close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Yangol1

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
Н. Г. Янгол
ОБЕСПЕЧЕНИЕ СВОБОДЫ ЛИЧНОСТИ
В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ
ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
Монография
Санкт-Петербург
2012
УДК 342.76
ББК 67.400.7
Я60
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор, действительный член (академик)
Международной академии наук высшей школы,
заслуженный юрист Российской Федерации В. М. Боер;
доктор юридических наук, профессор Ф. М. Городинец
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
Янгол, Н. Г.
Я60 Обеспечение свободы личности в условиях чрезвычайных правовых режимов: монография / Н. Г. Янгол. – СПб.: ГУАП, 2012.
– 482 с.
ISBN 978-5-8088-0795-2
В монографии рассматриваются вопросы зарождения и генезиса
чрезвычайного законодательства как фундамента исключительных
правовых режимов, показывается место и роль правоохранительной
подсистемы механизма государства в целом и органов внутренних дел
в частности в обеспечении свободы личности в условиях чрезвычайных правовых режимов.
Издание предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов,
преподавателей юридических учебных заведений, а также практических работников, изучающих курсы теории и истории права и государства, истории Отечества, административного и государственного
права, ряда других отраслей юридических дисциплин.
УДК 342.76
ББК 67.400.7
ISBN 978-5- 8088-0795-2 © Н. Г. Янгол, 2012
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2012
ПРЕДИСЛОВИЕ
В ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 года на III сессии Генеральной Ассамблеи Организации
Объединенных Наций1, записано: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических
или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения». Это,
прежде всего, право на жизнь, свободу и на личную неприкосновенность (ст. 3), неприкосновенность жилища (ст. 12), недопустимость
произвольного лишения имущества (ст. 17), право на свободное передвижение и выбор местожительства в пределах каждого государства (ст. 13).
Дальнейшее развитие и нормативное выражение указанные права и свободы получили в Международных пактах от 19 декабря
1966 года об экономических, социальных и культурных правах и
о гражданских и политических правах2.
Россия, как и многие другие государства, взяла на себя обязательство обеспечить любому лицу провозглашенные в международно-правовых актах права и свободы. Декларация прав и свобод
человека и гражданина, принятая Верховным Советом Российской
Федерации 22 ноября 1991 года3, определяет, что общепризнанные
международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют
преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан (ст. 1). Верховный
Совет Российской Федерации в заявлении от 12 декабря 1991 года
в связи с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств подчеркнул, что Российская Федерация является на своей
территории гарантом всех общепризнанных международными нормами прав граждан разных национальностей и вероисповеданий4.
1 Международное право в документах / сост. Н. Т. Платова. М.: Юрид. лит.,
1982. С. 302–308.
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. № 52. Ст. 1865.
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1800.
3
Текст таких норм непосредственно включен в содержание Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года1.
Однако практическая реализация провозглашенных и закрепленных в гл. II Конституции прав и свобод граждан вызывает
в Российском государстве значительные затруднения. Распад СССР
и угроза дальнейшей дезинтеграции государств – членов СНГ, нарастание общественного кризиса, проявившегося практически во
всех сферах общественной, экономической и политической жизни, предопределили появление некоторых негативных социальных
процессов2. Одновременно с этим осложнилась криминогенная обстановка во многих регионах страны, что обусловило усиление напряженности общественных отношений, нашедших свое крайнее
выражение в форме острых социальных конфликтов. Как свидетельствует практика, принимаемые общестандартные меры по нормализации обстановки в период острых социальных конфликтов не
приводят к их устранению. Фактически единственно действенной
формой пресечения указанных конфликтов в региональном или
межрегиональном масштабе стал институт чрезвычайного положения. Так, только в конце 80-х – начале 90-х годов чрезвычайное положение (в той или иной форме) вводилось союзными и республиканскими государственными органами власти и управления более
30 раз: в сентябре 1988 года в Нагорно-Карабахской автономной
области и Агдамском районе Азербайджанской ССР («особое положение»); в январе 1989 года в ИКАО («особая форма управления»);
в январе 1990 года в ИКАО, прилегающих к ней районах Азербайджанской ССР, Горисском районе Армянской ССР и в пограничной
зоне вдоль Государственной границы СССР на территории Азербайджана; в феврале 1990 года в столице Таджикской ССР городе
Душанбе; в июне 1990 года в городе Ош и прилегающих к нему Узгенском, Советском, Кара-Суйском, Араванском и Анайском районах Узбекской ССР; в июне 1990 года в столице Киргизской ССР
городе Фрунзе и некоторых других районах; в июне 1990 года в городе Андижане Узбекской ССР и пяти районах Андижанской области, граничащих с Киргизией: Джалалкудукском, Кургантешшском, Мархаматском, Пахтаабадском и Ходжаабадском; в августе
1990 года в столице Армянской ССР городе Ереване; в октябре 1990
1 См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.
2 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к
правовому государству. СПб.: ГУАП, 1997. С. 76.
4
года в местах компактного проживания гагаузов на юге Молдовы –
на территории Комратского, Вулканештекого и Чадыр-Лукгского
районов, а также в некоторых населенных пунктах Бессарабского
района; в ноябре 1990 года в Приднестровской республике в городах
Дубоссары, Тирасполь и Бендеры; в декабре 1990 года на территории города Цхинвали и Джавского района Южной Осетии; в июне
1991 года в столице Дагестана городе Махачкале; в августе 1991 года в Москве и «отдельных местностях» Союза ССР; в сентябре 1991
года в городе Душанбе; в ноябре 1991 года в Чечено-Ингушетии;
в декабре 1991 года в граничащем с Нахичеванью Мегринском районе Армении; в январе 1992 года в городе Ханкенди (Степанакерт),
Шушинском и 13 других прилегающих к нему районах НКР («президентское правление»); в январе 1992 года в городе Тбилиси, затем в городе Кутаиси и некоторых районах западной Грузии; в марте 1992 года в Молдове; в июне 1992 года в Северо-Осетинской ССР;
в июле 1992 года в Мардакертском районе Карабаха; в августе 1992
года в НКР («военное положение»); в сентябре 1992 года в КурганТюбинской области Таджикистана; в сентябре 1992 года в столице
Кабардино-Балкарии Городе Нальчике; в октябре 1992 года в Душанбе; в ноябре 1992 года в Северной Осетий и Ингушетии; в феврале 1995 года режим чрезвычайного положения в Северной Осетии
и Ингушетии был продлен Указом Президента России1 и др. В августе 1999 года, несмотря на проведение боевой операции по ликвидации вторгшихся на территорию Дагестана бандформирований,
Президент России чрезвычайное положение на территории подвергшейся агрессии республики не вводил. Очевидно, на данное решение повлияли политические соображения, связанные с обострением ситуации во власть предержащих органах в период подготовки к
выборам в Государственную Думу.
Институт чрезвычайного положения предполагает создание системы гарантий и средств обеспечения прав и законных интересов
граждан, правопорядка и законности в стране.
Правоохранительным органам приходится действовать в отдельных регионах в чрезвычайных условиях, вызванных попытками
насильственного изменения конституционного строя, межнациональных конфликтов, блокадой отдельных местностей. Указанные
1 Совет Федерации отказал 7 февраля 1995 года в утверждении Указа Президента о продлении режима в данной местности, в связи с чем Президент отменил ранее
действующий Указ // См.: Конституция РФ: науч.-практ. комментарий / под ред.
Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 502.
5
проблемы невозможно решать без упорядочения правового регулирования всего объема данной деятельности.
В России отсутствует надлежащая законодательная база, предназначенная для эффективного регулирования общественных отношений в условиях чрезвычайного положения и действий органов,
сил и средств, участвующих в нормализации обстановки и обеспечении вводимого режима чрезвычайного положения, восстановления законности и правопорядка при наличии острых социальных
конфликтов или вооруженного противостояния.
В различных странах мира имеется разработанное чрезвычайное законодательство и накоплен весьма богатый опыт его реализации через введение исключительных правовых режимов чрезвычайного положения.
На 1 января 1985 года чрезвычайное положение (в той или иной
его форме) действовало более чем в 35 государствах мира, а 1989–
1999 гг. вводилось более чем в 40 странах1.
Однако следует признать, что на сегодняшний день степень изучения проблем чрезвычайного законодательства и исключительных правовых режимов российскими государствами весьма невелика. Единственная монография «Исключительное положение»,
посвященная теории чрезвычайного положения, принадлежит перу В. М. Гессена и издана в Петербурге в 1908 году2. В послереволюционный период в России фактически не было ни одного монографического исследования, посвященного теории чрезвычайного
положения. Зарубежное законодательство о чрезвычайном положении до 80-х годов практически не подвергалось изучению. В 1982
году группа ученых ВНИИ СЗ Министерства юстиции СССР подготовила коллективную работу «Законодательство буржуазных стран
о чрезвычайном положении»3.
В начале 90-х годов некоторые проблемы чрезвычайного положения исследовались на уровне диссертационных работ4. Однако
1 См.: Янгол Н. Г. Исключительные правовые режимы: проблемы обеспечения
свободы личности (теоретический и историко-правовой аспекты): монография /
СПб.: ГУАП; СПбУ МВД России, 1999. С. 114.
2 См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб.: Изд. Юрид. кн. склада
«Право», 1908.
3 См.: Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении (научноинформационный обзор). М.: ВНИИ СЗ МЮ СССР, 1982.
4 Григорьев В. В. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика): дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993; Степа6
они не содержат современного многоаспектного анализа проблемы
в целом, а, как правило, проблему чрезвычайного положения либо
ограничивают отдельными ее теоретическими аспектами, либо рассматривают с позиций определенной отрасли права.
Автор данной монографии доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Н. Г. Янгол более
четверти века занимается исследованиями проблем чрезвычайного
законодательства и исключительных правовых режимов и обеспечения безопасности личности в условиях чрезвычайных правовых
режимов. При этом ученый, исходя из целей вузовской науки, стремится, прежде всего, чтобы результаты его исследований непосредственно внедрялись в учебный процесс университета, в подготовку
студентов-юристов. Он является автором эксклюзивного спецкурса,
введенного в учебный процесс подготовки специалистов, бакалавров и магистров под условным названием «Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы».
В предлагаемой монографии предпринято комплексное теоретико-правовое исследование проблемы в рамках общей теории права
и государства. Автор попытался дать теоретико-правовой анализ
феномена чрезвычайного законодательства и исключительных правовых режимов, а также сформулировать на этой основе предложения по совершенствованию законодательства о чрезвычайном положении и повышению эффективности деятельности силовых структур и, прежде всего, органов внутренних дел в условиях указанных
правовых режимов.
На основе сравнительного правового анализа источников исключительного законодательства автором была предложена дефиниция
правового института чрезвычайного положения и определены виды (формы) его в зависимости от условий его введения. На основе
данных теоретических исследований детально, в специальных разделах данной работы, рассмотрены вопросы формирования особого
правового режима военного положения в условиях блокадного Ленинграда и чрезвычайного правового режима, вводимого в условиях обострения социальных конфликтов, а также становление правовой основы борьбы с терроризмом в современном мире.
шин С. В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1994; Степашин С. В. Теоретико-правовые
аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук.
СПб., 1994 и др.
7
На основе ретроспективного анализа зарубежного чрезвычайного законодательства, а также действующего отечественного законодательства и новейшей практики его применения ученый представляет теорию чрезвычайного законодательства и чрезвычайных
правовых режимов как новое перспективное научное направление,
возникшее на стыке общей теории права и государства, конституционного права, теории и практики прав человека.
В данной работе уделено много внимания обширному законодательному и теоретическому материалу, фактической информации,
впервые вводимых в научный оборот и тем самым представляющих
интерес для широкого круга читателей.
Несомненно, данная работа вызовет интерес у студентов и преподавателей юридических учебных заведений, а также практических
работников правоохранительных органов, изучающих учебные
курсы теории и истории права и государства и занимающихся непосредственной практической деятельностью по реализации чрезвычайных правовых режимов.
В. М. Боер,
доктор юридических наук, профессор, академик,
заслуженный юрист Российской Федерации
8
ВВЕДЕНИЕ
Великий русский писатель А. М. Горький писал: «…Когда-то под
лучом солнца вспыхнул к жизни ничтожный кусок белка, размножился, сложился в орла и льва, и человека; наступит время, из нас,
людей, из всех людей, возникает к жизни величественный стройный организм – человечество!..»1. Таким образом, мы видим, что
человек – природное существо появляется, как и другие биологические существа, на определенном этапе развития природы.
Практическая деятельность позволила человеку стать разумным существом2. Он начал создавать новую среду обитания, искусственную природу. Согласно точке зрения родоначальника немецкой классической философии И. Канта, человек в процессе познания не только фиксирует данные опыта, но и на основе активной
мыслительной деятельности преобразует их, конструирует из них
мир, в котором он живет3.
«Право Естественное, – как отмечал А. П. Куницын, – есть собрание правил, которым люди следовали в первобытном состоянии
дикости, что состояние Естественное есть состояние людей без общественного соединения, в котором царствовало самоуправство, что закон Естественный есть выражение правил, коими люди руководствовались в первобытном состоянии, и что разум естественный есть необразованный смысл дикого сына природы»4. В ходе дальнейшей социализации человека и его практической деятельности он творит не
только вещи – объекты материальной культуры, но и духовные ценности. К ним относятся наука, литература, искусство, а также правила отношений между людьми – обычай, мораль, право.
Права человека – неотъемлемое свойство человека. Если человек не обладает правами, то тем самым уничтожается сама природа
человеческого существа. Права человека – это социально-экономические, политические, культурные и другие возможности свободного самоопределения и свободной жизнедеятельности человека.
Каждая общественно-экономическая формация характеризуется
1 Горький М. Собр. соч. М.: Худ. лит., 1950. Т. 6. С. 325.
2 См.: Философия: учебник для юрид. вузов / под ред. И. И. Кального, В. А. Карпунина, В. П. Сальникова. СПб.: Стикс, 1996. С. 475–476.
3 См.: История политических и правовых учений XVII–XVIII вв. М.: Наука,
1989. С. 193–194.
4 Куницын А. П. О человеке и праве // Русская философия права: философия
веры и нравственности (антология). СПб.: Алетейя, 1997. С. 49.
9
известным своеобразием в юридическом закреплении свободы личности, и каждое отдельное государство пытается по-своему решать
данную проблему.
В эпоху античности правовая свобода выступала как не индивидуальная, а коллективная свобода граждан, образующих полис (город-государство). В Средние века правовая свобода определялась сословной принадлежностью индивида, так что правами и вольностями он обладал как «сословный» индивид.
Только в Новое время начала развиваться идея индивидуальной
свободы. Прежде всего, она осмысливалась как свобода личности от
политического и юридического произвола, как неприкосновенность
личности. В Англии – стране, где данная традиция правопонимания насчитывает многие столетия, еще в Великой хартии вольностей 1215 года было установлено, что «ни один свободный человек не
будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или
каким-либо (иным) способом обездолен, и мы не найдем на него и не
пошлем на него иначе, как по законному приговору равных ему и по
закону страны»1.
Особый интерес вызывает исторический очерк формирования
института «Habeas Corpus Act» 1679 года, ставшего важнейшей гарантией личной свободы в Англии. Данный институт оказал существенное влияние на становление современного конституционализма и внес существенный вклад в развитие теории прав человека и
гражданина.
Существенную роль в истории европейской мысли сыграла школа естественного права XVII–XVIII вв. Доктрина естественного права исходила из тезиса, что люди рождаются свободными и равными
в правах. Естественные права принадлежат индивиду по праву его
существования, принадлежности к человеческому роду, а вступая
в общество, люди приобретают гражданские права2.
Учение о естественном праве переживало разные периоды в своем развитии. На смену неизменному праву природы пришло естественное право с меняющимся содержанием. «Однако теория эта, –
отмечает профессор Э. В. Кузнецов, – подобно птице Феникс, по1 Великая хартия вольностей (Magna Charta). 1215 // Хрестоматия по истории
государства и права зарубежных стран / под ред. З. М. Черниловского. М: Юрид.
лит., 1984. С. 99.
2 См.: Введение в теорию права (историко-методологический аспект): учеб.-науч.
пособие / Д. И. Луковская, Х. С. Гуцериев, В. А. Козлов, А. В. Поляков; Под общ.
ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПбЮИ МВД России, 1996. С. 9–10.
10
стоянно возрождалась из пепла, даже тогда, когда противники ее
праздновали, казалось, окончательную победу»1.
Большую роль в развитии естественно-правовых взглядов в России сыграли видные юристы XVIII века: С. Е. Десницкий, А. О. Куницын, К. А. Неволин и др.
Права человека принадлежат человеку, а не государству. Поэтому они не могут рассматриваться как «дар» государства. Государство способно обеспечить их или уничтожить.
В жизни государства возникают такие условия, которые вызывают необходимость введения исключительных чрезвычайных
правовых режимов. Например, приостановка Habeas Corpus Act
в Англии2, введение осадного положения во Франции и Германии3,
усиленная и чрезвычайная охрана в дореволюционной России4, военное положение в СССР5 и т.п. И в этих сложных условиях, когда на карту поставлена судьба страны, государство обязано сделать
все необходимое, чтобы ограничить негативное воздействие на личность и с самой большей вероятностью обеспечить ее права и свободы. В решении проблем обеспечения свободы личности в экстремальных условиях, вызвавших введение чрезвычайных правовых
режимов, большая роль принадлежит всей правоохранительной
системе и, прежде всего, одному, ведущему ее элементу – органам
внутренних дел. В работе исследуется как отечественное, так и зарубежное законодательство о чрезвычайных правовых режимах
в исторической ретроспективе.
В XX веке терроризм распространился в мировом масштабе словно эпидемия. Национальная, региональная, международная безопасность в условиях глобализационных процессов не укрепилась,
а, наоборот, оказалась беззащитной перед лицом угроз терроризма. События последних лет подтвердили, что у терроризма нет границ. Не стал исключением и 2011 год. Взрыв в аэропорту Домоде1 Кузнецов Э. В. Естественное право: история и современность // А.И. Александров, Э.В. Кузнецов. Вызов закону XXI века: Сб. науч. ст. М.: Граница, 1998. С. 194.
2 См.: Дерюжинский В. Ф. Habeas Corpus Актъ и его приостановка по английскому праву. Юрьевъ (б. Дерптъ), 1895. С. 148–298.
3 См.: Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907–1908. С. 43–47.
4 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при
правительствующем Сенате. СПб., 1881. Ст. 616. С. 1552–1565.
5 См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграда в годы Великой Отечественной войны: монография / СПб.: СПбГУАП, СПб университет МВД России,
1998. С. 22.
11
дово, гибель людей от террориста в благополучной Норвегии, взрывы в Грозном в канун мусульманского праздника. Терроризм имеет
тенденцию к устойчивому росту. Поэтому борьба с терроризмом –
одна из глобальных проблем человечества. Терроризм произрастает
из экстремизма – приверженности к крайним взглядам и действиям в политической борьбе. По существу, терроризм является частью
экстремизма, так как из широкого ряда его проявлений вобрал в себя наиболее жесткие методы достижения политических целей, допускающих как физическое устранение государственных, политических, общественных деятелей, так и убийства рядовых граждан,
уничтожение различных материальных объектов1.
И государство со всем своим правоохранительным арсеналом
обязано обеспечить своим гражданам защиту от террора. Мы уделили также внимание данной проблеме, особенно вопросам сотрудничества государств по борьбе с международным терроризмом и возможностей использования правового регулирования борьбы с данным видом преступлений. Многолетний опыт России, Израиля,
других стран мира по противодействию терроризму показывает, что
ни одно государство в одиночку с ним справиться не сможет.
И. С. Иванов, в бытность министра иностранных дел Российской
Федерации в одном из интервью заявил: «Террористическая угроза
носит глобальный характер, и справиться с ней можно только общими усилиями»2. Поэтому в отдельном разделе мы уделили внимание
вопросам проводимой под эгидой ООН работы по укреплению международно-правовой базы антитеррористического сотрудничества.
Целью представленной работы является комплексный анализ
теоретических и практических аспектов возникновения, формирования исключительных правовых режимов и проблем обеспечения
свободы личности. Не претендуя на исключительность высказываемых в ходе данного исследования соображений, автор старался
очертить круг наиболее важных, теоретически и практически актуальных для исследуемой темы вопросов. Данной особенностью объясняется структура работы, в которую включены самостоятельные
по содержанию главы, объединяемые общим смысловым содержанием.
1 См.: Петрищев В. Е. Заметки о терроризме. М.: Эдоториал УРСС, 2001. С. 10–
11.
2 См.: Иванов И. С. Какой мир нам нужен // Дипломатический вестник. 2002.
№ 12. С. 11.
12
РАЗДЕЛ I
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СВОБОДЫ ЛИЧНОСТИ
ГЛАВА 1. ФИЛОСОФСКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СВОБОДЫ ЛИЧНОСТИ
§ 1. Человек: происхождение и генезис:
от биологической до биосоциальной сущности
Вопрос о сущности человека, его происхождении и назначении,
месте в мире – одна из основных проблем в истории философской
мысли1. В древней китайской, индийской, греческой философии
человек мыслится как часть космоса, некоторого единого сверхвременного «порядка» и «строя» бытия, как «малый мир», микрокосм
(Демокрит). В философии Аристотеля нашло место выражение сущности, определяющее для античной философии понимание человека как живого существа, наделенного духом, разумом («разумной
душой», в отличие от сенситивной и вегетативной души) и способностью к общественной жизни2.
В христианстве библейское представление о человеке как «образе
и подобии бога», внутренне раздвоенном вследствие грехопадения,
сочетается с учением о соединении божественной и человеческой
природы в личности Христа и возможности в силу этого внутреннего приобщения каждого человека к божественной «благодати»3.
У И. Канта вопрос «что такое человек?» формулируется как основной вопрос философии. Исходя из дуалистического понимания
человека как существа, принадлежащего двум различным мирам –
природной необходимости и нравственной свободы, Кант разграничивает антропологию в «физиологическом» и «прагматическом» отношении: первая исследует то, «…что делает из человека природа…»,
1 См.: Философия: учебник для юрид. вузов. С. 9.
2 См.: Кальной И. И., Сальников В. П., Гуцериев X. С. Философия: курс лекций
для аспирантов, адъюнктов и соискателей, сдающих кандидатский экзамен: В 2 ч.
СПб.: СПбЮИ МВД России, 1996. Ч. 1. С. 51–56.
3 См.: Библия. Книга священного писания Ветхого и Нового Завета. Первая
книга Моисеева. Бытие. Гл. 1. Стих. 26.
13
вторая – то, «…что он, как свободно действующее существо, делает
или может и должен делать из себя сам»1.
Для немецкой классической философии определяющим является представление о человеке как субъекте духовной деятельности,
создающем мир культуры, как носителе общезначимого сознания,
всеобщего идеального начала – духа, разума. Критикуя эти идеи
немецкого идеализма, Л. Фейербах осуществляет антропологическую переориентацию философии, ставя в центр ее человека, понимаемого, прежде всего, как чувственно-телесное существо, как
живую встречу «я» и «ты» в их конкретности. В России антропологичный принцип в философии развивал Н. Г. Чернышевский.
Отвергнув идеалистические и натуралистические концепции человека, марксизм подошел к объединению природного и социального в человеке на основе принципа диалектико-материалистического
монизма. Исходным пунктом марксистского понимания человека
является трактовка его как производного от общества, как продукта и субъекта общественно-трудовой деятельности. К. Маркс писал,
что «…сущность человека не есть абстракт, присущий отдельному
индивидууму. В своей действительности она есть совокупность всех
общественных отношений»2.
Обозначив основные философские подходы к исследованию проблемы происхождения и сущности человека, мы остановимся более
подробно на ее изучении.
Человек появился на Земле в итоге сложного и длительного
процесса историко-эволюционного развития и, как биологическое существо, сохранял тесную связь с животным миром, прежде всего, с отрядом приматов, в который он входил в ранге особого семейства гоминид. Все живые существа в природе живут и
действуют по программе, заложенной в их наследственном веществе и наследственных механизмах. Эта программа осуществляется через целый набор инстинктов, необходимых на все случаи
жизни. В этих инстинктах заключены сила всех живых организмов и гармония их с природой. Природа, дав живым организмам
жизнь, заложила в них определенную программу, которая является своеобразным врожденным «сводом законов» поведения зверя, птицы, рыбы, «сводом правил» их отношения к себе подобным и другим существам. Поэтому поведение животных доста1 Кант И. Соч. М.: Наука, 1996. Т. 6. С. 351.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 3.
14
точно предсказуемо, у них нет свободы выбора, и. как правило,
можно предвидеть их реакцию на ту или иную жизненную ситуацию.
В природе существует запрет на внутривидовое взаимоистребление, другими словами, животные одного вида никогда не охотятся
друг на друга1.
На этапе своего происхождения человек жил в гармонии с природой. Получив от природы естественное право на жизнь, он, как и
другие животные, поддерживал с ней связь на уровне инстинктов,
которые играли важную роль в его жизни, регулируя элементарные
потребности.
Согласно распространенной точке зрения, человеческая ветвь
эволюции отделилась от общего с человекообразными обезьянами
ствола приблизительно 12–15 миллионов лет тому назад2. Предки
человека на этой стадии были представлены гоминидами, которые
постепенно стали осваивать принципиально новую адаптивную зону в связи с развитием трудовой деятельности и культуры и возникновением нового способа поведения. В процессе данного эволюционного направления развития прапрачеловек начал утрачивать свою
инстинктивную программу жизни. Инстинкты человека ослабли, а
с ними и надежная связь с природой. Оказавшись вне природной
гармонии, он утратил биологическую полноценность, и это поставило его на грань гибели. Человек лишился знания природы, и она
стала для него враждебной. Английские ученые Л. Лики, Ф. Тобайяс и Дж. Нейпир в 1964 году на основании находок в ущелье Олдовай выделили представителя древнейшего гоминида, новый вид
Homo habilis (человек умелый), возникший около 2 миллионов лет
тому назад3.
Homo sapiens (человек разумный) физически и психологически
сформировался примерно 40 тысяч лет тому назад4. На рубеже приблизительно 12 тысяч лет тому назад возникли экологические кризисные явления, которые, по мнению некоторых ученых, угрожали
существованию человечества как биологического вида. Произошли
неблагоприятные изменения климата, началось вымирание мега1 См.: Мушинский В. О. Основы правоведения: учебник для основной школы.
М.: Международные отношения, 1996. С. 9–10.
2 См.: БСЭ. Т. 29. М.: Сов. энциклопедия, 1978. С. 52.
3 Там же.
4 См.: Философия: учебник для юрид. вузов. С. 377.
15
фауны (мамонтов, шерстистых носорогов и др.), бывшей основным
источником питания человека1.
Фактически связи между человеком и природой настолько ослабли, что возникла угроза потери им своей экологической ниши и
гибели его как биологического вида.
Человечество ответило на эти кризисные явления переходом
к новому способу существования и воспроизводства – к производящей экономике, произошла, по мнению английского археолога
Г. Чайлдома, «неолитическая революция». Слово неолит происходит (от нео- и греческого lithos – камень), т.е. новый каменный век2.
Произошли значительные перемены в жизни общества: постепенно
от охоты, рыболовства и собирательства, а также архаичных форм
земледелия, скотоводства человечество стало переходить к развитым формам земледелия и скотоводства. Потеряв прямую программную связь с природой, человек начал создавать вторую, искусственную природу, новую среду обитания3.
Человек начал создавать не только объекты материального мира,
но и духовные ценности. Утратив надлежащую программную связь
с природой, он вынужден был создавать искусственно правила, регулирующие его отношения как внутри рода, так и вне его. Если в природных сообществах отношения старшинства и подчинения определены наследственной программой, то в человеческом обществе порядок
отношений между людьми вырабатывается ими самими сознательно и
передается новым поколениям. Но это уже, как мы понимаем, не естественное наследование, заложенное в биологической природе человека, а социальное наследие, которое осуществляется через воспитание,
обучение, образование. Другими словами, на место природной становится вторая, искусственная культурная программа.
Самыми древними правилами поведения людей, а значит, и их
отношения друг к другу, были обычаи. Наиболее примитивный среди них – табу. Слово «табу» имеет полинезийское происхождение,
представляющее в доклассовом обществе систему запретов, нарушение которых якобы карается сверхъестественными силами. Обычай табу у аборигенов островов Тонга (Полинезия) впервые был описан Дж. Куком в 1771 году.
1 См.: Основы государства и права: учеб. пособие / Н. Н. Арзамаскин, И. А.
Биккинин, К. Б. Толкачев, А. Г. Хаббибулин. Уфа: ВШ МВД России, 1994. С. 6.
2 См.: БСЭ. Т. 17. С. 472.
3 См.: Мушинский В. О. Основы правоведения. С. 11.
16
«Возникновение табу, – как указывает М. В. Крюков, – связано, по-видимому, с потребностями формировавшегося человеческого общества подчинить поведение индивидуума интересам
коллектива»1. В родовом обществе табу регламентировало важнейшие стороны жизни человека, прежде всего, соблюдение брачных
экзогамных норм.
Исследуя исторические предпосылки возникновения феномена
«правовой запрет», доктор юридических наук Р. А. Ромашов приходит к обоснованному выводу о том, «…что “запреты” возникают
в период догосударственного развития общества»2.
Вывод ученого совпадает с мнениями других исследователей.
Так, П. Сорокин в свое время писал: «…естественное (т.е. догосударственное) общество способно продуцировать нормы, значения, ценности, существующие как бы внутри каждого из социосознательных “эго” – конституирующих общество членов»3.
Почему именно такая норма появилась в числе первых в обозначенный нами период развития человеческого общества? Нам кажется, что это произошло прежде всего потому, что обычай табу наиболее близок к инстинкту, потому что люди исполняют его, не задумываясь зачем это нужно, просто так было испокон веков. Обычаи
регулировали самые существенные стороны жизни вплоть до распределения пищи среди членов общины.
Фактически обычаи обеспечивали главное – выживание общины. Они сформировали стереотипы поведения человека, т.е. привычку поступать так, как принято, не задумываясь над выбором
возможных вариантов решений. И кроме этого, они являлись важным признаком, свидетельствовавшим о причастности человека к
той или иной группе людей или общине. Таким образом, запреты,
существовавшие, в основном, в виде табу, сыграли большую роль
в социализации жизни общин, но они являлись не единственным
способом регулирования отношений на заре человеческой цивилизации.
Профессор А. Б. Венгеров, исследуя данные проблемы, указывает, что здесь можно выделить «три основных способа – запре-
1 БСЭ. Т. 25. С. 162.
2 Ромашов Р. А. Конституционное государство (история, современность,
перспективы развития). Красноярск: Изд-во КГУ, 1997. С. 9–10.
3 История социологии в Западной Европе и США / П. П. Гайденко, Л. Г. Ионин,
X. Йоас и др. М.: Прогресс, 1993. С. 343.
17
ты, дозволение и (в значительной форме) позитивное связывание»1.
Поскольку первый способ регулирования мы уже рассмотрели, то
остановимся на характеристике двух последних.
Дозволения (или разрешения) сложились, как и табу, в начале человеческой цивилизации в период так называемой присваивающей
экономики. Они, как правило, указывали на сроки охоты, рыболовства, сбора плодов и выкапывания корней, а также на конкретные
объекты, разрешенные к добыче. Дозволения использовались при
определении участков охоты, при распределении ее результатов и
в других случаях.
Позитивное обязывание имело своей целью, прежде всего, организовать согласованные действия и определенный образ поведения
при проведении общих дел, таких как строительство жилища, изготовление орудий и средств производства, приготовление пищи и
др. Наряду с указанными правилами поведения, существовала и
другая система – мораль, нравственность. Моральные нормы возникали так же стихийно, как и обычаи, от последних они отличались
тем, что обладали идейным обоснованием. «Человек не просто механически повторяет то, что до него исполняли испокон веков, – отмечает В. О. Мушинский, – а делает выбор: он должен поступать, как
предписывает ему мораль, потому что так подобает поступать порядочному человеку»2.
Обосновывая свой выбор, человек руководствуется совестью, которая рождает чувство долга, проявляется в этом чувстве. Мораль,
как и обычай, связывает отдельного человека с его группой. В первобытном обществе человек еще не осознавал себя личностью, индивидом и считал себя неразрывной частью общины. Поэтому исполнение долга для него становится естественной потребностью.
Мораль, как и обычай, ориентировала человека на соблюдение коллективных интересов и явилась важным шагом вперед по сравнению с обычаем в становлении человеческого, человечного начала
в людях как природных существах3. Если механическое повторение правила еще близко к инстинкту, то совесть, долг, чувство ответственности, присущие морали, абсолютно чужды миру природы, они являются плодами «второй природы» человека – культуры.
1 Венгеров А. Б. Происхождение права // Общая теория права: Курс лекций / под
общ. ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород: НВШ МВД России, 1993. С. 158.
2 Мушинский В. О. Основы правоведения. С. 13.
3 Там же.
18
Человеческое общество состоит из конкретных людей, находящихся в системе многообразных связей – общественных отношений, в которые они вступают в процессе многообразной жизнедеятельности, а также участвуют в различных сферах социального
бытия. Вне этих связей и отношений конкретный индивид предстает как человек – живое существо. Благодаря своим биологическим
особенностям человек в ходе длительной эволюции существенно
преобразовал себя, создав качественно новое, неизвестное природе
состояние – человеческое общество.
В данном обществе человек приобретает новые социальные роли
и свойства, которые характеризуют его как социальное существо,
участника общественных отношений. Такое новое его состояние охватывается понятием личность.
Личность – это общежитейский и научный термин, обозначающий:
– человеческого индивида как субъекта отношений и сознательной деятельности (лицо, в широком смысле слова);
– устойчивую систему социально-значимых черт, характеризующих индивида как члена того или иного общества1.
Понятие «личность» необходимо отличать от понятий «индивид» (человек как единичный представитель некоего целого – биологического или социального) и «индивидуальность» (совокупность
черт, которые отличают данного индивида от всех других). Об индивидуальности можно говорить на разных уровнях (биохимическом,
психологическом и т.п.). Личность же появляется только с возникновением сознания и самосознания и является объектом изучения
философии, психологии и социологии.
Проблема личности в философии – это, прежде всего, вопрос
о том, какое место занимает человек в мире, причем не только, чем
он фактически является, но и «…чем человек может стать, т.е. может ли человек стать господином собственной судьбы, может ли он
“сделать” себя самого, создать свою собственную жизнь»2.
В своем первоначальном значении слово «личность» обозначало
маску, роль, исполняющуюся актером в греческом театре. Личность
вне общины или полиса для древнегреческой философии реально не
могла существовать. В период античности возникает проблема несовпадения реального поведения человека и его «сущности», какой он
сам ее видит.
1 См.: БСЭ. Т. 14. С. 578.
2 Грамши А. Избранные произведения. М.: Наука, 1959. Т. 3. С. 43.
19
Разные регионально-философские системы выделяют различные стороны этой проблемы. Если в античной философии личность
выступала преимущественно как особая сущность синоним нематериальной души, то в философии нового времени, начиная с французского философа Р. Декарта, распространяется дуалистическое
понимание личности, на первый план выдвигается проблема самосознания – отношение человека к самому себе; понятие «личность»
практически сливается с понятием «Я».
Английский философ Дж. Локк считал, что «…личность есть
разумное существо, которое имеет разум и рефлексию и может рассматривать себя, как себя, как то же самое мыслящее существо,
в разное время и в различных местах…»1. Тождество личности Локк
усматривает в ее сознании.
По Канту, человек становится личностью благодаря самосознанию, которое отличает его от животных и позволяет ему свободно
подчинять свое «Я» нравственному закону.
Если психологическая личность – есть способность осознания
собственной тождественности, то моральная личность – это свобода
разумного существа, подчиняющегося «…только тем законам, которые оно (само или, по крайней мере, совместно с другими) для себя
устанавливает»2.
В ходе дальнейшего развития философского мышления уточнялись и дифференцировались отдельные проблемы исследования
личности: ее биологические и социальные детерминанты, степени
свободы личности по отношению к природе, обществу и самой себе.
«Сущность “особой личности», – писал Маркс, – составляет не ее
борода, не ее кровь, не ее абстрактная физическая природа, а ее социальное качество»3.
Для Маркса человек одновременно и продукт, и субъект истории:
«История» не есть какая-то особая личность, которая пользуется
человеком как средством для достижения своих целей. История – не
что иное, как деятельность преследующего свои цели человека»4.
Личностью не рождаются, а становятся. В ходе исторического
развития меняются не только преобладающие социальные типы
личности, их ценностные ориентации, но и сами взаимоотноше1 Локк Дж. Избранные философские произведения. М.: Наука, 1960. Т. 1. С. 338.
2 Кант И. Соч. М.: Наука, 1965. Т. 4. Ч. 2. С. 132.
3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 242.
4 Там же. Т. 2. С. 102.
20
ния личности и общества. Личностью нельзя считать первобытного дикаря, не обладающего сколь-нибудь развитой системой знаний и не способного преобразовывать окружающий мир сообразно
собственным потребностям. В первобытном обществе отдельный
человек не был самостоятельным по отношению к общине. Лишь
усложнение и дифференциация общественной деятельности создают предпосылки для автономии личности. Однако процесс этот
глубоко противоречив. «…В ходе исторического развития, – отмечал Маркс, – и как раз вследствие того, что при разделении труда
общественные отношения неизбежно превращаются в нечто самостоятельное, появляется различие между жизнью каждого индивида, поскольку она является личной, и его жизнью, поскольку
она подчинена той или другой отрасли труда и связанными с ней
условиями»1.
Другими словами, можно отметить, что сочетание индивидуальных и общих черт личности обусловливается воздействием на нее
двух взаимоисключающих сил и тенденций. В силу общественного
разделения труда и по некоторым другим причинам человек может
существовать и развиваться только в обществе, общаясь с другими
его членами в процессе производства и распределения материальных благ, создания духовных ценностей.
Становясь одним из многих членов конкретной социальной группы, личность приобретает свои характерные черты. В то же время
личность стремится выделиться из массы себе подобных, наиболее
полно раскрыть свою индивидуальность, добиться успехов на каком-либо поприще и получить общественное признание своих заслуг в той или иной сфере жизнедеятельности.
Марксисты мечтали разрешить эти противоречия в коммунистическом обществе, в котором «…свободное развитие каждого является условием свободного развития всех»2.
К сожалению, и в настоящее время общество не в состоянии создать необходимые условия, для того чтобы каждый индивид мог
формировать себя как личность сообразно своим способностям, интересам и потребностям и применять свои способности и знания на
практике.
Понятия «человек» и «личность», отражая разные аспекты одного целого – отдельного индивида, находятся между собой в тесной
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 77.
2 Там же. Т. 4. С. 447.
21
взаимосвязи. Как продукт природы, конкретный человек выступает материальной, биологической основой личности.
В характеристике социальной сути человека принципиально
важным является понимание его как гражданина, т.е. лица, которое имеет правовую принадлежность к тому или иному государству, подпадает под действие его законов и сообразует свое поведение с правовыми установлениями этого государства.
Гражданство характеризует взаимные права и обязанности человека и государства. В лице своих органов и должностных лиц государство ответственно перед гражданами, обязуется действовать
во благо их и общества, всемерно защищать права граждан как на
своей территории, так и вне ее. В свою очередь, гражданин обязуется неукоснительно исполнять нормативные установления государства, не нарушать прав и законных интересов иных субъектов
права, не причинять вред окружающей природной среде, защищать
общество, государство от нападений извне. Возникшая в ходе социализации человека, на определенном ее этапе в обществе новая организация – государство, призвана упорядочить отношения между людьми. В связи с защитой личности отдельного индивида и его
личных интересов на данном этапе возникла третья система правил
поведения или норм – право. Таким образом, выйдя из естественного, животного состояния, человек создал «трехмерное пространство», в которое вписывается его поведение в обществе. Тремя мерами, или нормами, его поведения являются обычай, мораль, право.
Именно право характеризует положение личности в обществе. (Теоретическим проблемам обеспечения прав личности будет посвящен
второй параграф данной главы.)
Завершая рассмотрение проблем происхождения человека и генезис его от биологической к биосоциальной сущности, можно сделать вывод: на определенном этапе развития природа произвела феноменальный биологический вид – человека. В ходе эволюционного
развития данный вид, использовав все возможности, заложенные
в его природной программе, осознав себя как Homo sapiens, начал
стойко утрачивать связь с природой, потеряв ее на уровне инстинктов, в результате чего над ним нависла угроза гибели как биологического вида с потерей экологической ниши. Осознав такую угрозу, он стал создавать искусственную культуру природы, и его связь
с природой приобрела опосредованный характер через другие биологические виды, тесным образом связанные с природой, т.е. через
те виды, которые выступили в качестве своеобразных тотемов. Че22
ловек прошел длинный исторический путь социализации, в результате чего изменил свою сущность, став биосоциальным существом,
что позволило ему занять новую экологическую нишу, отличающуюся сложной системой связей с природой. Человек, таким образом,
занял центральное место в социальной культуре, искусственно им
рожденной, и гармонично вписался в общеприродную систему.
§ 2. Естественно-правовая доктрина: возникновение, генезис и
роль в обосновании свободы личности
Как мы уже отличали в первом параграфе данной главы, важной ступенью социального развития человечества явилась неолитическая революция. «Именно в этот период, – отмечает В. В. Лазарев, – началось разложение первобытнообщинного строя и начался
процесс возникновения государства»1. Другими словами, государственность приходит на смену родоплеменному строю, когда первобытное равенство и историческая первичная общественная форма
собственности изживают себя, и общество разделяется. В нашем исследовании мы не будем рассматривать ни причины возникновения
государства, ни различные концепции происхождения государства.
Эти вопросы нашли широкое освещение в научной литературе. Мы
же только упоминаем о государстве, как об определенном факторе,
возникшем на определенном этапе социализации человеческого общества. Вместе с тем мы должны обратить особое внимание на соотношение права и государства. В науке к вопросу о соотношении
государства и права встречаются различные подходы.
Долгое время в отечественной юридической литературе имел
широкое распространение подход, согласно которому право рассматривалось как продукт государственной деятельности, т.е. указывалось на приоритет государства над правом, считалось, что право
находится в подчиненном к государству отношении2.
Теоретической предпосылкой данного взгляда является формально-догматический подход к понятию права как совокупности
норм, издаваемых государством.
1 Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. М.:
Юрист, 1994. С. 46.
2 См.: Лесной В. М. Социалистическая революция и государственный аппарат.
М.: Политиздат, 1968. С. 214; Марксистско-ленинская общая теория государства и
права: Основные институты и понятия. М.: Юрид. лит., 1970. С. 201 и др.
23
Другой взгляд на соотношение государства и права, исходя из
естественно-правовых воззрений, предполагает, что праву принадлежит безусловный приоритет в сравнении с государством, т.е.
право возникло до образования государства. Выдающийся русский
мыслитель Е. Н. Трубецкой, подвергая критическому анализу господствовавшие в то время теории, в частности, теорию принуждения, справедливо заметил: «…что никакое “государство” и никакая
“власть» не есть первоначальный источник права…»1.
Существует и третья точка зрения на данную проблему, позволяющая в определенной мере интегрировать взгляды сторонников
таких позиций.
Согласно этому подходу связь между государством и правом не
имеет столь однозначного причинно-следственного характера (государство порождает право или из права рождается государство). Эта
связь видится более сложной и носит характер двусторонней зависимости: государство и право друг без друга не могут существовать,
а значит, между ними имеется функциональная связь. Поэтому, на
наш взгляд, рассматриваемый подход позволяет выявить глубинные связи между государством и правом, избежать односторонности в определении, что дает право государству, и в то же время выяснить истинную роль государства в обеспечении права.
Государство и общество – это не тождественные понятия. Государство выделилось, как мы отмечали ранее, из общества на известной ступени его развития.
Поэтому государство можно представить как продукт общественного развития. По мере того как общество переходит в своем развитии от одной формации к другой, от низшей ступени к высшей, меняется и государство. Оно также становится более совершенным и
цивилизованным.
Само общество не является простой совокупностью индивидов.
Это сложный социальный организм. Это такая общность индивидов, где действуют уже не биологические, а социальные законы.
Одной из центральных доктрин в истории правовой мысли является доктрина естественного права. Ее истоки обнаруживаются еще
в эпоху античности. Как отметил ученик П. И. Новгородцева, выдающийся русский ученый в области философии права Н. Н. Алексеев: «В основе учения об естественном праве, в качестве его всем
понятной психологической предпосылки, лежит элементарно про1 Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб.: Лань, 1998. С. 26.
24
стая, но в то же время научно чрезвычайно неясная мысль: всему
произвольно установленному противостоит непроизвольное, неустановленное, само по себе и необходимо существующее; образцом
таких свойств является природа; следовательно, неустановленное
право есть право природное, или естественное. Соблазнительность
таких рассуждений настолько велика, что ей поддавались не только донаучное мышление, но и научно дисциплинированные умы»1.
«Наиболее элементарное истолкование понятия природы, – указывает Н. Н. Алексеев, – мы находим в тех естественно-правовых
учениях, которые основу естественного права усматривают в различных, чисто естественных отношениях и связях, наблюдаемых
в общественной жизни не только людей, но и животных»2.
Подобное истолкование можно найти в учениях о естественном
праве у крупнейших юристов Римской империи – Гая, Папиниана,
Павла, Ульпиана, Модестина. Одним из выдающихся римских юристов был Домиций Ульпиан (179–228), который сформулирован известное определение естественного права: естественное право есть
такое право, которому научила природа не только людей, но и других существ.
Позднее один из последователей Ульпиана, испанский богослов
Исидор Севильский (560–636), учил, что естественное право охватывает только человеческие отношения и есть проявление особого
естественного инстинкта, а не человеческого установления3. В таком толковании понятие естественного права охватывает те явления, которые своей реальной основой имеют различные, наиболее
общие, примитивные, «естественные» отношения между людьми.
«Римские юристы думали, – отмечает П. И. Новгородцев, –
что некогда все люди были равны и свободны и составляли нераздельную семью, пользовавшуюся преимуществами идеального
правопорядка»4.
Древнеримский политический деятель Марк Туллий Цицерон
(106–43 до н.э.), за два с половиной века до Ульпиана, апеллировал
к законам природы, ее разуму, к справедливости, которая «воздает
каждому свое и сохраняет равенство между гражданами». Отмечая
взаимосвязь естественного права и государства, он отдавал приори1 Алексеев Н. Н. Основы философии права. СПб.: СПбЮИ МВД России, 1998. С. 29.
2 Там же. С. 30.
3 Там же. С. 43.
4 Новгородцев П. И. Историческая школа юристов. СПб.: Лань, 1999. С. 21.
25
тет праву, которое возникло раньше государства. В качестве критерия справедливости писаных законов римский оратор рассматривал их соответствие естественному праву1.
Крупнейший представитель средневековой схоластики Фома
Аквинский (1225–1274), основываясь на философии Аристотеля,
интерпретируя ее с позиций христианской догматики, оказал большое влияние на становление европейской правовой мысли и учения
о «естественном праве». Фома Аквинский привел иерархическую
схему права.
1. Вечное, или божественное, право, представляющее собой совокупность всеобщих божественных принципов правления миром. Вечное право является источником всех других производных форм права.
2. Естественное право, которое представляет собой совокупность
правил вечного права, отраженного в сознании человека.
3. Человеческое, или позитивное, право. Последнее выводится из
вечного права, но не непосредственно, а определенно, и является изменяемым, хотя и имеет некоторые постоянные элементы2.
В буржуазном обществе впервые в истории человечества была
сформулирована и обстоятельно развита мысль, что каждый человек независимо от своего социального происхождения и положения
в обществе является носителем естественных и равных прав, которые не могут быть у него отобраны государством или отчуждены каким-либо иным способом.
Первым, кто предпринял попытку возродить теорию естественных прав человека применительно к интересам буржуазии, был
выдающийся голландский юрист и политический мыслитель Гуго Гроций (1583–1645)3. Это был удивительно одаренный человек.
В свое время его называли «чудом Голландии». Поступив в 11 лет на
учебу в Лейденский университет, в возрасте 15 лет он был удостоен
степени доктора права. Будучи энциклопедически образованным,
Г. Гроций создал около 100 произведений по истории и теории права и государства, проблемам войны и мира, вопросам этнографии и
общей истории. Основным сочинением Гуго Гроция является книга
«О праве войны и мира», опубликованная в 1625 году в Париже на
латинском языке.
1 См.: Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 194.
2 См.: Философия: учебник для юрид. вузов. С. 86–87.
3 См.: История философии права. СПб.: СПбЮИ МВД России; СПбУ МВД России,
1998. С. 79–88.
26
Для Гроция, как одного из представителей формировавшегося
буржуазного «юридического мировоззрения», существенный интерес представляли как теоретическое обоснование того нового правопонимания, которое соответствовало бы социально-историческим
реалиям эпохи перехода к капитализму и утверждения общества,
так и систематическая научная разработка на базе такого правопонимания основных начал, принципов и форм внутригосударственной жизни и международного общения. Стремление к последовательному юридическому рассмотрению проблем общества, государства, внутренней и внешней политики ярко проявляется и в том, что
и проблемы войны и мира ставятся и решаются им именно в правовой плоскости, с позиций юриспруденции, а не науки о политике1.
Гуго Гроций обосновывал существование двух видов права –
естественного и волеустановительного – и утверждал, что источником права является сам человек, его стремление к мирному общению, организованному согласно требованиям разума. Соблюдение же права является целью организации и деятельности государства.
Оценивая философию права Гуго Гроция, Гегель отмечал, что
выдвинутые им всеобщие рассудительные и разумные основоположения и особенно их доказательства, дедукции, оказали большое
влияние на процесс становления современной правовой мысли2.
В дальнейшем теория естественных прав была дополнена и развита в работах Спинозы, Гоббса, Локка, Монтескье, Руссо, Джефферсона и других выдающихся буржуазных мыслителей, которые
были намного последовательней и революционней Г. Гроция в своих воззрениях как на природу естественных прав человека, так и на
право народа сменять власть, узурпирующую его права.
Мы не будем детально останавливаться на анализе данного творческого наследия, так как оно нашло должное освещение в научной
литературе3. Остановимся на генезисе естественно-правовой доктрины в России. До недавнего времени, в эпоху тоталитарного режима в России, сложившегося в советский период, велась политика
искоренения всех не соответствующих марксизму-ленинизму взглядов на государство, право и личность в их взаимосвязи; целенаправленно в искаженном виде представлялась отечественная история.
1 См.: История политических и правовых учений XVII–XVIII вв. С. 8–10.
2 См.: Гегель Г. Ф. Лекции по истории философии. СПб.: Наука, 1994. Т. 3. С. 391.
3 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность… С. 30.
27
Одним из первых отечественных ученых, попытавшихся восстановить справедливость в деле правдивого освещения генезиса естественно-правовой доктрины в России и вклад в это дело видных российских ученых – юристов дореволюционного периода, является
доктор юридических наук, профессор, академик Э. В. Кузнецов1.
Во второй половине XVIII века в России начинает складываться антифеодальная идеология Просвещения. В этот период в России
еще не сформировался класс буржуазии, который мог бы стать носителем передовых идей, как это произошло в странах Западной Европы. Поэтому выразителями просветительских идей стали представители передового дворянства и демократической интеллигенции. Политико-правовые взгляды русских просветителей второй
половины XVIII века получили весьма полное выражение в работах
первого русского профессора-юриста С. Е. Десницкого (1740–1789).
Десницкий был сторонником ограничения абсолютной власти
монарха и положительно оценивал «Петицию о праве» 1628 года,
в которой незадолго до революции английская буржуазия и новое
дворянство сформулировали свои политические и правовые требования2.
В 1768 году Десницкий направил Екатерине II «Представление
о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи». В приложении к данному документу
крепостное право резко критикуется с нравственных позиций.
Десницкий пишет о бесправии крепостных крестьян, осуждает
злоупотребления помещиков, заявляет, что торговля людьми «противна человеколюбию»3.
Большой вклад внес в развитие науки о естественном праве профессор Петербургского университета А. П. Куницын (1793–1840).
Под естественным правом он понимал законы, выводимые из «природы разума человеческого», который далеко не тождественен «необразованному смыслу дикого сына природы»4. Куницын различал
«право чистое» и «право прикладное». Под «чистым правом» пони1 См., напр.: Кузнецов Э. В. Философия права в России. М.: Юрид. лит., 1989; Он
же. Естественное право… С. 194–201 и др.
2 См.: Петиция о праве. 1628 // Хрестоматия по истории государства и права
зарубежных стран. С. 152–153.
3 См.: Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей: Вторая
половина XVIII в. М.: Наука, 1959. С. 124.
4 См.: Куницын А. П. О человеке и природе // Русская философия права. С. 48–
49.
28
малась совокупность природных (естественных) прав человека, а
также «приобретенных и соединенных с правами, проистекающими из самой природы». Формальное начало права ученый определил так: «Человек имеет право на все деяния и состояния, при которых свобода других людей по общему закону разума сохранена быть
может»1.
Особенно хочется отметить, что Куницын одним из первых исследователей проблем естественного права отметил, что «…поскольку право основывается на законе, общем для всех разумных
существ, то праву одного лица соответствует обязанность всех прочих. Когда один имеет внешнее совершенное право, то другой имеет внешнюю совершенную должность, и взаимно, когда один имеет
внешнюю совершенную должность, то другие имеют внешнее совершенное право»2.
Велика роль в развитии естественного права и русского ученогоюриста профессора Санкт-Петербургского университета К. А. Неволина (1806–1855).
Важнейшими научными трудами Неволина признаны: «Энциклопедия законоведения» (1839–1840)3, бывшая в течение длительного времени наиболее фундаментальным исследованием в области права не только в России, но и в Европе, «История российских
гражданских законов» (1851)4, обобщавшая обширнейший материал российского законодательства. По словам И. В. Михайловского,
Неволин является основателем философии права в России5.
В середине XIX века в России утверждаются идеи позитивизма.
Однако на рубеже веков вновь происходит возрождение естественного права. И в этом, прежде всего, была заслуга профессора Московского университета Б. Н. Чичерина (1828–1904). Один из основных постулатов философии права Чичерина гласит: «Разумное существо есть вместе свободное существо». Свободу человека он объяснял присутствием в нем двух противоположных начал, а именно,
бесконечного и конечного, и их взаимодействием. Идея внутренней
свободы разумного существа основана на присущей разуму идее абсолютного. Абсолютные начала, проявляющиеся в человеческом
1 Куницын А. П. Указ. соч. С. 53–54.
2 Там же. С. 55.
3 Энциклопедия законоведения. Киев, 1839–1840. Т. 1–2.
4 История российских гражданских законов. СПб., 1851. Т. 1–3.
5 Михайловский И. В. Очерки философии права. Томск, 1914. Т. 1. С. 36.
29
познании, составляют основание нравственности, поскольку они
руководят практической деятельностью человека1.
Большой вклад в развитие русской правовой теории внес основатель Русского юридического факультета Пражского университета,
известный русский правовед, философ и социолог П. И. Новгородцев
(1866–1924). Провозгласив необходимость поворота к философскоправовому идеализму, Новгородцев стал признанным главой школы
«возрожденного права» в России. Стремясь дополнить субъективную
этику Канта отдельными положениями этики Гегеля и установить
тем самым односторонность этих систем, Новгородцев создал свою
оригинальную естественно-правовую философию. По Новгородцеву,
разумное начало в личности есть автономное нравственное начало.
Разум является единственным источником идеи должного, морального закона, который представляет собой факт чистого сознания,
безусловно, верен сам по себе, независим от исторической необходимости. Не приняв Октябрьской революции, Новгородцев активно
участвовал в антибольшевистской борьбе. В 1920 году эмигрировал
в Берлин, а затем в Прагу, где активно занимался научно-идеологической деятельностью. «Имя П. И. Новгородцева незаслуженно забыто в нашей юридической и публицистической литературе», – справедливо отмечает Э. В. Кузнецов, доктор юридических наук, профессор, академик, который много времени посвятил исследованию
творческого наследия и восстановлению доброго имени ученого. Он
выступил с правотворческой инициативой о возврате в Россию архивов выдающихся русских ученых-юристов, эмигрировавших в первые годы советской власти за границу, в том числе и архивов Новгородцева. В ноябре 1995 года Государственная Дума Федерального Собрания приняла по данному вопросу положительное решение.
Учитывая, что материалы архивов являются значительными ценностями российской культуры, Госдума приняла соответствующее постановление и обратилась к конгрессу США, парламенту Чехии, сейму Польши, Нью-Йоркскому, Пражскому, Варшавскому университетам с просьбой о возврате научных архивов в Россию2.
Не менее ценно и научное наследие русского правоведа, философа, публициста Е. Н. Трубецкого (1863–1920).
1 См.: Русская философия права… С. 81.
2 Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов /
X. С. Гуцериев, В. П. Сальников, В. П. Федоров, А. И. Худяк. СПб.: СПбЮИ МВД
России, 1996. С. 152–153.
30
Профессор Московского университета князь Трубецкой, выступая с критикой теократических идей Вл. Соловьева, выдвинул идею
правового государства, считая право проявлением Абсолютного на
несовершенной ступени человеческого развития. В знаменитой книге «Энциклопедия права», пережившей 5 изданий при жизни автора, ученый писал: «…никакое государство и никакая власть не есть
первоначальный источник права, ибо всякое государство точно так
же, как и всякая власть, обусловлена правом»1.
К сожалению, возрождение естественного права в России, в силу объективных и субъективных условий жизни общества, не коснулось социальных, экономических и политических сфер жизни и
потому не повлекло за собой каких-либо значительных общественных преобразований. Творческая интеллигенция вынуждена была лишь констатировать, что путь, которым шло общество, привел
в тупик. Прекрасные идеи естественного права, основой которых
является внутренняя жизнь личности, а не самодовлеющие начала
политического порядка, так и остались на страницах научных трудов талантливых ученых России. Политический деспотизм усилил
духовную подавленность общества. «Таким образом, – подчеркивает Э. В. Кузнецов, – представляется, что духовный и политический
кризис в России наступил не в 1917 году, а гораздо раньше, 17-й год
лишь усугубил эту тенденцию…»2. С данным выводом ученого трудно не согласиться.
История Октября 1917 года получила отражение во многих тысячах книг, брошюр, статей, документальных публикациях и мемуарах. Однако его политическая история до сих пор объективно и
подробно не написана. Многие вопросы вызывают споры и дискуссии. В предмет нашего исследования не входит детальное изучение
вопросов: была ли Октябрьская революция закономерной или возможен ли был в 1917 году другой выбор пути для России, не революционный, а реформистский для выхода из политического кризиса
российского общества? В литературе ответы на эти вопросы самые
разнообразные, порой диаметрально противоположные. Мы не будем их детализировать, а лишь отметим, что Февральские события
1917 года явились мощным процессом, развитие которого не могло
не привести к кульминационному разрешению, приведшему к Октябрю 1917 года.
1 Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. С. 16.
2 Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 196.
31
Известный зарубежный ученый профессор Индианского университета (США) А. Е. Рабинович выразил свою точку зрения на данную проблему: «Я считаю Октябрьскую революцию одним из самых
главных событий XX века. Она стала поворотным пунктом в истории не только самой России, но и оказала в нашем столетии огромное влияние как позитивное, так и негативное на судьбы Европы. …
Был ли Октябрь трагедией? Я с определенностью могу сказать, что
нет. Я вижу две основные причины победы большевиков. Первая заключается в том, что большевистская партия в 1917 году представляла собой демократическую и централизованную организацию,
имевшую широкие связи с массами. Большевики лучше, чем другие партии, знали народные массы, их чаяния. Вторая причина,
прямо вытекающая из первой, в том, что программа действий большевиков исходила из знания масс. Лозунги, выдвигаемые большевистской партией, более всего отражали желания народа: мир, земля крестьянам, власть Советам!
Фундаментальные изменения в политической ситуации, сложившейся в России осенью 1917 года, назрели, и падение Временного правительства – закономерный итог развития этой ситуации»1.
Политические и социально-экономические преобразования
в России сразу после победы революции протекали в сложных условиях обострения классовой борьбы и разразившейся гражданской
войны, усложненной военной интервенцией ведущих мировых держав2.
Признавая истину в последней инстанции только за марксистско-ленинской правовой идеологией, советские юристы и политологи негативно относились к идеям естественного права и правового
государства, считая их порождением буржуазных учений о происхождении и сущности государства и права3.
Известный ученый-юрист послереволюционного периода Е. Б.
Пашуканис, хотя и придерживался марксистских взглядов, но как
истинный ученый советовал, прежде чем критиковать буржуазную
юриспруденцию, глубоко изучить истоки предмета критического
анализа, а затем «отправиться на территорию врага, т.е. не отбра-
1 Отечественная история. М.: Изд-во РЭА им. Г. В. Плеханова, 1994. С. 301–302.
2 См.: История Российского государства. М.: Изд-во РЭА им. Г. В. Плеханова,
1998. С. 194.
3 См., напр.: Теория государства и права. М.: Изд-во МГУ, 1967. Гл. 4; Теория
государства и права. М.: Юрид. лит., 1968. Гл. 5 и др.
32
сывать в сторону те обобщения и абстракции, которые были выработаны буржуазными юристами, исходившими из потребностей своего времени и своего класса, но, подвергнув анализу эти абстрактные
категории, вскрыть истинные их значения»1.
Однако официальное отношение властей к данным проблемам
было наглядно изложено в докладе Л. М. Кагановича в 1929 году в Институте советского строительства. В данном выступлении,
в частности, говорилось: «…мы отвергаем понятие правового государства. Если человек, претендующий на звание марксиста, говорит всерьез о правовом государстве и тем более применяет понятие
“правового государства» к советскому государству, то это значит,
что он идет на поводу у буржуазных юристов»2.
И хотя ряд исследователей, особенно в последние годы, отмечают,
что сами идеи естественного права и правового государства при социализме не были чужды отечественной теории, так, например, существовало мнение о необходимости рассматривать социалистическое государство как правовое (И. С. Самощенко, В. М. Чхиквадзе,
Н. Неновски и др.), однако, как считает Г. К. Сухоруков, преждевременность таких высказываний не вызывает сомнения3. Один из ведущих советских ученых юристов 20–30-х годов Пашуканис писал:
«Правовое государство – это мираж, но мираж, весьма удобный для
буржуазии, потому что он заменяет выветрившуюся религиозную
идеологию, он заслоняет от масс факт господства буржуазии»4.
До середины 30-х годов считалось, что право с его лишь формальным равенством по своей сути нечто буржуазное, тормозящее движение к коммунизму и что социалистическое право (как особый
исторический тип права) невозможно5. При этом существенную
роль играл и государственный нигилизм, распространившийся на
почве ненависти масс к старой государственности и праву в целом6.
Наряду с официально признанными теоретическими положениями на фоне невысокого уровня политического, правового сознания
1 Пашуканис Е. Б. Общая теория права и марксизма: Опыт критики основных
юридических понятий. М., 1926. С. 24.
2 Советское государство и революция права. 1930. № 1. С. 9.
3 См.: Сухоруков Г. К. О правовом государстве // Проблемы правоведения
в современный период. Томск: Изд-во Томского ун-та, 1990. С. 7–8.
4 Пашуканис Е. Б. Избранные произведения по общей теории права и
государства. М.: Наука, 1980. С. 135.
5 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 4. С. 276.
6 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность… С. 32–33.
33
и культуры населения, в реальной жизни общества существовали
и другие причины, среди которых можно выделить следующие: период военного коммунизма, всеобщей уравниловки; политическая
централизация производства и распределения; чрезвычайные полномочия различных звеньев командно-политической системы; карательно-приказные методы управления и др., одним словом, сложившаяся административно-командная система управления страной1.
Совершенно очевидно, что в подобной политической обстановке,
в атмосфере вождизма, чинопочитания никакие идеи об ограничении государства правом, о взаимной ответственности государства и
личности не могли иметь поддержки со стороны власти и соответствующей благоприятной среды в научных кругах для своего развития. Кроме того, они объявлялись «буржуазными, а значит, чуждыми идеалам социализма, всему советскому народу»2.
Под предлогом борьбы с «врагами народа» были безвинно привлечены к уголовной ответственности и расстреляны либо приговорены к длительным срокам лишения свободы более 20 млн советских
граждан. В стране установился режим массовых репрессий и террора, вызванный культом личности Сталина. Он ввел: упрощенный
порядок судопроизводства, внесудебные расправы, привлечение к
уголовной ответственности по мотивам социальной опасности лица
и многие другие нарушения законности, непозволительные в любой
цивилизованной стране, которые советское государство закрепило
в своих законах и неукоснительно проводило в жизнь3. «Определение права, которое было принято в СССР на I Всесоюзном съезде
юристов в 1938 году, – справедливо замечает Э. В. Кузнецов, – остается в силе до настоящего времени, сводит все понимания права к
законному указу, приказу. Социалистическое право, так же как и
государство, было связано с насилием, запретом, подавлением»4.
В советской правовой науке за десятилетия утвердилось положение о безусловном примате государства над правом, которое является лишь инструментом государственной власти. «Социалистическое право, – писал А. Я. Вышинский, – есть… способ подчинения
1 См.: Нерсесянц B. C. Социалистическое правовое государство: Концепции и
пути реализации. М.: Юрид. лит., 1990. С. 27.
2 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность… С. 33.
3 См.: Общая теория права: учебник для юрид. вузов / под общ. ред. А. С.
Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995. С. 133.
4 Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 196.
34
людей и классов установленным господствующим в данном обществе классом порядкам, выгодным и угодным этому классу»1.
Государство выступало творцом права, а иногда эта роль отводилась даже и не государству, а личности «вождя», которого называли
«творцом Конституции СССР». Отсюда и расхожая формулировка,
что «государство предоставляет права гражданам», что эти права –
своего рода «дар» государства народу. Подобные невинные выражения идеологически закрепляли зависимость народа от воли законодателя, который может предоставить права, а может и ограничить
их по своему усмотрению.
Эту же мысль поддерживает У. Э. Лыхмус, предлагая изменить
саму философию прав человека2.
В течение многих десятилетий в массовое сознание внедрялась
мысль о том, что всеми своими правами и благами советский человек обязан лишь государству, а то и отдельной личности. Всеобщая декларация прав человека, международные пакты основаны
на противоположной философии, утверждающей абсолютную ценность человеческой личности, ее приоритет над государством, прирожденный естественный характер человеческих прав и свобод3.
В результате целой цепи взаимообусловленных событий в жизни нашего общества произошли коренные изменения в общеполитической жизни, страна встала на путь демократических преобразований, советское общество получило реальную возможность приблизиться к главным достижениям мировой цивилизации на пути
признания приоритета личности, ее прав и свобод, наполнить новым содержанием уже привычные понятия: суверенитет народа,
независимость государства и т.п. Все это способствовало созданию
предпосылок для появления новых прогрессивных теорий, мнений, укрепления в общественном сознании приоритета общечеловеческих ценностей4. Интерес к естественно-правовой проблематике
проявился с новой силой во всем мире, в том числе и в обновляющейся России. «Учение о естественном праве, – отмечает Э. В. Кузнецов, – переживало разные периоды в своем развитии, … теория
эта, подобно птице Феникс, постоянно возрождалась из пепла, даже
1 Вышинский А. Я. Теория судебных доказательств. М.: Госюриздат, 1950. С. 157.
2 См.: Лыхмус У. Э. О правовом государстве // Правовое государство. Тарту: Изд-
во ТГУ, 1989. С. 15.
3 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность… С. 41–42.
4 Там же. С. 33.
35
тогда, когда противники ее праздновали, казалось, окончательную
победу над ней»1. По справедливому замечанию как зарубежных,
так и отечественных ученых-юристов, «возрождение естественноправовых идей имело место после Второй мировой войны как реакция на юридический позитивизм и фашистскую политическую
систему»2. Как замечено исследователями, естественно-правовые
взгляды всегда активизировались при переходе от государства с антидемократическим политическим режимом к демократическому
правовому государству.
Жестокость и нарушение основных человеческих прав в полицейских государствах служили основанием «для размышления над
одним из вечных вопросов философии права: если правовая система могла быть использована для оправдания бесчеловеческих действий, то есть ли право?»3.
Хорошей иллюстрацией этого могут служить взгляды И. Канта, для которого свойственно было соединение теоретического (философского) и практического начала. Право, по Канту, – «это совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим
с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы»4.
По Гегелю, право означает осуществление свободы свободной воли
или еще короче – «наличное бытие свободы»5.
Основной постулат данного направления – вывод о существовании высших, постоянно действующих, независимых от государства
норм и принципов, олицетворяющих разум, справедливость, объективный порядок ценностей, мудрость Бога, не только являющихся
директивами для законодателя, но и действующих напрямую. Оттенки мнений многообразны, но практика ориентируется на поиск
лучшего решения – справедливого и разумного. И поэтому обращение современных ученых к недрам старой, традиционной естественно-правовой доктрины является оправданным и закономерным. И
здесь мы должны отдать должное выдающимся ученым-юристам Д.
А. Керимову, В. Д. Зорькину, Е. А. Лукашевой, B. C. Нерсесянцу,
В. В. Лазареву, В. П. Сальникову, Э. В. Кузнецову, В. М. Баранову и
1 Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 154.
2 См., напр.: Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазаре-
ва. С. 91; Aamio A. Philosophical perspectives in Jurisprudence. Helsinki, 1983. P. 94
и др.
3 Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 194.
4 Кант И. Метафизические начала о праве // И. Кант. Соч. Т. 4. Ч. 2. С. 139.
5 Гегель. Философия права. М.; Л.: Наука, 1934. С. 54.
36
др., внесшим существенный вклад в возрождение современной естественно– правовой доктрины в России. Теоретики значительно расширили диапазон исследования, открыли новые горизонты в развитии этой теории на рубеже нового тысячелетия. Современная естественно-правовая мысль уже не рассматривает идею естественного
права как моральный критерий для оценки позитивного правового
порядка. Наблюдается тенденция сближения естественного и позитивного права. «В отдельных случаях, – отмечает Э. В. Кузнецов, –
речь идет о “позитивации” естественного права, которое интерпретируется как система не только моральных, но и юридических обязывающих принципов»1.
Закономерным результатом возрождения естественно-правовых
взглядов в современном мире после крушения тоталитарной системы следует рассматривать принятие 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека2 и Парижской хартии для новой Европы от 12 ноября 1990 года. В этих
важнейших для человечества документах говорится о том, что пренебрежительное отношение к правам человека ведет к варварским
актам; естественные права и основные свободы с рождения принадлежат всем людям, они неотъемлемы и должны быть гарантированы законом; их соблюдение и полное осуществление – основа свободы, справедливости и мира3.
Таким образом, можно сделать вывод, что истоки доктрины естественного права зародились в эпоху античности. У ее истоков стояли величайшие мыслители эпохи античности и средневековья.
Учение о естественном праве переживало разные периоды в своем развитии. Первым, кто предпринял попытку возродить теорию
естественных прав человека применительно к интересам буржуазии, был голландский юрист Г. Гроций. В дальнейшем теория естественных прав была дополнена и развита в работах Спинозы, Гоббса, Локка, Монтескье, Руссо, Джефферсона и других выдающихся буржуазных мыслителей, которые были намного последовательней и революционней Гроция в своих воззрениях как на природу
естественных прав человека, так и на право народа сменять власть,
узурпирующую его права. Большую роль в развитии естественно1 Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 194–195.
2 См.: Международное право в документах / сост. Н. Т. Блатова. М.: Юрид. лит.,
1982. С. 302–308.
3 См.: Кузнецов Э. В. Естественное право… С. 195.
37
правовых взглядов в России сыграли видные дореволюционные
юристы С. Е. Десницкий, А. П. Куницын, К. А. Неволин, Б. Н. Чичерин, П. И. Новгородцев и др. Определенный вклад в возрождение
философии права и идей естественного права внесли наши современники Д. А. Керимов, Э. В. Кузнецов, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашева, B. C. Нерсесянц, В. П. Сальников и др.
Доктрина естественного права лежит в основе формирования
правового государства и реального решения проблем обеспечения
прав и свобод личности.
38
ГЛАВА 2. СВОБОДА ЛИЧНОСТИ
И ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В АНГЛИИ
§ 1. Возникновение и становление правовой основы обеспечения
личной свободы в средневековой Англии
Политическая история Англии представляет собой многовековую борьбу английского народа с королевской властью, борьбу, в которой народ постоянно, шаг за шагом обеспечивал себе гражданскую и политическую свободу.
Впервые законодательное признание личных свобод англичане
получили в начале XIII века, в царствование Иоанна Безземельного (1199–1216)1, брата Ричарда Львиное Сердце. В историю этот
монарх вошел как неудачливый король2. Ряд неудачных войн, потеря Нормандии и других владений на континенте принесли Иоанну «почетное» прозвище «Безземельный». Крайне неудачная война
короля с папой римским Иннокентием III закончилась признанием
вассальной зависимости Англии от папы. Для ведения войн королю
необходимы были деньги, которые он пытался изыскать путем введения непосильных поборов со своих подданных. Все это вызвало
сильное недовольство, вылившееся в общенациональное движение,
предводителями и главными участниками которого были бароны,
действовавшие под руководством архиепископа Кентерберийского
Лангтона: население перестало платить налоги, казна опустела.
После нескольких неудачных попыток подавить восстание король был вынужден выразить свое согласие на предъявленные ему
требования и подписать в 1215 году составленную баронами «Великую хартию вольностей» (Magna Charta Libertatum)3.
«Великая хартия вольностей» явилась фундаментом, на котором
впоследствии в течение веков созидалось здание английского гражданского общества и правового государства. Как отметил Галлам,
«великая Хартия представляет собою главную основу английской
свободы. Все, что достигнуто со времен Великой хартии, есть не бо1 См.: Хронология всемирной и российской истории. СПб.: Шпиль, 1996. С. 44,
147.
2 См.: Юдовская А. Я. Эволюция права в государствах Европы и Америки (XVII–
XIX вв.). СПб.: Спец. лит., 1997. С. 13.
3 См.: Хрестоматия по истории государства и права Зарубежных стран. С. 96–
100.
39
лее, как ее подкрепление или комментарий; и если бы исчезло все
последующее законодательство, то все же остались бы резкие черты, отличающие свободную монархию от деспотической»1. Стеббс
в свое время образно определил место и роль данного нормативного акта в истории политического развития Англии: «…вся конституционная история ее есть не более, как комментарий на Великую
хартию»2.
После 1215 года «Великая хартия вольностей» неоднократно подтверждалась и переиздавалась: в соответствии с изменяющимися условиями жизни в первоначальный текст вносились изменения, дополнения и сокращения. Так, в первоначальном варианте в Хартию
было включено 63 статьи. Многие из них носили временный характер и были рассчитаны на особые условия царствования Иоанна Безземельного. В связи со смертью последнего такие статьи потеряли
свой смысл, а поэтому уже в издание 1216 года при новом короле Англии Генрихе III3 вместо прежних 63 было включено всего 42 статьи4.
Многие статьи данного нормативного акта имели непосредственное отношение к вопросу о личной свободе и ее гарантиях. В «Великой хартии вольностей» впервые был закреплен в законодательном
порядке основной принцип гражданской свободы, который провозгласила 39-я статья данного документа: «Ни один свободный человек да не будет взят, ни подвергнут заключению, ни лишен насильственным образом пользования принадлежащей ему землей, вольностями и привилегиями, ни поставлен вне закона, изгнан, или
иными какими-либо путями ввергнут в разорение; и мы не пойдем
против него – иначе, как в силу законного решения равных ему (по
общественному положению) лиц или по закону страны. Никому мы
не будем продавать правосудие, ни отказывать в нем, ни замедлять
его оказание»5.
Данная статья являлась основополагающей в этом документе,
ибо она относится к вечной и наиболее существенной потребности
1 Hallam. View of the State of Europe during the Middle Ages. New edit. London,
1878. V. 2. P. 326.
2 Stubbs. Constitutional History of England in its Origin and Development. Oxford,
1880. V. 1. P. 597–598.
3 См.: Хронология всемирной и российской истории. М.: Шпиль, 1996. С. 147.
4 Stubbs. Select Charters and other Illustrations of English Constitutional History
from the earliest Times to the Reign of Reign of Edward / L/. 4-th edition. Oxford,
1881. P. 340–344.
5 Хрестоматия по истории государства и права Зарубежных стран. С. 99.
40
человеческого общества, организованного в государство. Со времени ее записи (1215 г.) прошло около восьми веков, но она и до сих пор
не утратила своего первоначального значения. Все последующее законодательство Англии о личной свободе является лишь дальнейшим развитием лежащих в основе этой статьи принципов. Таким
образом, можно сделать предварительный вывод, что уже в начале
XIII века за английскими гражданами не только признавалось право личной свободы, но и гарантировалось установленным в указанной статье порядком.
В «Великой хартии вольностей» две статьи были посвящены гарантиям другого основного принципа конституционного государства – праву населения устанавливать и контролировать налоговое обложение. И Иоанн, и его преемник Генрих III не выполняли требований Хартии. Они пытались устанавливать все новые и
новые налоги, тем самым покушались на права, декларируемые
в «Великой хартии вольностей». Английский народ ревностно охранял свои права и свободы, настойчиво добивался их реальной
реализации. Новое восстание народных масс, поддержанное рыцарями и возглавленное графом Симоном де Монфором, привело
в 1264 году к разгрому королевских войск. В 1265 году в Англии
возник первый парламент, состоящий из палаты лордов и палаты
общин, который внес большой вклад в то, чтобы английский конституционный строй выдержал все покушения на него. В течение
двух столетий «Великая хартия вольностей» тридцать семь раз
подтверждалась. Это свидетельствует о том, что от формального
принятия документа до гарантий его выполнения путь был долгий1. Гарантии, предусмотренные «Великой хартией вольностей»,
открывали населению достаточно широкий простор для удовлетворения потребностей лучшего обеспечения свободы; было выработано несколько специальных способов защиты против неправильного лишения свободы.
Мы не будем останавливаться на детальном анализе всех этих
способов защиты права личной свободы, остановимся лишь на одном из них – способе, носящем название Habeas Corpus.
Первоначально им пользовались, как средством по восстановлению свободы, нарушенной частными лицами, но уже со времен
Генриха VII (1485–1509)2 он стал применяться и в случаях лишения
1 См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 14–15.
2 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 147.
41
свободы представителями власти. Позднее им стали пользоваться
чаще, и в эпоху Карла I он уже являлся «признанным конституционным средством» защиты личной свободы. Сущность процедуры
Habeas Corpus заключалась в следующем.
Каждый, считающий себя лишенным свободы неправильно или
незаконно, мог обратиться в суд Королевской скамьи и просить о выдаче ему Writ of Habeas Corpus. Этот приказ являлся обращением
суда к частным и должностным лицам, задерживавшим просителя,
чтобы они доставили последнего в суд. При этом указанные лица
были обязаны сообщить суду подробные сведения о времени и причинах задержания данной личности. Суд приступал к немедленному рассмотрению дела в порядке сокращенного судопроизводства.
Суд определял, подлежит ли данное лицо полному и безусловному
освобождению или может быть отпущено на свободу под поручительство или, наконец, должно было быть отправлено обратно в заключение. Название свое эта процедура получила от слов: «Habeas
Corpus ad Subjiciendum», которыми суд повелевал привести к нему
личность (corpus – «тело») заключенного. Данные слова составляют
наиболее важную часть предписания, и от них получил свое название и сам приказ, а с ним и вся процедура.
Вследствие своей простоты и скорости достижения конечной цели – обеспечения личной свободы, процедура Habeas Corpus широко вошла в практику повседневной жизни. Она заняла заметное
место в системе английских конституционных учреждений, послужив главным основанием, на котором развивалась действующая
в Англии система гарантий личной свободы1.
Вместе с тем следует отметить, что при всех своих достоинствах,
порядок обеспечения личной свободы посредством процедуры
Habeas Corpus не был лишен ряда важных недостатков, на которые
мы укажем далее. Так, например, выдача приказа Habeas Corpus,
до самого издания акта о нем в 1679 году2, находилась в полной зависимости от усмотрения судей. Они не были обязаны выдавать его,
и это на практике приводило к случаям волокиты или вообще невыдачи таких приказов без всякого на то основания. При этом судьи не
несли за это никакой ответственности3.
1 См.: Willam S., Church A. Treatise of the Writ of Habeas Corpus. SanFrancisco,
1886. P. 4.
2 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 161–164.
3 Там же. С. 162.
42
Даже в тех случаях, когда суд выдавал Habeas Corpus, он зачастую оказывался недействительным, так как выполнение предписания суда о предоставлении заключенного, с объяснением обстоятельств и причин задержания, не подкреплялось гарантиями, и
лица, не исполнившие его, не подлежали никакой ответственности
по закону. При таких условиях личная свобода в значительной степени зависела от целого ряда случайностей и, главным образом, от
различных изменений в характере правового режима, устанавливаемого правительством.
Отсутствие законодательных гарантий с особой остротой стало
проявляться в эпоху Тюдоров. Стремясь к абсолютной власти, короли этой династии попирали самые неотъемлемые права англичан, завещанные «Великой хартией вольностей»1. Историк Лингард в свое время отмечал: «Когда Генрих VIII вступал на престол,
еще существовал дух свободы, который неоднократно предотвращал произвольные меры правительства, но в несколько лет дух этот
исчез, и перед смертью Генриха английский король принял облик
деспота, а в народе развились раболепные чувства, как бы у нации
рабов»2. Преемники Генриха VIII продолжали следовать по этому
же пути. Произвольные аресты без всяких оснований, по простому
подозрению в злонамеренности стали повседневным явлением.
На страже королевских интересов стоял суд Звездной палаты, который был создан в 1485 году при короле Генрихе VII (1485–1509)3.
Первоначальной задачей данного суда было устранение различных
злоупотреблений в области суда, возникших вследствие недостаточной самостоятельности присяжных, которые зачастую испытывали давление со стороны влиятельных лиц. С течением времени характер деятельности Звездной палаты резко изменился, и она сама
стала орудием злоупотреблений и произвола. Особенное значение
в данном смысле она приобрела во времена царствования Елизаветы (1558–1603)4.
При Елизавете в 1583 году был образован и другой исключительный трибунал – суд Верховной комиссии, ведающий в основном духовными делами. Он был облечен чрезвычайно обширными полно1 См.: Великая хартия вольностей… // Хрестоматия по истории государства и
права. С. 96–100.
2 Lingard. Histore dyAngleterre. Trad, de lyanglais par le chevalier de Roujoux.
Paris, 1826. V. VI. P. 543.
3 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 147.
4 Там же.
43
мочиями, почти не отличающимися от испанской инквизиции. Известный историк Гардинер в свое время, говоря о суде Верховной комиссии, отмечал: «…полномочия его были огромны, соединяя в себе
обе те формы деспотизма, которые были противны всем умеренным
англичанам: произвольные тенденции, которыми были заражены
светские суды того времени, комбинировались в нем с инквизиторским характером церковного трибунала. Новый суд не преминул
возбудить против себя то же недовольство, которое вызывает всякого рода деспотизм. Только в двух пунктах отличался он от инквизиции Южной Европы. Он не мог присуждать к смертной казни и
ему не было предоставлено право вынуждать признание средствами
физической пытки»1. Кроме этих двух трибуналов орудиями тирании были еще военные суды, которые за любой намек на возмущение применяли законы военного времени.
В данный период получила большое развитие система административного надзора и тюремных заключений.
Эпоха Тюдоров свидетельствует о злоупотреблениях в области
суда, показывает слабость гарантий от произвольного лишения свободы, произвол органов исполнительной власти и нарушение основных прав и вольностей англичан.
В марте 1603 года скончалась королева Елизавета. На престол
вступил ее единственный родственник, сын казненной Марии Стюарт – король Шотландии Яков VI, который в Англии именовался
Яковом I.
О своем предназначении король заявил сразу же и недвусмысленно, как только вступил на престол: «Итак, монархия есть подобие божественной власти. Во-первых, ее основания заключены
в священном писании, во-вторых, она проистекает из древнего права нашего королевства и, в-третьих, она коренится в законе природы… Титул короля божественного происхождения, поскольку короли только богом посажены и только перед ним отчитываются за
свои дела…
Итак, коронованный король по закону природы – отец своих подданных; взаимная обязанность подданных – хранить верность королю… Зачем же смутьяны и мятежники в христианских государствах требуют для себя свободы, которую Господь народу не даровал?
1 Gardiner S. R. History of England from the Accession of James I to the Outbreak
of the Civil War (1603–1642). London, 1887. V. 1. P. 34.
44
Итак, как явствует из священного писания, подданные должны
повиноваться королю по долгу, как наместнику Бога на земле…
Из наших архивов, в которых хранится древнее и новое право
королевства, достаточно ясно, что король является господином всех
имуществ, которые подчинены его непосредственной власти. Все
подданные являются его вассалами, получают от него свои владения взамен службы и верности. Король может менять владельческие титулы своих подданных, превратив (к примеру) простой двор
в феод, создавать новых баронов, и все это без совета с кем-либо. И
если кто умрет без наследников, его владения и имущество принадлежит королю… Итак, король для подданных есть то же, что отец
для детей, что голова для тела, состоящего из многих членов»1.
Мы отмечаем, что при правлении Тюдоров гарантии личной свободы были очень слабы, царил произвол в области суда и администрации, а также действовали исключительные трибуналы.
В эпоху первых Стюартов Звездная палата и суд Верховной комиссии явились еще более ужасными орудиями всевозможных преследований. Их юрисдикция была расширена до чрезвычайности
самой опасной степени – до степени полной неопределенности ее характера и беспредельности ее объема.
Финансовая зависимость короны от парламента была самым
больным местом английского абсолютизма. Как мы уже отмечали, желанию Якова утвердить в Англии принцип абсолютной, неограниченной и бесконтрольной королевской власти, ссылаясь на
ее «божественное» происхождение, противился парламент. Ни первый (1604–1611), ни второй (1614) парламенты не дали Якову достаточных средств, чтобы он, хотя бы на время, почувствовал себя независимым от парламента. Более того, уже первый парламент, собранный в его правление, заявил: «Ваше величество было бы введено в заблуждение, если бы кто-либо уверил вас, что король Англии
имеет какую-либо абсолютную власть сам по себе или что привилегии палаты общин основаны на доброй воле короля, а не на исконных ее правах…»2. Король пытался пополнить казну в обход парламента, вводя новые повышенные пошлины и налоги. Но эти меры
не могли устранить финансовые проблемы короля. В 1612 году он
попытался созвать свой третий парламент, надеясь найти в нем под1 Всемирная история: В 24 т. Т. 13. Европа в период английской революции /
A. M. Бадак, И. Е. Войнич, Н. М. Волчек и др. Минск: Литература, 1996. С. 34–35.
2 Там же. С. 42.
45
держку. Однако парламент подверг жесткой критике как внешнюю,
так и внутреннюю политику короля. Во время второй сессии парламент был распущен.
Борьба против феодально-абсолютистского режима Стюартов
велась не только в парламенте. Простые англичане не могли смириться с непомерно растущими налогами и неоднократно выступали против короля.
В феврале 1624 года собрался последний парламент Якова. Парламент выделил половину просимой суммы. Посланный им экспедиционный корпус для военных действий против Испании потерпел поражение. В 1625 году Яков умер, и престол занял его сын
Карл I (1625–1649)1. Политический курс страны с приходом нового монарха не изменился. Вскоре наступил полный разрыв между
королем и парламентом. Карл I в 1625 году распустил свой первый
парламент, а в 1626 году такая же участь постигла и второй парламент. Глубокий финансовый кризис и неудачи в проведении внешней политики заставили Карла I вновь обратиться к парламенту. 17
марта 1628 года был собран третий парламент. Для Карла I главной
и единственной задачей нового парламента было вотирование денежных средств, нужных для военных целей. Парламент основной
задачей своей работы считал изыскание средств по более прочному
обеспечению защиты веками завещанной свободы от тех произвольных действий, которые наблюдались в реальной жизни2.
Карл I открыл заседание парламента тронной речью, выдержанной в духе пренебрежения к народным представителям и с настойчивой решимостью не отступать от произвольной своей политики.
«Всем присутствующим, – гласила тронная речь короля, – известно, что настоящий парламент созван ввиду опасности (осложнения внешней политики), грозящей государству, и что главною задачею его является вотирование денежных средств… Каждый человек
должен поступать согласно с сознанием своего долга; поэтому если
вы, чего Боже упаси, не выполните своего долга и не дадите того,
в чем государство нуждается в настоящее время, то я, во исполнение моего долга, прибегну к другим средствам, которые Бог предоставил мне ради спасения того, что рискует погибнуть от безумия
некоторых людей. Не считайте этого за угрозу с моей стороны (ибо
угрожать я могу только равным мне); это – лишь предостережение,
1 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 142.
2 См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 15–16.
46
даваемое вам со стороны того, кому природа и долг вверили высшую
заботу о вашем спасении и преуспевании»1.
Вслед за королем выступил лорд-хранитель печати, который добавил, что, обращаясь к парламенту за денежными субсидиями, король «…прибегает к нему не как к единственному средству, а только
как более удобному, и не потому, что не было других средств, а потому что этот способ наиболее соответствует благосклонным стремлениям короля и желанию его народа»2. Но оппозиция в парламенте
была очень сильна, и она не позволила королю путем шантажа получить субсидии.
Чтобы ограничить абсолютистские притязания Карла I, палата общин выработала «Петицию о праве»3. Ее главное требование
сводилось к обеспечению неприкосновенности личности, свободы и
имущества подданных.
Тяжелейшее финансовое положение вынудило Карла I 17 июня
1628 года утвердить данный парламентский статут, известный под
названием «Петиция о праве» (Petition of Right)4.
Следует отметить, что выдающаяся роль в подготовке «Петиции
о праве» (1628 г.) принадлежит четырем членам палаты общин: сэру Додлей Диггсу, Литтельтону, Сельдену и сэру Эдуарду Коку. Они
не только подготовили текст данного документа и добились одобрения палаты общин, но убедительно и аргументировано изложили
свою позицию в высшей палате парламента – палате лордов. Поэтому в своем исследовании мы не можем не упомянуть, хотя бы фрагментарно, аргументацию данных видных политических деятелей
по вопросам толкования положений английского права в отношении к личной свободе и ее гарантиям. Выступая в палате лордов,
сэр Додлей Диггс особо подчеркнул, что обеспечение прав английских граждан имеет древние корни. «Законы Англии, – указывал
Додлей Диггс, – основываются на разуме, они древнее книг, состоят
часто в неписаных обычаях… законы эти столь древны, что со времен саксонского периода, несмотря на неблагоприятные и разрушительные условия времени, они большею частью сохранились в том
же виде… Следует признать несомненным и основным положением
1 Gobbet’s Parliamentary History of England. London, 1870. Vol. II. P. 216.
2 Ibid. P. 221.
3 См.: Всемирная история. Т. 13. С. 48.
4 См.: Законодательство английской революции 1640–1660 гг. / сост. Я. Я.
Дмитриевский. М.; Л.: Наука, 1946. С. 20–22.
47
этого столь древнего общего права Англии, что подданный ее имеет полное право собственности на свои имущества и владения. Но
это несомненное прирожденное право свободного лица в последнее
время терпело немало нарушений и притеснений, тем более жестоких, что они сопровождались лишением свободы, вопреки вольностям этой страны; когда же, согласно с законами и статутами королевства, искали защиты от этого законным путем, прося у соседей
Habeas Corpus и ходатайствуя об освобождении или производстве
законного суда, то старания эти оказывались безуспешными; это и
побуждает теперь общины рассмотреть, сообразно с актами парламента, прецедентами и общими соображениями, истинные основы
свободы личности…»1.
Литтельтон в своем выступлении указал на то, что личная свобода опирается на различные законы, остающиеся в силе. В частности, он сослался на ст. 39 «Великой хартии вольностей», в которой говорилось, что «ни один свободный человек не будет арестован, или заключен в тюрьму, или лишен владения»2. В своей речи
Литтельтон сделал ретроспективный анализ парламентских актов,
обеспечивающих право личной свободы. Свой законодательный обзор он заключил следующими словами: «…следовательно, заявление общин относительно права личной свободы есть древняя и несомненная истина, подтверждаемая семью актами и не отрицаемая
каким-либо статутом или законным авторитетом»3.
Сельден в своем выступлении в палате лордов остановился на
анализе двенадцати прецедентов прошлой практики, которые подтверждали то, что освобождение по приказу Habeas Corpus составляет неотъемлемое право тех заключенных, которые лишены свободы хотя бы и по специальному приказанию Короля или Тайного
совета, но без указания достаточных по закону оснований. В заключение данной конференции выступил сэр Эдуард Кок, который на
доводы, высказанные его коллегами, привел общие основания и соображения в пользу необходимости законных гарантий свободы4.
Несмотря на убедительные доводы представителей палаты общин,
1 Herbert Broom. Constitutional Law viewed in Relation to Common Law, and
exemplified by Cases. Second edition, by G. L. Denman. London, 1885. P. 174–175.
2 Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 16; Хрестоматия по истории государства и права
зарубежных стран. С. 99.
3 Herbert Broom. Constitutional Law viewed in Relation to Common Law, and
exemplified by Cases. P. 175–185.
4 Ibid. P. 200–203.
48
палата лордов попыталась смягчить эти требования, указывая на
то, что данное решение может быть истолковано как стремление
парламента ограничить прерогативу королевской власти1.
Дискуссия по данному вопросу в парламенте затянулась. Палата общин возбудила вопрос о необходимости издания акта о Habeas
Corpus, в котором приняты были бы меры к более скорой выдаче
приказа и к освобождению лишаемых свободы без указания оснований2. Специальная комиссия палаты общин подготовила даже
проект такого акта под названием «Акт для лучшего обеспечения за
каждым свободным человеком собственности и личной свободы»3.
Однако палаты парламента не смогли прийти к единому мнению.
Лорды считали, что предложение палаты общин является слишком резким и решительным. Палата общин, в свою очередь, считала контрпредложения лордов абстрактными, неопределенными
и не соответствующими целям лучшего обеспечения свободы, желательность которых признавалась и теми, и другими. Необходим
был компромисс. По предложению Э. Кока, палата общин решила
представить королю Петицию о праве – с указанием отдельных злоупотреблений властью короля и ходатайством о недопущении их
в будущем. Палата общин, стараясь задобрить короля, вотировала
резолюцию о пяти требуемых им субсидиях. В связи с тяжелым финансовым положением 17 июня 1628 года была утверждена «Петиция о праве»4. Однако дискуссия между королем и палатой общин
на этом не закончилась. В марте 1629 года палата общин была распущена. На протяжении одиннадцати лет Карл I правил без парламента5.
В нашу задачу не входит анализ драматической и в то же время
знаменательной истории борьбы буржуазной оппозиции с феодально-абсолютистским режимом. Этот период хорошо изучен и изложен в многочисленных источниках. Остановимся лишь фрагментарно на тех событиях, которые имеют непосредственное отношение
к предмету нашего исследования – судьбе института Habeas Corpus.
Период с 1629 по 1640 годы ознаменовался безраздельным абсолютизмом, сопровождавшимся произволом монарха и отсутствием
1 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 48–49.
2 См.: Gardiner S. R. History of England… P. 262.
3 Ibid. P. 264.
4 См.: Всемирная история. Т. 13. С. 49.
5 См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 17.
49
от него каких-либо гарантий. Неотложные материальные потребности для ведения карательной операции против шотландцев вынудили короля созвать парламент.
13 апреля 1640 года началась сессия парламента. Оппозиционно
настроенная палата общин отказалась вотировать денежные субсидии без удовлетворения ее ходатайства по вопросам гарантий свободы личности. Карл I, отказавшись удовлетворить последние, 5 мая
1640 распустил парламент. В историю Англии он вошел под названием «Короткого парламента».
Король попытался обойтись без парламента, созвав в Йорке
«Большой совет», состоявший только из пэров Англии. Политическая атмосфера в стране накалилась до предела, «Большой совет»
не взял на себя ответственности о выделении денег и посоветовал
24 сентября 1640 года созвать новый парламент. У монарха не было другого выхода, и он созвал новый парламент. Этот парламент,
оказавшись на определенное время в центре общенародного антифеодального движения, вошел в историю под названием «Долгого
парламента». «И действительно, он собрался в Вестминстере 3 ноября 1640 г., и работа его продолжалась в течение 13 лет до весны
1654 г.»1.
Этот парламент имел большое значение для дальнейшего политического развития Англии. В частности, он оставил след и в отношении к развитию гарантий личной свободы и института Habeas
Corpus. В 1641 году были упразднены Звездная палата, суд Верховной комиссии и другие учреждения с юрисдикцией чрезвычайного характера. В акте об упразднении Звездной палаты, в частности,
говорилось: «…ни король, ни его Тайный совет не имеют и не должны иметь какой-либо юрисдикции или власти, каким-либо произвольным образом производить расследования, принимать решения
и распоряжаться землями и имуществом кого-либо из подданных
королевства, которые должны быть судимы в обыкновенных судах,
в обыкновенном законном порядке»2.
Некоторые постановления акта, упразднившего Звездную палату, были специально посвящены институту Habeas Corpus. Они были продиктованы желанием обеспечить большую его действенность
и устранить те злоупотребления, которые часто встречались в реальной жизни. Вспыхнувшая в Англии революция привела к паде1 Всемирная история. Т. 13. С. 57.
2 Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 63.
50
нию монархии и установлению республики и протектората Кромвеля. После смерти Оливера Кромвеля и крушения режима протектората 25 апреля 1660 года собрался учредительный парламент – конвент, который санкционировал возвращение Стюартов в Англию1.
Через месяц Карл II вступил в Лондон. Однако он возвратился в Англию не абсолютным монархом, а на договорных условиях.
Бредской декларацией от 4 апреля 1660 года Карл II (1660–1685)2
обещал политическую амнистию, свободу религии, сохранение права собственности на имущества, приобретенные во время революции. Новый король по возвращении в Англию подтвердил ряд важнейших конституционных актов, таких как «Великая хартия вольностей», «Петиция о праве», статуты об исключительном праве парламента утверждать налоги3.
Однако Карл II стал нарушать свои обещания, игнорировать
Бредскую декларацию. Король все чаще стал распускать парламент
и по несколько лет его не созывал. Английский историк Маколей
писал об этом времени: «…тогда наступили дни, о которых нельзя
вспоминать, не краснея, дни холопства без преданности…
Принципы свободы поднимались на смех каждым придворным
зубоскалом и предавались анафеме…»4.
В 1675 году усилились нападки парламентской оппозиции на
правительство. Происхождение королевской власти оппозиционные депутаты выводили из учения о естественном праве, из договора «первого короля» с избравшим его «народом». Наибольшего
обострения политическая борьба достигла в 1679 году, когда Карл II
распустил парламент, который просуществовал 18 лет (1661–1679),
и назначил новые парламентские выборы.
В мае 1679 года новый парламент принял важный закон – Habeas
Corpus Act5.
Акт 1679 года уточнял процедуру ареста и, в частности, требовал, чтобы приказ был подписан судьей. Он также обязывал судью
(по жалобе лица, считающего арест незаконным) требовать представления задержанного в суд для проверки законности лишения
свободы. В феврале 1685 года Карл II скончался. Последние четыре
1 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 79.
2 См.: Всемирная история. Т. 13. С. 160–162.
3 Там же. С. 162–163.
4 Маколей Т. Б. История Англии. СПб., 1863. Т. 1. С. 38.
5 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 161–164.
51
года его царствования отличались острой реакционностью. На престол вступил его брат герцог Йоркский под именем Якова II (1685–
1688)1. Политическая жизнь страны обострилась. 30 июня 1688 года оппозиция послала зятю Якова II принцу Вильгельму III Оранскому, штатгальтеру Голландской республики, приглашение прибыть в Англию с войском вместе с женой Марией – дочерью Якова II, чтобы занять королевский престол. Англичане восторженно
встретили войска Вильгельма Оранского.
Брошенный почти всеми своими бывшими приверженцами Яков
II бежал во Францию под защиту Людовика XIV2. Принц Оранский
был объявлен регентом королевства. В конце января 1689 года специально созванный парламент – конвент избрал Вильгельма III
(1689–1702) вместе с его женой Марией II на опустевший королевский престол.
13 февраля 1689 года учредительным парламентом – конвентом
была принята особая «Декларация прав»3, осенью того же года превращенная в «Билль о правах»4.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что английское конституционное право зиждется на трех основных частях: Великая
хартия вольностей (Magna Charta) 1215 года; Петиция о праве 1628
года; Билль о правах 1689 года.
Эти законодательные акты, по образному выражению лорда Чатама, составляют «Библию английской конституции»5. В частности, по отношению к личной свободе, их главное значение заключается в том, что они признали незаконность каких бы то ни было
исключений и изъятий из общего законного порядка лишения свободы, хотя бы эти изъятия делались именем высшей исполнительной власти – короля, его советников, членов Тайного совета. Данный принцип получил законодательное закрепление. Важнейшим
проявлением данного принципа является непризнание за английской короной права приостанавливать действия процедуры Habeas
Corpus, что может иметь место не иначе как в силу особого закона, о чем мы подробно будем говорить в следующем параграфе на1 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 79.
2 См.: Всемирная история. Т. 13. С. 174–175.
3 Там же. С. 176.
4 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 165–
166.
5 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 55.
52
стоящей главы. Исследуя зарождение и генезис института Habeas
Corpus, мы подчеркиваем особую роль принятия Акта 1679 года1,
которым завершается исторический процесс развития данного института, так как в нем он получил все основные свои черты, сохраняющиеся почти в том же виде и в ныне действующем законодательстве.
Во всемирной истории Английская буржуазная революция XVII
века занимает особое место. Без сомнения, она оказала влияние
на последующую историю континентов. Она явилась прообразом
Французской революции конца XVIII века.
Английский конституционный режим, философия и политические идеи времени Английской революции и послереволюционной
буржуазной Англии стали тем отправным пунктом, с которого начала развиваться предреволюционная идеология в странах континентальной Европы. Французское Просвещение XVIII в. убедительно демонстрирует идейную преемственность и близость с английской революционной мыслью XVII века.
Первая победа буржуазного строя в широком масштабе, роль
Английской революции, в частности, как прямой предшественницы Французской революции 1789 года, с которой тесно связано установление буржуазного строя на европейском континенте, –
все это дает повод рассматривать Английскую революцию середины XVII в. как очень важную страницу не только европейской, но
и всемирной истории2. В нашем исследовании мы уделили приоритетное внимание политической истории Англии, прежде всего
потому, что она представляет собой многовековую борьбу английского народа с королевской властью, борьбу, в которой народ постоянно, шаг за шагом обеспечивал себе гражданскую и политическую свободу. Первые законодательные акты, которые должны
были обеспечить права личности, относятся к глубокой старине –
к XIII веку, а последние – ко времени Английской революции. Все
это и предопределило хронологические рамки исследования данной главы.
Особенности исторического развития этого государства предопределили то, что Англия стала страной, где права личности были
1 См.: Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении
заточения за морями (Habeas Corpus Act). 26 мая 1679 г. // Хрестоматия по истории
государства и права зарубежных стран. С. 161–164.
2 См.: Всемирная история. Т. 13. С. 181.
53
обеспечены раньше и полнее, чем в других государствах1. И во многом этому способствовал институт Habeas Corpus Act.
§ 2. Исключительное законодательство
и проблемы гарантии прав свободы личности в Англии
Для уяснения истинного значения исключительного законодательства необходимо проведение сравнительного анализа законодательства Англии, с одной стороны, и законодательств континентальных государств – с другой.
«Государство есть существо столь высокого порядка, – отмечал
профессор Блюнчли, – что сохранение его существования, забота
о котором составляет первую обязанность правительства, может
в крайнем случае оправдывать нарушение индивидуальных прав и
отступление от обычного порядка. Когда дело идет действительно
о спасении государства и когда это спасение невозможно без нарушения существующих прав отдельных лиц или даже целых классов населения, правительство не может и не должно, щадя права,
обрекать государство на гибель: непреклонно следуя принципу –
salus populis suprema Lex esto, оно должно сделать все, что необходимо для сохранения и спасения государства…
Для того чтобы спасти корабль во время бури, искусный капитан без колебания предоставляет имущество своих пассажиров на
произвол бушующих волн; чтобы доставить армии победу в сражении или обеспечить ей благополучное отступление, полководец решается подвергнуть верной гибели отдельные батальоны, если это –
единственное к тому средство. Государственный муж, правитель не
может поступить иначе в том случае, когда государство является
в крайней опасности»2.
В политико-юридической литературе встречаются и другие высказывания аналогичного содержания, объясняющие мотивацию
необходимости, в отдельных случаях, введения чрезвычайных мер.
«Когда существованию государства или его спокойствию грозит
что-либо, – отмечал немецкий ученый, профессор Ленинг, – спасение государства от угрожающих опасностей составляет важнейшую задачу государственной власти. Для того чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, органы государственной власти должны
1 См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 13.
2 Bluntschli. Allgemeines Staatreecht. 3 Aufl. Munchen, 1863. Z. 112–113.
54
быть облечены обширными полномочиями. Ограничения, которые
ставят им законы об охране личной свободы, должны быть временно уничтожены»1.
Все эти высказывания сводятся к тому, что в жизни государства
бывают моменты, когда постоянные законы, поддерживающие охрану общественного порядка и спокойствия, признаются недостаточными и восполняются временными исключительными мерами.
Сущность их заключается в расширении пределов административных учреждений и в ограничении гражданской свободы. Органы
исполнительной власти принимают на основе законов или во исполнение законов различного рода исполнительно-распорядительные
акты. По своей юридической природе они имеют подзаконный характер. По своему содержанию бывают троякого характера: исполнительные, распорядительные и чрезвычайные.
Исполнительные акты имеют своим предметом исполнение закона. Если исполнительный акт издается для исполнения закона,
то распорядительный – издается во исполнение закона. Другими
словами, распорядительные акты издаются в развитие и дополнение закона: закон содержит общие нормы, касающиеся, например,
охраны общественной безопасности, но местные органы власти
имеют право принимать обязательные решения, регулирующие
отдельные вопросы, относящиеся к данному предмету: например,
поддержание порядка в общественных местах, на улицах и площадях и т. п.
Что касается чрезвычайных актов, то, в отличие от первых двух,
они издаются не во исполнение или развитие закона, а в его отмену
или изменение. Их сущность заключается в том, что они изменяют
или отменяют действующий закон – и в сфере управления создают
норму, обладающую силой закона.
Осознание необходимости принятия чрезвычайных мер в особых условиях, с целью обеспечения государственного спокойствия,
присуще и английскому праву. Но практическое выражение этого
сознания в Англии приняло формы, существенно отличные от тех,
что наблюдаются в континентальных государствах (об этом мы будем говорить в следующей главе нашего исследования). Особенностью английского права в этом отношении, по мнению ряда исследователей, является так называемая приостановка Habeas Corpus
Act. Известный российский ученый профессор В. Ф. Дерюжинский
1 Loening E. Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsreechts. Leipcig, 1884. Z. 290.
55
посвятил исследованию данной проблемы фундаментальный научный труд1.
Анализируя труды Лоренца Штейна, Мориса Блока, И. Е. Андреевского, профессор Дерюжинcкий приходит к обоснованному выводу, что в континентальной юридической науке сложилось воззрение
на приостановку Hebeas Corpus Act, исключительную меру безопасности в Англии, как на меру вполне аналогичную, весьма сходную,
а по мнению отдельных ученых, даже тождественную с континентальным осадным положением2. В действительности, как показал
в своем дальнейшем исследовании Дерюжинский, между этими институтами гораздо больше различия, чем сходства3. Мы попытаемся уяснить данное различие, прежде всего для того, чтобы составить ясное представление об исполнительных мерах безопасности,
допускаемых законодательствами того времени.
Следует отметить, что нормативно-правовой акт – понятие собирательное, охватывающее самые разнообразные нормативные
государственные предписания. Нормативно-правовые акты классифицируются по различным основаниям: например, по юридической силе различают: законы – акты, обладающие высшей юридической силой, и подзаконные акты – акты, основанные на законах
и им не противоречащие. В правовом государстве существуют три
формы волеизъявления государственной власти: закон, акты правительства и судебные решения. Закон – это нормативно-правовой
акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти,
регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой4. Закон является высшей общей
нормой, правительственный акт – нормой, исходящей от подзаконной власти. Последний обладает юридическим значением и юридической силой лишь в меру своего соответствия и непротиворечия закону. Судебное решение, как и акт правительства, является актом
подзаконной власти: судебная власть, как исполнительная власть,
отличается от власти законодательной тем, что законодатель творит
закон и как бы стоит над ним, а судебная и исполнительные ветви
государственной власти стоят под законом. Отличие между актами
1 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч.
2 Там же. С. 150.
3 Там же. С. 388.
4 Бабаев В. К. Правотворчество // Общая теория права: Курс лекций / под общ.
ред. В. К. Бабаева. С. 315.
56
исполнительной ветви власти и судебными решениями заключается, по нашему мнению, в том, что отношение их к закону существенно различно.
Принципом судебной деятельности является осуществление закона, этим всецело и исчерпываются задачи суда. Судебное решение
есть продукт чисто логической операции: судья проводит данный
конкретный курс под общую норму закона и делает логический вывод. Таким образом, можно сказать, что судебная деятельность является несвободной: она связана законом, определяющим не только границы, но и содержание судебной деятельности. И совершенно
иным, нам представляется, отношение акта исполнительной власти к закону. Нельзя, например, утверждать, что принципом исполнительной деятельности является осуществление закона: принцип указанной деятельности – это осуществление интересов государственной жизни. В правовом государстве уважение к закону,
его исполнение является условием, необходимым для осуществления указанной цели деятельности исполнительной ветви власти1.
Исполнительная власть, осуществляя интересы государственной
жизни, в правовом государстве должна оставаться в пределах закона. Таким образом, если законодатель существует над законом,
если судебная власть функционирует для закона, то исполнительная власть функционирует в рамках закона. В этом и заключается
отличие акта исполнительной власти от закона, с одной стороны, и
от судебного решения, – с другой. Поскольку в установлении чрезвычайных правовых режимов порой наблюдается упреждающая
приоритетность актов исполнительной власти, то в данном отступлении мы попытались кратко изложить теоретические проблемы
соотношения актов различных ветвей государственной власти. Это
поможет нам при определении законности чрезвычайных мер, вводимых при исключительных условиях.
Необходимо отметить, что в Англии нет постоянных законов, аналогичных законам об осадном положении континентальных государств, регулирующих на будущее время исключительные полномочия власти, предоставленные ей на случай наступления чрезвычайных обстоятельств. Каждый раз, когда в Англии наступают такие
обстоятельства, парламентом может быть издан ad hoc специальный
закон, предоставляющий те или иные, сообразно обстоятельствам,
исключительные полномочия соответственным органам власти.
1 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность… С. 162–167.
57
Более того, следует подчеркнуть, что исключительные полномочия в Англии могут быть предоставлены власти только законом.
Так называемая приостановка Habeas Corpus Act, точнее говоря,
приостановка одной из статей – ст. VII этого акта1 – совершается
парламентским биллем. Основное положение английского обычного права, сформулированное «Биллем о правах» от 13 февраля 1689
года, гласит: «…притязания на власть приостанавливать законы
или исполнение законов королевский повелением, без согласия парламента, незаконны»2.
И еще раньше «Петицией о праве» 1628 года3 признаны незаконными какие бы то ни было изъятия и исключения из общего порядка лишения свободы, установленного законом, хотя бы эти изъятия делались именем высшей правительственной власти – короля
и ближайших его соратников, членов Тайного совета. В отличие от
Англии, в континентальных государствах Европы предоставление
чрезвычайных полномочий органам государственной власти совершается не законом, а актом правительства или распоряжением главы государства, монарха или президента республики.
Кроме этого сама суть чрезвычайных полномочий, устанавливаемых английским правом, существенно отличается от таких же
полномочий, устанавливаемых законодательством континентальных государств.
Многие исследователи прошлого считали, что единственной мерой исключительного законодательства в Англии является так называемая приостановка Habeas Corpus Act. Так, мы уже ранее упоминали, что профессор Дерюжинский посвятил специальную работу исследованию института Habeas Corpus Act, которую он назвал
«Очерк основных гарантий личной свободы в Англии и их временного ограничения»4. В данной монографии он лишь штрихами упоминает об иных исключительных законах, ограничивающих личную свободу. С осадным положением континентального права он
сравнивает единственную приостановку Habeas Corpus Act.
Однако следует отметить, что мнение, сводящее исключительное законодательство Англии к приостановке Habeas Corpus Act, не
соответствует действительности. Например, актом 18 декабря 1795
1 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 163–164.
2 Там же. С. 165.
3 Там же. С. 152–153.
4 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч.
58
года была упразднена свобода собраний. Устройство политических
митингов обусловливалось предварительной заявкой съезду мировых судей. Мировой судья имел право прекратить всякое собрание,
«возбуждавшее ненависть или презрение к особе его величества,
к законному правительству или к конституции британского королевства». Судья имел право арестовывать и подвергать заключению
всякого, кого он найдет нужным, за всякое предложение, признаваемое им противозаконным. При нарушении порядка он мог немедленно распустить собрание, а в случаях неповиновения виновные
подлежали смертной казни.
Акт 1819 года с назначением семилетней ссылки вместо смертной казни за неисполнение приказа судьи о роспуске митинга – воспроизводит постановление Акта 1795 года.
В 1799 году был издан акт об обществах, согласно которому всякое общество, состоящее из отдельных групп, считалось незаконным союзом, а всякое лицо, находящееся с ним в сношениях, признавалось виновным в участии в незаконном союзе и подлежало наказанию в виде семилетней ссылки.
Таким образом, можно сделать предварительный вывод, что и
в Англии приостановка Habeas Corpus Act не является единственной чрезвычайной мерой безопасности. Если сравнить осадное положение континента с совокупностью чрезвычайных полномочий,
которые предоставляются правительству исключительным законодательством Англии, то мы увидим, что различие между Англией и континентом в данном вопросе не так и велико, как говорит об
этом Дерюжинский1. Тем не менее, такое различие имеется, и мы
его должны обозначить.
Основной чертой осадного положения является его преимущественно репрессивный характер. Если даже признать, что ограничение личной свободы является превентивной мерой, то передача исполнительной власти в руки военной администрации, замена обыкновенных судов военными трибуналами, системы административных взысканий взысканиями, налагаемыми по суду, – все эти меры
имеют в виду преимущественно репрессивную цель – вооруженную
борьбу с «внутренним врагом», вполне аналогичную такой же борьбе с «врагом внешним». Установление осадного положения нельзя
рассматривать как приостановку определенных гарантий свободы,
установленных нормальным правопорядком, оно является упразд1 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 151–153.
59
нением правопорядка вообще, ибо при нем место закона занимает
произвол, место суда – вооруженная расправа.
В отличие от континентальных государств, в Англии не было
ни военной администрации, ни исключительных судов, ни административных взысканий. Господство права, являющееся отличительной особенностью английской конституции, не может быть приостановлено никаким исключительным законом. Приостанавливаются отдельные гарантии, ограничиваются отдельные проявления
индивидуальной свободы. В частности, военная юстиция, создаваемая осадным положением, является институтом, совершенно чуждым английскому праву. Самому духу английского правосознания
того времени были противны исключительные законы. Даже приостановка Habeas Corpus Act, как считали некоторые политики, являлась «концом английской конституции». И в этом заключалось,
думается, важнейшее преимущество Англии перед континентальными государствами Европы.
Мы остановимся на юридическом анализе исключительной меры так называемой приостановки Habeas Corpus Act. Самого термина «Акт о приостановке Habeas Corpus Act» в законодательстве Англии никогда не было. Там, например, первый акт о приостановке
1689 года назывался «Акт об уполномочении его величества задерживать и подвергать заключению тех лиц, которых он будет иметь
основательную причину подозревать в злоумышлениях против правительства». Последующие акты имели такое же название с самыми незначительными изменениями.
Основное содержание актов о приостановке – всегда одинаковое, что частично исходит из самого их названия. Оно заключается в том, что лица, задержанные по подозрению в государственной
измене, в силу приказа королевского Тайного совета, подписанного не менее шестью его членами, могут быть содержимы под стражей вплоть до прекращения срока приостановки, без права быть отпущенными на свободу под залог или поручительство, и никакой
судья не мог отпустить их или подвергнуть суду иначе, как в силу
приказа Тайного совета за подписью не менее шести его членов. Мы
остановимся на изложении вопросов о взаимосвязи актов о приостановке и Habeas Corpus Act.
Как мы уже отмечали, и при действии Habeas Corpus Act приказ о предоставлении задержанного в суд не выдается Верховным
судом, если лицо задержано по обвинению в государственной измене, или каком-либо тяжком уголовном преступлении, причем
60
обвинение это «ясно и специально изложено в предписании об
аресте»1.
Таким образом, не следует думать, что акт о приостановке лишает задержанных права на получение приказа о предоставлении
в суд. Этот акт касается только лиц, обвиняемых в государственной
измене, а эти лица и при действии Habeas Corpus Act такого права
не имели.
Дело, прежде всего, в том, что лицо, задержанное по обвинению
в государственной измене, имеет право на основании ст. VII акта
1679 года2 требовать рассмотрения его дела в ближайшую сессию
суда присяжных. Если это по каким-то причинам окажется невозможным, то суд обязан отпустить его на поруки с тем, чтобы он
явился на следующую сессию. Если же и тогда его дело не будет рассмотрено, то обвиняемый вовсе освобождается от суда и наказания.
Так называемая приостановка Habeas Corpus Act является,
в действительности, приостановкой одной только ст. VII акта 1679
года, предоставляющей задержанным лицам право быть судимыми
в ограниченный и точно определенный срок.
Сущность всех актов о приостановке заключается в том, что лица, арестованные распоряжением высшей административной власти по обвинению в государственной измене, могут быть оставлены
в заключении без предания их суду в течение всего срока приостановки.
Но по истечении этого срока они должны быть либо преданы суду, либо отпущены на свободу. Акт о приостановке не давал администрации права задерживать лиц, против которых не имелось достаточных улик для предания их суду по обвинению в государственной измене. И поэтому лишение свободы по одному лишь подозрению в «неблагонадежности» являлось действием противозаконным
даже во время приостановки Habeas Corpus Act. Лица, виновные
в таких противозаконных действиях подлежали уголовной ответственности и могли быть привлечены к ней по истечении срока приостановки.
В действительности же право лишения свободы, предоставляемое администрации актом о приостановке, получило широкое применение. Ибо, в случае приостановки Habeas Corpus Act. заключе1 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 66–67.
2 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 163–
164.
61
нию подвергались именно лица, подозреваемые в «политической неблагонадежности», т.е. лица, против которых не имелось достаточно
веских улик для предания их суду. Другими словами, приостановка
Habeas Corpus Act всегда имела своим последствием противозаконное лишение свободы по одному лишь подозрению в политической
неблагонадежности.
По мнению современников, в этом и заключалась основная цель
так называемых актов о приостановке. Для того чтобы данная цель
была доступна, одной приостановки Habeas Corpus Act недостаточно. По общему правилу, до прекращения срока приостановки, парламентом издавался так называемый билль об амнистии1, снимавший ответственность с лиц, которые во время приостановки Habeas
Corpus Act «советом, приказом или действием служили его величеству и безопасности правительства»2.
Таким образом, только в связи с актом об амнистии может быть
понятно истинное значение акта о приостановке. Вместе с тем нельзя думать о том, что акт об амнистии снимает с администрации всякую ответственность за противоправные деяния, совершаемые ею
в борьбе с так называемой внутренней смутой. Несомненно, что и
после акта об амнистии администрация ответственна за ненужную
жестокость, за причинение мучений и оскорбления задержанным
ею лицам. Но акт об амнистии снимает с нее ответственность за незаконное задержание лиц по одному лишь подозрению в политической неблагонадежности.
Таким образом, можно сделать вывод, что практическое значение акта о приостановке, в связи с сопровождающим его актом об
амнистии, заключается в том, что высшей администрации этим
актом предоставляется право продолжительного задержания – на
срок приостановки – лиц, подозреваемых в «прикосновенности» к
государственным преступлениям.
Никаких других полномочий акт о приостановке администрации не предоставляет, и в этом заключается его коренное отличие
от исключительного правового режима «осадного положения» континентальных государств, о котором мы будем говорить в следующей главе нашего исследования.
Из сказанного можно сделать вывод, что английская система исключительного законодательства от периода средневековой Англии
1 Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 299–300.
2 Там же. С. 303.
62
и до периода формирования конституционной монархии, после так
называемой «славной революции» и парламентской реформы, характеризовалась двумя моментами: во-первых, отсутствием какого
бы то ни было закона, предусматривающего на будущее время те исключительные полномочия, которыми наделяется администрация
или военная власть при наступлении чрезвычайных обстоятельств;
во-вторых, предоставлением исключительных полномочий административной власти не иначе, как путем закона, издаваемого ad hoc
по наступлении чрезвычайных обстоятельств1.
В отличие от большинства европейских государств, первые законодательные акты о чрезвычайном положении в которых были
приняты еще в середине XIX столетия, британский институт чрезвычайного положения вплоть до 1920 года регулировался исключительно нормами общего права и временными законами ad hoc, принимавшимися при наступлении чрезвычайных обстоятельств (такими как, например, «Закон о защите королевства» (DORA) 1914–
1915 годов)2.
§ 3. Чрезвычайное законодательство
в современной Великобритании
Как мы отмечали ранее, первый парламентский акт, специально посвященный режиму чрезвычайного положения в Великобритании – Закон о чрезвычайных полномочиях, был принят только
в октябре 1920 года. Вместе с одноименным статутом 1964 года закон до сих пор остается основным источником, регламентирующим
институт чрезвычайного положения в Великобритании.
К законам о чрезвычайных полномочиях примыкают два других
акта – Закон об энергетике 1976 года, заменивший Закон о контроле за топливом и электроэнергией 1973 года, и Закон о засухе 1976
года, ряд положений которых наделяют исполнительную власть
1 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 106–107.
2 См. подробнее: Полянский Н. Английские законы о чрезвычайных
полномочиях правительства и об отправлении правосудия во время войны //
Сов. гос. и право. 1940. № 2. С. 147–150; Чер Е. Законы военного времени и права
граждан в Англии // Сов. гос. и право. 1941. № 3. С. 92–100; Никифоров Б. С.
Английское законодательство военного времени о защите государства и обеспечении
внутренней безопасности // Сов. гос. и право. 1946. № 2. С. 78–84; Кострицина Н. А.
Ограничения гарантий неприкосновенности личности в английском праве; Habeas
Corpus Act 1679 года и чрезвычайное законодательство в Англии. М.: ГИЮЛ, 1957.
С. 124–137 и др.
63
Великобритании чрезвычайными полномочиями по контролю за
добычей нефти, угля и газа, производством нефтепродуктов, снабжением и распределением различных видов топлива и электроэнергии, а также воды в случае засухи.
Кроме того, в Соединенном Королевстве был принят ряд нормативных актов, направленных на борьбу с терроризмом: Закон о Северной Ирландии (чрезвычайные положения) 1978 года, консолидировавший одноименные статуты 1973, 1975 и 1977 годов (первый из
них, в свою очередь, заменил Законы о гражданских властях (специальные положения) 1922–1933 годов), Закон о Северной Ирландии (молодые люди) 1974 года, Закон о предупреждении терроризма
(временные положения) 1989 года, консолидировавший одноименные акты 1974, 1976 и 1984 годов (первый из которых в значительной мере базировался на нормах Закона о предупреждении насилия
(временное положение) 1939 года), а также Закон о борьбе с терроризмом 1978 года1.
Закон о Северной Ирландии (чрезвычайные положения) 1978
года, как вполне очевидно вытекает из самого названия, действует
лишь на территории Ольстера. Он содержит расширительные уголовно-процессуальные нормы, предоставляющие исполнительной
власти возможность арестовывать и проводить обыски без судебного приказа, применять административные санкции, отстранять
присяжных от рассмотрения определенной категории дел, связанных с террористическими актами и т.д. Что же касается Закона
о Северной Ирландии (молодые люди) 1974 года, то он предусматривает возможность содержания в тюрьмах в ожидании суда несовершеннолетних в возрасте от 14 до 16 лет, обвиняемых в совершении различного рода общеуголовных преступлений на территории Ольстера.
Закон о предупреждении терроризма (временные положения)
1989 года лишь в первом своем разделе содержит нормы, имеющие
отношение исключительно к Северной Ирландии; все остальные статьи закона действуют на территории всего Соединенного Королевства. Основное содержание статута составляют административные
меры превентивного характера, в частности, о высылке (exclusion)
из Северной Ирландии, Великобритании или Соединенного Королевства лиц, имеющих (или имевших в прошлом) отношение к совершению, подготовке или подстрекательству к совершению тер1 См.: Янгол Н. Г. Исключительные правовые режимы ... С. 55–56.
64
рористических актов. Приказ о высылке является одновременно
и приказом о запрещении пребывания или въезда на территорию
страны. Акт также устанавливает ответственность лиц, имеющих
отношение или являющихся членами «запрещенных организаций», каковыми, согласно Закону 1989 года, являются Ирландская
республиканская партия (ИРА) и Ирландская армия национального освобождения, а согласно Закону о Северной Ирландии (чрезвычайные положения) 1978 года – еще шесть других аналогичных организаций.
Закон о борьбе с терроризмом от 30 июня 1978 года был принят
в связи с присоединением Великобритании к Европейской конвенции по борьбе с терроризмом и посвящен преимущественно вопросам выдачи преступников.
Указанные акты являются в полном смысле этого слова законами чрезвычайными и собственно режим чрезвычайного положения
не регламентируют. Кроме того, они достаточно глубоко исследованы нашими отечественными учеными1 и потому не являются предметом нашего исследования.
Не будем уделять внимания в нашем исследовании и проблемам
правового регулирования режима чрезвычайного положения, вводившегося Великобританией в своих колониях, поскольку основной целью нашего исследования является изучение исключительного законодательства Великобритании, регламентирующего чрезвычайные правовые режимы в аспекте обеспечения прав личности
в особых условиях. Как мы уже уяснили, основным источником,
регламентирующим институт чрезвычайного положения в Великобритании, является Закон о чрезвычайных положениях 1920 года,
справедливо названный английским государствоведом Эдвардом
1 См., напр.: Апарова Т. В. Ограничение уголовно-процессуальных гарантий
по чрезвычайному законодательству // Тр. ВНИИСЗ. Вып. 15. М., 1979. С. 213–
221; Она же. Судебная система Северной Ирландии // Тр. ВНИИСЗ. Вып. 28. M.,
1984. С. 213–224; Законодательство по борьбе с организованной преступностью
в зарубежных странах / Ф. М. Решетников, Т. В. Апарова и др.; ВНИИСГСиЗ. М.,
1989. С. 21–24; Ковалев В. А., Чаадаев С. Г. Органы расследования и судебная система
Великобритании / ВЮЗИ. М., 1985. С. 41–48; Крылова Н. С. Политико-правовой
режим и система правления в Северной Ирландии // Сов. гос. и право. 1987. № 1. С.
108–113; Бирюков И. Д. Ольстер: кризис британской империалистической политики
(1968–1984). М.: Мысль, 1985; Михалев П., Павлов В., Титов М. Ольстер! Факты
о нарушениях прав человека в Северной Ирландии. М.: АПН, 1978; Чепоров З. А.
Ольстер: время остановилось? М.: Политиздат, 1985; Домрин А. Н. Конституционный
институт чрезвычайного положения в зарубежных странах… С. 65–67 и др.
65
Дженксом «примечательным статутом (a remarkable statute)»1. Этот
закон наложил отпечаток на развитие конституционного права ряда стран мира, в основном бывших британских колоний.
На принятие закона, несшего в себе отпечаток чрезвычайного законодательства военного времени, безусловно, повлияли послевоенные экономические трудности, переживавшиеся Великобританией,
усиление социальной напряженности, а также активизация в стране рабочего движения.
Начало XX века ознаменовалось обострением социальных противоречий и классовой борьбы. В 1905 году началась стачечная
борьба британских горняков. В 1911 году в стачечную борьбу включились железнодорожники. В 1914 году был создан тройственный
союз шахтеров, железнодорожников и транспортных рабочих. «Дело шло, – как отмечает И. Дворкин, – к всеобщей стачке»2. Однако
начавшаяся Первая мировая война временно прервала бурный рост
рабочего движения.
В послевоенный период вновь получила стремительное развитие
стачечная и забастовочная борьба.
21 июля 1920 года правительство Соединенного Королевства обнародовало декларацию о войне против России3. 8 мая 1923 года советскому правительству был вручен меморандум правительства Великобритании, составленный министром иностранных дел Джорджем Керзоном4. Этот меморандум, носивший характер провокационного ультиматума и содержавший угрозу новой интервенции
против СССР, вошел в историю под названием «ультиматум Керзона». Эти действия правительства Великобритании вызвали подъем
рабочего движения. Во многих британских городах прошли демонстрации протеста против войны с «оплотом мировой революции»,
были созданы комитеты действий. Всю страну охватила кампания
«Руки прочь от Советской России!»
В такой сложной, напряженной обстановке, начиная с января
1920 года, сначала в Комитете по снабжению и транспорту, а затем
1 Jenks E. The Government of the British Empire. Fifth edition. London: John
Murray, 1937. P. 213a.
2 Дворкин И. Идеология и политика правых лейбористов на службе монополий.
М.: Госполитиздат, 1953. С. 416.
3 См.: Волков Ф. Д. Крах английской политики интервенции и дипломатической
изоляции Советского государства (1917–1924). М.: Наука, 1954.
4 См.: Документы внешней политики СССР. М.: Политиздат, 1962. Т. 6. С. 288–
302.
66
в Комитете по внутренним делам британского кабинета разрабатывался проект Закона о чрезвычайных полномочиях. Непосредственным поводом к его вынесению на рассмотрение Палаты общин
и принятию послужила мощная забастовка горняков, начавшаяся
16 октября и грозившая перекинуться на железнодорожный транспорт.
В первом чтении законопроект был обсужден 22 октября, во втором – 25 октября и уже 29 октября был принят и получил королевское одобрение.
Закон о чрезвычайных полномочиях 1920 года невелик по объему и содержит всего две статьи (7 пунктов). Еще более лаконичен
Закон 1964 года: три статьи (4 пункта)1.
Чрезвычайное положение, согласно Акту 1920 года, вводится
королевской прокламацией. Основанием для ее издания (вплоть
до изменений, внесенных в 1964 году) могли служить действия
или угроза совершения какими-либо лицами или их объединением действий, направленных на то, чтобы посредством нарушения
правильного снабжения продуктами питания, водой, топливом или
электроэнергией либо нарушением нормальной работы транспорта
лишить общество или значительную его часть необходимых условий существования.
Парламентарии ограничили сферу действия Закона, исключив
из списка оснований для введения чрезвычайного положения вслед
за словами «снабжение продуктами питания, водой, топливом или
электроэнергией» фразу «либо другими предметами первой необходимости», содержавшуюся в первоначальном правительственном
варианте законопроекта.
После издания прокламации о чрезвычайном положении она немедленно должна быть представлена на обсуждение в парламент.
Если парламент не заседает, то он должен быть созван в пятидневный срок. Прокламация действует один месяц. После этого она может быть продлена еще на месяц и т.д. Максимальный срок ее действия Законом не установлен.
В период чрезвычайного положения правительство от имени
Короны может издавать постановления по всем вопросам государственного управления при некоторых ограничениях, также установленных в ходе обсуждения законопроекта в Палате общин.
1 Halsbury’s Laws of England. V. 8. Constitutional Law. London: Butterworths,
1974. P. 627–628; The Emergency Powers Act 1964. Chap. 38. 10th June, 1964.
67
Великобритания принадлежит к числу стран, при введении
чрезвычайного положения в которых срок одобрения парламентом
актов исполнительной власти минимален. Правительственные постановления действуют в течение всего лишь семи дней, если за это
время обеими палатами парламента не будет принята резолюция об
их продлении. Палаты парламента простым большинством голосов могут отменять, вносить изменения или приостанавливать действие правительственных постановлений. Виновные в нарушении
чрезвычайных постановлений подвергаются наказанию (в суммарном порядке) в виде лишения свободы сроком до 3 месяцев и штрафу до 100 фунтов стерлингов или одной из этих мер.
За 80 лет, прошедших после принятия Закона о чрезвычайных
полномочиях 1920 года, состояние чрезвычайного положения в Великобритании объявлялось около двух десятков раз. Продолжительность чрезвычайного положения, в основном, колебалась от 5
дней до почти 8 месяцев.
Формально положение Закона о чрезвычайных полномочиях
1920 года находится в сфере действия механизма парламентского
контроля. Однако следует отметить, что данный контроль малоэффективен: из истории известно, что из более двухсот постановлений,
издававшихся правительством в более чем десяти случаях введения чрезвычайного положения в стране, парламент не отменил ни
одного.
Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 года внес серьезные
изменения в механизм действия парламентского контроля.
В соответствии с этим Законом Совет обороны – высший орган
управления вооруженными силами Великобритании наделялся
правом в случае крайней необходимости использовать личный состав регулярных вооруженных сил на сельскохозяйственных и
«иных срочных работах национального значения» (ст. 2 Закона).
Законом не предусмотрена какая-либо особая процедура, и поэтому приказы, издаваемые Советом (во исполнение ст. 2 Закона), парламентского одобрения не требуют, что, по сути, означает выведение института чрезвычайного положения из сферы парламентского
контроля.
Как мы уже отмечали, основанием для введения чрезвычайного
положения Законом 1920 года были признаны «действия или угроза
совершения какими-либо лицами или их организациями действий,
направленных на то, чтобы лишить общество или значительную его
часть необходимых условий существования». Ориентация Закона
68
именно на «действия», а не просто на «события», угрожающие экономической и политической стабильности Великобритании, лишала правительство страны возможности (вплоть до принятия Закона
о чрезвычайных полномочиях 1964 года) объявлять чрезвычайное
положение по причине стихийных бедствий, эпидемий, катастроф
и других аномальных явлений1, признаваемых достаточным основанием для объявления состояния чрезвычайного положения законодательствами большинства стран мира.
В то же время наделение правительства Великобритании правом
издания прокламации, когда того требуют интересы «значительной
части общества», и отсутствие в Законе точного определения границ
того, что можно считать «значительной частью» общества, привело к тому, что нередко в качестве предлога для издания прокламации о чрезвычайном положении использовались события, носящие
преимущественно локальный характер. Введение чрезвычайного
положения в этих случаях, несомненно, являлось нарушением обязательств, принятых на себя Соединенным Королевством при ратификации Международного Пакта о гражданских и политических
правах 1966 года2, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года3 и Европейской социальной хартии
1961 года4.
Говоря о несоответствии (полном или частичном) некоторых актов британского законодательства нормам и принципам международных документов в области прав человека, нужно, конечно, иметь
в виду, что, согласно английскому праву, ратификация международно-правовых соглашений еще не означает, что содержащиеся
в них положения становятся общеобязательными. Общеобязательность эти положения приобретают только после того, как они транс-
1 См.: Петрухин И. Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами // Право и чрезвычайные ситуации. М.: РАН ИГиП, 1992. С. 116–117; Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро. М., 1998.
С. 22; Васильев А. И. Проблемы социальной и уголовно-правовой оценки преступлений техногенного характера. М.: Манускрипт, 1998. С. 5–10; Он же. Международное сотрудничество в области национальной и техногенной безопасности военной
деятельности / Общ. комитет по техногенной безопасности. М., 1999. С. 14–18 и др.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
3 См.: Права человека: Сб. междунар. док. М.: Изд-во МГУ, 1986. С. 25.
4 См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Док. и
м-лы. М.: Международные отношения, 1989. С. 48–50.
69
формируются соответствующими парламентскими статутами в национальное право Великобритании.
Великобритания не единственная страна – участница Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, проявляющая явное нежелание придать статус национального законодательства этому и некоторым другим ратифицированным ею международным пактам и соглашениям. Аналогичную позицию занимают Дания, Норвегия, Швеция и ряд других европейских государств.
Но следует отметить, что наибольшее число решений Европейского
суда о нарушениях прав человека выносилось именно против Соединенного Королевства.
«Нам представляется, – отмечает доктор юридических наук
Р. А. Ромашов, – что проблема прав человека в европейском праве
должна рассматриваться на фоне совокупности нормативного массива европейского сообщества, носящего во многом межнациональный и надгосударственный характер, с помощью которого обеспечивается приоритет права сообщества над национальными правовыми системами»1.
Как мы видим, уполномочивающая формулировка, содержащаяся в Законе о чрезвычайных полномочиях 1920 года, значительно
шире соответствующих определений крупнейших международноправовых соглашений, участником которых является Великобритания. И поэтому, как следствие, лишь примерно в половине случаев введения чрезвычайного положения основания для издания
прокламации носили однозначно общенациональный характер2.
В остальных случаях чрезвычайное положение объявлялось для
противостояния преимущественно локальным организованным
выступлениям трудящихся3.
Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 года изменил определение обстоятельств, при которых возможно введение чрезвычай1 Ромашов Р. А. Конституционное государство (история, современность,
перспективы развития). Красноярск: Изд-во КГУ, 1977. С. 85.
2 См.: Байкова А. Н. Британские профсоюзы и классовая борьба (вторая
половина 60-х – начало 70-х годов). М.: Наука, 1976; Экономика и политика Англии
после Второй мировой войны. М.: Совэкгиз, 1958; Положение и борьба британского
рабочего класса. М.: Наука, 1974; Мадор Ю. Л. Стачка в капиталистическом
обществе. М.: Наука, 1974 и др.
3 См.: Мочульский Н. Ф. Англия на первом этапе общего кризиса капитализма.
Новейшая история. Ч. 1. 1917–1939: учеб. пособие. М.: Изд-во ВПШ и АОН при ЦК
КПСС, 1958. С. 94; Жмыхов И. Англия. Новейшая история. Ч. 2. 1939–1959: учеб.
пособие. М.: Изд-во ВПШ и АОН при ЦК КПСС, 1959. С. 515 и др.
70
ного положения в стране. В новом Законе было исключено упоминание о «действиях» каких-либо лиц или организаций и указано, что
чрезвычайное положение может быть объявлено по решению исполнительной власти, если окажется (if it appears), что произошли
или могут произойти «события», влекущие за собой перечисленные
в Законе 1920 года последствия (ст. 1). Уполномочивающая формулировка стала, таким образом, еще более растяжимой, а правительство Великобритании «получило право на чрезвычайные полномочия вообще при любом неблагоприятном для него изменении политической ситуации»1 в стране.
«Опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали на земле, – говорил в свое время выдающийся политический
мыслитель и правовед эпохи французского Просвещения Шарль
Луи Монтескье, – заставляет меня признать, что бывают случаи,
когда нужно на некоторое время набросить на свободу покрывало,
как некогда покрывали статуи богов»2. И, как мы видим, современное британское исключительное законодательство вручило такое
«покрывало» правительству Великобритании, которое при малейшей необходимости выполнит совет великого французского мыслителя.
Летом 2011 года в Лондоне, а затем и в ряде городов Великобритании возникли волнения молодежи, переросшие в погромы и массовые беспорядки. Опираясь на возможности британского исключительного законодательства, применив силовые приемы, правительство Великобритании сумело прекратить волну беспредела и вернуть общество в нормальное правовое поле.
1 См.: Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении (научноинформационный обзор). М.: ВНИИСЗ МЮ СССР, 1982. С. 3.
2 Цит. по: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 148.
71
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СВОБОДЫ ЛИЧНОСТИ
И ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В СТРАНАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ ЕВРОПЫ
§ 1. Становление гражданского общества
и исключительное законодательство во Франции
В конце XVIII века во Франции достиг значительного развития
новый прогрессивный капиталистический способ производства. Но
его всеобщему утверждению значительно препятствовали абсолютистская монархия и феодальные отношения, господствовавшие
в то время во французском обществе. Именно это несоответствие
привело к сильному возрастанию напряженности внутри общества,
которое впоследствии вылилось в революцию1.
Во Франции существовала давняя традиция, согласно которой
в важных случаях французские короли созывали на совещание
крупных синьоров и высшее духовенство. Первое собрание представителей трех сословий (Генеральные штаты) было созвано в 1302 году королем Филиппом IV Красивым (1285–1314)2.
Главной задачей Генеральных штатов было разрешение налогов,
ибо в стране, как в свое время в Англии, постоянно приходилось испрашивать разрешения Генеральных штатов.
Штаты пользовались этим, они соглашались разрешить налог
лишь при условии каких-либо необходимых им уступок со стороны
короля. Но между сословиями согласия не было, и это мешало Генеральным штатам серьезно влиять на управление страной3. К началу XVI века во Франции стала складываться неограниченная, или
абсолютная, монархия. Король Франциск I (1515–1647)4 из династии Валуа был уверен в своей неограниченной власти и ни разу не
созвал Генеральных штатов. Своего наивысшего расцвета абсолютизм во Франции достиг при Людовике XIV, царствовавшем с 1661
по 1715 год5.
1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 6.
2 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 39.
3 См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 100–101.
4 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 59.
5 Там же. С. 62.
72
К XVIII веку французские короли обладали неограниченной
властью. По приказу короля любой человек мог быть изгнан или
заточен в тюрьму без суда и следствия. Таким образом, в условиях
абсолютной монархии отдельная личность приносилась в жертву
государству. В 80-х годах XVIII столетия во Франции сильно обострились социальные и экономические противоречия внутри общества. Торгово-промышленный кризис 1787–1789 годов усугубился жестоким неурожаем 1788 года. Массовые народные восстания
охватили многие провинции Франции. Монархия была вынуждена срочно изыскивать средства, чтобы покрывать расходы государства, вызванные общим финансовым кризисом. Людовик XVI
в 1787 году созвал собрание «нотабелей» – представителей высшего
дворянства и должностных лиц государства. Оппозиция потребовала срочного созыва Генеральных штатов, которые не собирались во
Франции на протяжении 178 лет. Король отказался пойти на уступки оппозиции, но в августе 1788 года он вынужден был дать свое согласие на созыв Генеральных штатов. Однако положение в стране
ухудшалось с каждым днем. Народные восстания охватили все провинции. В апреле 1789 года восстание вспыхнуло в Париже, в СентАнтуанском предместье. Королевская гвардия жестоко подавила
восстание, но это уже не могло успокоить Францию.
5 мая 1789 года в Версале открылось заседание Генеральных
штатов. Король и представители от дворянского сословия и духовенства попытались ограничить Генеральные штаты функциями
совещательного органа, призванного разрешать вопросы финансовых затруднений королевской казны. Представители третьего сословия настаивали на расширении прав Генеральных штатов и превращении их в высший законодательный орган страны.
17 июня 1789 года депутаты третьего сословия провозгласили себя Национальным собранием. Внутриполитическая борьба усиливалась. 9 июля Национальное собрание объявило себя учредительным собранием – высшим правительственным и законодательным
органом Франции, призванным выработать для французского народа основные законы1.
Король не смирился с решением Национального собрания и стал
стягивать в столицу верные войска для его разгона. Однако парижане разгадали замысел Людовика XVI и вышли на улицы города.
14 июля 1789 года восставшие парижане штурмом взяли Бастилию.
1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 11.
73
И этот день принято считать началом Французской буржуазной революции. Революция стала быстро распространяться по всей Франции. Возглавившая революцию буржуазия взяла власть в стране
в свои руки. В ходе революции она боролась против феодально-абсолютистского строя и стремилась к полному его уничтожению.
Ее идеологи, которые возглавляли третье сословие, отождествляли общественные идеалы своего сословия с интересами всей французской нации и даже всего человечества1. На страницах данного
исследования мы не ставили перед собой цели подробно излагать
историю Франции. Она достаточно хорошо описана в учебниках по
истории средних веков и нового времени. Но мы не могли, хотя бы
штрихами, ее не обозначить, чтобы было более понятным, как в ходе Французской революции решались проблемы освобождения личности, законодательно закреплялся ее правовой статус, создавалось
новое единое законодательство, в том числе и исключительное законодательство, определявшее чрезвычайные правовые режимы при
соответствующих условиях.
26 августа 1789 года Учредительное собрание приняло «Декларацию прав человека и гражданина»2 – важнейший документ Французской революции, который приобрел впоследствии всемирноисторическое значение.
Депутаты Национального собрания придавали Декларации общечеловеческое значение. «Наша задача не ограничиваться одной
Францией, – говорил депутат Петион, – мы должны объявить, какие права составляют общее достояние всех людей и всех времен»3.
В данном документе были воспроизведены идеи, получившие хождение и развитие в период английской революции XVII века, которые были систематизированы и философски обоснованы в трактатах великого английского юриста-философа Джона Локка (1632–
1704)4. Именно Локк стоял у истоков либерализма, обосновав данную политическую доктрину в момент зарождения буржуазной государственности, имевший в то время профессиональный характер.
Сформулированные Дж. Локком политические принципы оказали
1 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 15.
2 См.: Вопросы государства и права во Французской буржуазной революции
XVIII в. М.: Госюриздат, 1940. С. 151–153.
3 Утевский Б. «Декларация прав человека и гражданина» 1789 года и вопросы
уголовного права // Вопросы государства и права во Французской буржуазной
революции: Сб. М.: Госюриздат, 1940. С. 93.
4 См.: История политических и правовых учений XVII–XVIII вв. С. 78–83.
74
огромное влияние на идеологов французской революции и стали
впоследствии основой буржуазной государственности во всем мире.
Таким образом, можно сказать, что Локк предложил систему буржуазного конституциализма в то время, когда за нее нужно было
бороться1, что и подтверждается нашим исследованием.
«Декларация прав человека и гражданина» провозгласила основы нового политического строя и ознаменовала победу принципов
буржуазного права над средневековыми привилегиями, закрепляла первые победы, одержанные третьим сословием над абсолютизмом и феодальными порядками.
В семнадцати статьях «Декларации» провозглашались «прирожденные» права человека и указывалось, что цель правительства –
обеспечение прав гражданина. Естественными, священными, неотчужденными правами человека и гражданина «Декларация» объявляла свободу личности, свободу слова, свободу убеждений, право
на сопротивление угнетению.
В ст. 1 «Декларации» говорилось: «Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах…». Свобода, согласно ст.
2, является одним из естественных и неотчужденных прав человека. В ст. 4 дается конкретное содержание понимания свободы
авторами «Декларации»: «Свобода состоит в возможности делать
все то, что не приносит вреда другому. Таким образом, осуществление естественных прав человека встречает лишь те границы,
которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самыми правами. Эти границы могут быть определены
только законом»2. Эти революционные принципы были провозглашены в то время, когда почти во всем остальном мире насчитывались миллионы крепостных крестьян, положение которых
мало чем отличалось от первобытного рабства. Они сыграли прогрессивную роль, оставив глубокий след в общественном сознании европейских народов3.
Король не утвердил «Декларацию прав человека и гражданина»
и намеревался, стягивая войска в Версаль, разогнать Учредительное собрание и подавить вспыхнувшую революцию военной силой.
1 См.: Ромашов Р. А. У истоков конституционализма (политический либерализм
Дж. Локка): монография / СПб акад. МВД России. СПб., 1998. С. 8.
2 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 207–
209.
3 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 15–16.
75
5 октября 1789 года возмущенные парижане предприняли поход
в Версаль. 6 октября возмущенная толпа ворвалась в королевский
дворец. По требованию народа король утвердил все решения Учредительного собрания и переехал с семьей в Париж.
Революционное выступление широких народных масс 5–6 октября 1789 года в Париже, как и во времена взятия Бастилии в июле,
сорвало контрреволюционные планы королевского двора и помешало федеральной аристократии разогнать Учредительное собрание1.
Однако нельзя сказать, что принципы «Декларации» реализовались последовательно. Пришедшая к власти крупная буржуазия
стремилась представить буржуазное общество как «естественное» и
незыблемое.
Она стала действовать только в своих интересах вопреки провозглашенным демократическим принципам. В целях укрепления
своей власти Учредительное собрание 21 октября 1789 года приняло
«Закон об осадном положении»2, по которому разрешалось применять военную силу для подавления народных восстаний. В законе
предусматривалось, что «…при наступлении случаев, когда представляется, что общественному спокойствию угрожает опасность,
должностные лица коммунального управления… должны объявлять о том, что для восстановления спокойствия необходима военная сила…». Муниципальный чиновник в сопровождении воинской
части должен был сообщить собравшимся об объявлении осадного положения, и, если толпа не расходилась, применялось оружие.
После троекратного повторения, и в случае, если собравшиеся не
расходились, к ним применялась сила оружия. Зачинщики сборища подвергались тюремному заключению, а в случае обнаружения
у них оружия – смертной казни. В 1789–1791 годах страну охватили крестьянские волнения и выступления рабочих. Учредительное
собрание вынуждено было применять войска, национальную гвардию, а также чрезвычайных уполномоченных для подавления выступлений.
14 июня 1791 года Учредительное собрание приняло «Закон относительно собраний рабочих и ремесленников одного и того же состояния и одной и той же профессии»3. Этим актом запрещались как
1 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 18.
2 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 210–
211.
3 Там же. С. 215–217.
76
забастовки, так и вообще всякое профессиональное рабочее движение и рабочие организации. Декрет этот известен в истории под названием закона Ле-Шапелье, по фамилии депутата, предложившего свой проект комитету конституционного собрания. К. Маркс, давая оценку этому закону, указывал, что он имел своей целью поставить «государственно-полицейскими мерами конкуренцию между
капиталом и трудом в рамки, удобные для капитала»1.
В 1791 году Учредительное собрание закончило работу над составлением конституции. Франция провозглашалась конституционной монархией. Высшая исполнительная власть предоставлялась
королю, а высшая законодательная власть – Законодательному собранию.
Конституция 3 сентября 1791 года2 являлась весьма прогрессивным шагом по сравнению с государственно-правовой системой феодально-абсолютистского строя. В 1791 году король предпринял попытку бежать за границу. На пограничной станции почтовый смотритель Друэ опознал в переодетом короля Людовика XVI. Король
и королева были возвращены в Париж как пленники народа. Измена короля ускорила переход Франции к республиканской форме
правления. Исчерпав свои полномочия, Учредительное собрание
в конце сентября 1791 года разошлось. 1 октября того же года начало свою работу Законодательное собрание Франции. В апреле 1792
года Франция вступила в войну против Австрии, а затем и против
Пруссии.
Король надеялся, что с помощью интервентов, с которыми он
вступил в сговор, сможет реставрировать дореволюционный режим.
Народ потребовал от Законодательного собрания принятия чрезвычайных мер для обороны страны и революции.
Законодательное собрание под давлением народных масс было
вынуждено 11 июля 1792 года принять декрет, который объявил,
что «отечество в опасности». Согласно этому декрету все пригодные
к военной службе мужчины подлежали призыву в армию3.
В результате народного восстания 10 августа 1792 года Людовик XVI был арестован, лишен власти и вместе с семьей заключен
в тюрьму (замок Тампль). 11 августа 1792 года Законодательным со1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 752.
2 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 217–
227.
3 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 33.
77
бранием был принят декрет о созыве Национального конвента1, который начал свою работу 20 сентября 1792 года. Первым своим декретом от 21–22 сентября 1792 года Национальный конвент упразднил монархию и установил во Франции республиканское правление2. Народные массы требовали предать суду свергнутого короля.
В конце 1792 года судьба бывшего короля стала предметом рассмотрения Национального конвента. Жирондисты пытались спасти
жизнь Людовику XVI. По требованию Марата было проведено поименное голосование депутатов конвента. Большинство депутатов
высказалось за смертную казнь и за немедленное приведение приговора в исполнение. 25 января 1793 года Людовик XVI был казнен.
Франция пережила в дальнейшем много потрясений. Она прошла
через якобинскую революционно-демократическую диктатуру, термидорианскую реакцию, переворот 18 брюмера 1799 года, империю
Наполеона, реставрацию Бурбонов, падение и восстановление монархии и снова смену ее республикой.
После революции 1848 года в стране очень недолго торжествовал
республиканский строй. 12 ноября 1848 года во Франции была провозглашена конституция, выработанная Учредительным собранием. Во главе республики Конституция 4 ноября 1848 года ставила
президента, избиравшегося всеобщим голосованием на 3 года, а законодательную власть предоставляла Законодательному собранию,
избираемому на 4 года3.
Конституция Франции 1848 года подводила своего рода итог
буржуазно-демократической революции 1848 года, сбросившей монархию и установившей республиканский государственный строй.
Принята она была в обстановке террора, свирепствовавшего после
подавления июньского восстания рабочих Парижа, поэтому полностью игнорировала интересы и нужды трудящихся масс, запрещала рабочим устраивать стачки4.
Президенту предоставлялись чрезвычайно широкие права: назначение и смещение всех чиновников и судей, командование войсками, руководство внешней политикой. Таким образом, буржуазные республиканцы рассчитывали создать сильную власть, способную подавлять революционное движение. Наделение президен1 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 228.
2 См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 228–229.
3 Там же. С. 248–254.
4 См.: Юдовская Л. Я. Указ соч. С. 129.
78
та столь большой властью делало неизбежными конфликты между
ним и Законодательным собранием. Мы говорим более подробно
о данном явлении, для того чтобы стало более понятным сложившееся во Франции исключительное законодательство, о котором мы
подробно будем вести разговор в нашем исследовании далее.
10 ноября 1848 года состоялись выборы президента республики. Из 6 выставленных кандидатов избранным оказался кандидат бонапартистов принц Луи Бонапарт, племянник Наполеона I,
получивший на выборах подавляющее число голосов. 20 декабря
Луи Бонапарт вступил на пост президента и принес присягу на
верность республиканской конституции. А спустя почти три года
2 декабря 1851 года бонапартистские заговорщики во главе с президентом совершили государственный переворот. Законодательное собрание было распущено. Народ Франции оказал серьезное
сопротивление перевороту. За переворотом последовало установление жестокого полицейского террора. Правительство объявило
32 департамента на осадном положении, много республиканцев
подверглось ссылке в колонии или тюремному заключению. Через год, 2 декабря 1852 года, Луи Бонапарт провозгласил себя императором под именем Наполеона III1. Установлением Второй империи Наполеон III надолго уничтожил республиканский строй
во Франции, где установился авторитарный бонапартистский режим. Окончательно республиканский строй и система разделения
властей были закреплены во Франции Конституцией 1875 года,
просуществовавшей до 1940 года2.
Конституцией 1875 года была завершена трудная работа французских граждан по установлению в своей стране демократического
республиканского устройства.
В отличие от английской, континентальная и, в частности, французская системы исключительного законодательства характеризуются, прежде всего, наличием особого, постоянного закона, регулирующего исключительные полномочия власти на случай наступления исключительных обстоятельств. Закон об осадном положении является постоянным потенциально-действующим законом.
В нормальных условиях государственной жизни этот закон находится как бы в стадии ожидания. При наступлении условий, угро1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 505.
2 См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 266–
267.
79
жающих интересам или самому бытию государства, данный закон
мгновенно может включиться в активную государственную жизнь.
Каждый раз, когда наступают такие условия, государству не приходится в условиях дефицита времени искать средства для борьбы с ними, поскольку такие средства уже установлены, и поэтому
необходимо только констатировать наличность исключительных
обстоятельств или, другими словами, объявить исключительное
(«осадное» или «военное») положение существующим. Этим самым
государственная власть вооружается разнообразным ассортиментом оборонительных средств, хранившихся до этих пор в арсенале
исключительного законодательства. При такой ситуации наиболее
существенными вопросами, с точки зрения континентального законодательства, являются: кто и в каком порядке объявляет осадное
положение. В разных странах этот вопрос решается неодинаково.
Осадное положение во Франции регулируется законами: 1848 года;
9 августа 1849 года и 3 апреля 1878 года1.
Во Франции, согласно Закону 1848 года (ст. 1), осадное положение может быть объявлено только законом. Это общее правило, которое не всегда может быть соблюдено. Иногда палаты не работают
ввиду отсрочки заседаний, согласно постановлению палаты, либо
находятся на перерыве в период сессии по декрету президента, или
потому, что палата по истечении срока полномочий распущена и новые выборы не состоялись. Закон 1848 года проводит между этими
случаями строгое разграничение.
В случае отсрочки заседаний или перерыва в сессии осадное положение, в соответствии со ст. 2 Закона, может быть объявлено президентом республики по согласованию с советом министров. В таких случаях палаты собираются самостоятельно, без созыва их президентом, в течение двух дней с момента объявления осадного положения.
В случае роспуска палаты депутатов и до окончания выборов
нового состава осадное положение, даже временно, не может быть
объявлено президентом республики. Закон допускает, согласно ст.
3, в случае войны с иностранным государством объявление президентом республики по согласованию с советом министров осадного
положения на территории, угрожаемой неприятелем. При этом он
обязывает президента к немедленному созыву избирательных коллегий, а затем и палат в самый кратчайший срок.
1 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 379.
80
Таким образом, если палаты распущены, то никакие осложнения внутреннего характера, даже вооруженное восстание, не дают
права президенту республики объявить своей властью осадное положение.
Отсюда следует, что законодатель в своем стремлении к ограждению личной свободы от возможных на нее посягательств со стороны
административной власти пытается предусмотреть любые возможности последней.
В случаях, когда осадное положение вводится декретом президента республики, палаты, как только соберутся, данное положение рассматривают в первоочередном порядке. В результате этого
рассмотрения решения президента либо утверждаются, либо отвергаются. Если палаты не приходят к единому мнению, то осадное положение прекращается.
Определяя порядок введения осадного положения, законодательства пытаются установить по возможности более точно те условия, при наличии которых осадное положение может и должно
быть введено. Так, согласно французскому Закону от 9 августа 1849
года, осадное положение может быть объявлено только в случаях неминуемой опасности, происходящей от внешней войны, или
вследствие вооруженного восстания. Естественно, что чем точнее
ограничена сфера применения исключительных законов, тем надежнее гарантируется личная свобода граждан. Прямое и категоричное указание в самом законе на допустимость введения осадного
положения, единственное в условиях войны или вооруженного восстания, является особенно важным в тех случаях, когда положение
это по закону вводится в действие не законодательной, а правительственной властью.
Переходя к рассмотрению вопроса о содержании исключительных законов, обыкновенно именуемых законами об осадном или военном положении, мы более подробно остановимся на рассмотрении
именно французского законодательства, которое послужило образцом для законодательств большинства европейских государств.
Существенной особенностью французского законодательства является почти полная ассимиляция исключительных мер безопасности, применяемых в случаях внешней войны, с такими же мерами,
применяемыми в случаях внутренних волнений. Французское законодательство различает два вида осадного положения: действительное и фиктивное. Первое вводилось в случае внешней войны,
второе – в случае «восстания с оружием в руках». Фиктивное воен81
ное положение, подобно действительному, носило всецело характер
военной диктатуры. Такой характер осадного положения сложился во Франции историческим путем. Первый французский закон об
осадном положении – Закон революционной Франции 8 июля 1791
года – имел в виду военное и осадное положение, объявляемое исключительно в случае войны.
Согласно Конституции 1795 года, исполнительная власть перешла в руки Директории (коллективного органа), состоящей из пяти
лиц, назначаемых Советом старейшин. В начале 1796 года под руководством Ноэля-Франсуа Бабёфа (1760–1797) была создана «Тайная
Директория общественного спасения», которая приступила к подготовке вооруженного восстания. В мае 1796 года по доносу провокатора арестовали руководителей «Тайной Директории». В 1797 году роялисты стали готовиться к перевороту. 3 сентября 1797 года по
указанию Директории правительственные войска арестовали заговорщиков. 5 сентября (19 фруктидора) 1797 года был принят закон,
который наряду с понятием действительного ввел понятие фиктивного осадного положения1.
Директория, согласно данному закону, получила право вводить
осадное положение не только на театре военных действий, но и во
«внутренних общинах», не только в местностях, осажденных неприятельскими войсками, но и в местностях, захваченных или
осажденных «мятежниками».
На основе указанного закона во Франции постоянно создается
и становится господствующей теория, допускающая применение
по аналогии всех постановлений, имеющих в виду действительное
осадное положение, к осадному положению фиктивному. На основании этих законов Бурбоны, а за ними и правительство Июльской
монархии считали себя вправе вводить путем королевского декрета осадное положение для борьбы с так называемыми внутренними врагами. Закон 9 августа 1849 года с изменениями, внесенными
в него Законом 1878 года, оставался на протяжении многих десятилетий верным историческим традициям, сохранял за осадным положением характер «жесткого» режима военной диктатуры.
Согласно исключительному законодательству, сущность осадного положения во Франции заключалась в следующем.
1. С введением осадного положения полномочия гражданской
власти по охране безопасности и порядка (pour le maintien de l’ordre
1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 92–96.
82
et de police) переходят всецело в руки военной власти. Гражданская
власть продолжает осуществлять только те функции, которые не
отнимаются у нее военной властью (Закон 1849 года, ст. 7).
2. Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями
полицейского характера, ограничивающими личную свободу в ее
разнообразных проявлениях. Так, она имеет право: производить
обыски, как днем, так и ночью в жилищах граждан; удалять лиц,
подвергшихся суду, а равно лиц, не имеющих постоянного жительства в местностях, состоящих на осадном положении; требовать выдачи оружия и боевых припасов и производить с этой целью обыски
и высылки: воспрещать выход в свет произведений печати, а равно
устройство собраний, вооруженных или поддерживающих беспорядок (Закон 1849 года, ст. 9, § 1–4).
3. Преступления и проступки против безопасности республики,
против конституции, против порядка и общественного мира, каковы
бы ни были звания главных виновников и соучастников, могут быть
переданы на рассмотрение военных судов (Закон 1849 года, ст. 8).
Передача дела на рассмотрение военного суда совершается приказом генерала – командующего дивизией. В некоторых случаях
такая передача обязательна, а именно в тех случаях, когда дело касается таких преступлений, как измена, шпионаж и других, направленных непосредственно против армии. В остальных случаях
такая передача факультативная1. Фактически данный порядок во
Франции сохранился, за небольшими изменениями, до настоящего
времени.
Военные суды во Франции состоят исключительно из военнослужащих, и апелляция на решение военного суда недопустима. Обжалование же в кассационном порядке весьма ограничено. Вместе
с тем на лиц, не состоящих на военной службе, военные суды не могут налагать иных (повышенных) наказаний, кроме тех, которые
установлены уголовным уложением и другими законами общего
права.
Французское законодательство, особенно Закон 1848 года, оказало сильное влияние на становление исключительного законодательства государств западноевропейского континента, о которых
мы будем вести речь далее в других параграфах данной главы нашего исследования.
1 Poudra et Pierre. Organisation des pouvoirs publies ets. Paris, 1881. C. 407–414;
Reinach Th. De lyetat de siege. Paris, 1885. С 89–236.
83
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что законодательство
Великой французской революции было сложным и неоднозначным.
Но именно оно закрепило такие завоевания народа Франции, как
республика, всеобщее избирательное право, широкие демократические свободы. Исключительное законодательство Франции складывалось на протяжении исторического пути, находилось как бы
спящим в условиях повседневной жизни и было всегда готово для
введения его в действие, в отличие от аналогичного законодательства других стран, в том числе и России, когда исключительные законы превращались в законы постоянного действия. Именно французское законодательство положило начало реализации на практике неотъемлемых прирожденных прав человека, прав, способствующих формированию независимого индивида.
§ 2. Чрезвычайное законодательство Германии (XVIII–XIX вв.)
Великая французская революция оказала существенное влияние на все государства Европы и, особенно, на соседние с Францией
страны.
Так, провозглашение республики во Франции дало толчок революционным выступлениям в Германии.
27 февраля 1848 года в городах великого герцогства Баденского состоялись массовые народные собрания. Властям были переданы петиции с требованиями об отмене феодальных повинностей,
демократизации общества и созыве общегерманского парламента.
Правительство удовлетворило часть этих требований. Таким же образом развивались события в Гессен-Дармштадте и Вюртемберге.
В Саксонии, Ганновере и некоторых других германских государствах давление народа заставило правителей удовлетворить требования буржуазной оппозиции.
3 марта 1848 года королю Баварии Людвигу I восставшие подали
петицию с требованием предоставления политических свобод. На
следующий день рабочие захватили арсенал с оружием в Мюнхене.
Людвиг I отрекся от престола и бежал со своей стражей.
Революционное движение захватило и Пруссию. Стачки и демонстрации в марте 1848 года в Берлине переросли в уличные бои народных масс с правительственными войсками.
29 марта было создано либеральное правительство, во главе которого впервые в истории Пруссии стали представители буржуазии,
а не помещиков-дворян. Очутившись у власти, немецкие буржуа по84
ставили своей задачей удержать революцию от дальнейшего ее развития и углубления, сохранить монархию и помешать полной демократизации общественного и политического строя Германии1.
В начале мая 1848 года состоялись выборы в прусское Национальное собрание. В этот период в Германии правила династия Гогенцоллернов, а в Австрии – династия Габсбургов. Германская буржуазия добивалась объединения Германии под главенством Пруссии. Высказывались несколько вариантов этого объединения: первый – объединение вокруг Пруссии с исключением владений монархии Габсбургов; второй – объединение всех территорий Германского
союза в едином германском государстве во главе с Австрией и третий – превращение Германии в федеративную республику, наподобие Швейцарии со слабой центральной властью и сохранением значительной доли независимости за мелкими государствами.
Демократы и радикальная интеллигенция боролись за создание
единой демократической Германской республики2.
Общегерманское Национальное собрание на своем заседании во
Франкфурте-на-Майне 18 мая 1848 года избрало временным правителем Германии австрийского эрцгерцога Иоганна из династии Габсбургов. Имперский правитель назначил министров центрального
германского правительства. Однако франкфуртское правительство
и франкфуртский парламент не имели реальной власти и не обладали никаким авторитетом ни в Германии, ни за границей3. Германию продолжали потрясать вооруженные стычки широких слоев
народных масс и правительственных войск.
28 марта 1849 года франкфуртский парламент принял Конституцию единого германского государства. Она предусматривала создание Германской империи, в которую должны были войти Бавария,
Саксония, Ганновер, Вюртемберг, Баден и другие германские государства, а также Австрия4.
Все субъекты германского государства сохраняли, согласно Конституции, свою внутреннюю самостоятельность, свои правительства, парламенты и суды.
Вместе с тем такие важнейшие функции общеимперского значения, как внешняя политика, руководство вооруженными силами,
1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 506–507.
2 Там же. С. 510–511.
3 Там же. С. 512.
4 Там же. С. 513.
85
таможенное дело и таможенная политика и т.п., передавались центральному правительству во главе с императором.
Законодательная власть вручалась двухпалатному рейхстагу.
Конституция провозглашала ряд буржуазно-демократических
свобод: равенство всех граждан перед законом, свободу слова, печати, совести, неприкосновенность личности и т.п.
Конституцию признали 29 мелких и средних государств. Однако
это не имело существенного значения. Правящие круги Пруссии и
других крупных государств, где у власти стояли реакционные группы дворянства, отказались признать эту конституцию.
Революционные выступления в Австрии привели к тому, что 23
апреля 1848 года Учредительное собрание опубликовало проект новой Конституции. Верховная власть оставалась в руках императора: он имел право отвергать законы, принятые рейхстагом; ему принадлежала также вся исполнительная власть и командование вооруженными силами.
Рейхстаг состоял из двух палат: часть верховной палаты назначалась императором, другая ее часть и вся нижняя палата избиралась на основе двухступенной системы1.
Мы довольно подробно рассказали о ситуации, сложившейся
в середине XIX века в Германии, с тем, чтобы уяснить ситуацию
в политической жизни этой страны и определить те условия, которые оказали существенное влияние на формирование чрезвычайного законодательства.
Осадное положение в Германии регулировалось прусским Законом от 4 июля 1851 года, а также частично императорской Конституцией 1871 года2. На германский закон существенное влияние
оказал аналогичный Закон Франции от 9 августа 1849 года3.
В отличие от Франции, в германском законодательстве нет таких предосторожностей по отношению к условиям и порядку объявления осадного положения. Право объявления его принадлежит
в Германской империи не законодательному собранию, а только императору. Согласно ст. 68 имперской Конституции, император может, в случае если что-либо угрожает общественному спокойствию
1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 515–516.
2 См.: Grotefend. Die Gesetze und Verordnung nebst den sonstigen Erlassen fur den
preussischen Staat und das deutsche Reich (1806–1875). Koln, 1875. Z. 127–130.
3 См.: Poudra et Pierre. Organisation des pouvoirs publies ets. Paris, 1881. С. 407–
414; Reinach Th. De l’etat de siege. С. 89–236.
86
в пределах союза, объявить военное или осадное положение в любой
имперской территории. Кроме того, в пределах каждого из германских государств осадное положение может быть объявлено местным
монархом1. В связи с отсутствием общеимператорского закона по
этому вопросу, форма объявления и его последствия определялись
прусским Законом от 4 июня 1851 года, за исключением тех ограничений, которые вызывались некоторыми особыми условиями. Так,
согласно договору от 23 ноября 1870 года действия ст. 68 Конституции и закона 1851 года на Баварию не распространялись. Порядок
объявления (и последствия) осадного положения в Баварии должен
был определяться имперским законом. В связи с тем, что такого закона в масштабах империи не было, Бавария являлась исключением от действий ст. 68 Конституции, и в отношении к чрезвычайным
мерам безопасности руководствовалась, единственно, своим собственным законодательством2. Следует однако уточнить, что в отношении других государств, кроме собственно Пруссии, Закон 1851
года применялся лишь с теми исключениями, которые вызывались
различием конституционных законов и государственных учреждений этих государств сравнительно с Пруссией3.
Таким образом, мы видим, что осадное положение в Германии,
согласно Закону 1851 года, может быть объявлено, во-первых, если
в случае войны какой-либо местности угрожает или уже произошло
неприятельское вторжение и, во-вторых, в случае восстания, явно
угрожающего общественной безопасности. Решение вопроса о наличии условий, требующих или позволяющих произвести объявление осадного положения, принадлежит исключительно императору4. Объявление совершалось через издание императорского указа,
который также предписывался имперским канцлером. После этого
указ публиковался в официальном органе и, сверх того, о нем ставились в известность все те местности, которые объявлялись в осадном положении, путем публичного прочтения указа, сопровождаемого барабанным боем и трубными звуками, а также расклейки
текста его в общественных местах и печатания в газетах. Император
обязан был согласно ст. 17 Закона 1851 года довести до сведения пар1 См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 386.
2 См.: Laband P. Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. Tübingen, 1880. T. III. Z.
41–48.
3 См.: Ibid. Z. 42.
4 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 109.
87
ламента указ о введении осадного положения; хотя мнение парламента по этому поводу никакого юридического значения не имело.
Вследствие отсутствия парламентской ответственности министров
оно лишено было, таким образом, и политического значения.
Относительно срока, на который объявлялось осадное положение, германское законодательство не имело никаких указаний.
Промежуточное место между рассмотренной нами ранее французской и рассматриваемой ныне германской системой занимает
австрийское законодательство. Так, в Австрии, согласно Закону от
5 мая 1869 года, приостановка конституционных гарантий декретируется императорским распоряжением под коллективной ответственностью министерств. Императорский декрет при созыве палат
должен был быть немедленно представлен на их утверждение.
Определяя порядок введения осадного положения, законодательства государств континентальной Европы пытаются более точно определить те условия, при наличии которых осадное положение
может и должно быть введено. Так, по действовавшему в то время
прусскому Закону от 4 июня 1851 года осадное положение может
быть введено, кроме случаев войны, в случаях восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию.
В Австрии приостановка конституционных гарантий допускалась в случае внутренних беспорядков или даже «значительного
распространения изменнической пропаганды, угрожающей государственному строю или безопасности граждан» (Закон 5 мая 1869
года, параграф 1).
Разумеется, что чем более ограничена сфера применения исключительных законов, тем надежнее гарантируется личная свобода
граждан. Прямое и категорическое указание в законе на допустимость введения осадного положения исключительно в условиях войны и вооруженного восстания представляется особенно важным
в тех случаях, когда положение это по закону вводится не законодательной, а правительственной властью.
Как мы указывали ранее, Закон 4 июля 1851 года в Пруссии составлен под сильным влиянием французского закона 1848 года.
Как и во Франции, в Пруссии исполнительная власть с объявлением осадного положения переходит к военным властям и распоряжения последней обязательны для гражданских лиц и для органов
самоуправления. Статьи конституции, гарантирующие неприкосновенность личности, жилища и переписки, свободу печати и право собраний, воспрещающие назначение исключительных судов и
88
чрезвычайных комиссий, регулирующие употребление вооруженной силы, с введением осадного положения могут быть приостановлены распоряжением военных властей. Преступные деяния определенной категории лиц могут передаваться на рассмотрение учредительных ad hoc военных судов. Суды эти, в отличие от французских,
имеют смешанный состав из пяти членов суда. Три члена суда назначаются военным командованием из числа офицеров и два – представителем местного суда из числа гражданских судей. Один из последних председательствует в военном суде. Приговоры суда приводятся в исполнение в 24 часа. Смертные приговоры подлежали конфирмации1 главнокомандующего.
Введение в трибунал представителей общегражданских судов,
которые обладают большим процессуальным опытом и большим
спокойствием, имеет своей целью внести в деятельность таких чрезвычайных судов атмосферу спокойствия, правомерности и сдерживания, которые в известной степени могут компенсировать отсутствие обычных гарантий правосудия.
Кроме военной диктатуры, в Пруссии исключительное положение выражалось в другой, более мягкой форме – в форме приостановки всех или только некоторых конституционных гарантий без
перехода полицейских полномочий в руки военных властей.
В Пруссии в случае войны или восстания и без объявления осадного положения исполнительные органы власти могли приостановить действие конституционных гарантий личной свободы граждан, а также отменить право применять военную силу для подавления внутренних беспорядков только по решению гражданских властей.
Снятие осадного положения в Германии происходит таким же
порядком, как и объявление его, т.е. в силу императорского указа.
Вслед за применением такого указа восстанавливается обычный законный порядок, в частности, прекращается деятельность военных
судов, и подлежащие рассмотрению в них дела передаются обыкновенным судам.
Если в Пруссии исключительное положение имело характер
военной диктатуры, то в Австрии оно имело характер диктатуры
гражданской. По Закону 5 мая 1869 года исключительное положе1 Конфирмация (от латинского comfirmatic – утверждение). В буржуазном
уголовном праве – утверждение приговора суда в установленном порядке (см.: БСЭ.
Т. 13. С. 83).
89
ние в Австрии выражалось, единственно, в приостановке конституционных гарантий, а именно: неприкосновенности личности, жилища и корреспонденции, свободы союзов и собраний, свободы слова и печати. Такая приостановка, естественно, в значительной степени усиливает полицейские полномочия нормальных общегражданских властей.
Однако из истории Австрии мы знаем, что и в ней отдельными
законами могут быть учреждены военные суды для рассмотрения
преступных деяний, совершаемых лицами, не состоявшими на военной службе. Примером этого может служить жестокая расправа
австрийского правительства с участниками венгерской революции,
когда 6 октября 1849 года были казнены 13 генералов венгерской
революционной армии и первый премьер-министр Венгрии граф
Баттиани. В общем было казнено несколько сот человек, более 10
тысяч человек были заключены в тюрьмы1.
В заключение данной главы нашего исследования следует сделать вывод, что сравнение осадного положения (по тем историческим исследованиям, которыми оно сопровождается) с приостановкой Habeas Corpus Act указывает на то, что между этими двумя институтами имеется больше различий, чем сходств. Без сомнения,
оба они являются мерами чрезвычайными, к которым обращаются
лишь в исключительных случаях. Однако на этом и заканчивается
их сходство.
Различие между ними очень большое и состоит оно не только
в деталях, которые мы подробно изложили в нашем исследовании,
но и в самой их сущности.
Основной чертой осадного положения следует признать его репрессивный характер. Передавая исполнительную власть во всех ее
важнейших проявлениях в руки военной администрации, наделяя
ее безграничными полномочиями, неопределенность которых делает их de facto беспредельными и допускает возможность безграничного произвола, отменяя гарантии самых существенных прав и
санкционируя всевозможные изъятия от законного порядка судопроизводства и управления, осадное положение создает целую систему репрессий.
Практическое ее применение не встречает никакого контроля и
фактически не сопряжено с ответственностью за злоупотребления,
ибо последняя, существуя de jure, не может иметь серьезного зна1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 528.
90
чения ввиду подсудности всякого рода жалоб на действия администрации (и в Германии, и во Франции) не общим, а административным судам.
Приостановка Habeas Corpus Act, наоборот, не вносит практически никаких изменений в обычную систему репрессий, устанавливаемую общими законами Англии, которые и в период исключительных условий остаются непреложной мерой всех действий администрации, которой предстоит за всякое отступление от требований
закона нести обычную ответственность перед общими судами.
Независимый обыкновенный суд служит не только существенной сдержкой произвола, но и действительным способом исправления негативных последствий. Суд с участием широкой общественности и свободной печати является действенным контролем осуществления администрацией своих полномочий в условиях приостановки.
Приостановка Habeas Corpus Act не вносит изменений в порядок
судопроизводства и поэтому она не может преследовать никаких целей. Основная ее черта – превентивный характер, и в этом заключается глубокое ее отличие от осадного положения, что исключает любую возможность произвольного отождествления рассмотренных
институтов исключительного законодательства.
91
ГЛАВА 4. ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
§ 1. Предыстория возникновения чрезвычайного
законодательства в России
В 1801 году на престол вступил Александр I. Россия вошла в новый XIX век абсолютной монархией. Во главе пирамиды власти стоял император. Дальнейшее развитие спирали было невозможно без
реформирования системы власти. Александр I предчувствовал необходимость этих реформ, хотя и относился к ним с большой настороженностью. При императоре был создан Негласный комитет, в состав которого вошли друзья императора, представители молодого
поколения родовитой знати.
С 1802 года произошли частичные изменения в системе организации власти: взамен петровских коллегий были введены новые органы управления – министерства1. Министерства становились центральными органами власти. Дальнейшее развитие и осуществление реформ центральных учреждений связано с именем М. М. Сперанского2. План Сперанского преследовал цель упорядочить высшее
государственное управление и приспособить его к новым условиям.
План государственного преобразования России, представленный Сперанским, был, в принципе, одобрен Александром I . Однако в силу противодействия реакционно настроенных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. Из обширного
1 См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. Т. 6. Законодательство
первой половины XIX века. М.: Юрид. лит., 1988. С. 49.
2 Сперанский Михаил Михайлович (1772–1839). Сын сельского священника из
Владимирской губернии. С 1807 года статс-секретарь Александра I. Составил несколько проектов государственных реформ. В 1809 году в качестве государственного секретаря и директора комиссии составления законов подготовил план государственных преобразований «Введение к уложению государственных законов», в котором рекомендовал для предотвращения возможных революционных потрясений
в России придать самодержавию внешние формы конституционной монархии. Деятельность Сперанского вызвала недовольство консервативного дворянства. Он был
оклеветан и сослан в Нижний Новгород, а затем в Пермь. В 1821 году Сперанский
был возвращен в Петербург. Под руководством Сперанского были составлены Полное собрание законов Российской империи в 45 т. (1830), Свод законов Российской
империи в 15 т. (1832) и др. С 1838 года возглавлял департамент законов Государственного совета (БСЭ: В 30 т.
92
плана были реализованы проекты учреждения Государственного
совета и преобразования министерств.
Государственный совет был создан в 1810 году и просуществовал
до Февральской революции 1917 года.
Совет имел законосовещательные функции и нисколько не подрывал прерогатив самодержавной власти1.
Завершением министерской реформы явился новый закон о министерствах – «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 года2. Принятое положение о министерствах было дополнено «Учреждением Комитета министров» 20 мая 1812 года3, содержавшем более подробный перечень функций Комитета министров. По закону
от 20 марта 1812 года в отсутствие императора в столице Комитету
министров представлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими органами государственного управления, он мог даже отменить решения Сената. Таким образом, с 1812 года Комитет
министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 года в связи
с учреждением Государственной думы и приданием новых функций
Государственному совету.
Реформы, осуществленные в начале царствования Александра I,
не изменили существа самодержавного строя. Победа над Наполеоном и влияние идей Французской революции на общественно-политическую жизнь вновь поставили перед Россией задачу политического преобразования.
В 1815 году была дарована Конституция Королевству Польскому. В строжайшей тайне готовился проект первой русской конституции. В 1820 году проект был готов, но он никогда так и не был обнародован4.
После подавления восстания декабристов на смену курсу реформ
пришло усиление крепостничества. Николай I взял курс на укрепление абсолютизма.
В начале XIX века центральным учреждением, ведавшим так
называемой государственной полицией, являлась особая канцелярия Министерства внутренних дел.
1 См.: История российского государства. С. 132.
2 См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXII. № 25004.
3 Там же.
4 См. История российского государства. С. 133.
93
По указу императора Николая I от 3 июля 1826 года особая канцелярия была преобразована в Третье отделение (III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии1. Мотив данного преобразования вполне ясен. Император, под впечатлением декабрьских событий 1825 года, решил сосредоточить в своих руках
ближайшее и непосредственное руководство делами государственной полиции. «Император Николай, – как отметил известный русский историк академик С. Ф. Платонов, – все свое царствование держался обычая убрать в свое непосредственное управление те дела,
успех которых его особенно интересовал. Поэтому канцелярия императора Николая в государственном управлении стала играть громадную роль»2.
В обязанности III отделения входило: заведование высшей полицией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором полиции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных;
заведование местами заключения для государственных преступников.
Исполнительным органом III отделения являлся сформированный тогда же корпус жандармов. В течение пятидесяти с лишним
лет III отделение являлось органом верховного управления, специально предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12 февраля
1880 года была учреждена в качестве высшей над III отделением инстанция – Верховная Распределительная Комиссия, с неограниченными диктаторскими полномочиями.
Указом 6 апреля 1880 года Верховная Комиссия была закрыта.
В целях большего упрочения единства исполнительной власти III
отделение было преобразовано в особый Департамент государственной полиции министерства внутренних дел.
Политико-административная власть на местах всегда находилась в руках назначаемых царем губернаторов, деятельностью которых руководило министерство внутренних дел. Практиковалось
также в некоторых случаях объединение нескольких губерний под
властью генерал-губернаторов, которые, как правило, являлись одновременно и командующими войсками военных округов3.
1 См.: Российское законодательство Х–ХХ веков. Т. 6. С. 143.
2 Платонов С. Ф. История России. СПб.; М.: Дельта, Аквариум, 1995. С. 438–
439.
3 См.: Курицын В. М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX века: учеб. пособие. М.: ЕАВ, 1996. С. 12.
94
Так, в 1879 году, в ответ на террор народовольцев, Указом от 5
апреля для более энергичной и успешной борьбы с крамолой были
учреждены особые должности временных генерал-губернаторов, облеченных чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и
Одессе1. Такие же полномочия были предоставлены генерал-губернаторам в Москве, Киеве и Варшаве2.
После отмены 19 февраля 1861 года крепостного права в России
были предприняты попытки проведения целого ряда реформ государственного аппарата, что повлекло за собой радикальные перемены в управлении страной. В 1862 году уездная и городская полиция уездных городов объединялись в единое полицейское управление во главе с исправником, назначенным правительством.
В 1878 году были учреждены должности участковых урядников,
полицейский резерв в уездах и отряды сельской стражи. В каждом уезде было до 40 урядников. В крупных городах вместо управ
благочиния были созданы полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в Петербурге и Москве и обер-полицмейстерами. Города делились на части (районы) во главе с частными приставами, а те, в свою очередь, на участки и околотки с участковыми и околоточными. Увеличивался аппарат политической полиции. Покушение Д. Каракозова 4 апреля 1866 года на императора
Александра II в районе Летнего сада в Петербурге имело огромное
значение. Оно показало, что на смену представителям аристократии, участвовавшим в начале века в различного рода заговорах и
покушениях, пришли в революционное движение 60–70 годов XIX
века революционеры-разночинцы. Это требовало введения наблюдения за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. В ответ на это в 1867 году было проведено реформирование
жандармского аппарата. Была создана разветвленная сеть территориальных жандармских органов. В 1880 году завершилось создание единой полицейской системы полицейских участков в стране. Суть ее сведена к объединению в ведении МВД политической
и общей полиции. Непосредственно всеми видами полиции стал
управлять департамент полиции. Министр внутренних дел одновременно имел звание шефа жандармов. Командиром корпуса жандармов стал товарищ (заместитель) министра внутренних
1 См.: Курицин В. М. Указ. соч. С. 12.
2 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 117.
95
дел – заведующий государственной полиции, он же курировал и
департамент полиции1.
Таковы те органы власти, которые представляли в XIX веке правоохранительную систему России. Что касается исключительных
полномочий, какими эти органы были наделены, то в ряду их бесспорно первое место занимали право административной высылки и
ссылки.
До 1855 года это право не было регламентировано никаким законом. Наряду с высылкой по высочайшему повелению, на практике
часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжениям местной административной власти. Некоторым генерал-губернаторам и губернаторам право высылки было предоставлено особо, сепаративными законами. Поэтому, не будучи регламентировано законом, право высылки практиковалось в весьма широких масштабах. В результате чего некоторые губернии были переполнены
административно-ссыльными, состоящими под надзором полиции,
что являло собой большие сложности для местной полиции. 2 декабря 1855 года, в целях ограничения применения административной
высылки, был принят закон, согласно которому высылка разрешалась только по взаимному соглашению министра внутренних дел и
Главноуправляющего III отделением Собственной Его Величества
Канцелярии. Однако и позднее 1855 года рядом сепаративных указов представители местной административной власти наделялись
правом высылки и даже ссылки «неблагонадежных в политическом отношении» или вообще «неблагонадежных и вредных» лиц.
После поражения декабристов Николай I стремился укрепить
самодержавную власть, подавить всякое вольнодумство. Было разработано идеологическое обоснование реакционной политики самодержавия – теория «официальной народности». Ее автором был
министр народного просвещения граф С. Уваров. В докладе царю
в 1832 году он выдвинул формулу основ русской жизни: «Самодержавие, православие, народность»2.
Самодержавие – исторически сложившиеся устои жизни; православие – нравственная основа жизни русского народа; народность –
единение царя и народа, ограждающее Россию от социальных катаклизмов. Русский народ существует как единое целое, лишь поскольку сохраняет верность самодержавию и подчиняется отече1 См.: Курицын В. М. Указ. соч. С. 27–29.
2 См.: История российского государства. С. 139.
96
скому попечению православной церкви. Отсюда любые выступления против самодержавия, любая критика церкви трактовались
как действия, направленные против коренных интересов народа1.
Известные русские писатели, философы, общественные деятели
пытались объяснить особенности русской жизни на основе изучения европейской, главным образом, германской философии. В Германии того времени господствовали две «идеалистические» философские системы: Шеллинга и Гегеля. Под их влиянием русские
мыслители разделились на два направления. Одно из них получило
название – славянофильство, другое – западничество.
Славянофилами являлись К. С. Аксаков, И. В. Киреевский,
А. С. Хомяков, Ю. Ф. Самарин и другие представители российского
общества.
Наиболее выдающимися представителями западников были П.
В. Анненков, В. Г. Белинский, В. П. Боткин, Т. Н. Грановский, А. И.
Герцен, И. С. Тургенев, П. А. Чаадаев и другие.
Славянофилы отстаивали самобытность русского народа на основе трех принципов «официальной народности». Западники в отличие от славянофилов русскую самобытность оценивали как отсталость. Они считали, что Россия должна заимствовать опыт Европы. Важнейшую задачу они видели в том, чтобы добиться освобождения личности и создать государство и общество, обеспечивающие
эту свободу. При всех различиях в оценке перспектив развития России представителей этих направлений объединяло негативное отношение к революции, они выступали за реформистский путь решения основных социальных вопросов России.
«Большинство из них, – отмечают авторы двухтомной коллективной монографии «Идеологические ориентиры России», – рассматривали русскую идею в самом широком, общефилософском и концептуальном плане исходя из своих представлений об исторической
и культурной миссии русского народа, призванного сыграть выдающуюся роль идеала не только в ускорении общественного прогресса на Евразийском континенте, но и в развитии всей мировой
цивилизации»2. Идеи западников и славянофилов оказали серьезное влияние на многие поколения людей, искавших для России пу1 См.: История российского государства. С. 139.
2 Идеологические ориентиры России (Основы новой общероссийской нацио-
нальной идеологии): В 2 т. / С. В. Алексеев, В. А. Каламанов, А. Г. Черненко. Под
общ. ред. С. В. Степашина. М.: Книга и бизнес, 1998. Т. 1. С. 105.
97
ти в будущее1. Если до 60-х годов в общественно-политическом движении основную роль играла дворянская интеллигенция, то к 60-м
годам в России возникает разночинная интеллигенция. В 70-е годы
началась практическая деятельность народников. Во второй половине XIX века на арену политической жизни в России вступает пролетариат, началось организованное и массовое стачечное движение.
Начиная с 70-х годов, административная высылка получила широкое применение к фабричным и заводским рабочим. Высочайшим повелением 1870 года предписывалось губернаторам, в случае
возникновения стачек рабочих на каком-либо заводе или фабрике
не допускать до судебного разбирательства и немедленно, по обнаружению главных зачинщиков, высылать их в одну из назначенных
для того губерний, не испрашивая предварительного разрешения
министра внутренних дел. А спустя несколько лет, Высочайшее повеление 24 мая 1878 года предписывает лиц, привлеченных к делу
противоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение
генерал-губернатора Восточной Сибири2.
Административная ссылка не была регламентирована никакими нормативно-правовыми актами, поэтому по характеру последствий, сопряженных с нею, являлась мерой совершенно неопределенной. До 1881 года ссылка не назначалась на определенные сроки. Фактически она была бессрочной. О лицах сосланных сразу же
забывали. На такое положение вещей обратил внимание еще в 1861
году сенатор Дюгамель, который ревизовал Олонецкую губернию.
В докладе на имя императора сенатор указал на необходимость
установления сроков административной ссылки. Он, в частности,
отмечал, что безнадежность положения ссыльных порождает в них
отчаяние, а последнее часто приводит к преступлению. Комитет министров не согласился с мнением Дюгамеля и указал на то, что всякое послабление административной власти в отношении высылки
неблагонадежных лиц неизбежно приведет к ослаблению применения данной важной полицейской меры, которая являлась в то время наиболее сильным орудием для предупреждения и пресечения
беспорядков. И поэтому административная высылка велась, сохраняя бессрочный характер, до издания Положения 14 августа 1881
года, о котором мы будем подробно вести речь в следующем параграфе данной главы.
1 См.: История российского государства. С. 141.
2 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 118–119.
98
Отсутствие правовой регламентации административной высылки не давало возможности с какой-либо точностью определять содержание и объем правоограничений, сопряженных с ней. Вместе
с тем на практике сложились правоограничения, которые впоследствии были санкционированы законом о полицейском надзоре 1882
года. Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновенности жилища и корреспонденции, поступления на государственную и общественную службу, производства, торговли и
промыслов, педагогической деятельности и занятия адвокатурой.
В конце 70-х годов рядом высочайших повелений, постепенно устанавливались другие исключительные полномочия административной власти, которые впоследствии вошли в состав так называемых
исключительных положений, о которых мы будем вести речь позже.
Так, например, рядом указов 1879 года генерал-губернаторам было
предоставлено право для охранения спокойствия и предупреждения противогосударственных замыслов издавать обязательные постановления с определением в административном порядке ареста до
3 месяцев или денежного штрафа до 50 рублей.
В августе 1879 года народническая подпольная организация
«Земля и воля» распалась на две организации: «Народную волю»
и «Черный передел». «Народовольцы» (А. Д. Михайлов, Н. А. Морозов, А. И. Желябов, С. Л. Перовская и др.) взяли на вооружение
террористическую борьбу. Они организовали семь покушений на
царя. Никто не предполагал, что все это происходит от деятельности малочисленной революционной группы, а не от многочисленной
организации. Правительство прибегло к чрезвычайным мерам, обрушившимся не только на действительно виновных лиц, но и на все
общество. Надзору и преследованию подвергались все те, кто казался мало-мальски подозрительным и неблагонадежным человеком.
Однако эта необыкновенная строгость не помогла: революционный
террор не прекращался1. 1 августа 1881 года в результате очередного террористического акта «народовольцев» Александр II был убит
на Екатерининском канале2. На престол вступил его сын, цесаревич Александр Александрович.
Главной целью своей деятельности император Александр III
(1881–1894) поставил утверждение самодержавной власти и государственного порядка, поколебленного крамолой. Цель эта должна
1 См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 501.
2 См.: История российского государства. С. 144.
99
была достигаться прежде всего твердым подавлением всякой крамолы, в том числе и путем принятия исключительных законодательных актов. «Первым мероприятием по осуществлению нового
курса, – отмечает известный отечественный историк права, заслуженный деятель науки России, доктор юридических наук, профессор В. М. Курицын, – стало принятие Положения об усиленной и
чрезвычайной охране (1881 год)»1, о котором мы еще будем говорить
более подробно. Хотя, как указывает В. М. Гессен, Положение от 14
августа 1881 года, в «историю русского законодательства по вопросу о так называемой борьбе с крамолой ничего существенно нового
не вносит... по своему содержанию Положение это является ничем
иным, как кодификацией законодательных мероприятий разновременно изданных…»2. Мы же не вполне согласны с данными высказываниями. Несомненно, что указанное Положение впитало в себя
всю правоприменительную практику предшествующего периода
в истории России по вопросам охраны государственного порядка и
общественного спокойствия. Принятый нормативный акт является краеугольным камнем в чрезвычайном законодательстве России
дореволюционного периода. Он является закономерным результатом законотворческого процесса в течение целого столетия, предшествующего изданию Положения. И поэтому, мы считаем, что рассмотрев предысторию создания чрезвычайного законодательства,
мы все же можем начать анализ чрезвычайного законодательства
дореволюционной России с «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»3.
§ 2. Чрезвычайное законодательство и политика
исключительных мероприятий в дореволюционной России
Меры по борьбе с крамолой, проводимые правительством, оказались тщетными. Сознавая свое бессилие после гибели Александра
II, правительство предпринимает попытку привлечь общественные
силы к активной борьбе с революционным движением. 18 марта
1881 года было принято решение о создании при градоначальнике
временного Совета, избранного от населения Петербурга в количе1 Курицын В. М. Указ. соч. С. 41.
2 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 116.
3 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при
правительствующем Сенате. Ст. 616. С. 1552–1565.
100
стве 25 человек и кандидатов к ним. Совет наделялся решающей
властью. Градоначальнику предоставлялось право предлагать на
обсуждение Совета те меры, которые он считал необходимыми в целях обеспечения общественной безопасности. Каждая мера, одобренная Советом, немедленно получала обязательную силу и приводилась градоначальником в исполнение. Если мера, предложенная градоначальником, большинством Совета не будет одобрена,
градоначальнику запрещалось ее реализовывать. Давая характеристику обстановке того времени, академик С. Ф. Платонов отмечает:
«…революционный террор не прекращался. Общество же, замученное репрессиями, было взволнованно и раздражено»1. В таких обстоятельствах правительство предложило подключить к решению
данной проблемы представителей широкой общественности. Это решение, вызванное растерянностью и страхом, не было реализовано.
Главные организаторы и исполнители террористического акта были
повешены по приговору суда2. Александр III не только повел решительную борьбу с крамолой, но и приступил к пересмотру узаконений времен императора Александра II, коснулся всех сторон государственной общественной жизни в целях усиления надзора и влияния правительства в сфере суда и общественного самоуправления
и укрепления авторитета верховной власти3.
В результате этой деятельности 14 августа 1881 года в царской
России было утверждено «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»4. Положение
от 14 августа 1881 года предусматривало два вида чрезвычайных
мер: усиленную охрану (р. 1. п. 4), которая вводилась на год, и чрезвычайную охрану (п. 6. а, б), которая вводилась на шесть месяцев.
Вместе с тем следует отметить, что говоря об исключительном положении, обычно имеют в виду именно положение об усиленной или
чрезвычайной охране, о которой мы говорили ранее. В действительности же количество «исключительных положений», применяемых
в России для борьбы с так называемой крамолой, было гораздо больше. Поэтому следует различать: 1) положение об усиленной и чрезвычайной охране; 2) исключительные меры по охране обществен1 Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 501.
2 См.: История российского государства. С. 144
3 См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 502.
4 См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграда в годы Великой Отече-
ственной войны. С. 17.
101
ной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению Верховной власти не только в случаях внешней
войны, но и в случаях внутренних волнений; наконец, 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям особыми, как общими, так и сепаративными законами. Остановимся на краткой характеристике перечисленных нами
«исключительных положений».
I. Положение об усиленной охране по существу является разновидностью гражданской диктатуры. В местностях, объявленных
в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагались
на лиц, облеченных постоянной и нормальной общеадминистративной властью, – на генерал-губернаторов, постоянных или временно
назначенных, а в местностях им не подчиненных – на губернаторов
и градоначальников1. Право первоначального объявления осадного
положения принадлежит министру внутренних дел, либо генералгубернаторам в пределах подведомственной им территории, с последующим утверждением министром внутренних дел. В случае объявления усиленной охраны министр внутренних дел немедленно
докладывает об этом Правительствующему Сенату с одновременным докладом верховной власти через Совет министров. Положение
об усиленной охране, как мы уже отметили, вводится на один год
и о дальнейшем его продлении министр внутренних дел был обязан сообщать Совету министров. В случаях полного прекращения
или сбоев в правильности железнодорожных, телеграфных и почтовых сообщений, положение усиленной охраны могло быть введено генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками
без получения предварительного разрешения центральной власти.
Объявленное таким образом положение может быть отменено министром внутренних дел с восстановлением правильности сообщения.
Представляя введение усиленной охраны дискреционному усмотрению административной власти, закон, тем не менее, пытается определить, в каких именно случаях усиленная охрана должна быть
вводима. Так, по закону, она вводится, когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества.
1 См.: Приложение 1 к ст. 1 (прим. 2). Т. XIV свода законов. 1903. Ст. 14.
102
С введением усиленной охраны органы местной административной власти приобретали полномочия двоякого рода – превентивного и репрессивного характера. Что касается превентивных полномочий, то по своему существу они заключаются в отмене или приостановке гарантий личной свободы, устанавливаемых общим законодательством. Так, с введением усиленной охраны приостанавливаются прежде всего гарантии неприкосновенности личности.
Генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненным, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право административной высылки, т. е. право запрещения отдельным личностям
пребывания в местностях, объявленных на положении усиленной
охраны. Начальникам полиции и жандармских управлений, а также их помощникам предоставлялось право задерживать на срок до
двух недель всех лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений либо в принадлежности к противозаконным сообществам, а также производить в любое время суток обыски и выемки во всех без исключения помещениях. По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок предварительного
ареста мог быть продлен до одного месяца со дня задержания. Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право запрещать любые народные, общественные и даже частные собрания, чем нарушались гарантии свободы собраний. И наконец, введение усиленной охраны приостанавливает гарантии свободы торговли и промыслов. Губернатор получал право на закрытие
торговых и промышленных заведений как на определенный срок,
так и на все время объявленного положения усиленной охраны.
В отличие от превентивных, репрессивные полномочия власти
преследуют цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц.
Положением усиленной охраны администрации предоставляются репрессивные полномочия двоякого рода. Во-первых, губернаторам предоставляется право установления своей собственной властью карательных санкций издаваемых или обязательных постановлений, относящихся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности. Пределы данной
санкции не должны превышать трехмесячного ареста или штрафа
в пятьсот рублей. Дела о нарушении данных постановлений разрешались в административном порядке градоначальниками или
обер-полицмейстерами. Во-вторых, административной власти пре103
доставлялось право передавать отдельные дела о преступлениях,
предусмотренных общеуголовными законами, на рассмотрение военных судов по законам военного времени. Приговоры этих судов
утверждались генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненным, – командующими войсками, которым предоставлялись
права, аналогичные правам главнокомандующего в военное время
и предусмотренные соответствующими статьями военно-судебного устава, в частности, право не рассматривать в кассационном порядке кассационные жалобы и промыслы. Такова, в основном, сущность положения усиленной охраны.
2. Положение чрезвычайной охраны представляет по своей сути также особую форму гражданской, а не военной диктатуры. При
объявлении местности в положении чрезвычайной охраны генерал-губернатору предоставляются права главноначальствующего.
В некоторых случаях по утвержденному императором положению
Совета министров – права главнокомандующего армией в военное
время. В то же время главноначальствующий, хоть и облеченный
чрезвычайными полномочиями, является органом гражданской, а
не военной администрации. Основное начало Положения 14 августа
1881 года, согласно которому высшее направление действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел, вследствие чего его требования подлежат немедленному исполнению всеми местными администрациями (ст. 1) – относится не только к положению усиленной, но
и к положению чрезвычайной охраны. Для отмены распоряжений
генерал-губернаторов министр внутренних дел запрашивает разрешение императора через Совет Министров или, в экстренных случаях, по личному докладу.
В отличие от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводится по представлению министра внутренних дел Положением Совета министров, утвержденным императором. Данное положение вводится на срок не свыше шести месяцев, по истечении данного срока действие его может быть продлено в таком же порядке.
Согласно ст. 6 Положение 14 августа 1881 года чрезвычайная охрана может быть введена, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население приведено
в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для восстановления нарушенного порядка.
По общему правилу все полномочия, предоставляемые административной власти положением усиленной охраны, сохраняемы
104
в соответствии со ст. 23 и при положении чрезвычайной охраны;
сверх этого, главнокомандующему предоставлялся ряд чрезвычайных полномочий, как превентивного так и репрессивного характера.
К числу первых можно отнести право учреждения для содействия органам полиции особых военно-полицейских команд, с указаниями при учреждении их прав и обязанностей.
Кроме того, сверх тех полномочий предупредительного характера, которые предоставлялись губернаторам положением усиленной
охраны, главноначальствующим предоставляется:
– право налагать секвестр1 на недвижимость и арест на движимое имущество, и доходы с них (ст. 26, п. 4 Положения);
– право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать
очередные собрания сословных, городских и земских учреждений
и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие
устранению из обсуждения однозначных собраний (ст. 26, п. 7 Положения);
– право приостанавливать периодические издания на все время
объявленного чрезвычайного положения (ст. 26, п. 8 Положения);
– право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел может войти с представлением в Совет министров (ст. 26, п. 9 Положения) и ряд других исключительных прав.
С введением в действие положения чрезвычайной охраны значительно расширяются репрессивные полномочия главноначальствующих.
Так, прежде всего, значительно повышалась карательная санкция издаваемых главноначальствующим обязательных постановлений: за нарушение этих постановлений последний имел право
подвергать в административном порядке заключению в тюрьму или
крепость на три месяца, или арест на такой же срок, или денежному
штрафу до трех тысяч рублей (ст. 26, п. 5 Положения).
И, наконец, что касается рассмотрения дел о преступлениях и
проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной
главноначальствующему предоставлялось право изъятия из общей
1 Секвестр (от лат. sequestro – ставлю вне, отделяю), в буржуазном гражданском
праве запрещение или ограничение, налагаемое государственной властью в интересах
государства на пользование каким-либо имуществом (БСЭ. Т. 23. С. 182).
105
подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачей их к производству военного суда (ст. 26, п. 3 Положения).
Таковы, в основном, полномочия административной власти при
усиленной и чрезвычайной охране.
Согласно Положению от 14 августа 1881 года одновременно с объявлением в какой-либо местности одного из рассмотренных видов
исключительного положения, могут быть введены согласно особому
каждый раз положению Совета министров, утвержденному императором, в некоторых смежных губерниях и областях или даже во
всем государстве особые правила, предоставляющие администрации чрезвычайные полномочия.
Так, например, именной Высочайший указ Правительствующему Сенату 4 сентября 1881 года об издании Положения от 14 августа
объявил в состоянии усиленной охраны:
– губернии: Петербургскую, Московскую, Харьковскую, Полтавскую, Черниговскую, Киевскую, Волынскую, Подольскую, Херсонскую и Бессарабскую;
– градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское;
уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодосийский, Перконский и г. Бердянск Таврической губернии;
– город Воронеж с уездом, города Ростов-на-Дону и Мариуполь
Екатеринославской губернии.
Одновременно с этим данным указом действия особых правил,
предусмотренных ст. 28 Положения, были распространены на всю
Россию.
Начало XX века для России было бурным и тяжелым. В условиях назревавшей революции, роста общественного недовольства правительство стремилось сохранить существующий порядок, подавляло революционные выступления1. В 1901 году усиленная охрана
охватывает почти всю Россию, однако усиленной охране не удается остановить революционной волны. В 1905 году усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению. И
охрана, и военное положение, прежде всего, были введены именно
в тех губерниях, которые в течение четверти века непрерывно охранялись от революции усиленной охраной – в губерниях Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской и др.
1 См.: История российского государства. С. 151; Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 511.
106
Таким образом, царское правительство, в целях борьбы с революционным движением в России, вводило в той или другой местности чрезвычайные меры, чем в значительной мере ограничивало
права и свободы всех граждан1.
Мы в достаточной степени рассмотрели структуру и содержание
узаконенных правовых режимов, что соответствует оптимальному
объему для понимания исследуемых проблем.
Однако анализ исключительного законодательства дореволюционной России был бы не полным, если бы мы, хотя бы в общих чертах, не остановились на характеристике правовой основы других
чрезвычайных правовых режимов.
Российское законодательство, действовавшее в рассматриваемый нами исторический период, не знало фиктивного военного или,
тем более, осадного положения, которое вводилось бы в мирное время. Согласно ст. 1 Правил о местностях, объявляемых состоящими
на военном положении, «населенные места, входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специальных военных могут быть
объявлены состоящими на военном положении»2. Командующему
армией подчиняется местный генерал-губернатор. Командующий
имеет право отменять распоряжение последнего по вопросам, касающимся охранения государственного порядка и общественного спокойствия, и давать им предписания по данным вопросам.
И, наконец, что касается осадного положения, то оно вводится
в крепостных районах, во время внешней войны, при обложении
крепости неприятелем. Согласно ст. 15 Правил о правах и обязанностях комендантов крепостей по отношению к гражданским властям
и местному населению3, с введением осадного положения комендант, объявляя об этом жителям крепости и крепостного района,
вступает по отношению к ним в права, предоставляемые главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении. Все
жители крепости поступают в распоряжение коменданта, который
может использовать их по своему усмотрению для решения любых
1 См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграда в годы Великой Отечественной войны. С. 17.
2 См.: Приложение к ст. 23 Общ. Угр. Губ. (Собрания узаконений и распоряжений, издаваемых при правительствующем Сенате). СПб., 1890. Ст. 937.
3 См.: Приложение к ст. 22 Положения о полевом управлении войск в военное
время, изданное 18 июня 1892 г. //Свод законов Российской Империи. СПб., 1892.
107
задач, которые он посчитает необходимыми для более эффективной
обороны крепости.
В дореволюционной России широко практиковалось предоставление законодательством особых полномочий отдельным органам
административной власти. Из всех чрезвычайных полномочий,
предоставляемых исключительным законодательством администрации, на практике наиболее важное значение имели: право издания в порядке охраны обязательных постановлений; право административной высылки и ссылки, и, наконец, право производства
арестов, обысков и выемок в порядке охраны. Таким образом, мы
видим, что предоставление таких полномочий приводит к тому, что
общая картина административного управления Россией была необыкновенно пестрой. Учитывая, что исключительные правовые
режимы в России существовали вплоть до Октябрьской революции
1917 года, обеспечение свободы личности в таких условиях было
весьма проблематичным. Так, например, 30 августа 1915 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и
о дальнейшем оставлении на положении чрезвычайной охраны некоторых местностей Империи»1.
Данным указом повелевалось: «1. Продолжить срок действия Высочайше утвержденного, 14 августа 1881 года, Положения о мерах к
охранению государственного порядка и общественного спокойствия
еще на один год, а именно по 4 сентября 1916 года, или по день издания нового закона об исключительном положении, если закон этот
воспоследует ранее 4 сентября 1916 года. 2. Оставить в положении
чрезвычайной охраны по 4 марта 1916 года все местности Империи,
кои не состоят на военном или осадном положении, с сохранением
прав главноначальствующих в отношении сих местностей за подлежащими генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками, по принадлежности, и с сохранением в отношении города Москвы действия Высочайшего приказа 5 мая 1915 года о назначении
Главноначальствующего над Москвою…»2.
Таким образом, чрезвычайные правовые режимы в соответствии
с Положением 14 августа 1881 года были введены в России Имен1 См.: Авербах О. И. Законодательные акты, вызванные войной 1914–1916 гг.
СПб.: 1916. Т. III. С. 9–10.
2 Собрание Узаконений № 245. 4 сентября 1915 г. Ст. 1849.
108
ным указом 4 сентября 1881 года. Предполагалось, что это – временная мера, устанавливающаяся на определенный законом срок.
В жизни любого государства могут возникнуть такие моменты, когда постоянные законы, имеющие целью охрану общественного порядка и спокойствия, признаются недостаточными и поэтому, в основном, восполняются временными исключительными мерами.
Сущность последних заключается в расширении пределов власти
административных учреждений и в ограничении гражданских свобод. «Наука государственного права, – как отмечено в Энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона, – советует обращаться к этим мерам лишь в случаях крайней необходимости и при
том на возможно кратчайший срок, так как они служат тормозом
развития страны и причиняют тяжелые испытания гражданам, лишая их таких благ, как неприкосновенность домашнего очага (обыски), свободы слова, печати, общения и т. п.»1.
«Правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, при издании своем имевшие временный и исключительный характер, получили, по обширности пространств, на кои действие их распространяется, и по долговременности применения своего, совершенно непредвиденный для них характер постоянного законоположения… Эти правила существуют
уже ныне непрерывно 22 года (?); при действии их успело возрасти
целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи»2.
«В государственном механизме России, – отмечает один из исследователей механизма правового государства Э. П. Григонис, – долгое время безраздельно господствовал принцип единовластия. Первоначально он выражался в абсолютной монархии (самодержавии),
… крупное поражение абсолютизм терпит в период 1905–1906 годов,
когда был учрежден первый русский парламент – Государственная
дума, и в стране формируется конституционная монархия…»3.
1 Энциклопедический словарь: В 86 т. / под ред. К. К. Арсеньева и Ф. Ф. Петрушевского. СПб.: Акц. изд. общ. Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. 1890–1907. Т. 44. С. 508.
2 См.: Журнал высочайше учрежденного особого совещания по пересмотру
установленных для охраны государственного порядка исключительных
законоположений. СПб., 1905. С. 4.
3 Григонис Э. П. Механизм правового государства: монография / СПб ГУАП.
СПб., 1999. С. 206.
109
Под давлением революционных выступлений масс император
Николай II издал 17 октября 1905 года манифест, даровавший населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов1; вместе с тем обещано было широкое развитие начала общего избирательного права и было установлено незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без
одобрения Государственной думы2.
Встал вопрос о реформировании действовавшего в России исключительного законодательства. Пересмотр исключительного
законодательства был поручен Комитету министров и образованному для пересмотра исключительных законов особому совещанию. А. В. Горбунов в еженедельной юридической газете «Право»
за 28 октября 1907 года в статье «Политика исключительных мероприятий» назвал Положение от 14 августа 1881 года «великой
хартией полицейских вольностей»3. Являясь правовой основой
применяемых в России исключительных мероприятий, данное положение предоставило широкие полномочия органам администрации и полиции. Однако, как отметило особое совещание, «применение исключительных мер вообще не оправдало возложенных на
них надежд» и что «исключительные полномочия … не могли предотвратить распространение самых крайних и разрушительных
теорий в обширных слоях населения и оказались бессильными
пресечь своевременно возникновение революционного брожения,
преступной пропаганды и даже вооруженного восстания в целом
ряде городов и селений»4.
Бывший туркестанский генерал – губернатор Субботич исходя
из своего личного опыта деятельности в условиях чрезвычайных
правовых режимов отметил: «Из своей административной службы
я вынес на этот счет одно только впечатление: всякое чрезвычайное
положение, кроме вреда для местного населения, для государства и
1 См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 512.
2 См..: Собрание Узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при
правительствующем Сенате. Отдел первый. 28 июня 1905 г. № 112. Ст. 999. С. 1506–
1507.
3 См.: Горбунов А. В. Политика исключительных мероприятий //Право. 28 окт.
1907. № 43.
4 Журнал высочайше учрежденного особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений.
С. 13.
110
для власти, ничего более не приносит. Оно дает простор произволу,
оно вызывает чрезвычайное озлобление. Оно толкает всякого, даже самого благонамеренного обывателя в ряды недовольных. Оно
ужасно еще и тем, что дает страшную власть в руки низших агентов администрации. Общество переросло пеленки и в них не втолкнуть его снова, а потому я – решительный враг применения охраны в стране и в частности, на окраинах»1.
Столь же категорично высказался и А. Лопухин: «Положение
это никогда, ни в один из периодов своего существования не принесло государству ничего, кроме вреда. Вследствие этого я согласился принять должность директора департамента полиции только под условием полного прекращения действия положения об охране. Не моя вина, что условие это не было выполнено, и я вынужден был посвятить себя посильному ослаблению приносимого положением об охране зла»2. Однако надежды на реформирование
общественно-политических отношений в России не были реализованы. Вскоре восторжествовала реакция3. Самодержавие начало
использовать еще с большей силой исключительное законодательство в борьбе с нарастающим революционным движением. Вместо
отмены положения 14 августа 1881 года, о чем писал А. Горбунов
в 1907 году4 и осуществления того «правового строя на основании
гражданских свобод»5, к которому, по словам Витте, стремилась
Россия6, срок действия «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» неизменно продлялся, вплоть до 1917 года7. Данное положение отнюдь не окупалось успешностью борьбы с крамолой. «Общественные организации, – писал по этому поводу А. Лопухин, – поставившие себе цель
вести с правительством борьбу, под влиянием ее ожесточения и
возраставшей потребности к самосохранению, приобретали сплоченность и энергию, победа над которыми оказывалась не под силу
1 См. Русские Ведомости. 1907. № 197.
2 См.: Письмо А. Лопухина // Око. Июнь. 1906.
3 См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 513.
4 См.: Горбунов А. В. Указ. соч.
5 См.: Правовое государство: реальность, мечты, будущее / В. М. Боер, Ф. М. Го-
родинец, Э. П. Григонис, М. В. Сальников, Н. Г. Янгол. СПб.: СПбУ МВД России;
Алетейя, 1999. С. 90.
6 Горбунов А. В. Указ. соч.
7 См. напр.: Именной Высочайший Указ от 30 августа 1915 г. Собр. Узакон. и
расп. правит. 4 сентября 1915 г. № 245. Ст. 1849.
111
разрозненным органам власти»1. С другой стороны, по свидетельству профессора В. Дерюжинского, с удлинением срока действия
чрезвычайных мер и с расширением площади их применения множились ряды недовольных, росло и осложнялось брожение в умах
и чувствах, создавалась благодатная почва для развития крайних
воззрений, которые захватывали все более и более широкие слои
населения. Под покровом внешнего спокойствия, которое иногда
казалось достигнутым политикой крутых мер, накапливались
горькие чувства неудовлетворенности и раздражения, широко
разлилось недоверие и даже враждебное отношение к органам власти2.
«Но общий голос страны, – как отмечает академик С. Ф. Платонов, – не был понят императором Николаем II, и его правительство
осталось в уверенности, что оно может управлять страной вопреки
настроению всего населения. Тогда и последовал государственный
переворот»3.
Революционная ситуация в стране, рост оппозиционности в отношении не только государя – императора, но и монархии в целом –
все это свидетельствовало о глубоком политическом кризисе самодержавия. Итогом всей прежней политики самодержавия, поставившего страну перед революционным исходом, стало отречение
2 марта 1917 года Николая II от престола, падение самодержавия,
победа в стране февральской демократической революции4. Как
видно из нашего исследования, определенную лепту в такой исход
внесло и исключительное законодательство, и его реализация, превратившая временные исключительные меры в постоянно действующую политику исключительных мероприятий протяженностью
в 35 лет. «В результате Февральской революции, – отмечают В. А.
Журавлев и В. М. Боер, – произошли важные изменения в государственном строе, характеризующиеся перманентным развитием революционного правосознания»5.
1 См.: Лопухин А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее русской
полиции. М., 1907. С. 46.
2 Записка проф. В. Дерюжинского // М-лы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1906. Ч.
IX. С. 37.
3 Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 514.
4 См.: История российского государства. С. 164.
5 Журавлев В. А., Боер В. М. Российская государственность и армия в 1917 году
(по м-лам печати) / СПбГУАП. СПб., 1998. С. 3.
112
Февральская революция, свергнув царизм, не смогла в то же время решить основные общедемократические и общенациональные
задачи (вопросы о мире, о земле, о борьбе с хозяйственной разрухой
и голодом и др.). Это стало внутренней пружиной развития революционного процесса в социалистическом направлении.
«В современных публикациях субъективных политологов и публицистов весьма легко мелькают объявления, – отмечают авторы
фундаментальной работы «История Российского государства», – носящие оскорбительный характер в адреса революционных народных масс: бунт, люмпен, толпа, охлократия. Эти обвинения не соответствуют исторической действительности. Очевидно, пытаются
выдать желаемое за действительное.
Исторические факты свидетельствуют об обратном: Октябрьская
революция – это демократический выбор большинства русского
народа»1.
В нашу задачу не входит детальный анализ утверждения. Мы
упоминаем его лишь потому, что далее, по ходу исследования, мы
будем рассматривать исключительные правовые режимы в послереволюционной России. сейчас лишь отметим, что мы солидарны
с данной точкой зрения на оценку и значение Октябрьской революции. И в подтверждение того, что она имеет право на существование, приведем солидарную точку зрения зарубежного ученого А. Е.
Рабиновича – профессора Индианского университета (США), который подчеркивает: «Я считаю Октябрьскую революцию одним из
самых главных событий XX века. Она стала поворотным пунктом
в истории не только самой России, но оказала в нашем столетии
огромное влияние, как позитивное, так и негативное, на судьбы Европы. В частности, страх перед коммунизмом, на мой взгляд, дал
возможность определенным кругам в Германии привести к власти
Гитлера. Что же касается второй части вопроса – был ли Октябрь
трагедией, то с определенностью могу сказать, что нет.
Я вижу две основные причины победы большевиков. Первая заключается в том, что большевистская партия в 1917 году представляла собой демократическую централизованную организацию,
имевшую широкие связи с массами. Большевики лучше, чем другие партии, знали народные массы, их чаяния. Вторая причина,
прямо вытекающая из первой, в том, что программа действий большевиков исходила из знания масс. Лозунги, выдвигаемые больше1 См.: История российского государства. С. 185.
113
вистской партией, более всего отражали желание народа: мир, земля крестьянам, власть Советам!»
§ 3. Чрезвычайное законодательство послереволюционной России
Победа Октябрьской революции привела к резкому изменению
расстановки политических сил в России. Пролетариат стал господствующим классом. Большевистская партия стала правящей. Противостояние новой власти составили свергнутые классы и выразители их интересов – монархические, буржуазные и мелкобуржуазные партии1.
Серьезной задачей первых шагов Советской власти было создание органов защиты Советской республики. С этой целью охрана
порядка была возложена на рабоче-крестьянскую милицию. Для
постоянной борьбы с подрывной деятельностью, саботажем и спекуляцией постановлением Совнаркома от 7 декабря была образована
Всероссийская Чрезвычайная Комиссия (ВЧК) во главе с Ф. Э. Дзержинским. Декретом Совнаркома от 22 ноября 1917 года предусматривалось создание народных судов и революционных трибуналов.
Большевики развернули работу по осуществлению первоочередных
задач строительства нового общества, организации его защиты. Но
мирное строительство продолжалось недолго. 15 февраля 1918 года
в Лондоне собралась конференция премьер-министров и министров
иностранных дел Англии, Франции и Италии, на котором была
признана необходимость союзной интервенции в Россию2.
29 июня 1918 года В. И. Ленин, выступая на объединенном заседании ВЦИК, Московского Совета фабрично-заводских комитетов
и профсоюзов Москвы отметил: «Мурманск на севере, Чехословацкий фронт на востоке, Туркестан, Баку, Астрахань на юго-востоке – видим, что все звенья кольца, скованного англо-французским
империализмом, соединены между собой»3. Руководитель Советского государства был прав, утверждая, что главным врагом Советской власти выступил международный империализм, который «вызвал у нас, в сущности говоря, гражданскую войну и виновен в ее
1 См.: Из истории гражданской войны в СССР: Сб. док. и м-лов. М.: Наука, 1960.
Т. 1. С. 11.
2 Там же.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 7–8.
114
затягивании»1. На средства Антанты были созданы военно-политические организации для борьбы против Советов в тылу Советского
государства.
Перед молодым государством встали сложные задачи; строительство нового общества, защита Отечества, создание правовой основы решения данных задач, в том числе и чрезвычайного законодательства.
«В эпоху гражданской войны, – писал В. И. Ленин, – идеалом
партии пролетариата является воюющая партия»2. Данное понятие определило положение партии и ее ведущую роль в борьбе против объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции,
обуславливало формы и методы партийного руководства массами
в борьбе с врагами Советского государства.
В годы Гражданской войны и иностранной интервенции страна превращена в единый лагерь. Был образован чрезвычайный
орган – Совет Рабочей и Крестьянской Обороны во главе с Лениным. В необходимых случаях он вводил на определенной территории осадное положение. Так, 2 мая 1919 года было принято постановление о введении осадного положения в Петрограде, Петроградской, Олонецкой и Череповецкой губерниях, в котором
поручалось Реввоенсовету республики «принятие всех тех мер,
кои он признает необходимыми для защиты Петрограда»3. Для
непосредственного руководства обороной в наиболее угрожаемых
зонах Советским правительством назначались чрезвычайные комиссары. Так, в связи с нависшей на севере Советской республики серьезной опасностью, Советское правительство приняло срочные меры по укреплению обороны, в том числе назначило чрезвычайным комиссаром Мурманско-Беломорского края С. Н. Нацаренуса4.
В связи с началом англо-французской интервенции на севере Ленин направил Нацаренусу специальную телеграмму о принятии
чрезвычайных мер, в которой предписывалось принять меры для
задержания продвижения интервентов на юг, вести решительную
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 343.
2 Там же. Т. 14. С. 240.
3 См.: СУ РСФСР. 1919. № 19. Ст. 219.
4 См.: Очерки истории Карельской организации КПСС / Ред. коллегия: М. Х.
Киуру и др. Петрозаводск: Карелия, 1974. С. 100–101.
115
борьбу с вражескими пособниками и диверсантами, вплоть до применения высшей меры наказания – расстрела1.
С наступлением мирного времени чрезвычайные меры охраны
стали занимать крайне ограниченное место в системе общих форм
администрирования, применяемых в силу действительно исключительных обстоятельств, возможность которых для молодой Республики Советов, находящейся в империалистическом окружении, не
исключалась.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года было объявлено «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка»2. В этом нормативном акте указывалось, что применение чрезвычайных мер революционного порядка «может иметь место лишь в случаях, оговоренных в настоящем Положении в форме
введения: а) исключительного или б) военного положения». Исключительное положение вводилось в случаях: контрреволюционных
выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть
или серьезной угрозы таких выступлений; неисполнения или противодействия законным распоряжениям власти со стороны отдельных граждан, поскольку эти правонарушения грозили принять
массовый характер; массовых посягательств на личность и имущество граждан; когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными
стихийными бедствиями; перехода к нормальному порядку в местностях, бывших на военном положении.
Военное положение объявлялось в местности, которая становилась театром военных действий или получала для военных целей
особо важное значение, либо когда меры исключительного положения оказывались недостаточными для охраны или восстановления
революционного порядка.
Таким образом, в положении точно указывались те случаи, при
которых вводилась та или другая форма чрезвычайной охраны порядка, а также определялись органы и порядок ее введения. При
объявлении исключительного положения на время его действия
вся власть, предоставляемая исполнительным комитетам местных
Советов, сосредотачивалась в их президиумах. Президиумам Губисполкомов предоставлялось право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к охране государственного порядка и безопасности, в дополнение и развитие действующих зако1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 50. С. 116–117.
2 См.: СУ РСФСР. 1923. № 21. Ст. 249.
116
нов. За их нарушение устанавливались административные взыскания в виде лишения свободы на срок до 3 месяцев или принудительных работ без лишения свободы на срок до 6 месяцев, либо штраф
до 5000 рублей золотом. Применялась также высылка из пределов
территории лиц, признанных опасными для общественного порядка, на срок действия исключительного положения.
При чрезвычайных стихийных бедствиях предоставлялось право: производить реквизицию имущества без предварительного разрешения, с последующим донесением Совету труда и обороны; устанавливать трудовую повинность для населения; приостанавливать
деятельность предприятий, учреждений и организаций.
Военное положение предусматривалось двух видов: военное положение не на театре военных действий и военное положение на театре военных действий. В местностях, объявленных на военном положении, но не находящихся на театре военных действий, вместо
исполкомов учреждались РВК, в руках которых и сосредотачивалась вся полнота власти.
По изданию обязательных постановлений РВК и, в целом, их
деятельность имела весьма существенное отличие по своей важности от полномочий местных органов власти, предоставляемых при
исключительном положении. Местности, входящие в состав театра военных действий, объявлялись состоящими на военном положении постановлением СНК РСФСР одновременно с объявлением
мобилизации, согласно разработанному и утвержденному в мирное время списку таковых местностей. Военное положение проводилось командованием всеми вооруженными силами соответствующих армий и фронтов. Этому командованию в отношении административного управления территории подчинялись все местные
РВК, через которые военное командование действовало в сфере
гражданского управления. Командование вооруженными силами
в местностях на театре военных действий применяли в объеме настоящего положения, а также предусмотренных Особым положением о РВС.
Большую роль в развитии науки административного права сыграла разработка проекта Административного кодекса РСФСР, начавшаяся в 1922 году Наркоматом внутренних дел. В этот период на
страницах журналов «Административный вестник» и «Власть Советов» шла оживленная дискуссия по вопросу об объеме и границах
советского административного права. В нашу задачу не входит анализ различных точек зрения по данному вопросу. Мы остановимся
117
лишь на той части, которая непосредственно касается интересующей нас области.
А. М. Турубинер в статье «Проект Административного Устава»
отмечает, что в него включен Раздел IV «Чрезвычайные меры охраны революционного порядка», который в основном был составлен
в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года (СУ РСФСР. 1923. № 21. Ст. 249)1.
В. Игнатьев подчеркивал, что в период Гражданской войны было не до писания исчерпывающих законов о формах и пределах
административной деятельности, о правах и обязанностях административных органов. В мирное время стоят новые задачи в области административного права. Одним из самых основных вопросов, который должен войти в Административный кодекс, должен
быть вопрос об охране революционного порядка, который ответит
«на все вопросы, вытекающие из существа охраны революционного порядка»2.
В 1924 году проект Кодекса был разослан для обсуждения. Он
содержал четыре части: 1) обеспечение революционной законности в советском управлении; 2) обязательные постановления и
административные взыскания; 3) публичные права граждан и 4)
охрана революционного порядка и общественной безопасности3.
Часть IV «Об охране революционного порядка и общественной
безопасности» состояла из нескольких глав, некоторые из них,
например, «Об употреблении оружия и призыве войск» были разработаны вновь. В проекте Кодекса предусматривалось право
исполкомов и горсоветов издавать обязательные постановления
при исключительном положении, каковое право не представлялось действующим законодательством. Изменялись санкции за
нарушение обязательных постановлений при исключительном и
военном положении. Вместо существовавших при исключительном положении: лишение свободы на срок не свыше 3 месяцев
или принудительных работ на срок до 6 месяцев, или штрафа до
5000 рублей, устанавливалось лишение свободы не свыше 2 месяцев, штраф до 1000 рублей в городских поселений и 200 рублей
1 См.: Турубинер А. Проект Административного Устава //Административный
вестник. 1925. № 1. С. 31–40.
2 См.: Игнатьев В. Административный Кодекс // Власть Советов. 1923. № 1–2.
С. 27, 33.
3 См.: Бородин Э. Административный Кодекс (по проекту НКВД) // Административный вестник. 1925. №12. С. 15–16.
118
в сельской местности. Для военного положения вводилось: лишение свободы на срок не свыше 6 месяцев или штраф 2000 рублей
в городских поселениях и 400 рублей в сельской местности, или
конфискации всего или части имущества1; новое Положение,
аналогичного названия2 утвердили 10 мая 1926 года. В условиях
мирного строительства чрезвычайным мерам охраны отводилось
крайне ограниченное место, они сводились лишь к применению
в исключительных случаях. По новому Положению меры охраны революционного порядка применялись лишь при нарушении
нормальных условий жизни на той или иной территории и имели две формы: исключительного и военного положения. В Положении четко определены были случаи, при которых вводилось
исключительное положение, а также органы, которые могли его
вводить. При исключительном положении сохранялись гражданские власти, которым военное командование обязывалось оказывать содействие. Это давало возможность «быстрого проведения
соответствующих административных мероприятий, а также позволяло направить работу административных органов соответственно условиям создавшейся обстановки»3.
Военное положение имело два вида, в зависимости от того, вводилось ли оно в условиях мирного времени, когда меры исключительного положения оказываются недостаточными для охраны и
восстановления революционного порядка, или когда данная местность становится театром военных действий или получает для военных целей особо важное место4. Право введения военного положения принадлежало Президиуму ЦИК Союза ССР. При объявлении
военного положения не на театре военных действий вместо исполкомов утверждаются ВРК, действующие на основе положения о них,
утвержденного ВЦИК, которые и являются высшей властью на территории. В состав ВРК включались представители НКВД и военного командования.
Во всех заседаниях ВРК принимал участие с совещательным голосом прокурор с правом принесения протестов на постановления
комитета.
1 См.: Бородин Э. Административный Кодекс... С. 19.
2 См.: СУ РСФСР. 1926. № 29. Ст. 255.
3 Власов В. Чрезвычайные меры охраны // Административный вестник. 1926.
№ 6. С. 7.
4 Там же. С. 9.
119
С введением военного положения на театре военных действий
ВРК подчинялись военному командованию в порядке, особо установленном законом, который издается ЦИКом Союза ССР1.
При прекращении военных действий, военное положение на театре военных действий автоматически заменялось военным положением, предусмотренным в условиях мирного времени.
Таким образом, подводя общий итог рассмотрения данной проблемы, нельзя не отметить того положения, что касается введения
и утверждения чрезвычайных мер охраны и компетенции высших
законодательных органов: законом устанавливались строго ограничительные условия, допускающие их введение. Этим самым создавался твердый порядок, который точно разграничивал определенными рамками нормальные и чрезвычайные полномочия власти.
Положительным являлось и то, что в мирное время был разработан нормативно-правовой акт, предусматривавший быстрый перевод органов государственной власти и управления на работу при
чрезвычайных обстоятельствах, вызванных как военными действиями, так и другими условиями.
Советское государство строило свою внешнеполитическую деятельность на основе политики мирного сосуществования. Реализацией этой политики было установление в 1933–1935 годах дипломатических отношений СССР с Испанией, Венгрией, Румынией, Чехословакией, Болгарией, Албанией, Люксембургом и Колумбией,
которые в течение более 25 лет не признавали нашу страну. 16 ноября 1933 года были установлены дипломатические отношения между СССР и США. В том же 1933 году Советское правительство разработало план борьбы за коллективную безопасность, который предусматривал заключение регионального соглашения между европейскими государствами о взаимной защите от германской агрессии.
В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций. Советская дипломатия
стремилась к реализации плана коллективной безопасности в Европе. После подписания в Мюнхене в 1938 году соглашения между
Германией, Италией, Францией и Англией Чехословакия потеряла
свою самостоятельность. По существу этого договора германский
агрессор приближался к границе СССР. Внешнеполитическая деятельность СССР не смогла уберечь страну от войны; многие задачи,
связанные с обеспечением безопасности страны, решить в полной
мере не удалось.
1 Власов В. Чрезвычайные меры охраны. С. 11.
120
Односторонне разорвав советско-германский договор о ненападении (1939 год), Германия 22 июня 1941 года внезапно напала на
СССР. Вторгаясь в пределы Советского Союза, враг рассчитывал на
скорую и легкую победу.
Вооруженная до зубов немецко-фашистская армия, покорившая
всю Западную Европу, создала для нашей страны огромные трудности, поставила ее перед грозной опасностью, тем не менее народы
СССР единодушно поднялись на борьбу с коварным и сильным врагом. Советский народ и его армия с неимоверными трудностями выстояли и победили.
Против Германии воевала не прежняя отсталая Россия, раздираемая социальными и национальными противоречиями, и не «колосс на глиняных ногах», какими фашистская пропаганда изображала наше государство, а могучая социалистическая индустриальная и колхозная держава, сильная нерушимой дружбой народов и
идейно-политическим единством всех трудящихся. В стране был
введен чрезвычайный режим – режим военного положения.
К сожалению, имевшийся у нас опыт1, о котором мы говорили
ранее, не был востребован в предвоенный период и многие вопросы,
которые возникли уже в начальный период войны, не были отработаны в мирное время с использованием имевшегося опыта. Поэтому
их пришлось решать и разрабатывать в ходе войны при огромном
дефиците времени2. Формированию правовой основы чрезвычайных правовых режимов – военного положения и блокады Ленинграда, ввиду их особой уникальности, мы посвятили специальное
исследование. В данном же параграфе мы остановились на рассмотрении тех вопросов, о которых говорили ранее. Они хронологически затрагивают период от победы Октябрьской революции и до начала Великой Отечественной войны.
1 См.: Сорок лет советского права. 1917–1957. Л.: Изд-во ЛГУ, 1957. Т. 1. С. 168–
169.
2 См.: Курицын В. М. Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны // Государство и право. 1985. № 5. С. 4–5.
121
ГЛАВА 5. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
§ 1. Понятие правового института чрезвычайного положения
В предыдущих главах исследования мы рассмотрели особенности исключительного законодательства ведущих европейских государств.
Это позволило нам представить исключительное законодательство в тесной связи с историческими условиями его зарождения
в тех или иных государствах, генезис и апогей развития. Знакомство с интернациональной правовой основой чрезвычайного положения позволяет выявить общие черты данного феномена, определить его структуру и отдельные элементы, а также сформулировать
дефиницию данных правовых режимов.
Исследованный нами материал позволяет сделать вывод, что ни
одно государство мира, к какой бы социально-политической системе оно ни принадлежало, не застраховано от возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т. п.1
Разрешая те или иные кризисные ситуации, властные структуры порой обнаруживают, что иногда постоянные законы, имеющие
своей целью обеспечение общественного порядка и спокойствия,
являются недостаточными и восполняются временными исключительными мерами. Сущность их заключается в расширении пределов власти административных органов и в ограничении гражданских свобод2. Другими словами, власти прибегают к введению
в стране чрезвычайного положения.
Институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем (и обязательным компонентом
системы национальной безопасности)3 экономически ведущих держав мира, что помимо общих причин, таких, как, например война,
агрессия извне, стихийные бедствия и т. п., все чаще вызвано необходимостью реагировать на периодические обострения социальных
1 См.: Васильев А. И. Техногенная безопасность воинской деятельности накануне ХХI века. М.: Манускрипт, 1998. С. 10.
2 См.: Энциклопедический словарь. Т. 44. С. 508.
3 См.: Идеологические ориентиры России. С. 360–379.
122
противоречий, роста регионалистских и сепаратистских тенденций
и т. п.
Указанные факторы предопределили широкое использование
правого института чрезвычайного положения, ставшего в настоящее время неотъемлемой чертой многих политических режимов.
В целом ряде государств мира чрезвычайное положение стало
нормальным порядком вещей, заменило обычную систему правления чрезвычайной администрацией.
Несмотря на то, что режим чрезвычайного положения является мерой исключительной и по идее ограниченной во времени, на
практике его действие зачастую растягивается на целые годы и даже десятилетия. Так в России состояние усиленной охраны было
объявлено в ряде губерний, уездов и городов в 1881 году. В 1905 году усиленная охрана уступила место чрезвычайной охране. Это положение просуществовало в России вплоть до Октябрьской революции 1917 года1.
Характерно, что превращение института чрезвычайного положения в постоянно действующий фактор государственной политики
очень часто встречается и в современных условиях. Причем он в равной степени присущ как авторитарным, так и либеральным, и буржуазно-демократическим государственно-политическим режимам.
Так, например, военное положение, введенное в 1949 году на Тайване
генералиссимусом Чан Кайши, было частично отменено лишь в 1987
году и действовало, таким образом, почти четыре десятка лет2.
Народ Парагвая жил в условиях чрезвычайного положения с мая
1954 года по апрель 1988 года, т. е. почти 33 года, с перерывами на
один день раз в четыре года для проведения формальных выборов.
В Чили военная хунта Пиночета, вопреки конституции, в сентябре 1973 года объявила состояние «внутренней войны», а затем
«осадное положение», которое просуществовало по август 1988 года. Многие политики сегодняшнего дня, в том числе и России, положительно оценивают экономическое развитие Чили в этот период
и тем самым оправдывают деятельность военной хунты и ее основателя – генерала А. Пиночета. Но нельзя забывать о том, что в период действия данного режима в стране царили произвол и беззако1 См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграда в годы Великой Отечественной войны. С. 17.
2 См.: Военный энциклопедический словарь / Гл. ред. комиссии Н. В. Огарнов.
М.: Воениздат, 1983. С. 805.
123
ние, расправа без следствия и суда над чилийскими патриотами1. О
том, что именно так и было, свидетельствует процесс начатый Испанией (спустя десять лет после отмены режима в Чили) над бывшим
диктатором по обвинению его в причастности к гибели граждан Испании, находившихся в Чили. Испанцев поддерживает ряд других
государств, в том числе, Франция. Можно привести аналогичные
примеры и по другим государствам мира.
Всего на 1 января 1985 года чрезвычайное положение (в той или
иной его форме) действовало более чем в 35 государствах мира2, а
в 1989–1999 вводилось более чем в 40 странах.
Термин «чрезвычайное положение» употребляется в нескольких
значениях.
В одном из них он соответствует английскому слову «emerqency»,
которое в фундаментальном толковом «Новом Бентамском словаре
английского языка» толкуется как «внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий» (синонимы: крайняя необходимость (emerqency), кризис (crisis), настоятельная потребность
(necessity), критическое состояние (pass), стечение обстоятельств
(conjuncture))3. В другом случае – соответствует английскому словосочетанию «state of emerqency», что означает особый правовой режим
деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, т. е. (сокращенно) состояние (или режим) чрезвычайного положения4.
Предметом правового регулирования является чрезвычайное положение, в упомянутом нами втором своем значении.
Чрезвычайное положение – временно вводимый особый правовой режим деятельности государственных органов, предприятий,
учреждений и организаций (независимо от форм собственности),
допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения
прав и свобод граждан для обеспечения их безопасности и охраны
конституционного строя государства5.
1 См.: БСЭ. Т. 29. С. 235.
2 States of Emerqency: Torture and Violations of the Riqht to Life under States of
Emerqency. London: Amnesty International, 1988. P. 2.
3 The New Bentam English Dictionary. N. Y., Toronto, London: Bentam Books,
1979. P. 295.
4 См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / под
ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Изд. г-на М. Ю. Тихомирова, 1999. С. 494.
5 См.: Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / под
ред. акад. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 354.
124
Государственно-правовой институт чрезвычайного положения
представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих:
– основания для введения режима чрезвычайного положения;
– государственный орган (или органы), уполномоченный вводить
чрезвычайное положение;
– порядок его введения;
– временные и пространственные границы действия;
– особый режим деятельности органов государственной власти и
управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц,
и возложение на них дополнительных обязанностей;
– в федеральных государствах – временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами власти федерации;
– регулирующие другие изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.
Правовой институт, по нашему мнению, в современных условиях, должен иметь исключительно конституционный характер.
Определив такой подход к данному вопросу, мы не имеем в виду того, что совокупность правовых норм, представляющих режим чрезвычайного положения, содержится, в обязательном порядке, только в текстах основных законов и конституций. Основанием для отнесения той или иной правовой нормы или правового института к
конституционным является, прежде всего, их содержание1. В результате их действия возникают отношения, которые по своему характеру являются конституционно-правовыми.
Именно такой конституционный характер носит, например, институт чрезвычайного положения в государственно-правовой системе современной России2 или Великобритании, вообще не имеющей
писанной конституции, или в Соединенных Штатах Америки, полномочия президента которых на введение чрезвычайного положения не имеют прямого конституционного основания.
Наделение определенных государственных органов чрезвычайными полномочиями и правовые принципы реализации этих пол1 См.: Вопленко Н. Н. Система права // Общая теория права: Курс лекций / под
общ. ред. проф. В. К. Бабаева. НВШ МВД России. Н. Новгород, 1993. С. 350.
2 См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий Конституционного
Суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М.: Юрайт, 1998. С. 29.
125
номочий в течение долгого времени находились в сфере пристального внимания величайших мыслителей мира.
Концепцию правления различных законов обосновал Аристотель, «отец античной политической науки». «Итак, – писал он, –
кто требует, чтобы закон властвовал, требует, кажется, того, чтобы
властвовало только божество и разум…»1.
Высшей целью человеческой жизни Аристотель считал блаженство, которое недостижимо без государства. Государство должно
обеспечить высшее благо, т. е. блаженную обеспеченную жизнь. Таким образом, у Аристотеля «назначение государства, собственно говоря, вполне самодовлеющее: государство возникает ради потребностей жизни, но существует оно ради достижения благой жизни»2.
Развивал идею о современных и несовременных типах государства предшественник Аристотеля и его учитель Платон. Основными его трудами в этом направлении явились сочинения «Государство» и «Законы»3.
Заметный шаг в направлении познания государственно-правовых явлений был сделан в политико-правовых учениях древнеримских мыслителей (особенно у Цицерона). Предшествующие представления древнегреческих авторов о взаимосвязи государства и
права, политики и закона получили свое новое выражение в трактовке государства как публично-правовой общности4.
«Великие бедствия нуждаются в великих средствах», – утверждал
в своей работе «О законах» (De Leqibus Ш, 4 @ 8) Марк Тулий Цицерон
(106–43 г. до н.э.). Здесь же он сформулировал и концепцию необходимости, в основе которой лежит максима «общественное благо – высший закон» (Salus populi (или Salus rei publicae) suprema Lex egto)5.
В эпоху перехода от феодального строя к капитализму начало
складываться новое соотношение социально-классовых и политических сил. Юридическое мировоззрение зарождающегося нового
класса требовало утверждения новых представлений о свободе человека посредством права. Поэтому на данном этапе решающее значение приобретают проблемы политической власти и ее (формально
равной для всех) правовой организации в виде упорядоченной си1 Аристотель. Политика. М., 1911. С. 145.
2 Там же. С. 6.
3 См.: Правовое государство: реальность, мечты, будущее. С. 17.
4 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность... С. 13.
5 Цит. по: Гессен В. М. Исключительное положение. С. 109.
126
стемы разделенных государственных властей. В этой связи следует
отметить, что для исследователей права явный интерес представляет творчество мыслителей XVII–XVIII веков1.
Видный английский философ и экономист эпохи Реставрации
Джон Локк (1632–1704) в своем основополагающем труде «Два трактата о правлении» писал о возможности возникновения таких ситуаций, для преодоления которых исполнительная власть должна
обладать широким набором дискреционных полномочий, не имеющихся в распоряжении власти законодательной. Локк при этом
не обуславливал наделение исполнительной власти такими правами лишь необходимостью, например, успешного ведения военных
действий. По его мнению, достаточным основанием для реализации
чрезвычайных полномочий могло быть стремление способствовать
«общественному благу» (public qood)2.
Французский мыслитель-юрист ХVIII века Шарль Луи Монтескье (1689–1755), подобно Локку верил в «республиканское правление, основанное на согласии управляемых, но не в демократию,
основанную на правиле большинства»3, «Опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали на земле, – отмечал Монтескье, – заставляет меня признать, что бывают случаи, когда нужно
на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда
покрывали статуи богов»4. Политическую свободу Монтескье рассматривает в двух аспектах:
– в отношении к государственному устройству;
– в отношении к отдельному гражданину.
Во втором аспекте политическая свобода заключается в безопасности гражданина5.
Средствами обеспечения такой свободы Монтескье признает доброкачественность судопроизводства и уголовных законов. «Если
не ограждена невиновность граждан, то не ограждена и свобода.
Сведения о наилучших правилах, которыми следует руководствоваться при судопроизводстве, важнее для человечества всего проче1 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность... С. 15.
2 См.: подробнее: Локк Дж. Сочинения: В 3 т. М.: Мысль, 1988. Т. 3 (Философ-
ское наследие). С. 135–405.
3 Холден Дж. С. Локк и Монтескье. Что такое демократия. Вашингтон: ЮСИА,
1991. С. 15.
4 Цит. по: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 148.
5 См.: Боер В. М., Городинец Ф. М., Янгол Н. Г. Правовое государство: идея, концепция, реальность / СПбГУАП. СПб., 1996. С. 12.
127
го в мире… Эти сведения уже приобретены в некоторых странах и
должны быть усвоены прочими»1.
Таким образом, очевидно то, какое значение придавал Монтескье качеству закона и процедуре его исполнения в вопросе защиты
прав и свобод личности. Как юрист, он понял сложившиеся в обществе правоотношения, о чем свидетельствует его повышенный интерес к государственно-правовой тематике. Монтескье с большим увлечением занимался исследованием идеи о средствах обеспечения
прав и свобод граждан.
Вершиной его почти двадцатилетней работы стал фундаментальный труд «О духе законов», в котором наряду с философскими, экономическими и историческими взглядами изложены социологические и правовые2.
В целом, учения Локка и Монтескье оказали заметное влияние
не только на последующие теории правовой государственности, но
даже на раннебуржуазное конституционное законодательство и государственно-правовую практику. Это влияние отчетливо можно
проследить, например, в конституции США 1787 года (ст. 1–3)3, во
французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года,
в целом ряде других правовых актов.
Интересными, на наш взгляд, представляются определенные положения французской Декларации 1789 года:
Ст. 1 гласит: «…Люди рождаются и пребывают свободными и
равными в правах».
Ст. 3 – «Начало всякого суверенитета принадлежит нации».
Ст. 5 – «Закон имеет право запрещать только действия, приносящие обществу вред..., никто не может быть принужден к исполнению того, что не предписано законом»4.
Говоря о значении творческого наследия двух упомянутых просветителей, а точнее о практической значимости их учений, следует упомянуть о том, что первая конституция британской колонии
Южная Каролина была разработана непосредственно английским
философом Локком5.
1 Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М.: Мысль, 1955. С. 318.
2 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность... С. 17.
3 См.: Конституция США 1787 г. // Конституции буржуазных стран. М.: Юрид.
лит., 1968. С. 170–196.
4 Декларация прав человека и гражданина 26 авг. 1889 г. // Конституция и законодательные акты французской республики. М.: Госюриздат, 1958. С. 42–43.
5 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность... С. 19.
128
Начало становления института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме большинства буржуазных государств относится к периоду их перехода от абсолютистской к конституционно-монархической форме правления. В период абсолютизма необходимости правового регулирования чрезвычайного положения не было и «не могло быть уже потому, что даже “нормальное положение” являлось в достаточной мере “исключительным”»1.
«Самодержавие (абсолютизм, неограниченная монархия), – писал
В. И. Ленин, – есть такая форма правления, при которой верховная
власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю.
Царь издает законы, назначает чиновников, собирает и расходует
народные деньги без всякого участия народа в законодательстве и
в контроле за управлением. Самодержавие есть поэтому самовластие чиновников и полиции и бесправие народа»2.
Однако первые парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, как мы уже отмечали,
в большинстве европейских государств были приняты только в середине и второй половине XIX века: во Франции – в 1848 году3,
в Пруссии – в 1857 году4, в Австро-Венгрии – в 1869 году5, в России – в 1881 году6 и т. д.
25 февраля 1848 года во Франции была провозглашена республика. Главным врагом республиканского строя, утвердившегося
во Франции после февральской революции, был император России
Николай I. Он решил порвать с ней дипломатические отношения и
вступил в переговоры с правительством Австрии и Пруссии, предложив им организовать совместное вооруженное выступление против Франции с целью восстановления в ней монархического режима. Революционные события в Австрии и Пруссии внесли коррективы в этот сговор. Царизм вел неофициальные переговоры с правительством Франции и признал Французскую республику только
после победы в стране реакции. С победой на выборах в Учредительное собрание 23 апреля 1848 года реакционного правого кры1 Гессен В. М. Исключительное положение. С. 1.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 4. С. 251–252.
3 См.: Законы 7 июня 1848 г. // Всемирная история. Т. 16. С. 499–501.
4 См.: Закон от 4 июля 1851 г. // В. М. Гессен. Лекции по полицейскому праву.
С. 112.
5 См.: Закон от 5 мая 1869 г. // Там же. С. 113.
6 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при
правительствующем Сенате. СПб., 1881. Ст. 616. С. 1552–1565.
129
ла республиканцев наступил новый период в истории французской
революции 1848 года. Реакционные силы, одержав победу на выборах, развернули открытое наступление против политических свобод и социальных завоеваний трудящихся, добытых в результате
февральской революции. В этот период появилось чрезвычайное
законодательство об осадном положении во Франции, которое привлекло внимание европейских законодателей к такому правовому
институту ввиду активизации и в них политической борьбы1. «Добропорядочные республиканцы, – писал К. Маркс в работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта», – сделали изобретение, само
проложившее себе дорогу по всему континенту… Это изобретение –
осадное положение. Превосходное изобретение, периодически применяемое в каждом из следующих друг за другом кризисов в ходе
французской революции»2.
Режим чрезвычайного положения относится к пограничной области права. Содержание этого института весьма противоречиво.
Оно (противоречие) заключается в следующем. «С одной стороны,
поскольку развитие кризисных, чрезвычайных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях и поскольку они требуют немедленных и решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой процедуре,
то часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма
широкие и недостаточно определенные полномочия… С другой стороны, такое недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти крайне опасно, поскольку у нее естественно возникает искушение “положить конец» чрезвычайной ситуации …силовыми, а не правовыми методами»3.
Регулирование института чрезвычайного положения парламентским актом (а не, скажем, подзаконными актами) является признаком высокого уровня политико-правового развития общества в целом
и степени защищенности прав и свобод граждан в частности. Отдельные политики считают, что законодательство о чрезвычайных положениях позволяет власть предержащим действовать вне форм парламентской демократии, вне рамок законности и существующего
1 См.: Всемирная история. Т. 16. С. 496–502.
2 Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // К. Маркс, Ф. Энгельс.
Собр. соч. Т. 8. М.: ГИПЛ, 1957. С. 135.
3 К законодательству о чрезвычайном положении: Рабочие м-лы / Э. М. Аметистов, В. Г. Голицын, С. А. Ковалев и др. М.: Международный фонд «За выживание и
развитие человечества»; Проектная группа по правам человека, 1989. С. 5.
130
права. И это все якобы неизбежно ведет к установлению открытого
произвола, полицейских репрессий и правительственных усмотрений1. Очевидность сказанного подтверждается нашей повседневной
жизнью. Так, 16 августа 1999 года в процессе обсуждения в Государственной думе кандидатуры на назначение премьер-министром России В. В. Путина неоднократно ставился вопрос о перспективе введения чрезвычайного положения в России или в Дагестане в связи
с вторжением туда бандформирований исламистов. Кандидат в премьер-министры неоднократно повторял, что принятием жестких мер
с бандформированиями будет покончено и что для введения чрезвычайного положения на территории Дагестана, подвергшейся агрессии извне, нет никаких оснований. Президент России Б. Н. Ельцин,
выступая в тот же вечер, подтвердил, что чрезвычайного положения
вводиться не будет. Ряд руководителей депутатских фракций с тревогой и боязнью говорили о возможности введения чрезвычайного положения. Так, руководитель фракции «Российские регионы» О. Морозов в своем выступлении на заседании Госдумы отметил, что введение чрезвычайного положения чревато серьезными последствиями,
особенно в преддверии выборов в Государственную Думу, и может
нанести тяжелый удар по завоеваниям демократии. Нам кажется,
что такая оценка данного института не совсем верна. Она определена
с позиций инстинктивной оценки нашего недавнего тоталитарного
прошлого, когда в угоду отдельным вождям попирались элементарные права и свободы граждан.
Второй причиной такого подхода является либо отсутствие правовой основы чрезвычайного положения, либо ее несоответствие
мировой практике и современному развитию общества. Назначение
данного вида законов, по словам В. Ф. Яковлева, состоит именно
в «создании законных возможностей для неотложного применения
действенных мер по нормализации общественной жизни, жизнеобеспечения людей, восстановлению и поддержанию общественного
порядка»2. Все основные правоотношения в период чрезвычайно1 См.: Жданов А. А. «Чрезвычайное положение» по административному праву
империалистических государств // Правоведение. 1965. № 1. С. 42; Скилягин А. Т.
Кризис буржуазно-демократических институтов (Чрезвычайное законодательство – инструмент разрушения буржуазной демократии) // Сов. государство и право. 1969. № 9. С. 128.
2 См.: Стенограмма обсуждения Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения». Верховный Совет СССР. 3-я сессия. Бюллетень № 1. Заседание Совета Союза 26. 02. 1990. С. 4.
131
го положения должен регулировать только парламентский акт, не
стесняющий, с одной стороны, исполнительную власть в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию, но, с другой
стороны, жестко и подробно ограничивающий все недопустимые
методы такого реагирования. Отсутствие такого акта, как мы уже
отмечали, либо обрекает государственные органы власти и управления на бездействие и нерешительность именно тогда, когда требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя, либо иногда, в отсутствие закона, могут быть применены неоправданные меры. Закон, таким образом, может позволить избежать и того, и другого. Рассматривая проблему обеспечения прав и свобод личности
в условиях чрезвычайного положения мы всегда исходим из того,
как бы в данной ситуации не нанести ущерб последним. Таким образом, думая о том, что введение данного правового режима принесет определенные неудобства гражданам и ограничение их прав, затягивая процесс введения, мы порой оставляем всех законопослушных граждан заложниками обстоятельств, требующих введения
режима, и граждане могут потерять все и даже жизнь при дальнейшем неблагоприятном развитии событий. Закон должен четко определить конкретных субъектов, от которых зависит своевременное
реагирование на возникающие угрозы и введение режима чрезвычайного положения, как превентивной меры по эскалации, а затем
полной ликвидации угроз. Закон должен обязывать соответствующие власти на активное использование предусмотренных чрезвычайных полномочий.
Так, в ст. 22 Положения 14 августа 1881 года указывалось, что
«в случае бездействия власти административных лиц при исполнении ими обязанностей по охране государственного порядка и общественного спокойствия, лица эти могут быть по определению суда
подвергаемы определенным в законе взысканиям, не только в высшей мере, но даже одной или двумя степенями выше»1. Естественно, что нерешительность властей, их бездействие может принести
больше вреда, чем в определенной степени превышение полномочий. Существует определенный риск ибо властям приходится действовать порой в условиях крайней необходимости.
Закон должен определить границы ответственности властей,
действовавших в условиях чрезвычайного положения, а также ме1 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 131.
132
ханизм обжалования незаконных действий администрации по применению исключительных полномочий. В еженедельной газете
«Санкт-Петербургские ведомости» за 13 августа 1999 года опубликована информационная подборка о боевых действиях в Дагестане под общим наименованием «Если бандит не сдается, его уничтожают». Приведем только некоторые выдержки из данных материалов. Сообщая об огромных потерях со стороны боевиков, газета
приводит заявление заместителя министра внутренних дел России
генерал-лейтенанта милиции Игоря Зубова: «Мы тоже несем потери, но они не сравнимы с потерями боевиков и укладываются в рамки норм. Это неизбежные военные потери в ходе проведения боевой
операции».
«Приказом министра внутренних дел Дагестана полностью запрещены все виды передвижения по всей административной границе с Чечней». «Боевое крещение под селением Годобери прошли
добровольцы из первого отряда ополченцев Махачкалинской интернациональной бригады, отправленные из дагестанской столицы на
помощь армейским частям»1. Такая информация свидетельствует
о том, что в данном регионе сложилась особая ситуация, связанная
с нарушением нормальных условий жизни и деятельности людей,
вызванных агрессией исламских фундаменталистов, которые, по
заявлению министра иностранных дел России В. Иванова, получают материальную поддержку со стороны Турции, Саудовской Аравии и других государств. При данных обстоятельствах и наличии
такой чрезвычайной ситуации2, которые не могли быть устранены в общем порядке без применения специальных мер, от властей
требуется введение чрезвычайного положения. Ибо только режим
чрезвычайного положения дает правовые основы для расширения
круга обязанностей и пределов компетенции существующих органов государственной власти, в том числе органов исполнительной
власти, по охране общественного порядка и нормализации обста1 См.: Если бандит не сдается, его уничтожают // Санкт-Петербургские ведомости. 1999. 13 авг. С. 1, 4.
2 Чрезвычайная ситуация (англ. emerqency situation) – обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могли повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей
природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. С. 494).
133
новки. Согласно п. м) ст. 71 Конституции РФ1 обеспечение обороны
и безопасности страны отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.
Наряду с обороной к ведению Российской Федерации отнесено
обеспечение национальной безопасности, направленное на защиту
национальных интересов. Идея национальной безопасности тесно
связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает одновременно в качестве ее неотъемлемой части и условия
реализации. В связи с этим обеспечение безопасности должно быть
направлено не только на предотвращение угроз государству и обществу, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей
общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Ст. 88 Конституции РФ посвящена
полномочию Президента Российской Федерации на введение чрезвычайного положения на всей территории России или в отдельных
местностях. Условия и порядок введения чрезвычайного положения должны быть определены, как предусмотрено в Конституции,
федеральным конституционным законом. К сожалению, депутаты
Государственной Думы только полемизируют о необходимости применения такого закона. В то время на территории нашего государства действовал Закон РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном
положении».
Таким образом, мы видим, что Конституция РФ и действовавший Закон РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» давал право Президенту Российской Федерации ввести чрезвычайное положение. Это позволило бы органам власти Дагестана
использовать для наведения порядка дополнительные полномочия,
предоставляемые режимом чрезвычайного положения. Идут боевые действия, фактически идет необъявленная война. Власти вводят отдельные ограничения в зоне конфликта, создают военизированные формирования добровольцев. Если бы действовал режим
чрезвычайного положения, то данные меры дагестанских властей
находились бы в пределах его правового поля. В сложившейся ситуации их действия выходят за рамки полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и другими обыкновенными законами. Ибо
чрезвычайные полномочия власти могут получать только из исклю1 См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий Конст. Суда РФ...
С. 33–34.
134
чительных чрезвычайных нормативных актов. Таким актом мог бы
стать Указ Президента России о введении чрезвычайного положения в Дагестане и этим самым мог бы быть включен механизм действия Закона «О чрезвычайном положении».
Поэтому в новом Законе «О чрезвычайном положении» необходимо предусмотреть механизм ответственности за бездеятельность
руководства по своевременному введению исключительных правовых режимов в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Идет война. Гибнут люди. И в то же время должностные лица говорят: «Чрезвычайного положения вводить не будем, а будем применять жесткие меры по уничтожению бандитов». Если возникла
чрезвычайная ситуация, то необходимо действовать в рамках Закона по ее устранению. Если такая ситуация отсутствует, то откуда
такие людские потери, даже «нормативные», по словам И. Зубова,
в мирное время?
К сожалению, действовавший в то время состав Государственной Думы не создал нормальное и эффективно действующее законодательство, способное защитить простых людей и навести порядок
в стране, в том числе и в чрезвычайных ситуациях. В сложившейся
ситуации депутаты думали не о решении проблем в Дагестане, ситуация в котором настоятельно требовала введения чрезвычайного
положения, прежде всего в интересах этого края и его властей, а думали о своем очередном избрании в Государственную Думу и личном благополучии на ближайшие четыре года.
Чрезвычайное положение, введенное для решения проблем Северного Кавказа, может отрицательно сказаться на решении их собственных интересов. Отрицательным отношением к чрезвычайному правовому режиму депутаты оказывали психологическое давление на Президента по выполнению им своего конституционного
полномочия, предусмотренного ст. 88 Конституции РФ.
Нормы, регулирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали занимать все более важное место в конституциях разных
стран мира. Если четверть века тому назад исключение составляли
основные законы примерно двадцати пяти государств, то к настоящему времени их осталось менее десяти (как правило, наиболее старых): США (1787 год), Бельгии (1831 г. с последующими изменениями), Новой Зеландии (Акт о Конституции, 1852 г. Австралийского
Союза (1900 г.) и др. Последней (по времени) конституцией, дополненной нормой о возможности введения чрезвычайного положения,
стала конституция Кубы 1976 года. Статья о чрезвычайном положе135
нии (вместе с целым рядом других поправок, внесших изменения
в 76 статей основного закона республики) была рассмотрена и принята Национальной ассамблеей Кубы в июле 1992 года.
Включение норм, регулирующих институт чрезвычайного положения, в тексты основных законов, процедура изменения которых значительно сложнее, чем процедура внесения поправок и дополнений в обычные парламентские акты, является одной из гарантий против возможного злоупотребления исполнительной властью
своими исключительными полномочиями путем неоправданного,
произвольного применения чрезвычайных правовых норм для разрешения ситуаций и обстоятельств, не носящих чрезвычайного характера.
Сравнительно-правовой анализ национального законодательства зарубежных стран свидетельствует о наличии в нем регламентации различных режимов, объединенных понятием «чрезвычайного положения». И. Михайловская на основе проведенного анализа многочисленных зарубежных источников утверждает, что «в
зарубежном законодательстве существует одна категория: чрезвычайное положение»1.
Понятно стремление ученого покончить с путаницей в терминологии (чрезвычайное положение, военное, осадное, исключительное, особое и т. п.). Действительно, многие зарубежные государствоведы преимущественно оперируют единым понятием «чрезвычайное положение». Однако в национальном законодательстве встречаются различные термины и поэтому, исходя из данного положения,
нельзя, в полной мере, согласится с мнением Михайловской.
Так, собственно термин «чрезвычайное положение» встречается
в законодательствах Алжира, Анголы, Бангладеш, Болгарии, Великобритании, Венгрии, Ганы, Замбии, Зимбабве, Индии, Иордании, Ирландии, Египте, Кении, Марокко, Мали, Никарагуа, Польши, Румынии, Сирии, Сенегала, Сомали, США, Уганды, Франции
и др.
Термин «осадное положение» встречается в конституциях Бельгии, Бразилии, Венесуэлы, Греции и др.
«Режим военного положения» встречается в законодательстве
Великобритании, Вьетнама, Нидерландов, Республики Корея, Таиланда, Филиппин и др.
1 См.: Чрезвычайное положение. Юристы обсуждают: каким должен быть закон для экстремальной ситуации // Московские новости. 1989. 25 июля. № 26. С. 10.
136
Кроме того, встречаются термины:
– «состояние войны» (Бельгия, Италия и др.);
– «состояние общественной опасности» (Италия);
– «состояние напряженности» (ФРГ);
– «состояние обороны» (ФРГ, Финляндия);
– «состояние угрозы» (Испания);
– «состояние бдительности» (Габон);
– «состояние тревоги» (Габон).
В законодательстве современной России также встречаются понятия: «военное положение» и «чрезвычайное положение». Так,
в п. 2 ст. 87 Конституции РФ указывается: «В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии
Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение
с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе»1. В п. 3 данной статьи уточняется, что «режим
военного положения определяется федеральным конституционным
законом»2. В ст. 19 Федерального закона «Об обороне»3 военное положение определяется как «особый правовой режим деятельности
государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающих ограничение прав и свобод».
В условиях военного положения органы государственной власти
могут быть наделены особыми полномочиями, обеспечивающими
выполнение задач, связанных с военным положением; могут быть
созданы специальные органы военного управления, власть которых
распространяется и на гражданских лиц; органы военного управления могут получить особые права. Все органы и должностные лица
обязаны оказывать содействие военному командованию в использовании средств и сил на данной территории для обороны, обеспечения безопасности и порядка. При этом некоторые конституционные права и свободы граждан могут быть ограничены (например,
свобода собраний, свобода печати и др.). Однако согласно Конституции РФ такие ограничения возможны только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Россия является участни1 См.: Конституция Российской Федерации. С. 40.
2 Там же.
3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.
№ 42. Ст. 2331.
137
ком «Международного пакта о гражданских и политических правах», вступившего в силу в 1976 году. Поэтому ст. 56 Конституции
РФ установила гарантии прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. В п. 3 данной статьи четко определен перечень
тех прав и свобод, которые не подлежат ограничению даже в условиях чрезвычайного положения: право на жизнь (ст. 20), право на
обеспечение достоинства личности (ст. 21), право на неукоснительность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть первая ст. 23), свобода совести, свобода
вероисповедания (ст. 28), право на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть первая ст.
34), право на жилище (часть первая ст. 40). Кроме того, не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24). Особое значение
имеет положение Конституции РФ, что в условиях чрезвычайного
положения каждому гарантируется весь комплекс прав человека и
гражданина, предусмотренный в ст. 46–54.
При введении военного положения Президент Российской Федерации немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении военного положения
должен быть утвержден Советом Федерации. Военное положение –
это особый вид исключительного правового режима.
Наша страна пережила одну из тяжелейших в истории человечества войн – Великую Отечественную войну. Опыт формирования
данного правового режима в годы войны и особенно в экстремальных условиях блокады Ленинграда является уникальным. Поэтому
мы решили посвятить исследованию данных вопросов отдельную
самостоятельную часть. В ст. 88 Конституции РФ записано: «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке,
предусмотренных конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с немедленным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе»1. Условия, основания и порядок
введения чрезвычайного положения указаны в ныне действующем
Законе РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении»2.
1 См.: Конституция Российской Федерации. С. 40.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
138
Указ Президента о введении чрезвычайного положения доводится
до сведения населения. Чрезвычайное положение является временной
мерой и может вводится исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики.
Целью введения чрезвычайного положения является скорейшая
мобилизация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.
Чрезвычайное положение неоднократно вводилось на части территорий некоторых республик на юге России, куда посылались войска с миротворческими задачами, а также привлекались сотрудники органов внутренних дел различных регионов.
Этот вопрос также заслуживает особого внимания, поэтому ему
будет посвящена самостоятельная часть нашего исследования.
В данном параграфе мы только обозначили эти вопросы, чтобы на
основе сравнительно-правового анализа выявить те основные черты, которые помогут нам понять саму природу чрезвычайных правовых режимов.
Нам кажется, что было бы неверно рассматривать данные режимы как различные правовые институты, поскольку одни и те же
элементы и признаки, определяющие, скажем, осадное положение
или состояние угрозы в странах (например, в Аргентине и Испании), характеризуют соответственно состояние обороны или чрезвычайного положения в других (например, Великобритании). Речь
идет, таким образом, не о различных правовых институтах, а о различных видах или формах института чрезвычайного положения
как общего, родового понятия.
Названия, которые институт чрезвычайного положения имеет
в различных государствах, как свидетельствуют профессор университета г. Утрехт (Нидерланды) Фред ван Хуф, также «не имеют никакого значения для международного права. Различия между содержащимися в национальных законодательствах терминами “осадное положение», “состояние обороны”, “состояние угрозы”
и т. п. не столь важны. Все эти состояния покрываются термином
“чрезвычайное положение”, при котором жизнь нации находится
под угрозой»1.
1 См.: Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах (на примере Великобритании и Индии): дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 26–27.
139
С мнением ученого нельзя не согласиться. России предстоит
большая законотворческая работа по совершенствованию исключительного законодательства. Этого требует жизнь и интересы граждан России. Но решая данную проблему, законодатель должен исходить из четкой структуры подсистемы чрезвычайного законодательства, как части общенациональной системы права.
В заключение можно предложить дефиницию правового института чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение представляет собой межотраслевой
правовой институт, определяющий особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации на всей территории России или отдельных местностях в случае возникновения реальных угроз для
безопасности граждан или конституционного строя республики,
в целях быстрейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.
Чрезвычайное положение может иметь различные формы (виды): военное положение, осадное положение и др., которые определяются видом соответствующих угроз. Все это предопределяет необходимость приведения исключительного законодательства России в соответствие с Основным Законом государства и современным
развитием общества.
§ 2. Основания введения, назначения и элементы правового института чрезвычайного положения
В середине 60-х годов под эгидой ООН был проведен обзор Конституций 36 стран мира, чтобы установить исчерпывающий перечень тех серьезных угроз государству, при наличии которых оправдано принятие исключительных мер, включая введение чрезвычайного положения. В результате этой работы авторы обзора определили семь таких обстоятельств:
1) внешняя угроза (международный конфликт, война, вторжение извне, оборона либо обеспечение безопасности государства в целом или какой-то его части);
2) гражданская война, восстание, «подрывные действия революционных элементов»;
3) нарушения мира, публичного порядка или спокойствия;
140
4) угроза конституционному строю;
5) стихийное бедствие;
6) угроза экономической жизни страны или каких-то ее частей;
7) нарушение жизненно-важных отраслей экономики или общественных служб1.
Следует отметить, что данный перечень, составленный экспертами ООН, не является первым исследованием такого рода. Первые
сводные списки оснований для введения чрезвычайного положения
были составлены еще в конце 50-х годов западногерманскими учеными А. Хаманном и Х. Фольцем.
Данные исследователи также выделили по шесть-семь групп таких оснований. По мнению А. Хаманна, ими являются:
1) нападение на стражу;
2) публичные выступления с целью нарушения действующего
конституционного режима;
3) серьезные правонарушения, угрожающие правопорядку и безопасности;
4) катастрофы, стачки и забастовки в отраслях производства,
жизненно важных в экономическом отношении;
5) перебои в снабжении населения;
6) затруднения в экономике и финансах.
В 1962 году в Кельне вышла в свет книга Х. Фольца под названием «Чрезвычайное положение и законодательство о чрезвычайном
положении». В данной работе ученый дал более детальную разработку оснований для введения чрезвычайного положения. По мнению Х. Фольца, к ним можно отнести:
1) наличие внешней угрозы для государства, выражающейся
в совершении иностранным государством актов военной угрозы
или военного нападения, а также руководстве иностранным государством действиями «подрывных элементов» внутри страны;
2) наличие различного рода «внутренних беспорядков», мятежей
и волнений;
3) наступление «конституционной необходимости», вызванной
нарушением функционирования какого-либо конституционного органа или конфликтом (в федеральном государстве) между центром и
субъектом федерации;
1 United Nations Department of Economic and Social Affairs, Study of the Right
of Everyone to Be Free from Arbitrary Arregf, Detention and Exile / V. N. Doc. E/
CNY/826. Pev. 1. (1965). P. 184.
141
4) нарушение функционирования государственного аппарата,
вызванное забастовкой государственных служащих;
5) отказ от уплаты налогов (налоговая забастовка);
6) бедственное положение в области экономики и финансов, а
также трудовые конфликты;
7) катастрофы, эпидемии и стихийные бедствия.
Фольц допускает возможность комбинированного сочетания
двух и более указанных им обстоятельств, а также возможность
появления иных оснований, которые могли бы вызвать состояние
чрезвычайного положения для государства.
Вполне разделяя такую точку зрения, французский ученый
А. Матио в монографии «Теория чрезвычайных обстоятельств» тем
не менее заявляет о другом подходе к рассматриваемой проблеме.
Матио считает, что нельзя наперед с точностью определить, каковы будут чрезвычайные обстоятельства и возражает против попыток создания исчерпывающего перечня такого рода обстоятельств.
Исследованию позиций по данным проблемам зарубежных государствоведов посвящен ряд работ наших отечественных ученых.
Среди них можно отметить одну из первых монографических
работ по данной проблеме, подготовленную известным отечественным ученым доктором юридических наук С. Л. Зивсом «Кризис буржуазной законности в современных империалистических
государствах»1. А также научные публикации по данным вопросам
А. А. Жданова2, Ю. И. Авдеева3, С. Ю. Кашкина4, М. Л. Энтина.5
и др. Большой вклад в исследование теории правового института
чрезвычайного положения внес А. Н. Домрин6.
Действительно, далеко не все из оснований для введения чрезвычайного положения, предложенных А. Хаманном, Х. Фольцем,
1 См.: Зивс С. Л. Кризис буржуазной законности в современных империалистических государствах. М.: Изд-во АН СССР, 1958.
2 См.: Жданов А. А. Указ. соч.
3 См.: Авдеев Ю. И. Указ. соч.
4 См.: Кашкин С. Ю. Чрезвычайный конституционный механизм в Индии // Современный буржуазный конституционализм в теории и на практике: Межвуз. сб.
науч. тр. / СЮИ. Свердловск, 1985.
5 См.: Энтин М. Л. От урегулирования к предотвращению конфликтов: потребность в превентивной дипломатии // Международные исследования. № 1–2 (5).
М.: Ассоциация теории и моделирования международных отношений, март–июнь
1991.
6 См.: Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах. С. 28–30.
142
экспертами ООН и другими исследователями, находят свое отражение в национальных законодательствах стран мира. В большинстве
случаев определение не идет дальше войны или ее угрозы, а также
внешней вооруженной агрессии. В других законодательствах дается более широкий перечень оснований, включающий в себя восстание (или вооруженное восстание), угрозу независимости, территориальной целостности, государственным институтам, экономической стабильности, общественному порядку или благосостоянию
большого числа граждан, а также стихийные бедствия. Кроме того,
ряд законодательств одним из оснований для введения чрезвычайного положения называет международные обязательства данных
стран (в Германии, например, данное основание носит название «союзнической оговорки»)1.
Законодательство Российской Федерации во многом, определяя
основания введения чрезвычайного положения, совпадает с теми
основаниями, которые мы указали на основе анализа зарубежного
законодательства. Вместе с тем оно предусматривает ряд таких оснований, которые не встречаются в зарубежных источниках. Чтобы
представить картину в полном объеме, перечислим все основания
введения чрезвычайного положения, определенные российским
чрезвычайным законодательством.
Так, согласно ст. 4 Закона РСФСР от 17 мая 1991 года, основанием для введения чрезвычайного положения, являются:
– попытки насильственного изменения конституционного строя;
– массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием;
– межнациональные конфликты;
– блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
– стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии,
ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.2
«В споре двух точек зрения, – отмечает А. М. Домрин, – представленных западногерманскими юристами, с одной стороны, и
А. Матио, с другой, более обоснованной представляется позиция
1 См.: Чрезвычайное законодательство ФРГ. М.: Юрид. лит, 1968.
2 См.: Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» // Ведомо-
сти Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.
Ст. 773.
143
сторонников четкого и исчерпывающего перечня оснований для
введения чрезвычайного положения. Отсутствие в правовых актах точных и конкретных формулировок таких оснований, перенос
центра тяжести на общую для многих (преимущественно, развивающихся) стран концепцию, согласно которой мнение главы государства о существовании или неизбежности наступления чрезвычайного положения является достаточным основанием для издания соответствующего декрета, открывает широкие возможности для злоупотребления исполнительной властью своими дискреционными
полномочиями»1. Данное исследование Домрина относится к концу
80 – началу 90-х годов. На тот период можно было бы безоговорочно
согласиться с мнением ученого. Но в условиях нового тысячелетия
данное утверждение является дискуссионным.
Почему, говоря о властных структурах, мы исходим из принципа их «презумпции виновности». Да, власти зачастую нарушают требования законов и других нормативно-правовых актов. Но
можно ли предусмотреть все существующие угрозы, которые могут потребовать введения чрезвычайного положения в будущем?
Так почему мы заранее отказываем властям в организации своевременной защиты граждан от возможных, непредвиденных угроз,
которые человечество может обнаружить в будущем. Например, «в
настоящее время в России, – отметил кандидат юридических наук
А. И. Васильев, – наблюдается тенденция роста числа техногенных (промышленных и транспортных) аварий, основными причинами которых являются износ основных фондов ядерной, химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей промышленности. Растет вероятность опасных внешних воздействий на ядерные
объекты по причине расширения в местах их расположения сети
потенциально опасных энергоемких хозяйственных объектов, а
также снижения ответственности государственных органов и персонала этих объектов за их аварийную эксплуатацию»2.
В целом, нынешняя ситуация в техносфере Российской Федерации такова, что «из-за старения оборудования, снижения технологической дисциплины и возможных актов терроризма значительно
1 Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах. С. 30–31.
2 Васильев А. И. Технологическая безопасность военной деятельности накануне XXI века. С. 12.
144
возросла вероятность аварий и катастроф, по последствиям сопоставимых с применением оружия массового поражения»1.
Особую опасность, которая стала осознаваться только сейчас,
несет в себе использование ядерных технологий. «От последствий
мирной, военной или террористической ядерной катастрофы нельзя укрыться ни в одной части планеты», – предупреждает председатель Совета Центра экологической политики России А. В. Яблоков2. Катастрофы и аварии, в том числе и техногенные, очень часто
приводят к гибели людей. Такие случаи всегда были и остаются
объектом самого пристального внимания общества. В связи с этим
техногенная безопасность приобретает ранг категории социальной
и политической. А для нынешней России этот вопрос имеет особо
важное значение. «Увеличение количества и расширение масштабов чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, влекущих значительные материальные и людские потери, нередко сопоставимых с потерями в вооруженных конфликтах, делают крайне актуальной проблему обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в природно-техногенной и экологической сферах»3.
В целом, проблемы, возникающие на стыках, в точках взаимодействия различных типов факторов, например технологических
и политических, технологических и экологических, считаются
наиболее сложными в настоящее время. Они могут создать такие
угрозы для общества, которые в настоящее время мы не можем даже представить. Властям будет необходимо принимать экстренные
меры по их устранению, в том числе и в законодательном плане.
Поэтому мы должны будем дать возможность всем ветвям власти
в этих сверхэкстренных чрезвычайных обстоятельствах действовать очень оперативно. Ибо жизнь человека превыше всего и не
должна зависеть от пределов, определенных чрезвычайным законодательством, до возникновения новых, не спрогнозированных
заранее ситуаций, и тем самым, не получившим законодательной
регламентации.
1 Армейский сборник. 1995. № 8. С. 17.
2 См.: Яблоков А. В. Ядерное оружие себя исчерпало // Независимое военное обо-
зрение. 1997. № 31.
3 Указ Президента Российской Федерации № 1300 от 17 декабря 1997 г. «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 52.
Ст. 5909.
145
С позиций перестраховки превенции нарушений законности
можно было бы согласиться с необходимостью следовать четким и
исчерпывающим указаниям в нормативных актах оснований для
введения чрезвычайного положения. Но жизнь не останавливается,
она развивается. И возникновение новых угроз не должно загонять
власти в тупик. Поэтому мы придерживаемся точки зрения тех, кто
считает возможным не загонять власти в рамки закона, а предоставить возможность с позиции общих принципов права и в гуманистических целях, направленных на защиту прав и свобод личности,
принимать решения, вытекающие из непредвиденных ситуаций и
интересов человека и гражданина.
В практике существуют два основных способа введения чрезвычайного положения – декретом (прокламацией) главы исполнительной власти или парламентским актом – в зависимости от того, какой орган власти является источником принятия решений и какому отводится подчиненное, зависимое положение.
Среди большинства ученых наблюдается совпадение взглядов
по данному вопросу. Так, по мнению видных английских государствоведов Э. Чэйда и Дж. Филиппса «всегда признавалось, что в то
время, когда для государства возникает опасность, исполнительной
власти должны быть предоставлены особые полномочия»1. Германские юристы Д. Бартцш, Х. Штребель, Ф. А. Хейдте также считают, что право на введение чрезвычайного положения имеют органы
управления во всех случаях серьезной угрозы государству, для преодоления которой необходимо принять срочные меры, не дожидаясь
решения парламента. «Нация, находящаяся в состоянии... опасности, не может позволить себе раскопки парламентской волокиты», –
отмечает Иван Солоневич2. Аналогичную позицию занимает М.
Амеллер: «Обычный порядок неприемлем во времена кризиса, когда правительственный механизм должен действовать с максимальной оперативностью»3.
Вместе с тем следует отметить, что во многих странах мира полномочия по введению чрезвычайного положения возложены на главу государства.
1 Чэйд Э., Филипс Дж. Конституционное право. М.: Иностранная литература,
1950. С. 431.
2 Солоневич И. Народная монархия. Сан-Франциско: Отдел Российского Народно-Монархического Движения в Калифорнии, 1979. С. 78.
3 Амеллер М. Парламенты. М.: Прогресс, 1967. С. 232.
146
Таким примером может являться введение чрезвычайного положения в Российской Федерации. Закон РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» предусматривал введение чрезвычайного положения указом Президента России (ст. 5), либо высшим
органом государственной власти республики в составе Российской
Федерации (ст. 6)1. Действующая в настоящее время Конституция
Российской Федерации (Основной закон), принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 года, закрепила не только не применявшийся ранее принцип разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), но и «…главенствующую роль Президента или верховенство представительного органа в системе высших
органов государственной власти…»2. Полномочия Президента России очень широкие. Конституция РФ 1993 года наделяет его исключительными полномочиями на введение на территории России «военного положения» (ч. 2 ст. 87)3 и «чрезвычайного положения» (ст.
88)4. Таким образом, в настоящее время, согласно Конституции РФ
введение чрезвычайных правовых режимов возложено исключительно на Президента Российской Федерации. Законодатель такой
подход к решению данной проблемы позаимствовал во Франции,
которая на определенных этапах своей истории отмечалась сильной
личностью президента.
Форма правления Франции отмечается явным приоритетом исполнительной власти над законодательной. Полномочия президента страны очень широки даже в обычных, нормальных условиях.
Однако Конституция Пятой республики, в период президентства
Шарля де Голля в 1958 году, наделила его еще исключительными
полномочиями на принятие мер, которые «диктуются обстоятельствами». Такими обстоятельствами являются «серьезная и непосредственная» угроза «институтам Республики, независимости Нации, целостности ее территории или выполнению ее международных обязательств», а также нарушение нормального функционирования конституционных органов государственной власти (ст. 16)5.
1 См.: Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации. Сб. норм. актов / под ред. В. В. Черникова. М.: Юрид. лит., 1994. С. 67.
2 Конституция Российской Федерации: комментарий Конституционного Суда
РФ... С. 6.
3 Там же. С. 40.
4 Там же. С. 40.
5 См.: Конституции буржуазных государств. С. 94.
147
Аналогичными чрезвычайными полномочиями наделены президенты стран бывших французских и бельгийских колоний, которые при разработке своих конституций следовали модели конституций бывших своих метрополий.
В ряде государств, например Ирландии, Испании, Канаде и некоторых других странах, правом объявления чрезвычайного положения обладает правительство. Лишь в незначительной части стран
мира: Германии, Израиле, Болгарии и ряде других, парламент сам
уполномочен объявить чрезвычайное положение.
Вопрос о том, имеется ли достаточно законных оснований для
объявления чрезвычайного положения, в большинстве государств
мира решается главой исполнительной власти единолично.
В некоторых из них решение о введении чрезвычайного положения может быть принято только после официальных консультаций
с теми или иными государственными органами. Во Франции, например, президент может применять свои исключительные полномочия после консультаций с премьер-министром, председателями
палат парламента, а также с Конституционным советом. В России
введение чрезвычайного положения, является конституционным
полномочием Президента, поэтому законодатель не предусмотрел
процедуру обсуждения и соглашения. Однако ввиду большой важности решения не исключена возможность проведения по данному
вопросу консультаций с Советом Федерации, Государственной Думой и другими законодательными органами. Тем более, что, вводя
чрезвычайное положение, Президент Российской Федерации обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Указ Президента России о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. Как
правило, Совет Федерации утверждал соответствующие Указы
Президента. Однако в практике встречались и противоположные
случаи. Так, 7 февраля 1995 года Совет Федерации отказал в утверждении Указа о продлении чрезвычайного положения на части
территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент
отменил ранее действующий Указ1.
Международный комитет по обеспечению законодательства
о правах человека Международной ассоциации юристов (МАЮ),
подготовил специальный доклад «Минимальные стандарты норм
1 См.: Конституция Российской Федерации. С. 502.
148
о правах человека при исключительном положении», который был
одобрен на Парижской конференции МАЮ в 1984 году.
В нем, в частности, указывалось, что «из двух политических органов основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти»1.
Вывод экспертов комитета МАЮ, на наш взгляд, является весьма
важным. В большинстве стран мира институт чрезвычайного положения строится на следующем принципе: законодательная власть
не вправе стеснять власть исполнительную в возможности быстрого
реагирования на возникновение экстремальных ситуаций, однако
законодатель может и должен четко регулировать объем дискреционных полномочий главы исполнительной власти, отметить или не
продлить особое положение и, тем самым, жестко контролировать
все допустимые методы чрезвычайного реагирования исполнительной власти при исключительных обстоятельствах.
Действительно, в большинстве стран мира, решение исполнительной власти о введении особого режима, как правило, должно
быть утверждено парламентом.
Исключение составляют ряд новых развивающихся стран, бывших колоний Франции и Бельгии, президенты которых лишь информируют парламент о принятых мерах.
В России, как мы уже сказали, решение Президента не только
доводится до сведения Совета Федерации и Государственной Думы,
но и требует утверждения Советом Федерации.
В августе 1999 года многие члены Государственной Думы России, оценивая сложную обстановку в Дагестане, высказываясь за
жесткие меры в отношении исламских фундаменталистов, вторгшихся в пределы России и попытавшихся нанести ощутимый удар
по целостности государства, негативно высказывались в отношении
введения чрезвычайного положения в Северо-Кавказском регионе.
Думается, что все они искренне желали быстрейшего восстановления порядка в данном регионе, и хотя видели, что налицо все основания для введения чрезвычайного положения, но опасались, что
данный режим может распространиться в преддверии выборов в Государственную Думу на всю страну и внесет свои коррективы как
в выборы, так и в деятельность высших органов государственной
1 См.: International Law Association Paris Conference (1984). International
Committee on the Enforcement of Human Rights Law. Report of the Committee //
Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Exception. P. 5.
149
власти. Эти опасения основаны на всем укладе российской действительности, опыте тоталитарного прошлого в нашей стране1.
Конституционное законодательство большинства стран мира содержат нормы, запрещающие роспуск высшего органа представительной власти во время действия прокламации о чрезвычайном
положении. Напротив, оно предполагает продление обычного срока
работы парламента. Решение о продлении режима чрезвычайного
положения во многих случаях также принимается парламентом.
Оригинальная, на наш взгляд, модель чрезвычайного положения предложена авторами Конституции Испании 1978 года. Ст. 116
Основного Закона Испании предусматривает возможность введения
трех различных видов чрезвычайного положения:
– состояние угрозы;
– осадного положения;
– и собственно чрезвычайного.
Различны обстоятельства, требующие введения каждого из указанных режимов, процедура их введения и сроки действия.
Так, состояние угрозы объявляется правительством в случае стихийных бедствий, возникновения эпидемий, нарушения нормального функционирования основных общественных служб или обеспечение предметами первой необходимости. Вводится данный вид
чрезвычайного положения на 15 дней, но по решению парламента
может быть продлен (п. 2). При возникновении угрозы общественному порядку, гражданским свободам или нормальному функционированию демократических институтов Совет министров после
предварительной санкции Конгресса депутатов объявляет в стране чрезвычайное положение сроком на 30 дней с правом повторного
продления (п. 3). При еще более серьезных обстоятельствах, каковыми считаются восстание, возникновение непосредственной угрозы государственному суверенитету, территориальной целостности
или Конституции Испании, по предложению правительства и при
наличии абсолютного большинства голосов Конгресса депутатов
может быть введено осадное положение без предварительно ограниченного периода действия (п. 4).
1 См.: Рассказов Л. П. ВЧК–ГПУ–ОГПУ–НКВД в механизме формирования и
функционирования политической системы советского общества (1917–1941 гг.): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 9; Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность... С. 56–73; Григонис Э. П. Механизм правового государства: монография / СПбГУАП. СПб., 1999. С. 66–71 и др.
150
Ст. 116 содержит отдельный пункт, согласно которому во время
действия указанных особых режимов не может быть проведен роспуск Конгресса. Палаты парламента – Конгресс депутатов и Сенат – автоматически созываются при введении особых режимов и
их деятельность (равно как деятельность других конституционных
органов государства) не может быть прекращена во время названных состояний1.
Правовой институт чрезвычайного положения, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов.
Законодательство ряда стран мира – Аргентины, Бельгии, Болгарии, Вьетнама, Египта, Иордании, Колумбии, США и др. – допускает возможность введения чрезвычайного положения не только
в пределах всего государства, но и на территории какой-то отдельной его части. Между тем, согласно ст. 4(1) Пакта о гражданских
и политических правах 1966 года2, а также ст. 15(1) Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и
ст. 30 Европейской социальной хартии 1961 года основанием для
объявления чрезвычайного положения в государствах, участвующих в указанных международных соглашениях, может быть исключительно «угроза жизни нации»3, а не какой-то территории,
на которой проживает пусть и значительная часть общества. Мы
не будем детально исследовать данную проблему. Отметим только, что по мнению многих исследователей, далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции
или районе страны является нарушением норм международного права. Локальное чрезвычайное положение вполне допустимо
в тех случаях, когда основания для его введения являются общеосновательными по своей сути, представляющими угрозу государству как таковому, его суверенитету, территориальной целостности и т. д. Если же обстоятельства локальны по своему характеру,
то для их разрешения (или подавления) в распоряжении государства имеется немало иных административно- и уголовно-правовых средств, отличных от института чрезвычайного положения:
установление «зон беспорядка»; объявление комендантского часа;
1 См.: Конституции буржуазных государств. С. 305–306.
2 См.: Международное право в документах / сост. Н. Т. Блатова. М.: Юрид. лит.,
1982. С. 319.
3 См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Док. и
м-лы. М.: Международные отношения, 1989. С. 303–304, 164, 267–268.
151
в федеральных государствах – введение прямого (президентского)
правления в субъекты федерации и т. д.
Правда бывает весьма затруднительно провести четкую грань
между тем, какие чрезвычайные обстоятельства могут считаться
однозначно общенациональными, а какие – локальными.
Введение особого положения означает переход к чрезвычайным
методам управления государством, особому режиму регулирования
отношений во многих или всех сферах жизни общества, что обычно
выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов
федерации (в федеративных государствах), в ограничении (или приостановлении) социально-экономических, политических и иных
прав и свобод граждан и возложении на них некоторых дополнительных обязанностей.
Издание прокламации (декрета) о чрезвычайном положении,
как правило, ведет к значительному расширению полномочий исполнительно-распорядительных органов власти, административного и карательного аппарата. Глава государства приобретает дополнительные (а в целом ряде случаев – исключительные) властные
полномочия в социально-экономической, политической, оборонной
и иных сферах государственной жизни.
Наиболее подробно такого рода полномочия регламентируются Основными законами некоторых латиноамериканских государств. При
объявлении осадного положения президент Эквадора, например, согласно Политической Конституции 1946 года, имел право обратиться
к Конгрессу, а если он не был созван – к Государственному совету, постоянно действующему органу законодательной власти, с тем чтобы
они представили ему следующие чрезвычайные полномочия:
– в области национальной обороны и безопасности – объявлять
армию на военном положении на все время, пока сохраняется опасность, а также увеличивать контингент вооруженных сил и учреждать военные власти повсюду, где это необходимо;
– в сфере экономики и финансов – декретировать досрочную
уплату налогов и других сборов за время не более одного года; выпускать займы; расходовать в интересах национальной обороны и
поддержания внутреннего порядка государственные средства, даже
если они предназначены для других целей (за исключением средств
социального обеспечения и здравоохранения); временно закрывать
и переоборудовать порты;
152
– в отношении прав и свобод граждан – производить превентивное задержание (сроком до шести дней) или высылать лиц, подозреваемых в пособничестве развязывания войны, содействии иностранному вторжению или внутренним беспорядкам, либо участии
в них; устанавливать предварительную цензуру.
Чрезвычайные полномочия президента Эквадора были столь
значительными, что при необходимости он мог переносить столицу
республики из города Кито, в любое другое, более безопасное место
(ст. 94)1.
Схожими полномочиями в условиях осадного положения наделялась исполнительная власть Боливии. Согласно ст. 35(5) Политической Конституции республики 1947 года, цензура могла распространяться не только на средства массовой информации, но и на
частную корреспонденцию2.
В некоторых государствах вся полнота власти (или значительная
ее часть) на период действия особого положения передается специально создающимся или начинающим функционировать при наступлении исключительных обстоятельств чрезвычайным органам власти: Общему комитету в ФРГ, военной делегации в Швеции,
Совету национальной обороны (во главе с Председателем Государственного Совета) на Кубе и т. д.
Военная делегация в Швеции, например, является своеобразным
«мини-парламентом», ежегодно избираемым, состоящим из 50 депутатов во главе со спикером (тальманом) и осуществляющим полномочия, которые в нормальных условиях принадлежат Риксдагу.
Военная делегация при этом «сама принимает решение о формах
своей деятельности» (Форма правления. Глава 13. С. 3)3.
Исключительными полномочиями в условиях состояния обороны в ФРГ наделяется Общий комитет, состоящий из 33 депутатов
Бундестага (назначенных на основе пропорционального представительства фракций) и Бундесрата (по одному представителю от каждой из земель) (ст. 53а Основного закона ФРГ). Абсолютным (а при
необходимости простым) большинством голосов Общий комитет
может «констатировать», что «непреодолимые трудности» препятствуют созыву Бундестага, или что он не способен принимать реше1 См.: Конституции государств Американского континента: В 3 т. М.: Иностранная литература, 1959. Т. 3. С. 433–435.
2 Там же. Т. 1. 1957. С. 55.
3 См.: Швеция: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1983. С. 55.
153
ния. Такая констатация ведет к замещению Общим комитетом Бундестага и Бундесрата и принятию им на себя исполнения их полномочий – ст. 115е (1). При необходимости Общий комитет также большинством голосов может избирать Федерального канцлера либо выразить ему недоверие – ст. 115h (2).
Полномочия Общего комитета не носят абсолютного характера.
Он не может изменять Основной закон, отменять или приостанавливать его действия в целом или в какой-то его части, проводить
перераспределение федеральных территорий, передавать верховную власть межгосударственным институтам – ст. 115е (2). Закон
о Федеральном Конституционном суде может быть изменен Общим
комитетом лишь при условии, что такое изменение необходимо по
мнению самого Конституционного суда (ст. 115д). Действие законов,
принятых Общим комитетом, а также постановлений, введенных
в силу такими законами, ограничено шестью месяцами с момента
отмены состояния обороны – ст. 115к (2), если до этого они не будут
отменены решением Бундестага и Бундесрата – ст. 115i (1)1.
В некоторых странах мира последствия введения чрезвычайного положения выражаются в наделении главы государства правом
издания нормативных актов, имеющих силу закона. Зачастую они
образуют целые чрезвычайные «кодексы», содержащие десятки
статей или постановлений и регулирующие общественные отношения в особых условиях. Такие нормативные акты исполнительной
власти, изданные на период действия чрезвычайного положения и
утрачивающие свою силу с его отменой, обладают большей юридической силой, чем парламентские статуты, что означает нарушение
принятой иерархии источников права (Конституция – законы –
подзаконные акты).
Более того, в ряде случаев акты исполнительной власти могут
не только изменять содержание актов текущего законодательства,
но и приостанавливать действие конституционных норм. Так, ст.
358 Конституции Индии 1950 года, ст. 26 Конституции Замбии
1964 года, ст. 28 Конституции Нигерии 1960 года содержат положения, на основании которых актом исполнительной власти может быть временно приостановлено действие всех или основных
конституционных прав граждан. А согласно ст. 55(1) Конституции
Непала 1959 года, монарх своей прокламацией мог вообще полно-
1 См.: Конституция буржуазных государств. С. 187, 221–224.
154
стью или частично приостановить действие «любых полномочий»
конституции1.
За исключением случаев, связанных с ведением войны, отражением вооруженной агрессии извне и ликвидацией последствий стихийных бедствий, социальная функция института чрезвычайного
положения, как правило, заключается в решении двух основных
задач: во-первых, подавления сопротивления (организованного и
неорганизованного, стихийного) одних слоев населения в интересах
других2 и, во-вторых, обеспечения законности и правопорядка в интересах всего общества.
Единство этих задач заключается в том, что осуществляются
они одновременно и направлены на поддержание статус-кво3 в государстве и обществе.
Социальная сущность такого статус-кво в различных странах неидентична: это может быть и защита легитимного правления перед
лицом подрывных либо неправовых действий оппозиционных сил и
реакция автократического режима4 на массовое движение, требующее демократических перемен в государственном и политическом
устройстве страны.
Однако в обоих случаях введение режима чрезвычайного положения, как правило, сопровождается ограничением либо приостановлением всех или основных гражданских прав и свобод. Обычно
это означает временный отказ от гарантий личной неприкосновенности и неприкосновенности жилища; усиление административной и уголовной ответственности при одновременном ограничении
процессуальных гарантий, что легализует упрощенную (или ускоренную) процедуру судопроизводства, проведение обысков, арестов
и задержаний, запрет освобождения под залог, применение различных средств принуждения; ограничение свободы слова, включая свободу печати и информации, а также тайны переписки; свободы собраний, митингов, шествий и демонстраций; свободы объ1 См.: Конституция государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М.: Ино-
странная литература, 1960. С. 492.
2 См.: Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в Советском государстве (1917–
1941 гг.) / УВШ МВД России. Уфа, 1994. С. 21–25.
3 Статус-кво (лат., англ. Status quo) – в международном праве положение, существующее в какой-либо определенный момент (Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю.
Юридическая энциклопедия. С. 426).
4 См.: Григонис Э. П. Механизм правового государства. СПб., 2004. С. 66–71.
155
единений; права на проведение забастовок; свободы выбора места
жительства и передвижения, в частности, по причине объявления
комендантского часа, установления особых запретных зон и т. д.;
экономических прав и свобод, например, свободы частной собственности, выбора и занятия профессией, включая практику трудовой мобилизации или создания трудовых армий, наложения иных
гражданских обязанностей и повинностей, введение системы принудительных государственных законов и т. п.
Современное международное право и, в частности, международные
конвенции в области прав человека признают возможность временных
ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения исключительных обстоятельств. При угрозе его безопасности, особенно
в период войны или чрезвычайного положения, государство может
принимать меры, ограничивающие определенные права и свободы1.
Согласно «Международному пакту о гражданских и политических правах» от 19 декабря 1966 года «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под
угрозой и о наличии которого официально объявляется», государства-участники могут «принимать меры и отступления от своих
обязательств по настоящему Пакту» – ст. 4(1).
Ст. 56 Конституции РФ определяет, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты
конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться определенные ограничения прав и свобод с указанием предела и срока их действия.
Следует признать, что именно при этих отступлениях могут нарушаться права человека2. Поэтому в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ
оговаривается, что даже при введении чрезвычайного положения
основные права и свободы личности обеспечиваются государством
(ст. 20, 21, 234.1, 24, 28, 344.1, 46–54 Конституции РФ)3.
Неслучайно, что Международный пакт 1966 года очень жестко
регламентирует границы таких отступлений. Во-первых, они должны соответствовать «остроте положения», во-вторых, не могут быть
несовместимыми с другими обязательствами государств по между-
1 См.: Закон «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
2 См.: Международное право в документах. С. 319.
3 См.: Степашин С. В. Безопасность человека и общества (политико-правовые
вопросы): монография / СПбЮИ МВД России. СПб., 1994. С. 107.
156
народному праву и, в-третьих, не должны влечь за собой дискриминации на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального положения – ст. 4(1).
Особо оговаривается – ст. 4(2), что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений
от норм Пакта, гарантирующих право на жизнь (ст. 6), запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинства человека обращения и наказания (ст. 7), запрет рабства и работорговли
(ст. 8), запрет на лишение свободы на том основании, что лицо не
в состоянии выполнить какое-то договорное обязательство (ст. 11),
запрет на ретроактивное возбуждение уголовного дела, а также на
назначение более тяжкого наказания, чем то, которое подлежало
применению, гражданских прав на признание правосубъектности
лица (ст. 16), право на свободу мысли, совести и религии (ст. 18)1.
Вот почему в Конституции России наряду с провозглашением
прав человека и гражданина в целом, предусмотрены меры по их
защите. Так, ст. 2 Конституции объявляет, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Ст.
7 Закона «О безопасности» корректирует эту норму: «При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе
деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность
в соответствии с законодательством»2.
При отступлении от своих договорных обязательств государство,
ратифицировавшее Пакт о гражданских и политических правах,
должно немедленно информировать мировое сообщество (через посредство Генерального секретаря Организации объединенных наций) о положениях, от которых оно отступило; о причинах, побудивших его к такому решению; о сроке, когда оно прекращает такое
отступление – ст. 4(3)3.
Аналогичные нормы содержатся в ряде региональных международно-правовых документов. Характер международного гуманитарного права, в целом, и обязательства государств, принятые
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
2 Ст. 7 Закона «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
3 См.: Права человека: Сб. междунар. договоров. Нью-Йорк, ООН. 1989. С. 23;
Права человека. Сб. междунар. документов. М.: МГУ, 1986. С. 48; Международное
право в документах. С. 319.
157
ими на себя при заключении международно-правовых документов,
в частности, предполагают, что отступления от нормального состояния должны быть сведены к абсолютному минимуму, и что критерии, которые оправдывают введение чрезвычайного положения,
должны интерпретироваться строго ограничительно.
Известный специалист международного права из Нидерландов
Ф. Ван Хоф отметил: «Ситуации, которые не являются в полном
смысле нормальными, но которые прямо не угрожают жизни нации, возникают во многих государствах так часто, что, если интерпретировать понятие чрезвычайного положения широко, то оно, это
состояние, станет состоянием нормы. Очевидно, что это будет противоречить и целям, и смыслу Конвенции. Более того, даже в нормальной ситуации Конвенция оставляет государствам достаточно
места для пресечения внутренних беспорядков. Это позволяет государствам временно ограничить индивидуальные права и свободы
в интересах защиты национальной безопасности, общественного
порядка и т. д. … Государство же, которое борется с нечрезвычайными ситуациями путем больших ограничений, чем это требуется,
не выполняет требований Конвенции о защите прав человека и основных свобод»1.
Анализ норм международного права, а также национального
законодательства стран мира позволил специальному докладчику ООН Николь Кестье (Франция) сформулировать ряд принципов
процедурных и материальных гарантий, которым должны соответствовать действия государств при введении ими чрезвычайного положения. В докладе «Исследование последствий для прав человека
происшедших в последнее время событий, касающихся ситуаций,
известных под названием осадного или чрезвычайного положения», представленном в июле 1982 года 35-й сессии Подкомиссии по
предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет; Комиссия по правам человека) Н. Кестье перечисляет семь таких принципов:
1) официального заявления (объявления) о введении чрезвычайного положения;
2) «немедленного» (согласно Пакту о гражданских и политических правах 1966 года и Американской конвенции о правах челове1 Van Hoof F. The Protection of Human Rights and the Impact of Emergency
Situations under International Law with Special Reference to the Present Situation
in Chile. International Protection of Human Rights / Prof. Fried van Hoof. Second
Summer Session, 1991. University of Iowa College of Law. Iowa City. P. 22. Col. 2.
158
ка 1967 года) или сделанного в кратчайшие сроки уведомления мирового сообщества о введении чрезвычайного положения, его причинах и характере принимаемых мер;
3) требуется, чтобы указываемые обстоятельства представляли
собой чрезвычайную и неизбежную (qrave and imminent) «опасность
для государства, угрожающую существованию Нации». Необходимо, чтобы опасность ситуации достигла такой степени, когда «меры
и ограничения, допускаемые в обычное время, были бы явно недостаточными для поддержания общественного порядка» – ст. 55(2)
(принцип исключительной угрозы);
4) чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны быть соразмерны с требованиями момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не могут выходить за те «строгие пределы, которых требует создаваемое положение» (ст. 60) – принципы соразмеренности (пропорциональности);
5) меры, предпринимаемые в период действия чрезвычайного положения, не должны сопровождаться дискриминацией исключительно на основе расы, цвета кожи, национальной принадлежности
и т. д. (принцип недискриминации);
6) чрезвычайные меры не могут противоречить основным правам и свободам граждан или ограничивать их (принцип неприкосновенности некоторых основных прав);
7) любые чрезвычайные меры должны носить исключительно
временный характер (принцип временного характера)1.
В 1987 году основные международно-правовые принципы, регламентирующие институт чрезвычайного положения, были подтверждены в докладе «Сохранит ли человечество человечность?», подготовленном Независимой комиссией по международным гуманитарным вопросам, учрежденной в 1983 году по решению Генеральной
Ассамблеи ООН и объединившей ученых, видных общественных и
политических деятелей из 29 стран мира под председательством Садруддина Ага Хона (Иран) и Хасана Бен Талала (Иордания)2.
1 См.: Qnestiaux N. Study of the Implications for Human Right of Recent
Developments Concerning Situations Known as State of Siege or Emergency. New York:
United Nations, Economic and Social Council, 1982. P. 15–19.
2 См.: Сохранит ли человечество человечность? Доклад Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М.: Международные отношения,
1988. С. 165. В июле 1989 г. на эти принципы также указывалось в обращении Московской Хельсинкской группы к народным депутатам СССР «О необходимости Закона СССР «О чрезвычайном положении» // Русская мысль. 1989. 11 авг.
159
Указанные принципы до сих пор носят всего лишь рекомендательный характер.
Практика применения института чрезвычайного положения
в целом ряде государств мира свидетельствует о многочисленных
нарушениях основных прав человека.
К сожалению, международное сообщество ограничивается лишь
констатацией такого положения. Между тем существует неотложная потребность в подготовке и применении международного всеобъемлющего соглашения (в виде конвенции), специально посвященного гарантиям прав человека в период чрезвычайного положения. Такой документ мог бы составить юридическую базу международно-правовой защиты прав человека и общества в чрезвычайных
обстоятельствах.
Определенный опыт у мирового сообщества имеется. Так, в 1949
году была принята Женевская конвенция о защите гражданского
населения во время войны. В 1977 году были приняты дополнительные Протоколы (I и II) к данной конвенции.
На основе анализа международного опыта введения и функционирования чрезвычайных правовых режимов можно сделать вывод, что
как бы ни был совершенен государственно- и международно-правовой
механизм контроля за соблюдением гражданских прав и свобод в период чрезвычайного положения, единственным назначением правового института чрезвычайного положения как такового является максимально быстрое возвращение общества, столкнувшегося с необходимостью разрешения исключительных обстоятельств, к нормальному
состоянию – демократическому правопорядку. А это, в свою очередь,
предопределяет наличие федерального конституционного закона «О
чрезвычайном положении». Данный закон должен указать на обстоятельства и порядок введения данного правового режима. В России такой закон был принят 17 мая 1991 года1. Однако в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, многие положения
указанного Закона фактически были дезавуированы2.
События августа 1999 года в Дагестане показали, что необходимо принять новый федеральный конституционный Закон «О чрезвычайном положении в Российской Федерации».
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
2 Дезавуирование (от фр. Lesavoner – отказываться) (см.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. С. 107).
160
В ходе ликвидации бандформирований чрезвычайное положение не вводилось. Но действие должностных лиц как на региональном, так и на федеральном уровнях сопровождалось проведением
определенных мероприятий (ограничение передвижения вдоль административной границы, создание добровольных военизированных формирований и т. п.), которые по своему содержанию носили
чрезвычайный характер и выходили за пределы правового регулирования обычных законов. В связи с тем, что чрезвычайное положение не вводилось, действия этих лиц выходили за пределы правового поля. Такой нецелесообразный подход не должен вводится
в практику общества, строящего правовое государство1.
Чрезвычайное положение – это институт исключительного законодательства государства, более того, – это конституционный правовой институт. Поэтому перед законодательством стоит первостепенная задача: изменение Закона, соответствующего как Конституции России, так и мировому и историческому опыту.
Этот закон также должен иметь нормы, предусматривающие ответственность должностных лиц за бездействие в условиях, требующих своевременного введения чрезвычайного положения. Если
нарушены конституционные права граждан и необходимо введение
чрезвычайного положения для возвращения ситуации в конституционное поле, а мы этого не делаем (из-за боязни введения определенных ограничений для граждан), то мы можем создать такие условия, когда правам и свободам граждан может быть нанесен невосполнимый ущерб. Принцип законности всегда должен превалировать над целесообразностью в любых условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения.
1 См.: Боер В. М. и др. Правовое государство: реальность, мечты, будущее.
С. 47–48.
161
РАЗДЕЛ II. ОСОБЫЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЙ
РЕЖИМ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ
БЛОКАДНОГО ЛЕНИНГРАДА
ГЛАВА 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПЕРЕСТРОЙКИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ЛЕНИНГРАДА В НАЧАЛЬНЫЙ ПЕРИОД
ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ
§ 1. Формирование особого правового режима военного положения блокадного Ленинграда
22 июня 1941 года гитлеровская Германия напала на Советский
Союз. Политические и стратегические цели гитлеровской Германии в войне против СССР сводились, в конечном счете, к полному
уничтожению советского общественного и государственного строя
путем военного захвата территории СССР, физического уничтожения большей части населения и превращения советской территории
в оккупированную зону германского рейха, которая должна была
служить источником сырья, сельскохозяйственных продуктов и
поставщиком дешевой рабочей силы1.
Война с первых же дней приняла ожесточенный характер. Итальянский историк Джузеппе Боффа отмечает: «Редко, когда война
начиналась более катастрофически, чем для СССР в 1941 году. Выдержать подобное испытание казалось совершенно невозможно. Английские и американские военные эксперты предсказывали, что сопротивление Советского Союза продлится от одного максимум до
трех месяцев»2. Схватка была смертельной, исходом которой, как
писал в свое время М. В. Фрунзе, «…может быть только полный разгром одной стороны, половинчатые решения, раз война началась,
невозможны»3.
1 См.: О 40-летии Победы советского народа в Великой Отечественной войне
1941–1945 годов. Постановление ЦК КПСС // Правда. 1984. 17 июня.
2 Боффа Дж. История Советского Союза. Т. 2. От Отечественной войны до положения второй мировой державы. Сталин и Хрущев. 1941–1964 гг. / пер. с итал. М.:
Междунар. отношения, 1994. С. 28.
3 Фрунзе М. В. Избранные произведения. М.: Воениздат, 1957. Т. 2. С. 45.
162
Со стороны гитлеровской Германии и ее союзников она носила
ярко выраженный империалистический, захватнический характер. Для Советского Союза – освободительный, справедливый1.
В сложных условиях начального периода войны были приняты
эффективные меры для отпора врагу. В кратчайший срок в стране
была разработана программа деятельности по мобилизации всех
сил для разгрома врага, которая нашла отражение в «Директиве
СНК СССР и ЦК ВКП(б) партийным и советским организациям прифронтовых областей» от 29 июня 1941 года2. Основные положения
этого программного документа изложил по радио Председатель Государственного Комитета Обороны И. В. Сталин3. Дж. Боффа, давая характеристику выступлению Сталина по радио 3 июля 1941
года, подчеркнул: «Сталин сумел в нескольких фразах изложить
программу войны… Сталин предупредил, что “враг жесток и неумолим”, а война является “смертельной схваткой”. Речь идет о свободе
и порабощении: захватчик хочет разрушить национальную культуру всех советских народов, лишить их хлеба и всякого достояния,
онемечить их и превратить в рабов немецких баронов. Нацистскую
армию, однако, можно победить, потому что непобедимых армий
нет. Сталин призвал народ к “отечественной” и “освободительной”
войне»4. В указанной директиве раскрывался характер войны и
определялись задачи государственных органов в условиях военного
времени.
Перестройка страны на военный лад поставила новые задачи и
в области правовой деятельности государства. Чрезвычайная обстановка в ряде республик и областей страны, вызванная начавшейся
войной, требовала установления в них соответствующего правового
режима, а также изменения в структуре государственных органов
управления и организационно-правовых форм их деятельности.
Однако нормативных актов, разработанных специально для
применения в условиях военного времени, не было. В мирное время
не были разработаны и специальные законодательные акты о чрезвычайных мерах охраны общественного порядка в условиях войны,
1 См.: О 40-летии Победы советского народа в Великой Отечественной войне
1941–1945 годов.
2 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.
М.: Политиздат, 1971. Т. 6. С. 17–19.
3 См.: Сталин И. В. О Великой Отечественной войне Советского Союза. М.: Госполитиздат, 1952. С. 9–17.
4 Боффа Дж. Указ. соч. С. 29.
163
которые бы определяли правовой режим военного положения как
на театре военных действий, так и в местностях, где они не протекают, и которые могли бы быть введены в действие с началом возникновения военного конфликта. Тем более, что опыт подготовки таких
нормативных актов уже был в истории нашего государства1.
К сожалению, имевшийся у нас опыт не был востребован в предвоенный период и многие вопросы, которые возникли уже в начальный период войны, не нашли практической отработки в мирное время с учетом имевшегося опыта. Поэтому их пришлось решать и разрабатывать в ходе войны при огромном дефиците времени2.
«…В условиях быстро развивающихся событий и неблагоприятно складывавшейся в начале войны обстановки это, естественно, не
могло не отразиться на ходе выполнения поставленных задач»3. Переход к работе в новых условиях осуществлялся в соответствии с законодательными актами, принятыми в начальный период и в ходе
войны.
22 июня 1941 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении»4.
На основании ст. 49, п. «п» Конституции СССР и в соответствии
с Указом, в интересах обороны СССР и для обеспечения общественного порядка и государственной безопасности в ряде республик и
областей СССР, в том числе Ленинграде и Ленинградской области,
было введено военное положение5.
В местностях, объявленных на военном положении, все функции
органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались
военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где они
отсутствовали – высшему командованию войсковых соединений.
Все местные органы государственной власти, учреждения, организации и предприятия были обязаны оказывать полное содействие
1 См.: Сорок лет советского права. 1917–1957. Л.: Изд-во ЛГУ, 1957. Т. 1. С. 168–
169.
2 См.: Курицын В. М. Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны // Государство и право. 1985. № 5. С. 4–5.
3 Майоров A. M. Стратегическое руководство в Великой Отечественной войне //
Военно-исторический журнал. 1985. № 5. С. 28.
4 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: В 5 т. Т. 3.
1941–1952 годы. М.: Политиздат, 1968. С. 35–37.
5 См.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов военного времени. 1941–1942. Л.: Лениздат, 1942. С. 70.
164
военному командованию в использовании сил и средств для нужд
обороны и обеспечении общественного порядка и безопасности1.
Военным властям, в соответствии с п. 3 Указа, предоставлялось
право: привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения
оборонных работ, охраны путей сообщения, сооружений, средств
связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами и стихийными бедствиями;
устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений; объявлять трудовую и автогужевую повинность для военных надобностей; производить изъятия транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны
имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан.
Кроме того, в целях обеспечения необходимого в условиях войны общественного порядка и общественной безопасности, им предоставлялось право: регулировать время работы учреждений и предприятий, а также проведения различных собраний, митингов, шествий и т.п.; ограничивать транспортное и пешеходное движение
в определенных местах; вводить комендантский час; ограничивать
въезд и выезд населения в местностях, объявленных на военном положении; выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее
пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.
По всем перечисленным вопросам военным властям предоставлялось право: издавать обязательные для всего населения постановления и устанавливать за их неисполнение наказания в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 месяцев или штрафа до 3000 рублей; отдавать распоряжения местным
органам власти, государственным и общественным учреждениям и
организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.
Таким образом, военным властям в местностях, объявленных на
военном положении, предоставлялись большие права в области обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.
Вместе с тем пределы их компетенции в области издания обязательных постановлений хотя и были расширены, однако имели четкую
1 См.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов военного времени. С. 70–72.
165
регламентацию и перечень вопросов, по которым они принимались,
были строго ограничены соответствующими нормативными актами.
Устанавливалась повышенная уголовная и административная
ответственность за нарушение порядка и совершение преступлений. Уголовные дела о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, рассматривались военными трибуналами.
22 июня 1941 года Указом Президиума Верховного Совета СССР
было утверждено «Положение о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных
действий»1.
В положении четко определялась категория уголовных дел, рассматриваемых в военных трибуналах. Упрощалась процедура судебного рассмотрения. Военным трибуналам предоставлялось право рассматривать дела по истечении 24 часов после вручения обвинительного заключения. Их приговоры не подлежали кассационному обжалованию и могли быть отменены или изменены лишь в порядке надзора (ст. 407 УПК РСФСР и соответствующие статьи УПК
других союзных республик). Приговоры военных трибуналов вступали в законную силу с момента их провозглашения и приводились
немедленно в исполнение. Командующим и Военным советам округов, фронтов и армий предоставлялось право приостанавливать исполнение приговора с высшей мерой наказания (расстрел), с одновременным телеграфным сообщением своего мнения Председателю
Военной коллегии Верховного Суда Союза ССР и Главному Военному прокурору Красной Армии и Главному прокурору Военно-Морского Флота Союза ССР по принадлежности.
Эта мера была направлена на то, чтобы предотвратить возможные судебные ошибки, опасность которых возрастает с упрощением
процедуры суда.
Таким образом, даже в самые острые моменты войны Советское
государство стремилось оградить граждан от необоснованного привлечения к ответственности, гарантируя их права.
Война потребовала усиления централизации и выработки новых
организационных форм политического, экономического и военного
руководства. С учетом опыта гражданской войны в стране была усилена централизация в управлении государством. По совместному
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 29.
166
решению Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК
СССР 30 июня 1941 года создается чрезвычайный орган – Государственный Комитет Обороны (ГКО)1.
В руках ГКО сосредотачивалась вся полнота власти в государстве. Все его решения и распоряжения являлись обязательными
для государственных, партийных, советских, комсомольских и военных органов, для всех граждан. Однако это не означало, что прекращалась деятельность высших органов власти и управления.
В период войны полностью сохраняли свои конституционные правомочия и действовали: Верховный Совет СССР и его Президиум, Совет народных комиссаров СССР, а также наркоматы и ведомства, республиканские органы власти и управления, местные органы и др.
Компетенция ГКО не разграничивалась с компетенцией высших
органов власти и управления, он работал вместе с ними, осуществляя руководство обороной через постоянно действующие звенья
государственного аппарата в центре и на местах.
Президиум Верховного Совета СССР продолжал осуществлять
свои конституционные правомочия. Им принимались важнейшие
акты военного времени, такие как о введении военного положения
и определении его режима, акты о государственном строительстве,
создании новых органов, об организации и структуре Вооруженных
Сил, об изменении различных правовых установлений, организации наградного дела, ратификации международных договоров, связанные с войной и ее завершением2.
Решения и Постановления ГКО издавались в строгом соответствии с законами, принимаемыми Верховным Советом СССР и Указами Президиума Верховного Совета СCCР. В случае необходимости
при ГКО создавались специальные комитеты, советы и комиссии
для решения некоторых наиболее сложных проблем3.
В ряде областных центров и городов, когда возникала угрожающая обстановка, создавались местные городские комитеты обороны. Впервые они стали создаваться в Киеве, Таллинне и ряде других городов еще в июле-августе 1941 года по инициативе местных
работников и военного командования4.
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 31.
2 См.: История государства и права СССР: учебник. Ч. 2. Советский период / под
ред. Г. С. Калинина, Г. В. Швекова. М.: Юрид. лит., 1981. С. 334–337.
3 См.: Курицын В. М. Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны... С. 5.
4 Там же. С. 8.
167
В общей сложности комитеты обороны были созданы более чем
в 60 городах. На основе анализа их деятельности ГКО разработал
в своих постановлениях их структуру и компетенцию1.
Городские комитеты обороны создавались в интересах сосредоточения всей гражданской и военной власти и установления строжайшего порядка в городах и прилегающих районах2.
В состав комитета обороны входили первый секретарь обкома
или горкома партии в качестве председателя, председатели областного и городского исполкомов, представитель военного командования, начальник управления НКВД и др. Многие городские комитеты просуществовали вплоть до 1943 года3, а некоторые из них (например, Сталинградский комитет обороны) функционировали почти до конца войны4.
Несмотря на сложные, угрожающие обстоятельства, возникшие в начальный период войны в обороне Ленинграда, здесь не
был создан городской комитет обороны, хотя шел поиск наиболее
приемлемой для города организационной формы таких органов.
По согласованию с ЦК ВКП(б) 1 июля 1941 года областной и городской комитеты партии совместным постановлением образовали чрезвычайный орган – Комиссию по вопросам обороны Ленинграда. В ее состав вошли: член Политбюро, секретарь ЦК, первый
секретарь Ленинградского обкома и горкома ВКП(б) А. А. Жданов
(председатель); секретарь горкома А. А. Кузнецов (заместитель
председателя); секретарь обкома ВКП(б) Т. Ф. Штыков; председатель исполкома Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся П. С. Попков и председатель областного Совета депутатов
трудящихся Н. В. Соловьев. Комиссии было предоставлено право
принимать решения от имени обкома и горкома ВКП(б), а в нужных случаях – от имени исполкомов Леноблгорсоветов депутатов
трудящихся. Позднее в ее состав были введены секретарь горкома
Я. Ф. Капустин и секретарь обкома М. Н. Никитин, заменивший
1 См.: История Советского государства и права: В 3 кн. Советское государство и
право накануне и в годы Великой Отечественной войны (1936–1945 гг.). Кн. 3. М.:
Наука, 1985. С. 227.
2 История Коммунистической партии Советского Союза: В 6 т. Т. 5. Кн. 1. М.:
Политиздат, 1970. С. 165.
3 См.: Терещук А. В. Особенности организационно-партийной работы в годы Великой Отечественной войны // Вестник ЛГУ. 1986. Сер. 6. Вып. 6. С. 87.
4 См.: Исторический архив. 1962. № 5. С. 24.
168
Т. Ф. Шлыкова, который в начале июля был направлен на СевероЗападный фронт1.
Комиссия, фактически выполнявшая функции местного комитета обороны, объединила под партийным руководством гражданскую и военную власть в Ленинграде и области2. В связи с приближением боевых действий к Ленинграду, желая усилить оборонные
меры, Военный Совет Северо-Западного направления образовал 20
августа 1941 года Военный Совет обороны Ленинграда, возложив на
этот орган:
а) руководство работами по строительству оборонительной полосы вокруг и внутри города;
б) обучение взрослого населения самым необходимым приемам
ведения боя;
в) увеличение выпуска вооружения и боеприпасов для нужд
фронта и рабочих батальонов и ряд других функций3.
По замыслу Военного Совета Северо-Западного направления Военный Совет обороны города был создан в качестве вспомогательного органа для проведения защитных работ с целью высвобождения военного командования для решения задач непосредственного
руководства боевыми действиями. Поэтому в Совет обороны города
не вошли ни командующий Северо-Западным направлением маршал Советского Союза К. Е. Ворошилов, ни член Военного Совета
этого направления, руководитель Ленинградской партийной организации А. А. Жданов. Данный орган был образован без разрешения ГКО. Председатель ГКО И. В. Сталин негативно расценил идею
создания Военного Совета обороны города в таком персональном
составе. 21 августа 1941 года, по его личному указанию, был пересмотрен персональный состав Военного Совета обороны города. Совет обороны города возглавил К. Е. Ворошилов, а в его состав вошли: А. А. Жданов, А. А. Кузнецов, Я. Ф. Капустин, П. С. Попков,
А. И. Субботин и Л. М. Антофеев4.
Мы излагаем данный эпизод из обороны Ленинграда более подробно потому, что некоторые исследователи при его рассмотрении,
1 См.: Уч. зап. Ин-та партии Ленинградского обкома КПСС. Л., 1970. С. 366.
2 См.: В годы суровых испытаний: Ленинградская партийная организация в Ве-
ликой Отечественной войне. Л.: Лениздат, 1985. С. 82.
3 См.: Павлов Д. В. Ленинград в блокаде. Л.: Лениздат, С. 21.
4 См.: История ордена Ленина Ленинградского военного округа. М.: Воениздат,
1974. С. 224.
169
на наш взгляд, допускают неточности или несколько переоценивают деятельность Военного Совета обороны города.
Так, авторы коллективной монографии «Советское государство и
право накануне и в годы Великой Отечественной войны (1936–1945
гг.)», ссылаясь на источник («История Великой Отечественной войны Советского Союза». Т. 2. С. 85), пишут: «В Ленинграде 25 июля
1941 года была создана комиссия по оборонительным работам», далее указывают: «Такие же органы возникли и во многих других городах. Они назывались по-разному (штаб обороны, комиссия по обороне, комиссия по оборонительным работам и т.п.), но анализ их состава и функций показывает, что именно летом и осенью 1941 г. вырабатывался тот тип городских комитетов обороны, который впоследствии был обобщен и закреплен в постановлениях ГКО»1.
В действительности 25 июля Военный Совет Северо-Западного
направления и Ленинградский обком партии создали специальную
Комиссию по оборонительным работам под председательством секретаря городского комитета партии А. А. Кузнецова. Но на эту комиссию была возложена только работа по возведению оборонительных сооружений вокруг Ленинграда2.
Поэтому, нам кажется, что назначение, а также состав и функции данных комиссий не в полной мере тождественны.
Ф. Г. Банников пишет: «В целях мобилизации всех сил для обороны Ленинграда был создан Военный Совет обороны во главе с членами Политбюро ЦК ВКП(б) К. Е. Ворошиловым и А. А. Ждановым.
Все решения и распоряжения Военного Совета обороны подлежали
беспрекословному выполнению»3.
В действительности образование двух органов, возглавляемых,
по существу, одними и теми же лицами, на практике «приводило
к путанице и смешиванию функций Военного Совета направления
и Военного Совета обороны города»4. В другом источнике указывается, что «…руководство войсками под Ленинградом усложнялось
параллелизмом и переплетением функций командования фронтом,
1 История Советского государства и права. Кн. 3. С. 226–227.
2 См.: Непокоренный Ленинград. Краткий очерк истории города в период Вели-
кой Отечественной войны / А. Р. Дзенискевич, В. М. Ковальчук, Г. Л. Соболев и др.
Л.: Наука, 1985. С. 26.
3 Банников Ф. Г. Истребительные батальоны НКВД СССР в Великой Отечественной войне (1941–1945 гг.). М.: ВШ МВД СССР, 1968. С. 31–32.
4 Павлов Д. В. Указ. соч. С. 22.
170
главнокомандованием Северо-Западного направления и Военного
Совета обороны города»1.
23 августа 1941 года ГКО принял решение о разделе Северного
фронта на два – Ленинградский и Карельский.
30 августа 1941 года ГКО упразднил Военный Совет обороны Ленинграда и передал ее функции Военному Совету Ленинградского
фронта2. Было принято решение об упразднении Главного командования Северо-Западного направления и подчинении Ленинградского фронта непосредственно Ставке ВГК3.
Эти решения ГКО имели чрезвычайно важное значение и позволили образовать более четкую систему руководства обороной города4.
Непосредственное руководство обороной Ленинграда взял на себя ГКО.
Условия военного времени ставили вопрос о создании правовых
актов, которые отражали бы эти условия и были надежной правовой основой законности. Поэтому в этот период вступили в действие
акты чрезвычайного характера, принятые в военное время и рассчитанные на применение исключительно в условиях войны. Они были
направлены, прежде всего, на усиление борьбы с преступными посягательствами на обороноспособность страны, экономическую основу, порядок управления и др. Повышалась ответственность за совершение воинских преступлений, усиливалось наказание за разглашение государственной тайны5, хищения социалистической
собственности6, нарушение законов о трудовых мобилизациях7 и
другие преступления. Значительно была расширена сфера подсудности военных трибуналов8. 27 июня 1941 года начальником гарнизона Ленинграда в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» был издан Приказ «Об обеспечении общественного порядка и государственной безопасности в
1 История ордена Ленина Ленинградского военного округа. С. 225.
2 Там же.
3 См.: Великая Отечественная война Советского Союза 1941–1945. Краткая исто-
рия. С. 79.
4 См.: Павлов Д. В. Указ. соч. С. 22.
5 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. № 49.
6 Там же. 1942. № 26.
7 Там же. № 2, 5, 38 и др.
8 См.: Положение о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном
положении, и в районах военных действий // Ведомости Верховного Совета СССР.
1941. № 29.
171
г. Ленинграде». Приказ устанавливал: время начала работы учреждений и организаций с 8 часов 30 минут, время окончания работы
зрелищных, торговых и бытовых учреждений – 22 часа 45 минут;
воспрещал въезд в город всем лицам, не прописанным на жительство в Ленинграде; запрещал производство кинофотосъемки в городе без разрешения коменданта гарнизона и движение транспорта и
пешеходов с 24 часов до 4 часов1. На органы милиции возлагалась
обязанность проведения приказа в жизнь. Данный приказ военных
властей явился началом в формировании правового режима осадного положения Ленинграда.
В обращении «Ко всем трудящимся города Ленина», подписанном маршалом Советского Союза К. Е. Ворошиловым, секретарем
обкома ВКП(б) А. А. Ждановым и председателем Ленгорисполкома
П. С. Попковым, говорилось: «Будем бдительными и беспощадными в борьбе с трусами, паникерами и дезертирами, установим строжайший революционный порядок в нашем городе»2.
25 августа 1941 года исполкомы Ленинградского городского и областного Советов депутатов трудящихся приняли постановление «О
дальнейшем укреплении революционного порядка в г. Ленинграде
и пригородах». В этом документе еще строже регламентировалась
внутренняя жизнь города, запрещалось пребывание граждан на
улицах с 22 часов вечера до 5 часов утра3.
Если военное положение в СССР было введено Президиумом Верховного Совета СССР в первый день войны и в этот же день другим
указом был установлен режим в местностях, объявленных на военном положении, то режим осадного положения устанавливался
лишь в случаях особой опасности и угрозы захвата города противником. Чтобы исследовать правовой режим блокадного Ленинграда, нам необходимо, прежде всего, уяснить такие понятия, как «военное положение» и «осадное положение», и их соотношение.
А. Е. Лунев определяет понятие «военное положение» как особый правовой режим, вводимый в связи с началом войны, породив-
1 См.: Ленинградская правда. 1941. 28 июня.
2 Коммунистическая партия в Великой Отечественной войне. М.: Политиздат,
1970. С. 339.
3 См.: Алексеенков А. Е. Работа органов охраны правопорядка Ленинграда
в 1941–1944 гг. // Вопросы совершенствования деятельности органов внутренних
дел по охране социалистического правопорядка: м-лы науч.-теор. конф. Л.: ВПЧ
МВД СССР, 1978. С. 129.
172
шей чрезвычайную обстановку в отдельных республиках и областях страны1.
Осадное положение он считает разновидностью военного положения, вызванного в ряде случаев особыми специфическими условиями2.
В «Военном энциклопедическом словаре» военное положение
определяется как «особый правовой режим в стране или отдельной
ее части, устанавливаемый обычно решением высшего органа власти при исключительных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и др.)», выражающихся «…в расширении полномочий военных властей, возложении на граждан ряда дополнительных обязанностей и определенных ограничений»3, а осадное положение – как
разновидность военного положения, которое «…обычно вводится во
время войны в стратегически важных районах (городах) прифронтовой полосы при угрозе захвата их противником»4. Нам кажется,
что данные определения в основном правильные, однако нуждаются в некоторых уточнениях и дополнениях.
Во время Великой Отечественной войны на осадном положении
с 20 октября 1941 года находились Москва и прилегающие к ней районы, с 26 октября – Тула, с 29 октября – Крым, с 25 августа 1942 года – Сталинград. Но ни в одном документе нет указаний об установлении осадного положения в Ленинграде. Поэтому характер правового режима Ленинграда можно установить лишь в процессе сравнительного анализа нормативных документов, регламентировавших
его, с соответствующими актами, созданными в городах и районах,
находившихся в условиях правового режима осадного положения.
Понятие «осада» представляет собой «…способ ведения военных
действий по овладению крепостью (укрепленным городом) или другим пунктом крепостного типа»5. Иногда осада принимала форму
блокады. «Блокада военная – способ военных действий, заключающихся в изоляции (нарушении внешних связей)… крупной группировки войск, города, порта и др.»6.
1 См.: Лунев А. Е. Организаторская деятельность органов государственного
управления в 1941–1945 гг. // Советское государство и право. 1975. № 5. С. 16.
2 Там же.
3 Военный энциклопедический словарь... С. 141.
4 Там же. С. 524.
5 БСЭ. Т. 18. С. 545.
6 Там же. Т. 3. 1970. С. 425.
173
8 сентября 1941 года немецкие войска, прорвавшись через Мгу,
вышли к Ладожскому озеру и овладели Шлиссельбургом (Петрокрепостью). Тем самым Ленинград был блокирован1. Таким образом, Ленинград уже в начальный период войны находился на специфическом положении блокированного города, что, естественно,
требовало установления соответствующего правового режима. В ходе Великой Отечественной войны впервые постановлением ГКО от
19 октября 1941 года было объявлено о введении в Москве и прилегающих районах осадного положения2. Осадное положение вводилось с 20 октября 1941 года с целью укрепить оборону Москвы, тыл
войск, защищающих Москву, а также в целях пресечения подрывной деятельности шпионов, диверсантов и других агентов немецкого фашизма.
Это было вполне оправданное решение, ибо фашистская Германия в своих захватнических планах особое место отводила тайной
подрывной деятельности, нарушению работы нашего тыла. Еще
в предвоенные годы перед немецкой разведкой была поставлена задача создать в СССР «пятую колонну»3. За одиннадцать предвоенных месяцев советскими пограничниками было задержано около
5 тысяч вражеских лазутчиков4. В 1941 году число агентов, заброшенных в тыл Красной Армии, возросло в сравнении с 1939 г. – в 14,
в 1942 г. – в 31, в 1943 г. – в 43 раза5. Их задачей было разрушение
линий связи в тылу советских войск, взрыв мостов, железных дорог на важнейших коммуникациях, уничтожение военных и промышленных объектов. Кроме того, тайная армия диверсантов и террористов должна была сеять панику, растерянность и страх среди
населения и бойцов Красной Армии. Этими коварными методами
пользовались фашисты и против героических защитников Ленинграда, стремясь сломить их моральный дух6. В условиях осадного
положения Москвы были расширены обязанности и права военных
властей по поддержанию общественного порядка. В п. 4 Постанов1 См.: Великая Отечественная война Советского Союза 1941–1945. Краткая история. С. 79.
2 См.: Правда. 1941. 20 окт.
3 См.: История Второй мировой войны. 1939–1945. Т. 3. М.: Воениздат, 1974.
С. 331.
4 См.: История Коммунистической партии Советского Союза. С. 141.
5 См.: Пограничник. 1965. № 5. С. 6.
6 См.: Алексеенков А. Е. Работа органов охраны правопорядка Ленинграда
в 1941–1945 гг. С. 128.
174
ления ГКО о введении осадного положения в Москве записано: «Нарушителей порядка немедля привлекать к ответственности с передачей суду военного трибунала, а провокаторов, шпионов и прочих
агентов врага, призывающих к нарушению порядка, расстреливать
на месте»1.
23 октября 1941 года Тульский городской комитет обороны принял Постановление «О введении осадного положения»2. Согласно
данному постановлению с 26 октября 1941 года в городе Тула и прилегающих к нему районах вводилось осадное положение. В городе
организовывалось строительство оборонных сооружений, для чего
мобилизовывалось все население города в возрасте от 17 до 50 лет.
Устанавливалось движение по городу транспорта и пешеходов с 5 до
22 часов. Организация охраны революционного порядка в городе и
пригороде возлагалась на члена комитета обороны, коменданта города Мельникова. «Всех нарушителей революционного порядка, –
указывалось в п. 6 Постановления, – привлекать к строжайшей ответственности и предавать суду военного трибунала. Провокаторов,
шпионов, злостных распространителей слухов и других агентов
врага расстреливать на месте». Начальник гарнизона и комендант
города обязывались издать приказ на основании данного постановления и вывесить его на видных местах в Туле.
В связи с угрожающей обстановкой городу со стороны противника, городской комитет обороны ввел с 24 часов 25 августа 1942 года
осадное положение в Сталинграде3.
Начальник гарнизона и комендант города обязывались разработать соответствующее положение о порядке как среди гражданского населения, так и в воинских частях, всемерно охраняя личную
безопасность населения города, государственную собственность и
имущество граждан. Военный прокурор и военный трибунал материалы на нарушителей установленного порядка в период осадного
положения рассматривали на месте преступления без суда и следствия. Всех злостных нарушителей порядка и безопасности в городе
предавали суду военного трибунала4.
1 См.: Правда. 1941. 20 окт.
2 См.: Работа партийных организаций в период Великой Отечественной войны
1941–1945 годов. Документы и материалы: В 2 т. Т. 1. М.: Правда, 1982. С. 402.
3 Там же. С. 460.
4 См.: Янгол Н. Г. Административная деятельность чрезвычайных органов по
обеспечению охраны общественного порядка // Актуальные проблемы деятель175
Из сказанного видно, что если в Москве осадное положение было введено постановлением ГКО, то в других местностях (например,
в Туле, в Сталинграде) указанный правовой режим вводился постановлениями местных городских комитетов обороны, поэтому имел
в каждом случае свои особенности1.
Сравнительный анализ постановлений о введении осадного положения показывает, что осадное положение как особый правовой режим, в основном, сохраняло все меры объявленного режима военного
положения. Однако, если последний был детально разработан и изложен в общесоюзном нормативном акте, то правовой режим осадного
положения не нашел такой нормативной регламентации.
Постановлениями о введении осадного положения предусматривались более строгие меры, несколько расширялась подсудность военных трибуналов, вводилась к некоторым наиболее опасным категориям правонарушителей такая крайняя мера, как расстрел на месте.
Вместе с тем в указанных актах не был решен вопрос о том, кто конкретно применял такую меру, как расстрел на месте. Как свидетельствуют фактические материалы, эта мера применялась лишь в единичных случаях. Как правило, дела виновных и в условиях осадного
положения передавались на рассмотрение в военные трибуналы.
Мероприятия местных комитетов обороны имели важное организующее и мобилизующее значение. Анализируя их деятельность
после введения осадного положения, можно отметить, что она была
направлена на создание оборонительных сооружений, формирование соединений народного ополчения, эвакуацию населения, обеспечение охраны тыла, а также надлежащего общественного порядка и др.
В Ленинграде проводилась аналогичная работа. 20 августа 1941
года командование Северо-Западного направления, руководящие
ленинградские партийные и советские органы приняли документ
«Об организации обороны города Ленинграда», в котором предусматривались меры превращения города в крепость2.
В условиях блокадного города особое внимание уделялось поддержанию строгого паспортного режима. В соответствии с Указом
ности органов внутренних дел и внутренних войск в свете решений XXVII съезда
КПСС: Сб. тр. адъюнктов и соиск. Л.: ВПУ МВД СССР, 1986. С. 95.
1 Там же.
2 См.: Очерки истории Ленинградской организации КПСС. 1883–1977 гг.: В 3 т. /
сост. З. С. Миронченкова. Т. 2. 1918–1945 гг. Л.: Лениздат, 1980. С. 376.
176
Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении» и на основе указания военных властей исполком
Ленгорсовета принял специальное решение «Об ответственности
граждан и должностных лиц за нарушение правил прописки»1.
Решение обязывало управдомов, комендантов и домовладельцев
строго следить за лицами, прибывшими в дом, и требовать от последних немедленной личной явки в отделение милиции для решения вопроса о прописке. При разрешении органов милиции
прописка должна была осуществляться в течение 24 часов. Ответственные лица, допустившие проживание лиц без паспорта или
без прописки, привлекались к ответственности в административном порядке – штрафу 3000 рублей или лишению свободы сроком
до 6 месяцев. Лица, предупрежденные об отказе в прописке и выезде, но своевременно не выехавшие, подлежали судебной ответственности по ч. II ст. 192-а УК РСФСР. Надзор за надлежащим
выполнением указанного решения возлагался на органы милиции г. Ленинграда. 17 сентября 1941 года исполком Ленгорсовета принял решение «О порядке проживания военнослужащих в г.
Ленинграде»2. Данное решение было принято во исполнение Приказа Военного Совета Ленинградского фронта «О порядке въезда и
проживания военнослужащих в г. Ленинграде»3. В решении указывалось, что лица, принимающие у себя на квартирах военнослужащих, не зарегистрированных в Военной комендатуре города,
будут предаваться суду военного трибунала как укрыватели дезертиров.
Важное значение имел приказ войскам охраны войскового тыла
Ленинградского фронта от 11 ноября 1941 года. «О порядке въезда и
выезда из г. Ленинграда»4. Приказ возлагал лично на начальников
районных отделений милиции выдачу разовых разрешений гражданам на проезды через зону заграждения и КПП. Вражеские лазутчики пытались проникать в город и совершать диверсионные акты, используя для этого подземные коммуникации. 6 октября 1941
года исполком Ленгорсовета принял решение «Об охране подземных сооружений»5. Этим решением устанавливался строгий режим
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 188. Л. 189.
2 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1941. № 30.
3 Там же. № 38.
4 Там же. № 30.
5 Там же. № 38.
177
использования подземных коммуникаций, а наблюдение за выполнением указанного решения возлагалось на органы милиции.
Военный Совет Ленинградского фронта охрану революционного
порядка в г. Ленинграде возложил на начальника гарнизона, одновременно подчинив ему войска НКО, расположенные на территории
Ленинградского гарнизона, рабоче-крестьянскую милицию, истребительные батальоны и войска НКВД1.
9 февраля 1942 года начальник гарнизона издал Приказ «Об
укреплении революционного порядка в г. Ленинграде»2. В приказе отмечалось, что «…за последнее время в г. Ленинграде отмечены случаи нарушения отдельными гражданами революционной
дисциплины и установленных военными властями правил военного положения». В целях наведения и поддержания в г. Ленинграде
строгого революционного порядка и пресечения деятельности вражеской агентуры, усиливался режим фронтового города. Запрещалось уличное движение граждан и транспорта с 23 часов до 5 часов
утра. Устанавливались новые пропуска для передвижения по городу и порядок их выдачи. Пропуска выдавались за подписью коменданта гарнизона города по спискам, представленным в районные отделения милиции за подписью руководителей организаций
и учреждений. На Управление милиции города возлагалась обязанность выдачи специальных пропусков для движения гражданских
автомашин в запретное время.
Зрелищные, торговые, коммунально-бытовые и другие предприятия заканчивали свою работу в 21 час. Усиливалась патрульная
служба. «Нарушителей революционного порядка, – указывалось
в приказе, – немедленно привлекать к ответственности с преданием
суду военного трибунала».
Таким образом, хотя Ленинград находился в положении блокадного города, режим осадного положения в нем специальными актами не был введен.
Вместе с тем специфические условия блокады накладывали
определенный отпечаток на формирование и функционирование режима военного положения. Фактически в Ленинграде была специфическая разновидность режима осадного положения города-фронта, который был изложен 21 августа 1941 года Военным советом Се1 См.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов военного времени. С. 135.
2 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1942. № 3–4.
178
веро-Западного направления, городским комитетом партии и исполкомом городского Совета депутатов в обращении «Ко всем трудящимся города Ленина»1.
«Над нашим любимым городом, – говорилось в обращении, – нависла непосредственная угроза нападения немецко-фашистских
войск. Враг пытается проникнуть к Ленинграду… Но не быть этому! Ленинград – колыбель пролетарской революции, мощный промышленный и культурный центр нашей страны, никогда не был и
не будет в руках врагов… Встанем как один на защиту своего города, своих очагов, своих семей, своей чести и свободы!»2.
Таким образом, в Ленинграде, находящемся в условиях блокады, потребовавших превращения его в город-фронт, сложился особый режим военного положения. Режимные мероприятия проводились с той же строгостью и жестокостью, что и в городах, объявленных на осадном положении. Однако военные власти, устанавливая
санкции за нарушение изданных или обязательных постановлений, не выходили за пределы п. 4-а Указа Президиума Верховного
Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении»3 так, как
это было в городах, объявленных на осадном положении, где предусматривалось применение такой санкции, как расстрел на месте,
применяемой к некоторым категориям специально указанных в постановлениях нарушителей общественного порядка и общественной
безопасности4.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что военное положение представляет собой совокупность политических,
организационных, управленческих и правовых мер временного характера, предпринимаемых государственными органами в условиях чрезвычайных обстоятельств, вызванных войной, в целях организации разгрома агрессора и защиты Отечества.
Военное положение – особый правовой режим, вводимый на
определенной территории (или всей) страны высшим органом государственной власти, в связи с началом военных действий, выражающийся в установлении особых режимных правил и предоставлении военным властям высших, особых полномочий, в осуществле1 См.: Ленинградская правда. 1941. 21 авг.
2 Там же.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 30.
4 См., напр., п. 4 Постановления ГКО от 19 октября 1941 г. «О введении в горо-
де Москве и прилегающих к городу районах осадного положения» // Правда. 1941.
20 окт.
179
нии государственных функций в области обороны, обеспечении общественного порядка и государственной безопасности.
Осадное положение – вводимый чрезвычайными органами специальной компетенции особый правовой режим в местностях, находящихся на военном положении в стратегически важных районах на театре военных действий в случаях возникновения непосредственной угрозы их захвата противником, выражающийся в установлении более строгих, по сравнению с военным положением,
режимных правил и установлении за их нарушение повышенной
ответственности.
Предложенные определения, на наш взгляд, более адекватно выражают содержательный аспект указанных феноменов, а также позволяют проследить диалектическую взаимосвязь данных правовых реалий в функциональном аспекте.
Вопросы правового режима военного и осадного положений имеют большое значение и могут быть особой, самостоятельной темой
изучения. Мы же остановились на характеристике их содержательной стороны и процесса формирования в блокадном Ленинграде
лишь с той целью, чтобы более глубоко изучить функционирование
органов внутренних дел в данных специфических условиях, а также показать место и роль последних в обеспечении данного правового режима.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что ход и
исход начального периода минувшей войны выявил настоятельную
необходимость разработки в мирное время специальных законодательных актов, определяющих правовой режим в условиях войны и
чрезвычайные меры его обеспечения, которые вводились бы в действие в случае возникновения военного конфликта.
Решение данной проблемы диктуется рядом обстоятельств.
В 1985 году A. M. Майоров отмечал, что «…главным направлением военных приготовлений империалистических государств, и прежде всего агрессивного блока НАТО, является подготовка к внезапному нападению с использованием всех самых новейших средств
вооруженной борьбы»1.
Разрушение Советского Союза, Варшавского договора коренным образом изменило геополитическую карту мира, превратило Россию из «сверхдержавы» в государство, которое уже не игра1 Майоров A. M. Стратегическое руководство в Великой Отечественной войне.
С. 39.
180
ет той роли в мировой политике, которую играл Советский Союз.
«Страны НАТО, говоря о России, как о великой державе, – отмечает
А. А. Вихров, – делают все, чтобы не допустить ее былого влияния»1.
Генерал-полковник Л. С. Майоров, как бы иллюстрируя сказанное А. А. Вихровым, отмечает следующее: «Я не согласен с мнением, будто сейчас со стороны США для нас нет угроз. Напротив, они
есть и носят очень серьезный характер. В последнее время я трижды
был в республиках бывшей СФРЮ. И у меня создалось впечатление,
что сегодня с позицией России при решении их проблем ведущие
государства мира практически не считаются и наибольшая угроза
интересам России в этом регионе исходит именно от США и возглавляемого ими блока НАТО… И если руководство России всерьез не задумается о национальной безопасности, не исключено и ущемление
государственного суверенитета и территориальной целостности нашего Отечества»2.
В США и странах НАТО на вооружение взята концепция нового
мирового порядка, сущность которой состоит в сохранении лидирующего положения в мире наиболее развитых стран Запада во главе
с США.
Один из высокопоставленных сотрудников министерства обороны США М. Уоллерстейн считает, что «…для России новый мировой
порядок выглядит … не как спасение и мечта, с точки зрения безопасности, а как “клуб богатых”, к которому она не будет принадлежать в течение весьма долгого времени»3.
Законы войны, вооруженной борьбы, объективно требуют своего
закрепления и воплощения в военной доктрине, которая аккумулирует в себе все существующие противоречия, достигнутый уровень
и опыт военного строительства, составляет органическую часть и
самостоятельное направление военной политики США и представляет собой систему взглядов стоящих у власти сил на войну, военное дело, военное строительство, подготовку вооруженных сил и населения к войне4.
1 Вихров А. А. Вопросы теории и практики военно-правовой идеологии США.
СПб.: СПбЮИ МВД России, 1996. С. 4.
2 Майоров Л. С. Проблемы военной безопасности России и пути их решения //
Информационно-аналитический бюллетень. Спец. вып. «Национальная безопасность России: реальность и перспективы». Клуб «Реалисты». М., 1996. С. 97.
3 Правда. 1996. 22 июня.
4 См.: Военная доктрина России (редакционная) // Зарубежное военное обозрение. 1994. № 2. С. 3.
181
Современная военная доктрина США принята в 1993–1994 гг. и
характеризуется следующими основными чертами:
– фактическим признанием военной опасности со стороны России и направленностью против этой мнимой опасности;
– учетом коренного изменения геополитической карты и соотношения сил в мире и нацеленностью на сохранение и укрепление лидирующего положения США;
– изменением во взглядах на характер и виды современных войн,
на средства и способы ведения войны;
– преемственностью современной и прежней военных доктрин:
«массированного возмездия», «реалистического устрашения», «глубокого реагирования»1.
Реальные события в мире подтверждают то, что блок НАТО и
США в реализации своих целей могут не считаться не только с мнением России как постоянного члена Совета Безопасности ООН, но и
с мнением всего мирового сообщества. США присвоили себе право
определять свои национальные интересы в любом уголке земного
шара и решать их любыми методами, не исключая и силовые. Такая
ситуация требует взвешенной оценки сложившихся реалий, готовности обеспечить национальную безопасность страны.
Маршал Советского Союза А. А. Гречко в свое время писал:
«Нельзя представить сегодня дело так, что новый исторический период зачеркивает все прошлое… и что теперь надо все решать “на пустом месте”… Когда мы подчеркиваем значение опыта прошлого, то
имеем в виду необходимость разумного сочетания выводов из истории с задачами современности»2.
Следуя совету известного военачальника времен Великой Отечественной войны, мы и предприняли наше исследование.
§ 2. Организационно-правовые формы перестройки органов внутренних дел применительно к военным условиям
В связи с введением военного положения вся деятельность органов внутренних дел проходила под руководством военных властей.
1 Stausz R., Kintner W.R., Possony S.T. A Forward Strategy for America. N.Y.,
1961; Арбатов А. Г. Безопасность в ядерный век и стратегия Вашингтон-поста. М.:
Наука, 1980.
2 Гречко А. А. Вооруженные Силы Советского государства. М.: Воениздат, 1974.
С. 336.
182
Охрана общественного порядка приравнивалась по значимости к
обороне страны и к вопросам государственной безопасности1.
Правоохранительная деятельность – это, прежде всего, предупреждение и предотвращение правонарушений, контроль за правомерностью поведения субъектов правоотношений, разрешение
возникающих юридических споров между субъектами права, возложение юридической ответственности на лиц, совершивших преступления и иные правонарушения, и обеспечение ее реализации2.
Такое понимание правоохранительной деятельности в своей основе
соответствует трактовке этого вопроса в работах ряда юристов3.
Органы внутренних дел охраняли общественный порядок и его
основу – правопорядок. Они осуществляли уголовно-правовую и административно-правовую охрану общественного порядка. В данной
работе мы не ставили перед собой цели детального рассмотрения вопросов о содержании понятий общественного порядка и общественной безопасности, а также административно-правовой их охраны,
так как эти вопросы достаточно полно исследованы учеными4.
1 См.: Костин В. И. Борьба с хищениями социалистического имущества и спекуляцией в годы Великой Отечественной войны. 1941–1945. Горький: ГВШ МВД
СССР, 1982. С. 7.
2 См.: Гранин А. Ф. Социалистическая законность и правопорядок. Киев: НИ и
РИО при МВД УССР, 1970. С. 52; Он же. Убеждения и принуждения в правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Киев: НИ и РИО при МВД УССР,
1973. С. 3; Федоров В. П. Убеждение и правоохранительная деятельность: Монография. СПб.: СПбЮИ МВД России, 1994. С. 113–120.
3 См.: Ребане И. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на
советский правопорядок // Ученые записки Тартуского государственного университета: Тр. по правоведению. Вып. 182. 1974. С. 73; Горшнев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юриздат, 1972. С. 181–182; Домбровский В. В., Сальников В. П., Янгол Н. Г. Знать и соблюдать закон (В помощь организаторам правового воспитания военнослужащих): Пособие. Л.: ВПУ МВД СССР, 1988. С. 46–48. и др.
4 См.: Алимов Х. Р. Административная деятельность органов милиции Узбекистана (1941–1945 гг.): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ташкент, 1972. С. 11–12; Баланик Б. Г. Общественный порядок как объект охраны советской милиции // Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М.: Акад. МВД
СССР, 1981; Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973; Загородников Н. И. Общественный порядок
и пути его укрепления // Советское государство и право. 1971. № 10. С. 3–9; Коренев
А. П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978; Сиденко Г. Г. О соотношении понятий общественного порядка и общественной безопасности // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1978. № 6. С. 49–53 и др.
183
Осуществление государственной охраны правопорядка было
главным в правоохранительной деятельности органов внутренних
дел. Вместе с тем она включала и обеспечение общественной безопасности, т.е. ограждение материальных и духовных ценностей
общества, жизни и здоровья личности от воздействия такого общественного явления, как военные действия.
Правоохранительная деятельность периода войны приобретала
особую специфику и требовала соответствующей перестройки деятельности государственного аппарата в целом и, в первую очередь,
такой его составной части, как правоохранительные органы.
В государственном механизме этого периода можно выделить
целую систему правоохранительных органов. Важную роль в ней
играли органы НКГБ и НКВД. 22 июня 1941 года для координации
оперативных мероприятий по охране государственной безопасности
и социалистического правопорядка создается на основе совместного приказа начальников УНКГБ СССР и УНКВД СССР по Ленинграду и Ленинградской области специальный оперативный штаб.
В его состав вошли: заместитель начальника Управления НКГБ ЛО
старший майор госбезопасности Огольцов; начальник Управления
погранвойск генерал-лейтенант Степанов; заместитель начальника
УНКВД ЛО (он же начальник Управления милиции г. Ленинграда) старший майор милиции Грушко и начальник УПО УНКВД ЛО
полковник Сериков1. Это позволило скоординировать все усилия
по борьбе с вражеской агентурой и преступностью в одном органе,
улучшить их взаимодействие в правоохранительной деятельности.
«Великая Отечественная война, – отмечал М. И. Калинин, – подвергла жесткому испытанию не только отдельных людей, но и весь
государственный организм в целом: учреждения, предприятия,
организации»2.
В строгом соответствии с решениями ГКО под руководством партийных и советских органов осуществлялась перестройка работы
органов внутренних дел.
Сущность этой перестройки заключалась в том, чтобы всю деятельность органов и подразделений максимально подчинить решению новых задач, вставших перед Советским государством в связи
с войной и выдвижением на первое место функции обороны стра1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 482.
2 Калинин М. И. Вопросы советского строительства. Статьи и речи. М.: Госполи-
тиздат, 1958. С. 670.
184
ны. Необходимо было внести определенные структурные изменения
в систему органов, перестроить формы и методы их работы с тем,
чтобы они как составная часть государственного аппарата превратились в важную составную часть военного организма страны.
Деятельность органов внутренних дел необходимо было всецело
подчинить интересам фронта и укреплению тыла страны, подготовить личный состав к участию в боевых действиях против врага1.
Среди мероприятий по преобразованию на военный лад в деятельности органов внутренних дел значительное место занимал Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 20 июля 1941 года об объединении Народного комиссариата внутренних дел СССР и Народного комиссариата государственной безопасности СССР в единый Народный комиссариат внутренних дел СССР2. Это объединение произошло и в автономных республиках, краях и областях. На органы
внутренних дел, особенно милицию, было возложено выполнение
важных функций в период Великой Отечественной войны. В директивах партии и правительства были поставлены важные задачи по
обезвреживанию вражеских агентов, шпионов, подрывных диверсионных действий противника, защите твердого военного порядка.
Успешное их решение могло быть более эффективным при сосредоточении этих функций в одном органе, при преобразовании его деятельности в соответствии с военными условиями3.
В Ленинграде, как мы отмечали ранее, первые шаги по улучшению взаимодействия с органами государственной безопасности были предприняты уже в первый день войны, за месяц до объединения
наркоматов4.
На основании Приказа НКВД СССР от 31 июля 1941 г. был издан 6 августа Приказ начальника УНКВД ЛО о ликвидации межрайонных и районных отделов НКГБ. Было принято решение о создании городских и районных отделов и отделений НКВД. Начальники городских и районных отделений милиции области назначались в качестве заместителей начальников РО НКВД по милиции5.
1 См.: Скилягин А. Т. Советская милиция в годы войны // Внутренние войска
и органы внутренних дел в период Великой Отечественной войны. 1941–1948. Л.:
ВПУ МВД СССР, 1976. С. 153.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 33.
3 См.: Хвичия П. Очерки истории Грузинской советской милиции. 1938–1960 гг.
Тбилиси: Сабчота сакартвело, 1982. Т. 2. С. 69–70.
4 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО: В 3 т. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 482.
5 Там же. Л. 664.
185
В Ленинграде было создано 19 РО НКВД1. Отделения милиции Ленинграда находились в подчинении Управления милиции. Поэтому некоторые руководители отделений милиции, считая объединение аппаратов НКВД и НКГБ чисто формальным, продолжали
подчиняться Управлению милиции, а распоряжения начальников
РО НКВД не выполняли. Так, например, начальник Красногвардейского РО НКВД ст. лейтенант госбезопасности Кривополов приказал начальнику 21-го отделения милиции лейтенанту милиции
Шмарову выделить милиционеров для обеспечения специального
задания. Шмаров, ссылаясь на подчинение Управлению милиции
Ленинграда, отказался выделить сотрудников, при вторичном указании вступил в пререкания. Начальник УНКВД издал специальный приказ о наложении административного взыскания на начальника 21-го отделения милиции лейтенанта милиции Шмарова за
невыполнение приказа начальника РО НКВД. Этим же приказом
были предупреждены все начальники городских отделений милиции, что за «невыполнение приказов и указаний начальников РО
НКВД – к виновным будут применять строгие меры взысканий»2.
Данная мера была принята своевременно. При анализе архивных материалов можно было обнаружить много фактов тесного взаимодействия различных служб органов внутренних дел. Однако
фактов, изложенных выше, не обнаружено.
В деятельности органов внутренних дел Ленинграда с первых
дней войны определились следующие два основных направления:
– во-первых, участие подразделений милиции в боевых операциях в составе регулярных частей армии, в партизанских отрядах и
истребительных батальонах;
– во-вторых, работа органов внутренних дел в условиях осажденного города по поддержанию надлежащего общественного порядка,
их борьба с вражескими лазутчиками и уголовно-преступными элементами3.
Их деятельность в этот период значительно усложнилась. К основным задачам, которые они решали в мирное время, добавилось
много новых: борьба с нарушением правил военного учета, дезертирами и лицами, уклоняющимися от призыва и службы в армии,
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Л. 848–870.
2 Там же. Д. 198. Л. 16.
3 См.: Дела и люди Ленинградской милиции. Очерки истории / А. Скилягин,
В. Лесов, Ю. Пименов, И. Савченко. Л.: Лениздат, 1967. С. 244.
186
с мародерами, паникерами и распространителями разного рода провокационных слухов, выявление вражеских агентов, провокаторов
и других антисоветских элементов; борьба с хищениями эвакуированных и военных грузов и др.1 Специфические условия блокадного города поставили перед милицией особые задачи: подбор на улицах граждан, теряющих вследствие слабости способность к самостоятельному передвижению, и доставка их в ближайшие пункты
первой медицинской помощи2; обеспечение организованного переселения граждан, живущих в непосредственной близости к фронту,
в другие районы города; участие в противоэпидемических мероприятиях; организация охраны имущества и жилого фонда, оставленного эвакуированными и др.
Уже в первый день войны личный состав был поднят по тревоге,
а руководители органов были переведены на казарменное положение. Сотрудники, находившиеся в отпусках, были немедленно отозваны. В первые дни войны значительное число сотрудников ушло
на фронт по мобилизации и добровольно. Некоторые исследователи
указывают, что численность ленинградской милиции сократилось
на 2631 человека3. Данное утверждение основано на воспоминаниях участников обороны Ленинграда4. Однако приведенные цифры
нуждаются в уточнении. Так, по официальным данным на 2 июля
1941 года, т.е. в период основной мобилизации, ушли в РККА из городских отделений милиции и строевых подразделений 125 человек, а некомплект в них составил 462 человека5.
По состоянию на 1 августа 1943 года, по городским отделениям и строевым частям некомплект составил 970 человек, а всего по
Управлению милиции Ленинграда – 1098 человек6, что составило
менее 13% штатной численности. Однако данный некомплект получился не только по причине мобилизации, но и в результате гибели
личного состава во время обстрела города и др.
Численность ленинградской милиции, по существу, не сокращалась по причине мобилизации в РККА. Все сотрудники стремились
1 См.: История боевой милиции: В 2 т. М.: Акад. МВД СССР, 1977. Т. 2. С. 56.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 207. Л. 27.
3 См.: Костин В. И. Борьба с хищениями социалистического имущества и спеку-
ляцией в годы Великой Отечественной войны С. 12.
4 См.: Оборона Ленинграда 1941–1944. Воспоминания и дневники участников.
Л.: Лениздат, 1968. С. 492.
5 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 188. Л. 154, 157.
6 Там же. Д. 1. Т. 2. Л. 71.
187
уйти добровольцами в действующую армию. Однако условия фронтового города не позволяли руководству УНКВД ослаблять работу
по охране общественного порядка в городе и тылу действующей армии. По указанию военных властей города работники милиции были забронированы от призыва. Многие из них пытались снять с себя
бронь и добиться призыва в действующую армию.
4 июля 1941 года начальник Управления милиции Ленинграда старший майор милиции Е. С. Грушко направил в подразделения специальное циркулярное указание, в котором предписывалось, что «…сотрудники милиции должны выполнять важные задачи по обеспечению фронта и могут быть отпущены добровольцами
в РККА в исключительных случаях и только с личной санкции начальника Управления милиции»1.
30 июля 1941 года приказом начальника УНКВД был урегулирован вопрос об отпуске личного состава в партизанские формирования. Сотрудники областных подразделений, оставляемые для работы в партизанских отрядах, должны были исполнять свои функциональные обязанности до конца и освобождались от их исполнения только в момент ухода в отряд при оставлении района частями
РККА. Исключение из этого общего правила допускалось лишь для
Сестрорецкого ГО НКВД и Красносельского РО НКВД, которые находились во фронтовой полосе2. В целом же во время войны более
25% сотрудников милиции страны были призваны в Красную Армию3.
Более низкий процент призыва по Северо-Западному региону
страны объясняется исключительно сложными условиями защиты Ленинграда, и особенно в период его блокады, когда различным
формированиям органов внутренних дел приходилось непосредственно участвовать в решении боевых задач.
В период Великой Отечественной войны не было специального
законодательного акта, который регламентировал бы участие органов внутренних дел в боевых действиях на фронтах. Имевшийся
опыт прошлого не был использован. В период Гражданской войны,
например, перед органами советской милиции встала одна из важ-
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Д. 188. Л. 152.
2 Там же. Д. 175. Л. 630.
3 См.: Плахутина В. Т., Незвигин Г. В. Развитие органов внутренних дел Казах-
ской ССР в годы Великой Отечественной войны (1941–1945) / КВШ МВД СССР. Караганда, 1982. С. 18.
188
нейших задач – участие в боевых действиях по защите Республики
Советов. И 3 апреля 1919 года В. И. Лениным был подписан декрет
Совета народных комиссаров «О советской рабоче-крестьянской милиции», который обязывал Народный комиссариат внутренних дел
одну треть милиционеров и одну пятую часть командного состава
милиции постоянно держать в действующей армии.
В параграфе 5 декрета говорилось: «Части милиции, находящиеся в районе боевых действий, могут быть привлекаемы, если
это вызывается требованиями обстановки, в районах своей постоянной службы к участию в боевых действиях совместно с Красной
Армией».
Законодательный акт также предусматривал обязательное обучение сотрудников военному искусству и военным дисциплинам1.
Декрет регламентировал подготовку и участие органов милиции
в боевых действиях по защите социалистического Отечества.
Отсутствие подобного нормативного акта в период Великой Отечественной войны вызывало определенные трудности в решении
данных проблем, которые разрешали, в основном, изданием ведомственных актов.
Так, 7 июля 1941 года НКВД СССР издал директиву, в которой
определялись задачи органов милиции на период военного времени.
В ней говорилось, что военная обстановка в стране требует, чтобы
личный состав в любое время, в различной конкретной обстановке был готов к самостоятельному или, совместно с подразделениями Красной Армии, выполнению боевых действий по ликвидации
диверсионных групп, парашютных десантов и регулярных частей
противника, особенно в зоне военных действий, где боевая деятельность милиции должна проводиться в тесном взаимодействии с армейскими соединениями2.
Решение этой задачи потребовало некоторой организационной
перестройки органов внутренних дел, дальнейшего развития их
структуры и функций.
На базе органов внутренних дел стали формироваться по воинскому типу милицейские подразделения, части и соединения.
В соответствии с директивой НКВД СССР от 7 июня 1941 года
в Ленинграде была проведена большая работа. 20 июля из личного
1 См.: СУ РСФСР. 1919. № 13. Ст. 133.
2 См.: Вместе с армией и народом (К 25-й годовщине Победы в Великой Отече-
ственной войне). Волгоград: ВСШ МВД СССР, 1970. С. 45.
189
состава отделов УНКВД и милиции Ленинграда и области, отделений милиции и строевых частей милиции был сформирован сводный отряд УНКВД ЛО в составе 12 батальонов общей численностью
6242 человека. По своей структуре все батальоны были одинаковы
и состояли: из 2 рот (по 3 взвода каждая), а каждый взвод из 2 отделений. Командирами батальонов назначались сотрудники органов
внутренних дел, имевшие соответствующую военную подготовку.
Все батальоны формировались из личного состава подразделений, расположенных в соседних районах города, имели точную дислокацию и район действия.
Для выполнения задач в оперативном подчинении у начальника
штаба отряда имелись: взвод кавалеристов – 50 чел., мотовзвод – 30
мотоциклистов и велоотделение – 15 велосипедистов1.
Большое внимание уделялось военной подготовке личного состава сводного отряда УНКВД ЛО. Занятия по огневой, строевой, тактико-боевой подготовке и ПВХО проводились в составе отделений,
взводов, рот и батальонов. Учебный план подготовки был рассчитан
на 60 часов2.
30 августа 1941 года был издан приказ начальника УНКВД «О
формировании специальных строевых частей милиции»3.
Было сформировано 3 батальона милиции. В первый батальон,
общей численностью 418 человек, вошли 2-й и 3-й отдельные дивизионы и 4-й конвойный дивизион милиции Ленинграда. Командиром 1-го батальона милиции был назначен начальник ОРУД старший лейтенант милиции А. И. Кудряшов.
Во второй батальон, общей численностью 401 человек, вошли
личный состав школы политработников и межобластной школы
милиции, 100 человек рядового и начальствующего состава от Ленинградского дорожного отдела милиции, 450 человек от Октябрьского дорожного отдела милиции. Командиром 2-го батальона милиции был назначен начальник межобластной школы милиции
лейтенант милиции Д. В. Кезин.
В третий батальон, обшей численностью 407 человек, вошли резерв Управления милиции области и 50 сотрудников Ленинградского дорожного отдела милиции. Командиром 3-го батальона мили-
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 588–626.
2 Там же. Д. 177. Л. 237–238.
3 Там же. Л. 309.
190
ции был начальник ОС и БП Управления милиции Ленинградской
области лейтенант милиции И. М. Лукьяненко.
Мы остановились более подробно на характеристике данных
строевых частей милиции, так как эти подразделения в дальнейшем принимали непосредственное участие в боевых действиях, обеспечивая самостоятельные участки обороны города.
31 августа 1941 года все органы и подразделения милиции Ленинграда были сведены в отдельные строевые части. Было сформировано еще 12 батальонов, с присвоением им порядковых номеров
от 4 до 15. Все органы, независимо от переформирования в строевые
части, выполняли свои функции до особого распоряжения1.
В зависимости от складывающейся обстановки происходили и
другие структурные изменения. Сотрудники продолжали выполнять служебные обязанности по своим основным штатным должностям. С момента объявления сбора они должны были перейти на
должности в сформированные подразделения и части. Для этого
ежедневно проводилась работа с личным составом по месту нахождения подразделений. Чтобы охрана внутреннего порядка в городе
не прекращалась, была предусмотрена замена убывающего личного
состава милиции членами бригад содействия милиции (БСМ) и советского актива2.
В начальный период войны особенно активизировалась подрывная деятельность германской и финской разведок. В целях пресечения подрывной деятельности вражеской агентуры в тылу наших войск СНК СССР 24 июня 1941 года принял Постановление
«Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных
батальонов»3. Руководство оперативной и боевой деятельностью батальонов возлагалось на органы внутренних дел. Данная область,
по мнению А. В. Золина, изучена еще недостаточно полно4. Нам кажется, что данное утверждение исследователя в какой-то мере было
верным в свое время, но не отвечает современному состоянию дел.
Исследованию проблем организации и деятельности истребитель-
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. С. 311–312.
2 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 1081.
3 См.: Советский Союз в годы Великой Отечественной войны. 1941–1945 гг. С. 17.
4 См.: Золин А. В. Некоторые вопросы организации и боевой деятельности истре-
бительных батальонов в историографии // История органов внутренних дел Советского государства (вопросы методологии и историографии). М.: Акад. МВД СССР,
1981. С. 68.
191
ных батальонов посвящена книга Ф. Г. Банникова1, и две большие
работы С. В. Биленко2.
Организация и боевая деятельность истребительных батальонов
на северо-западе страны проходила в специальных условиях и имеет свои особенности. Мы детально анализировали их в своих предыдущих работах3. Вместе с тем следует отметить, что истребительные батальоны НКВД внесли заметный вклад в оборону Ленинграда и победу над врагом, поэтому мы отдельными штрихами обозначим данную проблему в истории обороны нашего города.
В известном Постановлении Совета народных комиссаров СССР 24
июня 1941 года4 были определены и ясно сформулированы практические мероприятия по созданию и руководству оперативной и боевой
деятельностью истребительных батальонов. В нем были определены
задачи истребительных батальонов: выявление и уничтожение вражеских парашютистов и диверсантов; обеспечение охраны промышленных предприятий, железнодорожных сооружений, электростанций,
водокачек, мостов и других объектов, которые могут быть подвергнуты нападению со стороны немецко-фашистских парашютистов. Была
поставлена четкая задача создать истребительные батальоны в количестве 100–200 человек во всех районах, объявленных на военном положении. Руководство ими возлагалось на органы НКВД5.
Исполняя данное постановление, НКВД СССР 25 июня 1941 года издал Приказ «О создании в прифронтовых республиках и областях истребительных батальонов с возложением руководства ими
на органы НКВД»6. Эти документы, по существу, излагают широкую программу борьбы с вражескими диверсионными группами парашютистов-десантников и явились правовой основой создания истребительных батальонов.
1 См.: Банников Ф. Г. Истребительные батальоны НКВД СССР в Великой Отечественной войне (1941–1945 гг.).
2 См.: Биленко С. В. Истребительные батальоны в Великой Отечественной войне.
М.: Воениздат, 1969. 120 с.
3 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Северо-Западного региона СССР в годы Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.)
/ под общ. ред. С. Ф. Зыбина. СПб.: СПбЮИ МВД России, 1995. С. 45–72.
4 См.: СССР в Великой Отечественной войне (1941–1945 гг.). Хроника. С. 17.
5 См.: Биленко С. В. Истребительные батальоны в Великой Отечественной войне. С. 124.
6 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Северо-Западного региона СССР в годы Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.).
С. 47–48.
192
Для руководства боевой деятельностью истребительных батальонов при НКВД СССР был создан штаб истребительных батальонов во главе с генерал-майором Г. Петровым1.
Для обеспечения руководства борьбы с десантами противника в прифронтовой зоне была создана оперативная группа, которую возглавляли: начальник опергруппы, заместитель начальника УНКГБ – ст. майор госбезопасности С. И. Огольцов, заместитель
начальника опергруппы, заместитель начальника УНКВД по ЛО –
капитан милиции Назаров и начальник штаба ПВО УНКВД по ЛО
полковник Антонов. Для управления истребительными батальонами Ленинграда и области при начальнике оперативной группы 1
июля 1941 года был создан специальный штаб в составе 18 человек.
Начальником штаба назначили члена оперативной группы полковника Антонова. Структурно штаб состоял из 1 и 2 отделов, 4 и 5 отделений2.
В связи с возросшей нагрузкой по оперативному руководству деятельностью истребительными батальонами заместитель начальника УНКГБ ст. майор госбезопасности Огольцов был освобожден
от руководства оперативным штабом, созданным 22 июня 1941 года для координации оперативных мероприятий органов безопасности и общественного порядка. Вместо него начальником оперативного штаба был назначен заместитель начальника УНКГБ по Ленинградской области и Ленинграду майор госбезопасности И. И.
Иванов3. Деятельность оперативного штаба, созданного в качестве
координирующего органа, регламентировалась совместными приказами начальников УНКГБ и УНКВД. Он существовал до объединения соответствующих наркоматов. 5 августа 1941 года в связи со слиянием аппаратов УНКГБ и УНКВД и образованием единого Управления НКВД по Ленинградской области и Ленинграду
оперативный штаб был расформирован4. Следует отметить, что
все приказы по формированию истребительных батальонов и организации их деятельности издавались за подписью начальника
УНКВД по Ленинградской области и Ленинграду5, хотя в создании истребительных батальонов принимали участие и сотрудники
1 См.: Архив МВД КР. Оп. 63. Д. 13. Л. 29–31.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 531.
3 Там же. Л. 518.
4 Там же. Л. 642.
5 Там же. Л. 482, 518.
193
органов госбезопасности, например, руководителем опергруппы,
как мы отмечали, был заместитель начальника УНКГБ ст. майор
госбезопасности С. И. Огольцов. Формирование истребительных
батальонов было возложено на начальников горрайотделов внутренних дел, которые обязывались совместно с начальниками РО
НКГБ создавать их при городских и районных отделах (отделениях) НКВД. Истребительные батальоны должны были быть сформированы к вечеру 27 июня 1941 года.
Начальник УНКВД своим приказом назначил начальниками
истребительных батальонов1 лиц из числа командиров пограничных и внутренних войск НКВД и оперативных работников УНКВД
и УНКГБ. На остальные должности предлагалось начальникам
ГО-РО НКВД совместно с начальниками истребительных батальонов подбирать надежных боевых командиров и оперативных работников кадров и запаса НКВД и командиров запаса РККА. Были определены принципы комплектования личным составом истребительных батальонов. Они комплектовались из числа проверенных, смелых, самоотверженных граждан, способных владеть
оружием. Бойцы батальонов действовали без отрыва от их постоянной работы.
В августе 1941 года оперативный штаб истребительных батальонов НКВД СССР и оперативные группы НКВД–УНКВД были реорганизованы в 4-е отделы НКВД–УНКВД республик и областей2.
28 августа 1941 года были объявлены штаты 4-го отдела УНКВД
ЛО3. Структурно он состоял из руководства отдела – 3 чел.; секретариата – 6 чел.; 1-го отделения (руководство истребительными батальонами) – 6 чел.; 2-го отделения (руководство партизанскими фор1 В приказе УНКВД ЛО «О мероприятиях по борьбе с парашютным десантом и
диверсантами противника в прифронтовой зоне» от 26 июня 1941 года указывается, что истребительный батальон возглавляет «начальник батальона» (Архив ГУВД
СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 512), а в прил. № 1 и 2 к указанному приказу, определяющему примерные штаты батальона, указывается «командир батальона» (Там
же. Л. 515). Очевидно, определяя название должности «начальник истребительного
батальона» компетентные органы исходили из того, что указанные формирования
создавались при органах внутренних дел и для выполнения специфических задач;
во-вторых, они не являются воинскими формированиями; в– третьих, органы внутренних дел любого уровня возглавляют «начальники», а не «командиры». Однако
впоследствии в практику вошло название «командир истребительного батальона»,
что зафиксировано в последующих ведомственных актах.
2 См.: Пименов Ю. Ф., Лесов В. М. Истребительные батальоны НКВД // Информационный бюллетень ГУВД ЛО. 1977. № 33. С. 96.
3 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 878.
194
мированиями) – 7 чел.; 3-го отделения (разведка) – 7 чел.; 4-го отделения (связь) – 6 чел.; 5-го отделения (боевая подготовка) – 6 чел.;
6-го отделения (материально-техническое обеспечение) – 7 чел. Всего штат состоял из 48 человек1.
В конце июня 1941 года в Ленинграде и области начали формировать истребительные батальоны. Они находились в распоряжении
Управления НКВД по Ленинградской области и комплектовались
начальниками районных отделов внутренних дел, которым непосредственно и подчинялись2.
К 5 июля в районах и городах Ленинградской области были сформированы и вооружены 79 истребительных батальонов общей численностью 17 тысяч человек3. В Ленинграде и пригородах в июле
действовало около 90 истребительных батальонов, объединяющих
19 тысяч человек4. Всего на ленинградской земле в начале июля
функционировало 168 истребительных батальонов общей численностью 36 тысяч бойцов и командиров5. В их рядах находились свыше
10 тысяч коммунистов и 1500 комсомольцев6.
Как отмечают Ю. Ф. Пименов и В. М. Лесов, по своей структуре «батальоны состояли из трех стрелковых и одного пулеметного взвода. Однако в ряде городов стране, особенно в Москве и Ленинграде, в батальонах численностью свыше 200 человек имелись
не только взводы, но и роты»7. Данные выводы не совсем верные и
нуждаются в уточнении.
Истребительные батальоны в Ленинграде формировались согласно двум типовым штатам, утвержденных Приказом УНКВД ЛО
от 26 июня 1941 года «О мероприятиях по борьбе с парашютными
десантами и диверсантами противника в прифронтовой зоне».
Согласно типовому штату № 1 батальон имел следующую структуру: группа управления, 3 взвода, каждый состоящий из 3 отделений. В группу управления батальона входило 11 человек, из них: командир, комиссар, старшина батальона, старший писарь, инструк1 Архив ГУВД СПб и ЛО. Л. 879–880.
2 См.: Непокоренный Ленинград. С. 32.
3 См.: В годы суровых испытаний: Ленинградская партийная организация в Ве-
ликой Отечественной войне / Науч. ред. В. М. Ковальчук. Л.: Лениздат, 1985. С. 106.
4 См.: Непокоренный Ленинград. С. 32.
5 См.: Очерки истории Ленинградской организации КПСС. 1883–1977 гг.: С. 363.
6 См.: Коммунистическая партия в период Великой Отечественной войны (июнь
1941–1945 гг.). С. 394–395.
7 См.: Пименов Ю. Ф., Лесов В. М. Указ. соч. С. 98.
195
тор химдела, инструктор саперного дела, группа связи (4 человека,
из них: 1 старший и 3 связиста, по одному от каждого взвода), военфельдшер. Управление взвода: командир, помощник командира
взвода, наблюдатель и связист1. В батальоне 3 группы управления
взводами общей численностью 9 человек. Отделение: 1 командир и 9
бойцов, во взводе 30 бойцов, в батальоне – 90. Всего личного состава
в батальоне – 110 человек. На вооружении в батальоне имелось: пистолетов – 3, винтовок калибра 7,62 мм – 105, пулеметов – 2 и ручных гранат – 2102.
Типовой штат № 2 предусматривал дополнительно к штату № 1
двукратное построение батальона с общей численностью личного
состава 222 человека. В группу управления батальона дополнительно включался адъютант, а группа управления ротой состояла из командира и политрука и трех связных, по одному на взвод. На вооружении в батальоне имелось: пистолетов – 7, винтовок – 214, пулеметов ДП-2, гранат – 4203.
Для поддержания постоянной связи с бойцами истребительного
батальона и обеспечения своевременного их сбора было организовано дежурство бойцов группы связи батальона. Хранение оружия
было организовано при ГО-РО НКВД и отделениях милиции4.
Постановлениями ГКО № 260 и 261 от 24 июля 1941 года, объявленными Приказом НКВД СССР от 27 июня 1941 года, личный
состав истребительных батальонов переводился на казарменное положение5.
2 августа 1941 года личный состав истребительных батальонов,
расположенных в Ленинграде, приказом начальника УНКВД был
переведен на казарменное положение6.
6 августа 1941 года, в дополнение к Приказу от 2 августа 1941
года, был издан Приказ УНКВД «О порядке содержания на казарменном положении бойцов истребительных батальонов, работающих на оборонных предприятиях». Приказ предписывал:
бойцов, работающих на оборонных предприятиях, отрыв кото1 Все связисты батальона сводились в единую группу для организации постоян-
ного дежурства.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 515.
3 Там же. Л. 518.
4 Там же. Л. 514.
5 Там же. Л. 769.
6 Там же. Л. 639–640.
196
рых от производства может снизить выполнение оборонных заданий – на круглосуточное казарменное положение не переводить,
а содержать их на казарменном положении все свободное от работы время1.
8 августа 1941 года был издан Приказ «О переводе на казарменное положение личного состава истребительных батальонов Ленинградской области». Приказ определял, что за всеми переведенными
на казарменное положение бойцами-истребителями городов и районов Ленинградской области сохраняется среднемесячная заработная плата, которая выплачивается по месту работы. Питание организуется за счет личных средств бойцов и командно-политического
состава батальона. Приказ подписали начальник Управления милиции области и начальник политотдела2.
В связи с ухудшением положения на фронте и необходимостью
постоянного использования истребительных батальонов для решения возникающих задач 22 августа 1944 года был издан Приказ начальника УНКВД ЛО «Об организации питания личного состава истребительных батальонов, находящихся в прифронтовой полосе Ленинградской области»3.
Начальники РО НКВД и командиры истребительных батальонов обязывались организовать качественное питание личного состава, переведенного на казарменное положение, в ближайших к
месту дислокации столовых. Расходы на питание покрывались за
счет смет НКВД по госбюджету через РО НКВД из расчета 8 рублей
на человека в сутки. При невозможности организации питания указанные суммы на питание выдавались бойцам.
В начале июля обстановка на Северо-Западном направлении резко осложнилась. Вражеская группа армий «Север», имевшая превосходство в живой силе и боевой технике, несмотря на потери,
яростно рвалась к Ленинграду. 26 июня 1941 года в войну против
СССР вступила Финляндия. Юго-западные, южные и северо-западные районы Ленинградской области стали ареной ожесточенных
боев4.
В связи с усилением угрозы захвата Ленинграда личный состав некоторых истребительных батальонов (рождения 1895–
1 Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 663.
2 Там же. Л. 770.
3 Там же. Л. 482.
4 См.: Очерки истории Ленинградской организации КПСС. Т. 2. С. 363.
197
1923 годов) был призван на действительную военную службу и
передан в состав войск по охране войскового тыла Ленинградского фронта1.
Впоследствии истребительные батальоны Ленинграда были переформированы по возрастному признаку. Одни формировались
лицами призывного возраста, другие – непризывного. Старший и
средний начсостав оформлялся приказами УНКВД ЛО, а рядовой
и младший начсостав – приказами по батальону. С 10 апреля 1942
года истребительные батальоны, находящиеся на казарменном положении, переводились на денежное и материальное обеспечение по
системе НКВД.
Лица, сверстники которых были мобилизованы в РККА, обеспечивались по нормам, действующим в РККА. Те, кто не подлежал
призыву, обеспечивались по нормам, установленным для рядового
и младшего начальства милиции. На личный состав истребительных батальонов, содержащихся по нормам РККА, распространялось действие Постановления СНК СССР № 1289 от 16 июня 1940
года «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего
начальствующего состава и их семей»2, а также Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 года «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время»3. В целях укрепления дисциплины в истребительных батальонах НКВД СССР своим
приказом распространил на личный состав истребительных батальонов, переведенных на казарменное положение, положение дисциплинарного устав РККА, а начальствующему составу батальонов
были предоставлены дисциплинарные права в соответствии с занимаемой должностью. Командирам истребительных батальонов, не
переведенных на казарменное положение, предоставлялись права
применять к младшим командирам и бойцам, нарушившим дисциплину, следующие виды взысканий: предупреждение, личный
выговор, выговор перед строем, выговор с объявлением в приказе.
При необходимости наложения более строгого взыскания материалы предоставлялись для решения начальнику УНКВД ЛО, который
в необходимых случаях мог привлекать личный состав истреби-
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 380.
2 Там же. Д. 195. Л. 600–601.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 30.
198
тельных батальонов к ответственности в объеме предоставленных
ему особым положением прав1.
Истребительным батальонам предоставлялось право использовать
в необходимых случаях все виды местного транспорта и связи (автомобили, мотоциклы, велосипеды, подводы, телефон, телеграф и др.)2.
Основными задачами истребительных батальонов, определенными Постановлениями СНК СССР от 24 июня 1941 года «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе» и директивой СНК СССР и ЦК ВКП(б)
от 29 июня 1941 года «Партийным и советским организациям прифронтовых областей о мобилизации всех средств на разгром фашистских захватчиков», являлись:
– охрана тыла действующей армии в борьбе с парашютистами и
диверсантами в прифронтовой полосе3;
– оказание помощи органам НКВД в пресечении провокационных, панических слухов, борьбе с распространением вражеских листовок, пресечении возможных антисоветских выступлений и террористических актов4;
– участие в усиленном патрулировании и оказание помощи органам милиции в поддержании общественного порядка во время налета вражеской авиации на населенные пункты, промышленные
предприятия и другие объекты народного хозяйства5.
С момента организации истребительных батальонов в Ленинградской области приказом начальника УНКВД ЛО на командиров истребительных батальонов возлагались обязанности создавать в колхозах, совхозах и отдельных промышленных предприятиях в районе своей деятельности группы содействия. Группы содействия обязывались информировать истребительные батальоны
о всех случаях появления парашютных десантов и диверсантов
противника в районе их наблюдения. Командиры батальонов поддерживали связь и проводили соответствующий инструктаж указанных групп6.
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 218. Л. 19.
2 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 514.
3 См.: СССР в Великой Отечественной войне (1941–1945). Хроника. С. 17.
4 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.
1898–1971. Изд. 8-е., доп. и испр. М.: Политиздат, 1971. Т. 6. С. 17–19.
5 См.: Пименов Ю. Ф., Лесов В. М. Указ. соч. С. 96–97.
6 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 513.
199
В нашу задачу не входит детальный анализ деятельности истребительных батальонов в различные периоды Великой Отечественной войны. Поэтому, рассматривая в дальнейшем деятельность органов внутренних дел на различных этапах Ленинградской битвы,
мы будем касаться отдельных моментов деятельности истребительных батальонов, таких как:
– участие в борьбе с дезертирами и нарушителями режима в прифронтовой зоне;
– участие в охране общественного порядка;
– участие в борьбе с остатками вражеских группировок и бандгруппами в освобожденных районах и др.1
Истребительные батальоны, созданные при органах внутренних
дел, были первыми добровольческими формированиями. Возникшие в самом начале войны они внесли свой вклад в историю героической обороны Ленинграда. В этом огромная заслуга органов внутренних дел, сумевших успешно выполнить важное государственное задание по формированию и оперативному руководству истребительными батальонами.
6 сентября 1941 года на стенах ленинградских домов появились
листовки со строками стихотворного обращения казахского акына Джамбула Джабаева: «Ленинградцы, дети мои! Ленинградцы,
гордость моя!..» В этот же день состоялась радиопередача на страну, в которой приняли участие воины-защитники города и рабочиебойцы трудового фронта. В передаче принимал участие секретарь
горкома ВКП(б) А. А. Кузнецов.
Рассказав о жизни города, поблагодарив всех граждан страны за
солидарность и поддержку, А. А. Кузнецов заявил: «Заверяем вас,
дорогие друзья, мы, ленинградцы, будем биться с заклятым врагом
так, чтобы наши дети могли гордиться делами своих отцов, которые
не только строили и украшали свой город, но и защищали его смело
и отважно, жертвуя всем на благо Родины. Мы победим, ибо мы хотим жизни, свободы и счастья!»2.
8 сентября вражеские войска, прорвавшись через Мгу, вышли к
Ладожскому озеру и овладели Шлиссельбургом (Петрокрепостью).
Тем самым Ленинград был блокирован с суши3.
1 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 72.
2 ЦГА СПб. Ф. 6272. Оп. 3. Д. 107. Л. 35.
3 См.: Великая Отечественная война Советского Союза 1941–1945. Краткая исто-
рияМ.: Воениздат, 1984. С. 79.
200
После 8 сентября 1941 года сложилась такая обстановка, когда
часть Ленинградской области, хотя и была не оккупирована, но оказалась отрезанной от Ленинграда. В соответствии с Приказом начальника УНКВД ЛО от 8 сентября 1941 года «О выделении оперативной группы УНКВД ЛО для руководства аппаратами НКВД в неоккупированных районах Ленинградской области» в г. Тихвин выехала специальная группа ответственных работников для руководства работой по всем линиям РО НКВД. Все райорганы внутренних
дел, находящиеся на неоккупированной территории области, были
подчинены указанной группе и обязывались выполнять все ее указания и распоряжения, а также отчитываться о своей работе. Оперативная группа первоначально состояла из 10 человек, возглавлял
ее заместитель начальника отдела УНКВД ЛО старший лейтенант
госбезопасности В. П. Киселев1.
В дальнейшем группа была увеличена. Она руководила оперативно-служебной деятельностью РО НКВД, милиции, истребительных батальонов и пожарной охраны северо-восточных районов
Ленинградской области. Возглавлял ее заместитель начальника
УНКВД ЛО М. П. Назаров2.
Большая работа проводилась органами внутренних дел по организации местной противовоздушной обороны. 2 июля 1941 года
СНК СССР принял Постановление «О всеобщей обязательной подготовке населения к противовоздушной обороне»3. В соответствии
с ним задача милиции в системе МПВО состояла в том, чтобы обеспечить четкое и бесперебойное функционирование всех ее звеньев,
особенно групп защиты домов и участков. Начальником МПВО
участка назначался, как правило, начальник отделения милиции,
а начальником МПВО квартала – участковый уполномоченный4. 30
июля 1941 года, когда в аэропорту упали первые фашистские бомбы, горком ВКП(б) образовал чрезвычайную тройку по МПВО города. Возглавил ее начальник МПВО полковник Е. С. Лагуткин, в нее
вошли также секретарь горкома А. П. Смирнов и начальник управления милиции Е. С. Грушко. Тройка получила право привлекать к
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 935.
2 Там же. Ф. 28. Оп. 1. Д. 1. Л. 83.
3 См.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов во-
енного времени 1941–1942 гг. С. 84.
4 См.: Скилягин А. Т. Указ. соч. С. 156.
201
работам по противовоздушной обороне все предприятия и организации, независимо от их ведомственной принадлежности1.
В соответствии с Приказом НКВД СССР от 30 сентября 1941 года
был создан Отдел по борьбе с бандитизмом (ОББ). Это способствовало борьбе с бандитизмом, возросшим в годы войны и отрицательно
влияющим на четкую работу тыла, трудовую активность советских
граждан. Выделение ОББ в самостоятельные подразделения не означало освобождения органов милиции от участия в борьбе с бандитскими проявлениями. В подразделениях уголовного розыска
сохранялись должности оперативных уполномоченных по борьбе
с бандитизмом, которые активно проводили эту работу. В дальнейшем аппараты борьбы с бандитизмом численно выросли и сыграли
большую роль по задержанию бандитов и дезертиров2.
Несмотря на сложности в работе, вызванные исключительными
условиями военного времени, строжайшее соблюдение социалистической законности было одним из основных принципов деятельности органов внутренних дел. К нарушителям законности применялись строгие меры3.
Военное время внесло серьезные коррективы в динамику кадровой работы. На смену выбывшим сотрудникам приходило пополнение из числа пожилых людей, женщин, ограниченно годных. Поэтому количественное и качественное сокращение личного состава
при резком возрастании объема работы стало серьезной проблемой,
которую приходилось решать огромным напряжением сил. Прежде всего, это решалось в процессе динамичной организации идейно-политической и профессиональной подготовки вновь принятых
на службу сотрудников. В условиях войны приходилось работать
с меньшим числом личного состава, но работать лучше, что в значительной мере зависело от повышения роли человеческого фактора. Данная работа проводилась под руководством и при помощи
партийных органов. Так, в начальный период войны на бюро Ленинградского горкома партии был заслушан доклад начальника
Политотдела Управления милиции Ленинграда о политической работе в органах и подразделениях внутренних дел города. По докла1 См.: Уч. зап. Ин-та истории партии Ленинградского ОК КПСС. Л., 1970. Т. 1.
С. 372–373; Оборона Ленинграда. 1941–1944: Воспоминания и дневники участников. С. 391.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 10. Л. 22; Д. 8. Л. 3–5; Ф. 1. Оп. 1.
Д. 222. Т. 1. Л. 210 и др.
3 Там же. Ф. 1. Оп. 1.Д. 175. Л. 1203.
202
ду было принято решение, в котором отмечались некоторые положительные стороны в деятельности политотдела и подчеркивалось,
что уровень партийно-политической работы еще низок, он отстает
от высоких требований, которые предъявляет обстановка фронтового города.
Политотделу предлагалось поднять роль политруков отделений
и повысить уровень партийно-политической работы, мобилизовав
всех милицейских работников на лучшее выполнение задач, стоящих перед милицией1.
С началом Великой Отечественной войны намного расширился
круг обязанностей органов внутренних дел. Для успешного решения стоящих перед ними задач органы внутренних дел должны были оперативно и своевременно перестроить свою работу на военный
лад. В сложной военной обстановке какое-либо промедление было
недопустимо, так как могло привести к тяжелым последствиям.
В. И. Ленин говорил: «Раз война оказалась неизбежной – все для
войны, и малейшая распущенность и недостаток энергии должны
быть караемы по законам военного времени. Война есть война, и никто в тылу или на каких угодно мирных занятиях не смеет уклониться от этой обязанности»2.
Правовой основой перестройки явились соответствующие законодательные акты, принятые в начальный период Великой Отечественной войны, решения партии, правительства, Государственного Комитета Обороны, ведомственные директивные указания и приказы, изданные НКВД СССР, решения военных властей, местных
советских и партийных органов.
При перестройке принимался во внимание важный совет В. И.
Ленина: «Не менее опасным злом является организационная суетливость или организационное прожектерство. Перестройка работы,
необходимая для войны, ни в коем случае не должна вести к перестройке учреждений, тем менее к созданию наспех новых учреждений. Это, безусловно, недопустимо, это ведет только к хаосу … вся
работа помощи войне должна вестись всецело и исключительно через существующие уже военные учреждения, путем их исправления, укрепления, расширения, поддержки»3.
1 См.: Биленко С. В. Из истории советской милиции в годы Великой Отечественной войны. М.: ВШ МООП СССР, 1967. С. 19–20.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 145.
3 Там же. Т. 39. С. 46.
203
Данным рекомендациям следовали на протяжении всего периода
войны при работе по совершенствованию организационной структуры всего государственного аппарата, в целом, и органов внутренних
дел, в частности.
В основном, структура УНКВД, как и НКВД СССР в целом, оставались почти неизменными. Создавались только те новые структурные элементы, которые были необходимы в военный период. Например, как мы отмечали ранее, для руководства боевой и служебной деятельностью истребительных батальонов в НКВД СССР был
создан Штаб истребительных батальонов, такие штабы имелись
в НКВД республик и УНКВД областей.
Как и до войны, управление органами милиции было централизовано. Высшим органом милиции являлось Главное управление
милиции НКВД СССР.
В НКВД союзных и автономных республик имелись управления
милиции. Начальники этих управлений одновременно являлись
заместителями наркомов внутренних дел по милиции. Управления
милиции были и в составе УНКВД краев и областей. При городских
районных отделах (отделениях) НКВД имелись отделы (отделения)
милиции. Начальники управлений милиции краев и областей являлись заместителями начальников УНКВД, начальники горрайотделов (отделений) милиции были заместителями начальников
ГО-РО НКВД1.
Сохранилась без изменений и структура отделов в УНКВД. Как и
прежде, там были политотдел; отделы: уголовного розыска, борьбы
с хищениями социалистической собственности и спекуляцией, оперативный, службы и боевой подготовки, паспортно-регистрационный, государственной автомобильной инспекции и другие2.
Ведомственная милиция состояла из отделений, комендатур и
строевых подразделений по охране партийных и советских органов,
отделений госбанков и других объектов3.
Железнодорожная милиция включала дорожные, линейные отделы, отделения, линейные пункты4. Для обслуживания водного
транспорта Ладожского бассейна была создана специальная опе1 См.: История советской милиции: В 2 т. М.: Акад. МВД СССР, 1977. Т. 2. С. 59.
2 Костин В. И. Борьба с хищениями социалистического имущества и спекуля-
цией в годы Великой Отечественной войны 1941–1945. С. 10.
3 См.: Архив ГУВД ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 817–820.
4 См.: История советской милиции. Т. 2. С. 59; Архив ГУВД ЛО. Ф. 28. Оп. 1.
Д. 6. Л. 19.
204
ративная группа из сотрудников Дорожного отдела милиции Октябрьской железной дороги1. Речная милиция состояла из отделений и оперативных пунктов милиции в портах и на пристанях.
В Ленинграде были еще отделы речной милиции по охране мостов
и набережных2.
Такое построение органов внутренних дел и централизация руководства ими в годы войны позволяли оперативно и успешно выполнять сложные боевые и оперативные задачи по охране общественного порядка, борьбе с преступностью, укреплению тыла и
оказанию помощи фронту.
Перестроив свою работу, органы внутренних дел Ленинграда
с честью прошли через военные испытания, доказали беззаветную
преданность народу, внесли достойный вклад в победу над врагом.
§ 3. Деятельность органов внутренних дел
по обеспечению эвакуации населения и материальных ценностей
С началом Великой Отечественной войны потребовалось в кратчайшие сроки перестроить всю экономику страны, перевести ее на
военные рельсы, полностью мобилизовать имеющиеся ресурсы для
производства боевой техники.
Важной составной частью перестройки народного хозяйства
страны на военный лад была эвакуация предприятий и населения
из прифронтовых и угрожаемых захвату врага районов в глубокий
тыл. Возможность эвакуации имущества промышленности Ленинграда, расположенного недалеко от государственной границы, предусматривалась общим мобилизационным планом. Накануне войны,
летом 1941 года, наркоматы собрали в Москве главных инженеров
ведущих заводов Ленинграда для пересмотра и согласования вопросов мобилизации предприятий и эвакуации оборудования3.
Постановлением ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР от 24 июня 1941
года был образован Совет по эвакуации4.
В соответствии с постановлением ГКО от 16 июля 1941 года в состав Совета по эвакуации вошли Н. М. Шверник (председатель Сове1 См.: Архив ГУВД ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 195. Л. 952.
2 Там же. Д. 286. Л. 159–162.
3 См.: Дзенискевич А. Р. Военная пятилетка рабочих Ленинграда. 1941–1945. Л.:
Лениздат, 1972. С. 58.
4 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.
С. 13.
205
та), А. Н. Косыгин (заместитель председателя), М. Г. Первухин (заместитель председателя), А. И. Микоян, М. З. Сабуров и др.1
27 июня 1941 года ЦК ВКП(б) и СНК СССР приняли Постановление «О порядке вывоза и размещения людских контингентов и
ценного имущества»2. 29 июня 1941 года повсеместно была направлена директива Совета народных комиссаров СССР и Центрального Комитета ВКП(б). требовавшая в случае вынужденного отхода
частей Красной Армии эвакуации материальных ценностей, а при
невозможности эвакуации – уничтожения их. Этот документ внес
ясность на местах и сыграл огромную роль в организации перебазирования производительных сил западных районов страны на восток. При наркоматах и ведомствах были созданы бюро и комитеты
по эвакуации3. На местах эвакуационными работами руководили
партийные и советские органы4.
В конце июня 1941 года в Ленинграде была создана и приступила
к работе городская комиссия по эвакуации, в состав которой входили руководящие работники городского комитета партии, исполнительных комитетов областного и городского Советов депутатов трудящихся. В каждом районе города приступили к работе эвакуационные комиссии при исполнительных комитетах районных Советов
депутатов трудящихся5.
В области действовало 10 эвакопунктов. В связи с угрозой массированных бомбардировок началась эвакуация важнейших предприятий, научно-исследовательских учреждений и конструкторских бюро, музейных коллекций и архивов6.
Ленинград был крупным транспортным узлом. Поэтому первые
эвакуированные предприятия и население Выборга и Выборгского
района Карело-Финской ССР были направлены в Ленинград. Сюда
было отправлено оборудование всех промышленных предприятий,
все сельскохозяйственные машины, запасы продовольствия, на территории, которую занял потом противник, не осталось ни одного че1 См.: Великая Отечественная война Советского Союза 1941–1945. С. 92.
2 См.: История Великой Отечественной войны Советского Союза. 1941–1945.
С. 143.
3 См.: Ковалев И. В. Транспорт в Великой Отечественной войне (1941–1945 гг.)
М.: Наука, 1981. С. 81–82.
4 См.: Крюков A. M. Пути и тревоги. Записки военного железнодорожника. Петрозаводск: Карелия, 1982. С. 61.
5 См.: Непокоренный Ленинград. С. 55.
6 См.: Очерки Ленинградской организации КПСС. С. 356.
206
ловека из гражданского населения1. Активное участие в обеспечении эвакуации принимали сотрудники Выборгского РО НКВД и 1-й
и 2-й истребительные батальоны, обеспечившие планомерный вывоз населения, погрузку материальных ценностей2.
Угрожающее положение, создавшееся на Ленинградском направлении, вынудило партийные и советские органы принять меры
к немедленной эвакуации части неработающего населения. Подлежала также эвакуации и часть работоспособного населения, в том
числе квалифицированные кадры, эвакуирующиеся со своими
предприятиями3.
Эвакуация началась в последние дни июня. 29 июня 1941 года на
восток ушли первые эшелоны. Однако если оборудование, демонтированное с предприятий Ленинграда, и другие материальные ценности вывозились надлежащими темпами, то эвакуация населения
в июле-августе проводилась медленнее. Жители города, не ощущая
прямой угрозы, не хотели покидать город.
Гражданские власти города, потеряв реальную оценку складывающейся обстановки, не предполагали, что противник может вторгнуться в пределы Ленинградской области, поэтому в начальный период войны дети вывозились в основном в Ленинградскою область,
в районы Луги, Толмачево, Гатчины и другие места постоянного отдыха детей в мирное время, т.е. навстречу наступающему врагу4.
Город еще не подвергался бомбардировкам, население не знало,
где находятся войска, и это создавало успокоительное настроение.
Вместо принятия строгих административных мер, направленных
на обеспечение эвакуации населения, отдельные должностные лица рассматривали отказ от эвакуации как проявление патриотических чувств и тем самым поощряли людей к невыезду5. Эвакуационным комиссиям и общественным организациям приходилось вести разъяснительную работу о необходимости отъезда6.
1 См.: Куприянов Г. Н. От Баренцева моря до Ладоги. Л.: Лениздат, 1972. С. 12.
2 См.: Уткин Н. И. У истоков боевых традиций выборгской милиции // Вопросы
идеологической, массово-политической работы в органах внутренних дел: Сб. науч.
тр. Л.: ВПУ МВД СССР, 1985. С. 130.
3 См.: Монаков Н. А. В кольце блокады: хозяйство и быт осажденного Ленинграда. Л.: Лениздат, 1961. С. 23–24; Зубанов В. Е. Героический Ленинград. М.: Воениздат, 1972. С. 33–34.
4 См.: Павлов Д. В. Ленинград в блокаде. С. 79–80.
5 См.: Там же. С. 81.
6 См.: Монаков Н. А. Указ. соч. С. 24.
207
В этих условиях действенное участие в эвакуационных мероприятиях принимали органы внутренних дел. В связи с угрозой военного вторжения и активизацией деятельности антисоветски настроенных элементов в республиках Прибалтики встал вопрос об эвакуации их в глубь страны, в целях недопущения создания «5-й колонны». В соответствии с указанием НКВД СССР начальник УНКВД по
ЛО 11 июня 1941 года издал Приказ «О формировании свободного
оперативного отряда». Во исполнение данного приказа был сформирован сводный оперативный отряд общей численностью 800 человек. Отряд состоял, в основном, из курсантов школы политработников милиции, слушателей межобластной школы усовершенствования начальствующего состава милиции, курсов переподготовки
среднего начальствующего состава милиции, а также оперативного
состава подразделений милиции города. Личный состав был вооружен и направлен в Ригу в распоряжение НКВД Латвийской ССР1.
В начале июля был командирован второй отряд работников милиции в Эстонскую ССР г. Таллинн, в распоряжение НКВД республики. Отряд численностью 46 человек состоял, в основном, из оперативных работников уголовного розыска и руководящего состава
городских отделений милиции города Ленинграда2. Сотрудники
ленинградской милиции оказали существенную помощь местным
органам в решении задачи эвакуации антисоветски настроенных
элементов из прифронтовой полосы. Работа проходила в исключительно сложных условиях. Большинство из них в ожидании прихода немцев скрывались на хуторах. Много времени уходило на их
обнаружение и водворение в эшелон, последний из которых был отправлен тогда, когда немцы ворвались в Таллинн. Поставленная задача была выполнена.
В прифронтовые районы области направлялись специальные
оперативные группы из ответственных работников Управления
НКВД и аппарата областной милиции для решения на местах конкретных задач:
– организации эвакуации в Ленинград важных документов и
уничтожения на местах малозначительных;
– принятия мер по обеспечению порядка при эвакуации населения и материальных ценностей;
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1.Д. 175. Л. 441, 532–541.
2 Там же. Л. 542–544.
208
– решения кадровых вопросов в районах, подвергающихся угрозе оккупации, и др.
В условиях фронтовой обстановки органы внутренних дел выполняли до конца свои функции, в том числе и по обеспечению эвакуационных мероприятий.
Сотрудники РО НКВД оставляли населенные пункты и оставались в партизанских отрядах либо отходили в сторону Ленинграда
только после оставления района частями Красной Армии1.
Так, на станции Териоки (ныне Зеленогорск) на Карельском перешейке, оставленной нашими войсками, сотрудники милиции обнаружили семь тысяч пудов зерна. Под огнем врага милиционеры
погрузили зерно в поезд и покинули станцию только после того, как
ценный груз был спасен2.
Любое проявление бездеятельности или паники со стороны сотрудников пресекалось и каждый случай становился предметом
внимательного разбора, виновные сурово наказывались. Так, в начале августа 1941 года был издан Приказ начальника УНКВД «О
бездеятельности начальников Волосовского и Лычковского РО
НКВД». В приказе указывалось, что в районах области имеется ряд
примеров позорных фактов рассеянности и паники. Начальник Волосовского РО НКВД лейтенант милиции Николаев после бомбардировки Волосово поддался панике, погрузил на две автомашины
личное имущество работников и дела РО и вместе с последними выехал в лес. За отсутствие революционной бдительности Николаев
был снят с работы и сурово наказан3. В приказе также подчеркивалось, что в области имеется много примеров высокосознательной
работы сотрудников райотделов и образцов мужества в борьбе за сохранение революционного порядка в прифронтовой зоне. Так, например, начальник Кингисеппского РО НКВД младший лейтенант
милиции Папаринский, находясь в непосредственной близости от
фронта, сумел мобилизовать свой аппарат, правильно расставить
силы, обеспечить охрану общественного порядка и борьбу с преступностью в своем районе.
Участковый уполномоченный Волосовского РО НКВД И. К. Григорьев с риском для жизни защитил железнодорожную станцию от
1 См.: Архив ГУВД ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 630.
2 См.: Мессер Р. Указ. соч. С. 38.
3 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 784–786.
209
грозящего пожара, откатывая горящие цистерны в безопасное место, вследствие чего получил сильные ожоги рук и ног.
Местные партийные органы большое внимание уделяли органам внутренних дел и использовали их для решения возникающих задач. В беседе с секретарем Лужского РК ВКП(б)
И. Д. Дмитриевым секретарь соседнего Осьминского райкома
партии И. Г. Калабанов сказал: «У меня всей армии – милиция да
райвоенкомат»1. Сотрудники Осьминского РО НКВД до последней возможности обеспечивали эвакуацию людей и материальных ценностей.
13 июля 1941 года в п. Осьмино ворвались на бронетранспортерах
гитлеровцы. Наших войск в поселке не было. В бой вступил осьминский истребительный батальон и сотрудники РО НКВД. Это был
один из первых ударов фашистов на Лужском рубеже.
Специальные подразделения, сформированные из сотрудников
УНКВД, выполняли задания по регулированию потоков беженцев,
а также освобождению дорог для продвижения войск. В Ленинград
прибывало много беженцев из Прибалтийских республик и КарелоФинской ССР, которые впоследствии эвакуировались в восточные
районы страны. Только в первый период эвакуации через Ленинград было вывезено 147 500 беженцев2.
6 июля 1941 года был издан специальный Приказ начальника
УНКВД «О тщательной проверке всех прибывших эшелонов с эвакуированными гражданами». В целях недопущения проникновения в тыл вражеских диверсантов и шпионов, а также борьбы с дезертирами на начальников ГО-РО НКВД и отделов железнодорожной милиции возлагалась обязанность оказывать военным комендантам помощь в организации проверки эшелонов и недопущении
проникновения в них лиц, ничего общего не имеющих с эвакуированными. Им предоставлялись права:
1) тщательно проверять всех прибывших в эшелоне и изымать
подозрительных лиц;
2) отбирать оружие и передавать его на вооружение истребительных батальонов;
3) задерживать и направлять в тюрьмы заключенных;
4) арестовывать сотрудников и сообщать в УНКВД;
1 Кринов Ю. С. Лужский рубеж: Год 1941-й. Л.: Лениздат, 1983. С. 41–42.
2 См.: Августынюк А. В огненном кольце. Л.: Лениздат, 1948. С. 38.
210
5) мелкие военные подразделения, прибывающие с фронта без
документов, разоружать и передавать начальнику гарнизона1.
Сотрудники органов внутренних дел провели большую работу по
реализации данного приказа.
В начале июля, когда фашисты приблизились к Ленинградской
области, жители города начали осознавать нависшую угрозу вражеского вторжения. Многие родители начали оставлять работу и
самостоятельно выезжать в юго-западные районы области для возвращения своих детей в город. Это создавало дополнительные трудности. Городская эвакуационная комиссия поручила УНКВД обеспечить реэвакуирование детей. Из сотрудников УНКВД и офицерского резерва штаба погранвойск был сформирован специальный
батальон, которому было поручено обеспечить возвращение детей.
Батальон УНКВД совместно с партийными организациями предприятий и учреждений, в ведении которых находились детские учреждения, оказавшиеся вблизи фронта, обеспечили реэвакуацию
детей из опасной зоны. Часть детей была вывезена в глубь страны,
многих из них пришлось вернуть в Ленинград. К 1 августа из различных районов Ленинградской области было реэвакуировано около 115 тысяч ребят2.
10 августа Ленинградский горком партия принял решение о дополнительной эвакуации населения. Городской комиссии по эвакуации предлагалось немедленно организовать вывоз 400 тысяч женщин с детьми в возрасте до 14 лет. Несколько позднее, учитывая неблагоприятное развитие боевых действий на Лужском оборонительном рубеже, горком партии и исполком Ленгорсовета постановили
организовать вывоз еще 700 тысяч женщин, детей, пенсионеров, инвалидов, больных3.
Фронт приближался к Ленинграду, и дополнительная массовая эвакуация была необходимой и важной мерой повышения обороноспособности города, спасения жизней тысяч женщин и детей.
Наиболее напряженным железнодорожным узлом был Московский
вокзал, принявший на себя основную тяжесть массовой эвакуации.
На вокзале сосредотачивались большие массы людей. Необходимо
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 557–558.
2 См.: Очерки истории Ленинграда. Т. 5. Период Великой Отечественной войны
Советского Союза. 1941–1945. Л.: Лениздат, 1967. С. 103.
3 См.: Карасев А. В. Ленинградцы в годы блокады. 1941–1943. М.: Воениздат,
1959. С. 90–92.
211
было организовать посадку, обеспечить надлежащий общественный порядок на вокзале и в местах формирования эшелонов, предотвратить кражи имущества и багажа эвакуированных, тщательно проверить документы отъезжающих с целью предотвращения
попадания в эшелоны вражеских лазутчиков и уголовно-преступного элемента. В связи с усилением вражеских артобстрелов и бомбардировок узловых станций и эшелонов, посадка проводилась одновременно на нескольких платформах, в установленных местах на
подъездных путях, чаще всего в ночное время и скрытно.
Основную работу по обеспечению четкой эвакуации через главные железнодорожные ворота города – Московский вокзал, выполнял весь личный состав железнодорожной милиции Московского вокзала совместно с переданными им в помощь 200 курсантами
школы милиции.
Деятельность ленинградской милиции, в том числе по обеспечению эвакуации, получила определенное освещение в исторической
и специальной литературе. Еще в период войны вышли в свет статьи и брошюры, написанные начальником Управления милиции
Ленинграда E. С. Грушко и начальником УНКВД ЛО П. Н. Кубаткиным1.
Первым послевоенным историко-популярным очерком о ленинградской милиции военного времени явилась работа Р. Мессер2.
Мессер в своей книге, вышедшей в 1945 году, рассказывая о напряженной работе по эвакуации населения, пишет, что «в течение дня
с Московского вокзала отправлялось по сорок тысяч человек. За лето 1941 года – в первый период эвакуации с Московского вокзала
было вывезено около миллиона человек»3.
Данный факт Мессер приводит, очевидно, под большим личным
эмоциональным впечатлением от пережитой войны и того времени, но он не основан на документальных источниках и нуждается
в уточнении. Более того, некоторые исследователи, не сомневаясь
1 См.: Грушко Е. С. Коварные приемы фашистских лазутчиков // На страже Родины. 1941. 23 окт.; Кубаткин П. Н. Беспощадно разоблачать и уничтожать немецко-фашистских агентов // Ленинградская правда. 1942. 31 июля; Он же. Революционная бдительность – важное условие нашей победы // Ленинградская правда.
1943. 22 окт.; Подрывная работа фашистской разведки на Ленинградском фронте.
1944 и др.
2 Мессер Р. Указ. соч. С. 72.
3 Там же. С. 28.
212
в его достоверности, ссылаются на него в своих работах1. Поэтому
нам представляется необходимым, не умаляя героики проделанной работы, уточнить истинные ее результаты.
Н. А. Монаков, бывший в годы войны заместителем председателя исполкома Ленгорсовета и возглавлявший городскую плановую
комиссию, хорошо знавший обстоятельства тех дней, в своих воспоминаниях отмечает, что «…в течение июля и первой половины августа ежедневно в среднем отправлялось 10–12 тысяч человек»2.
Уполномоченный ГКО по снабжению Ленинграда и войск Ленинградского фронта Д. В. Павлов, основываясь на документальных источниках, указывает, что за июль-август в глубь страны было вывезено не более 400 тысяч ленинградцев3.
По данным официальных источников, в период с 29 июня по 29
августа 1941 года из Ленинграда было отправлено 282 эвакопоезда, которые успели вывезти из города 636 203 человека4. Среди них
было 141,5 тысяч беженцев из Прибалтийских республик и Ленинградской области5.
ЦК ВКП(б) и ГКО постоянно следили за ходом эвакуации из Ленинграда и оказывали всемерную помощь. Так, 7 июля 1941 года, на заседании Политбюро ЦК ВКП(б) было рассмотрено и утверждено два постановления Совета по эвакуации о вывозе более
миллиона человек – членов семей рабочих и служащих из Москвы
и Ленинграда6. 15 августа Совет по эвакуации отдал распоряжение о вывозе водным путем 20 тысяч человек. Во второй половине августа в Ленинград была направлена специальная комиссия
ЦК партии и ГКО, в состав которой входили: член ЦК, заместитель председателя СНК СССР А. Н. Косыгин; член ЦК, нарком Военно-Морского Флота Н. Г. Кузнецов; командующий ВВС Красной
1 См., напр.: Ефремов Н. В. Транспортная милиция Ленинграда в годы войны //
Внутренние войска и органы внутренних дел в период Великой Отечественной войны 1941–1945. Л.: ВПУ МВД СССР, 1976. С. 166.
2 Монаков Н. А. Указ. соч. С. 24.
3 См.: Павлов Д. В. Указ. соч. С. 81.
4 См.: ЦГАЛ СПб. Ф. 330. Оп. 1. Ед. хр. 5. Л. 1; 900 героических дней: Сб. док.
и м-лов о героической борьбе трудящихся Ленинграда в 1941–1944 гг. Л.: Лениздат,
1966. С. 106.
5 См.: В годы суровых испытаний: Ленинградская партийная организация в Великой Отечественной войне . С. 276.
6 См.: История Коммунистической партии Советского Союза. С. 288–289.
213
Армии П. Ф. Жигарев; начальник артиллерии Красной Армии Н.
Н. Воронов и др.1
Дж. Боффа в своей работе отмечает, что между руководителями
обороны Ленинграда А. А. Ждановым, К. Е. Ворошиловым и Москвой в начале войны обнаружились острые разногласия. «Хотя мы
в точности не знаем, о чем шел спор, не вызывает сомнения, что Сталин и, возможно, другие руководители, оставшиеся вместе с ним
в столице, были настроены против ленинградских коллег. В город
на Неве была послана специальная комиссия, чтобы разобраться на
месте»2. В исследовании Боффа, проведенном в несколько тенденциозном, негативном аспекте, используются различные казуистические уловки: сомнения, риторические вопросы, отрицание фактов и т.п. Несомненно, были различные мнения по многочисленным
проблемам обороны города, но они помогали принимать более правильные решения. Что касается работы указанной комиссии, то она
оказала существенную помощь в решении вопросов защиты Ленинграда.
Комиссия за короткий срок проделала огромную работу по упорядочению эвакуации из Ленинграда населения и промышленных
предприятий, снабжению города продовольствием и т.д. По ее указанию Октябрьской дороге были выделены дополнительные паровозы, сотни вагонов, что позволило упорядочить движение составов.
Эвакуация населения и промышленных предприятий значительно
ускорилась3.
Для эвакуации промышленных предприятий поезда подавались
по подъездным путям прямо на заводы, где загружались демонтированным оборудованием. Сотрудники милиции несли охрану эшелонов во время погрузки, нередко и под артиллерийским обстрелом.
После погрузки поезда отправляли через станцию Московская-Сортировочная4.
27 августа правительственная комиссия по эвакуации города потребовала ежедневно подавать для отправки людей 20 барж5. 29 августа 1941 года из Ленинграда проследовали последние два эвако1 См.: История Коммунистической партии Советского Союза. С. 220.
2 Боффа Дж. История Советского Союза. С. 56.
3 См.: В годы суровых испытаний: Ленинградская партийная организация в Ве-
ликой Отечественной войне. С. 276.
4 См.: Мессер Р. Указ. соч. С. 28.
5 См.: Архив СЗРП. 1941. Д. 38. Л. 148.
214
поезда. 30 августа немецкие войска заняли ст. Мга, перерезав, таким образом, последнюю железнодорожную линию, связывающую
город со страной.
Многие предприятия, учреждения и отдельные граждане не
смогли выехать вследствие внезапного прекращения эвакуации. Работа по эвакуации населения была еще далеко не закончена. «Ограниченный характер проведенной эвакуации и оставление в городе
большого числа недееспособного населения значительно осложнили
продовольственное положение Ленинграда в последующий период
блокады. Масштабы и размах эвакуационной работы в первые месяцы войны были недостаточны. Практически наиболее интенсивно эта работа стала проводиться лишь во второй половине августа
1941 года, когда время было уже в значительной степени упущено
и возникла реальная опасность окружения города противником»1.
В настоящее время ряд исследователей называют советско-финскую войну 1939–1940 гг. «непонятной», стремясь очернить без разбора все то, что создано было советским государством на протяжении исторического пути его существования. Вспомним сцену из кинофильма «Петр I», когда молодой царь переживал одно из своих
поражений под Выборгом. Уже в то время наши далекие предки думали о России, о ее безопасности, освобождая русские земли и отодвигая границы от Санкт-Петербурга. В 1939 году финские войска
находились на укрепленной линии Маннергейма всего в 25 километрах от северной столицы России. Советское государство предпринимало попытки урегулировать вопрос территориального размежевания с Финляндией путем отвода границы от Ленинграда. Финское правительство, понимая возможность своего стратегического
угрожающего положения над крупным городом северо-западного
региона СССР, на компромиссное решение не пошло. Как отмечает один из исследователей истории Второй мировой войны генералмайор, академик А. Соколов, «Сталин пытался упредить финскую
агрессию и ликвидировать этот воздушный плацдарм, нацеленный
на наш город. Ради этого многие советские солдаты сложили свои
головы в превентивной войне»2. На этой войне погиб родной дядя
автора данной работы, офицер-танкист. Простой украинский парень сложил свою голову в Карелии в 1940 году, пытаясь за год до
начала Великой Отечественной войны защитить Ленинград.
1 Непокоренный Ленинград. С. 60.
2 Соколов А. Иск к Финляндии за блокаду // Новый Петербург. 1999. 21 янв.
215
Время подтвердило то, что если бы финские войска начали наступление на Ленинград с укрепленных позиций, находящихся у
стен города, исход блокады был бы более трагичным. Послевоенный
нейтралитет Финляндии, политическая линия Паасикиви–Кекконена как бы сгладили в нашей памяти трагедию Ленинграда и роль
в ней Финляндии. Но во имя мирного, дружеского соседства мы не
должны забывать уроков истории.
27 июня 1941 года Финляндия напала на Советский Союз. Правящие круги пытались воспользоваться сложившимися обстоятельствами, чтобы решить свои далеко идущие агрессивные планы: путем захвата огромной территории России создать «Великую
Финляндию», простирающуюся до Урала. Истинно русскому городу Петра уготована была в этой авантюрной истории судьба финского города под названием Пиетари. В том, что именно так это замышлялось финскими агрессорами, можно убедиться, посмотрев в архивах географические карты, выпущенные ими под названием «Великая Финляндия»1. «Именно финны и прежде всего финны, – отмечает академик А. Соколов, – ответственны за блокаду Ленинграда,
в значительно большей степени, чем даже немцы… Именно они сделали все возможное для организации голода в городе и срыва поставок продовольствия. Особенно велика их роль в срыве эвакуации
мирного населения»2. Тем не менее эти высказывания не должны
создавать напряжение отношений между нашими государствами.
Очевидцы тех суровых событий уходят постепенно из жизни, а новые политики, опираясь на незнание истории молодым поколением,
пытаются сделать моральную переоценку прошлого. В январе 1999
года в СМИ была опубликована информация о том, что Финляндия
возбудила уголовное преследование против бывших партизан Карелии. Их обвиняют… в преступлениях против человечности3. Исследование архивных материалов о деятельности органов внутренних
дел Карело-Финской ССР обнаружило многие факты жестокости
финнов, например рейды в тыл Карельского фронта и уничтожение
военных госпиталей с ранеными. Это, думается, не вызывалось военной необходимостью, поэтому расстрел финскими летчиками автомашин с продовольствием и эвакуированными детьми, затопление барж под Красным Крестом с истощенными детьми Ленингра1 Соколов А. Указ. соч.
2 Там же.
3 См.: Архив СЗРП. 1941. Д. 38. Л. 157.
216
да, о которых упоминает А. Соколов, далеки от принципов цивилизованного ведения войны и вполне могут быть квалифицированы,
как преступление против человечества. Нельзя разыгрывать политические карты на трагических страницах истории войны и миролюбивого менталитета потомков Александра Невского, Дмитрия
Донского, Петра I и других выдающихся сынов России. Необходимо
бережно и очень строго относиться к оценке исторических фактов
прошлого.
Сложившаяся ситуация на коммуникациях с Ленинградом потребовала поисков новых транспортных путей.
30 августа 1941 года ГКО принял Постановление «О транспортировке грузов для Ленинграда», предусматривавшее ежедневное отправление водным путем в Ленинград от пристани Лодейное Поле
(река Свирь) 13 барж с различными грузами, а от пристани Волховстрой (река Волхов) – 7 барж с продовольствием1.
31 августа исполкомы Облсовета и Горсовета обязали Северо-Западного речное пароходство обеспечить вывоз через Шлиссельбург
скопившихся в Ленинграде жителей области на баржах, подтянув
их с приладожских каналов2.
3 сентября Военный Совет Ленинградского фронта принял решение отправить на баржах из Шлиссельбурга женщин с детьми до
пристани Кобона, а оттуда на автомашинах доставлять их до ближайшей станции железной дороги. В течение четырех суток на баржах велась эвакуация населения3.
Перед УНКВД была поставлена задача обеспечить эвакуацию
населения через Неву в районе Шлиссельбурга. В Шлиссельбург
была командирована группа областного управления милиции и
сводный дивизион милиции. Обеспечив строгий революционный
порядок, показав при этом образцы оперативности и четкости, они
обеспечили надлежащее функционирование переправы через Неву. В результате этого была обеспечена эвакуация населения и бесперебойная переправа отдельных воинских частей, военных грузов, колхозного имущества. За образцовое выполнение задания
капитан милиции Е. А. Дмитриев, лейтенанты милиции А. В. Николаев и С. А. Семенов, мл. лейтенанты милиции A. M. Киреев,
1 См.: ЦГА СПб. Ф. 330. Оп. 1. Ед. хр. 10. Л. 3.
2 См.: Архив СЗРП. Оп. 8080. Д. 47. Л. 7.
3 См.: Там же. 1941. Д. 83. Л. 270.
217
Н. А. Большаков, С. В. Запаршин и др. были поощрены начальником УНКВД1.
8 сентября 1941 года, когда немецко-фашистские войска захватили Шлиссельбург, прямая железнодорожная связь Ленинграда
со страной прекратилась.
Первый этап массовой эвакуации ленинградцев длился с конца
июня до начала блокады, т.е. до 8 сентября 1941 года2.
Нам кажется целесообразным (с некоторым отступлением от
принятого в данном исследовании хронологического порядка изложения), чтобы не разбивать относящийся к эвакуации из Ленинграда материал на несколько глав, закончить рассмотрение остальных
двух этапов эвакуации в первой главе. Тем более, что этапы эвакуации не совпадают с хронологически периодами Ленинградской битвы. Второй этап эвакуации начался с середины сентября 1941 года
и продолжался до мая 1942 года, а третий – до апреля 1943 года3.
В период осенней навигации 1941 года на восточный берег Ладожского озера было эвакуировано 33,5 тысяч ленинградцев4. Одновременно с сентября по декабрь 1941 года из Ленинграда по воздуху было эвакуировано около 30 тысяч высококвалифицированных
рабочих и специалистов ленинградских предприятий5.
Масштабы эвакуации возросли с введением в действие Ладожской ледовой трассы. Учитывая, что вывоз людей в тыловые районы
страны во многом облегчит продовольственное положение Ленинграда, обком и горком партии с началом эксплуатации трассы потребовали от эвакуационной комиссии ускорить темпы эвакуации
несамостоятельной части населения, а также рабочих эвакуируемых предприятий, работников научных учреждений. Однако на
первых порах наладить как следует перевозку населения к Ладожскому озеру и его переправу на восточный берег не удалось. Сотни
людей скапливались на пунктах сбора, неделями ютились в холодных бараках и порой были вынуждены возвращаться в город. Эвакуация не получила массового характера6.
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 177. С. 325.
2 См.: В годы суровых испытаний. С. 275.
3 Там же. С. 277–279.
4 См.: Карасев А. В. Указ. соч. С. 134.
5 См.: Михельсон В. И., Ялыгин М. И. Воздушный мост. М.: Воениздат, 1982. С.
210.
6 См.: В годы суровых испытаний. С. 277.
218
Государственный Комитет Обороны 22 января 1942 года расценил ход эвакуации Ленинграда как неудовлетворительный и предложил вывезти до весны 500 тысяч жителей1.
Для непосредственного руководства эвакуацией ГКО направил
в Ленинград своего уполномоченного – А. Н. Косыгина. Вместе
с ним в Ленинград прибыла группа ответственных работников СНК
СССР и Московского комитета партии. По распоряжению правительства на трассу перебросили пассажирские автобусы из Москвы.
На берегах Ладоги были оборудованы обогревательные и санитарно-пропускные пункты. Вывоз населения стал проводиться более
организованно. Если в январе и феврале 1942 года из города к Ладожскому озеру ежедневно отправлялось по одному эвакопоезду, то
в марте – до двух-пяти поездов2.
Одной из ярких страниц истории ленинградской милиции является работа по обслуживанию легендарной «Дороги жизни». По
распоряжению УНКВД был сформирован специальный оперативный отряд, в состав которого входили: работники наружной службы, ГАИ и уголовного розыска. Штаб отрада располагался в поселке Ваганово. Основной задачей отряда было обеспечение надлежащего порядка во время эвакуации и контроля за организациями, ее
проводившими. Сотрудники наружной службы дежурили на заставах, патрулировали по улицам поселков, а также выполняли другие обязанности. Работники ГАИ, как правило, работали непосредственно на трассе. Здесь было установлено 60 постов регулирования
движением – по одному через каждые пятьсот метров. Работники
ГАИ стояли на постах по двадцать часов бессменно, в сорокаградусный мороз, днем и ночью, под бомбежками и обстрелами3.
По дороге на Ленинград были выставлены заставы, где дежурили работники милиции и пограничники. Здесь осуществлялся досмотр транспортных средств и проверка документов у пассажиров.
После решения Ленгорисполкома об организации эвакуации ленинградцев по льду Ладожского озера на ст. Борисова Грива был создан
эвакопункт. Сотрудники не только обеспечивали порядок при пересадке с эшелонов на автомашины, но и превращались в грузчиков,
переносили на руках обессилевших людей и их вещи.
1 См.: Карасев А. В. Указ. соч. С. 199.
2 См.: Непокоренный Ленинград. С. 248.
3 См.: Ордена Красного Знамени Ленинградская милиция / ГУВД ЛО. Л., 1975.
С. 8–9; Скилягин А. Т. Советская милиция в годы войны. С. 157.
219
Оставленные эвакуированными вещи сотрудники собирали и по
описи сдавали на хранение в специальные хранилища. Периодически Всеволожский райисполком создавал комиссию, которая производила перепись и оценку имущества с последующей его реализацией через торговую сеть1.
Большую трудность вызывала доставка населения из Ленинграда до ст. Борисова Грива. В каждом районе функционировали комиссии по эвакуации и сборные пункты эвакуируемых. При каждой
комиссии и пункте работал актив, в который входили представители домохозяйств, комсомольских бытовых отрядов, МПВО. Они обходили квартиры, выявляли и заносили в списки тех, кто должен
быть эвакуирован. На пунктах районных эвакокомиссий дежурили сотрудники, которые занимались погрузкой в автомашины и доставкой до места погрузки в железнодорожные вагоны на Финляндский вокзал. Вывоз населения из Ленинграда осуществлялся двумя
путями: железнодорожным – Ириновская железнодорожная ветка
и автомобильным – Военно-автомобильная дорога (ВАД-101) за Охтинским мостом и затем старое шоссе до Ладожского озера, которые
пересекались в д. Борисова Грива.
В УНКВД была создана оперативная группа, которая должна
была оказывать постоянную помощь исполкому Ленгорсовета в осуществлении эвакуации населения из Ленинграда. В состав группы
вошли: С. С. Снегирев, М. П. Офицеров, И. В. Яковлев, В. В. Виноградов, М. М. Троян и др. Группа обеспечивала сопровождение эвакуированных по Ириновской железнодорожной ветке до западного
берега Ладожского озера. На восточном берегу Ладоги в Кобоне находилась оперативная группа милиции, возглавляемая М. В. Миняевым, которая принимала эвакуированных и обеспечивала дальнейшую их отправку по железной дороге в п. Войбокало.
Второй путь эвакуации по старому Охтинскому тракту от Охтинского моста до ст. Борисова Грива обслуживался специально
созданным отрядом Ленинградской милиции. Отряд был многочислен, состоял из сотрудников различных служб. На всем протяжении тракта выставлялись посты. В результате проделанной
огромной работы задание ГКО по эвакуации было выполнено. Всего с 22 января по 15 апреля 1942 года из Ленинграда было эвакуи-
1 См.: Лукьянченко С. На легендарной дороге жизни // Ленинградская милиция. 1983. 3 дек.
220
ровано 554,2 тысяч человек1. Таким образом, массовая эвакуация
населения в самый тяжелый период блокады позволила спасти от
голодной смерти десятки тысяч ленинградцев.
В мае 1942 года, как только открылась навигация по Ладоге, начался третий этап эвакуации. 18 мая Военный Совет фронта принял
решение вывезти в тыловые районы страны в течение месяца около
300 тысяч человек, главным образом многодетных матерей, инвалидов, пенсионеров, детей. К началу июля в Ленинграде оставалось
еще 1 миллион 100 тысяч жителей2, и дальнейшая разгрузка города от нетрудоспособного населения была необходима для повышения его обороноспособности. Вопрос о массовой эвакуации населения рассматривался в Постановлении Военного Совета фронта от 5
июля «О необходимых мероприятиях по г. Ленинграду», а 6 июля
обсуждался на расширенном заседании бюро Ленинградского горкома партии3.
Это позволило значительно активизировать эвакуационные мероприятия. За навигацию 1942 года из Ленинграда было эвакуировано 540 тысяч человек, из которых более 448 тысяч жителей города. Всего с 29 нюня 1941 года по 1 апреля 1943 года из Ленинграда
было вывезено 1 миллион 743 тысяч человек, из них 1 миллион 448
тысяч ленинградцев4. По состоянию на 1 января 1944 года, в городе
оставалось 551 908 человек5. Кроме этого, в восточные районы страны были эвакуированы большие материальные ценности. По данным за июль 1941 – октябрь 1943 года, из Ленинграда в глубь страны было вывезено: 92 крупных предприятия различных отраслей
промышленности 22 проектные организации; 11 конструкторских:
7 строительных; оборудования (металлоплавильного, технологического и др.) – 70 319 единиц; 58 тысяч электромоторов; 22 котельных агрегата; 23 гидро-и турбиногенератора; теплоэлектростанций
общей мощностью 30 мегаватт; 93 паровоза; 6 тысяч железнодорожных вагонов и многое другое6. Из 25 южных и юго-западных райо-
1 См.: Косыгин А. Н. В едином строю защитников Отчизны. М.: Политиздат,
1980. С. 16.
2 См.: Kapaceв А. В. Указ. соч. С. 254.
3 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 89.
4 См.: 900 героических дней. С. 106.
5 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Д. 10. Л. 26.
6 См.: 900 героических дней. С. 133–134; Вознесенский Н. А. Избранные произведения. 1931–1947. М.: Наука, 1979. С. 515.
221
нов Ленинградской области были вывезены тракторный парк МТС,
колхозный и совхозный скот.
Как видим, эвакуация – одна из сложнейших задач начального
периода войны. В Северо-Западном регионе страны она имела свои
особенности. Эвакуация из Ленинграда не имела аналогов в мировой истории по своим масштабам и сложности.
Массовая эвакуация населения, проведенная по указанию ГКО
и правительства, являлась важной мерой повышения обороноспособности города, спасения жизней, тысяч мирных жителей, прежде
всего, женщин и детей.
«Это единственный в истории случай такой огромной эвакуации
жителей из осажденного города», – говорится в «Истории Второй
мировой войны»1. В этом большая заслуга и органов внутренних
дел Ленинграда, которые своей деятельностью по обеспечению эвакуационных мероприятий способствовали совершению этого подвига.
Исследование вопроса об участии органов внутренних дел в эвакуации показывает, что их деятельность осуществлялась по следующим направлениям:
1) обеспечение охраны оборудования, демонтированного с предприятий, от места погрузки до размещения в вагонах;
2) сопровождение, совместно с войсками НКВД и бригадами специалистов, эвакуируемых предприятий, эшелонов и охрана грузов
в пути следования;
3) обеспечение организации эвакуации материальных ресурсов и
скота колхозов, совхозов, МТС;
4) обеспечение перебазирования научно-исследовательских учреждений, вузов, музеев и других учреждений культуры;
5) регулирование и сопровождение потоков беженцев в прифронтовой полосе;
6) обеспечение реэвакуации детей из прифронтовой полосы;
7) обеспечение организованной эвакуации населения;
8) обеспечение общественного порядка и охрана имущества и
грузов на эвакуационных коммуникациях;
9) обеспечение эвакуации части предприятий из фронтовой полосы в другие районы города;
10) обеспечение переселения населения внутри города из районов, подвергающихся систематическому артобстрелу и находящих1 История Второй мировой войны. Т. 5. С. 235.
222
ся во фронтовой полосе, в районы, меньше подвергающиеся артобстрелу.
Правовой основой участия органов внутренних дел в эвакуационных мероприятиях являлись:
– директивы и постановления ЦК ВКП(б) и СНК СССР1;
– постановления Государственного Комитета Обороны2;
– решения Совета по эвакуации3;
– приказы, постановления и решения Военного Совета Ленинградского фронта4;
– решения местных партийных и советских органов5;
– ведомственные приказы, указания и распоряжения6.
Организация своей работы в соответствии с требованиями данных регламентирующих документов позволила органам внутренних дел в сложных экстремальных условиях блокады Ленинграда
выполнить возложенные на них задачи по обеспечению эвакуации
материальных ценностей и населения.
1 См., напр.: История Великой Отечественной войны Советского Союза. 1941–
1945. Т. 2. С. 143.
2 См., напр.: История ордена Ленина Ленинградского военного округа. С. 263;
Карасев А. В. Указ. соч. С. 199.
3 См.: напр.: История Коммунистической партии Советского Союза. С. 288–289.
4 См., напр.: Карасев А. В. Указ. соч. С. 254; Ковалев И. В. Транспорт в Великой
Отечественной войне (1941–1945). С. 220.
5 См., напр.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов военного времени. 1941–1942. С. 223–232.
6 См., напр.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 557–558, 562–563, 581 и др.
223
ГЛАВА 7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО РЕАЛИЗАЦИИ
МЕРОПРИЯТИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ В УСЛОВИЯХ БЛОКАДЫ
ЛЕНИНГРАДА
§ 1. Организация и осуществление охраны
общественного порядка в условиях блокадного Ленинграда
Гитлеровское командование рассматривало Ленинград – второй
по значению после Москвы политический, экономический и культурный центр страны, крупный порт и узел железных дорог – как
важный объект своей агрессии1.
На Ленинград была нацелена одна из трех фашистских группировок, перешедших 22 июня 1941 года границу СССР, – группа армий «Норд». Ленинград, уже в начальный период войны, стал прифронтовым городом. Вражеская разведка активизировала засылку
в ближайшие тылы наших войск и Ленинград своей агентуры с тем,
«…чтобы путем активной диверсионной деятельности, организации
повстанческих выступлений, саботажа, террора и пораженческой
агитации деморализовать наш тыл и тем самым подорвать боеспособность советских войск на фронте»2. По своим масштабам подрывная деятельность секретных служб фашистской Германии не имела
себе равных в истории. Так, на советско-германском фронте против
нашей страны абвер сосредоточил свыше 130 разведывательных,
диверсионных и контрразведывательных органов и создал более 60
специальных школ по подготовке агентуры3.
Не менее четвертой части этих органов и школ действовали против Ленинградского, Волховского и Карельского фронтов. В их числе были два территориальных органа абвера, три абвер-команды, 11
абвергрупп, 14 школ по подготовке шпионов, диверсантов и ради-
1 См.: Разногласия в командной верхушке вермахта в июле-августе 1941 г.: (Из
военного дневника верховного главнокомандования вермахта) // Военно-исторический журнал. 1966. № 1. С. 76; «Совершенно секретно! Только для командования!».
Стратегия фашистской Германии в войне против СССР: Документы и материалы /
сост. В. И. Дашичев. М.: Наука, 1967. С. 151–152.
2 Чекисты Балтики: Сб. / сост. А. Л. Островский. Л.: Лениздат, 1984. С. 6.
3 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 93.
224
стов, ряд подразделений других разведывательных, контрразведывательных и карательных органов фашистской Германии1.
Поэтому одной из главных стала задача по пресечению деятельности вражеской агентуры, обеспечению надежного порядка и безопасности тыла наших войск. В решении указанной задачи большую роль играли органы внутренних дел, осуществляющие свою
деятельность на основе надлежащей нормативно-правовой базы.
Во время войны продолжало действовать законодательство мирного времени. Вместе с тем условия военного времени ставили вопрос о создании таких правовых актов, которые отражали бы эти
условия и были надежной правовой основой законности. В действия
вступили акты чрезвычайного характера, принятые в военное время и рассчитанные на применение исключительно в условиях войны.
Особенностью Ленинграда являлось то, что около 7 процентов
всей площади города занимала вода. В городе, насчитывавшем 93
реки с притоками, более 100 прудов и озер2, многочисленные мосты составляли важную часть внутригородских коммуникаций. 26
июня 1941 года был издан Приказ УНКВД ЛО «Об усилении охраны мостов в период воздушной тревоги»3. На отряд речной милиции возлагалась обязанность установить по 2 круглосуточных поста
с расчетом обеспечения охраны обоих спусков следующих мостов:
Володарского, Большеохтинского, Литейного, Кировского, Республиканского, Лейтенанта Шмидта, Строителей, Тучкова, Свободы,
Гренадерского, Строгановского и Каменноостровского. Начальники территориальных отделений милиции в период воздушной тревоги обязывались свои ближайшие посты передвигать к спускам
указанных мостов для оказания помощи в их охране.
С усилением потоков беженцев в Ленинград из районов Прибалтики, Карелии, Ленинградской области встала задачи не допустить
проникновения в город врага и преступных элементов. Сотрудники органов внутренних дел проверяли всех въезжающих и выезжающих из города лиц. Это осуществлялось путем выставления кон-
1 См.: Армейские чекисты. Воспоминания военных контрразведчиков Ленинградского, Волховского и Карельского фронтов / сост. А. А. Богданов, И. Я. Леонов.
Л.: Лениздат, 1985. С. 4.
2 См.: Канн П. Вдоль Фонтанки // Вечерний Ленинград. 1986. 28 января.
3 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 521.
225
трольно-пропускных пунктов (КПП), места и численность которых
менялись в зависимости от складывающейся обстановки.
В публикациях по этим вопросам не всегда учитывались эти
обстоятельства, и в отрыве друг от друга факты, не объединенные
в систему, не давали полного представления об организации охраны
общественного порядка на коммуникациях1. Можно согласиться
с мнением доктора исторических наук А. Е. Алексеенкова, внесшего огромный вклад в изучение участия внутренних войск в обороне
Ленинграда, что по указанным причинам исследователи иногда сообщают противоречивые сведения по данному вопросу2.
Так, авторы книги «Дела и люди ленинградской милиции» указывают, что «…с 30 июня 1941 года была организована заградительная линия из личного состава милиции, которая представляла собой цепь КПП, расположенных на главных стратегических магистралях, ведущих к городу»3. В действительности 30 июня 1941 года начальник Управления милиции издал Приказ № 51 «О контроле за въездом в город Ленинград»4. В нем предписывалось с 20 часов
30 июня 1941 года выставить на подступах к Ленинграду КПП, а
также организовать подвижными пикетами дорожного отдела ГАИ
области проверку документов у пассажиров. Лиц, не имеющих разрешения на выезд, возвращали в город, подозрительных направляли в отделения милиции. Тех, у кого истекал срок прописки, за 48
часов предупреждали о выезде, продление прописки не производилось. Лица, постоянно проживающие в городе, разрешение на выезд могли получить только у коменданта гарнизона. Таким образом,
в указанном документе шла речь об установлении КПП, а не о создании заградительной линии, как пишут авторы.
В соответствии с дислокацией было выставлено 23 КПП5. Алексеенков, пытаясь уточнить и внести ясность в этот вопрос, хотя и
ссылается на архивные материалы, но повторяет данные по книге
«Дела и люди ленинградской милиции» (с. 247), что «…на этих 23
1 См.: Скилягин А. Т. и др. Дела и люди ленинградской милиции. Л.: Лениздат, 1967. С. 247; Филатов В. П. Ленинградская милиция в период обороны города
(1941–1944). М.: ВШ МВД СССР, 1965. С. 12–13.
2 См.: Алексеенков А. Е. Ленинградская милиция на страже общественного порядка в период обороны города // Вопросы политической работы в органах внутренних дел в современных условиях: Сб. науч. тр. Л.: ВПУ МВД СССР, 1985. С. 130.
3 Скилягин А. Т. и др. Указ. соч. С. 247.
4 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 187. Л. 63.
5 Там же. Л. 64.
226
КПП службу несли 232 сотрудника милиции»1. Однако данные,
приведенные Алексеенковым, являются повторением указанной
работы и не вполне соответствуют действительности.
Так, в приказе Управления милиции № 52, изданном 1 июля
1941 года в дополнение к приказу № 51, указывалось, что КПП считать суточными – двухсменными. Смена работает 12 часов. На пост
выставляется 2 милиционера и не менее 1 члена БСМ2. Таким образом, в течение суток на КПП работали: 92 работника милиции и 46
членов БСМ. С 3 июля 1941 года все сотрудники, задействованные
на постах, вооружались винтовками с 30 запасными патронами.
В этот же день дополнительно было выставлено 19 КПП3. 15 июля
1941 года начальник Управления милиции Ленинграда Приказом
№ 67 отменил дислокацию КПП, объявленную Приказами № 51 и
55 от 30 июня и 3 июля 1941 года. Устанавливалась новая дислокация: 37 двухсменных круглосуточных постов по 12 часов в смену, из
расчета 1 человек в смену на пост. Из этих постов: 5 постов ГАИ по
8 человек на пост4.
В целях усиления охраны и контроля за въездом и выездом 9
августа 1941 года приказом Управления милиции № 79 вносились
коррективы в дислокацию КПП и постов, а также устанавливался
единый порядок проверки документов. На КПП назначались постоянные работники из числа начальствующего, рядового и курсантского состава милиции. Проверять документы разрешалось только
начальствующему составу, категорически запрещалось это поручать рядовому составу и членам БСМ. Смена постов происходила 2
раза в сутки в 9 часов и 21 час. В дислокации указывалось, какие
части закрывают КПП (пофамильно). На 8 постов выделяли от межобластной школы – 16 человек, школы политработников милиции – 44 человека, ГАИ – 16 человек, общей численностью 76 человек. Дислокация № 2 предусматривала 19 постов, которые закрывали от: межобластной школы милиции – 34 человека, школы политработников – 44 человека, Петродворцового ГОМ – 4 человека,
Колпинского ГОМ – 4 человека, общей численностью 76 человек5.
1 Алексеенков А. Е. Ленинградская милиция на страже общественного порядка… С. 130.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 187. Л. 65.
3 Там же. Л. 68.
4 Там же. Л. 84.
5 Там же. Л. 105.
227
Начальник охраны войскового тыла Северного фронта 31 июля
1941 года издал приказ, в котором начальнику Управления милиции Ленинграда совместно с комендантом гарнизона предписывалось организовать 20 специальных пикетов для проверки пропусков на легковые автомобили, движущиеся по Ленинграду в период с 24 часов до 4 часов утра, и документов у пассажиров. Каждый
пикет состоял из 4 человек, из них 2 – лица комсостава, 1 – рядовой состава милиции и 1 – представитель от Управления коменданта1. 9 августа 1941 года эти пикеты были установлены в Ленинграде
для проверки пропусков на автомашины в ночное время. Для работы на них выделялось 60 сотрудников, из них от ГАИ – 10 человек,
ОРУД – 20 человек, школы политработников – 30 человек2.
Личный состав нарядов выявил и обезвредил немало вражеских
лазутчиков, нарушителей военного режима. Один из КПП возглавлял оперативный уполномоченный уголовного розыска Ф. Баранов.
Под его руководством сотрудники милиции проявили не только высокое служебное мастерство, но и героизм при задержании трех немецких агентов и нескольких преступных элементов. Старший наряда Ф. Баранов за проявленное розыскное искусство и личный героизм был награжден орденом «Знак Почета»3.
Особенно трудно работать было в ночное время, в условиях полного затемнения города, под систематическим артиллерийским обстрелом и бомбежками. Распоряжением председателя исполкома
Ленгорсовета № 256 от 2 сентября 1941 года ограничивалась скорость движения автотранспорта в ночное время до 10 км в час, а также запрещалось пользование светом фар без маскировочной арматуры. Милиции предписывалось «виновных в нарушениях правил
светомаскировки транспорта и превышении скорости движения
арестовывать на месте и предавать суду военного трибунала по законам военного времени»4.
В соответствии с Постановлением СНК СССР от 2 июля 1941 года «О всеобщей обязательной подготовке населения к противовоздушной обороне» сотрудники органов внутренних дел проверяли
соблюдение правил МПВО должностными лицами и гражданами,
следили за подачей сигналов воздушной тревоги и состоянием бом1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 178. Л. 2.
2 Там же. Д. 187. Л. 109–110; Д. 190. Л. 10, 15.
3 См.: Ленинградская милиция. 1983. 24 дек. С. 8.
4 Бюллетень Ленгорсовета. 1941. № 34–35.
228
боубежищ, обеспечивали порядок в очагах поражения, охраняли
неразорвавшиеся бомбы и снаряды, помогали организовывать сохранность документов и денег, спасали людей, ликвидировали завалы.
30 июля 1941 года горком ВКП(б) образовал чрезвычайную тройку по МПВО города. Возглавил ее начальник МПВО полковник Е.
С. Лагуткин, в нее также вошли секретарь горкома А. П. Смирнов
и начальник Управления милиции Е. С. Грушко. Тройка получила право привлекать к работам по противовоздушной обороне все
предприятия и организации, независимо от их ведомственной принадлежности1.
Решением исполкома Ленгорсовета от 28 января 1942 года № 60,
п. 63 были утверждены «Обязанности населения и администрации
во время воздушного нападения и артиллерийского обстрела города
противником»2. Органам милиции предоставлялось право лиц, нарушающих установленные правила, подвергать «штрафу на месте
в размере до 25 рублей». За повторные нарушения или нарушения,
носящие злостный характер, нарушители подвергались наказанию
в административном порядке в виде лишения свободы до 6 месяцев
или штрафу до 3000 рублей. Участие в мероприятиях МПВО на протяжении всего периода обороны Ленинграда было важной составной частью деятельности органов внутренних дел по обеспечению
охраны общественного порядка.
К началу сентября боевая обстановка под Ленинградом резко осложнилось. Захватив 16 августа Новгород, вражеский механизированный корпус прорвался на север и 30 августа неожиданно вышел
к Неве у поселка Ивановское (ныне г. Отрадное). Последние железнодорожный, речной и автомобильный пути, связывающие Ленинград со страной, были перерезаны. 4 сентября гитлеровцы начали
обстреливать город из осадных орудий. 8 сентября они ворвались
в Шлиссельбург, завершив окружение Ленинграда по суше. Из прифронтового города Ленинград стал фронтовым. В его героической
обороне начался новый период – борьба в условиях вражеской блокады3.
1 См.: Ученые записки Института истории партии Ленинградского ОК КПСС.
Т. 1. С. 372–373; Оборона Ленинграда. 1941–1944. Воспоминания участников. Л.:
Лениздат, 1968. С. 391.
2 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1942. № 1–2.
3 См.: Очерки истории Ленинградской организации КПСС. 1883–1977 гг. С. 379.
229
Газета «Ленинградская правда» в те дни писала: «Успех обороны
города непременно связан с укреплением революционного порядка
и общественной безопасности. Коварству и натиску врага мы обязаны противопоставить высокую организованность, железную дисциплину, революционную бдительность»1.
Для усиления охраны города и недопущения проникновения
в него вражеских лазутчиков постановлением Военного Совета
Ленинградского фронта от 18 сентября 1941 года и приказом по
тылу войск фронта от этого же числа на южных и юго-восточных
окраинах города были созданы три заградительные линии по
принципу пограничной охраны, состоящих из КПП, между которыми осуществлялось постоянное патрулирование2. На Управление милиции Ленинграда возлагались организация и обеспечение функционирования 2-й заградительной линии по охране
Ленинграда и борьбе с дезертирством. Заградительная линия занимала рубеж от моста через р. Екатерингофку, по Предпортовой
ветке железной дороги до левого берега Невы. Для несения службы на линии был выделен начальствующий и рядовой состав городских отделений милиции, Октябрьского и Ленинградского дорожных отделов милиции, Пушкинского ГОМ и Красногвардейского РОМ, общей численностью – 356 человек. Линия разбивалась на 5 комендатур:
1-я несла охрану от Екатерингофского моста до виадука на проспекте Стачек;
2-я – от виадука на проспекте Стачек до виадука на Московском
шоссе;
3-я – от виадука на Московском шоссе до Витебской железной
дороги;
4-я – от моста Витебской железной дороги до моста Октябрьской
железной дороги;
5-я – от моста Октябрьской железной дороги до левого берега Невы3.
Комендатуры возглавляли коменданты с двумя заместителями.
Коменданты числились на правах командиров отдельных дивизионов милиции с предоставлением им соответствующей дисциплинарной власти по «Дисциплинарному уставу милиции» (раздел IV,
1 Ленинградская правда. 1941. 3 сент.
2 См.: Филатов В. П. Указ. соч. С. 20.
3 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 98.
230
п. 10). Для обеспечения партийно-политической работы с личным
составом политотдел Управления милиции Ленинграда выделил
в каждую из них политрука. Общее руководство нарядами и контроль за несением службы возлагался на заместителя начальника
Управления милиции Ленинграда капитана милиции Э. Е. Шварца1. Следует отметить, что отдельные исследователи допускают неточности при оценке командного состава комендатур и по этой причине делают неверные выводы при характеристике функционирования 2-й заградительной линии. Так, известный военный историк
доктор исторических наук А. Е. Алексеенков в своих ранних работах указывал, что коменданты и их заместители были все из числа
сержантского состава, и только с апреля 1942 года во главе комендатур стали офицеры милиции2.
Данное утверждение нуждается в уточнении. Специальные
звания начальствующего состава милиции, присвоенные до февраля 1943 года, имели несколько иной характер, чем в настоящее
время. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 9 февраля 1943 года о введении новых специальных званий для сотрудников милиции был издан Приказ НКВД СССР №
120 от 16 февраля 1943 года «О присвоении специальных званий
начальствующему составу рабоче-крестьянской милиции», которым устанавливался следующий порядок присвоения новых званий:
– лицам, имеющим звание сержант милиции, присвоенное до 1
января 1942 года, – присваивалось звание лейтенант милиции;
– имеющим звание сержант милиции, присвоенное после 1-го
января 1942 года, – присваивалось звание младший лейтенант милиции;
– лицам, имеющим звание младший лейтенант милиции, – присваивалось звание старший лейтенант милиции;
– лицам, имеющим звание лейтенант милиции, – присваивалось
звание капитан милиции;
– лицам, имеющим звание старший лейтенант милиции, – присваивалось звание майор милиции;
– лицам, имеющим звание капитан милиции, – присваивалось
звание подполковник милиции;
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 187. Л. 184.
2 См.: Алексеенков А. Е. Ленинградская милиция на страже общественного по-
рядка … С. 131.
231
– лицам, имеющим звание майор и выше, а также участникам
отряда регулирования уличного движения (ОРУД) – звание присваивалось в персональном порядке1.
В момент организации 2-й заградительной линии были назначены:
1-я комендатура: комендант – командир дивизиона Ленинградских курсов сержант милиции Д. А. Яранцев, заместители коменданта: заместитель командира взвода Пушкинского ГОМ сержант
милиции И. Н. Заботин и оперуполномоченный Пушкинского ГОМ
сержант милиции Д. Д. Парфиненко;
2-я комендатура: комендант – начальник Псковского линейного
отделения милиции сержант милиции Г. М. Зуев, заместители: начальник оперпунка ст. Луга сержант милиции И. Н. Назаровский и
заместитель Дновского линейного отделения мл. лейтенант милиции Н. Н. Богданов;
3-я комендатура: комендант – начальник оперпункта ст. Предпортовая сержант милиции Т. Г. Хрыкин, заместители: помощник
оперуполномоченного ст. Предпортовая сержант милиции М. И.
Грушко и начальник оперпункта ст. Сущево сержант милиции В.
Л. Матвеев;
4-я комендатура: комендант – оперуполномоченный Октябрьского дорожного отдела милиции сержант милиции В. К. Тимофеев,
заместители: оперуполномоченный того же отдела сержант милиции А. Д. Панкратов и ст. следователь Московского линейного отделения мл. лейтенант милиции А. И. Семенов;
5-я комендатура: комендант – заместитель начальника Выборгского линейного отделения сержант милиции Ф. Л. Райко, заместители: старший оперуполномоченный Октябрьского ДОМ мл. лейтенант милиции А. И. Петров и оперуполномоченный ст. Чудово П. И.
Петров2.
27 апреля 1942 года приказом начальника Управления милиции
Ленинграда № 163 2-я заградительная линия была реорганизована
путем подчинения комендантских участков начальникам территориальных отделений милиции3. Это означало, что в условиях стабилизации обстановки в городе на начальников 31, 33, 12, 11 и 10-го
отделений милиции возлагалась обязанность обеспечения функци1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 231.
2 Там же. Д. 187. Л. 184–185.
3 Там же. Д. 202. Л. 207.
232
онирования указанной заградительной линии на своей территории,
а вовсе не то, к чему подводит Алексеенков: что на первом этапе,
в условиях повышенного движения населения (в основном, за счет
беженцев) комендантские участки возглавляли менее компетентные лица, а впоследствии этому вопросу стали уделять большее
внимание.
Кроме того, мы видим, что в начальный период на руководящих должностях, в основном, использовался личный состав тех
подразделений, которые, ввиду захвата противником территории,
не функционировали. Закрепление участков за территориальными отделениями позволяло улучшать взаимодействие сил и средств
подразделений и участков заградительной линии. Заградительная
линия сыграла большую роль в деле фильтрации и изъятия вражеских агентов. Только за октябрь-ноябрь 1941 года на 2-й заградительной линии было задержано 15149 человек, в том числе ряд
шпионов, диверсантов и антисоветских элементов1. Так, например,
на участке 1-й комендатуры был задержан некто Н. Филатов, заброшенный немецкой разведкой для диверсионной работы в Ленинграде. 2-й комендатурой задержаны при попытке перейти заградительную линию финн Ф. Н. Амос, имевший фотоснимки фронтовой полосы, эстонка Э. Раудцен, прибывшая из Пулково по заданию вражеской разведки под видом беженки и др.2
На КПП, расположенном на Международном (ныне Московском)
проспекте, в отдельные дни сотрудники, пропуская большой поток
граждан, задерживали до 50 подозрительных лиц, среди которых
выявлялись и вражеские лазутчики3.
Кроме этого, большое внимание уделялось патрульно-постовой
службе. «Каждый городской милицейский пост, – подчеркивает С.
В. Биленко, – являлся своего рода заслоном, через который не должен был пройти враг»4. Заместитель начальника отделения милиции Кировского района Ленинграда В. А. Соколов в период войны
вспоминал: «Что есть в наше время постовой? … В малом масштабе – то же, что и начальник отделения. Что у него есть на участке?
Охрана порядка и собственности. Куда держит он направление? Туда, где народ собирается. На что ему вечером ориентироваться? По1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 187. Л. 247.
2 Там же. Д. 188. Л. 228.
3 См.: ЦГАИПД. Ф. 443. Оп. 3. Ед. хр. 101. Л. 2.
4 Биленко С. В. Указ. соч. С. 28.
233
нятное дело, на светомаскировку и проверку прохожих. Будто не
хитрое дело, а, выходит, зоркого глаза требует. …Большое сейчас
дело – постовой»1.
Работать приходилось меньшим числом людей, но лучше, чем
в мирное время. Необходимо было подготовить соответствующим
образом кадры патрульно-постовой службы. Проблема подготовки
кадров в условиях чрезвычайного правового режима, вызванного
войной, представляет особый интерес. Поэтому исследование ее мы
вынесем в отдельный, заключительный параграф данной главы.
В экстремальных условиях фронтового города особое внимание
уделялось организации службы и ее правовому обеспечению. В целях усиления революционного порядка в городе и создания условий
для несения постовой службы в условиях зимнего периода 1941–
1942 годов приказом начальника Управления милиции № 151 от
23 ноября 1941 года с 1 декабря устанавливалась работа в три смены, вводился 12-часовой рабочий день. Служба на постах осуществлялась в три смены по 8 часов. Для сотрудников устанавливался
следующий режим: 8 часов работы на посту, 8 часов отдыха и последующие 8 часов – (4 часа в резерве для использования во время
воздушных тревог, закрытия открытых постов по дислокации, дополнительных постов и патрулирования и 4 часа для строевых занятий, учений, политико-массовой и общественно-политической
работы)2.
«В докладной записке на имя председателя исполкома Ленгорсовета П. С. Попкова от 22 декабря 1941 года начальник Управления милиции Е. С. Грушко указывал, что рядовой состав работает
по 14–16 часов, а командно-оперативный – по 18–20 часов в сутки»3.
Директива о введении 12-часового рабочего дня в органах внутренних дел была издана НКВД СССР 8 мая 1942 года4. Фактически
в Ленинграде отказались от нормированного рабочего дня с начала
периода военного времени и, как мы видели из приведенных документов, работали столько, сколько требовала обстановка и условия
службы5.
1 Мессер Р. Указ. соч. С. 5.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 192. Л. 28.
3 Филатов В. П. Указ. соч. С. 10.
4 См.: Мулукаев Р. С., Скилягин А. Т. История советской милиции (хронологиче-
ский справочник): учеб. пособие. Л.: ВПУ МВД СССР, 1976. С. 41.
5 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 102.
234
«Ежедневно в отряде РУД выбывало из строя 60–65 человек,
в отряде речной милиции – 20–25 человек, а в большинстве отделений – 8–10 человек. Эти люди были прикованы к постели голодом
и болезнями. Многие из них умерли. В январе 1942 года от голода
умерло 166 сотрудников милиции, в феврале – 212 работников милиции. Более 1600 человек лежали больные»1.
Для усиления охраны общественного порядка широко привлекались силы общественности: группы самозащиты домов, члены
бригад содействия милиции. Военные власти оказывали большую
помощь в организации патрулирования в вечернее и ночное время. Так, для охраны общественного порядка военный комендант
Ленинграда выделял ежесуточно 160–180 патрулей2. Ежедневно
в патрулировании по городу участвовало 130–150 членов бригад содействия милиции (БСМ) и в целом суточный наряд, не считая стационарных постов и постов ОРУД, составлял около 1200 человек3
и 100–120 добровольцев-общественников. На основании решения
Ленинградского ГК ВКП(б) от 9 августа 1941 года и решения Ленинградского ГК ВЛКСМ от 26 августа 1941 года был сформирован
Комсомольский полк по охране революционного порядка4. На полк
возлагались задачи оказывать помощь отделениям милиции города: по охране укреплений полевого типа и траншей; контролю за соблюдением правил светомаскировки, несением охраны домов группами самозащиты, за работой групп противопожарной охраны; по
обеспечению революционного порядка в городе и выполнение других оперативных заданий. Комсомольский полк по охране революционного порядка, численностью более 2000 человек, состоял из отдельных рот, которые формировались при каждом из 36 отделений
милиции. Роты делились на взводы (сменные оперативные группы).
Ежедневно после работы 900 комсомольцев-бойцов приходили
в отделение милиции, получали от командиров (на эти должности
приказом Управления милиции Ленинграда № 100 от 5 сентября
1941 года назначали заместителей начальников отделений мили-
1 Скилягин А. и др. Указ. соч. С. 271.
2 См.: Биленко С. В., Максименко Н. П. Этапы развития советской милиции. М.:
Уч. метод. кабинет МВД СССР, 1972. С. 36.
3 См.: Скилягин А. и др. Указ. соч. С. 247.
4 См.: Архив ГУВД ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 187. Л. 138; В поединке с абвером. Документальный очерк о чекистах Ленинградского фронта 1941–1945. Л.: Лениздат,
1974. С. 35.
235
ции по службе)1 обстоятельный инструктаж, а затем вместе с милиционерами выходили на улицы, посты и бдительно охраняли революционный порядок. Только за 25–26 сентября 1941 года бойцы
Комсомольского полка задержали десять сигнальщиков и ракетчиков, 93 человека без документов и с сомнительными документами и
80 нарушителей общественного порядка2. 14 октября 1941 года газета «Смена» познакомила ленинградцев с боевыми делами и героическими поступками комсомольских дозорных. Вот некоторые из
них: «Молодой боец Денисов Юра задержал немецкого пособника,
наводившего фашистские самолеты на особо важные объекты города». Боец роты при 22-м отделении милиции Красногвардейского района, патрулируя, задержала работницу мельницы, у которой
изъяли 15 кг краденой муки и другие продукты3. Были и другие
подвиги: так, ученик 246-й школы – боец полка Р. А. Новиков 2,
4, 5 сентября и 3 октября потушил 21 бомбу на крыше школы №
69, умело ликвидировал пожар на чердаке, при этом получил ранение4. Только три роты: Выборгского, Кировского и Фрунзенского отделений милиции – за период с 25 сентября по 30 ноября 1941
года, т.е. за 67 календарных дней и ночей несения службы, отработали 2985 человеко-дежурств, задержав 1316 нарушителей порядка
и общественной безопасности. Бойцы полка (учащиеся школ, студенты вузов, рабочая молодежь) оказывали существенную помощь
сотрудникам органов внутренних дел в поддержании общественного порядка, охране важных промышленных объектов города, спасении от огня фабрик, заводов, жилых домов и памятников культуры,
обезвреживали фашистских агентов, провокаторов и паникеров.
В помощь отделениям милиции РК ВЛКСМ было направлено 4
тысячи комсомольцев. Из них были сформированы БСМ, которые
возглавлялись бригадирами. Весь состав разбивался на три группы,
которые работали в ночное и вечернее время. Работа осуществлялась под руководством заместителей начальников отделений милиции по службе. Режим работы: через два дня на третий. Все обеспечивались удостоверениями членов БСМ.
10 июля 1942 года в соответствии с постановлением объединенного секретариата Ленинградского обкома и горкома ВЛКСМ лич1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1.Д. 187. Л. 139.
2 Филатов В. П. Указ. соч. С. 19.
3 См.: Смена. 1941. 14 окт.
4 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 187. Л. 173.
236
ный состав Комсомольского полка был передан на пополнение кадров милиции Ленинграда.
25 января 1942 года изменен порядок несения постовой и патрульной службы. За каждым суточным постом закреплялось три
человека, которые поочередно несли службу на посту в течение 8 часов, 8 часов находились в резерве и 8 часов отдыхали. За счет милиционеров резерва осуществлялась подмена постовых, а также охрана порядка и имущества во время пожаров. Для несения патрульной службы с 22 часов до 5 часов ежедневно использовалось 30%
всего начальствующего состава отделений милиции. Патрулирование осуществлялось в режиме: через каждые полтора часа работы –
30-минутный перерыв на обогрев. Патрулирование осуществлялось
по специальному графику, разрабатываемому на шестидневку1.
В суровое время блокады на улицах появилось много граждан,
которые вследствие истощения и слабости теряли способность самостоятельно передвигаться. Специальным распоряжением Управления милиции Ленинграда всем участковым уполномоченным и постовым милиционерам вменялось в обязанность немедленно подбирать таких граждан и доставлять в ближайшие пункты первой медпомощи2.
Постоянно велся поиск такой организации постовой службы,
которая, несмотря на некомплект рядового состава, позволила бы
закрыть наиболее ответственные места города. Все посты по своей
значимости и особенностям разбивались на три категории. Посты
1-й и 2-й категорий закрывались ежедневно в обязательном порядке, а 3-й категории – по мере наличия личного состава. Постовые
закреплялись за конкретными постами. Для обеспечения контроля
за постовой службой, дежурными дворниками, ночными сторожами и бойцами групп самозащиты в отделениях милиции устанавливалось дежурство начальника отделения, его заместителей, начальников паспортного стола и ВУС, командиров взводов (каждые сутки два ответственных работника), которые осуществляли проверку
каждой смены постов. Командиры отделений заступали на службу
совместно со своими подчиненными и за время дежурства обязывались дважды проверять своих подчиненных. Осуществлялись также негласные проверки – 2–3 раза в месяц, о результатах которых
докладывали заместителю начальника РО НКВД по милиции.
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 202. Л. 19.
2 Там же. Д. 207. Л. 8.
237
В связи с дефицитом личного состава отдел кадров по требованию Управления милиции перебрасывал часть милиционеров из отделений, где закрывались посты 3-й категории, в центр города, туда, где ощущались трудности в обеспечении закрытия постов 1-й и
2-й категорий1.
В октябре 1943 года по 15 районам города устанавливалось 352
поста, из них: 1-й категории – 156; 2-й категории – 100; 3-й категории – 96. Кроме того, речная милиция выставляла: 16 постов –
1-й категории; 14 – 2-й и 3-й – 48 постов. Войска НКВД взяли под
свою охрану мосты: Володарский, Большеохтинский, Литейный,
Кировский, Республиканский, Лейтенанта Шмидта и Строителей.
Мосты: Свободы, Тучков, Строгановский и Каменноостровский охранялись речной милицией с выставлением по два круглосуточных
поста на каждый мост2. В ходе прорыва и снятия блокады обстановка в городе менялась, изменения претерпевал и его правовой режим. С учетом этих изменений менялись система и тактика организации охраны общественного порядка, о которых мы будем вести
речь в восьмой главе.
Таким образом, сотрудникам органов внутренних дел приходилось работать в сложных условиях полного затемнения города, при
непрерывных воздушных тревогах, бомбежках и артобстрелах. Охрана общественного порядка в условиях блокады Ленинграда осуществлялась сетью наружных постов, заградительными линиями
и заслонами, оперативными группами, патрулями, высылаемыми в ночное время по специально разработанным маршрутам. Несмотря на использование помощи сотрудников УР, БХСС, детских
комнат милиции и ГАИ для охраны общественного порядка, основная нагрузка в этом деле пала на сотрудников патрульно-постовой
службы и участковых инспекторов. Повышение эффективности их
деятельности шло по пути централизации управления ими в процессе разработки дислокаций, увеличения числа лиц, занятых непосредственно на наружных постах и патрульных маршрутах, оптимизации их рабочего времени, постоянного контроля и коррекции их работы.
На основе анализа архивных материалов и других источников
можно сделать вывод, что органы внутренних дел и, прежде всего,
ленинградская милиция, совместно и во взаимодействии с войска1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 223. Л. 137–141.
2 Там же. Л. 137–141.
238
ми НКВД, органами государственной безопасности, опираясь на
общественность, под руководством партийных, советских органов
и военных властей успешно решали ответственные и разносторонние задачи по обеспечению общественного порядка и режима в прифронтовой полосе и в блокированном городе; борьбе с вражескими
лазутчиками и диверсантами; охране важных объектов; борьбе
с дезертирством и др.
§ 2. Борьба с уголовной преступностью, детской беспризорностью
и безнадзорностью в условиях блокады Ленинграда
С первых дней войны Советское правительство поставило перед
органами внутренних дел задачу: обеспечить надежную охрану тыла от диверсионных действий фашистской агентуры, дезорганизаторов, решительно вести борьбу с преступностью, детской беспризорностью и безнадзорностью, правонарушениями несовершеннолетних.
Для решения этой задачи НКВД СССР имел в своем распоряжении и активно использовал органы государственной безопасности, милицию, войска по охране тыла действующей Красной Армии, истребительные батальоны и др.1 Условия военного времени породили новые виды преступлений, которых в мирное время
не было: дезертирство, уклонение от призыва и службы в армии,
мародерство, распространение провокационных слухов. Учитывая особую опасность распространения провокационных слухов,
вызывающих паническое настроение, Президиум Верховного Совета СССР 6 июля 1941 года принял Указ «Об ответственности за
распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих
тревогу среди населения»2. Принимая данный нормативный акт,
законодатель исходил из рекомендаций, высказанных в свое время В. И. Лениным, что «если люди вносят панику, хотя бы и руководствуясь лучшими побуждениями, в такой момент, когда… все
дело в том, чтобы сохранить хороший порядок, – в этот момент необходимо карать строго…»3. И работники органов внутренних дел
с первых же дней вели беспощадную борьбу с распространителями
ложных слухов.
1 См.: История советской милиции. Т. 2. С. 77.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 32.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 89.
239
На состояние преступности оказывали влияние такие особенности военного времени, как миграция населения, доступность приобретения оружия в условиях прифронтовой полосы, ослабление социального контроля со стороны общественности за асоциальными
элементами. Это позволяло последним формировать вооруженные
бандгруппы, борьба с которыми требовала большого мужества и
мастерства сотрудников, работающих в условиях систематических
бомбардировок, артиллерийских обстрелов, полного затемнения города, блокады Ленинграда.
Фашистские разведывательные органы часто использовали
в своих целях уголовные элементы, вербуя среди них шпионов, диверсантов, провокаторов, которых впоследствии засылали на нашу
территорию. В блокадном Ленинграде основными субъектами общеуголовных преступлений были: агенты вражеской разведки, дезертиры, контрреволюционно настроенные не принявшие революцию
лица, украинские националисты, различные деклассированные и
асоциально настроенные элементы1. Ими совершались кражи, грабежи, разбойные нападения и другие виды общеуголовных преступлений. Условия военного времени придавали данным преступлениям особую специфику, которая заключалась в том, что они совершались либо субъектами, вызванными к жизни данными условиями, либо тесно соприкасались с новыми видами преступлений,
порожденными ими. В целях более полного раскрытия специфики
борьбы с уголовной преступностью в условиях блокады Ленинграда
мы, в основном, остановимся на характеристике тех преступлений,
которые были вызваны к жизни данными условиями и были наиболее распространенными и характерными в условиях блокады.
В результате самоотверженной работы аппаратов уголовного розыска, отдела борьбы с бандитизмом, наружной службы и других
подразделений НКВД, активной помощи со стороны общественности в годы войны не было допущено большого роста преступности.
Если в целом по стране преступность в 1942 году увеличилась по
сравнению с 1941 годом на 22%, то в 1943 году она снизилась по отношению к 1942 году на 20,9%; в 1944 увеличилась на 8,6% по сравнению с 1943 годом, а в первом полугодии 1945 года по сравнению со
вторым полугодием 1944 года было зарегистрировано преступлений
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 625, 1172–1175; Д. 187. Л. 247;
Ф. 72. Оп. 1. Д. 2. Т. 1. Л. 1–51 и др.
240
на 9,9% меньше1. В Ленинграде 1943 год характеризовался значительным снижением преступности, резким ее сокращением2. Однако в 1944 и 1945 годах количество преступлений вновь стало возрастать. Так, в 1-м квартале 1944 года в Ленинграде и области было совершено – на 8,04 % преступлений больше, чем в 4-м квартале 1943
года.
Рост количества преступлений произошел за счет ранее совершенных в 1941–1943 годах квартирных краж, которые были обнаружены только по возвращении владельцев из эвакуации, около
17% преступлений было совершено несовершеннолетними и 30%
военнослужащими3. Во 2-м квартале 1944 года по сравнению с 1-м
кварталом преступность возросла на 19,5%, причем на 16% рост
произошел за счет зарегистрированных совершенных ранее краж.
Основными причинами увеличения краж являлись: заявления реэвакуированных лиц о ранее совершенных кражах; активизация работы сотрудников уголовного розыска по раскрытию краж. Это позволило повысить раскрываемость краж с 64,2% в 1-м квартале до
70,7% – во 2-м квартале 1944 года4.
В 3-м квартале 1944 года преступность увеличилась на 2,8% по
сравнению со 2-м кварталом5. В 4-м квартале по сравнению с предыдущим число преступлений возросло на 4,9%6. В целом же, в 1944
году наблюдалась тенденция к росту преступности. Из анализа архивных документов рост преступности объясняется следующим:
– в Ленинград в порядке реэвакуации и мобилизации прибыло
413 470 человек и на территорию области 1 095 279 человек, среди
них имелись и лица с уголовным прошлым (14% от совершенных
преступлений);
– увеличением детской беспризорности и безнадзорности, а также численности военнослужащих, на долю которых приходится 11
и 10%, соответственно;
– возрастанием числа заявлений о кражах в 1941–1943 годах, ранее незарегистрированных до возвращения владельцев;
1 См.: История советской милиции. Т. 2. С. 80.
2 См.: Скилягин А. Т. и др. Дела и люди ленинградской милиции. С. 393.
3 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 5. Л. 2.
4 Там же. Л. 21.
5 Там же. Л. 37.
6 Там же. Л. 66.
241
– проникновением уголовного элемента в торговлю и промышленные организации;
– в число уголовных преступлений были включены также кражи овощей с огородов, совершенные в 3-м и 4-м кварталах 1944 года1.
В 1945 году продолжался рост преступности, однако наблюдалось замедление этого процесса. Так, в 1-м квартале 1945 года рост
преступности по сравнению с последним кварталом предшествующего года составил всего 2,1%2. Основными видами уголовных проявлений продолжали оставаться кражи и должностные преступления.
Во 2-м квартале 1945 года преступность возросла по сравнению
с 1-м кварталом на 6,5%3. Постоянное увеличение населения, проникновение в город лиц с преступным прошлым, разруха, неустроенность восстановительного периода способствовали росту преступности. Вместе с тем органы внутренних дел проводили большую работу по пресечению и раскрытию преступлений, а также их профилактике.
На протяжении всех военных лет органы внутренних дел вели
напряженную борьбу с преступностью. Общая раскрываемость преступлений в стране в 1944 году составляла 87,8%, а в 1945 году –
89,9%4. Раскрываемость преступлений в 1944 году в Ленинграде
составляла – 76 %, в области – 84%, а на железной дороге – 92%,
в целом, средняя раскрываемость по УНКВД ЛО была – 80%5, а за
первое полугодие 1945 года она составила – 86,5%6.
По отдельным видам преступлений сотрудники добивались еще
большего процента раскрываемости. Так, во 2-м квартале 1945 года
была достигнута раскрываемость по: убийствам – 88%, грабежам –
93,3%, а по бандитским проявлениям – стопроцентная раскрываемость. Причина роста преступности, особенно увеличение краж на
11,4%, объясняется, прежде всего, увеличением населения и проникновением в город лиц с преступным прошлым. Среди привлеченных к уголовной ответственности во втором квартале 1945 года
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 6. Л. 1–8.
2 Там же. Л. 1–5.
3 Там же. Л. 1.
4 См.: ГА РФ. Ф. 9415. Оп. 5. Д. 214. Л. 18.
5 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 6. Л. 7.
6 Там же. Д. 8. Л. 1.
242
70,8% составили ранее судимые или лица без определенного места
жительства и занятий1.
С первых дней войны особое внимание уделялось борьбе с дезертирством. 29 июля 1941 года был издан Приказ УНКВД ЛО «Об
усилении борьбы с дезертирством и проверке документов»2. В приказе определялась тактика и методика проверки документов у подозреваемых лиц. Начальники подразделений уголовного розыска
совместно с Военной комендатурой организовывали облавы в общественных местах с поголовной проверкой документов и задерживали бездокументных, беспаспортных граждан и военнослужащих,
не имеющих документов, либо с просроченными документами. Облавы проводились в плановом порядке.
В случае задержания дезертиров или уклонистов от призыва
привлекались к уголовной ответственности, наряду с ними, и укрыватели либо лица, виновные в допущении их проживания, управхозы, в зависимости от обстоятельства дела по ст. 17 УК РСФСР или ч.
I или ч. III ст. 192-а УК РСФСР3.
Дезертиры часто применяли различные ухищрения для своей
маскировки. Так, они прибегали к следующим приемам:
– переодевались в женское платье, изменяя при этом походку и
манеру поведения;
– маскировались под нищих, калек, глухонемых и др.;
– прятались в цыганских таборах;
– прикрывались фиктивными документами;
– незаконно бронировались (например, под видом механизаторов);
– скрывались в землянках, блиндажах, развалинах, лесных
массивах4.
Например, в Сланцевском районе вооруженная группа (7 человек) в форменной одежде под видом работников НКВД совершила
5 вооруженных налетов – отбирала продукты и деньги. Бандгруппа принятыми мерами была ликвидирована5. На станции Струги
Красные сотрудниками НКВД задержан одетый в форму красноармейца некто С. Ф. Юркин, у которого изъяты: пистолет, автомат
1 Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 8. Л. 1.
2 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 175. Л. 626–628.
3 Там же. Л. 628–629.
4 Там же. Д. 207. Л. 86.
5 Там же. Д. 5. Л. 38.
243
и документы на имя капитана Морозова и старшины Бирюкова.
В дальнейшем было установлено, что С. Ф. Юркин дезертировал из
военного госпиталя № 2368 и в течение полутора месяцев скрывался в лесу; с целью захвата оружия совершил убийство Морозова и
Бирюкова1.
28 июля 1943 года на Большеохтинском кладбище милиционером 22-го отделения милиции Морозовым был задержан бывший
командир взвода – дезертир М. Ф. Баштанов, который с 16 июля,
после оставления части, скрывался в одном из склепов на кладбище, совершал кражи у граждан. При задержании пытался оказать
вооруженное сопротивление2.
Борьба с дезертирством в условиях блокады имела особую значимость, ибо дезертиры создавали порой крупные формирования и совершали опасные групповые преступления.
Так, например, в ночь на 3 июня 1943 года в с. Сосновка Всеволожского района у себя в доме двумя выстрелами из револьвера и несколькими ножевыми ранениями была убита 68-летняя А.
Г. Дунт. Сотрудники уголовного розыска и отдела борьбы с бандитизмом установили, что после убийства преступники пристрелили
принадлежавшую потерпевшей корову и тушу увезли в неизвестное место. Было установлено, что 2 июня возле указанного дома
останавливалась грузовая военная автомашина, из которой выходили 2 военнослужащих. Началась кропотливая работа по отработке различных версий. В поле зрения сотрудников попала некто А.
И. Антуфьева, проживающая по ул. Лахтинская, дом 20, квартал
40, к которой часто заезжали военнослужащие на грузовой автомашине. В процессе обыска у нее на квартире обнаружили голову
коровы, принадлежавшей гражданке А. Г. Дунт. Антуфьева сообщила, что мясо ей передали знакомые военнослужащие, но где они
служат, а также кто они, она не знает. На квартире была организована засада. 5 июня возле дома остановилась грузовая автомашина
и мотоцикл. К дому направилась 3 человека в форме красноармейцев. При задержании они оказали вооруженное сопротивление, но
были задержаны. Ими оказались: М. В. Подрядчиков (М. И. Перевозчиков), А. Н. Чернявский (Черненко Анатолий (Илья) Мефодиевич) и П. А. Каленицын (К. А. Чуркин). При обыске у них изъяли
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 5. Л. 22.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 72. Оп. 1. Д. 1. Т. 1. Л. 16; Скилягин А. Т. и др.
Дела и люди ленинградской милиции. С. 290.
244
автомат, револьвер системы «Наган», пистолет ТТ, фашистские листовки с пропуском для перехода линии фронта, чистые бланки со
штампами и печатями различных воинских частей и 6000 рублей.
Дезертировав из части в 1942 году, Чернявский-Черненко создал из
подобных себе дезертиров бандитскую группу, которая совершила
ряд уголовных преступлений, готовилась к контрреволюционной
вооруженной борьбе в Ленинграде, ожидала прихода в город немцев. Познакомившись с уборщицами штаба 55-й армии А. В. Ножкиной и З. В. Вихровой, которые снабжали их чистыми бланками
с печатями воинских частей, преступники, заполнив эти бланки,
получили в воинских частях продовольствие на общую сумму 2 635
243 рублей по розничным ценам. Кроме того, в воинских частях они
получили две грузовые автомашины, два мотоцикла, большое количество горючего и оружие. Для легализации своего положения
группа Чернявского-Черненко, воспользовавшись поддельными документами, открыла в доме № 5-а по Ланскому шоссе фиктивную
мастерскую по ремонту автотранспорта, выдавая ее за филиал 21-й
ремонтно-бронетанковой части 55-й армии.
Военный трибунал Ленинградского фронта приговорил 3 участников вооруженной контрреволюционной бандгруппы к высшей
мере – расстрелу, а 17 остальных – к лишению свободы на срок от
8 до 10 лет.
В сложных условиях блокадного города, в считанные дни была
проведена операция по ликвидации бандгруппы Чернявского-Черненко. В этой операции принимали участие: старший оперуполномоченный ОББ старший лейтенант милиции И. М. Лукьяненко и
оперуполномоченные старшие лейтенанты госбезопасности З. Ф.
Белый, Н. А. Воронцов и Н. Н. Стародубцев1. Это была одна из многих успешно проведенных операций.
Отдел борьбы с бандитизмом (ОББ) вел успешную борьбу по пресечению преступной деятельности и ликвидации различных бандформирований.
Так, в первом полугодии 1944 года в Ленинграде было зарегистрировано 41 бандпроявление, а во втором полугодии – 29, по области соответственно 43 и 232. В первом полугодии 1945 года зарегистрировано 13 бандпроявлений3. Кроме того, ОББ активно уча1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 72. Оп. 1. Д. 1. Т. 1. Л. 1–4, 14, 21.
2 Там же. Ф. 28. Оп. 1. Д. 6. Л. 8–9.
3 Там же. Д. 7. Л. 3; Д. 8. Л. 3–4.
245
ствовал в задержании дезертиров, уклоняющихся от призыва и
501 дезертира трудового фронта1. Дезертиры часто жили нелегально, скрывались в незанятых домах, совершали квартирные кражи.
УНКВД ЛО вело поиск эффективных форм и методов борьбы с квартирными кражами. В связи с участившимися случаями хищений
имущества, принадлежащего эвакуированным, 3 марта 1942 года
исполком Ленгорсовета принял, по инициативе органов милиции,
специальное решение № 62, п. 42, в котором предусматривались меры по охране имущества граждан, призванных в РККА и эвакуированных из Ленинграда. Имущество передавалось на хранение
управхозам. Участковые уполномоченные проверяли выполнение
управхозами и другими лицами обязанностей по охране вверенного имущества. Виновные в краже данного имущества привлекались
к уголовной ответственности согласно постановлению Военного совета Ленинградского фронта от 3 марта 1942 года по признакам ст.
59-3 УК РСФСР за бандитизм, а должностные лица, по халатности
которых стало возможным это хищение, при условии корыстной цели, по соответствующим статьям УК РСФСР3. Характерным для деятельности органов внутренних дел являлась борьба по разоблачению и ликвидации изменников Родины, предателей, шпионов, погромщиков и антисоциально настроенных элементов4.
В условиях фронтового города проводилась также систематическая работа по подбору и изъятию огнестрельного оружия. Так, например, только за один год изъято и подобрано: 2 орудия, 125 минометов, 831 пулемет, 14 913 винтовок и автоматов, 1133 револьвера и
пистолета, 23 021 граната и 340 ящиков гранатных, 2 178 573 патрона, 861 снаряд, 6194 мины, 1937 кг взрыввеществ5.
Но особенно тяжелой явилась борьба с голодом и возникающими
на его почве различными преступлениями.
27 января 1999 года Россия отметила 55-летие со дня полного
снятия блокады Ленинграда. Бригада НТВ передавала репортаж из
Санкт-Петербурга о возложении венков на Пискаревском мемориальном кладбище. Рассказав правдиво о горестных переживаниях,
которые сохранились в сердцах оставшихся в живых блокадников,
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 72. Оп. 1. Д. 5. Л. 23.
2 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1942. № 5–6.
3 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 207. Л. 22.
4 Там же. Ф. 28. Оп. 1. Д. 6. Л. 8–9.
5 Там же. Л. 7.
246
молодые журналисты влили ложку дегтя в свой репортаж. Они сказали, что город умирал от голода, а в нем проходили парадные партийные конференции и заседания, которые рапортовали Москве,
что в Ленинграде все хорошо. Москва не знала о реальных делах,
творящихся в блокадном городе. Этот репортаж прозвучал в вестях
НТВ на всю страну. Мы не знаем, чей социальный заказ выполняла
бригада НТВ или просто хотела в данной трагедии найти сенсацию
и показать свой профессионализм. Однако исторические факты свидетельствуют о другом.
Одним из коварных замыслов Гитлера было определение срока
начала войны. Рассчитывая на молниеносное наступление, он предполагал сорвать в нашей стране уборку сельскохозяйственных продуктов и создание продовольственных ресурсов. Весь собранный
урожай должен был попасть в закрома Германии. И это, в определенной степени, удалось.
Война расстроила ранее действовавшую систему обеспечения
Ленинграда продовольствием. За июль и август 1941 года город смог
получить из других областей лишь 45 тысяч тонн зерна, 14 тысяч
тонн муки и около 3 тысяч тонн крупы. Кроме того, из портов Латвии и Эстонии было доставлено свыше 23 тысяч тонн зерна и муки1.
Сознавая всю глубину опасности, нависшей над страной, правительство было вынуждено ограничить нормы снабжения населения
продуктами питания и некоторыми видами промышленных товаров. 18 июля 1941 года СНК СССР принял постановление о введении
карточек на некоторые продовольственные и промышленные товары в Москве, Ленинграде, Московской и Ленинградской областях, а
также установил уголовную ответственность за спекуляцию этими
карточками2. Продовольственные карточки выдавались по категориям населения в зависимости от характера и важности выполняемой работы. Несмотря на нормированную продажу основных продуктов питания, их потребление в августе заметно возросло. Это
объяснялось, прежде всего, тем, что в Ленинграде скопилось много
беженцев из западных районов страны, а темпы эвакуации городского населения на восток замедлились. Мы детально рассмотрели
проблемы эвакуации в первой главе данного раздела и выясняли,
что в этом была отчасти вина и партийных органов города, не су1 См.: Карасев А. В. Указ. соч. С. 127.
2 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: В 5 т. М.:
Политиздат, 1968. Т. 3. 1941–1952 годы. С. 42–44.
247
мевших обеспечить выполнение решений ГКО по эвакуации. И это
во многом предопределило большую потерю мирного населения от
голода. Но имеем ли мы право с позиций сегодняшнего дня осуждать людей, которые верили в победу, не паниковали и не убегали
от фронта в тыл страны, а своим присутствием и силой духа хотели
поддержать героическую борьбу народа с врагом.
Продовольственное положение Ленинграда вызывало большую
озабоченность правительства и ГКО. В Ленинград была направлена
специальная комиссия ЦК ВКП(б) и ГКО для изучения продовольственного положения на месте. На основании предложений этой комиссии ГКО 30 августа 1941 года пришло специальное Постановление «О транспортировке грузов для Ленинграда».
Организация продовольственного снабжения Ленинграда превратилась в одну из важнейших государственных задач, над решением которой работали Центральный Комитет партии, Совет Народных Комиссаров, Государственный Комитет Обороны.
Вопросами снабжения Ленинграда непосредственно занимались
заместитель Председателя СНК СССР, член Политбюро ЦК ВКП(б)
А. И. Микоян, кандидат в члены Политбюро ЦК ВКП(б) Н. А. Вознесенский, член ЦК ВКП(б) А. Н. Косыгин и другие. Уполномоченным ГКО по снабжению Ленинграда и войск Ленинградского фронта был назначен нарком торговли РСФСР Д. В. Павлов1.
Таким образом, мы видим, что Москва знала о положении дел
в Ленинграде. Их нельзя было бы скрыть парадными реляциями
партийных органов, как это утверждают корреспонденты НТВ.
Другое дело, что бедственное положение блокадников не рекламировалось широкому кругу обывателей (ибо это было бы на руку врагу). Страна, наоборот, подчеркивала героизм жителей города. 9 августа 1942 года состоялась премьера Седьмой симфонии Д. Д. Шостаковича в Ленинграде. Седьмая симфония, получившая название
«Ленинградская», транслировалась по радио из осажденного города. Страна знала, что город на Неве живет и сражается. На лицевой
стороне программы концерта как эпиграф были напечатаны слова Д. Д. Шостаковича: «Нашей борьбе с фашизмом, нашей грядущей победе над врагом, моему родному городу – Ленинграду я посвящаю свою Седьмую симфонию»2. И этот музыкальный удар по
врагу был, может быть, мощней тысячи залпов из орудий, ибо он
1 См.: В годы суровых испытаний. С. 257.
2 Крюков А. Н. Музыка в городе-фронте. Л.: Лениздат, 1975. С. 98, 99.
248
показал решимость защитников блокадного города отстоять его, силу духа ленинградцев. Поэтому, отдавая дань этому трагическому
героизму, нельзя извлекать из этого политический капитал в угоду
сиюминутной конъюнктуре. Ленинградцы ценой своей жизни защищали свой любимый город, в том числе и нас, живущих сегодня. Мы сделали данное отступление лишь потому, что в последнее
время многие пытаются переоценить исторические факты. К истории, историческим фактам относиться так нельзя. Они либо были,
либо не были. Истина одна. Но оценка этих фактов бывает разная,
в зависимости от социального заказа и политической конъюнктуры. Мы призываем к истине в оценке исторических событий и исторических фактов.
В период блокады, как мы отмечали, вопросы снабжения города продовольствием занимали одно из важнейших мест. Продажа
по карточкам являлась единственным источником получения от государства продуктов питания1. В этих условиях охране продовольствия придавалось особое значение. По указанию Военного совета
Ленинградского фронта на органы внутренних дел была возложена
одна из ответственных задач – охрана 829 продовольственных магазинов города. Эта задача была ими успешно выполнена2. В осажденном городе уделялось большое внимание борьбе со злоупотреблениями в карточной системе. Горком партии и Военный совет Ленинградского фронта поставили перед правоохранительными органами
задачу – усилить борьбу с расхитителями продуктов. На постановлении Военного совета Ленинградского фронта о снижении норм
выдачи хлеба А. А. Жданов дописал от руки: «Усилить борьбу с расхитителями продовольственных товаров, какими бы формами это
воровство не прикрывалось»3.
Сотрудники с большим пониманием отнеслись к выполнению
данной задачи. Так, уже в течение второй половины 1941 года они
изъяли у расхитителей и мародеров 455 тонн хлеба, сухарей, крупы, зерна, жиров4.
Оперативные работники прикреплялись к участкам и совместно с участковыми уполномоченными вели их оперативное обслу1 См.: Костин В. И. Борьба с хищением социалистического имущества и спекуляцией в годы Великой Отечественной войны. С. 59.
2 См.: Скилягин А. и др. Дела и люди Ленинградской милиции. С. 272.
3 Филатов В. П. Указ. соч. С. 40.
4 См.: Биленко С. В. Указ. соч. С. 35.
249
живание. Так, территория, обслуживаемая Сестрорецким ГОМ
НКВД ЛО, была разбита на 7 участков. Участки № 3 (27 улиц и переулков) и № 4 (19 улиц и завод им. Воскова) обслуживал участковый уполномоченный Н. Лукин. К данным участкам был прикреплен старший оперуполномоченный ОБХСС И. Уткин. Ими был
раскрыт ряд преступлений на закрепленных участках. Например, по следственному делу № 85163 к уголовной ответственности
были привлечены 8 человек во главе с заведующей детским очагом завода им. Воскова. Руководящие работники заводоуправления систематически посещали детский очаг, устраивали там
пьянки и самоснабжение нормированными продуктами. Преступление тщательно скрывалось путем подлогов, систематического занижения количества питания детей против установленных
норм, составлением фиктивных отчетов с включением «мертвых
душ». Ревизия, назначенная в ходе следствия, никаких злоупотреблений не установила. И только оперативное мастерство сотрудников позволило следственно-оперативными мероприятиями собрать необходимые доказательства и прекратить хищения,
совершавшиеся с конца 1941 года по август 1942 года. Виновные
были преданы суду и понесли наказание по всей строгости законов военного времени1.
Бюро Ленинградского ГК ВКП(б) 23 декабря 1942 года рассмотрело вопрос о разбазаривании продовольствия и злоупотреблениях с продкарточками на одном из заводов города. За незаконное использование продовольственных фондов и безответственное отношение к учету и выдаче карточек директору завода был объявлен
выговор, а виновные в совершенном были преданы суду2.
За период с 1 июля 1941 года по 30 апреля 1943 года ОБХСС
Управления милиции привлечены к уголовной ответственности 11
059 человек, из них арестовано 6889 человек. У преступников за
этот период изъято ценностей, промтоваров и продуктов питания
на общую сумму свыше 200 млн рублей. Только за 1-е полугодие
1943 года ОБХСС было возбуждено 318 уголовных дел на расхитителей3. В осажденном городе карточке на получение продуктов не
было цены. Однако находились нечестные на руку лица, которые
пытались незаконно завладеть продовольственными карточка1 См.: Личный архив И. Уткина.
2 См.: ЦГАИПД. Ф. 25. Оп. 2. Д. 4613. Л. 56–57.
3 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 222. Т. 2. Л. 102.
250
ми, например, некоторые управдомы в сговоре с дворниками выписывали карточки на вымышленных лиц, присваивали возвращаемые жильцами карточки на выбывших или умерших людей.
Так, работники счетной конторы № 21 Л. С. Фарбер и В. И. Ковригер включали на получение хлеба и продовольственных карточек умерших и, таким образом, завладели свыше 60 комплектами карточек1. О. А. Петрова, работавшая наборщиком типографии
при заводе № 5, совместно со своим мужем А. В. Петровым из похищенного шрифта и других материалов оборудовали на квартире подпольную типографию. В течение трех месяцев они печатали
талоны, по которым получили через имевшиеся в торговле связи
около тонны продуктов2. Преступная группа в количестве 10 человек, возглавляемая В. И. Зинкевичем и К. Л. Заломовым, выпускала поддельные продталоны типографским способом. По поддельным документам получено: 150 кг сахара, 200 кг хлеба, 50
кг масла, 200 литров водки и др. Группа сотрудников 1-го отдела
ОБХСС и оперативных работников 1-го отделения милиции под руководством старшего лейтенанта милиции М. Ф. Шестакова обезвредила преступную группу. У преступников было изъято: 3 кг
600 г шрифта, 4 штампа, 15 000 рублей, 377 золотых монет, 3 пары
часов и 300 г изделий из золота, 70 литров водки, 50 кг продуктов,
2 револьвера и др.3
Одной из разновидностей общеуголовных преступлений, вызванных блокадой и голодом, явились убийства с целью завладения
продовольственными карточками. Так, только в апреле 1943 года за
такие преступления было арестовано 12 человек4.
В условиях блокады каждый грамм продовольствия имел особую
цену, излишне израсходованное продовольствие прямо затрагивало
интересы не только населения, но и обороноспособности города5.
Поэтому в марте 1943 года Ленинградский ГК ВКП(б) рассмотрел
вопрос «Об усилении борьбы с расхищением и разбазариванием продовольственных и промышленных товаров». В постановлении указывалось, что одной из причин, способствующих хищениям, является плохой подбор кадров, в результате чего на склады, базы, в тор1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 72. Оп. 1. Д. 1. Т. 1. Л. 151.
2 Там же. Л. 152.
3 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 242. Л. 127–131.
4 Там же. Ф. 72. Оп. 1. Д. 1. Л. 37.
5 См.: Павлов Д. В. Указ. соч. С. 107.
251
говую сеть попадают лица, использующие свое служебное положение в корыстных целях – расхищают товары1.
Преступники шли на разные ухищрения. Так, Тимаков и Фурсов изготовили штамп, с помощью которого сфабриковали документы на получение в Выборгском районном бюро продуктовых карточек на несуществующие организации. По данным документам получили 300 комплектов карточек2.
Сотрудники органов внутренних дел делали все необходимое,
чтобы пресечь преступления, связанные с условиями блокадного
города. Вражеская агентура пыталась спровоцировать население на
разгром булочных, расхищение продовольственных запасов.
В. И. Костин указывает, что фашистская разведка, пытаясь дезорганизовать торговлю, забрасывала в город поддельные продуктовые
карточки3. Данное утверждение не основано на достоверных источниках и является повторением домыслов о проблеме, появившихся в печати. Д. В. Павлов, по роду своей деятельности занимавшийся этими
вопросами и хорошо знавший продовольственные проблемы блокадного города, писал: «…Ни в одном официальном документе об этом факте
не упоминается. Я за свое пребывание в Ленинграде ни от кого не слышал о сброшенных фальшивых карточках. Если бы такой факт был,
то Военный совет фронта, партийные организации обязательно знали
бы об этом»4. Порядок поддерживался не только органами внутренних
дел, но и самими гражданами. Известны случаи, когда во время артобстрелов разрушались здания магазинов, автомашины, перевозившие
хлеб, но граждане, проявляя мужество, спасали хлеб, преодолевая искушение сознанием долга. Органы внутренних дел, проявляя мужество и героизм, вели активную наступательную борьбу с преступностью. Управлением НКВД по Ленинграду и Ленинградской области и
уголовным розыском был проведен целый комплекс различных мероприятий, направленных на улучшение работы, снижение преступности и ликвидацию воровских группировок5. За короткое время работникам уголовного розыска и ОБХСС удалось ликвидировать несколько хорошо организованных преступных формирований. О масштабах
этой работы говорят следующие цифры: за 1944 год у преступного эле1 См.: ЦГАИПД. Ф. 25. Оп. 2. Д. 4682. Л. 82–85.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 242. Л. 97.
3 См.: Костин В. И. Указ. соч. С. 48.
4 Павлов Д. В. Указ. соч. С. 110.
5 См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 130–131.
252
мента изъято 6581238 рублей, 3393 доллара, 15232 рубля в золотой
монете царской чеканки, 254 пары золотых часов и 15 килограммов
золота. За этот же период разыскано и возвращено потерпевшим имущества и иных ценностей на сумму 20710000 рублей. Всего, таким образом, за год у преступников изъято денег и ценностей на общую сумму 42750000 рублей1. А всего за период с августа 1941 года по сентябрь
1945 года по материалам ОББ и органов милиции УНКВД Ленинградской области было возбуждено 103242 следственных дела, по которым
привлечено к уголовной ответственности 87376 человек, из них: 49800
(57%) привлечено за кражи2.
В целом же, характеризуя деятельность органов внутренних дел
Ленинграда по борьбе с преступностью в условиях блокады, можно
сделать вывод, что они успешно справились с поставленной задачей.
Эта борьба была напряженной и велась на всем протяжении Великой Отечественной войны. Огромную помощь органам внутренних
дел оказывали областной и городской комитеты партии, которые на
протяжении всей войны держали данную проблему в центре внимания, принимали конкретные решения, направлявшие и контролировавшие работу УНКВД ЛО на этом участке его деятельности.
В. П. Филатов, оценивая работу ленинградской милиции по
борьбе с преступностью, подчеркивает: «Решающую роль в этом сыграли руководство и помощь со стороны городской и районных партийных организаций, работа политотдела, партийной организации
милиции, беззаветная и самоотверженная работа коммунистов ленинградской милиции»3. Анализ архивных материалов целиком и
полностью подтверждает это суждение ученого.
Важным участком деятельности органов внутренних дел в годы
Великой Отечественной войны была борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью и предупреждение правонарушений несовершеннолетних. Было сделано все возможное, чтобы эвакуировать
с территорий, которым угрожал захват врагом, детей и детские учреждения в безопасные районы страны, где можно было создать необходимые условия жизни и учебы. К сожалению, из Ленинграда
в результате различных причин, о которых мы уже говорили обстоятельно, полностью эвакуировать детей не удалось.
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 6. Л. 6–7; Скилягин А. и др. Дела и
люди Ленинградской милиции. С. 297.
2 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 10. Л. 22.
3 Филатов В. П. Указ. соч. С. 31.
253
Так, в блокадном кольце вместе с населением пригородных районов Ленинграда, а также отрезанными от Большой земли беженцами оказалось свыше 2 миллионов 890 тысяч человек. Почти половину из них составляли иждивенцы1.
Мобилизация взрослого населения в армию и на трудовой фронт,
увеличение занятости на производстве, гибель взрослых от артобстрелов и голода вызвали рост числа осиротевших и безнадзорных
детей, а также преступности среди несовершеннолетних. Партийные и советские органы Ленинграда делали все необходимое для сокращения и ликвидации беспризорности и безнадзорности, облегчения судьбы осиротевших детей. Вопросы борьбы с детской безнадзорностью и беспризорностью находились в центре внимания партийных, советских и комсомольских органов.
7 января 1942 года исполком Ленгорсовета принял специальное решение № 59 «О мероприятиях по борьбе с детской
безнадзорностью»2. В нем предлагалось райисполкомам усилить
внимание и заботу о детях, лишившихся родителей, обеспечить направление их в детские дома, назначение патронажа, опеки и проведения других мероприятий по предупреждению и ликвидации безнадзорности детей.
С 10 января 1942 года расширялась сеть детских домов с увеличением количества мест в них в целом по городу на 2725. Районные
Советы депутатов трудящихся обязывались до 10 января 1942 года
организовать по одному детскому дому для детей школьного и дошкольного возраста, лишившихся родителей. Этим домам выделялись дополнительные фонды на продовольственные товары. Патронируемые дети прикреплялись к столовым и обеспечивались продовольственными карточками по нормам для детей до 14 лет, независимо от возраста патронируемого.
При исполкомах районных Советов депутатов трудящихся были
организованы временные комиссии по борьбе с детской безнадзорностью.
22 января 1942 года исполкомом Ленгорсовета было принято новое решение «О хозяйственном обслуживании детских
учреждений»3.
1 См.: В годы суровых испытаний. С. 277.
2 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1942. № 1–2. С. 266.
3 См.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов во-
енного времени. 1941–1942. С. 266.
254
13 февраля 1942 года на очередном заседании исполкома Ленгорсовета был рассмотрен ход выполнения исполкомами райсоветов
принятых ранее решений по вопросам борьбы с детской безнадзорностью и беспризорностью. Было принято Постановление № 61 «Об
устройстве детей, оставшихся без родителей»1. Этим решением была образована «Городская комиссия по устройству детей, оставшихся без родителей», под председательством заместителя председателя исполкома Ленгорсовета Федоровой. В состав комиссии вошел
также заместитель начальника УНКВД ЛО В. П. Поляков. В двухдневный срок исполкомы райсоветов образовывали районные комиссии по устройству детей, оставшихся без родителей, в которые
включались и начальники РО НКВД.
Был поставлен вопрос об организации в каждом районе детских
приемников-распределителей (ДПР), в которые направлялись дети
в возрасте до 18 лет включительно. В случае невозможности возвращения детей родителям, дети до 14 лет направлялись через РОНО
в детские учреждения или определялись на патронирование, а дети
старше 14 лет устраивались по разверстке Наркомпроса на работу
в промышленность или сельское хозяйство. Для оказания помощи
родителям и родственникам в отыскании детей было принято решение организовать при УНКВД ЛО справочно-адресный стол, а также справочно-адресные детские столы при районных приемникахраспределителях. Дети, прошедшие через ДПР, в обязательном порядке регистрировались в справочно-адресных детских столах.
Правительство возложило на органы милиции задачу оказания
помощи гражданам в розыске лиц, утерявших связь со своими родными и близкими. С этой целью Главным управлением милиции
НКВД СССР в г. Бугуруслане Оренбургской области было организовано Центральное справочное бюро эвакуированного населения2.
В соответствии с постановлением СНК СССР от 23 января 1942 года
и указанных решений исполкома Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся был издан Приказ УНКВД ЛО от 1 марта
1942 года «Об организации детских приемников-распределителей
в г. Ленинграде и области». Организация и руководство ДПР воз1 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1942. № 3–4. С. 48.
2 См.: Биленко С. В. Указ. соч. С. 12; Заднепровская Л. Д. Борьба с беспризорно-
стью, безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних в годы Великой Отечественной войны // Из истории партийного руководства органами внутренних
дел в годы Великой Отечественной войны: Сб. науч. трудов. Волгоград: ВСШ МВД
СССР, 1973. С. 35.
255
лагались на УИТЛиК УНКВД ЛО, в структуре которого создавалось
специальное отделение в количестве 8 человек.
На начальника Управления милиции Ленинграда Е. С. Грушко
возлагалась обязанность в срок до 3 марта 1942 года при Управлении милиции создать справочно-адресный детский стол. По согласованию с местными Советами ДПР должны были быть открыты:
в городе до 5 марта, а в области до 8 марта 1942 года1.
Во исполнение Постановления СНК СССР от 23 января 1942 года, решений исполкома Ленгорсовета № 61 от 13 февраля 1942 года
и Ленинградского областного Совета депутатов трудящихся № 50 от
23 февраля 1942 года и Приказа УНКВД ЛО № 58 от 1 марта 1942
года УИТЛиК, несмотря на трудности, успешно справилось с организацией ДПР. В городе было создано 16 и в области 5 ДПР. Со дня
организации по 1 июня 1942 года приемники-распределители приняли 15000 детей2.
В целях усиления борьбы с растущей в условиях войны детской
беспризорностью органами внутренних дел проводились мероприятия по выявлению и определению в соответствующие организации
беспризорных детей до 16-летнего возраста. Основными направлениями данной работы являлись:
– совместный с общественностью обход сотрудниками милиции
мест скопления детей;
– работа сотрудников и постовых по изъятию детей в процессе
осуществления патрульно-постовой службы;
– выявление безнадзорных и беспризорных детей участковыми
уполномоченными на обслуживаемом участке;
– задержание детей специальными детскими пикетами милиции в процессе проведения специальных операций;
– обнаружение беспризорных детей путем обхода квартир, работы в очагах поражения.
В каждом домохозяйстве выделялись лица, ответственные за
выявление беспризорных подростков, которые тесно взаимодействовали с органами внутренних дел. Ежедневно заместители начальников отделений милиции по службе направляли отчеты
в Управление милиции, в котором указывалось: сколько всего задержано детей, из них: в возрасте до 1 года, от 1 до 12 лет, от 12 до
14, от 14 до 16 лет. Общее руководство по изъятию беспризорных
1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 199. Л. 55.
2 Там же. Л. 241.
256
возлагалось на Отдел службы и боевой подготовки1. Центральный
адресный стол был организован при Центральном адресном бюро
(ЦАБ). Руководители Управления милиции Е. С. Грушко и И. А.
Аверкиев в период с 8 по 14 марта провели районные совещания
с оперативным составом отделений милиции, на которых обсуждались задачи по улучшению предупреждения детской преступности2.
Была проведена большая работа по выявлению и учету всех беспризорных и безнадзорных, постановке их на учет, обеспечению их
питанием, обувью, одеждой. Лица, направленные ДПР на работу,
обеспечивались одеждой на сумму 200 рублей3. Все дети были чисто одеты, хорошо накормлены и обслужены, работали стационары
для слабых детей, санпропускники. Это позволило уберечь детей от
заболеваний. Из 15000 детей только 3 заболело дифтерией и 6 – сыпным тифом. При средней наполняемости 2500 человек, приемники-распределители были обеспечены материальными средствами:
имелись 342 одеяла, 9400 простыней, 20700 пар нательного белья,
12200 платков, 1109 пальто, 2880 пар обуви, 4400 тарелок, 3200 чашек и т.д.4
Государство, несмотря на тяжелые военные условия, не жалело
средств для детских учреждений: их обеспечивали соответствующими помещениями, инвентарем, продуктами питания, что в условиях блокады являлось особенно трудной задачей5.
На содержание всех детских домов, детских садов, ремесленных
училищ и школ ФЗО государство в 1944 году ассигновало 6 млрд
600 млн рублей6.
17 июля 1942 года в связи с проведенной интенсивной эвакуацией детей и сокращением объема работы Ленгорсовет принял решение о ликвидации в 9 районах города ДПР. В городе сохранялись
ДПР, которые обслуживали и соседние районы: № 1 – Приморский
(Петроградский район), № 2 – Куйбышевский (Дзержинский, Московский и Кировский районы), № 3 – Выборгский (Красногвардей1 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 207. Л. 23–26.
2 Там же. Л. 32.
3 См.: Бюллетень Ленгорсовета. 1942. № 3–4.
4 См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 199. Л. 241.
5 См.: Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов во-
енного времени. 1941–1942. С. 267.
6 См.: Тадевосян В. С. Правовая охрана детей в условиях Отечественной войны //
Соц. законность. 1944. № 1. С. 28.
257
ский район), № 4 – Свердловский (Василеостровский район), № 5 –
Октябрьский (Фрунзенский и Ленинский районы), № 6 – Володарский (Смольнинский район)1.
Борьба с беспризорностью, безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних осуществлялась партийными, советскими, комсомольскими органами, учреждениями просвещения и здравоохранения, но основная тяжесть ее ложилась на плечи сотрудников органов внутренних дел и, прежде всего, милиции.
Во исполнение Постановления № 654 СНК СССР от 15 июня 1943
года «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» и Приказа УНКВД ЛО от 25 июня 1943
года в составе отдела уголовного розыска было организовано отделение по борьбе с детской преступностью и хулиганством2. Штаб
отделения состоял из 12 челов