close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Zakon3 15

код для вставкиСкачать
ЗАКОН. ПРАВО.
ГОСУДАРСТВО
LEX. JUS. CIVITAS
Научно-практический журнал
ЗАКОН
№ 3(7), 2015
ПРАВО
ГОСУДАРСТВО
Санкт-Петербург
2015
LEX
JUS
CIVITAS
Состав
редакционного
совета журнала
Председатель редакционного совета:
Боер В. М., доктор юридических
наук, профессор.
Члены редакционного совета:
Агаев Г. А., доктор юридических
наук, профессор;
Болотина Е. В., доктор юридических наук, доцент;
Ломакина И. Б., доктор юридических наук, профессор;
Федоров В. П., доктор юридических
наук, кандидат философских наук,
профессор.
Состав редакционной коллегии
журнала
Главный редактор:
Глущенко П. П., доктор юридических наук, профессор.
Заместители главного редактора:
Цмай В. В., доктор юридических
наук, профессор.
Члены редакционной коллегии:
Сафин Ф. Ю., доктор юридических
наук, профессор;
Лойт Х. Х., доктор юридических
наук, профессор;
Кузнецов Э. В., доктор юридических наук, профессор;
Петухов В. Г., кандидат юридических наук, профессор;
Журавлев В. А., доктор исторических наук, кандидат юридических
наук, профессор;
Прокофьев В. Ф., кандидат юридических наук, профессор;
Сербин М. В., кандидат юридических наук, доцент.
Учредитель, издатель и распространитель:
федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего образования
«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ»
Адрес редакции:
Санкт-Петербург, ул. Большая Морская, д. 67
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения, 2015
Содержание
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА........................ ПОЛУХИН А. В. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЦАРСКОЙ РОССИИ, СОЮЗА ССР
И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ......................................................................... 7
7
КРЕМИНА (РУДЖИ) Е. В. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ ИДЕИ РУССКОГО И ИТАЛЬЯНСКОГО
НАРОДОВ.................................................................................................................... 17
ЯТКЕВИЧ О. Г. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ
ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА............................. 23
ГРЕЧИХИНА Н. А. ПРОБЛЕМЫ ОКАЗАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ
ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ, ПОПАВШИМ ПОД ВЛИЯНИЕ СЕКТ......... 33
ДОГАЕВ А. В. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛНОМОЧИЯ, ФУНКЦИИ................................................. 38
ГЛУЩЕНКО П. П., ЯТКЕВИЧ О. Г. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ
ИНСТИТУТА КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ
ПОМОЩИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА.................................................................. 55
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ........................................... 66
АНТОХИНА Ю. А., БОЕР В. М. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА – СУБЪЕКТЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ТРУДА..................................................................... 66
ЛОЙТ Х. Х., ЩЕРБИНИН П. Ю. ПОЛНОМОЧИЯ И ПРЕДМЕТЫ
ВЕДЕНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В МЕХАНИЗМЕ
ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ........................................................... 77
АНДРЕЙЦО С. Ю., ГРИЩЕНКО Т. А. ФОРМЫ И МЕТОДЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВА
БЕЖЕНЦЕВ И ЛИЦ, ИЩУЩИХ УБЕЖИЩЕ НА ПОЛУЧЕНИЕ
ИНФОРМАЦИИ........................................................................................................ 88
ПАВЛОВСКИХ Д. В. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВ, СВОБОД
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН........................................................ 95
3
НИКОНОВА М. С. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЗАКРЕПЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ – ОСНОВЫ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ................................... 111
КРАСНЯКОВ С. Н. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАЩИТЫ
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В ЗОНЕ ЧП...................................................... 121
БОЧКОВА О. А. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
КОНСТИТУЦИОННЫХ СУДОВ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ.......................................................................... 131
БОЕР В. В. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ
СТАТУСА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА..................... 137
ЩЕРБИНИН П. Ю. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ... 155
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ.......................................... 166
ЦМАЙ В. В., ПЯТАКОВА Н. А. ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ
МОРСКИХ ГРУЗОПЕРЕВОЗОЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА......................................................................................... 166
ЕРМОЛОВИЧ Г. П МЕЖДУНАРОДНОЕ ГУМАНИТАРНОЕ ПРАВО –
ПРАВОВАЯ ОСНОВА БОРЬБЫ С АГРЕССИЕЙ........................................... 182
ТРИФОНОВА А. Н., ИВАНОВА Н. Н. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ
СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ............ 195
БОЧКОВА О. А. ИСТОРИЯ ЗАРОЖДЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................................................................. 204
БОЕР А. А. МЕХАНИЗМ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МОРАЛЬНОПРАВОВЫМИ КОНФЛИКТАМИ....................................................................... 209
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ........................................... 209
БАГАУТДИНОВА И. Р., САФИН Ф. Ю. МЕТОДИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРАВОВЫХ СПОСОБОВ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ
4
ПРАВ И СВОБОД СУБЪЕКТОВ СЕМЕЙНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.... 225
АНФЕРОВ Р. С., ПРИВАЛОВ К. В. ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.... 236
ОЖЕВА З. Р. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩАЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОММЕРЧЕСКОГО ОБОЗНАЧЕНИЯ:
ТЕОРИЯ, ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА...................................................................... 245
ГАЦАЛОВ Р. Р. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ,
СВЯЗАННЫХ С ЗАЩИТОЙ НАСЛЕДСТВЕННЫХ ПРАВ, В РАМКАХ
ОСОБОГО ПРОИЗВОДСТВА............................................................................... 250
ЖАРКЕВИЧ Д. А. ЗАЩИТА ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ
СНАБЖЕНИЯ ГАЗОМ ОБЪЕКТОВ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА.................................................................................................. 258
САПОЖНИКОВА Я. А. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ АВТОРСКИХ ПРАВ: ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ.............................................................. 263
БОНДАРЕВА С. В. ЗАРУБЕЖНЫЙ (МИРОВОЙ) ОПЫТ ЗАЩИТЫ
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В СФЕРЕ ТРУДОВЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ И ВОЗМОЖНОСТИ
ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ................................................................. 268
КОЛЬЦОВ Е. А. НЕСОВЕРШЕНСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ............................................... 274
ЖАРКЕВИЧ Д. А. МЕСТО И РОЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
В РАЗРЕШЕНИИ СПОРОВ О КАЧЕСТВЕ ПРЕДОСТАВЛЕННОЙ
КОММУНАЛЬНОЙ УСЛУГИ............................................................................... 280
ШКОЛЬНИКОВ П. Н. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ
НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РФ................................................................................ 285
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ......................... 290
СВИРИД О. С., ТОКАРЕВ А. В. ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ
АДВОКАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ
ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ................................................. 290
ЛЕУШЕВА М. В. РОЛЬ И МЕСТО ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ........................................... 304
5
КНЯЗЕВА Е. А. ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА:
РОЛЬ И МЕСТО ПРИНЦИПОВ........................................................................... 310
ТИМОНОВ В. В. ИСТОРИЯ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ
ИНСТИТУТА СЕМЕЙНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ..................................... 324
ШАПОВАЛОВ Р. С. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
СУБЪЕКТОВ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.................................. 335
ЦАРИКАЕВА М. А., КОВАЛЕНКО В. В. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РОЛЬ И МЕСТО В МЕХАНИЗМЕ
ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ........................................................... 345
Алфавитный указатель............................................................................... 360
6
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ПОЛУХИН Андрей Владимирович
кандидат юридических наук
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЦАРСКОЙ РОССИИ,
СОЮЗА ССР И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: статья посвящена представлению истории зарождения, становления и совершенствования государственной службы, Союза ССР и Российской Федерации.
Ключевые слова: государство, государственная служба, правовая база, государственные гражданские служащие, военнослужащие, конституционное право,
КоАП РФ, ГК РФ, ТК РФ, конституционно-правовой статус, полномочия, права и
обязанности, юридическая ответственность.
Annotation: The article is devoted to presenting the history of origin, formation and
improvement of the civil service, the USSR and the Russian Federation.
Keywords: government, civil service, the legal framework, civil servants, military
personnel, constitutional law, the Administrative Code, the Civil Code, the Labour
Code, the constitutional– legal status, powers, rights and duties, legal liability.
Государственная служба в России имеет достаточно глубокие
исторические корни. Еще в древней Руси закладывались основы государственного управления, и, разумеется, государственной службы.
Эти два социальных феномена являются нераздельными, ибо государственное управление не может быть реализовано без соответствующего аппарата.
В этой связи следует отметить, что указанные институты того периода строились на принципах вассалитета. В частности, вассальное
отношение представляло собой отношение между двумя юридически
значимыми сторонами. При этом каждая из них была связана взаимными правами и обязанностями. Особое место в системе государственной службы занимали дружинники. Так, в соответствии с нормами
«Краткой Русской правды», дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей. Среди них существовала определенная
идеология отношений. В ее основу были заложены принципы, определяющие взаимоотношения князя и дружины. В частности, князь был
обязан любить свою дружину, одаривать ее членов, устраивать пиры,
которые, по своей сути, доказывали единство князя и его дружины.
В свою очередь дружинники прославляли князя. Тем не менее, на
практике имели место случаи взаимных противоречий и сложностей.
7
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Основные средства по обеспечению дружины добывались за счет
завоевательных походов, отчисления дани, судебных сборов и т. д.
Одновременно с этим, начиная с XI века, начала просматриваться
тенденция обрастания дружинников собственностью. С XII века им
предоставлялись волости для управления и кормления, а это привело к тому, что дружинники все больше приобретали функции хозяйственной деятельности. Как итог – они покидали князя. Их место
стала занимать младшая дружина, которая впоследствии приобрела
большое влияние. Собственно управление на местах осуществлялось
местными князями и их администрацией (посадник – в городах, волостель – в сельской местности). Характерно и то, что местные князья превратились в вассалов великого князя и имели большие права,
вплоть до внешнеполитических акций1.
Вышеназванные тенденции, связанные с отходом значительной
части дружины от практической управленческой и военной деятельности, вызвали потребность в формировании профессионального
слоя вольных военных слуг. Так, в конце XII века на смену дружинной организации управления пришло дворянство. В период раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное
политическое образование. В состав княжеской и вотчинной администрации, составлявшей в совокупности «княжий двор» – аппарат
управления – входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (глава
местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т. д.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные –
дворяне (люди княжеского двора). Материальное обеспечение их
осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления
(«кормления») или же пожалованием земель в вотчину (наследственная собственность)2.
Интересным историческим феноменом является уклад и собственно организация государственного управления в Новгородской
земле. В частности, с 1136 г. там был особый политический строй, по
сути представляющий собой республику. Так как должностные лица
были выборными (посадник – административное управление, тысяцкий – руководитель ополчения, в мирное время возглавлявший суд
по торговым делам, старосты районов города). Важно и то, что должностными лицами избирались бояре вплоть до наиболее влиятельных. Тем не менее, высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования усиливались олигархические
тенденции. Новгородская республика просуществовала до 1478 г.
Аналогичная система управления имела место и в Псковской земле,
правда, в течение менее продолжительного периода.
8
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Иная система государственной службы была в Московском государстве. Это было, прежде всего, связано с татаро-монгольским нашествием. Хотя управление сохранилось в руках русских князей, тем
не менее, наследственность в передаче власти была утеряна. Князей
назначали ханы с помощью специальных грамот – ярлыков. По сути,
выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV–XVII
веках, т. е. под влиянием централизованного русского государства и
формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т. е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были
сродни противодействия Богу3.
Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под
контроля общества, возносила его над обществом на недосягаемую
высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти
рассматривались как выступление против Бога. Соответственно, и
для государственных служащих полное подчинение государю было
обязательным. Барон Сигизмунд дер Герберштейн (1486–1566),
дважды (в 1517 и в 1526 гг.) побывавший в России в качестве посланца от двора Священной Германской империи, так писал о своих
впечатлениях: «Из советников, которых он (Василий III. – Л. С.) имеет,
ни один не пользуется таким значением, чтобы осмелиться разногласить с ним или дать ему отпор в каком-нибудь деле. Они открыто заявляют, что воля государя есть воля божья и что ни сделает государь,
он делает по воле божьей»4.
Характерно, что некоторые элементы коллегиальности и отчасти
демократического правления определенное время еще сохранялись.
В XV веке все дела князь еще решал совместно с думой. Великие бояре, как называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. Дворянин И. Берсень-Беклемишев, сделавший придворную карьеру, вспоминал на склоне лет, что Иван III любил и приближал к себе тех, кто ему возражал: «Против себя стрему
любил и тех жаловал, которые против его говаривали». В последующем, в частности в XVI веке, Великий князь был вправе казнить любого или заточить в монастырь, конфисковать имения любого члена
думы, вне зависимости от знатности и положения.
Аппарат служащих формировался в основном из высших слоев русского общества. В этой связи уместно заметить, что для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели
древность и знатность рода. Впоследствии постепенно стал утверждаться принцип приоритета знатности рода перед древностью.
9
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Постепенно верхушку государственного управления стало занимать дворянство. Так, с XVI века дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял внутреннюю
иерархию боярства (знатные – верх, менее знатные – низ). Дворяне
постепенно вбирали в свой состав переходящих на государственную службу из высшего сословия (боярство) и из средних (городовые
дворяне). Главной для дворян была военная служба5. Практика того
периода свидетельствует, что большое значение при занятии должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов. Одновременно с этим, следует отметить, что данное
явление негативно сказывалось на эффективности управленческой
деятельности.
Существенное влияние на организацию государственной службы
в России оказала смута начала XVII века, в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате чего стали появляться
элементы, связанные с отходом от прежних традиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда
царь Алексей Михайлович, независимо от происхождения, приобщал
умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ртищев Ф. М., Ордин-Нащокин А. Л., Матвеев А. С.
и др. При этом отмечалась также тенденция роста государственной
бюрократии. В частности, если в 1640 г. служилых людей в центральном аппарате насчитывалось 1611 человек, то через пятьдесят лет –
в 1690 г. – уже 4657 человек.
В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями
чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными
функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти,
борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ деятельности по организации и собственно реорганизации и совершенствования государственной службы в тот период свидетельствует, что принимаемые
меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный
характер, без должного правового обеспечения. По сути, достаточно
глубокое и продуманное реформирование государственной службы
связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. был введен
в действие подготавливаемый несколько лет «Табель о рангах всех
чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе
чины». Указанный «Табель» установил три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой.
10
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеет не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи, позволим себе заметить, что Петр I ставил перед собой цель – создание «правильного»
государства, при котором вся жизнь регламентирована и подчинена
правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций,
сведена к точным, однолинейным отношениям… Идеал «регулярного государства»... вначале имел известные резоны, но очень скоро
он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни – ее глубокую бюрократизацию»6. Таким образом, в массовом сознании произошло изменение понятий чувства
чести, достоинства и произошла идеализация понятия «чин». Один
из западных путешественников, посетивших Россию в царствование
Павла I, метко заметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают,
что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него
чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило
значение главной жизненной ценности»7.
Гражданин по мере поступления на службу становился элементом
государства и его собственностью в течение всей своей жизни. Историко-правовой анализ различных материалов, собственно характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX века, свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834
гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а
второй – условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на
другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве
все более увеличивалась. Николай говорил, что на самом деле «моей
империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников». Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России
так описал эту ситуацию: «Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, по не имеющий ее твердого характера – следствия независимости и ее опытности – следствия свободы
мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы
второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору»8.
11
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Интересным является и тот факт, что общее количество чиновников в середине царствования Николая I не было известно ни ему,
ни его канцелярии, и его не могли установить даже кропотливые
позднейшие исследователи. На 1847 г. классными чинами обладали
61 548 человек9. В то же время указанный факт свидетельствует об
отсутствии должной системы в организации и структурировании государственной службы.
Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно
рационализации российской государственной службы сыграл М. М.
Сперанский. Уместно здесь вспомнить слова Ключевского, который,
характеризуя заслуги М. М. Сперанского, писал: «со времен ОрдинаНащокина у русского престола не становился другой такой сильный
ум, после Сперанского, не знаю, появится ли третий. Это была воплощенная система». Сперанский, занимавший ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры
государственной власти на базе передовых идей XVIII века. В качестве ключевых аспектов реформы государственного управления
можно выделить перестройку центрального управления – образование министерств и Государственного совета и введение в систему
чинопроизводства критерия образования. Согласно царскому Указу
от 6 августа 1809 г., для производства в чины коллежского асессора
(8-й класс) и статского советника (5-й класс) требовались, помимо
соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса
в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Программа была довольно обширной
и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в области права – естественного, римского, уголовного и гражданского, отечественной истории, экономики и статистики, а также общие познания по ряду других предметов. Обращает на себя внимание акцент на отечественное образование и знание российской действительности. Тем не менее, при осуществлении
этой реформы возникло большое количество различных сложностей
и трудностей, связанных с ведомственно-сословными и корпоративными интересами, что, по сути дела, нивелировало основные идеи
реформ.
Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской
госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т. е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами царь Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне
стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она
по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффек12
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
тивной. Но все же на фоне предшествующего хаотического состояния
прогресс был очевиден.
Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться.
Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых
людей.
«На смену “административному романтизму” Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского
времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено двумя
упоминавшимися выше законами и утверждением “Устава о службе
гражданской», который установил примерное соответствие между
шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими
изменениями просуществовали вплоть до 1917 г.»10.
Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II,
в 1895 г. Специально созданная для этих целей комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод,
звучавший в начале XX века, т. е. почти накануне первой революции,
вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух
выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь
после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного
принципа при получении чинов и замене его критерием образования.
Но сами чины опять сохранились. Временное правительство в августе-сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене
гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело
его утвердить.
Таким образом, попытки реформирования гражданской службы
и собственно недостатки деятельности чиновничества были очевидны как для власти, так и для всего общества. К числу таких недостатков следует отнести: традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность чиновничества при осуществлении
13
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества.
Еще одним ярким представителем конца XIX – начала XX веков,
сыгравшем большую роль в совершенствовании системы государственной службы России был Витте С.Ю. – министр путей сообщения,
финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета Министров. Человек блестящих способностей, аналитического
ума, сделал максимум возможного для того, чтобы не допустить революционной катастрофы, посредством принятия решения по ограничению монархии и предотвращению войны с Японией. Он сумел
провести ряд важных финансово-экономических реформ, а также обновил государственный аппарат управления. Тем не менее, «его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической,
административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя. Витте –
этот “Сперанский времени заката” империи – закончил жизнь в отставке и забвении и умер за несколько месяцев до начала первой мировой войны, знаменовавшей окончательный крах режима».
Формирование жесткой централизованной системы государственной власти происходило на базе аппарата партии большевиков.
Идеологи этой реформы были убеждены, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить
и повести народ от раскола к единству, и, в общем итоге, обеспечить
построение социализма. Основным элементов системы советской
власти был партийный аппарат. Кадровый корпус государственных
служащих формировался, прежде всего, из членов партии. В начале
1920-х гг. больше половины служащих являлись членами партии.
Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение, т.
е. происходило сращивание партийного и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. В основе принятия управленческих решений был принцип единоначалия.
В первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая
бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы,
и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными
методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами
советской генерации). В не руководящем составе значительную, а во
14
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли
рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не
имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров,
соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую),
коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и в других учебных заведениях. К началу 30-х
годов необходимость в старых «спецах» практически отпала, и бюрократия стала единой.
Характеризуя организации советской власти, следует отметить,
что произошел существенный рост числа чиновников. Так, согласно
переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России
составляла 5,7 млн. при численности населения 61 млн. человек. Для
сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе (не учитывая военное и морское ведомства) находилось 253 тыс. чиновников.
После окончания гражданской войны и образования СССР многие
черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. По сути, вся власть сосредоточивалась в руках вождя, а именно – главы правящей коммунистической
партии.
Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и
инструментом государственного управления. Анализ основных законов СССР, в частности, Конституций СССР 1936 г. и особенно 1977 г.
позволяет со всей очевидностью отметить, что в них прямо была зафиксирована руководящая роль коммунистической партии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета
Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя
Верховного Совета СССР.
В итоге был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Была ведена категория номенклатуры. Она представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях,
кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами – от райкома до ЦК. Номенклатурный подход охватывал всю систему управления, хотя и не имел правового управления. Руководящие посты могли занимать только члены партии, которые рекомендовались соответствующими партийными комитетами.
15
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Интересным фактом является то, что из высшей номенклатуры
были исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием. Это,
по всей видимости, объяснимо желанием не допустить противодействия механизму организации власти со стороны специалистов, имеющих более глубокие знания в области социальных процессов. Постепенно государственный аппарат обрастал привилегиями, распределяемыми в строгом соответствии с должностной иерархией. При
этом больше привилегий имели номенклатурные работники.
Таким образом, в основе организации современной российской государственной службы находятся теоретические и организационноправовые и исторические аспекты. При этом следует иметь в виду,
что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классовосословных интересов. Исторический опыт, а также собственно современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости создания подлинно
гражданской службы, которая несет ответственность не перед партией, а перед обществом.
1 Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. М.: Дело,
1999. С. 45.
2 См.: Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. С. 46–
47.
3 Новый завет: К римлянам. Киев, 1991. С. 200.
4 См.: Герберштейн С. Записки о московских делах // П. И. Новокомский.
Книга о московитском посольстве. СПб., 1908. С. 23–24.
5 Государственная служба (комплексный подход). С. 50.
6 Лотман Ю. М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994. С. 22.
7 Шепелев Л. Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской
империи. Л., 1977. С. 23.
8 Де Кюстин А. Россия в 1839 году. Том 2. М., 1996. С. 214.
9 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России
в XIX веке. М., 1978. С. 67.
10 Государственная служба (комплексный подход). С. 70.
16
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
КРЕМИНА (РУДЖИ) Екатерина Валерьевна
главный редактор проекта Ла Миа Руссия, Президент Ордена Милосердия во
имя Иконы Казанской Божьей Матери
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИДЕИ
РУССКОГО И ИТАЛЬЯНСКОГО НАРОДОВ
Аннотация: Статья посвящена изложению содержания обсуждений, имевших
место на международной научной конференции «Италия объединенная. 150 лет
опыта».
Ключевые слова: Национальная идея, русский народ, Россия, Российская Империя, культура, история, этносы, Италия, Рисорджименто, Карамзин, Маццини,
гуманизм, православие.
Annotation: The article is devoted to the content of the discussions that took place
at the international scientific conference «Italy combined. 150 years of experience».
Keywords: The national idea, Russian people, Russia, Russian Empire, culture,
history, ethnic groups, Italy, the Risorgimento, Karamzin, Mazzini, humanism,
Orthodoxy.
Несомненно, что 150-летний опыт итальянского народа, его постоянная работа по объединению страны в конфедерацию опыт движения Рисорджименто (название которого, как мне кажется, точнее
всего было бы перевести на русский язык как «Воскресение», один из
таких вариантов перевода предлагает и Добролюбов) имеют колоссальное значение для России в условиях современного мира.
Сегодня в России много говорят о проблеме народа, связанной
с отсутствием идеи существования человека, государства и нации.
Исторический опыт Великой Российской Империи, опыт великих государств, таких как Франция с ее знаменитым лозунгом «Нация превыше всего!», Германия, недавно пришедшая к единству под лозунгом: «Один народ – Одна страна!», опыт Воскресения Италии и итальянского народа, и, конечно, великие русские и итальянские философы, учат нас, что в основе развития любой великой страны должна
лежать национальная идея. Именно национальная идея, развитием
которой занимались политические деятели итальянского движения
Рисорджименто, положила начало созданию итальянской нации и
итальянского государства.
Национальная идея, идея Воскресения из небытия Святого русского народа и восстановление его роли в развитии всего восточноевропейского и среднеазиатского пространства, должна вернуть на
круги своя культурное и историческое развитие России и Европы,
17
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
возродить Великую страну на основе духовных и исторических традиций, религии и культуры русского народа и великорусского этноса, сохранявшего основы и традиции Христианства, преумножавшего, в свое время, все блага во имя единой нации Российской Империи.
Уместно вспомнить и формулу австрийского писателя Грильпарцера, который говорил, что «национализм, помноженный на гуманизм, есть зверство»1, и цивилизованный мир, спасенный Россией
от коричневой чумы, смог, к сожалению, убедиться в правдивости
этого предположения на примере вырождения итальянского национализма в фашизм и германского в нацизм в начале и середине 20
века соответственно. Важно помнить, что именно в эпоху Гуманизма
начался пересмотр и отторжение христианских идеалов, вот почему
отход от идеалов христианства ведет к вырождению национализма
в нацизм.
«А сейчас на Украине мы в очередной наблюдаем верность данной формулы, когда Правый сектор и другие националистические
организации превратили территорию Украины в бушующее море
нацизма, когда детей давят танками и уничтожают города и деревни при помощи тяжелой артиллерии».
Таким образом, я вывела свою формулу, гласящую, что «Национализм, помноженный на Православие, есть Святой народ!» Святой,
к сожалению, означает не только Наполненный Святым Духом, но и
мученик, народ страдалец, именно через мученичество приходили
к Святости и многие христиане на протяжении двух тысячелетий.
Состоятельность формулы подтверждает не только исторический
опыт русского народа последнего столетия, но и недавний опыт народа сербского, защищавшего практически голыми руками, Святую
для христиан всего мира Косовскую землю и показавшего на семи
мостах в Белграде пример величайшего христианского и патриотического подвига самопожертвования.
«Воссоединение Крыма и города-героя Севастополя с Россией,
произошедшее 16 марта 2014 года, благодаря патриотизму и искренней любви народа Крыма к нашей Отчизне и культуре подтверждает мой вывод, а также книга Збигнева Бжезинского «Стратегическое прозрение»2 , в которой он осознал, что время всесильного игрока Америки прошло, теперь уже США в своих действиях не
могут не считаться с Россией». В Православной стране вырождения
национализма в нацизм невозможно никогда, это противоречило
бы самим христианским принципам, отвергнутым идеологами нацизма и фашизма, вот почему так важно возрождать и приветствовать развитие России на принципах Православия.
18
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
«В России разработана уникальная программа воспитания школьников в патриотическом духе Основы Православной Культуры, как
известно в СССР аббревиатура ОПК означала Оборонно-Промышленный Комплекс, хочу сказать, что данный курс Истории и Культуры
нашей страны должен стать Оборонным Православным Комплексом,
который воспитает подрастающее поколение в духе любви и уважения к своей Отчизне. В Москве этот предмет преподается практически в каждой школе, а вот в Культурной столице он встречает ожесточенное сопротивление, многие школы не информируют родителей о
существовании предмета ОПК и тем самым фактически заставляют
родителей выбирать Светскую Этику, очень опасный и вредный
предмет, пропагандирующий этику современного западно-либерального общества.
Для Воскресения русского народа необходимо формирование и развитие национальной идеи на принципах христианской морали, подобно религии Маццини, и в традициях русской культуры. Для этого
необходимо появление личности, подобной Святому Александру Невскому, Святому Сергию Радонежскому, Св. Иосафу Белгородскому,
Дмитрию Донскому, Минину и Пожарскому, Богдану Хмельницкому, а
именно, героической личности, которую каждый раз рождает земля
русская в годину страданий. В случае выполнения всех трех условий,
произойдет либо слияние народа с властью в едином национально-патриотическом порыве, но, к сожалению, это невозможно, так как все
мы слышали на телеканале Россия интервью В. В. Путина, который
сказал, что если он будет участвовать в выборах Президента, то их, то
есть выборов уже не будет, а как общеизвестно, он собирается в них
участвовать, поэтому гражданское общество получит право на самоопределение, и Россия встанет на путь объединения страны в единое
мощное государство, способное стать примером для всего мира.
«В современных условиях, хочу отметить, что за последние годы
в политике Российской Федерации произошел самый настоящий поворот власти к народу, и вышеуказанное предположение исторически устарело, сегодня можно без сомнения сказать, что в России происходит слияние народа в едином патриотическом порыве с властью!
Владимир Владимирович Путин показал себя настоящим патриотом
нашей Родины и стал Национальным героем, а также в Крыму появилась историческая личность, Алексей Михайлович Чалый, который
планомерно более 20 лет, осуществляя свою многотрудную деятельность, добился присоединения полуострова Крым и города-героя Севастополя к России.
США ведут политику уничтожения России и русского народа
планомерно и ежедневно, распространяют дезинформацию в СМИ и
19
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
в Интернете, порочащую Честь и Достоинство России и русского народа, а примеров тому множество. Об одном из таких примеров хочу
рассказать моим читателям, 15 мая 2015 года в городе Тында произошло нападение медведицы на двух женщин, которые собирали
в лесу березовый сок 3, а в Италии тележурнал TGcom24 и портал
www.virgilio.it сообщили, что якобы в лесу гуляла парочка, собиравшая цветы, и когда на женщину напал медведь мужчина убежал!4
Новость смонтирована из двух частей, при этом другая часть репортажа вообще относится к 2011 году, когда на женщину напал белый медведь, но журналистка об этом не говорит, наоборот она рассказывает так, что складывается впечатление, что медведи в России гуляют по улицам ежедневно.
Такая нарочно придуманная дезинформация порочит Честь и Достоинство русских мужчин и оскорбляет русских женщин, при этом
работает на разрушение Престижа и Имиджа России, причем во
всем мире, данную новость распространили в сети Интернет! О чем
мною и было заявлено итальянским карабинерам. При этом нужно
отметить, что Консульство Итальянской Республики, гражданкой
которой я тоже являюсь, препятствовало мне в подаче данного заявления, о чем согласно ст. 45 и ст. 46 п. 3 Конституции России мне
пришлось заявить в Администрацию Президента РФ. Сейчас я создаю группу в Контакте, в которой будет организован сбор подписей
под моим заявлением, с просьбой примерно наказать преступников, в Италии дезинформация является уголовным преступлением,
чтобы ни одному западному СМИ было бы неповадно унижать русских и поганить доброе имя России.
Как известно Нация не может существовать без Чести, а ведь
именно такую цель и преследуют пятая колонна и западные журналисты, когда при помощи фальшивых новостей пытаются разрушить нашу Честь, Честь нашего Отечества, страны Героев. Более
100 000 человек в России награждены Орденом Мужества за 15 лет,
и это не считая других Орденов и медалей!5
Сегодня мы видим какое Мужество, Отвагу и Героизм проявляют
защитники Новороссии! Настоящие Рыцари без страха и упрека,
сражающиеся за будущее нашего народа. Все мы видели, как наши
враги пытались дискредитировать Бессмертный полк, настоящее
движение души двенадцати миллионов человек, сделав поддельные фотографии». Россия на примере собственной истории показала, что отказ от собственной религии, национальной и духовной
культуры, ведет к уничтожению страны, а возврат к традиции предков ведет к возрождению моральных и духовных сил народа, к Воскресению нации.
20
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
«Давайте только вдумаемся в одну цифру: за последние 20 лет
восстановлено 23 тысячи храмов. Ничего подобного не происходило
ни в одной стране никогда в истории. И это произошло не во время
экономического благополучия, политической стабильности, социальной гармонии. Это происходило на фоне экономических, политических и социальных сложностей и конфронтации. Это действительно … чудо. Думаю, об этом нужно ясно сказать и мир должен
увидеть, на что оказалась способна Русь Православная – на великий
подвиг воссоздания из небытия всего того, что было разрушено,
изничтожено, осквернено.» отмечает Патриарх Всея Руси Кирилл
в своем выступлении на Пером заседании Патриаршего Комитета по
культуре6 . «Патриот спешит присвоить Отечеству благодетельное
и нужное, но отвергает рабские подражания в безделках, оскорбительные для народной гордости. Хорошо и должно учиться; но горе
и человеку и народу, который будет всегдашним учеником! Старому
народу не нужны новые Законы!»7. «Россия должна быть Русским
государством для всех осознающих себя русскими людей, независимо от этнического или конфессионального происхождения их
предков», – отмечает доктор юридических наук В. Ступишин в своей
статье в «Независимой газете»8 .
Русский народ – только так может и должно звучать не только
на иностранном, но и на русском языке, истинное название Народа
России, а «русские» это наша общая и единственная для всех нация
или, если угодно, национальность, и только возвращение к историческим Православным корням и культурным традициям, возвращение правильного названия нации сможет привести к Пробуждению
духовных сил народа, а его слияние с властью в едином патриотическом порыве к их удесятерению для великой цели Воскресения
Святой Руси. И тот, вождь, который поверит в Россию, и сделает национальную идею и стремление Святого русского народа к единству, своей искренней трепещущей целью, идущей из глубин кристально – чистого и отчаянно – смелого сердца, человек, обладающий непререкаемым духовным авторитетом в народе, истинный
патриот своего Отечества, руководствующийся вечными принципами христианской морали наравне с Великими Святыми и историческими деятелями земли Русской, наравне с историческими деятелями Италии эпохи Рисорджименто, возродит Святую Русь и Святой русский народ на благо всего Человечества на благо единого европейского пространства и мировой христианской культуры. Ведь
как отмечал Д. С. Лихачев в Декларации Прав культуры: «Вне культуры настоящее и будущее народов, этносов и государств лишается
смысла!»9.
21
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
1 http://cheloveknauka.com/frants-grilpartser
2 http://www.lawinrussia.ru/node/163980
3 http://www.ntv.ru/novosti/239105
4
http://notizie.virgilio.it/videonews/aggredita-sepolta-viva-da-orso-mentre-
coglieva-fiori.html
5 http://ordenrf.ru/rf/orden-muzhestva.php
6 Слово Святейшего Патриарха Кирилла на первом заседании Патриаршего
Совета по культуре 4 декабря 2010 г. // http://www.patriarchia.ru/db/
text/1340539.html
7 Карамзин Н. М. О любви к отечеству и народной гордости // Н. М. Карамзин. Избранные сочинения в двух томах. М.; Л., 1964.
8 Ступишин В. Русская нация и русская республика // Независимая газета.
1997. 15 февраля.
9 Лихачев Д. С. Декларация Прав культуры // http://www.lihachev.ru/
deklaratsiya/123/
22
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ЯТКЕВИЧ Ольга Григорьевна
кандидат юридических наук, полковник внутренних войск МВД России
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
ГРАЖДАН НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ
ПОМОЩЬ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Аннотация: Статья посвящена раскрытию содержания права граждан на квалифицированную юридическую помощь. В ней раскрыты различные точки зрения,
отношение к ним автора и его понимание указанного понятия.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, право граждан на квалифицированную юридическую помощь, адвокат, правоохранительные органы,
адвокатская деятельность, адвокатура России, военнослужащие внутренних войск
РФ, юридическая деятельность.
Annotation: The article is devoted to disclosure content of the right of citizens to
qualified legal assistance. It revealed different points of view, the attitude of the author
and his understanding of this concept.
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, the right of citizens to
qualified legal assistance, lawyer, law enforcement, advocacy, legal profession of
Russia, military men of internal troops of the Russian Federation, legal Affairs.
Одна из «вечных» проблем социально-культурного развития человечества, которая тысячелетия неизменно находилась в центре внимания политической, правовой, философской и религиозной мысли –
это проблема прав человека, их генезис, социальные корни, назначение1. В различные эпохи содержание и значение этой проблемы менялось в зависимости от исторического периода и существующего
политического режима.
Появление фактического неравенства людей в социально-правовой жизни общества сделало необходимым и возможным установление такого вида социальной помощи, как юридическая помощь гражданину2. Возникновение объективного права гражданина на юридическую помощь неразрывно связано с возникновением права вообще и формированием государства. Поскольку это право возникло и
развивалось в лоне позитивного права, постольку оно имеет прямую
связь с государством. Право человека на квалифицированную юридическую помощь на протяжении всей своей истории было и остаётся в значительной степени предопределенным материальными и
иными условиями жизни государства3.
Реализация права на юридическую помощь как правовое явление существовало уже в VII–VI вв. до н.э. в Афинах. В это время здесь
23
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
существовало право каждого обратиться за юридической помощью
к трем «истолкователям священного права». Возникновение термина
«адвокат» и разделение труда по оказанию юридической помощи характерно для Древнего Рима, где выделялись три её рода: 1) «cavere»
(составлять новые иски и сделки), 2) «agere (вести дело в суде) и 3)
«respondere» (давать ответы)4, что на современном языке, по мнению
диссертанта, означает: 1) помощь нотариуса; 2) помощь адвоката и
3) юридическая помощь независимых или обязанных лиц или добровольных помощников.
Цицерон, имея в виду важность оказания юридической помощи,
говорил, что истинный юрист – «это тот, кто сведущ в законах и
обычном праве ... и который умеет подавать советы, вести дела и охранять интересы клиента»5.
Адвокатура. Профессия – адвокат республиканского периода
Древнего Рима была свободной профессией, и лишь с IV в. н.э. началось «очиновниченье» адвокатов, отмечает Ю. И. Стецовский. Для них
стали создаваться подчиненные правительственные должности. Затем «штатные» адвокаты в отличие от «нештатных» получили от государства ряд привилегий6.
В период расцвета феодализма сторонником государственной адвокатуры были многие правители. Одним из них был прусский король Фридрих II. В 1780 г. он уничтожил адвокатуру в Пруссии, заменив ее чиновниками – ассистентами суда, получавшими определенное жалованье. Официально об этих чиновниках говорилось, что:
они не просто наёмники или простые управляющие делами, а помощники судьи, обязанность которых состоит в том, чтобы помочь суду
отыскать истину, честно указывать суду на то, что они при этом установят, не считаясь с тем, какой стороне их сообщения будут полезны
или вредны7. Однако появление такого рода чиновников вскоре породило адвокатуру подпольную. А «помощники судей» не оправдали
доверия населения.
Нотариат как правовой институт демократического государства
также имеет свою историю возникновения и развития, восходящую
к временам Древней Шумеры и республиканского Рима. В архаический период, когда на Древнем Востоке и в Греции общественные отношения были примитивны и над человеком довлела власть семейных и родовых союзов, а собственность была скорее фактом, чем правом, специальных органов публичной деятельности, закреплявших
за субъектом его имущественные права не существовало.
В древнем Вавилоне с появлением частной собственности и гражданского оборота закреплению приобретаемых прав служили свидетельские показания. Свидетель был основным лицом, подтверж24
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
дающим оказание нотариальных услуг, пока не сложился обычай заключать договоры купли-продажи, дарения и других в письменной
форме. После возникновения договоров в письменной форме, свидетель привлекался не для подтверждения их содержания, а только
для подтверждения факта заключения договора. К примеру, римские
юрисконсульты в эпоху республики и в начале империи занимались
редактированием юридических актов, совершаемых вне суда, которое считалось почётным видом юридической помощи.
Периоды развития юридической помощи в российском праве. Анализ исследований по теории и истории юридической помощи показал, что многие учёные выделяют следующие этапы в развитии последней: дореформенный период развития феномена оказания юридической помощи (XIV в. – средина XIX в.); пореформенный дореволюционный этап развития реализации права на юридическую помощь
(средина XIX в. – 1917 г.); советский период реализации права гражданина на квалифицированную юридическую помощь (1917–1991 гг.);
современный (постсоветский) период развития механизма реализации права гражданина на квалифицированную юридическую помощь (1991 г. – по настоящее время).
Дореформенный период . Первые упоминания об оказании юридической помощи в Российском государстве относятся к Средневековью. Так, согласно ст. 58 Псковской судной грамоты 1397 года представительство в суде ограничивалось двумя «сутяжниками» с участием «пособника», если одной из сторон является женщина, несовершеннолетний, монах, монахиня или человек, находящийся в преклонном возрасте. В соответствии с источником это звучит так: «А на
суд помочю не ходити, лести в судебницудвемасутяжникома, а пособников бы не было ни с одной стороны, опричь жонки, или за детину,
или за черньца или за черницу, или которой человек стар велми или
глух, ино за тех пособнику быти…»8.
По Новгородской Судной грамоте (составлена в 1440 г. и дополнена
в 1471 г.) услугами поверенных мог воспользоваться любой желающий.
А пособниками – по современной терминологии поверенными или адвокатами – не могли быть лица, облечённые властью или состоящие на
государственной службе, чтобы исключить их влияние на суд9.
В Судебниках 1497 и 1550 гг.10, и Соборном уложении 1649 г.11
институт юридической помощи продолжал развиваться. Последнее особенно широко урегулировало институт судебного представительства. Ст. 108 Соборного уложения гласила: при рассмотрения
тяжбы в суде вместо заболевшего истца или ответчика, не могущих
явиться в суд к установленному сроку, может участвовать лицо, которому они доверяют, то есть представителю.
25
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Во всех перечисленных документах об институте пособников (адвокатов) говорится как уже существующем до принятия этих документов. Термин «адвокат» впервые в России был употреблен как раз
для оказания юридической помощи военнослужащим в 1716 г. в Воинских уставах Петра I, в части четвёртой – «Краткое изображение
процессов или судебных тяжеб». В главе пятой «О адвокатах и полномочных» говорилось: «1. Хотя в средине процессу челобитчик или ответчик занеможет, или прочия важныя причины к тому прилучатся
так, что им самим своею особою в кригсрехте явиться невозможно; то
позволяется оным для выводу своего дела употреблять адвокатов, и
оных вместо себя в суд посылать». С этого времени, вплоть до правовых реформ 1864 г., государство занималось, по сути, упорядочением
деятельности только профессиональных ходатаев.
С XV века ведет свое начало и история нотариата в России. Она
восходит к Судебникам Ивана III 1497 года и Ивана IV 1550 года. В это
время происходит становление особого разряда писцов – «площадных подьячих», занимавшихся в XV в. составлением на площадях различных письменных актов. Именно из деятельности писцов – юридических помощников гражданского оборота и вырос с течением
времени российский правовой институт нотариата. Дошедшие до
нас купчие, межевые, поступные и иные грамоты, подготовленные
площадными подьячими, считались второстепенными доказательствами. Официальный статус они получили лишь в конце XV века.
Составляя грамоты, площадные подьячие обязательно вписывали
в них «послухов» или, по-современному, свидетелей. Договоры о передаче прав на отдельные виды имущества (земля, вотчины, холопы)
оформлялись в форме крепостных актов площадными подьячими.
Договор считался заключённым с момента оформления крепостного
акта и записи его в книгу приказов.
В царствование Петра Великого вместо площадных подьячих
были введены крепостные писцы. А крепостные акты стали регистрироваться в Палате крепостных дел, а после – в Юстиц-коллегии
и у губернаторов. Термин «нотариус» в российском праве впервые появился в Вексельном уставе в 1729 г., принятом в период правления
Петра II. В нём говорилось, что неподписанный вексель может быть
опротестован публичным нотариусом.
При императрице Екатерине II, в 1775 г. нотариальные функции
в России были возложены на суды. Они выполнялись либо судами,
либо нотариусами, считавшимися должностными лицами судов.
А совершение крепостных актов перешло в уездные суды и палаты
гражданских судов. Надзор за деятельностью соответствующих судов осуществляли члены присутствий.
26
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Пореформенный период. Бурный рост промышленности, производства, развитие капиталистических отношений в первой половине
XIX в. настоятельно диктовали, считает Сергеев В. И., необходимость
серьезной защиты частной собственности, купеческого сословия и
предпринимательства, а, следовательно, и повышения качества квалифицированной юридической помощи со стороны стряпчих и ходатаев по делам. Под давлением указанных обстоятельств Императором Александром II 20 ноября 1864 г. утверждаются Судебные Уставы,
которые стали венцом судебной реформы в России в 60-х годах XIX в.
и выразителями прогрессивных правовых идей общества. Судебная
реформа, – писал А. Ф. Кони, – предназначалась для того, чтобы ударить по произволу судебному, худшему из всех видов произвола, прикрывавшемуся маской формальной справедливости».
В результате судебной реформ родилась русская присяжная и
частная адвокатура. Её необходимость диктовалась тем, что введение суда присяжных и состязательного судебного процесса не могло
состояться без свободной и профессиональной адвокатуры. К кандидатам в присяжные поверенные впервые предъявлялись строгие профессиональные требования. В соответствии со ст. 354 Учреждения
судебных установлений к присяжным поверенным предъявлялись
следующие квалификационные требования: 1) наличие аттестата
об окончании курса юридических наук в университете или других
высших учебных заведениях или о сдаче экзамена по этим наукам;
2) кандидат на должность должен иметь не менее пяти лет службы
по судебному ведомству в таких должностях, при исполнении которых мог приобрести практические сведения в производстве судебных дел, или не менее пяти лет состоял кандидатом на должность по
судебному ведомству, или же занимался судебной практикой под руководством присяжных поверенных в качестве их помощников.
Однако в связи с отсутствием достаточного количества дипломированных юристов Учреждением судебных установлений к исполнению обязанностей частного поверенного допускались лица без высшего образования и даже, в некоторых случаях – стряпчие («крапивное семя», «ябедники»). Демократичность учреждаемой адвокатуры
осложнялась государственной ангажированностью присяжных поверенных. Они должны были принимать присягу на верность императору, уважать православную церковь. Они оставались подконтрольными Судебной палате округа, при которой учреждался Совет
присяжных поверенных, работа которого также была подконтрольна
Судебной палате».
В период реформ второй половины XIX столетия, затронувших все
сферы жизнедеятельности российского государства, в соответствии
27
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
с требованиями современной жизни и торгового оборота было преобразовано и нотариальное дело. В 1866 г. впервые в законодательной форме было принято Положение о нотариальной части. Им учреждалась должность нотариуса, которая в таком виде, ранее не существовала. Положение о нотариальной части закрепило основные
начала существования и деятельности российского нотариата, в том
числе и то, что «нотариусы состояли при окружных судах и назначались на должность старшим председателем Судебной палаты». В соответствии со ст. 420 Учреждений судебных установлений нотариусы стали считаться должностными лицами, состоящими при суде,
наравне с присяжными поверенными и судебными приставами.
Профессор Синайский В. И. в начале прошлого века, объективно
оценивая состояние нотариата в пореформенный период, считал, что
русский нотариат не занимал достойного положения. Причиной тому,
по его мнению, было ненадлежащее устройство нотариата. Последний был «не организован на корпоративных началах, поставлен под
контроль суда, разбит на младших и старших нотариусов, основан на
специальном знании своего дела без необходимого общего образования». В связи с указанными обстоятельствами дореволюционные
российские учёные правоведы и практики считали, что нотариату
также нужна коренная реформа.
Как видим, независимость адвокатуры и нотариата, созданных
в результате реформ была весьма относительной, а самоуправление – в границах, контролируемых судом. И, тем не менее, с созданием профессиональных адвокатуры и нотариата формировались
определенные нравственные ориентиры профессии адвоката, требования к кандидатам в присяжные, их обязанности и ограничения, которые легли в основу современных требований к адвокату и нотариусу, к адвокатуре и нотариату.
Советский период. Исследованию реализации права граждан на
квалифицированную юридическую помощь в разные периоды существования СССР и России посвящено значительное число работ. В них
единодушно отмечается противоречивость в действиях государства
и законодателя по созданию правовых и иных гарантий реализации
этого права. С победой Октябрьской революции 1917 г. судебные учреждения, и адвокатура были разрушены. Вместо права появилось
«правосознание революционного класса», а вместо профессиональных судей были назначены солдатские и рабоче-крестьянские активисты. 19 декабря 1917 г. Инструкцией Наркомюста при революционных трибуналах создавались «коллегии правозаступников». В них
могли принять любых лиц, пожелавших «помочь революционному
правосудию» и имеющих рекомендации от Советов депутатов. А Де28
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
кретом о суде от 7 марта 1918 г. № 2 коллеги правозаступников создавались уже при Советах депутатов на тех же условиях. 26 мая 1922 г.
принято считать Днем рождения советской профессиональной адвокатуры. В этот день решением III сессии ВЦИК IX созыва было утверждено первое Положение об адвокатуре, которым при губернских
отделах юстиции создавались коллегии защитников. Частнопрактикующие адвокаты были объявлены вне закона.
Роль адвокатуры в СССР усиливалась по мере усиления борьбы
за укрепление соцзаконности. Именно поэтому в Конституции СССР
1977 г. впервые в отечественном законодательстве закреплялась
правовая конструкция «юридическая помощь гражданам». Частью
1 ст. 161 этого документа было установлено: «Для оказания юридической помощи гражданам и организациям действуют коллегии адвокатов. В случаях, предусмотренных законодательством, юридическая помощь гражданам оказывается бесплатно».
И, тем не менее, конституционное право на получение именно квалифицированной юридической помощи впервые нашло свое правовое
закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. в связи с изменениями и дополнениями, внесенными в неё Законом РФ от 21 апреля 1992 г., когда
появилась ст. 67.1. Данная статья гласила: «Каждому гарантируется
право на пользование квалифицированной юридической помощью.
В случаях, предусмотренных законом, эта помощь оказывается бесплатно (ч. 1). Каждый задержанный, заключенный под стражу или обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника), соответственно, с момента задержания,
заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2)».
С появлением в Конституции РСФСР ст. 67.1 и берёт начало формирование конституционного института реализации права человека
на квалифицированную юридическую помощь. С этого времени в активный запас слов не только специалистов (юристов, социальных работников, парламентариев, правозащитников и др.), но и многих граждан-неспециалистов, прочно вошел термин «квалифицированная
юридическая помощь человеку и гражданину».
Современный (постсоветский) период развития конституционного механизма реализации права гражданина на квалифицированную юридическую помощь. В новой России право на получение квалифицированной юридической помощи было закреплено в ст. 48 Конституции РФ 1993 г., которая точно повторила норму ст. 67.1 Конституции РСФСР 1978 г. Государство, гарантируя каждому это право (ч.
1 ст. 48), вместе с тем взяло на себя конституционную обязанность
«обеспечить каждому желающему достаточно высокий уровень любого из видов предоставляемой юридической помощи…».
29
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
И эту обязанность Российская Федерация успешно решает. В течение 20 лет после принятия Конституции РФ, правовые гарантии
реализации права на получение квалифицированной юридической
помощи значительно расширились. Процессу расширения гарантий
способствовало проведение в стране судебной реформы и формирование судебной власти, внедрение в правовую систему России международных пактов о правах человека, совершенствование уголовнопроцессуального законодательства и создание нового правозащитного законодательства.
В рамках этого процесса были приняты крупные по своему правовому значению конкретизирующие законы в сфере реализации
права человека и гражданина на квалифицированную юридическую
помощь. Это Законы РФ: от 7 февраля 1992 г. в ред. Федерального закона РФ от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей»; от 2 июля
1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании»; от 11 февраля 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате; Федеральный конституционный закон
РФ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации»; Федеральные законы: от 12 января 1996 г.
«О некоммерческих организациях»12; от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: Федеральный закон РФ»13; от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»; от 21 ноября 2011 г.
№ 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»; от 2 октября 2012 г. № 166-ФЗ «О внесении изменений в Основы
законодательства Российской Федерации о нотариате и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (вступает в силу с 10
января 2014 г., за исключением положений, для которых установлены
иные сроки вступления их в силу).
Государство и общественность предпринимают и другие меры по
совершенствованию института реализации права человека и гражданина на квалифицированную юридическую помощь. Так, например, в августе 2008 г. юридической общественностью для обсуждения был предложен проект Закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации». Однако до обсуждения в Государственной Думе он не дошёл, так как подвергся
серьёзной политико-правовой критике в основном из-за того, что
ограничивал круг субъектов оказания квалифицированной юридической помощи.
По распоряжению Президента РФ от 4 апреля 1998 г. к 2000 году
был разработан и опубликован проект Федеральной Концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека – первый в отечественной
30
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
истории развернутый документ, определяющий основные направления политики России в сфере прав человека и предложения по совершенствованию механизмов оказания юридической помощи населению. К сожалению, проект Концепции до сих пор так и остаётся проектом.
Если на ранних этапах развития государства и общества его правовое регулирование ограничивалось внутригосударственными правовыми нормами и, соответственно, право человека на квалифицированную юридическую помощь и его теория формировались в основном под влиянием внутринациональных факторов, то с середины XX
в. значительное воздействие на этот процесс оказывают не только
национальные, но и наднациональные, глобальные факторы.
Результатом воздействия этих факторов на развитие идей о правах и свободах человека и гражданина, в том числе и о праве на квалифицированную юридическую помощь, стало принятие Организацией Объединённых Наций таких универсальных международных
актов о правах, как: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.),
Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Факультативный протокол к международному
пакту о гражданских и политических правах (1966 г.), а также таких
региональных актов, как: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Заключительный акт Хельсинкского Совещания (1975 г.), Итоговый документ Венской встречи
представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989 г.). Принцип защиты прав и
оказания человеку юридической помощи, провозглашённый в названых документах, в постсоветское время был закреплён и в Конституции РФ.
Этот факт говорит о том, что процесс глобализации правовых отношений оказал немалое влияние на теорию и практику прав человека
и гражданина в России, в том числе внёс «коррективы» и в прежние
представления о механизме реализации права человека на квалифицированную юридическую помощь. Это проявляется в том, что «на социальной арене» расширился круг реальных и виртуальных защитников
прав человека в виде негосударственных организаций и учреждений», среди которых: наднациональные судебные органы в виде Гаагского суда, Международного уголовного суда, Европейского суда
справедливости, Европейского суда по правам человека; значительное число международных правовых актов, регулирующих реализацию права на квалифицированную юридическую помощь; многочисленные правозащитные движения, организации и учреждения.
31
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
В связи с выше изложенным можно утверждать, что конституционно-правовой институт реализации права на квалифицированную
юридическую помощь не может быть достаточно глубоко осмыслен
вне связи с прежними этапами его развития. В обстановке преобразования всей системы права России, принятия принципиально новых
нормативно-правовых актов о формах и содержании квалифицированной юридической помощи совершенно очевидно, насколько важное значение приобретает учёт достоинств и недостатков её реализации в прошлом.
1 См.: Права человека: сущность, понятие, нормативная форма // Проблемы
общей теории права и государства: учеб. для юрид. вузов / под общ. ред. В. С.
Нерсесянца. М., 1999. С. 218.
2 См.: Панченко В. Ю. Современное правопонимание и юридическая помощь
как гарантия прав человека // Право и образование. 2012. С. 71.
3 См.: Марченко М. Н. Проблемы общей теории государства и права: учеб.:
В 2 т. Т. 1. Государство. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Проспект, 2008. С.
609–616.
4 См.: Черняков И. Г. Реализация конституционного права на квалифицированную юридическую помощь в Российской Федерации: проблемы и перспективы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 6.
5 Цицерон. Три трактата об ораторском искусстве. М.: Наука, 1972. С. 116.
6 См.: Стецовский Ю. И. Огосударствление адвокатуры несовместимо с правом. Юридическая природа адвокатуры // Адвокат. 2007. № 7. С. 20.
7 См.: Полянский Н. Н. Правда и ложь в уголовной защите. М., 1927. С. 25.
8 Титов Ю. П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: Проспект, 1997. С. 32.
9 См.: Смоленский М. Б. Адвокатура в Российской Федерации. СПб.: Юрид.
Центр пресс, 2003. С. 24.
10 См.: Судебник 1497 г. // Российское законодательство Х–ХХ веков: тексты
и комментарии: законодательство Древней Руси: В 9 т. / под общ. ред. О. И. Чистякова. Т. 2. Законодательство Древней Руси. М.: Юрид. лит., 1985. С. 54–97; Т. 2.
Законодательство Древней Руси. М.: Юрид. лит., 1985. С. 97–173.
11 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
12 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.
13 Рос. газета. 2011. 23 нояб.
32
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ГРЕЧИХИНА Наталья Александровна
специалист-эксперт ТУ Росимущества в городе Санкт-Петербурге, референт
государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса,
магистрантка 1 курса юридического факультета ГУАП
ПРОБЛЕМЫ ОКАЗАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
ГРАЖДАНАМ, ПОПАВШИМ ПОД ВЛИЯНИЕ СЕКТ
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы, относящиеся к проблемам оказания юридической помощи гражданам, попавшим под влияния сект и их родственникам. Дается характеристика восточной секте «Сёриндзи кэмпо», зарегистрированной в России, как автономная некоммерческая организация.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, секты, юридическая
ответственность, правовое государство, юридическая помощь, органы государственной власти, органы местного самоуправления, суды, прокуратура, полиция.
Annotation: The article considers the issues related to the provision of legal
assistance to citizens who have got under influence of sects and their relatives. The
characteristic of the Eastern sect of «Shorinji Kempo», registered in Russia, as an
Autonomous non-profit organization.
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, sects, legal liability, legal
state, legal aid, public authorities, local government bodies, courts, prosecutors,
police.
Проблема деятельности сект и их воздействия на граждан Российской Федерации в последнее время приобретают все большее значение. Особенностью современных сект является применение к гражданам различных методик манипулирования сознанием, или подругому – техник внушения, и подавление воли – психологическое
насилие. Т. е. посягательство на личность и права граждан.
Статья 2 Конституции Российской Федерации закрепила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства [1]. П. 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации установлено, что каждому гарантируется право на получение
квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно [1].
Ещё одной особенностью современных сект является «маскировка» сект под видом обычных организаций (курсы иностранных
языков, гимнастика, боевые искусства, тренинги личностного роста,
медицинские организации и т. п.). Уже в процессе деятельности человека в качестве учащегося продолжается его активное вовлечение
в секту – прежде всего, психологическая обработка с постепенным
33
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
настраиванием против общества, отказом от привычного круга общения, дружеских и семейных связей.
Например, псевдобуддистская секта «Сериндзи кэмпо» (яп. 少
林寺拳法 Сёриндзи Кэмпо:, Shōrinji Kempō). В Россию была принесена в 1991 году в г. Владивосток как боевое искусство. В настоящее
время в Российской Федерации действует «Центральная школа Сёриндзи кэмпо Московский филиал Всемирной организации Сёриндзи
кэмпо», а также отделения Центральной школы Сёриндзи кэмпо во
Владивостоке, Ставрополе, Краснодаре, Сочи, Челябинске и СанктПетербурге.
Исходя из источников самой секты, её основал Нагано Митико
(1911-1980), более известный под псевдонимом Со Досин, издав в 1947
году учение Сёриндзи Кэмпо. Он охарактеризовал Сёриндзи Кэмпо
как систему самозащиты, духовного совершенствования и физического воспитания. В Японии организация зарегистрирована как религиозная буддийская община.
Философской базой Сёриндзи кэмпо является Дзен-буддизм.
В книге Со Досин во вступительном слове напрямую указывает, что
объектом веры Сёринди кэмпо является дух Дхармы. И закладывает
идеи о том, что тело и дух неделимы, и последователи Сёриндзи кэмпо
развивают их посредством кэмпо и медитации Дзэн для того, чтобы
усовершенствовать свою личность и принести пользу миру, а также о
том, что путь Сериндзи кэмпо дает новую надежду на истинный мир,
прогресс и процветание, на счастье каждого человека на Земле. С помощью своих сил человек должен прийти к новой морали, лежащей
в природе вещей, активно бороться за осмысленную жизнь и принять
участие в установлении на Земле всеобщего счастья и гармонии [2].
Наблюдется откол от традиционного буддизма, т. е. создание секты,
в которой, в свою очередь, идет призыв создания новой морали.
Необходимо отметить, что в начале книге «Сёриндзи кэмпо» Досин Со сёриндзи кэмпо называется просто военным искусством или
искусством рукопашного боя. И только на 8 странице книги открывается, что «Сериндзи кэмпо Досина Со – это искусство рукопашного
боя, пересмотренное и систематизированное им под совершенно новым углом зрения и усиленное добавлением религиозной философии. Необходимо также отметить, что Сериндзи кэмпо, в отличие
от остальных военных искусств, является религией» [2]. А уже на 13
странице дано следующее определение: «Сериндзи кэмпо – это образ
жизни, основанный на понимании взаимодействия всех явлений и
признании способностей человека единственными инструментами,
при помощи которых он может успешно строить свою жизнь» [2]. А на
15 странице Сёриндзи кэмпо названо уже учением. Однако на офици34
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
альных сайтах организаций Сёриндзи кэмпо нет упоминания, что это
религия или образ жизни.
В ЕГРЮЛ она зарегистрирована как АНО «Центральная школа Сёриндзи кэмпо», а не как религиозная организация. Основной вид деятельности по ОКВЭД: 92.6 Деятельность в области спорта. Дополнительные виды деятельности: 22.1 Издательская деятельность и
93.04 Физкультурно-оздоровительная деятельность. В спортивных
залах, которые они называют «додзе», висят портреты отца основателя Со Досина, и адепты этой школы «приветствуют» данный портрет специальным движением. Занятие начинается с чтения мантры
и пассивной медитации, далее идет переход к динамической медитации – изучение приемов «боевого искусства» сериндзи кэмпо. Для
сдачи экзамена на очередной пояс необходимо написать сочинение,
раскрывающее философские аспекты Сёриндзи кэмпо и сдать его за
2 дня до экзамена.
С каждым новым посвящением (в очередной пояс) перед адептом
открывается новая информация, которую не предоставляют всем изначально, а только «избранным», «посвящённым». Таким образом,
налицо не просто спортивная секция с несложными ритуалами приветствия, а совершенно другая организационная структура с другими требованиями, изменением мировоззрения и с постепенным
раскрытием перед адептом информации об организации. А также
умалчивании в интернет-источниках о религиозности организации.
Но узнать все это можно лишь ознакомившись с литературой и «окунувшись» в атмосферу организации. Т. о. нарушается конституционное право граждан на получение достоверной информации, без который сделать свободный выбор не представляется возможным. Как
правило, граждане начинают читать подобную литературу, уже посетив первое занятие и, следовательно, получив определенную психологическую установку.
Данное обстоятельство усложняет процесс предупреждения влияния сект на граждан. Обозначим категории лиц, более подверженные влиянию:
– подростки (находятся в поиске себя, зачастую отсутствует понимание между ними и родителями, не сформирована психика);
– граждане, попавшие в тяжелые жизненные обстоятельства
(смерть или болезнь близких, развод);
– граждане с психическими отклонениями;
– граждане, вырванные из привычного круга;
– граждане, находящиеся в стрессе.
Однако на сегодняшний день существует ряд проблем, препятствующих как обеспечению должного предупреждения развитию
35
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
деструктивных организаций и калечинию ими жизни наших граждан, так и оказанию юридической помощи попавшим в секты и пострадавшим от их деятельности.
Самая первая проблема, которая встает перед юристом, специализирующимся или собирающимся специализироваться на защите
прав граждан, пострадавшим от сект – это нежелание самого члена
секты принять помощь и не осознавание им необходимости данной
помощи, а также невозможность получить достоверную информацию об организации от непосредственного участника. За помощью
обращаются родственники и друзья, которые также являются пострадавшими от деятельности секты, но уже косвенно. Им требуется
психологическая помощь.
Следствием настоящей проблемы является проблема сбора информации об организации и методах её работы. А также длительность
данного процесса и последующей обработки полученной информации
и подбора к каждому факту соответствующего правового акта.
Внешне в организации может и не быть экстремистской направленности. Чтобы достать материал, необходимо внедрение в секту. Возникает проблема нехватки кадров и отсутствия психологически подготовленных кадров. Истинная цель секты может проявиться и через
годы.
Одна из ключевых проблем оказания юридической помощи –
сложность доказывания факта применения к гражданам психологического насилия, техник внушения, а также выявления зависимого
состояния личности. Отсутствуют специалисты для проведения экспертиз психологических, психиатрических аспектов деятельности
сект. А психологическое насилие – это первоначальный и основной
инструмент воздействия на гражданина, попавшего в данную структуру. Часто невозможно доказать, что у гражданина появились проблемы с психикой после посещения организации ввиду отсутствия
должного медицинского сопровождения в процессе жизни. Ещё одной проблемой является отсутствие в законодательстве Российской
Федерации понятий «деструктивность», «деструктивная организация», что не позволяет подвести единую правовую базу в борьбе с нарушением конституционных прав граждан, в особенности группы
социально-нравственных прав. Схожей с вышеуказанной проблемой является проблема сложности введения юридического понятия
«секта». Прежде чем вывести юридическое определение необходимо
собрать доказательный материал, а это многолетний опыт работа
в данной области, которого пока Российская Федерация не имеет.
Необходим список нарушений, который позволяет определить организацию как секту. Можно будет более массово ликвидировать та36
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
кие организации, закрывать сразу по всей России, а не в каждом отдельном городе. В настоящее время подобные организации ликвидируются путем
доказывания фактов нарушения прав человека или иных правонарушений в той или иной организации независимо от того, называется
она сектой или нет. Однако, если ликвидировать организацию путем,
например, доказывания экономических правонарушений и преступлений, на следующий же день она откроется под другой организационно-правовой формой и в этом же помещении. И граждане, чьи права
нарушены, останутся без должной защиты и помощи. А также они не
осознают факт того, что находятся под пагубным воздействием организации. А у руководителя появится очередной «козырь» противопоставления секты обществу и государству. Доказывание правонарушений организации, как субъекта экономической деятельности,
должно идти в дополнение к фактам нарушения конституционных
прав и свобод человека и гражданина.
Одной из проблем непосредственно правозащитников, занимающихся оказанием помощи гражданам, пострадавшим от деятельности сект, является постоянные нападки на специалистов со стороны
сект, иски в суд, выброс информации, порочащей честь, достоинство и
деловую репутацию. Данной проблеме предшествует проблема нравственности юристов, которые выступают на стороне деструктивных
организаций, калечащих жизнь людей и дестабилизирующих обстановку в России.
Драматизм последствий присутствия гражданина в секте заключается в том, что после выхода из секты гражданин не сможет уже,
в том числе по медицинским показаниям, реализовать конституционные права, которые он бы мог реализовывать, если бы не подвергся воздействию секты. Например, реализовать свои политические права быть избранным или участвовать в управлении делами
государства. Многие вышедшие из сект граждане оказываются
в психбольницах с диагнозами шизофрения. Необходима разработка
методов диагностики психического насилия, исследования методов
психического насилия.
Юрист, специализирующийся на защите прав граждан, пострадавших от деятельности сект должен обладать также знаниями по религиоведению, психиатрии и психологии.
Источники:
1. Конституция Российской Федерации. М., 2015. Ст. 2, Ст. 48.
2. Досин Со. Сёриндзи кэмпо. Одесса: ИП «Драккар», 1994.
37
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ДОГАЕВ Артем Викторович
магистр юриспруденции, выпускник юридического факультета ГУАП 2015 года
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПОЛНОМОЧИЯ, ФУНКЦИИ
Аннотация: статья посвящена представлению сущности и содержания функций политических партий, функционирующих в России, их признакам, классификации и особенностям.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, политические партии,
функции, классификация, роль и место в механизме правозащитной деятельности,
юридическая ответственность.
Annotation: The article is devoted to presenting the essence and content of the
functions of political parties operating in Russia, their characteristics, classification
and characteristics.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, political parties, functions,
classification, place and role in the mechanism of advocacy, legal liability.
Система политических партий, составляющих институт многопартийности, по нашему убеждению формируется и функционирует в специфических условиях каждого отдельно взятого государства, учитывает и руководствуется условиями и особенностями
исторического развития, традициями, культурой, ментальностью
народных масс. Практика свидетельствует, что в ведущих европейских государствах процесс формирования политических партий, а
затем и института многопартийности осуществлялся постепенно,
поэтапно, в течение длительного исторического периода, в ходе
которого произошел своеобразный отбор среди партий, отбор на
прочность, востребованность и эффективность. Возникновение и
развитие партийных структур в западных государствах, чему свидетельством являются нормативная источниковедческая базы,
осуществлялось по принципу от центра к периферии, по мере созревания определенных общественных отношений. Становление политических партий предопределялось, диктовалось, появлением и совершенствованием элементов гражданского общества и правового
государства, то есть вначале возникли партии консервативного и
либерального типа, а затем уже – демократической и социалистической ориентации. Политические партии, «дозрев» и пройдя естественный отбор, практически безболезненно «врастали» в политическую систему государств, выполняя при этом стабилизирующие
функции.
38
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Принципиально иная ситуация складывалась в странах асинхронного типа развития, включая Россию. Модернизация, по нашему
мнению, являлась не результатом органического развития, а была
инициирована «сверху», верховной властью, претендующей на роль
единственного выразителя и защитника общегосударственных интересов. Модернизация в России началось с большим опозданием, что
породило проблему так называемого спонтанного скачкообразного
движения, наложившего отпечаток, с одной стороны, на ход модернизационного процесса в целом, а с другой – на его составляющие,
включая формирование и функционирование политических партий.
В отличие от европейских стран, политические партии в России
стали формироваться со значительным опозданием (примерно на 5080 лет), причем сам этот весьма сложный процесс происходил в предельно сжатые сроки. Первые партии в Российской империи появились на ее национальных окраинах (в Польше, Финляндии, Армении).
Партии в России «прорастали» не «снизу», как это имело место за
рубежом, а наслаждались интеллигенцией «сверху». Разрабатываемые разновекторная идеология и программатика партий носили, как
правило, абстрактно-теоретический характер, были сравнительно
слабо синхронизированы как с общественными потребностями развития государства вообще, так и с интересами различных классов,
социальных и профессиональных групп, в частности. Сложившаяся
в России многопартийность1 являлась результатом незавершенности модернизационного процесса, отсутствия необходимых условий
для участия политических партий в социальной сфере, в силу чего
продолжала оставаться резко дифференцированной (напомним, что
в России так и не сложился средний класс). Указанные особенности
формирования в России института многопартийности, порождены
отсутствием открытой конкуренции политических партий на общественно – политической арене. Действовавший в России авторитарный режим препятствовал легальной деятельности не только социалистических, но и ряда либеральных партий2.
Веками существовавший в России авторитарный режим перманентно воспроизводил в обществе авторитарную идеологию и авторитарные методы разрешения назревших вопросов. Этого не могли
избежать и политические партии России, также предпочитавшие
действовать авторитарными методами насаждения в общественном
сознании тех или иных вариантов модернизации России. Авторитарная система так и не была преобразована в правовое государство, а
в результате революции ее насильственно уничтожили и заменили
на тоталитарную. Равным образом многопартийность в России оказалась преодоленной не путем естественного отбора, а путем насиль39
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ственной ликвидации. Победа однопартийной системы привела к видоизменению формы модернизации процесса, которая, как и при авторитаризме, стала насаждаться «сверху».
Наличие в государстве института многопартийности свидетельствует о том, что в нем наличествуют демократические начала, гражданское общество, эффективная политическая система и надежный,
постоянно действующий механизм обеспечения реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан. Что же понимается
под политической партией, чем она отличается от иных общественных организаций? Политическая структура современного гражданского общества чрезвычайно сложна, она включает в себя множество
взаимодействующих с государством общественных объединений.
Политические партии – лишь один из их видов3. Следовательно, основополагающее значение для их правового регулирования имеет
формулирование такого юридического определения самого понятия
«политическая партия», которое позволило бы отграничить партии
как специфический субъект права от всех иных видов общественных объединений. Только в зависимости от наличия или отсутствия
у какого-либо объединения признанного законом качества политической партии могут быть определены его правовой статус, права и
обязанности, место и роль в политической системе.
Хотелось бы отметить, что юридическое понятие «политической
партии», которое должно определять специфику правового регулирования данного института, не тождественно определениям «политической партии» данных социологической и политической науками, так как социологи и политологи изучают политические партии как элемент социальной и политической систем общества. Если,
например, в определении политической партии как социологической
категории необходимо указать, что она выражает интересы социальной группы (слоя, класса), то включение этого признака в юридическое определение партии совершенно излишне4.
Дать понятие политической партии в России пытались еще в начале двадцатого века, так Гамбаров Ю. С. определял политические
партии как суть свободные общественные группы, образующиеся
внутри правового государства для совместного политического действия на почве общих всем индивидуумам интересов и идей. В 1906 г.
попытку сформулировать суть партии предпринял Мартов Ю. О. Он
отметил, что политическая партия это союз людей единомыслящих,
ставящих себе одни и те же цели, договорившихся соединить свои
силы для согласованной деятельности в государственной жизни. Он
также писал, что политическая партия образуется тогда, когда граждане получают возможность заниматься открыто политической де40
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ятельностью, то есть принимать участие в ведении государственных дел. Партии образуются с целью влияния на государственную
жизнь5.
В самом общем виде политическая партия представляет собой
организацию, созданную для «завоевания» власти, объединившую
граждан, вошедших в нее на добровольных началах и объявившую достижение политических целей исключительно политическими средствами. Естественным является и то, что партия непосредственно не
входит в систему государственной власти, а лишь стремится на нее
воздействовать, и в конечном варианте взять ее в свои руки.
Политические партии выражают политические интересы определенной социальной группы, и конечно стремятся воздействовать на
иные категории граждан. Интересы политической партии, если она
не является узко корпоративной, должны носить общенациональный характер. Такого значения интересы могут быть только у партий, имеющих программные цели развития общества, удовлетворяющие значительную часть населения государства. Политическая
партия будет находить должную поддержку у граждан при условии
наличия у нее разветвленной сети региональных отделений, то есть
ее идеология должна быть представлена далеко не только в месте ее
регистрации, нахождения выборных центральных органов. Вряд ли
необходимо возражать против обоснований указанных авторов. Однако они представили в своей работе то, как должно быть либо стать,
но не то, что имеется сегодня6.
В Конституции Российской Федерации 1993 года не содержится
определения, а также каких-либо положений, относящихся к политическим партиям, за исключением закрепления ст. 13 принципа многопартийности. Не было закреплено это понятие и в принятых, после
вступления в законную силу Конституции России, федеральных законах, что привело к созданию несистемного множества политических объединений. Лишь в принятом в 2001 году ФЗ «О политических
партиях» впервые было законодательно дано понятие политической
партии, что позволило приступить к дальнейшей разработке основ
правового регулирования данного важнейшего социально-правового, государственно-экономического и социально-политического
института.
В соответствии со ст. 3 ФЗ «О политических партиях» «политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях
участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической
воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и
референдумах, а также в целях представления интересов граждан
41
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Анализ данного определения позволяет выделить следующие
квалификационные признаки, которые присущи политической партии как правовому институту:
1) политическая партия – это общественное объединение, главной
целью которого является обеспечение участия граждан в политической жизни общества и представление интересов граждан в органах
государственной власти и органах местного самоуправления. Это
главный, в чем мы убеждены квалификационный признак политической партии, выражающий саму ее сущность и отличающий ее от
всех иных видов общественных объединений неполитического характера (различного рода союзов, ассоциаций, клубов, фондов и т. д.).
Последние представляют собой создаваемые социальными и профессиональными группами организации, главная цель которых – удовлетворение и защита частных, специфических интересов своих членов.
Сразу же необходимо отметить, что определение политической
партии как особого вида общественного объединения, до сих пор подвергается критике. Так, Чуев А. В. считает, что политическую партию
следует считать не общественным, а публично-правовым объединением граждан, поскольку в отличие от всех других общественных
объединений, ее деятельность должна быть публичной, в то время
как деятельность любого другого общественного объединения не
обязана быть публичной и все граждане не обязаны о ней знать. Деятельность партии должна быть публичной для того, чтобы она действовала в рамках закона, поскольку она борется за государственную
власть, за то, чтобы быть представленной во власти и определять политику государства7.
С данной позицией нельзя не согласиться, ибо на самом деле,
главное отличие политической партии – борьба за власть, но правовыми способами. Подход к определению понятия политической партии как особого вида общественного объединения является общепризнанным как в зарубежной, так и в отечественной юридической
литературе8. Законодательство, регламентирующее деятельность
общественных объединений, хотя и имеет комплексный характер,
оно в целом относится к публично-правовой сфере и представляет
собой самостоятельный институт конституционного права. Касательно утверждения о том, что деятельность политической партии
носит публичный характер, потому что все граждане «обязаны о ней
знать», отдельные ученые, политики выступают против, более того,
заявляют о том, что оно якобы не соответствует действующему законодательству, однако, к сожалению, подтверждений тому не приво42
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
дят. Граждане, как считают приверженцы данной позиции, вовсе не
обязаны знать что-либо о той или иной партии, но они имеют право
знать о ней, как, впрочем, они имеют право знать о любом из общественных объединений, поскольку, согласно ФЗ «Об общественных
объединениях», деятельность этих объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах – общедоступной9. В части утверждения, относящегося к обязанности и праву, знать о партиях стоит согласиться, ибо на самом деле
ни один закон не обязывает все знать о партиях, а лишь вправе получить о них нужную информацию.
По мнению Лапаевой В. В. эти принципиальные расхождения
в подходах к понятию политической партии связаны, прежде всего,
с различиями в трактовке взаимосвязей политических партий с обществом и государством10. Если политическая партия рассматривается как общественное объединение, то она трактуется как общественная структура, сформировавшаяся в недрах гражданского
общества, выражающая политически значимые интересы определенных слоев общества и стремящаяся к представлению этих общественных интересов в органах государственной власти. Здесь акцент
делается на прочной связи политической партии с обществом, на ее
ответственности перед сформировавшим ее обществом и на ее функции посредника во взаимоотношениях между обществом и государством. В понятии же политической партии как некоего «публичноправового объединения граждан» нет указания на связь партии с обществом, что дает возможность для более тесной увязки партии с институтами публичной власти.
Кроме того, определением политической партии как общественного объединения, законодательством о партиях вписывается в сложившееся правовое пространство, которое охватывает комплекс положений Конституции РФ, закрепляющих конституционно-правовой
статус общественных объединений, а также систему норм, регулирующих создание и деятельность таких организационно-правовых
структур, как некоммерческие организации и общественные объединения. Можно проследить четкую цепочку последовательно конкретизируемых правовых понятий: некоммерческая организация как
родовая структура по отношению к общественным объединениям
(то есть организация, не ставящая извлечение прибыли в качестве
основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками), далее следует общественное объединение (то есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое
формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся
на основе общности интересов для реализации общих целей, указан43
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ных в уставе общественного объединения) и, наконец, – политическая партия как специфический вид общественных объединений.
Специфика политической партии как особого вида общественных объединений, согласно положениям, содержащимся в п. 1 ст. 3
ФЗ «О политических партиях», определяется еще и тем, что партия
является объединением граждан (в отличие от других общественных объединений, учредителями, членами и участниками которых,
могут быть физические лица и юридические лица). Таким образом,
политическая партия – это общественное объединение граждан Российской Федерации.
Целями создания политической партии являются: а) обеспечение
участия граждан в политической жизни общества (что осуществляется посредством формирования и выражения партиями политической воли граждан; б) участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах; в) представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления; г) формирование общественного мнения; д) политическое образование и воспитание граждан; е) выражение мнений граждан по
любым вопросам общественной жизни; ж) выдвижение кандидатов
на выборах в законодательные органы.
Особое значение в перечне целей политических партий занимает
подготовка граждан к участию в политической жизни государства
посредством вовлечения в выборную деятельность. Согласно п. 2 ст.
37 ФЗ «О политических партиях», партии не участвующие в выборах
в течение пяти лет подряд, могут быть ликвидированы по решению
Верховного Суда РФ (то есть могут утратить статус политической
партии). В данной связи отдельные специалисты придерживаются
мнения о том, что якобы без такого требования положение закона о
том, что правом на объединение в политические партии обладают
только граждане Российской Федерации, лишается надлежащей
опоры на действующую Конституцию РФ. Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции РФ право на объединение имеет каждый (то есть данное
право сформулировано как право человека, а не только гражданина).
Правовые основания для ограничения круга субъектов права на объединение в политические партии дает ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, где
право избирать и быть избранными предоставляется только гражданам Российской Федерации. Поэтому именно обязательное участие партии в выборах позволяет законодателю трактовать право на
объединение в политические партии как право гражданина, а не как
право человека. С данной позицией мы не согласны категорически,
ибо в приведенных статьях речь идет о гражданах России. Иностранные граждане не участвуют в выборах представителей органов вла44
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
сти, как и сами ими стать не могут, и их участие в политических партиях естественно недопустимо:
1) цели и задачи политической партии должны быть указаны
в уставе, политическая партия должна иметь программу, определяющую принципы деятельности политической партии11, ее цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач. К сожалению, многие партии далеко не всегда в своей деятельности руководствуются предписаниями законов и подзаконных актов в части, касающейся ознакомления граждан с программами, тем более уставными
документами, забывая о том, что это отрицательно сказывается, прежде всего, на их имидже. Нередко о политических партиях граждане
узнают не по их программам и политическим целям, а по фамилиям
их лидеров.
Основные цели политической партии должны быть зафиксированы в уставе партии, в противном случае вновь создаваемой партии
может быть отказано в регистрации на основании того, что положения ее устава противоречат ФЗ «О политических партиях». Наличие
политической программы, отражающей взгляды на устройство общества и государства, один из признаков политической партии, отличающий ее от иных общественных объединений. Представление
программы является обязательным условием для регистрации объединения в качестве политической партии (ст. 16 Закона), однако,
к сожалению, законодательно еще не предписано обязательное представление программ партии с началом выборной кампании;
2) политическая партия – это объединение, действующее на постоянной основе, имеющее формализованную организационную структуру.
Политической партией признается объединение, имеющее определенную структуру, основанную на формальном членстве. В соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ «О политических партиях», в политической
партии должно состоять не менее пятисот тысяч (500 000) членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Согласно закону, членство в политической партии является добровольным, фиксированным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии
иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, признанные судом недееспособными. Ограничение права на вступление
в политические партии или обязанность приостановления членства
в политической партии может устанавливаться для определенных
категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Член политической
45
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
партии может состоять только в одном региональном отделении
данной политической партии – по месту постоянного или преимущественного проживания. Политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской
Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть
создано только одно региональное отделение данной политической
партии.
Под региональным отделением политической партии понимается
структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее
свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации.
В субъекте Российской Федерации, в состав которого входит (входят)
автономный округ (автономные округа), может быть создано единое
региональное отделение политической партии. Иные структурные
подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом.
Рассмотрев признаки политической партии указанные в ФЗ «О политических партиях» хотелось бы отметить, что принятию данного
закона предшествовали долгие дебаты, выдвигалось несколько проектов законов, основные положения которых отличались в корне.
Дискуссия по ряду спорных вопросов ведется и в настоящее время.
Она сводиться к уяснению того, соответствуют ли закрепленные
в законе положения конституционному принципу многопартийности и политического многообразия.
Конституция РФ трактует многопартийность и политический
плюрализм как однопорядковые явления, из чего следует, что многопартийность – это такая форма самоорганизации общества, которая проявляет себя в сфере политики. Очевидно, что многопартийность непосредственно связана с политикой потому, что она обеспечивает участие общества в формировании и осуществлении государственной власти. Конституционное признание института многопартийности без каких-либо специальных оговорок означает, что
в Российской Федерации она имеет право на существование везде,
где есть политические отношения. В этой связи высказывается мнение, что ограничение права народов, населяющих субъекты Федерации, на самостоятельную политическую самоорганизацию в форме
региональных политических партий, необходимую для более адекватного политического представительства и выражения интересов
той или иной части многонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, не соответствует конституционному принципу многопартийности и политического плюрализма12 .
46
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
С этой точкой зрения нет никаких оснований для согласия. История развития многопартийности в России наглядно показывает неэффективность дробления политических сил. Реальная многопартийная система возникнет в России только тогда, когда появятся дееспособные массовые общероссийские политические партии. Кроме
того, ситуация на местах показывает, что местные политические партии не могут оказывать серьезного влияния на действия местных
властей, чаще всего они не имеют никакой программы, кроме сохранения своих партийных постов, в силу чего считаем целесообразным
ограничение круга политических партий только федеральным уровнем.
Понятие и признаки политической партии, закрепленные законом, (ограничение круга политических партий федеральным уровнем, требования к минимальной численности, целям и направлениям деятельности) не преследуют цели ограничения конституционного принципа многопартийности и политического многообразия,
а лишь способствуют возникновению действительно дееспособных
массовых общероссийских партий, имеющих свою идеологию и программу действий, ориентированные на реальные центры власти, что
позволит защитить политико-партийную систему от безудержного
плюрализма.
Разобравшись с понятием и признаками политических партий, попытаемся исследовать содержание, основания, критерии для их классификации. В общей теории определения назначения политических
партий, отграничения их от других общественных объединений существует множество критериев классификации. Например, партии
в зависимости от форм общения между партийными лидерами и рядовыми членами делятся на авторитарные и демократические. В зависимости от того, в какой мере они представляют различные слои
общества, партии делятся на интегративные, то есть представляющие все или многие слои общества, и представительские, то есть те,
члены которых представляют лишь один социальный слой или класс.
К идеологическим относят партии, преследующие цель, – изменить
жизнь в соответствии со своими идеалами, к прагматическим – преследующие конкретные политические цели.
Массовые партии имеют сложную организационную структуру и
весьма многочисленных последователей. Преимущественным источником финансирования являются членские взносы. Между последователями политических партий существует постоянная и тесная
связь. Значительное внимание эти партии уделяют идейно-воспитательной работе, повсеместно и повседневно проводимой среди различных слоев населения. Руководство в партии принадлежит про-
47
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
фессиональным политикам, партийной бюрократии. Центр партийной власти находится не в парламенте, а в самой партии. Массовые
партии пользуются реальным влиянием в политической системе, где
они действуют. КПСС являлась массовой партией, сюда же надо отнести большинство западноевропейских социал-демократических партий.
Кадровые партии немногочисленны, состоят из пользующихся авторитетом деятелей. Членство в такой партии аморфно, отсутствует
механизм приема, нет фиксированных членских взносов. Кадровые
партии действуют преимущественно в период предвыборных кампаний. Большую часть кадровых партий составляют либеральные и
консервативные партии. В политическом спектре кадровые партии
находятся, прежде всего, справа и в центре. В России к массовым партиям можно отнести лишь, пожалуй, КПРФ (более 550 тысяч членов),
«ЛДПР», «Единую Россию», «Справедливую Россию» и «Яблоко».
Разделение политических партий на кадровые и массовые соответствует делению на партии со слабой и сильной организацией.
Массовые партии носят централизованный характер и имеют сильную организацию, кадровые партии – наоборот. В кадровых партиях
руководящая роль принадлежат парламентариям. Как правило, депутат может действовать независимо от других депутатов той же
парламентской группы, поскольку, большинство кадровых партий
«мягкие», то есть в отличие от «жестких», массовых партий не соблюдают дисциплину голосования.
Другая классификация, в общем основанная на классификации
Дюверже была выдвинута Сартори Дж. Он выделил трехкомпонентную модель политических партий: а) кадровые; б) массовые; в) электоральные. Электоральные (или партии избирателей) это межклассовые и даже межидеологические организации, целиком повернутые
к электорату. Партии избирателей отказываются от защиты идей,
отражающих интересы ограниченной части избирателей. Ставка делается на отстаивание целей, способствующих консолидации различных социальных сил.
По способам действий партии делятся на парламентские и непарламентские. Главное место действия парламентских партий – стены
законодательных учреждений. При этом председатель партии является лидером парламентской фракции. Рассматривая ситуацию
в российском парламенте можно выделить: парламентские партии
на уровне фракции; (партии которые сумели преодолеть пятипроцентный барьер на выборах; парламентские партии на уровне индивидуального представительства (такое представительство в парламенте на данный момент имеет большинство партий). Непарламент48
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ские партии ориентируются на внепарламентскую деятельность.
Сюда относятся революционные, экстремистские партии, а также
партии, которые готовы работать в парламенте, но или не проходят
в него, так как не пользуются популярностью у избирателей, либо отстранены от участия в избирательной компании (например, НБП).
Некоторые партии руководят государством и называются авангардными (КПСС раньше). Другие выходят за пределы государства и
становятся транснациональными, в которую может вступить любой
человек вне зависимости от страны проживания. По поведению членов партии во время голосования в парламенте партии делятся на
дисциплинированные – все члены фракции голосуют одинаково по ее
решению и недисциплинированные – каждый член фракции голосует
не в соответствии с общим решением, а как лично считает нужным.
В российской Государственной Думе в зависимости от обсуждаемого
вопроса члены фракций могут голосовать солидарно или свободно
(об этом принимается специальное решение).
Следующая классификация партий предложена немецким политологом Еллинеком Г. Он разделил все партии на случайные, фрагментированные и необходимые. Случайные партии основаны не на классовых, сословных и профессиональных различиях, а преследуют индивидуальные интересы. Они создаются по случаю одним или несколькими лицами и исчезают тогда, когда сходит с политической
арены их создатель (здесь можно привести в пример НДР).
Фрагментированные партии стремятся к решению какого либо
отдельного вопроса в рамках определенного фрагмента реальности
(например, партия пенсионеров). Продолжительность существования фрагментированных партий также ограничена.
Гораздо продолжительнее действуют, функционируют так называемые необходимые партии. Они имеют идеологическую основу и
принадлежат к определенному политическому течению. Этим объясняется и их названием (консервативная, либеральная, демократическая, республиканская, коммунистическая, радикальная). Все политические партии в той или иной степени имеют идеологическую
окраску, определенные идейные и ценностные ориентиры. В зависимости от участия в осуществлении власти партии подразделяются на
правящие и оппозиционные. Правящие партии консервативны, в то
время, как оппозиционные – более динамичны, ориентированы на
изменение проводимых в государстве реформ. Оппозиционные политические партии можно разделить на: легальные, разрешенные и зарегистрированные государством, действующие, как правило, в рамках закона; полулегальные, незарегистрированные, но и не запрещенные; нелегальные, запрещенные государством и часто действую49
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
щие в условиях конспирации и подполья. Среди последних – революционные или радикально-националистические партии, поставившие
своей целью насильственное изменение существующего строя.
Вся деятельность оппозиционных политических партий подчинена главной задаче – завоеванию политической власти. Поэтому основное внимание они уделяют политической сфере. Чаще всего такие
политические партии не отождествляют себя с существующим политическим режимом, подвергают радикальной критике его политические структуры. Часто конкурируя друг с другом, они решительно
дистанцируются от правящей политической партии. Оппозиционные политические партии, в отличие от правящей, имеют более идеологизированное мышление и образ действия, ориентируются в своей
деятельности на определенную социальную базу, склонны к жесткой
конфронтации.
Российские партии, деятельность которых в той или иной степени
оппозиционна, можно условно разделить на три группы: системную
оппозицию (сюда входит большинство партий). Эта группа расходится с федеральной исполнительной властью прежде всего в выборе путей и средств достижения конечных целей; внесистемную
радикальную оппозицию (Российская коммунистическая рабочая
партия, либеральные демократы и др.) по существу направленную
на дискредитацию институтов президентской власти, подрыв их легитимности; промежуточную оппозицию (КПРФ, Аграрная партия,
СПС), которая, несмотря на фундаментальные разногласия, на практике соблюдает установленные правила игры.
У правящих политических партий, в отличие от оппозиционных,
высоки удельный вес, значение парламентской деятельности и конкретной работы в составе правительственных органов, иная иерархия приоритетов решаемых задач. На первом плане стоят экономические управленческие задачи. Политические действия приобретают более прагматический характер, что может привести к разрыву с предвыборной программой и т. д. Можно сказать, что данная
классификация с трудом применима к России, так как фактически
нет правящей партии (партии власти). На ее место в данный момент
претендует «Единая Россия», пропрезидентская партия, в которую
президент вступать не собирается, хотя такого рода заявления уже
имели место быть, и ее деятельность носит «легкий налет оппозиционности правительству».
По своему отношению к социальной действительности политические партии в зависимости от того, намереваются ли они ее сохранить, частично изменить или радикальным образом преобразовать,
подразделяются на консервативные, реформистские и революцион50
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ные. По положению в политическом спектре политические партии
делятся на центр, правые и левые. Обычно в центре располагаются
партии, ориентирующиеся на либерально-капиталистическую идеологию (буржуазные партии). Такие партии являются приверженцами, сторонниками срединной политики допустимых компромиссов, и колеблются в зависимости от ситуации то в одну, то в другую
сторону.
Справа находятся партии, опирающиеся на националистическую
идеологию (националистические партии); а слева – опирающиеся на
социалистическую идеологию (социалистические и коммунистические партии). Правда, это не всегда так. Если какая-то ниша оказывается свободной в силу различных причин, то ее могут занять представители иной идеологической ориентации.
Вокруг данной классификации политологами уже давно ведутся
споры. В основном высказывается мнение, что данная классификация не применима к реальной расстановке политических сил в России. Это связано, прежде всего, с тем, что в российском парламенте
нет партии, которая находилась бы в центре, в том смысле, которая
бы не обозначала промежуток между правыми и левыми, а действительно была бы управляющей партией (партией власти).
По другому мнению, трудность в образования партии, которая заняла бы центральное место в партийность системе, связана с отсутствием четко структурированного левого и правого фланга. Митрохин С. полагает, что нужно вообще отказаться от данной классификации, и предлагает выделять: коммунистов, демократов и бюрократов, то есть центристов в том смысле, что они ближе к центру управления.
На основе исследования содержания, сущности различных подходов к определению критериев классификации политических партий, вполне реально утверждать то, что к условиям развития политической системы в современной России не может в полной мере
быть применен ни один из тех, о которых говорилось ранее. В чем же
причина, что не позволяет примеривать их к политическим партиям,
функционирующим в современной России? В первую очередь это связано с тем, что структура российской многопартийности – трехслойный конгломерат различных по своей генетической природе образований: политические партии – продукт кризиса традиционной идеологии, политические партии – продукт распада официальных партийных структур, партии, чье возникновение непосредственно связано с качественными изменениями социальной структуры.
Одной из особенностей формирующейся партийной системы
в России является ее биполярный характер, то есть образование
51
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
двух противоположных полюсов, противостоящих друг другу. Проправительственно настроенные политические партии акцентируют
внимание на ценностях индивидуализма, частной собственности и
свободы. Оппозиционные политические партии отстаивают ценности коллективизма, национальной самобытности, социальной справедливости, равенства, а между крайними полюсами политического
спектра практически отсутствует политический центр.
Однако, представленное нами утверждение позволяет сделать вывод о том, что отличия между мировым опытом и российской реальностью не носят принципиального характера. Теоретически вполне
возможным представляется применение западной классификации
по отношению к российским политическим партиям и партийной
системе, но подобная классификация касается только структурных
компонентов, не затрагивая такую сложную область, как идеология.
Итак, проведенный сравнительно-правовой анализ сущности
становления, развития института многопартийности, составными
элементами которого являются политические партии, с одной стороны, – есть свидетельство наличия многопартийности в современной Российской Федерации, его составных частей, элементов, наличия у них определенных функций, целей, задач, а с другой стороны, –
это есть наличие оснований утверждать о том, что даже такого рода,
вида и формы многопартийность, сложившуюся, действующую
в России вправе определить как самостоятельный, специфический
конституционно-правовой институт, имеющий важное значение для
формирующейся политической и правовой систем, российской государственности, гражданского общества, обеспечения, реализации и
защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан13.
Доказательством тому, что наше утверждение имеет право быть
признанным, состоятельным является следующее: а) наличие субъектов политико-правовых отношений; б) существующие объекты
института многопартийности, закрепленные и представленные законами России и ее субъектов; в) определенная законодательно правосубъектность субъектов политико-правовых отношений, то есть
совокупность прав, интересов, обязанностей и ответственности; г)
сформированный и действующий механизм правового регулирования деятельности политических партий, начиная с их регистрации
и завершая прекращением существования; д) наличие законодательной базы: федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного самоуправления, а также международно-правового характера.
Проведенное исследование действующего законодательства национального и зарубежного уровня, многочисленных источников за52
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
рубежных и российских авторов, имеющих непосредственное отношение к юридической сущности института многопартийности, истории его становления и развития, классификации, статуса, роли и места правозащитной деятельности позволяет сделать следующие выводы по первой главе:
– институт многопартийности состоялся, ибо покоится на таких
положениях как: наличие особого субъекта, особых объектов, самостоятельной правовой базы, особого правоотношения, особого механизма правового регулирования;
– зарубежный опыт функционирования политических партий
свидетельствует о том, что их зарождение, становление и участие
в обеспечении реализации и защиты прав и свобод своих членов,
иных граждан существенным образом отличается от становления
роли и места политических партий;
– институт политических партий в своем становлении по нашему
убеждению прошел три этапа: а) зарождение, б) становление, в) совершенствования учета современности;
– признаки и классификация института многопартийности, политических партий определены, закреплены Конституцией России, федеральными конституционными законами и учитывают содержание
международных договоров Российской Федерации, общепризнанных
принципов и норм международного права;
– определение политических партий в Российской Федерации содержится в ст. 3 ФЗ «О политических партиях) и какое либо отступление, как нам представляется возможно только в случае внесения изменений в федеральное законодательство;
– политические партии Российской Федерации подразделяются
на три группы: а) системно-оппозиционные; внесистемные радикально-оппозиционные, в) промежуточно-оппозиционные.
1 Шелохаев В. В. Многопартийность. М., 2004. С. 3–12.
2 Санистебан Л. С. Основы политической науки. М., 2002. С. 54–57.
3 Партии и политические блоки в России. М., 2003. С. 17–19.
4 Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве.
М.,
1998. С. 37.
5 Мартов Ю. О. Политические партии в России. М., 1917. С. 1.
6 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М.: Норма, 2001. С. 151–152.
7 Чуев А. В. Что такое партия? // Выборы. Законодательство и технологии.
2000. № 12. С. 16.
8 Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. С.
37–41.
9 Об общественных объединениях: ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от
08.03.2015 г.) // Консультант Плюс.
10 Лапаева В. В. Закон о политических партиях: в чем суть альтернативных
подходов // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 23.
53
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
11 Мархтейм М. В., Смоленский М. Б., Яценко И. С. Конституционное право.
СПб., 2003. С. 161.
12 Лапаева В. В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию Закона о
партиях // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 18.
13 Подробнее см.: Глущенко П. П., Кикоть В. Я. Теория и практика социальноправовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в Российской Федерации: учеб. М.: ИМЦ ГУК МВД РФ, 2002. С. 10–35.
54
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ГЛУЩЕНКО Петр Петрович
руководитель магистерской программы «Правозащитная деятельность» юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный
юрист Российской Федерации, Почетный работник ВПО России
ЯТКЕВИЧ Ольга Григорьевна
кандидат юридических наук, полковник внутренних войск МВД России
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА
КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Аннотация: Представление истории зарождения, становления и совершенствования института и права граждан на квалифицированную юридическую помощь.
Ключевые слова: Конституция России, конституционные права, адвокатура,
права граждан на квалифицированную юридическую помощь, ФЗ № 63-ФЗ «Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», права граждан
на получение бесплатной юридической помощи, особенности получения юридической помощи военнослужащим ВВ МВД Российской Федерации.
Annotation: View the history of the origin, formation and improvement of the
Institute and the rights of citizens to qualified legal assistance.
Keywords: The Constitution of Russia, constitutional law, legal profession, rights of
citizens to qualified legal assistance, the Federal law № 63 «About advocacy activity
and advocacy in Russian Federation», the rights of citizens to receive free legal
assistance, especially legal aid to servicemen of the MIA of the Russian Federation.
Юридическая природа основных прав1 по сравнению с другими
видами прав человека и гражданина состоит в том, что они есть юридическая база, исходные положения, основа последних и формулируются в самом общем виде. Установленные Конституцией РФ права
в соответствии с её ст. 18 являются непосредственно действующими.
Однако прав, отвечающих этим условиям, отмечает Крусс В. И., не
много. Поэтому актуальна законодательная конкретизация содержания основных прав и свобод человека и гражданина, поскольку
именно она во многом обеспечивает конституционность их правового регулирования и полноту юридического гарантирования.
В теории конституционного права и других отраслевых науках
понятие «реализация права человека на квалифицированную юридическую помощь» не нашло своего достойного отражения. Анализ
соответствующих научных работ по исследуемой проблеме2 свидетельствует об отсутствии единообразного подхода к пониманию су-
55
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
щества указанного понятия, что является ощутимым недочётом в познании отражаемого им правового явления. Ведь ещё Гегель в своей
работе «Философия права» утверждал: «В философском познании
главным является необходимость понятия, а движение, в ходе которого оно становится результатом, составляет его доказательство и
дедукцию».
«Как в семени дано определенное будущее растение, – писал Нерсесянц В. С., – так и в понятии права в научно-абстрактном (сжатом
и концентрированном) виде содержится определенная юридическая
теория, теоретико-правовой смысл и содержание определенной концепции (и типа) юриспруденции». Квалифицированная юридическая
помощь человеку и гражданину как проблема теории конституционного права вряд ли могла быть исследована без того, чтобы не определить понятие, отражающее это правовое явление. Полянский Н. Н.
считал, что дать надлежащую форму, определяющую термин, – это
иногда может иметь значение не меньшее, чем иное даже серьезное
техническое открытие. Термины в теории конституционного права
занимают место несущей основы, вокруг которой сосредотачиваются все иные языковые единицы, служат тем скелетом, на котором
прорастает словесная ткань. К такого рода терминам относится и
«квалифицированная юридическая помощь».
Процесс углубления познаний о правовой действительности,
в том числе и появление в науке конституционного права квалифицированной юридической помощи человеку, вызывают необходимость
обогащения традиционных юридических понятий через выработку
новых. Поскольку «квалифицированная юридическая помощь» – категория конституционная, для ее адекватного использования необходимо определить сущностный и содержательный аспекты. Без
этого законодатель может издавать законы, объективно не обеспечивающие реализацию права человека на квалифицированная юридическая помощь.
Однако анализ нормативных правовых актов и научной литературы показывает, что как равнозначные с понятием «квалифицированная юридическая помощь» используются такие понятия, как:
«юридическая услуга», «правовая услуга», «правовая помощь», «помощь юриста», «защита права» и др. В одном случае они используются как синонимы, а в другом – лексически неверно. То есть, используются неадекватно тем явлениям, которые должны отражать. Бесспорно: имеет место неразличение важнейших современных юридических понятий.
Такое положение объясняется, во-первых, относительной новизной феномена квалифицированной юридической помощи человеку и
56
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
отсутствием, в связи с этим, крупных теоретических изысканий по
проблеме. Во-вторых, недооценкой законодателем важности закрепления в законе определения рассматриваемому здесь понятию, хотя
практика такого рода у законодателя на сегодняшний день – богатая. И этот просчет, вероятно, не случаен. Ведь формулирование в законе нормы-дефиниции должно означать тот факт, что явление, которое она отражает, нашло в законе полное отражение, как это имело
место, к примеру, в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ
«О персональных данных», где дана норма-дефиниция «Персональные
данные» (п. 1 ст. 3).
Однако чтобы полностью отразить в нормативном документе такое явление, как конституционно право на реализацию квалифицированной юридической помощи человеком и гражданином, в том
числе военнослужащим внутренних войск, законодателю необходимо было бы разработать большой специальный закон. К чему он,
судя по всему, в настоящее время не готов. Об этом свидетельствует
тот факт, что в августе 2008 г. юридической общественностью для обсуждения был предложен проект закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации». Но его не стали даже
обсуждать в Государственной Думе. В иных же нормативных документах, где закрепляются лишь специальные виды юридической помощи, давать определение искомому понятию было бы некорректно.
Существующие до сих пор понятийная неопределенность и терминологическая неоднозначность не могут не приводить к сбоям и
снижению темпов в развитии теории конституционного права и совершенствовании практики реализации права на квалифицированную юридическую помощь человеку и гражданину. Вот почему для
конституционного права и юридической практики так важно сформулировать адекватное действительности определение понятия –
«реализация права на квалифицированную юридическую помощь» и
закрепить в нормативном правовом акте его общеобязательную (легальную) дефиницию.
Как видно из контекста, указанное понятие представляет собой
юридическую конструкцию, состоящую из терминов, имеющих собственное бытие и свойственную им определенность: «реализация
права человеком», «квалифицированная» и «юридическая помощь». Эти
три термина и легли в основу искомого определения.
Реализация субъективного права собственно человеком. Право на
квалифицированную юридическую помощь – не есть юридическая
помощь. Юридическая помощь человеку и гражданину означает реализацию права на неё в конкретных жизненных ситуациях. Признавая за тем или иным управомоченным лицом субъективное право на
57
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
получение или оказание квалифицированной юридической помощи,
законодатель предоставляет ему и возможность реализации этого
права. Как справедливо считает Грибанов В. П., всякое субъективное
право представляет собой социальную ценность лишь постольку, поскольку его можно реализовать.
Необходимо отметить, что в конституционном праве, вместе с понятием «реализация конституционных прав человеком» используется также и более широкое понятие – «реализация конституционного права (норм права)». Различие этих понятий хорошо показал Витрук Н. В. Он считает, что реализация субъективных прав человеком
предполагает осуществление не всех правовых норм, а лишь управомочивающих. Что же касается обязывающих и запрещающих норм,
то их объектом служат не права граждан, а их обязанности. Следовательно, реализация права военнослужащего внутренних войск МВД
России на квалифицированную юридическую помощь зависит от его
способности и активности самостоятельно пользоваться и распоряжаться этим правом самим военнослужащим.
В отличие от реализации субъективных прав человеком реализация норм конституционного права – это воплощение предписаний
норм права в правомерной деятельности участников правоотношений. Реализация права начинается там, где уже есть правовое установление – норма права. «Правореализация, – пишет Матузов Н. И., –
это трансформация заложенных в юридических нормах требований
в правомерное поведение субъектов». М. Н. Марченко реализацию
норм права относит в большей степени к деятельности государственных органов и должностных лиц, которые в рамках реализации
исполняют и применяют не только права, но и обязанности.
В работах правоведов «реализация прав» нередко отождествляется
с «осуществлением прав». Это обстоятельство порождает терминологическую неопределенность и первого, и второго понятия. Представляется, что нужно согласиться с мнением Васильева А. М., который считал, что осуществление прав означает совокупность основных условий
и способов перевода нормативно-правовых моделей поведения в фактическое, реальное поведение людей. А если исходить из того, что в теории права под условиями осуществления прав понимаются их гарантии
или то же самое – обеспечение прав, а под способами (формами) перевода нормативно-правовых моделей поведения в фактическое поведение людей понимается реализация прав, то можно утверждать: понятие
«осуществление прав» шире понятия – «реализация прав» и включает
в себя два явления: 1) обеспечение прав и 2) реализацию прав.
В качестве форм реализации норм права большинство учёных выделяют четыре формы: соблюдение, исполнение, использование и
58
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
применение. Но есть и такие, которые выделяют только три формы:
соблюдение, исполнение и использование. Анализ литературы по исследуемой проблеме позволил сделать вывод о том, что реализация
конституционных права человеком (военнослужащим внутренних
войск) – это процесс материализации его конкретной возможности,
в ходе которого происходит получение им того блага, которое составляет содержание конкретного субъективного права. Оно выражается
в конкретном поведении самого человека и гражданина, направленного на получение какого-то блага, например, содействия военнослужащему в покупке квартиры. В отличие от форм реализации норм
конституционного права Воеводин Л. Д. выделяет такие формы реализации конституционных прав человеком, как: 1) фактическое правообладание, 2) пользование, 3) распоряжение ими и 4) защита прав в случае их нарушения.
Поскольку пользоваться тем, чем не обладаешь нельзя, постольку
пользованию правом на квалифицированную юридическую помощь
военнослужащим внутренних войск всегда предшествует обладание
им. Гражданин – военнослужащий всегда обладает большими правами – возможностями, чем в данный момент пользуется. Обладание
как форма реализации субъективного права военнослужащим существует самостоятельно. Обладая правом на юридическую помощь, он
до какого-то времени не реализует его. Обладание этим правом может сопровождаться и, чаще всего, сопровождается пользованием им.
Пользование – это такая форма реализации конституционных прав,
которая позволяет военнослужащему внутренних войск, как и любому человеку в России, употреблять предоставленные ему права,
в том числе право на квалифицированную юридическую помощь, по
своему усмотрению. Признаком пользования как формы реализации
является добровольность, т. е.: право воспользоваться юридической
помощью в полном объеме или использовать лишь один из элементов
или право отказаться от помощи. Обязать военнослужащего-гражданина использовать своё право никто не может. Его отказ от пользования принадлежащими ему правами не влечет прекращения этих прав.
Для совершения юридически значимых действий военнослужащему внутренних воск не нужны какие-либо дозволения уполномоченных органов военного управления – достаточно того, что их разрешил сам закон. И, тем не менее, в ряде случаев в целях беспрепятственного пользования им своим правом на юридическую помощь
необходима помощь командира, органов военного управления или
органов военной юстиции, адвокатуры или нотариата.
Распоряжение – признанная за военнослужащим и гарантированная законом возможность совершать им действия, направленные на
59
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
прекращение или ограничение пользования принадлежащим ему
правом, в том числе на квалифицированную юридическую помощь.
Соглашаясь с мнением Воеводина Л. Д. о том, что формами реализации своих прав гражданином являются обладание, пользование и
распоряжение, диссертант одновременно полагает, что причислять
к названным формам также и защиту права, как это делает уважаемый учёный, некорректно. В этом случае автор согласна с мнением
профессора Стремоухова А. В., который утверждает, что «реализация
прав и правовая защита человека, хотя и однородные виды правовой
деятельности (направлены на осуществление прав человека), но в то
же время и – различные. Они существуют параллельно друг другу,
хотя и тесно связаны. Связь эта носит субординационный характер,
т. е. один из видов деятельности – правовая защита – служит обеспечению реализации прав.
Различие реализации прав и правовой защиты определяется
также различием их целей. Цель первой – получить личностью то
благо, которое предусмотрено субъективным правом, цель второй –
создать условия для реализации человеком своего права, в т. ч. и восстановить процесс реализации, если он прервался». Это мнение разделяют и другие учёные.
Право на квалифицированную юридическую помощь. Этот термин
является составной частью искомой конституционно-правовой конструкции «реализация права на квалифицированную юридическую
помощь». «Право на квалифицированную юридическую помощь»
употребляться в двух значениях: как объективное право и как субъективное право. Указанное право в объективном смысле выступает
в качестве межотраслевого правового института, состоящего из объединенных общими принципами норм различных отраслей права.
Право на квалифицированную юридическую помощь в субъективном смысле большинством авторов определяется через «более
широкое понятие» – возможность получить юридическое содействие. Так, Мельниченко Р. Г. считает, что – это закрепленная в Конституции и гарантированная в законах возможность гражданина получить квалифицированное юридическое содействие в удовлетворении своих потребностей и законных интересов. Представляется, что
это определение было бы более корректным, если бы его автор в качестве цели получения юридической помощи указал не удовлетворение гражданином своих законных потребностей и интересов, а получение содействия в реализации других своих прав.
По мнению авторов, продуктивное, хотя и объёмное определение
даёт Кудрявцев В. Л. «Под правом на получение квалифицированной
юридической помощи, пишет он, следует понимать гарантированную,
60
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
обеспеченную Конституцией РФ, возможность лица обратиться к адвокату, на которого государством возложена публичная обязанность
по оказанию каждому желающему достаточно высокого уровня любого из видов предоставляемой юридической помощи, в том числе
бесплатно в случаях, предусмотренных законом, или к иному лицу,
способному, по мнению обратившегося, оказать квалифицированную
юридическую помощь, за исключением случаев, предусмотренных
законом, когда такая помощь может быть оказана только адвокатом
либо наряду с ним». Однако и это определение страдает половинчатостью, сводя право лишь к возможности обратиться к адвокату или
к иному лицу.
Привлекает внимание и определение, данное праву человека на
квалифицированную юридическую помощь в диссертации Плетень А. С.,
которая пишет: «Под правом на получение квалифицированной юридической помощи следует понимать закрепленное в Конституции
Российской Федерации в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами право каждого на обеспечение и
защиту находящихся под угрозой или реально нарушенных прав, свобод и правоохраняемых интересов, осуществляемую специальными
субъектами, обладающими правом оказывать квалифицированную
юридическую помощь». Но это определение также грешит некорректностью: в нём право на юридическую помощь определяется через
обеспечение и защиту нарушенных прав. Но общеизвестно, что ни
обеспечение, ни защита целью юридической помощи не являются.
Обеспечение – это более широкое понятие, чем юридическая помощь,
а защитой занимаются суд и другие юрисдикционные органы.
Достоинство определения, данного Миняйленко Н. Н., заключается в том, что в нём отсутствуют недочёты выше названных определений, делается опора на международное право и шире толкуются
субъекты юридической помощи. Он определяет рассматриваемое
здесь право так: «Право человека на квалифицированную юридическую помощь есть установленная Конституцией РФ и общепризнанными международными актами, а также гарантируемая государством возможность человека получать, а в необходимых случаях
требовать (просить) содействия со стороны компетентных органов
или общественных объединений в предупреждении нарушений его
прав, устранении препятствий на пути их реализации или их восстановлении (подтверждении) в случае нарушения или оспаривания».
В юридической литературе известны и иные подходы к определению
«права на получение квалифицированной юридической помощи», которые во многом обедняют его, сужая содержание отражаемого им
явления.
61
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Квалифицированная юридическая помощь. Частью конструкции
«реализация права на квалифицированную юридическая помощь»
является термин «квалифицированная юридическая помощь». Через
понятие квалифицированная юридическая помощь» определяется,
например, понятие адвокатской деятельности, закреплённое в ст. 1
закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». И, тем не менее, в законодательстве не только отсутствует
определение понятия «квалифицированная юридическая помощь»,
но оно не закреплено и нормативно. «Данный правовой пробел ведет
к постоянному росту количества правозащитников, определяющих
осуществляемую ими деятельность как оказание квалифицированной юридической помощи». Кроме того, отсутствие определения квалифицированной юридической помощи приводит к неопределённости содержания деятельности государства по обеспечению права каждого, закреплённого ст. 48 Конституции РФ, а военнослужащих – в ст.
22 Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих».
На это обстоятельство обратил внимание Конституционный Суд
Российской Федерации. В своём Постановлении от 28 января 1997 г. №
2-П, он указал: «гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи,
и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии».
Указанный пробел в законодательстве пытаются восполнить учёные-правоведы. Так, Закомолдин А. В. утверждает, что квалифицированная юридическая помощь, представляет собой «деятельность
определенных нормами международного и внутригосударственного права субъектов – профессиональных юристов, заключающаяся
в разъяснении смысла нормативно-правовых установлений и совершении юридических и фактических действий, направленных на защиту, или восстановление прав, свобод и законных интересов каждого».
В проекте Федерального закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации» (2008) предлагалось квалифицированной юридической помощью считать всякую,
самостоятельно осуществляемую, деятельность на постоянной профессиональной основе по оказанию юридических услуг на территории РФ (ст. 2).
Из приведённых примеров видно, что для определения юридической помощи как квалифицированной, необходимо и доктринально,
и законодательно определить показатели квалифицированности.
62
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Иначе споры будут продолжаться вечно. Попытку осуществить эту
необходимость в науке сделали, к примеру, Красногорова А. С. и Панченко В. Ю. К показателям квалифицированности они относят: 1) высшее юридическое образование субъекта оказания юридической помощи, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию; 2) соблюдение норм профессиональной этики и действующего
законодательства; 3) осуществление государством и профессиональным сообществом юристов контроля за качеством помощи через введение специальных экзаменов и механизма стажировок; 4) цель осуществляемой юридической помощи – содействие в охране и защите
нарушенных или оспоренных прав, свобод и (или) законных интересов граждан, а также в доступе к правосудию.
Некоторые показатели квалифицированной юридической помощи применительно к адвокатской деятельности закреплены в ч. 1
ст. 9 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре. Это: 1) наличие высшего юридического образования, полученного в имеющем
государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности; 2) наличие стажа работы по юридической
специальности не менее двух лет либо прохождение стажировки
в адвокатском образовании.
Юридическая помощь. Что касается определения этого последнего термина в конструкции «реализация права на квалифицированную юридическую помощь», то оно дано в научных работах в разной
интерпретации. Автору настоящего исследования импонируют два
из них. Первое, которое формулирует Кашковский В. С., совпадает
с мнением диссертантки: «Юридическая помощь – это помощь, оказываемая в результате осуществления профессиональной деятельности юриста, основной целью которой является необходимое содействие в предупреждении нарушения прав, свобод и законных интересов субъектов права, устранении или уменьшении неблагоприятных
последствий такого нарушения и в восстановлении надлежащего положения субъекта права»3.
Во втором оригинально и свежо определяет это явление Панченко
В. Ю. Юридическая помощь, пишет он «представляет собой профессиональную юридическую поддержку самой правовой деятельности
конкретного лица по реализации его прав, свобод, законных интересов в формах ее полного или частичного замещения либо подготовки
к ней»4.
В соответствии с проведёнными выше анализом и общетеоретическим определением терминов, составляющих искомую юридиче-
63
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
скую конструкцию, диссертант даёт ей следующее определение. Реализация права человека и гражданина, в т. ч. военнослужащего внутренних войск, на квалифицированную юридическую помощь – это
процесс материализации его возможности, установленной Конституцией РФ и общепризнанными международными актами, получать,
а в необходимых случаях требовать (просить) профессиональную
юридическую поддержку или содействие со стороны компетентных
органов, в т. ч. органов военного управления и должностных лиц (командиров), общественных объединений, а также негосударственных
юридических сообществ для предупреждения нарушений его прав,
устранения препятствий на пути их реализации или их восстановления (подтверждения) в случае нарушения или оспаривания.
Выводы:
1. Юридическая помощь как социальное благо была востребована
во всех обществах. Формирование ее содержания и значения на протяжении многих веков шло поступательно. Генезис юридической помощи в России имеет следующие этапы: 1) дореформенный период
развития феномена оказания юридической помощи (XIV в. – средина
XIX в.); 2) пореформенный дореволюционный этап развития (средина
XIX в. – 1917 г.); 3) советский период реализации права; 4) современный (постсоветский) период развития реализации права гражданина на квалифицированную юридическую помощь (1991 г. – по настоящее время). Не изучая и не анализируя историю юридической помощи, невозможно выстраивать позитивные перспективы развития
рассматриваемого института в России на будущее;
3. Процесс глобализации правовых отношений оказал немалое
влияние на теорию и практику реализации права человека на юридическую помощь в России, в том числе внёс «коррективы» и в прежние
представления о её механизме.
4. Закрепив гарантию каждому на реализацию права на получение квалифицированной юридической помощи в РФ, государство тем
самым обязало себя обеспечить человеку и гражданину при необходимости и при любых обстоятельствах высокий уровень любого вида
юридической помощи.
5. Формами реализации субъективного права человеком являются: 1) фактическое правообладание, 2) пользование правами, 3) распоряжение правами.
6. Для определения юридической помощи как квалифицированной, необходимо и доктринально, и законодательно определить следующие показатели квалифицированности субъекта её оказания: а)
наличие высшего юридического образования, полученного в организации высшего профессионального образования, имеющей госу64
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
дарственную аккредитацию; б) соблюдение норм профессиональной этики и действующего законодательства; в) обязательность контроля со стороны государства и профессионального сообщества юристов за качеством помощи через введение специальных экзаменов и
стажировок; г) цель осуществляемой юридической помощи – содействие в охране и защите нарушенных или оспоренных прав, свобод и
(или) законных интересов граждан, а также в доступе к правосудию.
7. Право человека на квалифицированную юридическую помощь
есть установленная Конституцией РФ и общепризнанными международными законами, а также гарантируемая государством возможность человека получать, а в необходимых случаях требовать (просить) содействия со стороны компетентных органов и организаций,
а также должностных лиц для предупреждения нарушений его прав,
устранения препятствий на пути их реализации или их восстановления (подтверждения) в случае нарушения или оспаривания.
1 См.: Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских
граждан. М.: Изд-во Московского ун-та, 1972. С. 87.
2 См.: Горшунов Д. Н. Нормы частного права и их реализация: дис. … канд.
юрид. наук. Казань, 2003. С. 123; Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М., 2003. С. 392; Малько А. В. Теория государства и права. М.,
2006. С. 223; Рамазанов С. З. Конституционно-правовые основы оказания квалифицированной юридической помощи в судах общей юрисдикции: дис. …
канд. юрид. наук. Махачкала, 2006. С. 17; Пронникова Е. В. Юрисдикционное
обеспечение реализации норм гражданского права: автореф. дис. … канд. юрид.
наук. М., 2007. С. 8; Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2007. С. 605;
Шагиева Р. В. Правовая деятельность и реализация права в современном обществе: монография. М., 2008. С. 119–120; Ромашов Р. А. Теория государства и права. СПб., 2009. С. 184.
3 Кашковский В. С. Юридическая помощь как правовая категория и социально-правовое явление: вопросы теории и практики: дис. … канд. юрид. наук.
Тамбов: Тамбов. гос. ун-т, 2009. С. 6–7.
4 Панченко В. Ю. Юридическая помощь личности (Общетеоретический
аспект): дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2004. С. 6. По сути, такое же определение В. Ю. Панченко даёт в работе «Виды правовых режимов юридической
помощи в современном российском праве» // Право и образование. 2012. № 3.
С. 77.
65
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
АНТОХИНА Юлия Анатольевна
ректор Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, доктор экономических наук
БОЕР Виктор Матвеевич
проректор по учебно-воспитательной работе, декан юридического факультета,
заведующий кафедрой правоведения и таможенного дела, доктор юридических
наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫЕ
ЛИЦА – СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ТРУДА
Аннотация: В докладе представлены сущность и содержание полномочий и
предметов ведения органов государственной власти, их должностных лиц в чьи
обязанности входит обеспечение охраны труда и создание безопасных условий
трудовой деятельности.
Ключевые слова: Конституция России, ТК России, трудовое законодательство,
Конвенции МОТ, полномочия, предметы ведения, охрана труда, безопасные условия трудовой деятельности, должностные лица, юридическая ответственность.
Annotation: This report presents the essence and content of the terms of reference
and powers of public authorities and their officials whose job is to ensure the protection
of labor and the creation of safe conditions of work.
Keywords: The Russian Constitution, Russian TC, labor laws, ILO Conventions,
powers, objects of reference, health, safety conditions of employment, officials, legal
liability.
Органами и их должностными лицами, в полномочия которых входят обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда
являются: а) органы государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов; б) органы социального партнерства; в) органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы
трудового права; г) правоохранительные органы (МВД, суды, прокуратура); д) профессиональные союзы; служба охраны труда в организации; е) комитеты (комиссии) по охране труда и работодатели (юридические лица и не являющиеся таковыми) и их должностные лица.
Все они отвечают за обеспечение безопасных условий и охрану
труда в пределах своих полномочий и предметов ведения, функциональных обязанностей, закрепленных законами и подзаконными актами, за исключением судов, прокуратуры, иных правоохранительных органов, которые подлежат ответственности только за ненадлежащее исполнение своих специфических полномочий, превышение
либо злоупотребление должностными обязанностями (непринятие
66
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
обоснованных мер воздействия; отказ от возбуждения уголовных
дел либо их прекращение без наличия оснований; немотивированный отказ в исковых требованиях к работодателям, иным юридическим лицам допустившим причинение вреда работнику, иным лицам,
посредством нарушения трудоохранного законодательства).
Государственные органы власти, управления, специальные органы и их должностные лица, решая вопросы обеспечения безопасных условий и охраны труда, согласуют свои полномочия и предметы
ведения с функциями и задачами института управления охраной
труда, действующей в организациях, учреждениях, на предприятиях.
Основными функциями управления, его предназначением, вправе
признать: а) планирование мер, мероприятий, способных положительно сказаться на результатах обеспечения безопасности трудовой деятельности; б) осуществление систематического, эффективного учета, анализа и оценки результатов трудоохранных мероприятий, осуществляемых в организациях; в) обеспечение надлежащего
уровня контроля за функционированием системы управления охраной труда.
В число основных задач, от решения которых зависит функционирование института управления безопасностью и охраной труда,
принято считать: а) профессиональный отбор, переподготовку и повышение квалификации всех должностных лиц и сотрудников, выполняющих представленные выше функции института управления
охраной труда; б) обучение работников безопасности труда, прием
от них зачетов и проведение профилактических трудоохранных мероприятий; в) обеспечение безопасности зданий и сооружений; г)
обеспечение безопасности производственных процессов и производственного оборудования; д) создание требуемых законами и подзаконными актами санитарно-гигиенических, санитарно-бытовых, лечебно-профилактических условий труда; е) снабжение всех работников необходимыми средствами индивидуальной защиты отвечающих требованиям их сертификации и главная задача – обеспечение
бесперебойной эффективности деятельности служб охраны труда,
структурных подразделений по обеспечению безопасных, здоровых
условий труда на каждом рабочем месте предприятия, организации,
учреждения.
Сущность, содержание функции и задачи института управления
безопасностью и охраной труда позволяет считать, что их претворение в жизнь способно предотвращать ущерб здоровью, трудоспособности работающих, однако окончательный вывод возможен только
после уяснения полномочий и предметов ведения в трудоохранной
деятельности структур (от государственных до общественных), при67
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
званных обеспечить функционирование рассматриваемых нами институтов, а именно института охраны труда и института управления
безопасностью и охраной труда.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции РФ наделены следующими полномочиями в этой сфере: обеспечением координации вопросов здравоохранения; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение (п. «ж»); разработкой и совершенствованием административного, трудового,
семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды (п.
«к»); установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»); защитой прав и свобод человека и гражданина; обеспечением законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б»). Полномочия
и предметы ведения государственных органов власти Российской
Федерации и ее субъектов в сфере обеспечения безопасных условий
и охраны труда регламентированы Федеральными законами: от 24
июля 1998 г. 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от
несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях»; от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; от 09 мая 2005 г. № 45-ФЗ; от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ; от
01 октября 2007 г. № 224-ФЗ; Постановлениями Правительства РФ:
от 06 февраля 1993 г. № 105 «О новых нормах предельно допустимых
нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей», от 25
февраля 2000 г. № 162 «Об утверждении Перечня тяжелых работ и работ с вредными и опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин», от 25 февраля 2000 г.
№ 163 «Об утверждении Перечня тяжелых работ и работ с вредными
или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет», от 01 декабря
2005 г. № 713 «Об утверждении Правил отнесения видов экономической деятельности к числу профессионального риска». Кроме представленных нормативных актов федерального уровня полномочия
и предметы ведения в области обеспечения безопасности и охраны
труда органов государственной Российской Федерации и ее субъектов регулируются отраслевыми нормативными правовыми актами,
изданными министерствами федерального уровня и соответствующими структурами субъектов Российской Федерации. По своему содержанию нормативные правовые акты Российской Федерации и ее
субъектов, министерств и ведомств, являются уточняющими, конкретизирующими правомочия органов государственной власти Рос68
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
сии, субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасной деятельности и охраны труда.
Обеспечение безопасности деятельности и охраны труда входящей в полномочия и предметы ведения не только органов государственной власти России и ее субъектов, предусматривается многими
Конвенциями Международной организации труда, ратифицированными и признанными обязательными к исполнению ранее Союзом
ССР, а затем Российской Федерацией1.
Важную роль в обеспечении безопасных условий и охраны труда
призваны играть органы социального партнерства, в число которых
входят: Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений; комиссия по регулированию социально-трудовых отношений; трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений субъектов российской Федерации; территориальные и отраслевые (межотраслевые) комиссии по
регулированию социально-трудовых отношений и комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, создаваемые юридическими лицами – работодателями. Полномочия и предметы и ведения
всех перечисленных комиссий определяются законами федерального уровня, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативной базой органов местного самоуправления и нормативными актами администраций работодателей – юридических лиц (не юридических лиц в том числе), которые сводятся
к обеспечению безопасности и охраны труда посредством предписаний содержащихся в заключенных соглашениях. Так, ст. 45–55 Трудового кодекса РФ предписывается, что основным содержанием Соглашения должны быть: обеспечение безопасных условий и охраны
труда; создание надлежащего режима труда и отдыха; совершенствование механизма социального обеспечения; обсуждение возможности технологических изменений, влекущих изменение условий труда
работников; выработка порядка и правил применения видов юридической ответственности за нарушение трудового законодательства,
в первую очередь той его части, которой регламентируются охрана
труда, здоровья, жизни работников, сохранение их трудоспособности.
Органы государственного надзора и контроля за соблюдением
трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права в своей деятельности руководствуются
принципами: законности, признания, соблюдения и защиты прав и
законных интересов работающих; объективности, независимости
и гласности. Реализуются названные принципы посредством решения следующих задач: обеспечения и защиты прав и свобод ра69
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ботников, прежде всего в сфере охраны труда и его безопасности;
осуществления контроля и надзора за соблюдением трудооохранного законодательства; принятия обоснованных мер воздействия
по фактам нарушения трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, регламентирующие охрану труда и безопасные условия трудовой деятельности;
доведения до сведения соответствующих органов государственной
власти (исполнительной, судебной, правоохранительной) фактов
нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений в сфере
трудовой деятельности, повлекших либо способных причинить
ущерб здоровью, жизни, трудоспособности работающих; распространения информации для субъектов института охраны труда о
наиболее эффективных средствах и методах обеспечения безопасности и охраны труда.
В сфере охраны труда согласно предписаний Федерального закона
от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ важны: а) осуществление контрольно-надзорных функций за соблюдением работодателями трудоохранного
законодательства; б) анализ обстоятельств и причин выявленных
нарушений, принятие мер по их устранению и восстановлению нарушенных прав и законных интересов работников; в) осуществление
административного производства2 по фактам нарушений трудоохранного законодательства; г) направление в установленном порядке
информации в федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, правоохранительные органы и суды о нарушениях трудового законодательства, регламентирующего безопасность и охрану труда; д) осуществление надзора и контроля за порядком расследования и учета несчастных случаев на производстве;
е) анализ состояния и причин производственного травматизма и разработка предложений по его профилактике; ж) принятие необходимых мер для получения обстоятельных, обоснованных экспертных
заключений о характере, состоянии безопасности трудовой деятельности, ее обеспечении необходимыми технологиями, материалами,
методиками их применения, исключающими отрицательное воздействие на здоровье, жизнь, трудоспособность работников; з) осуществление приема и рассмотрения заявлений, писем, жалоб, иных
обращений граждан по поводу нарушений трудоохранного законодательства, влекущего нарушение порядка и правил обеспечения безопасности и охраны труда; и) информирование общественности о состоянии безопасных условий и охраны труда и мерах, принимаемых
в масштабе государства, субъекта федерации, определенного министерства, ведомства, отдельных территорий.
70
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Правоохранительные органы (МВД, прокуратура, суды)3 в сфере
охраны труда, безопасности трудовой деятельности, расследования
случаев нарушений трудового законодательства, особенно в части
касающейся обеспечения безопасности и охраны труда, несчастных
случаев на производстве, свои полномочия исполняют согласно нормативных правовых актов, определяющих их предмет ведения. Органы внутренних дел, прокуратура и суды призваны своевременно,
правомерно реагировать на любое сообщение о допущенных нарушениях трудоохранного законодательства, способных причинить
ущерб здоровью, жизни работников. Естественно, что методы, формы
реакции у них разные, однако цели схожие, а именно: предупредить
нарушения; получить полноценную, всестороннюю, объективную
информацию о причинах, условиях совершения трудового правонарушения, виновных лицах; вскрыть условия и поводы, способствовавшие правонарушению и принятие надлежащих мер к виновным.
Профессиональные союзы в своей деятельности, касающейся осуществления контроля за соблюдением трудового законодательства
и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, прежде всего, акцентируют внимание на том насколько
точно исполняется та их часть, которой регламентируются безопасность и охрана труда, обеспечиваются работники всем необходимым
в целях предупреждения угроз здоровью, жизни, трудоспособности.
В указанных целях профсоюзные органы: отслеживают выполнение
условий коллективных договоров, соглашений; направляют работодателям требования об устранении выявленных нарушений в указанной сфере и сообщении в недельный срок о выполнении требований; создают правовые и технические инспекции труда профсоюзов, федерального, субъектного, территориального уровня; беспрепятственно посещают любых работодателей вне зависимости
их организационно-правовых форм организации и собственности;
проводят независимые экспертизы условий труда и безопасности
трудовой деятельности работников; принимают непосредственное
участие в расследовании несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; обеспечивают защиту прав и законных
интересов членов профсоюзов по вопросам возмещения ущерба здоровью, не обеспечения работников необходимыми средствами защиты; предъявляют работодателям требования о приостановлении
работ в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников; принимают участие в работе комиссий по испытаниям и приему в эксплуатацию средств производства в качестве независимых
экспертов; участвуют в разработке проектов федеральных законов
и иных нормативных актов России и ее субъектов, органов местного
71
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
самоуправления с тем, чтобы в них закреплялись гарантии обеспечения безопасности и охраны труда, прав и интересов работников;
участвуют в рассмотрении трудовых споров, касающихся отступлений от предписаний трудоохранного законодательства; обращаются
в соответствующие компетентные органы с требованием о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права,
регламентирующих безопасность и охрану труда.
Полномочия и предметы ведения профсоюзных органов в сфере
обеспечения безопасных условий трудовой деятельности, предупреждения нарушений трудового и иного законодательства, имеющего прямое либо опосредованное отношение к охране труда, здоровья и жизни работников наделяют правом авторов заявить о том, что
их вполне достаточно для того, чтобы институт охраны труда действовал в любом учреждении, организации, на любом предприятии,
повседневно и эффективно повышая авторитет и имидж профсоюза
и получая всяческую поддержку от работников.
Особую роль в охране труда обязаны играть: служба охраны труда
и комитеты (комиссии) по охране труда, полномочия и предметы ведения которых регламентированы Конституцией России, законами
и подзаконными актами федерального, субъектного и местного
уровня входящих в состав трудового и не только законодательства,
а также, что весьма важно – Конвенциями Международной организации труда, о содержании отдельных от них уже упоминалось.
Работодатели, осуществляющие производственную деятельность, численность работников которых превышает 50 человек, обязаны создавать службы охраны труда или вводить должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку
или опыт работы в этой области. Работодатель, численность работников которого не превышает 50 человек, принимает... решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста
по охране труда с учетом специфики своей производственной деятельности.
Функцию охраны труда осуществляют работодатели – индивидуальные предприниматели (лично), руководители организации, иные
уполномоченный работодателем работники либо организация или
специалист, оказывающие услуги в области охраны труда, привлекаемые работодателем по гражданско-правовому договору, при отсутствии у них службы охраны труда. Организации, оказывающие услуги в области охраны труда, подлежат обязательной аккредитации.
Перечень услуг, для оказания которых необходима аккредитация, и
правила аккредитации устанавливаются федеральным органом ис72
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
полнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере труда.
Структура службы охраны труда в организации и численность работников службы охраны труда определяются работодателем с учетом рекомендаций федерального органа исполнительной власти,
осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, как того требуют предписания Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ).
Функции службы охраны труда – составная часть ее полномочий
и предметов ведения, целью которых обеспечение безопасных условий трудовой деятельности: участие в расследовании несчастных
случаев в организации; учет и анализ состояния и причин производственного травматизма и профзаболеваний; участие в подготовке
документов для назначения выплат по страхованию в связи с несчастными случаями или профзаболеваниями; осуществление пропаганды содержания трудоохранного законодательства; обеспечение подразделений нормативными документами, наглядными пособиями и учебными материалами по охране труда; организация своевременного лечебно-профилактического обслуживания работающих
в пределах установленных нормативными актами; организация, проведение аттестации рабочих мест по условиям труда и сертификации
работ по охране труда в организации, проводимых ежегодно либо
в силу необходимости вызванной изменениями условий деятельности; осуществление контроля за обеспечением работающих спецодеждой, спецобувью и другими средствами индивидуальной защиты
работников; организация повсеместного контроля за правильным
применением средств индивидуальной защиты; обеспечение своевременного и правильного предоставления работникам компенсаций
за тяжелую работу и работу с вредными или опасными условиями
труда.
Полномочия работников (сотрудников) службы охраны труда,
обеспечения безопасных условий трудовой деятельности заключаются в: беспрепятственном посещении и осмотре производственных, служебных и бытовых помещений организации; ознакомлении
в пределах своей компетенции с документами по вопросам охраны
труда; предъявлении руководителям подразделений, другим должностным лицам организации, обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных при проверках нарушений требований охраны труда и осуществлении контроля за их выполнением;
вправе требовать от руководителей подразделений отстранения от
работы лиц, не имеющих допуска к выполнению данного вида работ,
73
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
не прошедших предварительных и периодических медицинских осмотров, не прошедших инструктаж по охране труда, не использующих в своей работе предоставленных средств индивидуальной защиты, нарушающих требования охраны труда.
По инициативе работодателя и (или) по инициативе работников
либо их представительного органа создаются комитеты (комиссии)
по охране труда. В их состав на паритетной основе входят представители работодателя и представители выборного органа первичной
профсоюзной организации или иного представительного органа работников. Типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда
утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Комитет (комиссия) по охране труда организует совместные действия работодателя и работников по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных
заболеваний, а также организует проведение проверок условий и охраны труда на рабочих местах и информировании работников о результатах указанных проверок, сбор предложений к разделу коллективного договора (соглашения) об охране труда.
Полномочия и предметы ведения комитетов (комиссий) по охране
труда заключаются в решении следующих задач для выполнения
определенных функций. Основными задачами комитетов (комиссий) по охране труда являются: разработка программ совместных
действий по улучшению условий и охраны труда, предупреждению
производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
рассмотрение предложений по разработке организационно-технических и санитарно-оздоровительных мероприятий для подготовки
проекта раздела коллективного договора или соглашения по охране
труда; анализ существующего состояния условий и охраны труда и
подготовка предложений по активизации решения проблем охраны
труда; информирование работников о состоянии условий и охраны
труда на рабочих местах, существующих рисках.
На основе приведенных выше задач комитеты (комиссии) по охране труда выполняют следующие функции: участие в работе по
пропаганде охраны труда в организации, повышению ответственности работников за соблюдение требований по охране труда; оказание содействия работодателю в организации обучения безопасным
методам и приемам выполнения работ, проведении своевременного
и качественного инструктажа по охране труда; изучение состояния
и использования санитарно-бытовых и санитарно-гигиенических
устройств, обеспечения работников спецодеждой, спецобувью и дру74
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
гими СИЗ, правильности их представления, предоставления лечебнопрофилактического питания; содействие работодателю во внедрении в производство более совершенных технологий, новой техники,
автоматизации, механизации производственных процессов с целью
создания здоровых и безопасных условий труда; рассмотрение предложений по созданию здоровых и безопасных условий труда в организации и выработка рекомендаций, отвечающих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Специальными правомочиями комитетов (комиссий) по охране
труда, созданию безопасных условий трудовой деятельности принято считать: получение от работодателя и службы охраны труда
организации информации о состоянии условий труда на рабочих местах, производственного травматизма и профессиональных заболеваний, наличии опасных и вредных производственных факторов;
участие в работе по формированию мероприятий коллективного договора или соглашения по охране труда; право обращаться в соответствующие органы с требованием о привлечении к ответственности
должностных лиц в случае нарушения ими законодательных и иных
нормативных правовых актов по охране труда, сокрытия несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Согласно Трудовому кодексу России, федеральным законам и
иным нормативным правовым актам в сфере охраны труда любой
работодатель обязан обеспечить: безопасность работников при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов; применение сертифицированных
средств индивидуальной и коллективной защиты работников; соответствующие требованиям охраны труда условия труда на каждом
рабочем месте; режим труда и отдыха работников в соответствии
с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми
актами, содержащими нормы трудового права; приобретение и выдачу за счет собственных средств сертифицированной специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной
защиты, смывающих и обезвреживающих средств в соответствии
с установленными нормами работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или вязанных с загрязнением; обучение безопасным методам и приемам выполнения работ
и оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, проведение инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте и
проверки знания требований охраны труда.
75
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Таким образом, представленные нами сущность, содержание и
особенности полномочий и предметов ведения органов и должностных лиц, призванных обеспечивать безопасность и охрану труда,
свидетельствуют о наличии в Российской Федерации системы обеспечения охраны труда, которая, однако, требует постоянного изучения, совершенствования, пополнения новыми законодательными
актами, осуществления более активной и эффективной пропаганды
важности знания трудоохранного законодательства, ведения контроля и надзора за деятельностью должностных лиц органов, отвечающих за обеспечение сохранности здоровья и жизни работников,
обучение их правомерному, без отступлений выполнению обязанностей по охране труда.
1 Подробнее см.: Сборник правовых актов Международной организации
труда, действующих в Российской Федерации / под общ. рук. С. П. Маврина.
СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004; Проблемы правовой регламентации управления охраной труда в рыночных условиях: сб. научных статей / под общ. ред. П.
П. Глущенко. СПб.: СПбАУЭ, 2007.
2 Подробнее см.: Боер В. М., Глущенко П. П. Административное расследование – эффективное правовое средство обеспечения реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан // Закон. Право. Государство. 2014. № 2.
С. 252–274.
3 Подробнее см.: Трудовое право России (с особенностями системы правоохранительной деятельности): учеб. / В. Б. Гольцов, В. С. Озеров. Ханты-Мансийск, 2008. С. 231–265.
76
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЛОЙТ Хиллар Харриевич
заведующий кафедрой государственного права юридического факультета ГУАП,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный работник Высшей школы
Российской Федерации
ЩЕРБИНИН Павел Юрьевич
магистр юриспруденции, выпускник юридического факультета ГУАП 2015 года
ПОЛНОМОЧИЯ И ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ЕЕ СУБЪЕКТОВ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОЗАЩИТНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация: статья посвящена показу роли и места полномочий и предметов
ведения органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации в механизме правозащитной деятельности.
Ключевые слова: Российская Федерация, субъекты федерации, Конституция
России, полномочия, предметы ведения, правозащитная деятельность, нормативные правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права.
Annotation: The article is devoted to showing the role and place of terms of
reference and powers of public authorities federal and subjects of the Federation in
the mechanism of human rights activities.
Keywords: Russian Federation, subjects of the federation, the Russian Constitution,
powers, objects of reference, advocacy, regulations, generally recognized principles
and norms of international law.
Полемика, имеющая отношение к устройству Российской Федерации, как правового, социального государства имеет особое значение
в силу того, что это связано с проведением в жизнь утверждения о том,
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». В такой
постановке вопрос о полномочиях особенно субъектов федерации становится самым главным препятствием на пути уяснения роли и места
принципа разделения власти по «вертикали», то есть речь идет о том,
какой должна стать Россия: конституционной «договорной», с тем,
чтобы решить проблему предоставить или нет субъектам Российской
Федерации право определять своим договором собственный объем
полномочий, а остальным предоставить право центру оставить за ним
право регулировать все остальные вопросы. «Конституционная» теория, напротив, предполагает, что субъектам передаются лишь те полномочия, которые не принадлежат федеральному центру.
Доказывая несостоятельность «договорной» федерации акцентируется внимание на опасности одностороннего разрыва договоров тем
77
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
или иным субъектом. Выступая против конституционной модели, авторы убеждают в том, что целостность России должна строиться на
разнообразии и возможностях ее субъектов, а не на унификации их
статусов. И те, и другие, как правило, приписывают оппонентам крайние точки зрения: раз вы говорите «договорная» – значит вы за право
выхода из федерации. И наоборот: вы говорите «конституционная» –
значит унитарная (а там и до тоталитарной рукой подать!). На самом
деле проблема гораздо острее, ибо от ее грамотного юридического решения зависит судьба целостности российского государства. А с новой
же существенной проблемой было и остается обеспечение реализации
и защиты конституционных прав и свобод граждан.
Правовое урегулирование федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами возможно на основе заключения
договора о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопросы: что же заставляет федеральный центр обращаться к оправданному средству, договору, вместо того, чтобы сконцентрировать свои усилия в сфере развития соответствующего законодательства? Что вызывает сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами? В этой связи
следует выявить, прежде всего, процессы, происходящие в системе
взаимоотношений край, область – автономный округ.
Показательно, что, например, в известном конфликте между Тюменской областью, с одной стороны, и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами – с другой, главной проблемой не национально-политический (и даже не социально-политический), а экономико-административный аспект.
В социально-экономическом смысле конфликт обуславливается
прежде всего стремлением борьбы местных элит за контроль над богатейшими ресурсами региона, ибо здесь находится основная нефтегазовая база России, служащая стабильным источником получения
большой прибыли.
В политико-правовом плане проблема была порождена прежней
системой национально-государственного устройства, соподчиненностью административно-территориальных единиц. Принцип соподчиненности не был устранен с подписанием Федеративного договора.
В результате он пришел в противоречие с принципом равенства таких
административных (национально – государственно – территориальных и так далее) единиц, как субъекты Российской Федерации1.
Нефтегазовый комплекс видоизменил ролевое назначение областных структур и стал выразителем интересов федерального уровня
власти. По мере того как стала истощаться сырьевая база в южной части района и появилась потребность в освоении северных месторож78
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
дений, областная структура объективно утратила свою ценность для
нефтегазового комплекса, так как принцип эффективности управления требовал приближения центра принятия политических решений
к источникам нефти и газа, где концентрировались все технико-экономические мощности. Проблемным при всем этом оставалось социально-экономическое обеспечение населения. Отношение к срабатыванию стремления обеспечить население, помочь решению проблем
жилья, работы, детских садов оставались на прежнем уровне. Этот
процесс естественным образом обусловил ориентацию интересов нефтегазового комплекса на окружные органы власти как политический
и управленческий механизм.
Между тем в интересах центральной федеральной власти, несущей
историческую ответственность за судьбу коренных народов Севера,
требовалось найти такое комплексное решение конфликта между областью и округами, которое позволяло бы обеспечивать минимальные
гарантии правам коренных народов. Защите интересов коренных народов могло бы способствовать учреждение различных форм местной
автономии (национальные районы, поселки и т. п.), гарантирующих им
реальное национальное самоуправление2.
Конечно, в данной ситуации сам договор ничего не означал, как и
разграничение полномочий между субъектами Российской Федерации. В первую очередь необходимо было обосновать важность механизма реализации. Тогда местные органы власти пошли по другому
пути: приняли положение о недроиспользовании, о совместной собственности и еще ряд документов, которые регулировали принципы
взаимоотношений. Был выработан большой пакет решений: соглашение о совместной собственности органов субъектов Российской Федерации, о совместных общеобластных программах, наработан механизм реализации совместных полномочий3, которым к сожалению вопросы социально-экономического и социально-правового характера
не конкретизировались, оказание юридической помощи населению
оставалось в стороне.
По линии исполнительной власти был создан административный
Совет для решения вопросов совместной компетенции, причем его решения имели правовое значение на всей территории области. Был создан и такой орган, как Совет председателей окружных, городских и
районных Советов. Деятельность этого органа носила совещательнорекомендательный характер. Таким образом, органами власти Тюменской области была найдена не просто формула сосуществования, но и
разработаны механизмы поддержания федеративной устойчивости.
Опыт такого построения отношений мог бы быть использован для решения общероссийских федеративных проблем.
79
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
С пониманием шаткости договорной основы еще в 1992 году Российская Федерация по инициативе Тюменского областного Совета
в Верховный Совет внесла законопроект о регулировании отношений
между органами власти и управления краев, областей и автономных
образований, входящих в состав краев и областей, который до сих пор
не принят.
Некоторую ясность в этот вопрос внесло постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П по
делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции
Российской Федерации положения о вхождении автономного округа
в состав края, области, в котором было разъяснено, что вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66
Конституции Российской Федерации означает такое конституционноправовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет
часть другого субъекта Российской Федерации – края или области. Это
состояние определяет особенности статуса как автономного округа,
так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения
отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области4.
Однако в постановлении Конституционного Суда есть отсылка
к федеральному закону в весьма важном вопросе, имеющем принципиальное значение для организации системы органов власти области и
автономного округа. По решению Конституционного Суда вхождение
автономного округа в состав края, области означает наличие у края,
области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также
органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах,
предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих
субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации определил, что «отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ» (п. 4 постановления).
Исследуем содержание проекта Федерального закона «Об основах
отношений края или области с входящими в их состав автономными
округами», рассмотренному повторно на летней сессии 1997 года, при80
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
нятому Государственной Думой Федерального Собрания Российской
Федерации 18 декабря 1996 года и отклоненному Советом Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 26 декабря 1996 года
с учетом предложений согласительной комиссии, вновь направленному в Совет Федерации.
Статьи 2, 5, 6 по своему содержанию, конечно, значительно «мягче»
пунктов постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в соответствии со статьей 2 отношения автономных
округов с краем или областью, в состав которых они входят, определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным
законом, договорами и соглашениями между органами государственной власти края или области и органами государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области.
В статье 6 законопроекта записано, что органы государственной
власти края или области и органы государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области, вправе лишь создавать на договорных началах объединенные органы для управления
объектами совместного ведения, наделенные необходимыми полномочиями, финансовыми средствами и материальными ресурсами.
Вряд ли на основании подобного правового нормативного акта
можно было урегулировать отношения между формально равноправными субъектами Российской Федерации. В проекте закона, на наш
взгляд необходимо было отдельной статьей определить вопросы исключительной компетенции края или области и предусмотреть, что
по этим вопросам органы государственной власти края или области
имеют полное право действовать на территории автономного округа.
Кроме этого, в статье 6 законопроекта следовало бы четко определить,
что создаются не некие «объединенные органы», а органы «государственной власти»5.
Первоначально предполагалось, что договоры о разграничении
полномочий, вносящие полную ясность в отношения Российской Федерации с отдельными субъектами и служащие базой для проведения
на их территории целенаправленных региональных мероприятий,
должны быть заключены только с Татарстаном и Чечней, отказавшимися в марте 1992 года от подписания Федеративного договора. Однако история распорядилась иначе, и вместо договора с Чечней к осени
1997 года мы получили около 30 договоров и более 100 соглашений
к ним.
На то, насколько успешным в таких случаях может быть противодействие со стороны федерального центра, указывает пример Чечни.
Все усилия, направленные на то, чтобы экономически и политически
ее изолировать, потерпели неудачу, а попытка применить силу для по-
81
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
давления военного мятежа провалилась. Совершенно очевидно, что
в обозримом будущем применение силовых методов в борьбе с региональным сепаратизмом уже невозможно, а методы экономического
давления маловероятны ввиду неспособности государственного аппарата осуществлять эффективный контроль за реализацией принятых
решений6.
В результате проблемы федеральной Конституции просто перешли
в региональное законодательство. Задача разграничения полномочий
и предметов ведения с завершением конституционного процесса (то
есть дополнением федерального Основного закона региональными)
осталась неразрешенной. Таким образом, можно констатировать, что
законодательного разграничения полномочий и предметов ведения
между центральным и региональным уровнем власти до сих пор нет.
Сам собой напрашивается неприятный вывод, что задача установления твердых правил, осуществляемых посредством законодательства,
до сих пор не входила в число приоритетных для российского политического руководства, особенно это сказалось на обеспечении реализации и защиты прав, законных интересов граждан в социально-экономической сфере, защите и трудовых прав граждан.
Естественно, имеется в виду не официально декларируемая доктрина, а политическая практика. Шоковая либерализация экономики в 1992 году, борьба с противостоящим центром силы в лице
Верховного Совета в 1993 году, конституционная реформа и утверждение новой институциальной структуры государственной власти
в 1993–1994 годах, обеспечение собственного политического выживания, отягощенное чеченской войной в 1995–1996 годах, – вот хронологический перечень проблем, сконцентрировавших на себе усилия
правящей элиты. Несмотря на то, что сказанное не относится к юридическому аспекту проблемы, картина будет неясной, если не обратиться и к аспекту политическому, создающему условия для заключения договоров7.
Во-первых, федеральная властная элита не способна контролировать выполнение жестких унифицированных правил взаимоотношений с регионами. На нынешнем этапе децентрализации (распыления)
властных полномочий и дифференциации региональных позиций федеральному центру не хватает для этого ни политических, ни организационных ресурсов.
Во-вторых, важна политическая роль двусторонних договоров для
расширения и укрепления влияния федеральной власти. Посредством
договоров центр удерживает региональные элиты в сфере своего влияния, что особенно ценно в условиях дефицита такого рода средств. Не
случайно речь идет именно об элитах. Поскольку их собственное вли82
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
яние в регионах не абсолютно, то и общий политический эффект от заключения договоров относителен.
В-третьих, еще одно «обстоятельство» за для развития договорного процесса – отсутствие устойчивых межрегиональных коалиций
и комплексного межрегионального взаимодействия. Подобные обстоятельства порождаются не сильными, а слабыми сторонами российской государственности. Утверждение договорной практики в ее сегодняшнем виде только продлит время их существования, и строительство «нормальной» федерации отодвинется в далекое будущее.
Пока не поздно, нужно по меньшей мере скорректировать, а по большому счету – кардинально изменить направление государственного
строительства.
В этой связи еще раз обратимся к действующей Конституции Российской Федерации, насколько положения позволяют изменить или
повлиять на изменение сложившейся практики. Если основываться
только на той конституционной норме, которая говорит об этом непосредственно, – на статье 11, то создается впечатление, что кроме
Конституции Российской Федерации и договоров других средств для
этого не предусмотрено. Лишь косвенным образом можно заключить,
что предполагается также принятие федеральных законов: положения статьи 76, описывающие систему законодательных актов Российской Федерации.
Здесь же, в статье 76, было заложено одно из противоречий договорного процесса: записано, что по предметам исключительного ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы; тогда
как статья 71 относит к ведению Российской Федерации все федеративное устройство (то есть в первую очередь разграничение полномочий между уровнями государственной власти). Получается, что статья
11 предполагает разграничивать полномочия посредством договоров,
а статьи 71 и 76 – с помощью законотворчества.
Это несоответствие не единственное. Напомню еще несколько, не
раз отмеченных специалистами. Договор как форма правового регулирования взаимоотношений предполагает равенство сторон. Если договор заключается между Российской Федерацией и ее субъектом, то
обе стороны наделяются равным статусом. Возникает противоречие
с фундаментальным принципом Конституции Российской Федерации
о суверенитете Российской Федерации и верховенстве законодательства (статья 4).
Наличие договора предполагает существование гарантий его выполнения, а значит – независимой от сторон инстанции, правомочной
выступать в качестве арбитра. Согласно Конституции Российской Федерации такого рода арбитрами могут выступать Президент Россий83
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ской Федерации (статья 85) и Конституционный Суд Российской Федерации (статья 125). Ни Президент Российской Федерации, который
подписывает договор со стороны Российской Федерации, ни Конституционный Суд, который руководствуется федеральным законодательством, не являются независимыми и нейтральными.
С подписанием договоров регионы получают неодинаковые права
и берут на себя разные обязательства. Этим нарушается неоднократно
подчеркнутый в Конституции Российской Федерации (статьи 5, 72 и
другие) принцип равенства статусов субъектов Российской Федерации. Есть и другие, незаметные на первый взгляд, особенности Конституции Российской Федерации:
Первая. Норма о допустимости (и даже обязательности) заключения договоров в статье 11 не сопровождалась указанием, какие органы
государственной власти правомочны совершать эти действия. Однако
статья 78 устанавливала, что соглашения о передаче полномочий могут заключаться исполнительными органами. Поскольку подобного
рода соглашения обычно подписываются в дополнение к договорам,
логично предположить, что Конституция Российской Федерации неявным образом относит заключение договоров к компетенции исполнительной ветви власти.
Получается, что договорный процесс разворачивался внутри исполнительной ветви, переплетенной с президентскими структурами.
Подготовкой договоров занимались, в частности, Комиссия при Президенте Российской Федерации, рабочие группы и министерства федерального и регионального правительств. Подписывают документы
Президент Российской Федерации и главы исполнительных органов
договаривающихся сторон.
Вторая состоит в том, что функция разрешения конфликтов между
уровнями власти и субъектами Российской Федерации сдвинута с ее
традиционного носителя – суда. Как уже упоминалось выше, ею обладает не только Конституционный Суд, но и Президент Российской
Федерации. Президент же возглавляет не только государство в целом,
но и исполнительную власть, поскольку формирует и направляет деятельность Правительства Российской Федерации.
Судейство Президента Российской Федерации на практике востребуется редко, а потому исчисляется единичными случаями. Зато
заключение договоров вместе с сопровождающими их пакетами соглашений начинает приобретать массовый характер. Неучастие в договорном процессе законодательных органов лишает договоры юридической силы, равной законам, и вносит дезорганизацию в систему
правоотношений. Сказывается отсутствие строгой процедуры заключения договоров и вступления их в действие.
84
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Не менее серьезная правовая проблема выявилась из уже имеющегося опыта подписания договоров. Большинство из них существенно
противоречило Конституции Российской Федерации и вторгалось
в компетенцию федерального законодателя. В частности, согласно договорам Башкортостан является суверенным государством в составе
Российской Федерации, а положения о вхождении Татарстана в состав
России просто нет. Тогда как по Конституции Российской Федерации
суверенитетом обладает Российская Федерация, а республики являются ее составными частями.
Договор с Кабардино-Балкарией, например, перенес ряд предметов
совместного (по Конституции Российской Федерации) ведения в компетенцию республики. Это – установление системы органов государственной власти; защита прав человека и гражданина; обеспечение
законности и правопорядка; бюджет, налоги и сборы; внешнеэкономическая деятельность; здравоохранение, образование, культура и
спорт. Более того, в ведение республики переданы вопросы исключительного ведения Российской Федерации: федеральная государственная собственность; оборона и безопасность. Установление основ бюджетно-финансовой, налоговой, денежной и ценовой политики договор
передает в совместное ведение Российской Федерации и КабардиноБалкарской Республики.
Заключение по поводу приведенных фактов показывает, что расширение договорной практики способствовало и способно размывать конституционное основание Российской Федерации, разрушать ее законодательное пространство, все это противоречит базовым федеративным
принципам и все больше сдвигает регулирование взаимоотношений
между центром и регионами в компетенцию исполнительной ветви власти. Все это ведет к тому, что российская государственность развивается в направлении, противоположном федерализации, а самое главное,
что при этом субъект – человек остался без соответствующего обеспечения, защиты, оставлен один на один с начальником, руководителем.
В данном отношении радикальной мерой был бы переход к другой
конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Она могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий
между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Схема могла бы
предусмотреть предметы ведения по которым: законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы
исключительного ведения Российской Федерации); законодательную
власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть
85
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации; законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации; Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы в соответствии
с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют
исполнительную власть; законодательную и исполнительную власть
осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации).
Предметом исключительного права субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Хотя предлагаемая схема более сложна, чем нынешняя, и предполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной жизни, она избавит
субъекты федеративных отношений от бесконечных пререканий и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий.
Однако возникает закономерный вопрос: стоит ли вообще отказываться от столь эффективного юридического способа нахождения компромиссов, как договор? Конечно же нет. Более эффективной и, на наш
взгляд, полностью отвечающей смыслу Конституции Российской Федерации (статья 78) является практика подписания конкретно-экономических соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Они касаются насущных проблем территорий и, как показывает практика, имеют вполне детализированный характер. Более
того, подобные договоры могут и должны дополнительно «связать»
органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) в единую систему, прежде всего в части касающейся
совершенствования механизма правозащитной деятельности, повышение его эффективности, в сфере защиты прав и свобод населения.
Следует шире распространить договорную практику взаимоотношений на органы федеральных министерств и ведомств, находящиеся на территории субъектов Российской Федерации, и профильные
органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
шире использовать механизм делегирования и передачи полномочий.
Только такой путь позволит оптимизировать систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, нацелить ее на
соблюдение принципа «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства», закрепленного ст. 2 Конституции РФ.
86
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Кстати, в большинстве основных законов субъектов Российской
Федерации такие потенциальные возможности уже заложены. Например, в п. 3 статьи 19 Устава Челябинской области есть норма о содействии органов государственной власти области федеральным органам власти в осуществлении ими своих полномочий. В соответствии
со статьей 5 Устава Новгородской области областные органы исполнительной власти заключают соглашения о передаче части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти или о принятии на себя части их полномочий. Аналогичные положения имеются
в уставах Псковской, Тамбовской, Свердловской, Смоленской, Нижегородской, Сахалинской областей, Приморского, Хабаровского и Ставропольского краев и других субъектов Российской Федерации.
Разумеется, законодательное разграничение предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, обоснованное равноправие всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральной властью и между собой остаются первичными по
отношению к договорной практике, ибо только на указанной основе
можно рассчитывать на то, что содержание ст. 2–4, 7, 15, 17–18, 30–33,
45–46, 48, 52–53, 55–56, 80, 125 Конституции Российской Федерации
предписывающие в первую очередь свою деятельность направлять на
обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов
граждан Российской Федерации.
Именно содержание указанных статей Конституции обязывает федеральную власть и власть субъектов федерации направлять на то,
чтоб их должностные лица овладевали бы механизмом правозащитной деятельности и эффективно использовали бы правовые методы,
правовые средства и правовые способы обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, без участия которых не решить не одной социально-экономической и социально-правовой задачи8.
1 См.: Ким Ю. В. Федеральный режим. М.: Формула права, 2007. С. 25–35.
2 Подробнее см.: Иванченко Л. А. Российский федерализм в контексте реги-
ональных интересов: проблемы и решение. СПб., 2006. С. 40–52.
3 Ким Ю. В. Указ. соч. С. 101–120.
4 Иванченко Л. А. Указ. соч. С. 130–141.
5 Чернов С. Н. Конституционно-правовой статус республики Карелия. СПб.,
2003. С. 202–225.
6 Боер В. В. Национальный субъект федерации в многоэтническом российском государстве. СПб.: ГУАП, 2009. С. 8–25.
7 Боер В. В. Российский федерализм: идея и реальность. СПб.: ГУАП, 2009. С.
49–54.
8 Подробнее см.: Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: современная теория и практика защиты прав, свобод и законных
интересов граждан: УМП. М.: Юрист, 2014.
87
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
АНДРЕЙЦО Сергей Юрьевич
профессор кафедры конституционного и международного права СПбУ МВД
России, кандидат юридических наук, доцент
ГРИЩЕНКО Тарас Алексеевич
заместитель начальника кафедры организации деятельности полиции СПбУ МВД
России, кандидат юридических наук
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ ПО
ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВА БЕЖЕНЦЕВ И ЛИЦ, ИЩУЩИХ
УБЕЖИЩЕ НА ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ
Аннотация: в статье представлены и раскрыты сущность и содержание форм и
методов деятельности органов МВД Российской Федерации по обеспечению реализации и защиты права беженцев и лиц, ищущих убежище на получение достоверной информации.
Ключевые слова: Конституция России, органы МВД России, беженцы, лица,
ищущие убежище, права на информацию, нормативные правовые акты МВД,
правовая информированность, правовая культура, полномочия, юридическая ответственность.
Annotation: The article presented and disclosed the nature and content of the
forms and methods of activities of the Ministry of Internal Affairs of the Russian
Federation to ensure the realization and protection of the rights of refugees and asylum
seekers to obtain reliable information.
Keywords: Constitution of Russia, Ministry of Internal Affairs of Russia, refugees,
asylum seekers, the right to information, normative legal acts of the Ministry of Interior,
legal awareness, legal culture, authority, legal responsibility.
Одной из актуальных проблем остается воплощение в нормотворчестве и, тем более, правореализации в системе МВД международных
стандартов, в частности касающихся беженцев и лиц, ищущих убежища. Надо заметить, что в России значительно интенсифицируется
обучение правам человека сотрудников органов внутренних дел. Появляются издаваемые под эгидой МВД специализированные издания1.
Устинов В. С., Стукалова Т. В. исследуя деятельность ОВД в обеспечении прав и свобод личности отмечают, что используются все основные формы, как юридические – нормотворческая и правоприменительная, так и организационные, с присущими им воспитательными, техническими и прочими мерами. Нормотворческие акты
МВД, как правило, организуют работу конкретных служб и подразде88
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
лений в области борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, в том числе посягающими непосредственно на права и свободы
личности или создающими реальную им угрозу.
Существуют нормативные правовые акты МВД, регулирующие
общие проблемы упрочения законности, соблюдения прав и свобод
личности, следования профессиональной этике при отправлении
должностных полномочий, наконец, регулирующие вопросы организации работы по обеспечению правомерного осуществления российскими гражданами и иными лицами отдельных субъективных прав.
Другой юридической формой деятельности органов внутренних
дел в обеспечении прав и свобод человека служит применение норм
права. Каждая структура ОВД в определенном объеме обладает правоприменительной компетенцией. Применению норм права органами внутренних дел присущи общие черты и признаки, характеризующие правоприменительную деятельность любого государственного органа с ее разделением на регулятивную и охранительную.
Устинов В. С., Стукалова Т. В. справедливо отметили необходимость вынесения ОВД правоприменительных актов, исходя из действующего законодательства, требуется при реализации целого
ряда конституционных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства2. Такие акты выступают
необходимыми юридическими фактами, с наличием которых закон
связывает претворение прав в жизнь.
Работа Ишиной А. А. посвящена работе подразделений информации и общественных связей МВД России, в основном рассматривает
вопросы взаимодействия со СМИ, где объективно следует признать
положительные моменты в реализации прав на информацию. Однако
это лишь одна сторона проблемы, более того для беженцев и лиц,
ищущих убежище не самая актуальная.
При характеристике методов деятельности органов внутренних
дел, рассматриваемых как способы воздействия на управляемые объекты с целью практического выполнения поставленных задач, выделяют методы убеждения и принуждения3. Проведенные исследование общих и частных методов деятельности органов внутренних дел
по обеспечению и охране права личности на информацию, позволяют
сделать заключение, что они распространяются на деятельность
всех структурных подразделений органов внутренних дел, выступая
важнейшими, необходимыми инструментами решения задач по обеспечению и охране прав и свобод личности.
Глобальные масштабы перемещений лиц, спасающихся от преследования по определенным причинам, предполагают взаимодействие
и международное сотрудничество между государственными струк-
89
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
турами, неправительственными организациями в решении различных аспектов проблем беженцев4. Важнейшим направлением повышения эффективности действия права в настоящий момент становится совершенствование системы правовой информации, улучшение правового информационного обслуживания управления, должностных лиц и граждан, что обусловлено огромной ролью правовой
информации в управлении, в правотворческой и правоприменительной деятельности, в правовом воспитании5.
Информация мотивирует поведение личности, являясь первоначальной посылкой, способствует принятию решения о совершении
определенного действия. Правовые последствия обусловлены правомерностью ожиданий от совершаемого действия, которые, в свою
очередь, производны от объема и содержания имеющихся у лица, их
совершающего, сведений. Таким образом, для целей выбора максимально верного, с позиции правомерных ожиданий, варианта поведения или решения необходимо обеспечить возможность лица первоначально получить всю возможную информацию, необходимую для
этого.
Правовая информированность как результат реализации информационной функции права имеет огромное значение, так как реализация правовой реформы объективно нуждается в освещении ее целей и задач, справедливо отмечает О. Г. Павельева6. Кроме того, знание своих прав и правовых возможностей позволяет повышать уровень правосознания и правовой культуры как личности, так и общества, и государства в целом.
Правовую информацию можно, определить как. разновидность
социальной информации общества, охватывающей все ценности, которые созданы людьми в области права, составляющие их правовую
культуру в реальном ее функционировании, а также динамичном
процессе формирования социально-правовой памяти общества по
накоплению, систематизации, хранению, передаче и использованию
(знаний, умений, оценок, понятий и т. п.) во всех областях юридической практики.
Недостаточная правовая информированность населения, должностных лиц, невысокий уровень их правовой культуры во многих
случаях служит причиной грубых нарушений закона, ущемления
прав и свобод граждан. Правовая информированность способствует
добросовестному осуществлению юридических обязанностей, воплощению законодательных актов в практические дела и поступки
людей, полному использованию демократических прав и свобод, по
существу выступает действенным инструментом реализации творческой роли права. Кроме того, она дает возможность компетентно
90
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
судить обо всех процессах и явлениях правовой жизни, воспитывает
уважение к закону, развивает творческое мышление, содействует
утверждению средствами права в общественной жизни социальной
справедливости, искоренению бюрократизма, попыток некоторых
граждан нарушать закон, а также формирует правовую культуру и
обеспечивает гражданскую активность личности.
Следует заметить, что все рассуждения об оптимизации правовой
информации имеют смысл лишь тогда, когда речь идет о конкретной
проблеме. Поэтому нет оптимума информации вообще, а есть оптимум конкретный, связанный с решением определенной правовой ситуации.
Кроме того, только полная информация может дать возможность
уверенно ориентироваться в складывающейся юридической ситуации, принимать единственно верное решение, так как во множестве
юридических казусов необходимо соблюдение целого ряда соответствующих условий, процедур, форм, имеющих правовое значение. Отсутствие в правовой информации полноты приводит к образованию
информационного вакуума.
Мы можем определить, что информационное обеспечение регулирования миграций населения в России – это научно обоснованная
правовая деятельность заинтересованных субъектов по сбору, фиксации, обработке, накоплению, хранению и использованию (потреблению) сведений, сообщений, любых других данных в целях реализации миграционной политики государства. Совершенно очевидно,
что информация – это ресурс не менее важный, чем любой материальный.
При формировании информационных ресурсов, подготовке и предоставлении пользователям информационных продуктов, информационных услуг, особенно при включении таких ресурсов в трансграничные информационные сети, необходимо предусмотреть меры по
защите их от несанкционированного доступа.
По мнению Сальникова В. П., с которым трудно не согласиться, правовая информированность способствует добросовестному осуществлению юридических обязанностей, воплощению законодательных
актов в практические дела и поступки людей, полному использованию демократических прав и свобод, по существу выступает действенным инструментом реализации творческой роли права. Кроме
того, она дает возможность компетентно судить обо всех процессах
и явлениях правовой жизни, воспитывает уважение к правовому закону, развивает творческое мышление, содействует утверждению
средствами права социальной справедливости, искоренению бюрократизма, попыток некоторых граждан нарушать закон, а также фор-
91
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
мирует правовую культуру и обеспечивает гражданскую активность
личности.
Без глубоких правовых знаний, как отмечает Боер В. М., невозможна точная и обоснованная оценка правовых явлений, формирование установок личности. Таким образом, правовые знания являются
первичной ступенью в формировании правовой культуры, а сама
правовая культура – это осознание и позитивное отношение к праву,
выражающееся в определенной мировоззренческой позиции личности к действующему праву и правомерному поведению.
Анализируя обеспечение права на информацию органами внутренних дел в работе СМИ, не согласимся в полной мере с точкой зрения Новикова Ю. А., согласно которой выполняется большой объем
работы, направленной ни обеспечение реализации права личности
на информацию, во-вторых позволил выделить принципы информационной открытости органов внутренних дел, которые выражаются:
1) в доступности для каждого информации, имеющейся и органах
внутренних дел и затрагивающей общественные интересы, права и
свободы личности;
2) в систематическом информировании граждан через средства
массовой информации о предполагаемых или совершенных действиях органов внутренних дел (операции, рейды, обзоры и т. д.);
3) в осуществлении обществом (в том числе и с помощью средств
массовой информации) контроля за деятельностью органов внутренних дел, принимаемыми решениями, связанными с обеспечением и
охраной прав и законных интересов личности.
По нашему мнению в исследуемой сфере – работы с мигрантами,
взаимодействие МВД и СМИ не отлажено, более того с мая 2006 года
отделы информации и общественных связей МВД в федеральных округах преобразованы в пресс-службы, проведено сокращении штатов,
что, безусловно, негативно отразится на работе МВД со СМИ в целом.
Сфера деятельности органов внутренних дел по обеспечению
права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище, исследуется также при рассмотрении ограничений права личности на информацию. Следует рассмотреть и работу иных подразделений МВД
по обеспечению права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище. Актуальность проблемы обеспечения права на информацию
человека в деятельности патрульно-постовой службы (ППС) заключается в том, что многие сотрудники превышают свои служебные
полномочия, чем и нарушают права не граждан – беженцев и лиц,
ищущих убежище. При проверке документов, административном задержании, беженец должен быть проинформирован о своих правах
в полном объеме и в доступной форме. Также сотрудникам стоит пом92
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
нить о специфике данной группы – возможность их преследования
на родине именно правоохранительными структурами, боязнь людей в форме.
Для решения данной проблемы необходимо издание пособий для
сотрудников ППС, где разъяснялись бы подобные моменты. Автором
совместно с сотрудниками ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской
области было подготовлено выпущено пособие «Стандарты работы
сотрудников органов внутренних дел с мигрантами», где рассматривались эти вопросы7.
Участковый инспектор милиции обеспечивает нормальную жизнедеятельность, права, свободу и неприкосновенность граждан на
обслуживаемом участке. Специфика деятельности участкового инспектора состоит в том, что в своей работе он выполняет более 120
обязанностей, а также взаимодействует с целым рядом служб и подразделений ОВД и с другими государственными органами.
Участковые инспектора наряду с начальниками горрайорганов и
их заместителями осуществляют прием граждан с жалобами, заявлениями, предложениями. Тем самым участковые инспектора обеспечивают реализацию прав граждан на личное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). В работе других подразделений системы МВД специфика обеспечения права на информацию не имеет столь выраженных
отличительных особенностей, в силу объективных факторов, основным из которых являются полномочия в сфере миграции.
Подводя итоги, отметим, что в подзаконных правовых актах, и
практике существуют положения ограничивающие права иностранных граждан и лиц, без гражданства в России, что не соответствует
положениям конституции. Административно-правовой механизм
обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище в Российской Федерации, представляет собой совокупность
взаимосвязанных административно-правовых процедур направленных на обеспечение конституционного права на информацию проводимых органами государственной власти, общественными организациями в интересах беженцев и лиц, ищущих убежище.
Предлагается принять приказ МВД конкретизирующий обязанности по обеспечению конституционного права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище органами внутренних дел и Федеральной миграционной службой, который будет регламентировать
порядок и сроки предоставления информации, ответственных должностных лиц, перечень информации обязательной к доведению, дисциплинарную ответственность должностных лиц за непредставление информации.
93
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
В целях повышения эффективности деятельности МВД по обеспечению и охране права личности на информацию необходимо ускорить принятие проекта закона Российской Федерации «О праве на
информацию», а также привести Ряд ведомственных нормативных
актов МВД РФ, регламентирующих вопросы обеспечения и охраны
указанного права в соответствие с конституцией РФ и международно-правовыми документами. В обеспечении прав беженцев на информацию особую роль играет МВД, поэтому необходимо совершенствовать формы и методы деятельности последнего в исследуемой
сфере.
Сотрудники милиции должны осознать, что полицейские функции должны ограничиваться сферой противодействия незаконной
миграции, во всех иных ситуациях задача – социальное обслуживание мигрантов во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления. С этой целью следует самое пристальное внимание уделить широкому практическому внедрению
результатов специальных теоретических, в том числе и диссертационных исследований, посвященных защите прав человека в деятельности органов внутренних дел.
На органы внутренних дел и Федеральную миграционную службу
необходимо возложить обязанности по обеспечению права на информацию закрепив их в ведомственном нормативно-правовом акте, который регламентирует порядок и сроки предоставления информации, ответственных должностных лиц, перечень информации обязательной к доведению, дисциплинарную ответственность должностных лиц за непредставление информации.
1 См., например: Международное гуманитарное право и обеспечение прав
человека в деятельности сотрудников правоохранительных органов. М.; Смоленск, 2001; Устинов В. С., Стукалова Т. В. Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел: учеб.-метод. пособие. Н. Новгород: Нижегородская акад. МВД России, 2001. С. 192.
2 Устинов В. С., Стукалова Т. В. Обеспечение прав человека в деятельности
органов внутренних дел. С. 193.
3 Сальников В. П., Федоров В. П. Убеждение и принуждение в деятельности
органов внутренних дел. Л., 1989.
4 Васильева Л. А. Вынужденная миграция в Республике Беларусь. Теоретико-правовые и организационные аспекты: монография. Минск: Академия МВД
Республики Беларусь, 2000. С. 6.
5 Боер В. М. Информационно-правовая политика России: монография /
СПбА МВД России. СПб., 1998. С. 251–252.
6 Павельева О. Г. Теоретические основы регулирования информационных
правоотношений: монография / СПбГУАП. СПб., 2004. С. 171–174.
7 Стандарты работы сотрудников органов внутренних дел с мигрантами:
учеб.-метод. пособие / С. Ю. Андрейцо и др.; под ред. Ю. Н. Буряка. СПб: Мед.
пресса, 2005. С. 17–18.
94
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ПАВЛОВСКИХ Дмитрий Владимирович
магистр юриспруденции, выпускник юридического факультета ГУАП
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СОТРУДНИКОВ
ПОЛИЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ
ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН
Аннотация: Статья посвящена показу роли и места института юридической ответственности в механизме обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, сотрудниками полиции.
Ключевые слова: Конституция России, конституционные права и свободы, полиция, юридическая ответственность, механизм правозащитной деятельности,
органы государственной власти, правоохранительные органы, МВД, правовое государство.
Annotation: The article is devoted to showing the role and place of the Institute of
legal responsibility in the mechanism to ensure the implementation and protection of
the rights, freedoms and legitimate interests of citizens and police officers.
Keywords: the Russian Constitution, constitutional rights and freedoms, the police,
the legal responsibility, the mechanism of advocacy, public authorities, law enforcement
agencies, the Ministry of Interior, legal state.
Служба в полиции – это вид государственной службы, занимающий особое место в механизме государственной власти и обладает
специфическими средствами укрепления порядка и законности, осуществления правоохранительной и правозащитной деятельности,
противодействия преступности и правонарушениям, и обеспечения
прав и законных интересов граждан РФ, что является главным в их
деятельности, свидетельством чему является содержание ст. 18 Конституции РФ, согласно которой: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
Как отмечалось выше, в последнее время в результате проведенной реформы МВД РФ, касательно деятельности полиции, обеспечения законности в процессе действий сотрудников полиции, особое
внимание уделяется со стороны Президента РФ, Правительства РФ,
Министра внутренних дел, общественности, средств массовой информации.
Медведев Д. А., выступая 18.02.2010 г. на Коллегии МВД России
по итогам работы ОВД за 2009 год (в преддверии начала реформы
95
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
МВД), четко сформулировал одно из основополагающих направлений реформирования деятельности ведомства – повышение уровня
ответственности сотрудников МВД РФ при исполнении служебных
обязанностей, а также отметил: «что сотрудники полиции обязаны
соотносить свои действия с установленными правилами поведения
на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность».
ОВД РФ выполняют важнейшую государственную функцию по
защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Реализуя данную
функцию сотрудники ОВД обязаны знать и соблюдать законодательство РФ, соблюдать при выполнении должностных обязанностей законные права, свободы физических и юридических лиц.
Однако ненадлежащее выполнение возложенных на сотрудников
ОВД обязанностей может не только негативно сказаться на авторитете ОВД, что недопустимо для успешного решения возложенных
на полицию задач, но и может повлечь причинение материального
ущерба для казны РФ1.
Как отмечают Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А., переходный период, в котором находится наше общество, знаменует не только утверждение прав человека, но и рост нарушений прав и свобод граждан. В настоящее время происходит преобразования во всех сферах
нашего общества – моральной, политической, правовой, экономической, социальной и других 2.
В целях всестороннего исследования сущности и содержания конституционно-правого статуса сотрудника полиции РФ, а также его
ответственности за нарушение требований действующего законодательства РФ, должностных регламентов (должностных инструкций),
за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, попытаемся раскрыть понятие «юридическая ответственность», определить принципы, цели, функции, условия наступления юридической
ответственности, что в себя включает юридический состав правонарушения. Необходимость исследования понятия «юридическая
ответственность» обусловлена той ролью, которая ему отводится
в деле обеспечения законности и правопорядка.
Пунктом 2 ст. 45 Конституции РФ предусматривается, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Обращение к различным видам юридической
ответственности входит в набор правовых средств воздействия на
общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов юридических лиц и граждан, оказания им помощи в целях реализации и восстановления своего правового ста96
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
туса. К правовым средствам помимо юридической ответственности,
также относится возбуждение уголовных дел и возбуждение административных или служебных расследований. Система закрепленных законом правовых средств, методов и способов представляет собой механизм правозащитной деятельности.
В современном понимании юридической ответственности наиболее значимым в современном обществе является признание ответственности не только гражданина как личности, но также и самого
государства, его должностных лиц и органов, в том числе и сотрудников ОВД. Наиболее остро в настоящее время проявляется проблема
ответственности государства и его органов, обусловленная нарушениями гарантированных Конституцией законных прав и свобод как
человека, так и гражданина.
Самощенко И. С. и Фарукшин М. Х. понимают под юридической ответственностью государственное принуждение к исполнению требований права, содержащее осуждение деяния правонарушителя государством и обществом3. Признаками юридической ответственности,
по мнению авторов, являются осуждение правонарушителя и государственное принуждение. «Юридической ответственностью называется применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого порядке»4.
Под юридической ответственностью также понимается обязанность гражданина, в т.ч. сотрудника полиции, либо юридического
лица нести ответственность за виновное, противоправное деяние
(действие, бездействие), в котором усматриваются все четыре признака состава правонарушения (субъект, объект, объективная и
субъективная сторона), содержание которых будет раскрыто ниже.
Под принципами юридической ответственности понимают идеи,
закрепленные в системе норм материального права, составляющих
институт юридической ответственности5.
Мнения ученых о количестве принципов юридической ответственности очень многообразны. Это обусловлено несколькими факторами. Во-первых, различным пониманием самой юридической ответственности. Во-вторых, тем обстоятельством, что ни один нормативно-правовой акт не выделяет принципы юридической ответственности в специальных статьях6. В научной литературе выделяют следующие принципы юридической ответственности:
– ответственность лишь за деяние, являющееся противоправным;
– законность – данный принцип заключается в точном и неуклонном выполнении требований действующего законодательства при
применении уголовной, гражданско-правовой, административной,
97
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
дисциплинарной ответственности. Необходимым условием достижения целей юридической ответственности является неукоснительное соблюдение требований закона. Первой причиной множества
мнений, связанных с применением в механизме правоохранительной деятельности мер государственного принуждения за допускаемые «вольности» в признании, соблюдении и защите конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, как об этом свидетельствует организационно-правовая и судебная практика, является отсутствие единства в понимании и применении роли и места
важнейшего требования принципа законности, – неотвратимости
наступления юридической ответственности для любого правонарушителя любых видов правонарушений. В силу указанного немногие
верят в то, что юридическая ответственность может и должна признаваться надежным и эффективным средством защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан;
– справедливость, целесообразность, неотвратимость, гуманность.
В связи с тем, что юридическая ответственность принимает непосредственное участие в обеспечении охранительной функции, то
её назначение в общем смысле можно сформулировать как охрана существующего строя и общественного порядка. Ответственность, применяемая к лицу, совершившему правонарушение, преследует существенно менее важную цель – применение мер наказания к виновному.
В этом случае, при осуществлении мер принуждения, целью государства является также и последующее предупреждение и не совершение правонарушений впредь.
Среди функций юридической ответственности, прежде всего,
можно выделить штрафную или как её называют в литературе – карательную. Данная функция является реакцией общества в лице государства на вред, причиненный правонарушителем при совершении
противоправного действия. Следует отметить, что применение мер
наказания к правонарушителю является инструментом самозащиты
самого общества от нарушений его функционирования. Применение мер наказания к правонарушителю, должно приносить определенные обременения, например, таких как материальные, духовные,
личные. Наказание способствует изменению юридического статуса
правонарушителя посредствам возложения на него дополнительных
обязанностей, или применения ограничения его прав и свобод.
Применение наказания к правонарушителю не является его основной целью. Наказание необходимо для предупреждения, не совершения новых противоправных действий. Из этого вытекает, что юридическая ответственность выполняет предупредительную функ98
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
цию. Посредствам применений наказания, государство осуществляет воздействие на сознание правонарушителя. Целью такого воздействия является устрашение, предупреждение о неотвратимости
наказания, посредствам чего, осуществляется предупреждение новых правонарушений. Вместе с тем, предупредительное воздействие
оказывается помимо правонарушителя и на остальных участников
общественных отношений.
Целью наказания является воспитание правонарушителя, или
иными словами юридическая ответственность осуществляет воспитательную функцию. Высокие показатели раскрываемости правонарушений, неотвратимость наказание виновных формируют у населения мнение о непоколебимости действующего правопорядка,
повышают веру в справедливость и силу государственной власти,
уверенность в том, что их права и интересы, в случае нарушения, будут гарантировано защищены. Данное обстоятельство направлено
на повышение политической и правовой культуры, ответственности
и дисциплины граждан, усилению их политической и трудовой деятельности, и в конечном счете будет способствовать усилению законности в обществе и соблюдению правопорядка.
В большинстве случаев, применение мер юридической ответственности преследует цель не формально наказать нарушившего
закон, а обеспечить и обеспечить нарушенный интерес общества,
субъекта, а также восстановить нарушенные противоправным поведением общественные отношения. В данном случае юридическая ответственность выполняет функцию восстановления права или компенсирования права.
Таким образом, юридическая ответственность связана в основном с охранительной деятельностью государства, с охранительной
функцией права. Но она выполняет и свойственную праву в целом организующую (регулятивную) роль.
В РФ признается семь видов юридической ответственности, а
именно: дисциплинарная, административная, материальная, гражданско-правовая, уголовная, муниципально-правовая и конституционно-правовая. Наступление и применение каждого из видов юридической ответственности осуществляется с соблюдением определенного порядка, правил и особенностей7.
Как отмечает коллектив авторов Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. в каждом конкретном случае названные выше виды юридической ответственности за нарушение конституционных прав,
свобод и законных интересов граждан вправе быть применимы
только при обнаружении в противоправном деянии (действии, бездействии) того или иного юридического либо должностного лица
99
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
(в т. ч. сотрудника полиции) в указанной сфере всех четырех признаков: субъекта, объекта, субъективной и объективной сторон, то
есть предусмотренного действующим законодательством законного основания. Каждый вид юридической ответственности за нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина
для юридических и должностных лиц применяется с учетом: их
правомочий; условий и тяжести нарушения конституционных прав,
свобод и законных интересов граждан; формы и вида вины правонарушителя; наличия либо отсутствия повторяемости, многократности нарушений и т. п.
Результаты исследований действующего и не только российского
законодательства, организационно-управленческой деятельности
существующей и функционирующей в системе государственной
службы, в правоохранительной в том числе, судебная практика свидетельствует о том, что различные виды юридической ответственности, как правило, применяются в конкретных видах правоотношений и за нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов, затрагиваемых именно в процессе участия в них8.
Применительно к рассматриваемому вопросу, важно помнить, что
сотрудник полиции – прежде всего гражданин РФ, содержание статуса которого фактически представлено в Конституции РФ, но при
этом, он одновременно является государственным служащим, исполняющим свои полномочия на основе Федерального закона «О полиции», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, иных законов и подзаконных актов9, в связи с чем, раскрытое выше содержание, сущность, принципы, цели юридической
ответственности, а также юридический состав правонарушения, условия наступления юридической ответственности, в полной мере
применимы, как и к сотруднику полиции, так и к гражданину РФ.
В ст. 33 Федерального закона «О полиции» определена ответственность сотрудника полиции:
1. Сотрудник полиции независимо от замещаемой должности несет ответственность за свои действия (бездействие) и за отдаваемые
приказы и распоряжения. Данное положение должно применяться
к любому сотруднику полиции, независимо от того является ли он
рядовым сотрудником или занимает руководящую должность, т. к.
перед законом все равны. Проводя исследование правоприменительной практики, нельзя не обратить внимание на тенденции последнего времени, когда за противоправные действия, допущенные рядовым сотрудником полиции или группой полицейских (получившие
огласку в средствах массовой информации, общественности), увольняют из ОВД вышестоящее руководство, начиная от начальника от100
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
дела в котором проходил службу сотрудник, совершивший противоправное действие и заканчивая начальником ОВД. По мнению автора
настоящего исследования, такой подход к профилактике и недопущению правонарушений сотрудниками полиции впредь недопустим,
поскольку носит исключительно показательный характер, в первую
очередь направленный на снижение внимания общественности и
СМИ к происшедшему событию.
2. За противоправные действия (бездействие) сотрудник полиции
несет ответственность, установленную федеральным законом;
3. Вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника полиции при выполнении им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке,
установленном законодательством РФ;
4. За ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной
власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного
федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации;
Еще одним нормативным правовым актом, помимо Федерального
закона «О полиции», в котором устанавливается ответственность
сотрудника ОВД, является Федеральный закон «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации», ст. 15 которого устанавливает ответственность за следующие юридически недопустимые действия сотрудником рассматриваемой категории служащих:
– за совершение преступления – наступает уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ;
– за совершение административного правонарушения – наступает
дисциплинарная ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом, дисциплинарным уставом ОВД РФ, утверждаемым Президентом РФ, за исключением административного правонарушения, за совершение которого сотрудник подлежит административной ответственности на общих основаниях в соответствии
с КоАП РФ.
– за нарушения служебной дисциплины – в соответствии со статьями 47, 49–51 настоящего Федерального закона налагаются дисциплинарные взыскания;
– за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от
25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и
101
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
другими федеральными законами – налагаются взыскания, предусмотренные статьей 50 настоящего Федерального закона;
– вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника ОВД при выполнении
им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае возмещения РФ вреда, причиненного противоправными действиями
(бездействием) сотрудника, федеральный орган исполнительной
власти в сфере внутренних дел имеет право обратного требования
(регресса) к сотруднику в размере выплаченного возмещения, для
чего федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел может обратиться в суд от имени Российской Федерации с соответствующим исковым заявлением. В обзоре судебной практики
о возмещении ущерба в порядке регресса, причиненного казне Российской Федерации незаконными решениями и действиями (бездействием) ОВД и их должностных лиц отмечается, что при рассмотрении судами гражданских дел нередко выявляются случаи нарушения норм действующего законодательства сотрудниками ОВД по
следующим категориям гражданских дел: вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста; Результатом указанных
действий (бездействия), в том числе по нарушению законных прав,
свобод и интересов граждан, влекущих ущерб для казны Российской
Федерации, вследствие регрессных исков, является снижение выделяемых ассигнований на содержание ОВД. Так, в 2013 году к ГУ МВД
России по г. СПб и ЛО (структурным подразделениям), МВД России
было предъявлено 173 иска по возмещению ущерба, причиненными
незаконными действиями (бездействием) должностных лиц ОВД
Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также по взысканию
компенсации морального вреда, на сумму более 161 млн. рублей, из
них по 48 искам на сумму около 67 млн. рублей в удовлетворении требований было отказано, по 40 искам на сумму более 1,8 млн. рублей
исковые требования были удовлетворены.
– за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной
власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению – материальная ответственность в порядке и случаях,
которые установлены трудовым законодательством.
Вся деятельность сотрудников ОВД связана с реализацией юридической ответственности. Причем им приходиться соприкасаться
102
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
со всеми её проявлениями. С одной стороны, статус сотрудника полиции позволяет применять в отношении правонарушителей меры
государственного принуждения, в том числе привлекать их к уголовной, административной ответственности.
Юридическая ответственность сотрудников полиции вытекает
из Конституции РФ, федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов МВД РФ и ОВД
субъектов федерации, но непосредственно определяется соответствующим правоохранительным законодательствам. При этом она
фактически наступает за нарушения законности в их деятельности
или в связи с этой деятельностью.
Основанием для привлечения сотрудника полиции к юридической ответственности является совершение деяния, содержащего
состав правонарушения, то есть виновное, противоправное, общественно-опасное действие или бездействие, совершенное вменяемым
лицом.
Далее рассмотрим пример привлечения сотрудников ОВД дел
к юридической ответственности за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан на примере административной (дисциплинарной) ответственности, выраженной в форме дисциплинарного
взыскания за нарушение служебной дисциплины при исполнении
служебных обязанностей.
За нарушения служебной дисциплины на сотрудника ОВД налагаются дисциплинарные взыскания. В п. 1 ст. 49 Федерального закона
Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» дается определение понятия нарушение служебной дисциплины, под которым понимается – виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником ОВД законодательства РФ, дисциплинарного устава ОВД РФ, должностного регламента (должностной инструкции).
Одним из грубых нарушений служебной дисциплины сотрудником полиции можно выделить совершение сотрудником виновного
действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина (ч. 4 п. 2 ст. 49 Федерального закона «О
службе в органах внутренних дел Российской Федерации»).
Для обжалования решения должностного лица (в рассматриваемом случае – сотрудника ОВД) следует обратиться с жалобой к вышестоящему должностному лицу ОВД, прокуратуру, либо непосредственно в суд.
Порядок приема и рассмотрения жалоб по линии МВД России регламентирован Приказом МВД России от 12.09.2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений
103
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации». При рассмотрении жалобы о признании не действительным
решения должностного лица (сотрудника полиции), нарушающего
права и свободы гражданина, в ОВД проводится проверка. Если в ходе
проверки были установлены нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, нарушения, допущенные сотрудниками ОВД, превышение служебных обязанностей, а также необоснованность принятых ими решений, явившихся причиной жалобы, то в этом случае
назначается служебная проверка в отношении сотрудника, допустившего нарушение, либо применении к нему мер дисциплинарной
ответственности.
Примером применения юридической ответственности (дисциплинарной) в отношении сотрудника полиции может являться жалоба гр-ки Ивановой А. А. (ФИО изменены), поступившая в адрес
УГИБДД ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области в августе 2014 года. В жалобе гр-ка Иванова А. А. сообщает о
противоправных действиях сотрудника Межрайонного регистрационно-экзаменационного отдела ГИБДД ГУ МВД России по г. СПб и ЛО
при производстве регистрационных действий в отношении принадлежащего гр-ке транспортного средства, выразившихся в не установлении факта изменения идентификационной маркировки представленного на осмотр транспортного средства вследствие не использования прибора для проверки подлинности номеров агрегатов, повлекшего постановку на регистрационный учет и допуск к участию
в дорожном движении принадлежащего гр-ке автомобиля, как впоследствии было установлено с измененной маркировкой. Спустя неделю после постановки автомобиля на учет за гр-кой Ивановой А. А.
она была остановлена сотрудником ДПС ГИБДД, который в ходе проверки номеров агрегатов установил факт их изменения, после чего
гр-ка и автомобиль были переданы в дежурную часть ОВД. Гр-ка Иванова А. А. вследствие допущенного сотрудником полиции нарушения
требований должностной инструкции, которыми предусмотрено использование прибора для проверки подлинности номеров агрегатов
транспортных средств при их осмотре, лишилась законного права по
своему усмотрению использовать транспортное средство.
По результатам рассмотрения жалобы, была назначена служебная
проверка, по результатам которой сотрудник, допустивший нарушение служебной дисциплины, выразившееся в нарушении требований
должностной инструкции, Приказом УГИБДД ГУ МВД России по г. СПб
и ЛО привлечен к дисциплинарной ответственности.
Еще одним примером привлечения сотрудника полиции к административной ответственности может являться нарушение долж104
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ностным лицом (сотрудником полиции) права граждан на обращение в государственные органы РФ, которое закреплено в статье 33
Конституции РФ. Поступившее от гр-на Петрова П. П. обращение
в отдел полиции г. Санкт-Петербурга было оставлено без рассмотрения, без законных на то оснований, ответ заявитель в установленный федеральным законном от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Приказом МВД России от 12.09.2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе
Министерства внутренних дел Российской Федерации» срок не получил. Петровым П.П. была направлена жалоба на имя вышестоящего должностного лица, по которой ОВД была проведена проверка,
сотрудник допустивший нарушения требований должностной инструкции а также положений указанного выше приказа МВД в части
порядка рассмотрения обращений граждан, привлечен к дисциплинарной ответственности.
Обращение граждан в судебные органы в случае нарушения прав,
свобод и законных интересов граждан регламентировано Федеральным законом № 197-ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы человека и гражданина». В качестве
примеров можно привести следующие жалобы: на неправомерные
действия сотрудника(ов) полиции при задержании, на неправомерные действия сотрудника(ов) полиции при применении спецсредств,
на неправомерные действия сотрудника(ов) ГИБДД (полиции) при задержании транспортного средства и другие.
Анализ законодательства, регламентирующего порядок, основания, условия и особенности использования для реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан
правовых методов и средств, а также практики их применения позволяют сделать следующие выводы и предложения:
– обращаться к ним необходимо лишь на первом этапе, более раннем, нарушения прав, свобод и законных интересов и при наличии
определенных правовых знаний в сфере того законодательства,
нормы которого нарушены;
– принимая решение об обращении к методам и средствам, желательно предварительно получить консультацию у специалиста;
– рассчитывать на положительный результат применения правовых методов и средств можно только в том случае, когда собраны доказательства (желательно письменные) о совершенном правонарушении, результатом которого явилось нарушение конституционных
прав, свобод и законных интересов. Важное значение имеют живые
свидетельские показания;
105
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
– перед обращением в соответствующий орган, к должностному
лицу обязательно необходимо выяснить, находится ли в их компетенции разрешение возникшей ситуации. Это нужно делать с тем,
чтобы не тратить время на прочтение резолюции о том, что содержание жалобы, заявления, иска им неподведомственно;
– приняв окончательное решение об обращении к тому или иному
методу, либо средству, необходимо запастись терпением и выдержкой, ибо процесс разрешения отдельных вопросов может длиться не
один десяток месяцев;
– получив ответ, решение, заключение, определение либо отказ
в рассмотрении, возбуждении административного расследования,
дознания, предварительного следствия, важно запомнить то, что
у Вас всего семь либо 10 суток для их обжалования. В силу указанного необходимо сразу же заявить о своем несогласии с ними и желанием их оспорить, подав либо направив свои возражения и доказательства;
– эффективное своевременное разрешение любых ситуаций, сопряженных с нарушением конституционных прав, свобод и законных
интересов, во многом зависит от деятельности соответствующих общественных объединений. Вот почему очень важно сосредоточить
усилие на скорейшем создании гражданского общества, способного
влиять на решения органов государственной власти, местного самоуправления и должным образом защищать граждан;
– надлежащее обеспечение реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан станет более реальным лишь после завершения объединения всех правоохранительных
органов в единую государственную правоохранительную службу
Российской Федерации;
– активность общественности в оказании помощи правоохранительным органам находится в прямой зависимости от их желания,
стремления и умения быстро и качественно разрешать любые ситуации, возникающие в сфере реализации и защиты конституционных
прав, свобод и законных интересов граждан.
Юридическая ответственность вместе с возбуждением административных (служебных) расследований входит в составную часть
механизма правозащитной деятельности, и относятся к правовым
средствам. Несколько слов уделим возбуждению административных (служебных) расследований. Правом возбуждения административного (служебного) расследования наделены все субъекты государственно-правовых отношений, то есть физические и юридические лица. Разница заключается лишь в том, что одни вправе требовать, добиваться проведения, другие его назначают и контролируют,
106
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
третьи осуществляют, проводят, четвертые надзирают за законностью возбуждения, проведения и принятия мер по его результатам.
В жизни любого коллектива (большого, малого) нередко возникают
мелкие, средние и большие проблемы, чаще всего их истоки неведомы, неизвестны, и вот для выяснения ответов на вопросы: кто, что,
где, когда, как, почему и зачем (для чего) назначается административное (служебное) расследование.
Своевременно и с соблюдением требований, предъявляемым
к этому правовому средству, проведенное расследование позволяет
решать такие задачи, как: выявить не только причинителя вреда
(морального, материального), но и определить причины, условия,
поводы, способствовавшие или использованные для нарушения законных прав, свобод и законных интересов членов коллектива; восстановить добрый порядок; удовлетворить моральные и материальные требования; принять надлежащие меры для искоренения, предупреждения причин и условий, приведших к нарушениям прав, свобод и законных интересов граждан.
Практика обращения к административному расследованию свидетельствует о том, что оно способно решать многие вопросы и задачи:
– обеспечить поддержание законности, правопорядка, нормальных взаимоотношений в любом коллективе;
– восстановить, защитить нарушенные права, свободы, законные
интересы;
– вскрыть причины, условия, поводы, повлекшие, способствовавшие, облегчившие совершение деяний (действий, бездействий), нарушивших чьи-либо права, свободы и законные интересы;
– принять надлежащие меры с тем, чтобы не допускать в последующем нарушений прав, свобод и законных интересов членов коллектива.
Итак, административное расследование как эффективное средство разрешение вышеперечисленных вопросов назначается в тех
случаях, когда имеется нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, но еще неизвестно, кто и зачем это сделал либо известен
нарушитель, но неизвестны причины, цели его действия или бездействия. Прибегают к нему и в тех случаях, когда следуют предписания
от вышестоящих органов и должностных лиц. Что касается органов
и должностных лиц, то такими являются любые: государственные и
негосударственные, общественные объединения, точнее те, которые
управляют коллективами граждан и наделены определенными правомочиями, в том числе и на назначение административного (служебного) расследования.
107
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Учитывая то, что практика деятельности различных органов,
организаций и должностных лиц свидетельствует о допускаемых
различных отступлениях от порядка и правил назначения и осуществления административного расследования и, в целях их предупреждения, к нему предъявляются следующие требования: а) обеспечение законности возбуждения, проведения и принятия по нему
решений, б) всесторонность проведения расследования и в) объективность оценок всех собранных доказательств. Любое отступление
от названных требований недопустимо и влечет применение соответствующих степени виновности в отступлении от них мер государственного принуждения, о которых будет подробнее сказано несколько позже.
В тех же целях, то есть для исключения обращения к административному расследованию с тем, чтобы избавиться от неугодного сотрудника, работника, довести его до подачи заявления об уходе из
коллектива по собственному желанию, «помочь» в объявлении ему
бойкота, приостановлении карьерного роста, значительного продвижения по службе и т. п. За время осуществления прокурорских проверок, закрепленных за прокуратурами соответствующих структур
(прокурорского надзора), контрольных проверок деятельности нижестоящих структур и должностных лиц обязательно проверяются
книги учета проведенных административных расследований, что
позволяет выявить нарушения и принять соответствующие содеянному и законодательству меры.
Подводя итог исследованию сущности и содержания юридической ответственности сотрудников полиции за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, являющегося элементом правовых средств, входящим в понятие механизма правозащитной деятельности, применяемого физическими и юридическими лицами
для защиты прав, свобод и законных интересов, можно выделить то
обстоятельство, что в отношении сотрудника полиции могут быть
применены все виды юридической ответственности, что и в отношении обычного рядового гражданина РФ, за исключением лишь ответственности за совершение административного правонарушения, за
которое сотрудник ОВД несет дисциплинарную ответственность.
Автор настоящего исследования считает, что должностные лица
ОВД РФ, совершая какие-либо противоправные действия, либо осуществляющие бездействие при необходимости принять соответствующее решение, не всегда задумываются о последствиях, полагая, что невыполнение принудительно-властных полномочий
для них не повлечет применение никакого вида юридической ответственности. В целях совершенствования внутренней правовой
108
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
культуры сотрудников ОВД, повышения понимания ответственности, которая возлагается на сотрудников ОВД государством, обществом при принятии решений, необходимо повышать уровень их
юридического образования с доведением до их сведения конкретных примеров привлечения сотрудников ОВД к юридической ответственности за нарушение действующего законодательства, в т. ч. за
нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, повышать
их мотивацию (денежное довольствие), чтобы на принимаемые сотрудником решения не оказывали влияние внешние факторы, связанные с недостаточным уровнем жизни, невозможностью обеспечить всем необходимым свою семью, поскольку законодательством
практически не предусматривается дополнительных источников
дохода для сотрудников ОВД.
Под правовой культурой, понимается составная часть культуры
общей, культуры национальной, государственной. Она включает
в себя три значимых, составных части: а) знание определенной части законов и подзаконных актов, б) умение ими правомерно пользоваться и в) главное-желание, стремление руководствоваться в повседневной жизни и деятельности только предписаниями законов и
подзаконных актов. В этой связи очень важно, чтобы забота об уровне
правовой культуры в подразделениях ОВД была повседневной.
Подводя итог исследования можно сделать утверждение о том,
что сотрудник полиции является одним из составных элементов механизма правозащитной деятельности, наделенный властно-принудительными полномочиями, деятельность которого, направлена в т.
ч. на защиту законных прав и свобод граждан. В сферу деятельности
полиции входит обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод
граждан, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, а также обеспечение общественной безопасности – это то, с чем население страны сталкивается в повседневной
жизни и может коснуться каждого из нас.
Определены основные документы, регламентирующие деятельность полиции по исполнению возложенных на неё функций, в т. ч.
связанных с правоохранительной и правозащитной деятельностью.
Определены права и обязанности уполномоченного представителя ОВД при организации и проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий пикетирований». Установлены виды правонарушений, совершаемых гражданами и организаторами публичных
мероприятий. Сформулировано утверждение о том, что обеспечение
прав и свобод граждан, участвующих в массовых мероприятиях выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и антиобщественных действий, в привлечении виновных
109
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
к ответственности, неотвратимости наказания и неукоснительном
соблюдении требований действующего законодательства.
Представлены доказательства того, что подача заявления вышестоящему должностному лицу ОВД и последующее привлечение сотрудника полиции к юридической ответственности, является действенным инструментом механизма правозащитной деятельности,
который находится в распоряжении физических и юридических лиц
в случае нарушения сотрудниками полиции их прав, свобод и законных интересов.
1 Обзор судебной практики о возмещении ущерба в порядке регресса, причиненного казне Российской Федерации незаконными решениями и действиями (бездействием) органов внутренних дел и их должностных лиц, Указание
ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 30.30.2014 г.
№ 58/1511 «О направлении обзора».
2 Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности: монография. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2007. С. 11.
3 Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М.: 1971. С. 6.
4 Общая теория права: учеб. / под общ. ред. А. С. Пиголкина. 2-е изд. М., 1996.
С. 319.
5 Чураков А. Н. Принципы юридической ответственности: автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 12.
6 Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. С. 302.
7 Подробнее см.: Варюшенкова Т. М., Глущенко П. П. Юридическая ответственность иностранных граждан и юридических лиц: учеб. пособие. СПб.:
СПбГУП, 2005. С. 27.
8 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов
граждан: УМП. М.: Юрист, 2014. С. 113.
9 Ухов В. Ю., Каплунов А. И. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права // Государство и право. 2013. № 9. С.
114.
110
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
НИКОНОВА Мария Сергеевна
секретарь деканата юридического факультета ГУАП, выпускница юридического
факультета ГУАП 2015 года
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ
СОБСТВЕННОСТИ – ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Аннотация: в статье представлены обоснование важности конституционного
закрепления различных форм собственности – основы экономической деятельности осуществляемой в Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция России, права собственности, виды и формы
собственности, права граждан на землю, жилище, выбор профессиональной деятельности, органы государственной власти, правоохранительные органы, институт
обжалования, материальные блага, юридическая ответственность.
Annotation: The article presents the rationale of the importance of the
constitutional consolidation of different forms of property – the basis of economic
activities carried out in the Russian Federation.
Keywords: the Russian Constitution, the right of ownership, types and forms of
ownership, citizens’ rights to land, housing and the choice of professional activity,
public authorities, law enforcement agencies, the institute of appeal, wealth, legal
liability.
Экономические основы представляют собой экономический базис
конституционного строя и складываются из отношений собственности, обмена, распределения и потребления материальных духовных
благ. Нормы Конституции Российской Федерации не содержат термина «рыночная экономика». Вместе с тем из ст. 8 следует, что в качестве экономической основы конституционного строя Российской Федерации выступает социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение товаров и благ осуществляется
на основе рыночных отношений.
«В Российской Федерации, – указывается в Конституции РФ (ст.
8), – гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансов, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Составляющими элементами экономических основ конституционного строя являются:
отношения собственности (существует две основные формы собственности – частная и публичная, все остальные формы производны от них); производство материальных благ, в основе которого лежит созидательный труд человека.
111
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Таким образом, экономические основы конституционного строя
Российской Федерации состоят в следующем: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности.
Единство экономического пространства означает, что территория
России представляет собой своеобразный общий рынок с едиными
правилами. При этом Конституция указывает, что установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики
и др. находятся в ведении Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ).
Конституционной гарантией единого экономического пространства является положение о свободном перемещении товаров, услуг и
финансовых средств, которое согласно ч. 1 ст. 74 Конституции означает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для их движения. Речь идет о свободной в пределах территории России торговле и банковской деятельности. На основании
Указа Президента РФ от 23 декабря 1991 г. любые акты органов власти и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны, признаются недействительными.
Конкуренция является главной движущей силой рынка и требует
государственной поддержки, которая выражается прежде всего в подавлении монополизма и монополистических тенденций в борьбе за
получение прибыли. В ч. 2 ст. 34 Конституции подчеркивается, что
экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не допускается.
Антимонопольная политика государства включает разгосударствление, приватизацию и акционирование предприятий, специальные
антимонопольные меры, стимулирование инвестиционной активности. Организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монопольной деятельности и недобросовестной
конкуренции устанавливает Закон «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта
1991 г. (ред. от 26.07.2006 г.), направленный на обеспечение условий
для создания эффективного функционирования товарных рынков.
В нормах права в первую очередь фиксируются ключевые предпосылки существования определенных видов собственности и связанного с ними типа экономических отношений. Формы собственности и
экономической деятельности взаимосвязаны и взаимообусловлены.
112
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Необходимым условием становления, развития и эффективного
функционирования социального рыночного хозяйства является свобода экономической деятельности. Она означает возможность беспрепятственного создания и преобразования предприятий, распоряжения продуктами своей деятельности с целью извлечения прибыли. Свобода экономической деятельности, закрепленная в ч. 1 ст.
34 Конституции Российской Федерации, предполагает также свободу торговли, банковской и биржевой деятельности, создание хозяйственных объединений.
Материальную основу социальной рыночной экономики составляет
собственность. Конституция Российской Федерации исходит из того,
что «в Российской Федерации признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч. 2 ст.
8 Конституции РФ). При этом особо подчеркивается, что право частной
собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ).
Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 35 устанавливает
право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Согласно Конституции никто не может быть лишен своего имущества
иначе, как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в случае необходимости производится лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).
Конституционные основы рыночной экономики не только не исключают, но предполагают государственное регулирование экономических отношений, наличие государственных предприятий и учреждений, в том числе и субъектов Федерации, а так же возможность
административного вмешательства в экономическую жизнь.
Еще один важный аспект, который бы хотелось отметить здесь,
это конституционное закрепление многообразия форм собственности в РФ. Конституционное регулирование собственности – это разрешение в основном законе государства существования одних форм,
запрет иных форм, в целом – определение отношения государства
к формам собственности. Такое регулирование может выражаться и
в конституционных нормах видов объектов, относящихся к той или
иной форме собственности.
Конституционное закрепление многообразия форм собственности в Российской Федерации1. Есть немало примеров разного, зачастую противоположного конституционного регулирования форм
собственности, да и в целом отношений собственности как важнейшей экономической системы государства: различное отношение
к частной собственности – от полной ее поддержки до полного за113
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
прета либо разрешения существования в ограниченных пределах;
попытка превращения всей собственности только в государственную (национализация) либо допуск наряду с этим ее «придатка»
в виде кооперативной собственности; стремление к максимальной
приватизации государственной собственности (денационализация,
разгосударствление); допуск частной, государственной, муниципальной, кооперативной и иных форм собственности, выработка равного отношения ко всем формам собственности со стороны государства и отражение такого подхода в конституции.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8 Конституции РФ). Конституция не дает определения форм собственности. Но с учетом общих подходов, а так же норм
гражданского законодательства можно использовать следующие понимания форм собственности.
Под частной собственностью понимается нахождение в руках
(владение, использование и распоряжение) граждан или их объединений (товариществ, акционерных обществ и др.) как средств производства (в широком смысле слова (предприятия, торговые фирмы,
банки, гостиницы, жилые дома, нежилые здания и сооружения, тракторы, грузовые машины и т. д.)), так и предметов личного потребления и бытового назначения (жилой дом, квартира дача, гараж, легковой автомобиль, мебель и т. п. – раньше это было принято называть
личной собственностью гражданина).
Государственная собственность – собственность Российской Федерации (федеральная собственность) либо субъектов РФ. В государственной собственности могут находиться как указанные выше,
так и иные объекты (особенно производственного и общего пользования – заводы, транспорт, образовательные и культурные учреждения, земля и природные ресурсы и т. д.).
Муниципальная собственность – это собственность муниципальных образований (ст. 215 Гражданского кодекса РФ). Существует мнение, что муниципальная собственность – собственность населения,
проживающего в соответствующем муниципальном образовании.
Основа для такого подхода дает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, где говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью». Из буквального прочтения данного текста получается, что собственник муниципальной собственности – население.
Правда, объединяет положения Конституции и Гражданского кодекса то, что муниципальная собственность не становится разновид114
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ностью коллективной и не создает у каждого жителя претензий на
свою долю в этой собственности. Реально от имени населения управляет собственностью муниципальное образование.
Под понятие иных форм собственности, о которых говорится в ст.
8 Конституции, попадают собственность общественных объединений, религиозных организаций, иностранных собственников; есть и
смешанные формы собственности. Раньше отдельные объекты были
исключительно в государственной собственности (например земля,
заводы и фабрики). Сегодня, за некоторыми изъятиями, принципиальных различий по объектам между формами собственности нет. Не
только отдельное имущество, но и земля и природные ресурсы могут
находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 Конституции РФ).
Определенные виды объектов собственности (имущества) могут быть только в государственной федеральной собственности. Это
устанавливается законом, но ясно, что речь идет в частности, о ряде
видов военного имущества (военные самолеты, танки, ракеты и т. д.),
космических технологиях, ядерных производства.
Конституция РФ, закрепляя формы собственности, почти ничего
не говорит о содержании, путях реализации и пределах прав собственности. Вероятно, дело в том, что содержание права собственности упирается в категорию владения, пользования и распоряжения
либо вещными правами; пути реализации прав собственности так
или иначе связаны с гражданским оборотом и формами экономической деятельности, разрешаемыми в государстве; пределы прав собственности связанны с гарантиями данных прав. Эти категории подробно развиваются нормами Гражданского кодекса. Но отдельные
обобщающие нормы не были бы излишними и в Конституции РФ. Как
уже отмечалось в настоящем учебном курсе, расширение в этой части
конституционного регулирования (по примеру швейцарской Конституции) желательно в нашем государстве.
Конституционные основы экономической деятельности в Российской Федерации. Продолжая мысль, которой закончен предшествующий параграф настоящей главы, отметим, что роль конституционного права в отношении хозяйствования, экономической жизни
в государстве может быть весьма разнообразной, причем нередко
весьма активной. Этот аспект недостаточно изучен в науке конституционного права, гораздо чаще к правовым основам экономики обращаются в связи с прикладными задачами, а их в большей мере решают нормы отдельных отраслей права. Поэтому попробуем обозначить главные параметры создания конституционного фундамента
экономической деятельности.
115
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Конституционное право прежде всего закрепляет основы экономической системы государства. При этом сами понятия «экономическая система государства», «экономическая основа государства»,
«основы экономической системы государства» могут отсутствовать
в конституции. Например, в Конституции СССР 1936 г. – «основа экономической системы СССР». В Конституции РФ нет аналогичных понятий, однако это ни о чем не говорит. Закрепляя основы экономической системы государства, конституции отражают, во-первых, соответствующий тип экономики, во-вторых, существующие (допускаемые) в государстве формы собственности, в-третьих, исходные правила экономической деятельности.
В закреплении типа экономики для конституции государства нет
особого выбора – это либо рыночная, либо плановая экономика. Варианты так называемой смешанной экономики – рыночно – плановой или планово-рыночной (очередность слов имеет важное значение и предопределяет ведущее положение одного или другого типа
экономики) – могут использоваться особенно в переходные периоды.
Однако рано или поздно один тип экономики становится преобладающим, хотя рациональные методы управления, характерные для
другого типа, так или иначе используются. Так, Конституция СССР
1977 г. Гласила: «Руководство экономикой осуществляется на основе
государственных планов экономического и социального развития»
(ст. 16). Об этом же говорила и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 16).
В ходе конституционной реформе 1 ноября 1990 г. эта статья была
исключена из Конституции РСФСР. В другой статье Конституции
РСФСР при реформе 15 декабря 1990 г. Указывается, что государство
регулирует хозяйственную деятельность, «обеспечивает развитие
рыночного механизма» (ст. 17).
Конституция РФ 1993 г., не используя данного понятия, всем
своим содержанием нацелена на развитие рыночной экономики как
господствующего типа экономики в Российской Федерации2.
С основами экономической системы государства и типом экономики связано конституционное закрепление форм собственности
(о них говорилось выше) и государственной политики в отношении
каждой из них. Если в закреплении форм собственности основной закон государства может выполнять своеобразные конституционные
задач (фиксировать то, что есть), то в части государственной политики роль конституционного права может быть более активной, обеспечивать приоритеты определенных форм собственности, поощрять их развитие.
Следующая задача конституционно-правового регулирования –
закрепление исходных правил экономической деятельности. В реше116
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
нии данной задачи конституционное право концентрируется на таких ключевых моментах, как: положение человека в экономике; организация хозяйства в целом; разрешаемые (поощряемые) в государстве формы и методы экономической деятельности.
Применительно к личности это означает, что конституции закрепляют принципы либо свободы приложения ею своих сил в материальной сфере, либо обязательность трудовой деятельности, причем
не просто труда, а общественно полезного, то есть на благо страны,
общества. Второй подход был характерен для конституций советского периода. Общие подходы Конституции РФ 1993 г. состоят в том,
что человек в праве: быть предпринимателем, т. е. в тех или иных масштабах стать организатором производства (экономической деятельности) работодателем; быть наемным работником; не становиться
ни предпринимателем, ни наемным работником, а заниматься индивидуальной трудовой деятельностью и обеспечивать таким путем
удовлетворение своих потребностей; не занимать никакой деятельностью и жить на свое наследство, проценты от капитала, а так же
в качестве иждивенца3.
Конституция отказалась от идеи общественного блага как основы
любого хозяйствования. Скорее всего, принцип, который надо было
отразить в Конституции РФ, может быть сформулирован так: сочетание личного благополучия с общественным благом как основа положения личности в системе экономических отношений в нашем обществе и государстве.
Что же касается организации хозяйствования в государстве,
в Конституции РФ (ст. 8) гарантируется единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Внутри страны запрещается возведение барьеров – установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий свободного развития хозяйства (ст. 74). Ограничения в перемещении товаров, услуг если и могут вводиться, то лишь самой
Российской Федерацией, но не ее субъектами, и посредством федерального закона – когда это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных
ценностей. Естественно, Россия полностью распоряжается своей территорией и с точки зрения притока иностранного капитала, внешнеэкономической деятельности, т. е. устанавливает соответствующие
правила и следит за их соблюдением.
В отношении форм и методов экономической деятельности Конституция РФ гласит, что Россия как государство не допускает экономической деятельности, направленной на монополизацию и недо117
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
бросовестную конкуренцию, следит за тем, чтобы земля и природные ресурсы использовались и охранялись как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории,
заботится о том, чтобы собственность служила занятости населения
и была основой его материального благополучия. Помимо этого, свобода экономической деятельности предполагает для участников хозяйственного оборота равные возможности производить, продавать
и покупать продукты труда, вступать в договорные и иные хозяйственные отношения и. т. д.
Закрепление основ финансовой организации государства также
является одним из направлений конституционного регулирования
экономической жизни в стране: Конституция призвана определить,
что государство имеет свою финансовую систему, основой которой
являются государственный бюджет и государственное финансирование основных расходов на нужды государства и граждан; Конституция устанавливает, что налоги и иные определяемые законом поступления предопределяют пополнение бюджета государства; Конституция фиксирует, что экономическая система страны опирается
на ее валюту и ключевые позиции в части регулирования денежного
обращения, отношения как к собственной, так и другим денежным
единицам.
Рассматриваемый принцип конституционного строя России предполагает так же установление в Конституции РФ задач и параметров
политики государства, уровней власти в организации экономики, их
прав по регулированию экономических отношений, установлению
соответствующих хозяйственных программ, управлению рядом отраслей и объектов, выполнению контрольных функций. Делается это
в государствах с разными социально-экономическими системами.
По Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. руководство экономикой осуществлялось не только на основе упоминавшегося положения о государственном планировании экономического и социального развития, но и с четом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления
с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий,
объединений и других организаций; при этом активно использовались хозяйственный расчет, прибыль, себестоимость, другие экономические рычаги и стимулы (ст. 16 обеих названных конституций).
Государство обеспечивало рост производительности труда, повышение эффективности производства и качества работы, динамичное,
планомерное и пропорциональное развитие народного хозяйства (ст.
15 обеих конституций). В ряде статей этих конституций предусматривались ключевые позиции государственной политики по научной
118
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
организации труда, повышению уровня его оплаты, росту реальных
доходов трудящихся (ст. 20–23 обеих конституций). Таким образом,
основой экономики было государственное регулирование всех процессов, а так же и государственное управление, поскольку практически вся экономика была государственной.
Переходя на рельсы рыночной экономики и отказываясь от закрепления в конституциях директивного назначения государства,
Россия тем не менее сохранила конституционное регулирование, отражающее творческие задачи в экономике. Например, в редакции от
15 декабря 1990 г. ст. 17 Конституции закрепила: РСФСР создает условия и поощряет хозяйственную инициативу, направленную на динамичное развитие производства, рост производительности труда и
повышения благосостояния общества на каждого труженика. Государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма, защищает
интересы трудящихся; охраняет окружающую среду; осуществляет
единую налоговую, финансовую политику; разрешает споры между
участниками экономической жизни, пресекает злоупотребления
в хозяйственной деятельности.
В Конституции РФ 1993 г. перечисленные положения рассредоточены по разным ее статьям. В принципе целесообразно иметь в начальной части Конституции несколько ключевых норм, отражающих
главную роль государства в регулировании экономики, создании условий ее развития, выполнения определенных организаторских и
контрольных функций.
Регулирование экономической деятельности в России предполагает также конституционное отражение государственных гарантий
и защиты свободы хозяйствования и собственности. Данный фактор
является непременным условием свободы хозяйствования и плюрализма форм собственности. Сейчас он в очень скромном объеме отражается в отраслевом, и прежде всего гражданском, законодательстве. Однако все более очевидной становится необходимость расширения конституционных гарантий. И можно говорить о следующих
направлениях усиления конституционного гарантирования свободы
хозяйствования и собственности.
Во-первых, в конституционных нормах следовало бы отразить,
что государство гарантирует правомерное осуществление соответствующих полномочий и возможностей участников экономической
деятельности.
Во-вторых, государство обеспечивает возмещение вреда любому
собственнику, если он причинен государственным органом, должностным лицом, законные процедуры рассмотрения претензий к лю119
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
бым собственникам судами и иными полномочными органами государства.
В-третьих, конституционно гарантируется, что ограничения на
экономическую деятельность возможны лишь на основе общих предписаний самой Конституции, развиваемых в текущем законодательстве. Причем главные способы прекращения хозяйственной деятельности можно указать в самой конституции – самоликвидация, банкротство, запрет деятельности судом в случае грубого нарушения
закона, изъятие имущества по судебному решению, прекращение деятельности в результате преступной деятельности.
В-четвертых, в нормах Конституции должны содержаться гарантии от неправомерного изъятия имущества, причем не только из
частной собственности, как это сейчас установлено ст. 35, но и из
иных форм собственности. Правомерные пути изменения форм собственности (отказ от собственности, передача, приватизация, реприватизация и др.) так же могут иметь свою основу в конституционных
нормах, в том числе с определением главных условий процедур (по
решению суда, для соответствующих нужд, с компенсацией и т. д.).
В-пятых, нельзя исключать и того, что государство возьмет на
себя определенные материальные обязанности по гарантированию
экономической деятельности и отразит это в конституционных нормах. В частности, в Конституции можно записать, что Российское государство создает национальные материальные и финансовые резервы на случай непредвиденных и чрезвычайных ситуаций, обеспечивает страхование сбережений граждан и юридических лиц от
экономических катастроф, предоставляет кредиты и финансовую
помощь участникам хозяйственного оборота.
1 Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»
(принят ГД ФС РФ 08.07.2006 г.) // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
2 Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 1. М.:
Профобразование, 2001. С. 156–167.
3 Дидикин А. Б. Становление и развитие конституционного права России
как отраслевой юридической науки: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
С. 22–24.
120
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
КРАСНЯКОВ Сергей Николаевич
магистр юриспруденции, выпускник юридического факультета ГУАП 2015 года
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН
В ЗОНЕ ЧП
Аннотация: Статья посвящена истории и практики деятельности органов государственной власти по обеспечению прав и свобод граждан в зоне ЧП.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, правозащитное законодательство, общепризнанные принципы и нормы международного права, чрезвычайно-правовые отношения, органы государственной власти, право государства на ограничение прав и свобод граждан в зоне ЧП.
Annotation: The article is devoted to the history and practice of public authorities
to ensure the rights and freedoms of citizens in the area of emergency.
​​
Keywords: Constitution of the Russian Federation, human rights legislation,
generally recognized principles and norms of international law, it is extremely – legal
relations, public authorities, the right of the state to limit the rights and freedoms of
citizens in the area of emergency.
В современной российской юридической науке значительное внимание уделяется исследованию исключительного (чрезвычайного –
в современной трактовке) законодательства, действовавшего в дореволюционной России во второй половине XIX–начале XX вв. Этой проблеме посвящены многие научные работы, в том числе и диссертационные исследования.
Данный период исторического и правового развития России представляет особый интерес. Именно в это время разрозненное исключительное законодательство Российской империи начало формироваться как самостоятельный правовой институт, причём многие его
нормы в последующем обрели форму кодифицированного законодательства. Несомненно, важным и интересным является исследование и более ранних этапов формирования чрезвычайного законодательства в России. Однако, как отмечал в начале XX в. известный отечественный юрист и политический деятель Гессен В. М., «в абсолютных монархиях старого порядка надобности в исключительном положении не было и не могло быть уже потому, что даже “нормальное
положение» являлось в достаточной мере “исключительным”»1.
В данном контексте современный исследователь может заметить,
что в эпоху абсолютизма политические элиты, «обладая безгранич-
121
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ной властью, не испытывали потребности в особых или чрезвычайных законах, так как их полномочия в принципе не были ограничены
какими бы то ни было нормами права»2. В Российской империи правовое регулирование применения исключительных мер в целях обеспечения государственного и общественного порядка изначально
сводилось к юридической регламентации использования вооружённого принуждения для подавления многочисленных внутренних народных волнений. Ещё в XVIII в. было закреплено право губернатора
призывать войска в целях прекращения массовых беспорядков. Отдельные положения, связанные с юридической регламентацией привлечения войск, были закреплены в Своде военных постановлений.
Преимущественно в нём содержались указания о порядке применения оружия против крестьян при подавлении их бунтов3.
Ещё в начале XIX века учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистский порядок устройства высших органов управления, являлась Особенная канцелярия при министерстве внутренних дел. При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом
управления. Именным, данным 3 июля 1826 г. управляющему министерством внутренних дел повелением «О присоединении Особенной
Канцелярии Министерства Внутренних Дел к Собственной Его Величества Канцелярии». Особенная канцелярия была преобразована
в III-е Отделение Собственной Его Величества Канцелярии. Начальником III Отделения был назначен генерал-адъютант А. Х. Бенкендорф. Побудительным мотивом такого преобразования было то, что,
находясь под впечатлением событий декабря 1825 г., Николай I попытался сосредоточить в своих руках непосредственное руководство
делами государственной полиции.
Исключительное право губернатора призывать войска в различных чрезвычайных ситуациях, в условиях больших расстояний внутри губерний и отсутствия средств быстрой связи, значительно снижало эффективность данного правомочия. Государство вынуждено
было расширить круг лиц, наделявшихся особыми полномочиями
в чрезвычайных ситуациях социального характера, тем более, что
общего правового акта, который подробно регламентировал бы деятельность губернской администрации и военных властей в чрезвычайных условиях в России не было.
В силу этого 3 июня 1837 г. Николай I утвердил «Наказ чинам и
служителям земской полиции», согласно которому не только губернатор, но и земский суд (уездное полицейское управление) и лично
исправник (начальник уездного управления) по своему усмотрению
могли использовать «необходимое число воинской команды». Наказ
рекомендовал использовать, прежде всего, военнослужащих вну122
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
тренней стражи и лишь при необходимости привлекать команды из
воинских частей гарнизона, расквартированных в уезде 4.
При этом следует учитывать, что основным звеном, связующим
гражданскую администрацию и военное ведомство, был губернатор.
Со второй четверти XIX в. наряду с гражданскими стали назначаться
военные губернаторы, что знаменовало собой ещё один шаг в усилении мер против массовых выступлений населения, в первую очередь – крестьянства. Военным губернаторам кроме местной администрации и полиции подчинялись подразделения внутренней стражи
и другие военные учреждения, расположенные на территории губернии.
Проведение реформ в России проходило медленно и мучительно,
сопровождалось нарастанием в стране крестьянских волнений, революционного движения, межэтническими и межконфессиональными
конфликтами, террористическими актами в отношении высших сановников государства и ответными репрессиями царского правительства. Прежде всего, в этот период страна остро переживает кризис крепостнического хозяйства. Многие помещики разоряются. Растут нужда и обнищание крестьян.
Положение в ещё большей мере обострялось в связи с тяжёлой и
неудачной для России Крымской войной. В это время усиливаются
рекрутские наборы, увеличиваются налоги. «Сама же война показала
всю гнилость экономики России, наглядно продемонстрировала отсталость страны, что в конечном итоге привело к возникновению
в 1859–1861 гг. революционной ситуации в стране».
19 февраля 1861г. «спустя пять лет непрерывных баталий» Александр II подписал Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей, и
об устройстве их быта». Александр II лично открыл занятия Государственного совета по крестьянскому делу «и в замечательной по
твёрдости и силе речи указал Совету, что уничтожение крепостного
права «есть его прямая воля»«. 5 марта 1861 г. «воля» была обнародована и принята народом без всяких общественных потрясений. Таким образом, в России было отменено, по сути, рабское положение
основной массы крестьянского населения страны. О необходимости
отмены крепостного права велись дискуссии и в годы предшествовавших царствований, но они не находили своего практического воплощения.
Задуманная царским правительством крестьянская реформа
должна была устранить многие существовавшие в России социально-политические и экономические противоречия. Однако половинчатость, незавершённость, а во многом и неясность большей ча123
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
сти крестьянского населения проводимых царизмом реформ не способствовали этому. С момента обнародования Манифеста крестьяне
получали личную свободу. Право помещиков на крестьян «было отменено навсегда, и крестьяне признаны свободными безо всякого
выкупа в пользу помещиков».
Масштабы крестьянских бунтов и выступлений были столь широки, что в целях подавления последних государственной администрации приходилось применять полевые войска. Карательная деятельность войск была эффективной. Лишь в отдельных случаях крестьянские выступления принимали затяжной и кровопролитный характер. Так, при подавлении выступления в селе Бездна Спасского
уезда Казанской губернии было убито и ранено около 350 человек.
Не многим более полугода после отмены крепостного права, Высочайше утверждённым 16 августа 1861 г. мнением Комитета Министров губернаторам, исправникам и полицмейстерам было предоставлено право требовать содействия войск или местной жандармской команды для подавления внутренних смут в случаях: когда неповиновавшиеся покушались на насилие, грабёж, убийства, поджоги,
или был повод опасаться таких покушений; когда волнения, беспорядки и возмущения продолжали распространяться, несмотря на
распоряжения полиции.
В начале осени 1861 г. особенно острый характер массовые крестьянские выступления приняли в западных губерниях империи.
В силу этого Комитет Министров был вынужден принять решение о
введении в них дополнительных войск. Правовые основания использования вооружённого принуждения для подавления обозначенных
смут были определены «Наставлением воинским частям или командам, назначаемым для экзикуционного занятия городов, местечек и
селений в Западных губерниях», которое было утверждено Александром II 4 сентября 1861 г.
Это Наставление стало не только правовым основанием для привлечения и использования войск. Оно также подробно регламентировало порядок их передвижения, расквартирования и снабжения
в местах «экзикуционного занятия». Специальное внимание в Наставлении уделялось обязанностям начальников воинских команд
по отношению к местному населению. Они должны были обеспечить
строгую дисциплину в своих подразделениях, исключающих любые
контакты солдат с местным населением. При этом действовало общее правило: «Никому обид и разорений не чинить». Вместе с тем войскам разрешалось пополнение припасов силой, хотя и без применения оружия. При восстановлении порядка не разрешалось применять
каких-либо наказаний, это право предоставлялось исключительно
124
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
суду. Причём военные суды при определении наказаний для бунтовщиков одновременно решали вопросы о полном возмещении всех издержек, «правительством по усмирению понесённым».
Следует отметить, что в 1861 г. массовые выступления охватывают и Царство Польское. В результате этого Высочайшим повелением от 20 октября 1861 г. Царство Польское было объявлено на военном положении, которое только спустя 15 лет было отменено Высочайше утверждённым 20 сентября 1876 г. положением комитета
по делам Царства Польского. Аналогичное явление «имело место и
в применении к Северо-Западному и Юго-Западному краю. По случаю
возникших в 1861 г. беспорядков, главные начальники края были облечены чрезвычайным правом принимать все те меры, которые они
по местным обстоятельствам признают необходимыми для охранения спокойствия во вверенном им крае».
Вместе с тем, правовые акты, принятые в 1861 г., не определяли
конкретных условий привлечения воинских команд для восстановления общественного порядка и спокойствия. Поэтому гражданская администрация, пользуясь нечёткостью отдельных юридических формулировок, нередко перестраховываясь, использовала своё
право привлечения военных и в тех случаях, когда объективной потребности в этом не было.
Данное положение вещей привело к утверждению царём 3 октября 1877 г. мнения Государственного Совета «О правилах, определяющих порядок призыва войск для содействия гражданским властям».
Нормы этого правового акта неоднократно применялись царским
правительством на практике. Сами же Правила от 3 октября 1877 г.
фактически в неизменном виде действовал почти тридцать лет (до
их отмены в 1906 г. в связи с принятием новых Правил, которые фактически не применялись).
Момент окончания военной операции Правилами 1877 г. четко не
определялся, однако устанавливалось, что, начав действовать по указанию гражданской администрации, войска прекращали действовать
по усмотрению военного начальника, а затем передавали «заботу об охране порядка полиции». Правила также устанавливали, что при направлении наряда войск в целях предупреждения и прекращения народных
волнений и беспорядков, назначался «начальствующий над посылаемым отрядом». Вместе с тем, если «на месте действия будет находиться
кто либо из старших военных начальников, то прибывшим отрядом распоряжается тот, кто окажется старшим в чине». Такова общая характеристика института вооружённого принуждения, широко использовавшегося в России для содействия чинам полиции и гражданским властям
в целях предупреждения и прекращения народных смут5.
125
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Начиная с 70-х годов XIX века, получает широкое распространение
административная высылка как полицейская мера, применявшаяся
к фабрично-заводским рабочим. Признавая фабричные забастовки
«чуждою русскому народу формой выражения неудовольствия с целью порождения смут, беспорядков и волнений», Высочайшим повелением от 6 июля 1870 г. в случае возникновения стачек рабочих
на заводе или фабрике, губернаторам было предоставлено право без
судебного разбирательства, высылать главных зачинщиков стачки
в одну из специально определённых для этого губерний. При этом не
требовалось предварительного разрешения министра внутренних
дел.
Секретным циркуляром от 1 сентября 1878 г. чинам жандармского
корпуса, а в их отсутствие и чинам полиции предоставлялось право
задерживать и даже административно ссылать любое лицо, подозреваемое в политических преступлениях. Для административной
ссылки требовалось лишь одобрение министра внутренних дел или
шефов жандармов, при этом не было необходимости испрашивать
санкции прокурора. Существенным было и то, что, не будучи урегулирована законодательным порядком, административная высылка
по характеру юридических последствий, связанных с ней, являлась
весьма жёсткой санкцией, так как фактически до 1881 г. она никогда
не назначалась на определённый срок. «Сослан – забыт», – писал В. М.
Гессен.
Ещё в 1861 г. сенатор Дюгамель, проведший ревизию Олонецкой
губернии в докладе на имя Александра II указывал на необходимость
установления конкретных сроков административной ссылки, так
как безнадёжность положения ссыльных порождает в них отчаянье,
а это зачастую приводит к совершению преступлений. Император не
прислушался к мнению Дюамеля, а Комитет Министров указал на то,
что всякое послабление административной власти в отношении высылки неблагонадёжных лиц неизбежно приведёт к ослаблению применения данной важной полицейской меры, которая в то время являлась наиболее сильным средством для предупреждения и пресечения беспорядков. Однако вышеуказанных исключительных мер царскому правительству оказалось недостаточно в борьбе с всё более
нараставшим в России революционным движением, которое тогда
вступило в качественно новый этап, связанный с трансформацией
различных политических течений в политические партии.
Влияние либеральной «весны» на рубеже 50–60-х годов XIX в., некоторая свобода слова, надежды на глубокие реформы Александра II
и крах этих надежд – «все это породило всплеск левого радикализма,
во много раз усилило противостояние царизму и его правительству.
126
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
В стране усилилось проявление левого революционаризма: создание
«Земли и воли», появление прокламаций через подпольную печать,
студенческие волнения и т. п.». Причём следует особо подчеркнуть,
что выход партии социалистов-революционеров на политическую
арену резко осложнил борьбу самодержавия с революционным движением. Это было обусловлено тем, что одной из ключевых характеристик, определявших роль партии эсеров в контексте политической
жизни царской России, явилось её отношение к политическому террору как к основному средству борьбы с самодержавием. По этому поводу Рыжова Ю. В. замечает: «Достигнув большого размаха в 70-е –
начале 80-х гг. XIX в., этот вид терроризма серьёзно дестабилизировал политическую обстановку в обществе и способствовал втягиванию страны в пучину анархии и кровопролития 1905–1907 гг.».
Объявленным Сенату министром внутренних дел Указом от 8 августа 1878 г. «О праве общей полиции и жандармских чинов посещать
все фабрики и заводы во всякое время», полиции и жандармским чинам предоставлялось право свободного допуска на все фабрики и заводы. Причём в любое время суток. Несущественная оговорка, как
определённая гарантия правомерности осуществляемых действий,
устанавливала: «чтобы обыски на них или аресты кого-либо были
производимы в присутствии заведующего фабрикой или заводом».
Спустя день, 9 августа 1878 г. издаётся именной, данный Сенату Указ
«О временном подчинении дел о государственных преступлениях и
некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени».
Мотив принятия этого нормативно-правового акта обосновывался тем, что: «Повторяющиеся в последнее время случаи государственных преступлений, явного неповиновения и сопротивления
властям, от Правительства установленным, и целый ряд злодеяний,
направленных против должностных лиц, при обстоятельном расследовании сих преступлений, несомненно свидетельствуют о существовании круга тайных злоумышленников, которые, под влиянием социально-революционных и других разрушительных учений,
стремятся к ниспровержению всего государственного строя». Далее
отмечалось, что последовательное «проявление этих необычайных
злодеяний вызывает необходимость неотложного принятия таких
временных, исключительных мер, которые обеспечивали бы наиболее быструю и строгую наказуемость оных». Согласно приведённому
Указу, «лиц обвиняемых в вооружённом сопротивлении властям, от
Правительства установленным, или нападении на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц, при исполнении ими обязанностей службы, или же вследствие исполнения сих обязанностей,
127
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
коль скоро преступления эти сопровождались убийством, или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев, или
поджогом, предавать военному суду для суждения их по законам военного времени и определении виновным наказания, установленного статьею 279 Воинского Устава о наказаниях изд. 1875 года».
В этот же день был издан именной, объявленный в приказе по военному ведомству Указ «О порядке суждения военным судом, по законам военного времени, лиц, совершивших преступления, означенные
в именном Высочайшем указе, данном Правительствующему Сенату
9 августа сего года». В этом акте определялось, что предание суду
указанных лиц должно было осуществляться по «распоряжению
Главных Начальников военных округов». Этим же лицам принадлежало право утверждения приговоров, предоставлявшееся главнокомандующему в военное время.
Не заставили себя ждать и ответные действия революционеров.
На собрании центрального исполнительного комитета «Народной
воли», который состоялся 26 августа 1879 г., было принято решение
совершить осенью этого же года покушение на императора Александра II при возвращении его из Ливадии в Петербург. По причине низкой эффективности применения огнестрельного оружия, при покушении было решено использовать динамит. Приготовления начались
с октября. Мины решили заложить на пути следования поезда императора либо в Одессе, либо Александровке (пригороде Харькова),
либо под Москвой. Двое террористов под видом супругов отправились в Одессу и, устроившись работать на железную дорогу, поселились в будке в 14 верстах от Одессы. Мина была заложена под рельсы.
Подобную работу проделала и вторая группа террористов в составе
четырёх человек, которые по прибытии в Александровск, заложили
мину под насыпью рельсового пути на 4-ой версте от станции. Третья группа, находясь в Москве, соорудила подземный подкоп под полотном железной дороги, в который также была заложена мина из
динамита.
Временный спад революционной активности, одной из причин
которого послужила репрессивная деятельность Верховной распорядительной комиссии, подтолкнул Лорис-Меликова М. Т. к мысли об
учреждении в Санкт-Петербурге двух подготовительных комиссий –
экономико-административной и финансовой, наподобие редакционных комиссий, организованных в 1858 г. для проведения крестьянской реформы и состоявших из представителей администрации и
местных «сведущих людей». Деятельность этих комиссий должна
была бы, по мысли Лорис-Меликова, подлежать дальнейшему рассмотрению в Государственном совете, в который предлагалось ввести
128
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
10–15 «представителей от общественных учреждений, обнаруживших особенные познания, опытность и выдающиеся способности».
Подобное учреждение, наделённое исключительно совещательными
правами, по мнению Лорис-Меликова М. Т., могло бы дать «правильный исход заметному стремлению общественных сил к служению
престолу и отечеству», внести «в народную жизнь оживляющее начало», представить «правительству возможность пользоваться
опытностью местных деятелей, ближе стоящих к народной жизни»
нежели чиновники центральных учреждений.
17 февраля 1881 г. Александр II одобрил эти предложения, а 1
марта поручил М. Т. Лорис-Меликову составить проект правительственного сообщения, который должен был обсуждаться 4 марта. Однако намеченным планам не суждено было сбыться. 1 марта 1881 г.,
«в 12.30 часов дня Александр II одобрил составленный в этом смысле
проект правительственного сообщения, повелев, чтобы до напечатания в «Правительственном Вестнике» проект этот был предварительно выслушан и подвергнут обсуждению в заседании Совета Министров.
Сложный, во многом противоречивый период правления Александра II, начавшийся с его вступления на престол в 1855 г. и до трагической гибели в 1881 г., характеризуется существенными позитивными
изменениями в государственном и общественном обустройстве России. Как никто другой из предшествовавших представителей династии Романовых Александр II подошёл к практическому воплощению
в России идеи народного представительства, парламентаризма. Как
отмечал С.Ф. Платонов: «Пересмотр узаконений времени Александра
II коснулся всех сторон государственной и общественной жизни и
был направлен к тому, чтобы усилить надзор и влияние правительства в сфере суда и общественного самоуправления и вообще укрепить и поднять авторитет верховной власти». Вместе с тем, как отмечал приведённый автор: «…в либеральные учреждения 1860-х годов было введено немало ограничений, сообщивших всей деятельности Александра III строго охранительный и реакционный характер». В этом же контексте Нерсесянц В. С. писал: «Зачастую замыслы
и проекты российских реформ оставались на бумаге, нередко заявленные реформы осуществлялись лишь частично, свёртывались, не
доводились до конца. За крупными прогрессивными реформами нередко следовали контрреформы, в ходе которых позитивные итоги
проведённых реформ во многом сводились на нет, а реформаторские
«дары» от власти населению и обществу отбирались обратно».
Действительно, последующий этап исторического и правового
развития Российской империи связанный со вступлением на престол
129
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Александра III характеризуется в литературе как период «контрреформ». Открывавшаяся пред тридцатишестилетним наследником
престола Александром III перспектива приводила его в ужас. Исповедовавший монархистские взгляды, он боялся нововведений в сфере
политики, морали и религии. Не находя иных способов борьбы с революционным движением, массовыми крестьянскими выступлениями, а также актами политического террора, царизм прибегает к разработке крайних организационно-правовых мер, допускавших введение в Российской империи исключительного (чрезвычайного – в современной трактовке) положения.
Проведенное исследование содержания чрезвычайного законодательства России свидетельствует о том, что оно было активно использовано Советским Союзом, а затем Российской Федерацией. Литературные источники, имеющие отношение к регламентации деятельности органов государственной власти в процессе предупреждения, разрешения проблем связанных с чрезвычайными положениями
также наложили свой отпечаток на современную источниковедческую базу.
Правовые и литературные источники, диссертационные и монографические работы, относящиеся к правовому регулированию полномочий органов государственной власти в зоне чрезвычайного положения по обеспечению реализации и защиты прав и свобод граждан наделяют правом считать, что полномочия органов государственной власти – субъектов чрезвычайных правоотношений, есть
совокупность прав, свобод, законных интересов и ответственности
закрепленных российским законодательством и общепризнанными
принципами и нормами международного права.
Содержание полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере ограничения прав, свобод и законных
интересов граждан – субъектов чрезвычайно-правовых отношений
в зоне чрезвычайного положения, в первую очередь регулируются ст.
2, 4, 7, 17–19, 32–33, 45–46, 55–56 Конституции Российской Федерации.
1 См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 1.
2 См.: Грязнов А. В. Концепция и конституционные основы института
чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. С. 34–35.
3 См.: Нарбутов Р. В. Правовое регулирование использования вооружённых
сил для обеспечения общественного порядка и безопасности в дореволюционной России // Советское государство и право. 1991. № 12. С. 140.
4 См.: Нарбутов Р. В. Указ. соч. С. 140.
5 Более подробно о характеристике института вооружённого принуждения
и Закона от 3 октября 1877 г. см. также: Ивановский В. В. Указ. соч. С. 155–158;
Нарбутов Р. В. Указ. соч. С. 141–142; Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. I. Ярославль, 1888. С. 257–258, 261–265.
130
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
БОЧКОВА Оксана Алексеевна
магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП 2015 года
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННЫХ
СУДОВ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ
Аннотация: В статье анализируется зарубежный опыт деятельности Конституционных судов и возможности его использования в России; проводится сравнительное исследование деятельности Конституционных судов зарубежных государств.
Ключевые слова: Конституционный суд, модели конституционного контроля,
Конституционные суды зарубежных государств.
Annotation: The article analyzes foreign experience of activity of the Constitutional
courts and the possibility of its use in Russia; a comparative study of the activity of the
Constitutional courts of foreign States.
Keywords: The constitutional court, the model of the constitutional control, the
Constitutional courts of foreign States.
Особенности деятельности Конституционных судов, и, в целом, судебного конституционного контроля в зарубежных странах, не только
вызывают немалый интерес, но и представляют дефицит системного
исследования данного вопроса. Общетеоретические и практические
вопросы, связанные с различными аспектами правового статуса, организации и деятельности органов государственной власти, общих судов и институтов специализированной юстиции зарубежных стран,
были предметом исследований нескольких поколений отечественных
ученых, теоретиков и историков государства и права, специалистов
процессуального и коллизионного права. Несмотря на значительное
количество работ, обширной научно-правовой, методической и справочной литературы, в настоящий момент в науке конституционного
права остро ощущается нехватка сравнительно-правовых исследований, комплексно рассматривающих проблемы теоретико-правового
и конституционного регулирования системы конституционного контроля и конституционного судопроизводства в зарубежных странах,
опыт которых, с учетом национальных традиций и специфики, позволил бы внести соответствующие коррективы в процесс реформирования российского конституционного правосудия. Этим обстоятельством и объясняется необходимость теоретического, историко-правового и современного системного исследования организации специализированной юстиции, действующей в рамках различных зарубежных
моделей конституционного контроля.
131
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Итак, чтобы углубиться в обозначенную выше проблему и высказать свою точку зрения по данному вопросу, считаю необходимым
подробней остановиться на формах и моделях конституционного судебного контроля в зарубежных странах.
В зарубежных странах сложились две основные конституционные формы или модели судебного контроля. При первой, ее называют «американской», модели конституционный контроль осуществляется общей судебной системой. Здесь возможны два варианта:
либо таким правом наделена каждая судебная инстанция, либо исключительно Верховный суд1. Наделение правом конституционного
контроля всех звеньев судебной системы дает возможность более
широкого обращения в суды, не исключены расхождения между позициями по конкретным вопросам нижестоящих судов и Верховного
суда. Однако, в конечном счете, господствующей оказывается позиция последнего. При второй модели, ее называют «европейской», или
«австрийской», конституционный контроль осуществляется особым, специальным судом, или судебной инстанцией. Разновидность
«европейской» модели – французская модель, когда особый орган
наделяется правом проверки конституционности законопроектов,
в том числе принятых, но еще не обнародованных. Первая модель господствует на американском континенте – США, Канада, большинство стран Латинской Америки. Таким же образом построен конституционный контроль в Японии, Индии, Австралии, а из государств
Западной Европы – в Скандинавских странах, Швейцарии. В отличие от Верховного суда США, суды других перечисленных государств
в большинстве своем не проявляли подобной ему активности в сфере
конституционного контроля2, но в последнее время более заметной
стала практика даже лишенных ранее активности судов Скандинавских стран.
Западноевропейские государства, установившие после второй
мировой войны институт судебного конституционного контроля,
отказались от «американской» модели, предпочтя «европейскую».
Особые конституционные суды действуют ныне здесь в Австрии,
Германии, Италии, Испании, Португалии, Франции, Бельгии. Ни один
из конституционных судов не формируется в результате проведения всеобщих выборов. Основной аргумент против введения такого
порядка формирования состоит в том, что орган конституционного
контроля станет слишком весомым противовесом парламенту. Поэтому во всех государствах судьи конституционных судов назначаются на должность3. Различают две разновидности процедуры формирования органов конституционного контроля: парламентскую и
смешанную. К парламентской принято относить процедуру форми132
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
рования Федерального конституционного суда Германии, 16 членов которого назначаются на срок 12 лет наполовину Бундестагом
и наполовину Бундесратом4. Смешанная процедура формирования
предполагает ту или иную форму участия парламента в процедуре
назначения. Например, во Франции действует принцип личного назначения членов Конституционного совета: президент республики,
председатель Национального собрания и Сената назначают в совет
каждый по три члена сроком на 9 лет (при обновлении на треть каждые три года), остальные члены законодательного органа от процедуры назначения в орган конституционного контроля отстранены.
В Италии же парламент избирает 5 членов суда, но к ним добавляются еще пять, назначенных президентом, и пять – Высшим советом магистратуры. А в Австрии президент назначает восемь членов
Конституционного суда по представлению правительства и шесть –
парламента.
В ряде зарубежных стран конституционный суд наделяется правом возбуждения и рассмотрения судебных дел против высокопоставленных должностных лиц государства 5, а также функциями по
проверке правильности проведения выборов. Главное же назначение института конституционного судопроизводства – контроль за
конституционностью законов. Этот контроль может быть предварительным и последующим. Классический пример предварительного контроля – Конституционный совет Франции. Он может вторгаться в законодательный процесс на различных его этапах. Наиболее часто контроль осуществляется по требованию президента
республики, премьер-министра, председателей палат парламента,
60 депутатов или 60 сенаторов после голосования закона, но до его
обнародования. Подобная система предварительного контроля существует в Ирландии, Португалии. Сторонники такой формы контроля считают ее более совершенной, поскольку здесь менее вероятно появление в действующем праве антиконституционных норм,
а также потому, что признание неконституционным законопроекта,
пусть даже за него уже проголосовали, не влечет за собой тех последствий, с которыми связана отмена уже вступившего в силу и
действующего закона, особенно если отмене придается обратная
сила. В последующем контроле различают два вида – абстрактный
и конкретный. Абстрактный контроль имеет место тогда, когда суд
рассматривает вопрос о конституционности закона применительно
не к каким-либо конкретным ситуациям, а потому что такие сомнения возникли у лиц, наделенных законным правом обращения по
этому поводу в Конституционный суд. Это право обычно принадлежит группам депутатов определенной численности, президенту,
133
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
правительству, в федеративном государстве – высшим органам
членов федерации, в некоторых странах – группам граждан. Иногда, конкретный вопрос о конституционности возникает в связи
с рассмотрением конкретного дела в судах, и, тогда суд может поставить вопрос о конституционности закона по собственной инициативе. Такой подход существует в некоторых странах, например,
в Австрии. Существует правило, согласно которому суд, придя при
рассмотрении конкретного дела к выводу о том, что подлежащая
применению норма не соответствует конституции, обязан приостановить дело и направить соответствующий запрос в Конституционный суд. Американская модель знает только конкретный контроль,
и здесь он выглядит несколько иначе, ибо вопрос о конституционности решает сам суд, рассматривающий дело6 .
Традиционно предварительный и последующий контроль в деятельности Конституционного суда рассматриваются альтернативно,
то есть его деятельность должна строиться на одном из этих принципов. Однако в последнее время появляются и смешанные формы.
Наиболее характерный пример – Конституционный суд Испании, использующий в своей деятельности как предварительный, так и последующий контроль. Итак, рассмотрев некоторые аспекты функционирования судебной системы конституционных судов за рубежом,
целесообразно дать оценку деятельности конституционных судов
в зарубежных странах.
В течение длительного времени в советской литературе господствовала однозначно негативная оценка деятельности конституционного контроля в зарубежных странах. Это объясняется, прежде
всего, тем, что ему приписывали антипарламентский характер7. Действительно, конституционный контроль в определенной степени
противостоит парламенту, но только в вопросе осуществления контроля за конституционностью принимаемых им законов. Конституционные суды могут аннулировать уже действующий закон, помешать вступлению закона в силу, создать норму, которая связывает
законодателя в его возможных будущих действиях. Парламент же
не может отменить или изменить решение Конституционного суда
в порядке обычной законодательной процедуры. Юридическое значение актов конституционных судов таково, что они фактически оказываются в одном ряду с конституционными нормами и в большинстве случаев обладают большей силой, чем акты парламента. Активное государственное вмешательство во все важнейшие сферы жизни
общества повлекло за собой значительный и прогрессирующий рост
юридической деятельности – законов и других нормативных актов.
Чем обширнее законодательство, тем больше сфера конституци134
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
онного контроля, ибо возрастает возможность несоответствия, отклонения, коллизии старых и новых норм. Возрастает практическая
роль органов конституционного контроля. Представляется, что в современном сложном обществе с его разветвленной правовой системой, а также возрастающей нормотворческой деятельностью такой
институт необходим.
Однако ни Французская, ни Американская модель не могут рассматриваться в качестве универсально пригодных к другим регионам и странам: попытки применить иностранные правовые институты механически, без учёта национальных особенностей чреваты
серьёзным ущербом и в ряде случаев дают лишь спорный или ложный эффект.
И всё же влияние зарубежных правовых доктрин полезно и не незаменимо, особенно в тех случаях, когда в национальном законодательстве имеются существенные пробелы в правовом регулировании или
когда-то или иное государство намерено осуществить серьёзные реформы своих государственно-правовых институтов, не имея в этом
достаточного опыта или подготовленных кадров юристов. Такая
картина характерна для вновь образовавшихся государств или относительно молодых государств. В таких случаях молодое государство
вынуждено пригласить иностранных юристов в свою страну или получить разработку проектов своих нормативных актов квалифицированным юристам, как правило, из дружественных стран или тех
стран, которые имеют сходные экономические и демографические
условия.
Создание специализированных органов конституционного правосудия и иных учреждений конституционного контроля в Российской
Федерации требует всестороннего научно-теоретического и исторического осмысления, имеющейся государственно-правовой практики организации и функционирования публичных институтов подобного рода. В частности, это касается специфических особенностей
становления, развития и трансформации механизмов судебного конституционного контроля, присущих тем государствам, которые традиционно принято называть либерально-демократическими, и брать
в качестве опытного примера. В связи с этим особенности, в том
числе научно-теоретического и правоприменительного характера,
судебного конституционного контроля, сложившиеся в государствах с традиционно устойчивыми демократическими ценностями и
политико-правовыми институтами, представляют для нас немалый
интерес. Хотя и проблемы защиты Конституции, субъективных прав,
свобод и законных интересов человека и гражданина решены в тех
или иных государствах по-разному.
135
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
1 Конституционное право зарубежных стран: учеб. / под ред. М. В. Баглая. М.,
1999.
2 Барри Д. Конституционный Суд глазами американского юриста // Государство и право. 1993. № 10.
3 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учеб. М., 2002.
4 Там же.
5 Тиунов О. Решения Конституционного суда РФ и международное право //
Российская юстиция. 2001. № 10.
6 Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах. М.: Междунар. отношения, 2004.
7 Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного суда РФ как источник
конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: сб. докладов. М., 1999.
136
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
БОЕР Виктор Викторович
преподаватель кафедры правоведения и таможенного дела юридического
факультета ГУАП
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ
СТАТУСА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Аннотация: В статье представлены история и практика, проблемы формирования и становления конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, направления дальнейшего повышения эффективности их полномочий и
предметов ведения.
Ключевые слова: Конституция России, правовое государство, федерализм,
субъекты РФ, полномочия, предметы ведения, статус, теоретико-политическое образование, теоретико-правовые основы, территориально-административное деление.
Annotation: The article presents the history and practice, problems of formation
and the formation of the constitutional and legal status of a subject of the Russian
Federation aimed to further enhance the efficiency of their powers and terms of
reference.
Keywords: The Russian Constitution, rule of law, federalism, subjects of the
Russian Federation, powers, objects of reference, membership, theoretical and
political education, theoretical and legal framework, the territorial-administrative
division.
Исследование понятийного содержания конституционно-правовой категории «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» требует обращения к исследованию, прежде всего,
таких теоретических категорий, как: субъект федерации, территориально-политическое устройство государства, автономное образование, федеративное государство, федеративные правоотношения, национальный и территориальный принципы структурирования федерации, общий и специальные статусы и некоторые другие. Научная
категория «территориально-политическое устройство государства»
применяется в науке для обозначения разделения территории государства на составляющие части, включая население и органы власти,
а также для характеристики взаимоотношений центральной публичной власти с региональной публичной властью. Территориально-политическое устройство государства – это «устройство территории
государства, соотношение государства как целого с его составными
частями»1.
137
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Территориально-политические образования в зависимости от
степени их политической самостоятельности, характера взаимоотношений с государством подразделяются на: административные образования (единицы), автономно-территориальные образования и
государствоподобные образования. В зависимости от взаимоотношений государства (целого) с его структурными элементами (частями)
определяется форма территориально-политического устройства государства – федерация или унитарное государство. Данные формы
государства, как в теории государства и права, так и в конституционном праве, выделяются как две основные формы политико-территориального устройства. В научной классификации форм государства
встречаются так называемые переходные формы государства, к ним
относятся: регионалистические государства2, иногда они называются полуфедерациями или квазифедерациями3. Последняя форма
имеет место при переходе одной из основных форм в другую и включает в себя многие признаки основных форм.
Виды территориально-политических образований характеризуются следующими основными признаками:
– административные единицы (образования) – свойственны унитарным государствам, но возможны и в федеративном государстве
(территория субъекта федерации также делится на административные единицы). Административным единицам не присущи внешние
признаки государства: их органы формируются сверху центральными властями и им подчинены, местные органы власти не вправе
издавать законы и их деятельность регулируется текущим законодательством;
– система, формируемая административными образованиями,
имеет название «территориально-административное деление государства». В унитарных государствах территориально-административное деление, как правило, является двух- или трехзвенным, что
определяется такими факторами как площадь территории, численность населения и некоторыми другими. Территорию унитарного
государства образуют первое звено, состоящее из наиболее крупных административных единиц (провинции, области и др.), которые
в свою очередь также состоят из меньших единиц, образующих второе звено (округа, города, районы и др.). Аналогичным образом административные единицы третьего звена (села, районы, города) образуют второе звено. Субъекты федерации имеют обычно однозвенное
политико-административное деление;
– помимо административно-территориальных единиц и субъектов федерации, существует и такая форма территориальной организации государства как автономное территориальное образова138
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ние. Автономные территориальные образования существуют двух
видов – административные и законодательные. Административная
автономия отличается от обычных административно-территориальных единиц более широким специальным набором прав, которыми
она наделяется в связи с особым положением ее населения. В большинстве своем административные автономии обладают такими правами как: наделение ее правом издания нормативно-правовых актов
по вопросам внутреннего устройства и организации государственной власти, регулирование некоторых сфер общественных отношений, как правило, связанных с национальными характеристиками
населения – возможность двуязычного судопроизводства, осуществление радиовещания, издание газет на местном языке и некоторые
другие. Административная автономия обычно входит в состав более
крупного территориально-политического образования, возможна
она как в составе административно-территориальной единицы первого звена унитарного государства, так и в составе субъекта федерации;
– законодательная автономия в отличие от автономии административной имеет внешние признаки государства. К этим признакам
относятся: собственная система государственных органов – парламент и правительство, система законодательства (включающая конституцию и законы), гражданство, собственные предметы ведения и
др. Существование законодательных автономий возможно как в составе федерации, так и в составе административных единиц первого
звена унитарного государства. Нам кажется, что конструкция существования законодательной автономии внутри субъекта федерации
вполне приемлема и для России. Путем трансформации статусов отдельных субъектов федерации, преобразования их в законодательные автономии могли бы быть решены некоторые правовые коллизии современного государственного устройства России, например,
вхождение одних субъектов (автономные округа) федерации в состав других равных по статусу (края, области). Фактически данный
процесс в России начался с прецедента объединения Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью и образования нового
субъекта Федерации – Пермского края.
Субъекты федерации – государственные образования, обладающие многими внешними признаками государства4. Только они из
всех территориально-политических образований могут быть составными единицами федеративного государства. Поэтому федерация –
суверенное государство, характеризующееся сложной территориально-политической структурой. Ряд ученых, давая определение федерации, в качестве субъектов указывают и государства. По нашему
139
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
мнению, это вполне применимо в отношении некоторых зарубежных
федеративных государств и исключено для отечественной государственно-правовой действительности. Употребление в качестве субъектов федерации государств допустимо, если под таковыми понимаются бывшие суверенные государства, которые, войдя в состав федерации, сохранили прежние названия, но утратили свое главное
свойство – государственный суверенитет. Для стран запада вообще
характерно такое положение, что «слово государство не имеет точного смысла и в обиходном (в особенности немецком и французском)
языке. Государством называют не только вассальные области и отдельные штаты федеральных государств, но и провинции некоторых
государств; наоборот иногда называются провинциями штаты некоторых государств и даже независимые государства».
В США, Индии, ФРГ субъекты федерации хотя и называются государствами, но суверенитетом не обладают. Не обладали государственным суверенитетом и автономные республики РСФСР, хотя именовались в конституции как государства. В связи с этим, некоторые
авторы именовали их не иначе как несуверенные государства. Конституция РСФСР 1918 года, с точки зрения государственного устройства, содержала нормы о федеративном характере административнотерриториального устройства РСФСР. Поэтому в отношении субъектов Российской Федерации вообще не применимо слово государство,
т. к. это противоречит правовой природе отечественного государства. Советская федерация возникла как союзное государство, а не
как союз государств. О юридическом вхождении в ее состав какихлибо субъектов говорить можно было бы лишь имея в виду реализацию этих норм в перспективе. Ныне существующие субъекты Российской Федерации не только не являлись государствами на момент
оформления федеративной формы государственного устройства, но
и исторически никогда государствами не были.
Российская Федерация создана не путем заключения договора о
ее создании, как учредительного акта (следовательно, ее субъекты
не являются учредителями государства), а «спущена» сверху решением центральной власти и оформлена Конституцией РСФСР 1918
года. Более того, в момент провозглашения РСФСР не было создано
ни одной автономной республики или области, которые вошли затем
в ее состав. Тем самым РСФСР как федерация была создана раньше,
чем произошло образование ее субъектов.
Автономные республики как субъекты РСФСР в абсолютном своем
большинстве появились в силу издания закона высшими органами
власти РСФСР об их образовании. Помимо этого, использование в отношении субъектов федерации термина «государство» – само по себе
140
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
не нейтрально, т. к. в «обиходном, по крайней мере, русском, словоупотреблении слово государство возбуждает идею независимого союза». Так, после принятия 12 июня 1990 года «Декларации о государственном суверенитете РСФСР» в пункте 9 которой записано: «Съезд
народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость расширения прав автономных республик», в стране активизировалось движение автономных республик в сторону самостоятельного пересмотра и повышения своего статуса. Автономные республики стали принимать свои декларации о государственном суверенитете.
Оценивая содержание и структуру принятых в тот период автономными республиками деклараций о государственном суверенитете, можно констатировать, что все они во многом схожи между собой. На наш взгляд, это объяснимо единым правовым источником их
содержания, которым являлась федеральная Декларация от 12 июня
1990 года. Вполне естественным является тот факт, что сформированные в ней идеи и принципы государственного и общественного
строя, гарантии прав и свобод человека и гражданина были затем
имплементированы в республиканские Декларации.
Упоминание о суверенитете республик в анализируемых декларациях, на наш взгляд, в определенной степени является результатом
перенесения с федеральной декларации. Вместе с тем в значительной
степени это было во многом и результат удовлетворения собственных властных амбиций региональных политических элит. Следует
также заметить, что данные амбиции тут же были подкреплены и
правовой базой, обосновывающей концепцию двойного суверенитета в федеративном государстве.
Дискуссии по данному вопросу продолжаются и в настоящее
время. Двойные стандарты при определении понятия «суверенитет»
несут в себе опасность дальнейшего расшатывания основ конституционного строя и являются прямой угрозой стабильности государства. Чтобы внести ясность в данный вопрос, Конституционный Суд
России в своем определении по вопросу понятия суверенитета указал: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение
вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного
устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально
принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы,
статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 77 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут,
а поэтому не вправе наделить себя свойствами суверенного государ141
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ства – даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным».
Следовательно, суверенитет федеративного государства не может быть поделен между его субъектами. Доктор юридических наук,
профессор Зиновьев А. В. отмечет, что «…Важным элементом содержания суверенитета является независимость. Уже в самом названии
этого элемента содержится ответ, поэтому нет необходимости доказывать очевидное». Мы солидарны с данной позицией ученого. Что
касается передачи части полномочий федерации ее субъектам, следует отметить, что в данном праве проявляется верховенство государства, которое добровольно передает часть своих прав государственному образованию в составе федерации. Передав часть полномочий своему субъекту, федерация не отстраняется от участия в их
реализации. Более того, исходя из условий целостности федеративного государства и верховенства Конституции, за государством сохраняется право осуществления контроля за осуществлением переданных субъекту полномочий.
Несмотря на несовершенство и противоречивость деклараций
о государственном суверенитете республик, именно они заложили
фундамент для формирования и развития федеративных отношений
и существенному пересмотру и обновлению федеративных отношений в Российской Федерации. Федеральная власть уже не могла не
учитывать новые реалии специфики взаимоотношений с республиками, необходимо было придать им упорядоченный характер, направив их не на разрушение федерации, а на ее создание. Новая Конституция Российской Федерации сыграла большую роль в формировании и укреплении российской государственности. Она, прежде всего,
предложила признать единство государственного суверенитета за
Российской Федерацией, закрепив верховенство Конституции и федеральных законов; конституционное разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также провозгласила принцип
равноправия субъектов Российской Федерации. В ходе референдума
по Конституции Российской Федерации ряд субъектов высказали
свое недовольство в отношении обсуждаемого проекта. 32 субъекта
Федерации проголосовали против Конституции Российской Федерации. Они посчитали, что Конституция изменила их статус по сравнению с Федеративным договором 1992 года.
Федеративный договор не носил учредительного характера и не
являлся договором об образовании нового государства. Он подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края,
области, города Москва и Санкт-Петербург признал субъектами федерации. Давая оценку Федеральному договору, Эбзеев Б. С. подчер142
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
кнул: «Строго говоря, это не “федеративный» договор, а договор о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главная цель которого
заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития
российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности».
По мнению ученого, в основе федеративного договора лежали
пять принципиальных положений:
– признание в качестве субъектов Российской Федерации не
только национально-государственных и национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц «высшего
звена»;
– равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации – национальных и территориальных;
– наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональный или иной принадлежности граждан на всей территории
Российской Федерации;
– единство экономического, политического и конституционноправового пространства федерации;
– сочетание единства и целостности федеративного государства
с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов.
Федеративный договор, заключенный между органами власти
Российской Федерации и органами власти республик, не изменил их
статус и не стал формой признания их государственного суверенитета. Несмотря на противоречивость в практике реализации, в целом
Федеральный договор сыграл положительную роль в приостановке
центробежных тенденций начала 90-х годов и сохранении единой
Российской Федерации. Ряд его положений были восприняты новой
Конституцией Российской Федерации. Но Федеративный договор не
является составной частью новой Конституции и не имеет равнозначной с ней юридической силы. 31 марта 1992 года были заключены,
как мы раньше уже указывали, три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти республик в составе Российской Федерации
(первый договор); органами государственной власти краев, областей,
городов Москва и Санкт-Петербург (второй договор) и органами государственной власти автономной области и автономных округов.
Среди республик договор не подписали Татарстан и Чечено-Ингуш143
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ская Республика. Все три договора были включены в текст Конституции РСФСР 1978 г. Конституция Российской Федерации 1993 года эти
договоры в текст не включила. В соответствии с абзацем 4 пункта 1
раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» в случае несоответствия положениям нового Основного закона страны указанных федеративных договоров и других договоров
между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации – действуют положения Конституции Российской Федерации 1993 года.
На наш взгляд, возникшее противоречие между Федеративным
договором, заключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации 1993 года заключается в определении
конституционно-правового статуса республик в составе Российской
Федерации. Исходя из содержания Федеративного договора, республикам придан статус суверенных государств, что отражается в преамбуле Договора и самом его названии. В Конституции Российской
Федерации 1993 года, принятой после подписания данного договора,
говорится о «суверенной государственности России» (преамбула),
суверенитете Российской Федерации, который «распространяется
на всю ее территорию». Высокий уровень правового нигилизма у отдельных республиканских законодателей и отсутствие четкой выраженной позиции федеральных институтов власти, призывавших
брать столько суверенитета, сколько они могут понести, привело федеративные отношения в напряженное состояние. Путин В. В. , как
юрист, понимал остроту ситуации, грозившей нарушить единство
правовой системы России. Активизированный им в 2000 году процесс
правового регулирования федеративных отношений к сегодняшнему дню дал необходимые положительные результаты. Правовые
коллизии между конституционными нормами республиканского законодательства и федеративного законодательства разрешены. Хотя
ряд вопросов требуют дальнейших реформ. Особое место и значение
в современной правовой системе России имели внутригосударственные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами. Например: Договор
о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга
от 13 июня 1996 года, многие другие подобные договоры. В отношении этих договоров также действуют правила, установленные абзацем 4 п. 1 раздела второго Конституции Российской Федерации «За144
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ключительные и переходные положения». За последние годы происходит процесс прекращения действия таких договоров, ввиду того,
что цели их заключения оказались достигнутыми. Однако остались
проблемные вопросы в правопонимании между Федерацией в целом
и отдельными республиками в составе федерации.
Своими внешними признаками субъекты федерации практически не отличаются от законодательных автономий. Некоторые авторы отождествляют субъекты федерации с государственными автономиями. Но не всякая территория, обладающая законодательной
(государственной) автономией и входящая в состав федеративного
государства, может считаться ее субъектом. В составе федерации
могут находиться и субъекты федерации, не обладающие этим статусом законодательные автономии, а также территориальные образования, пользующиеся особым статусом: союзные территории, ассоциированные члены федерации и т. д.
Субъекты федерации, кроме государственного характера своей организации, имеют особые права во взаимоотношениях с федерацией,
т. е. обладают особыми существенными признаками. По наличию этих
прав и признаков может быть проведено отграничение субъектов федерации от законодательных (государственных) автономий (аналогично тому, как по наличию суверенитета производится отграничение государств от государствоподобных образований).
Разделение государственной власти между центральными органами государства и органами его территорий (децентрализация власти) свойственно как федеральному, так и унитарному государству.
Местные органы власти в унитарном государстве в зависимости от
степени их автономии (будь то административно-территориальное
образование, административные или законодательные автономии)
могут иметь достаточно широкие права в решении вопросов местной
жизни. Поэтому децентрализация государственной власти не является признаком, по которому возможно отграничить субъект федерации от законодательной автономии5.
Главным признаком субъекта федерации, по которому можно провести отграничение субъекта федерации от законодательной автономии является «участие местной власти в образовании общей власти»6 государства. Это осуществляется посредством участия субъекта федерации в образовании специального федерального органа,
в котором представлены все субъекты федерации. Данным органом,
как правило, является одна из палат федерального парламента, состоящая из представителей субъектов федерации. Только субъекты
федерации обладают этим правом, законодательным автономиям
это право не предоставлено.
145
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
В случае же, если компетенция отдельных территориально-политических образований достаточно широка, но государственная
власть осуществляется только одними органами центральной власти, на формирование которых регионы и оказывают влияние, но
только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то такое государство не является федерацией. Оно
может считаться только сильно децентрализованным унитарным
государством.
Одним из основных признаков как федеративного государства,
так и субъекта федерации является наличие у субъекта федерации
права образовывать (формировать) общефедеральную волю, как совместимо с другими субъектами федерации, так и единолично. Посредством реализации данного права субъекты федерации принимают участие в особого рода правоотношениях, именуемых – федеративными правоотношениями. В унитарном государстве, независимо
от объема прав, предоставленных территориальным образованиям
и степени их самостоятельности в решении вопросов местной жизни
федеративные правоотношения невозможны в принципе. На основании проведенного нами исследования теории статуса субъекта федерации, мы пришли к выводу о том, что только субъекты федерации
в отличие от иных территориально-политических образований могут вступать в федеративные правоотношения, поэтому они не случайно именуются субъектами (субъекты федеративного права).
Федеративные правоотношения регулируются конституцией, федеративным договором и двухсторонними договорами между федерацией и субъектами федерации, им свойственен ряд особенностей. По
субъективному составу федеративные правоотношения возможны
только между двумя сторонами – федеративным государством, как
целым, и его неотъемлемой частью – субъектом федерации. Правоотношения, возникающие между несколькими субъектами федерации,
но без участия федеративного центра, не являются федеративными.
В данном случае мы имеем иной вид правоотношений, их объект особый и не совпадающий с объектом федеративных правоотношений.
Эти правоотношения, возникающие между субъектами федерации,
без участия федеральной власти, следует считать межсубъектными
правоотношениями, отношениями субъектов федерации в федеративном государстве. В единичных случаях межсубъектные правоотношения могут совпадать с федеративными правоотношениями. Эти
случаи имеют место при совместном участии представителей субъектов федерации в палате парламента при принятии федеральных
законов, а также при совместном подписании договоров с федерацией о разграничении полномочий.
146
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Законодательно конкретная территория признается субъектом
федерации путем перечисления ее названия в конституции данного
государства. Субъект федерации также наделяется правообязанностями, определяющими его правосубъектность. Эти правообязаности являются признаками субъекта федерации. Правосубъектность
субъекта федерации определяется такими правообязанностями как
наименование субъекта федерации (географическое, национальное,
культурное, и др.), конституция, система законодательства, система
государственных органов, государственная символика, гражданство, собственные предметы ведения и полномочия органов государственной власти и др. Данные полномочия позволяют отличить
субъект от иных территорий государства (например, федеральных
округов некоторых зарубежных федераций). Признание политикотерриториального образования субъектом федерации означает способность субъекта федерации иметь права и обязанности и осуществлять их в федеративных правоотношениях.
Стороны федеративных правоотношений наделены по отношению другу к другу правами и обязанностями, устанавливаемыми
нормами объективного права. Правами субъекта федерации, как правило, в соответствии с нормами объективного права (конституция,
закон), являются право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в федеральный орган конституционной юстиции, совместное с федерацией право решения кадровых вопросов и некоторые другие. Обязанность субъекта федерации
обычно включает соблюдение федеральной конституции, федеральных законов, отмену нормативно-правовых актов субъекта федерации в случае их признания со стороны федеральных органов несоответствующими конституции федерации и др.
Исходя из изложенного выше, можно определить дефиницию
субъекта федерации таким образом: «Субъект федерации – это государствоподобное образование в составе федеративного государства, которое на основе юридических норм может быть участником
федеративных правоотношений (т. е. носителем субъективных прав
и обязанностей), не обладающее государственным суверенитетом.
Органы власти субъектов федерации через свою компетенцию реализуют часть государственного суверенитета федеративного государства». Для характеристики правосубъектности отдельных субъектов применяется категория правовой статус. Существует в теории
прав многообразие в определении соотношения правосубъектности
с правовым статусом. В рамках нашего исследования мы не будем
проводить исчерпывающего анализа данных точек зрения, так как
они достаточно изложены в специальной литературе. Отметим лишь
147
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
то, что, несмотря на многообразие точек зрения по данному вопросу,
все авторы едины в том, что правовой статус субъекта – это совокупность основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту
права, установленных нормами объективного права и не зависящих
от участия субъекта в конкретном правоотношении.
Термин «правовой статус» близок по своему содержанию к общей
категории «статус» (от лат. Status – состояние, положение) – правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или
юридического лица. Данная категория означает место, положение,
состояние, а не конкретное правоотношение. Исходя из этого под
«статусом субъекта права» – следует понимать правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он способен вступить в правовое взаимодействие. Содержанием статуса выступает комплекс прав и обязанностей субъекта
права, устанавливающих его правовое положение. Общепризнанным
в теории права является положение статуса субъекта права как совокупности прав, гарантий их реализации, обязанностей и ответственности субъектов права. Используя данную общую юридическую категорию, можно сформулировать наше видение, как одно из вариантов статуса субъекта федерации.
Статус субъекта федерации (как научная категория) – это комплекс установленных нормами объективного права (федеральной
конституцией и федеральными конституционными законами) прав,
гарантий их реализации, обязанностей и ответственности субъектов федерации. Субъект федерации является участником не только
федеративных отношений, где сторонами выступают органы субъекта федерации и органы федеративного центра, но и иных правоотношений. Например, субъект федерации может вступать в правоотношения с другими субъектами федерации, субъектами международного права, органами местного самоуправления, гражданами и
др. Поэтому статус субъекта федерации может рассматриваться как
в узком, так и в широком значении.
В узком значении статусом субъекта федерации следует понимать
права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, т. е. в федеративных отношениях. В широком понимании ко всем субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с законодательством может вступать в правоотношения.
Конституциями большинства федеративных государств предусматриваются возможности для субъектов федерации вступать в правоотношения друг с другом, иностранными государствами, территориальными образованиями иностранных государств. Если же конституционным законодательством федерации не предусмотрено для ее
148
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
субъектов каких-либо прав и обязанностей помимо отношений с федерацией, то статус субъектов данного государства будет включать
лишь права и обязанности по отношению к федерации.
Многообразие правоотношений, в которые может вступать субъект федерации, говорит о том, что статус субъекта федерации – понятие более многообразное и широкое, нежели права и обязанности
в соотношениях с федерацией. Следовательно, субъекты федерации
в государствах, где допускаются правоотношения с различными
субъектами права (помимо федерации) обладают общим и специальными статусами.
Специальный статус представляет права и обязанности субъекта
федерации в отношении к конкретному виду правоотношений. Мы
считаем, что субъекты федерации помимо общего и специального
статуса могут обладать и особенным статусом. Специальный статус –
это видовой статус, им обладают все субъекты федерации, т. к. они
принадлежат к одному виду субъектов права и имеют одинаковую
правосубъектность. В некоторых федерациях существуют субъекты
федерации, которые в рамках единого для всех видового статуса
имеют особые, отличительные от других субъектов права и обязанности. Данные отличительные особенности и предполагает особенный статус субъекта федерации.
В федеративном государстве, где все субъекты имеют равные
права и обязанности, т. е. их статус является единым для всех субъектов федерации, тогда естественно речи, о делении специальных
статусов на особенные, не идет. Если в федеративном государстве
все субъекты обладают равными правами и обязанностями во всех
правоотношениях, т. е. равным статусом, то такие федерации в науке
называются симметричными. Асимметричные же федерации предполагают неравенство прав субъектов федерации как по отношению
к федеральному целому, т. е. у субъектов федерации в наличии особые специальные статусы в рамках единого общего статуса.
Анализ статусов субъектов федераций в современных федеративных государствах позволяет говорить о том, что подавляющее
их большинство является симметричными. Так, по нашему мнению,
США является классическим примером симметричной федерации.
По Конституции США все 50 штатов, независимо от географических
факторов, народонаселения, способа вхождения в состав федерации
и т. п. является юридически равноправными. Противоположного
мнения придерживается В. Е. Чиркин, который считает США – асимметричной федерацией. Так как в состав США помимо 50 штатов
входят и территории, не являющиеся штатами: федеральный округ
Колумбия, «ассоциированное государство», Пуэрто-Рико, иные тер149
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ритории и владения, поэтому данная федерация является асимметричной. В данном случае, на наш взгляд, речь должна идти не об
асимметричной федерации, а об асимметричном государстве. Асимметричная федерация – это неравноправие территориально-политических образований, являющихся субъектами федерации. О США
этого сказать нельзя, так как субъектами федерации данного федеративного государства является только 50 равных штатов. Остальные территории имеют иной статус и не обладают указанным ранее
главным признаком субъекта федерации «участием в формировании общегосударственной воли». Асимметричное государство же –
это когда наряду с субъектами федерации, территорию государства составляют политико-территориальные образования с иным
статусом. Примером асимметричных федераций является Индия,
ФРГ, Швейцария, Пакистан, ОАЭ. В ОАЭ и ФРГ субъекты федерации
неодинаково представлены в парламенте (в ФРГ – в верхней палате
Бундесрате, в ОАЭ – в конституционном народном собрании). В Индии представительство субъектов федерации – штатов колеблется
от одного (штат Нагеленд) до 34 (штат Уттар-Падеш). Кроме того,
штат Джамму и Кашмир обладает по сравнению с другими штатами
Индии рядом преимуществ: право иметь конституцию, гражданство, ограничение юрисдикции федерального парламента и другие.
Подобные различия в статусах субъектов федерации существуют
в Швейцарии, Пакистане, Малайзии. В юридической литературе
отмечается, что в основу структурирования федерации и организации субъектов федерации может быть положено два принципа
(подхода, фактора): национальный и территориальный. При образовании субъекта федерации по национальному признаку в качестве главных учитываются такие характеристики населения, проживающего на данной территории, как его этническая принадлежность, лингвистические и культурные факторы. В основу субъекта,
созданного по территориальному принципу, положены экономические, географические, транспортные и иные факторы. Мы вполне
согласны с тем, что при организации субъекта федерации возможно
использование чисто территориального принципа. В современных
государственных не может быть «чистых» в этническом отношении
регионов, это вполне относится и к России, где смешанно проживает
множество национальностей, поэтому сам по себе национальный
признак не может стать критерием разграничения субъектов федерации. Объективно субъектом федерации выступает совокупность
граждан, проживающих на данной территории и выражающих себя
в определенных государственных структурах, которые, соответственно, представляют в федеративных отношениях не одну или
150
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
несколько этнических общностей, а все население территории, вне
зависимости от его национальной принадлежности.
Совпадение субъекта федерации с определенной национальностью возможно только в случае, когда население является моноэтничным, что достижимо только в теоретическом плане, на практике
этого достичь невозможно, разве только что чисто искусственными
силовыми методами. Формирование государственных образований
по национальному признаку приводит в дальнейшем к национальному стремлению к суверенитету и самоопределению. На прессконференции, посвященной встрече Президента России В. В. Путина
и Канцлера ФРГ А. Меркель в Ново-Огареве 8 марте 2008 года, была
дана оценка Косовской проблеме. Президент России В. В. Путин осудил двойные стандарты ряда государств Евросоюза при оценке самопровозглашения независимости в Косово албанцев, которые вначале
попали в Сербию как беженцы, а затем, при поддержке США и НАТО,
объявили о независимости. В. В. Путин подчеркнул, что идея суверенитета вплоть до самоопределения была высказана в советское
время нашими большевиками, что впоследствии привело к осложнениям и негативным последствиям в самой России, «Что натворили, на
то и напоролись».
Вместе с тем следует отметить, что в мире существует ряд государств, отдельные территории, которые в силу исторических обстоятельств населены в значительной части людьми одной национальности или являются их исторической родиной. В силу этих специфических условий государств со сложной этноструктурой, в целях сглаживания межэтнической напряженности, национальный признак
при образовании субъектов федерации может выступать в качестве
дополнительного к территориальному. Данный признак является дополнительным в силу того, что он не конституирует субъект федерации как таковой, а символизирует национальную принадлежность
народа, исторической родиной расселения которого является данная
территория, и выступает как внутренний стимул развития и сохранения определенной культуры. По мнению некоторых авторов для таких государств как Россия вообще неприемлем вариант построения
федерации, игнорирующий национальный фактор. В России судьба
многих народов, в отличие, например, от США или Канады, непосредственно связана с конкретной территорией.
В то же время для всякого цивилизованного государства неприемлемым является возведение национального принципа в ранг главного и предоставляющего какие-либо преимущества для субъектов
федерации, поскольку субъект федерации по своей юридической
природе национальным быть не может и имеет в своей основе прин151
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
цип разделения населения по территории. Именно территориальный
принцип как одинаковый для всех субъектов федерации (иногда дополняемый национальным) составляет объективную основу для их
полного равноправия.
Сами по себе отдельные народы, в чистом виде, субъектами федерации не являются, они не могут выступать в качестве субъектов федеративных отношений. По данному поводу Лепешкин А. И. писал: «В
федерации возникают отношения не между нациями, а между РСФСР
и автономными национально-государственными образованиями».
Аналогичную точку зрения высказал и Чистяков О. Н. , который отмечал, что признание нации субъектом федеративных отношений неизбежно приводит к признанию национально-культурной автономии.
Он пишет: «Действительно, придется говорить не о Башкирии, Татарии, Чувашии как государственных единицах, а о башкирах, татарах,
чувашах…», независимо от их места проживания. В документах, провозгласивших создание РСФСР, проводился принцип, согласно которому субъектами советской федерации являются только определенные области (национально-автономные образования), представляющие некую минимальную экономическую целостность территории,
население которой отличается особенностями быта, своеобразием
национального состава.
Федерация объединяет не народы как таковые, она может объединять только их национально-территориальные объединения.
С юридической точки зрения федерация не является союзом народов
или государственным объединениям наций. Употребление термина
федерация для характеристики некого союза возможно лишь в социально-политическом смысле. Федерация как форма государственного устройства имеет дело с такими народами и нациями, которые,
проживая на одной территории, самоопределились в определенную
форму национальной государственности. Именно эти национальные
территориально-политические образования являются субъектами
федерации. Таким образом, по нашему мнению, можно считать, что
национальный субъект федерации – это государствоподобное образование, при организации которого в качестве дополнительного использован национальный признак, являющееся на основе юридических норм участником федеративных правоотношений и не обладающее государственным суверенитетом.
Использование национального принципа не является основанием
для возникновения преимуществ у данного субъекта федерации по
отношению к федеральному целому. В заключение данного параграфа нашего исследования можно сделать вывод, что исходя из принятых в теории права и государства представлений, юридический
152
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
статус субъекта федерации следует понимать как комплекс установленных нормами объективного права (конституцией данного государства) пределов допустимого и критериев недопустимого поведения, гарантий реализации и защиты позитивных интересов, ответственности этого вида субъекта права.
Структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации выглядит следующим образом: 1) права и обязанности, характеризующие субъект Российской Федерации как публично-территориальное образование, обладающее своей особой
государственной властью и являющееся участником федеративных
отношений (в определенном нами компоненте объединены в одну
группу следующие элементы: официальная атрибутика, население,
территория, компетенция, органы государственной власти субъекта
и его нормативно-правовая система); 2) права и обязанности, составляющие финансово-экономический компонент статуса (этот компонент характеризует субъект Федерации как участника финансовоэкономических отношений, определяет имущественно-финансовую
базу субъекта, реальность его статуса); 3) обязанности, составляющие такой компонент статуса, как ответственность субъекта Федерации и его органов государственной власти перед федеральным центром; 4) права, составляющие гарантийный компонент статуса (его
образует целая система политических, правовых, экономических и
иных гарантий статуса). Центральным звеном в структуре статуса,
несомненно, является первый компонент, по отношению к которому
остальные играют роль вспомогательных проблем.
Именно данное обстоятельство явилось определяющим при выборе нами в качестве предмета исследования в рамках темы «Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации (по
материалам Северо-Западного федерального округа)» проблем, связанных о организацией и системой органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ. Из шести видов субъектов здесь имеются в наличие пять. Особенностью данного региона является то, что он имеет,
кроме автономного округа, поселения коренных малочисленных народов Севера, большую протяженность государственной границы и
многочисленные муниципальные образования «Закрытые административно-территориальные образования» (ЗАТО). Все это порождает определенные особенности в развитии федеративных отношений в данном регионе. Поэтому исследованию проблем, связанных
с организацией и системой органов государственной власти субъектов федерации СЗФО, мы посвятим вторую часть нашего исследования, которое будет изложено в самостоятельном учебном пособии.
153
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
1 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Артикул,
1997. С. 132.
2 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.:
Зерцало, 1998. С. 294.
3 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 12.
4 См.: Невинский В. В. Правовой статус субъектов буржуазной Федерации //
Вестник ЛГУ. 1981. № 5. Вып. 1. С. 96–98.
5 Чернов С. Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. СПб.,
2003. С. 72–92.
6 Ким Ю. В. Федеративный режим. М.: Формула права, 2007. С. 25–35.
154
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЩЕРБИНИН Павел Юрьевич
магистр юриспруденции, выпускник юридического факультета ГУАП 2015 года
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В СФЕРЕ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Аннотация: статья посвящена показу понятия, сущности и особенностей обеспечения деятельности органов государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти в сфере правозащитных правоотношений.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, правозащитная деятельность, правовое государство, правовая культура, механизм правозащитной
деятельности, юридическая ответственность, средства правовой защиты, способы
правовой защиты, методы правовой защиты.
Annotation: The article is devoted to the concept of the show, the nature and
characteristics to ensure activities of state (legislative, executive and judicial)
authorities in the field of human rights relations.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, advocacy, legal state, legal
culture, the mechanism of advocacy, legal liability, remedies, means of legal protection,
methods of legal protection.
Согласно статьи 10 Конституции Российской Федерации органы
государственной власти представлены законодательными, исполнительными и судебными властными структурами, что в принципе
вызывает на первый взгляд некое недоумение, как это в рамках государства, обязанного проводить единую политику, функционируют
одновременно три вида власти, каждая из которых выполняет свою
функцию самостоятельно, руководствуясь лишь законодательной
базой1.
Разделение властей начинается, как нам представляется с определения органов власти в качестве самостоятельной подсистемы властеотношений в своей структуре и взаимодействия между ними, на
основе конкретных полномочий и предметов ведения. Такое разделение вправе представить таким образом: во-первых, законодательная власть не может действовать как исполнительная и судебная
власть; во-вторых, исполнительная власть не может действовать как
законодательная и судебная власть; в-третьих, судебная власть не
может действовать как законодательная и исполнительная власть.
В целом же это означает, что один вид власти не вправе иметь перевеса над другим. Ни одна власть не может подменять другую, умалять содержание компетенции другой, если этой компетенцией наделена конституцией и федеральными законами точно так же, как и
переложить собственные функции на органы, представляющие дру155
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
гую власть. Когда самостоятельность какой-либо власти нарушается
незаконными действиями другой, первое, что должен сделать законодатель, это отделить их, развести по функциям и компетенциям.
Поскольку самостоятельность властей не тождественна их изоляции
и независимости друг от друга, приведенное нами отделение функций органов власти вправе быть оспоренным, несмотря на то, что
действует в общем и целом как норма, используемая против деформаций, вызванных незаконными действиями одной власти в отношении другой.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют
Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. При этом разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией
Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а также федеральными конституционными законами2.
Указанный перечень федеральных органов государственной власти имеет целью создать стабильную и работоспособную конструкцию организации государственной власти в России. Государственный орган власти, осуществляющий свою властную функцию, взаимодействует с другими органами власти, и при этом каждый вид государственной власти ограничивает другой.
Кроме разделения власти на три вида, Конституцией Российской
Федерации предусмотрена особая роль Президента Российской Федерации, который являясь главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, обязан обеспечивать согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Согласно Конституции Президент Российской Федерации не входит в систему разделения властей. Его компетенция определена Конституцией Российской Федерации (статьи 80-93) и выглядит весьма
значительно. Президент Российской Федерации может также использовать различные согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного
решения он вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Вместе с этим Президент Российской Федера156
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ции имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до
решения этого вопроса соответствующим судом.
Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской
Федерации3. Акцентируем внимание на основных существенных чертах и специфических особенности статуса Федерального Собрания.
Во-первых, впервые подчеркнуто в Конституции Российской Федерации 1993 года, что это Парламент Российской Федерации; во-вторых,
что он есть общенациональный представительный орган Российской Федерации, в-третьих, он является единственным законодательным органом Российской Федерации, федеральным органом законодательной власти. В этом – главные особенности, отличающие
Федеральное Собрание от других федеральных государственных органов. Конечно, имеется существенная специфика в его компетенции
(в сущности нет единой компетенции Федерального Собрания, за исключением совместных заседаний его палат для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств).
В конституции определены предметы ведения и полномочия Совета
Федерации и Государственной Думы. Кроме конституционного регулирования полномочий палат в настоящее время действуют федеральные законы о выборах депутатов, о порядке формирования Совета Федерации, о статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации.
Федеральное Собрание отличается по своему организационному
строению и формам деятельности от органов исполнительной и судебной власти. Это коллегиальный центральный орган, состоящий
из двух самостоятельных палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Каждая из них образует комитеты и комиссии, проводит
по вопросам своего ведения парламентские слушания. Организационной формой деятельности являются заседания соответствующих
палат Федерального Собрания. По вопросам своей компетенции каждая из палат – Совет Федерации и Государственная Дума – принимает
постановления.
Каждая палата имеет свой регламент, в которой включаются:
внутреннее устройство палаты; состав и функции ее органов; порядок работы палаты; законодательная процедура; решение палатой
157
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
вопросов, отнесенных к ее ведению; внешнеполитические вопросы
и международное сотрудничество; порядок обращения в Конституционный Суд; порядок объявления амнистии и другие организационные и процедурные вопросы, относящиеся к компетенции палат.
Названные выше черты и особенности статуса Федерального Собрания и его палат обусловлены спецификой характера законодательной власти, местом и ролью его среди других федеральных государственных органов.
Компетенция Правительства Российской Федерации – это круг
вопросов его ведения, основных направлений деятельности (функций) и конкретных полномочий в различных сферах жизни общества. Правительство Российской Федерации, будучи федеральным
органом исполнительной власти, существенно отличается от других
федеральных органов исполнительной власти не только специфическим порядком образования, но и местом, занимаемым в системе федеральных органов исполнительной власти, особыми характером и
объемом компетенции, взаимоотношениями с Президентом Российской Федерации и Федеральным Собранием4.
Характеризуя самостоятельную роль Правительства Российской
Федерации как органа, осуществляющего исполнительную власть
Российской Федерации, одновременно следует учитывать особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации. По Конституции Российской
Федерации 1993 года Президент Российской Федерации участвует
в осуществлении исполнительной власти, поскольку, согласно статье 80 он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Более того, Президент
Российской Федерации обладает правами и полномочиями непосредственного руководства Правительством Российской Федерации путем председательствования на его заседаниях, назначения Председателя и остальных членов Правительства Российской Федерации,
а в ходе определения Президентом Российской Федерации основных
направлений внутренней и внешней политики государства и, функций Правительства Российской Федерации по их реализации.
Еще один новый и существенный момент, федеральные органы
исполнительной власти находятся в ведении Правительства Российской Федерации. Однако имеются исключения (вначале предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 10 января
1994 года о структуре федеральных органов исполнительной власти,
а затем закрепленные в Федеральном Конституционном законе «О
Правительстве Российской Федерации»). Это подведомственные Президенту Российской Федерации министерства обороны, внутренних
158
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
дел, иностранных дел, а также сеть иных федеральных органов исполнительной власти – Федеральная служба безопасности, Служба
внешней разведки, Федеральная пограничная служба.
Компетенция Правительства Российской Федерации призвана основываться на прочных и стабильных конституционных нормах, которые содержатся в статье 114 и Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Вместе с другими
статьями, данная статья составляет конституционно-правовую основу компетенции Правительства Российской Федерации. Рассмотрим подробнее положения и нормы статьи 114 Конституции Российской Федерации. В п.п. «а» и «б» части 1 говорится, что Правительство
Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет; обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой,
кредитной и денежной политики. Таким образом, в названных нормах содержатся чрезвычайно важные полномочия Правительства
Российской Федерации в сфере финансов и бюджета, кредитной и денежной политики.
Правительство Российской Федерации, осуществляя единую государственную политику в области культуры, науки, образования,
здравоохранения, экологии, координирует работу соответствующих
федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов и других органов, утверждает положения о
них, обеспечивает конституционные права граждан на труд, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду. Будучи
важнейшим органом российского социального государства, Правительство Российской Федерации разрабатывает и принимает меры,
обеспечивающие социальную защищенность человека и гражданина, основные направления социальной политики.
Федеральными органами судебной власти являются: Конституционный Суд5, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. Конституция Российской Федерации (п. «е» статьи 83; ч. 2, 3 статьи 128) предусматривает также другие (иные) федеральные суды. Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд представляют
собой своеобразную подсистему высших судов (согласно статье 126 и
статье 127 Конституции Российской Федерации). Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации являются соответственно высшими судебными органами Российской Федерации.
Единой функцией всех судов является осуществление правосудия. Однако между судами имеются определенные различия, об-
159
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
условленные в первую очередь спецификой осуществляемого ими
вида правосудия: конституционного; общего (общей юрисдикции);
арбитражного. Такое деление видов правосудия несколько условно,
но оно основано на соответствующих нормах ч. 2 статьи 125, статьи
126, статьи 127 Конституции Российской Федерации.
Объединяющим все названные суды организационным основанием является единый порядок их формирования. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Объединяющими началами являются также демократические принципы организации и деятельности названных
и всех других судов. Такие, как независимость судей и подчинение
только Конституции Российской Федерации и федеральному закону;
неприкосновенность судей; открытость (гласность) разбирательства
дел в судах; осуществление судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон; финансирование судов только из федерального бюджета и другие.
Институт судебной власти в действующем законодательстве,
можно сказать, получает второе дыхание. Законодательство, посвященное этому виду власти, обновляется относительно успешно. К настоящему времени приняты: Федеральный Конституционный закон
«О Конституционном Суде Российской Федерации», федеральные законы «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «О некоторых вопросах
организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции», «Об арбитражных судах Российской Федерации», Арбитражный процессуальный кодекс и некоторые другие федеральные законы, вносящие изменения и дополнения в законы. Кроме этого, принят закон «О судебной системе Российской Федерации», основополагающий в области судебной власти.
Конституция Российской Федерации не дает точной структуры
всей системы судебной власти, предоставляя решение этого вопроса
федеральному конституционному закону, который должен ее установить, определить соподчиненность, виды судов, их полномочия и
структуру. Вместе с этим создание чрезвычайных судов в соответствии с требованиями статьи 118 Конституции Российской Федерации не допускается.
Совершенно новым явлением стало включение Конституцией Российской Федерации (глава 7) в судебную систему власти, прокуратуры Российской Федерации. По всей видимости, это обстоятельство
вызвано тем, что органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование и поддерживают государственное обвинение в судебном
160
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
разбирательстве, что является важными элементами функционирования органов правосудия. Однако это положение, не соответствующее конституционной доктрине, основанной на принципе «разделения властей», по нашему мнению подлежит изменению, ибо Прокуратура, далеко не судебная власть.
Таким образом, законодательная, исполнительная и судебная власти должны по Конституции Российской Федерации осуществляться
в различных юридических формах посредством различных органов.
Вместе с тем последовательное проведение принципа разделения
властей и обеспечение их независимости с необходимостью предопределили право одной власти несколько выходить за пределы формально отведенной ей сферы. Следовательно, определенное соперничество властей, взаимное «нарушение границ» оказалось необходимым для нормального функционирования всей системы. Поэтому,
в частности, законодательная власть выступает в роли судебной (по
делам об импичменте), суды выполняют некоторые административные функции, а ряд административных органов (Президент) наделен
квазисудебными полномочиями.
По мнению ряда исследователей, как сам принцип разделения
властей, так и дополняющий его механизм «сдержек и противовесов» имеют своей целью предотвратить неправомерное возвышение
какого-либо одного органа за счет полномочий другого. Вместе с тем
отмечается, что «сдержки и противовесы», с одной стороны, поощряют сотрудничество и взаимное приспособление органов власти –
особенно избираемых населением парламента и президента, а с другой – создают потенциал для конфликтов, которые разрешаются
чаще всего путем переговоров, сделок и компромиссов.
Система «сдержек и противовесов», по мнению ее сторонников,
предполагает конкурентность различных органов власти, выступает средством для их взаимного сдерживания и поддерживает
относительное равновесие сил. Конкурентность обеспечивается
неодинаковым подходом различных органов власти к решению
общих проблем, несовпадением интересов отдельных социальных групп, имеющих возможность влиять на те, или иные государственные органы и так далее. Использование системы «сдержек
и противовесов» означает, что разделение труда между различными видами власти не является абсолютно строгим. Наоборот,
оно включает в себя те или иные формы совместного участия различных органов власти при решении наиболее важных вопросов.
Совпадающие и пересекающиеся полномочия государственных органов преобладают над исключительными, то есть принадлежащими лишь одному органу.
161
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Конкретное содержание принципа разделения властей и особенности функционирования механизма «сдержек и противовесов»
в ходе исторического развития разных стран обусловливались неоднозначными социально-экономическими и политическими факторами, потребностями правящей элиты и ее различных конкурирующих групп, стремившихся влиять на деятельность тех или иных государственных органов в своих интересах.
На практике Президент Российской Федерации все чаще пользуется полномочиями, позволяющими в случае необходимости активно воздействовать на законодательный корпус, и не только. Постепенное расширение характера и объема президентских полномочий выразилось в таких, прямо не предусмотренных Конституцией
Российской Федерации формах, как делегирование законодательной
властью Президенту Российской Федерации законодательных полномочий по отдельным вопросам.
Со временем происходят качественные изменения в структуре
осуществления государственной власти, ломка традиционных взаимоотношений между парламентом и правительством. Это объясняется тем, что парламент как выборное учреждение, как правило,
весьма неоднороден по своему составу, часто разделен на ряд партийных фракций, представляющих интересы различных слоев населения, и в той или иной степени подвержен влиянию общественного
мнения, что порождает у «партии власти» известное недоверие к способности парламента находить «правильную» дорогу в лабиринте
существующих противоречий.
Гораздо более надежным и устойчивым, а потому наиболее приемлемым является правительство как строго централизованный
и легко управляемый аппарат власти, который «делает политику»
в тени от общественного контроля, в знакомых промышленным
«магнатам» кабинетах, где хозяйничают их прямые ставленники и
доверенные лица, решающие государственные дела сравнительно
быстро и без «излишних» формальностей. Поэтому стоящие у власти,
снижая значимость представительных органов власти, стремятся
максимально возвысить исполнительную власть, сделать ее более
мощной и политически влиятельной, расширить ее вмешательство
в важнейшие сферы государственной жизни.
Так из формально исполнительного органа, занимающегося повседневным руководством государственными делами, правительство уже превратилось в самостоятельную и независимую правительственную власть, которая вышла за предусмотренный принципом разделения властей конституционный баланс. Объявляя себя
выразителем «общего интереса», правительство все активнее уча162
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ствует в разработке и формулировании главных целей политики государства, принимает важнейшие решения, связывающие и парламент.
Сосредотачивая в своих руках главные рычаги политического руководства, правительство активно пользуется дискреционными полномочиями, все шире вторгается в сферу законотворчества, формулируя большую часть законопроектов, проходящих затем через парламент, или же практикуя делегированное законодательство, когда
парламент формально разрешает правительству осуществлять законодательное регулирование по широкому кругу вопросов.
Тенденция к концентрации основных полномочий в правительственном аппарате сопровождается свертыванием коллегиальных
форм деятельности правительства и превращением премьер– министра в особый единоличный орган государства, существующий наряду с правительством (включающим всех его членов) и кабинетом
(состоящим из наиболее влиятельных и приближенных к премьер–
министру, занимающих, как правило, ключевые посты)6. Этот процесс характеризуется переходом от «системы правления кабинета»
к «системе правления премьер-министра», что особенно характерно
для современной Великобритании7.
Тенденция к нормализации взаимоотношений между различными ветвями власти была закреплена в ряде институциональных
нововведений:
– во-первых, в 1994–1995 годах предпринимались усилия по координации законодательных инициатив Президента, Правительства
Российской Федерации и Парламента. Не все они были удачными, но
главное заключается в том, что такие шаги делались. К акциям такого рода следует отнести создание в рамках Государственной Думы
Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, возглавляемой первым заместителем Председателя Государственной Думы. Задуманная как орган, объединяющий усилия субъектов законодательной инициативы по реализации положений новой Конституции Российской Федерации, комиссия все же не смогла
в полной мере справиться с этой задачей. Статус комиссии был и остается до настоящего времени неопределенным, а ее решения имеют
лишь рекомендательный характер и, по существу, мало влияют на
ход законотворческого процесса;
– во-вторых, в президентских структурах возникло сразу несколько центров по взаимодействию с органами представительной
власти. За это направление работы отвечал помощник Президента
Российской Федерации по работе с Федеральным Собранием и политическими партиями; полномочные представители Президента Россий163
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ской Федерации в палатах Федерального Собрания. В Администрации
Президента было образовано Управление по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями и депутатами
палат (в настоящее время Управление по внутренней политике);
– в-третьих, аналогичные структуры создаются и начинают функционировать в Правительстве Российской Федерации, функции представительства которого в Федеральном Собрании были возложены
на первого заместителя руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.
И все же, несмотря на определенную институционализацию отношений между различными ветвями власти, оптимальный баланс их
прав и возможностей пока не найден, его нащупывание продолжается
методом проб и ошибок. Президент Российской Федерации и Совет
Федерации активно пользуются своим правом отклонения принятых
Государственной Думой законов: если верхняя палата в среднем отклоняет каждый пятый закон, то Президент Российской Федерации –
каждый четвертый. Чрезвычайно важно, чтобы эти «пробы» носили
постепенный и конструктивный характер, а «ошибки» не угрожали
самому существованию неокрепшего российского парламентаризма.
В этой связи остается лишь полагаться на здравый смысл политиков, которые позволят устояться системе органов государственной
власти и принять соответствующие законы, позволяющие безболезненно и эффективно взаимодействовать представительной и исполнительной властям. Как здесь не вспомнить уникальный в истории
США и весьма драматический уход переоценившего свои силы и возможности Р. Никсона с поста президента. Это свидетельствует о том,
что некоторые «дремлющие» в обычных условиях полномочия конгресса США (в частности, его право привлекать президента к суду
в порядке импичмента) при обострении конфронтации в высших
эшелонах власти одной достаточно реальной угрозой их применения
могут воздействовать на исполнительную власть и даже вынудить
президента к отставке, несмотря на все усилия последнего воспрепятствовать этому. «Уотергейт» показал также, что функциональное
правовое разделение полномочий между законодательной и исполнительной властью установлено недостаточно жестко и постоянно
меняется в соответствии с расстановкой политических сил.
Практика показывает, что соотношение сил между законодательными, исполнительными и судебными органами непостоянно, но колебания обычно не выходят за определенные рамки, чем обеспечивается важная для политических элит «динамическая стабильность»,
некоторая устойчивость и гибкость государственной машины, которая препятствует узурпации власти каким-либо одним органом.
164
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Нарушение баланса в системе разделения властей, различного
рода трения, конфликты, а иногда эффектное противоборство или
даже политические скандалы между законодательными, исполнительными и судебными органами, нередко раздуваемые средствами
массовой информации, на деле, однако, всегда совмещаются с их эффективным сотрудничеством в рамках единого государственного
механизма, ибо такое взаимодействие гораздо более результативно
и неизмеримо важнее для обеспечения основных и общих целей правящих элит.
Значительная часть россиян не одобряет конфронтационные
шаги исполнительной власти. Однако еще большее неприятие в общественном мнении вызвала бы «неконструктивная» тактика Государственной Думы. 65% полагают, что «Дума должна быть нацелена
на конструктивную работу с Президентом и Правительством, искать
с ними компромиссы». Только 21% опрошенных придерживается
иного мнения, полагая, что «Дума должна жестко стоять на своих позициях, даже ценой обострения отношений с Президентом, Правительством».
Вывод очевиден – большинство россиян являются сторонниками
компромиссной тактики во взаимоотношениях двух ветвей государственной власти. При этом в обществе растет неприятие конфронтационных шагов как со стороны Государственной Думы, так и со стороны Президента и Правительства Российской Федерации.
Как справедливо отмечал Мишин А. А., конфронтации Белого
дома и Капитолия «никогда не перерастали рамок внутрисемейной
ссоры и не приводили ни к каким значительным социальным изменениям»8. Для того, чтобы достигнуть аналогичного положения в Российской Федерации необходимо еще долгое время.
1 Глущенко П. П., Косякова Н. И. Функции органов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях // Мир экономики и
права. 2012. № 4. С. 78–81.
2 Ковальчук В. Э., Глущенко П. П. Механизм организации и осуществления
деятельности органов государственной службы России // История государства
и права. 2007. № 7. С. 7–11.
3 Ким Ю. В. Федеральный режим. М.: Формула права, 2007. С. 206–230.
4 Ким Ю. В. Указ. соч. С. 146–152.
5 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма–М, 2011. С. 100–106.
6 См.: Крылова Н. С. Английское государство. М., 1981. С. 129.
7 Mackintosh J. The British Cabinet. L., 1962. P. 529–530; Rush M. Parliamentary
government in Britain. N. Y., 1981. См. также: Политическая система Великобритании. М., 1984. С. 111, 147–153.
8 Мишин A. A. Принцип разделения властей в конституционном механизме
США. М., 1984. С. 35.
165
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ЦМАЙ Василий Васильевич
заведующий кафедрой международного и таможенного права, доктор юридических наук, профессор, Почетный работник ВПО РФ
ПЯТАКОВА Наталья Александровна
магистр юриспруденции – выпускница юридического факультета ГУАП
ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ МОРСКИХ
ГРУЗОПЕРЕВОЗОЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Аннотация: В статье представлены понятие, содержание и особенности правовых статуса субъектов морских грузоперевозочных правоотношений, а также механизм обеспечения их прав и законных интересов.
Ключевые слова: Предпринимательская деятельность, Мировой океан, субъекты морских грузоперевозочных правоотношений, морской транспорт, грузоотправитель, грузополучатель, посредник, КТМ РФ, ГК РФ, судебные издержки, капитан судна, юридическая ответственность.
Annotation: The article presents the concept of the content and features of the
legal status of the sea-Trucking legal entities, as well as a mechanism to ensure their
rights and interests.
Keywords: Entrepreneurship, Oceans, sea-Trucking legal entities, maritime
transport, the consignor, the consignee, mediator, KTM the Russian Federation, the
Civil Code, the legal costs, the captain of the vessel, the legal responsibility.
Особенность транспортного права в том, что оно сочетает в себе
властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, и имущественные отношения, регулируемые гражданским правом. Регулируя общественные отношения – упорядочивая их,
устанавливая, изменяя и прекращая, наделяя их участников юридическими правами и обязанностями, право превращает их в правовые
отношения. Правоотношение – это общественное отношение, урегулированное нормами права. Правоотношению присуща своя структура,
в которую входят субъекты, объекты правоотношений, субъективные
юридические права и обязанности. Субъекты правоотношения – это
его участники. К ним относятся юридические и физические лица.
Развитие предпринимательской деятельности российских коммерсантов невозможно представить без их вовлечения во внешнеэкономическую деятельность. Участие субъектов предпринимательства во внешнеторговых операциях прежде всего сопровождается
необходимостью совершенствования правового регулирования доставки экспортно-импортных грузов. Одним из средств правового
166
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
обеспечения трансграничных операций является торговое мореплавание, имеющее важное значение как для развития международных
экономических отношений в целом, так и для регулирования транспортных перевозок в частности.
Морской транспорт считается наиболее универсальным средством перемещения грузов, которое специализируется на обслуживании как национальной, так и международной торговли. В системе
морского торгового судоходства зародились и получили свое развитие основные правовые институты и организационные формы морских перевозок грузов.
Субъектами обязательства по перевозке грузов являются перевозчик, грузоотправитель и грузополучатель. Многолетние дискуссии о субъектном составе договора перевозки грузов породили среди
специалистов разнообразные точки зрения по поводу правовой природы договора перевозки грузов. В их основе лежит различное понимание правового положения грузополучателя как участника правоотношений, складывающихся в процессе перевозки грузов. Отметим
наиболее значимые мнения по данной проблеме:
– Егиазаров В. А. рассматривает грузополучателя в качестве равноправной стороны договора перевозки грузов наряду с грузоотправителем и перевозчиком и, соответственно, делает вывод о том, что
он является трехсторонним договором, в котором все его участники
имеют равные права1.
– по мнению Пугинского Б. И., «…по правовым основаниям возникновения обязательство по перевозке груза является не договорным,
а составным. Оно образуется из договора и сделки принятия грузополучателем доставленного груза. Последняя, будучи волеизъявлением грузополучателя, носит односторонний характер, однако проистекающие из нее права и обязанности распространяются на грузополучателя, перевозчика и грузоотправителя»2.
– самой распространенной в юридической литературе является
концепция договора в пользу третьего лица, одним из выразителей
которой является В. В. Витрянский: «…положение грузополучателя
по российскому транспортному праву может быть объяснено только
через конструкцию договора в пользу третьего лица, где получатель
груза выступает в роли третьего лица, в пользу которого грузоотправитель и перевозчик заключают договор перевозки груза»3.
Не менее острой является научная дискуссия о правовом положении транспортных организаций, не участвовавших в заключение договора перевозки грузов, но являющихся участниками их транспортировки, а также вступающих в правоотношения с грузополучателями по поводу выдачи грузов, прибывших в пункт назначения.
167
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
1. Наибольшую поддержку в литературе находит концепция «единого перевозчика», согласно которой все соперевозчики, участвующие в транспортировке груза, представляют собой единого перевозчика, который и является стороной договора перевозки. Первый
перевозчик выступает от имени всех последующих перевозчиков, по
сути, на началах представительства4.
2. Сторонники другой точки зрения считают, что «...у промежуточных транспортных организаций с заключением договора не возникает в отношении отправителя и получателя ни прав, ни обязанностей», в отличие от первого перевозчика, имеющего договор с грузоотправителем, и последнего перевозчика, вступающего в правоотношения с грузополучателем. В то же время промежуточные перевозчики, не будучи стороной договора перевозки, заключаемого
с грузоотправителем, выполняют свою часть обязательств по перевозке, возложенных в соответствии с договором перевозки на перевозчика, принявшего груз к перевозке5.
3. Согласно третьей точке зрения правовое положение транспортных организаций может быть объяснено исходя из того, что они выступают в роли третьих лиц, на которых должником (первым перевозчиком) возлагается исполнение обязательства, вытекающего из
заключенного им договора перевозки6.
В морском судоходстве существуют две формы торгового мореплавания – линейная и трамповая. При осуществлении перевозки
груза на трамповых условиях основным документом, подтверждающим наличие и содержание договора морской перевозки, является
чартер. Условия, которыми должен обладать чартер, определены
нормой ст. 120 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации7 (далее КТМ РФ).
В линейном судоходстве отсутствует единый документ, оформляющий правоотношения перевозчика и грузоотправителя. В современной коммерческой практике перевозчиков в Российской Федерации существуют неопределенности по вопросам формы и порядка
заключения договора морской перевозки грузов в линейном сообщении, в то время как унифицированное толкование порядка заключения договора перевозки в линейном судоходстве является необходимым условием для успешного создания единого экономического пространства в целях реализации предпринимательской деятельности
субъектов транспортных перевозок в Российской Федерации и зарубежных странах.
В отношении действующего законодательства Российской Федерации форма и порядок договора морской перевозки грузов в линейном сообщении не регламентированы. КТМ РФ не только не уста168
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
навливает порядок заключения договора морской перевозки грузов
в линейном сообщении, но и не дает ему собственного обозначения.
Отсутствие ответов на эти вопросы в российском законодательстве
обеспечили научные дискуссии, а также проблемы в правоприменительной практике непосредственных участников правоотношений
из морской перевозки грузов в линейном сообщении.
В действительности порядок заключения договора морской перевозки груза в линейном сообщении ничем не отличается от существующих правил гражданского права России, а реализуется на практике
в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации8 (далее ГК РФ).
Процесс заключения договора морской перевозки грузов в линейном сообщении всегда начинается с направления грузоотправителем перевозчику заявки на перевозку груза. Однако понятие и форма
данной заявки не определены КТМ РФ. В связи с этим российские линейные перевозчики разрабатывают форму и порядок подачи заявки
в единоличном порядке, что приводит к разрозненному пониманию
правовой природы данной заявки со стороны грузоотправителей.
Более того, неоднозначность применения заявки, ее формы и особенностей ее подачи неизбежно приводит к коллизиям в коммерческой
практике самих линейных перевозчиков.
Заявка на перевозку грузов в морском судоходстве подается с целью резервирования места на морском судне, форма которой разрабатывается самим перевозчиком самостоятельно и может высылаться
им по запросу грузоотправителя. В заявке обычно указываются наименование груза, количество и размер груза, место и порт отгрузки,
грузоотправитель, грузополучатель и иная информация. В самом начале текста заявки всегда указывается, что грузоотправитель просит перевозчика зарезервировать место на судне для перевозки груза
в необходимом объеме по определенному маршруту на конкретную
дату. Названия данной заявки могут быть различны. Исходя из анализа практики российских линейных перевозчиков, можно констатировать, что заявка имеет следующие формы – «заявка на букирование», «заявка на резервирование», «заявка на перевозку».
Помимо действий по подаче заявки на перевозку большое значение в процессе заключения договора морской перевозки грузов в линейном сообщении имеет такой юридический факт, как резервирование места на линейном судне, которое всегда подтверждается составлением особого документа о бронировании. В результате исследования работы отдельных линейных компаний и морских пароходств
было выявлено, что документ о бронировании, так же как и заявка,
имеет различные обозначения и форму. Так, на «Курш линии» г. Ка169
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
лининград букинг-нот имеет форму букинг-реквеста («bookingrequest»), в котором указываются наименования сторон, подробная
характеристика груза, цена за перевозку, название судна, порты погрузки и назначения, подлежащая применению проформа коносамента с указанием, что все условия коносамента входят в настоящий
договор, и другие данные. В некоторых английских компаниях документ о резервировании места на линейном судне носит название «BL
Instructions», что в дословном переводе означает – инструкция к коносаменту. При сравнении данного документа сроссийскимбукингнотом становится ясно, что их содержание равнозначно.
В российской науке документ о бронировании принято именовать
«букинг-нотом». Однако не все авторы определяют понятие и правовую сущность букинг-нота однозначно. Например, Стоянова Р.С. считает букинг-нот просто записью о закреплении груза в линейном судоходстве9. Чарцева Н.Е. указывает, что букинг-нот имеет правовое
значение в линейном сообщении только при предоставлении груза
для его последующей транспортировки10.
Существование букинг-нота в морском линейном судоходстве
находит подтверждение в практике Морской арбитражной комиссии при Торгово-промышленной палате Российской Федерации (далее – МАК при ТПП РФ). Так, в решении по делу «Аспол Балтик Корпорейшн» против «СмитрортСтаал Б.В.» ответственность за несвоевременную разгрузку была возложена на грузополучателя, указанного
в коносаменте и подтвержденного копией букинг-ноты в договоре
перевозки на линии Санкт-Петербург – Моердийк.
Исходя из анализа коммерческой и арбитражной практики, а
также научной доктрины, можно сделать вывод о том, что в процессе
заключения договора морской перевозки грузов всегда присутствует
заблаговременное резервирование места на линейном судне, которое
может подтверждаться составлением документа о бронировании. По
своей правовой сущности бронирование оформляет отношения сторон по резервированию места на линейном судне и данное соглашение сторон нельзя рассматривать в отдельности от договора морской
перевозки грузов в линейном сообщении. Все действия сторон, в том
числе по бронированию места на судне, необходимо рассматривать
в совокупности. Учитывая важность наличия факта резервирования
места на линейном судне в морском линейном судоходстве, необходимо отразить его в законодательстве Российской Федерации. Также
целесообразно раскрыть понятие, содержание и порядок выдачи букинг-нота в КТМ РФ.
Международный торговый оборот касается разнонациональных
субъектов.
170
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Обычно сторонами международного договора морской перевозки
груза выступают лица, основное место деятельности которых находится в разных государствах. В России стороной такого договора является так называемое российское лицо (п. 23, ст. 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой
деятельности»), в качестве которого могут выступать:
– юридическое лицо, созданное в соответствии с российским законодательством;
– физическое лицо, имеющее постоянное или преимущественное
место жительства на территории России, являющееся гражданином
России или имеющие право постоянного проживания в России, или
зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя
в соответствии с российским законодательством.
Сторонами такого договора в соответствии с ГК РФ (ст. 124–125)
могут также выступать от имени Российской Федерации ее субъекты,
органы исполнительной власти, а от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления. Но их участие в международном торговом обороте весьма редко. Допустимо только в рамках
компетенции указанных органов. Она устанавливается актами, определяющими их статус. Согласно Федеральному закону «Об основах
государственного регулирования внешнеторговой деятельности»
(ст. 11) Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами.
Следует учитывать предусмотренное законом право государства
ограничивать импорт и экспорт товаров, использовать систему квотирования и лицензирования, устанавливать государственную монополию на экспорт и/или импорт отдельных товаров. Поэтому необходимо учитывать особые правила об экспортном контроле11 и об
осуществлении военно-технического сотрудничества12.
Первым из этих актов установлена система обязательного лицензирования внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями, а вторым – прямо определен круг российских организаций, которым разрешается заключать договора в отношении товаров, предусмотренных в нем.
В России в качестве перевозчика на морском транспорте могут выступать как государственные, так и частные перевозчики. Деятельность перевозчика лицензируется. Иностранный участник вообще может не вести никаких операций на территории России. Так при договоре
купли-продажи товара в Россию на условии ФОБ – иностранный порт
с расчетами с аккредитива, открываемого в его пользу в иностранном
банке в месте нахождения иностранного участника договора.
171
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Другой пример. При аналогичных условиях договора купли-продажи товара в России ФОБ – иностранный порт или ФАС покупатель
товара становится фрахтователем судна, а если он сам принимает
груз, то и его получателем. Выслав груз в собственный адрес, отправитель – сторона договора перевозки груза по коносаменту – становится также получателем.
Иностранным участникам международного договора морской перевозки груза не требуется легализовываться в России в порядке и
формах, установленной ее законодательством, в качестве субъектов
хозяйственной деятельности. Не нужно им для этого осуществлять
и внешнеэкономическую деятельность на территории России в соответствии с ее законодательством. Иностранными участниками этого
договора могут являться:
– юридические лица и организации в правовой форме, гражданская правоспособность которых определяется по праву иностранного государства – места их учреждения;
– физические лица – иностранные граждане, гражданская правоспособность и дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, гражданами которого они являются;
– лица без гражданства, гражданская правоспособность и дееспособность которых определяется по праву иностранного государства – их постоянного места жительства.
В самой общей формулировке экономический эффект представительства заключается в установлении экономической связи между
двумя или более лицами через посредство третьего. Полномочия
представителя могут быть основаны на законе, доверенности, административном акте. Исходная позиция этого утверждения лежит в нормах гражданского законодательства о представительстве.
«Сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на
доверенности, указания закона, либо уполномоченного на то государственного органа местного самоуправления, непосредственно
создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности
представляемого» (п. 1 ст. 182 ГК РФ).
Принято делить представительство на законное и добровольное.
При этом исходят из двух различных оснований представительства:
воли лица (доверенности, договора); закона. С советского времени
существует расхожее представление о капитане морского торгового
судна загранплавания как о коммерсанте (бизнесмене, торговце и т.
п.). Ни в советское, ни в постсоветское время им капитан не является.
Закон считает предпринимателем то лицо, которое самостоятельно
осуществляет на свой риск деятельность, направленную на система172
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
тическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи
товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке (абз. 3 п. 1 ст. 2
ГК РФ).
В морском праве капитан «управляет» судном. Слово «управляет»
понимается в широком смысле. Оно не сводится к узкому чисто техническому значению – непосредственно управлять маневрами судна.
Все служебные обязанности капитана определяются главным его
предназначением – совершить безопасное плавание с целью сохранной перевозки груза. Выполнить эту обязанность капитан может не
иначе как имея в своем распоряжении судовой экипаж и судно.
Права и обязанности капитана многочисленны и разнообразны.
Они вытекают из правоотношений торгового мореплавания имущественного и неимущественного характера (ст. 1 КТМ РФ). Капитан исполняет их в силу своего служебного положения. Как наемное лицо.
Действует при этом на основании трудового договора с судовладельцем.
Ввиду того, что судовладелец публично оказывает обществу предпринимательские услуги (ст. 2 ГК РФ) по перевозке грузов, законодатель расширил рамки служебного положения капитана судна. Возложил на капитана судна полномочие быть «представителем» одновременно двух субъектов права – судовладельца и грузовладельца. Дополнительное полномочие регулируется не положениями трудового
законодательства и основанными на нем условиями трудового договора. В нашей стране институт представительства традиционно относится к сфере гражданского права.
Правовая оценка действий капитана как «работника» судовладельца и правовая оценка действий капитана как «представителя»
судовладельца дадут неадекватный результат. В гражданском законодательстве о законном представительстве говорят в тех случаях,
когда самим законом устанавливаются юридические факты, при наступлении которых одно указанное этим законом лицо получает
полномочие действовать за другое указанное этим же законом лицо.
Представительство капитана морского торгового судна не является самостоятельным институтом российского гражданского права.
Оно есть самостоятельный вид представительства внутри единого
института представительства. Со своими, однако, особенностями.
Морское право сформировалось в то время, когда не было разделения между публичным и частным морским правом. Статус капитана
морского торгового судна одновременно затрагивает сферы публичного и частного морского права, гражданского и трудового права,
права физических и юридических лиц. В юридической литературе до
173
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
сих пор содержание понятия представительства капитана морского
торгового судна смутно, нет четкого описания.
Триада «функций» не раскрывает цивилистическую специфику
статуса капитана морского торгового судна и его полномочий. В применении к понятиям гражданского права слово «функция» само нуждается в пояснении. Оно не имеет определенного в цивилистической
науке смысла. Отказ от понятий «полномочие», «представитель»
приводит к потере существа дела. Суть состоит в поиске ответа на вопросы: вид представительства капитана морского торгового судна;
необходимые условия получения статуса представителя двух субъектов права (судовладельца и грузовладельца); наделение полномочием быть таким представителем; содержание деятельности такого
представителя и представляемых им лиц; представительство капитана при фрахтовании судна со сменой российского флага.
При оформлении международного договора морской перевозки
груза коносаментом или морской накладной субъектами представительства являются:
– представитель – капитан морского торгового судна, наделенный полномочиями совершать юридически значимые действия в интересах и от имени представляемого лица;
– представляемые лица – судовладелец и грузовладелец, в интересах и от имени которых представитель (капитан судна) совершает
юридически значимые действия;
– третье лицо – лицо, с которым вследствие действий капитана
морского торгового судна устанавливаются, изменяются или прекращаются права и обязанности представляемых лиц (держатель коносамента, тальманы, стивидоры, судоремонтный завод и т. д.).
Отличительные черты представительства. Можно говорить о
следующих чертах отличия: представитель выступает от чужого
имени; ему необходимо иметь полномочия; последствия заключенного им договора возникают на стороне представляемого лица; на
эти последствия направлены волеизъявления представителя и его
контрагента; собственная правовая сфера представителя остается
незатронутой. Он не приобретает из сделки ни прав, ни обязанностей.
Суть представительства капитана судна в международном договоре морской перевозки груза состоит в деятельности – совершение
капитаном морского торгового судна сделок и иных юридических
действий в интересах судовладельца и/или грузовладельца. Без указанной деятельности у представляемых лиц не могут возникнуть
права и обязанности. А, следовательно, и недостижимой окажется
цель представительства. Деятельность капитана судна как предста174
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
вителя двух субъектов права состоит не в выполнении одного или
нескольких дискретных действий для представляемых лиц. Она носит продолжительный характер. Прекращается с наступлением определенных обстоятельств. Совершаемые капитаном судна сделки являются его собственными, самостоятельными действиями. Они создают, изменяют или прекращают имущественные права и обязанности у представляемого лица. Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через
свои органы, действующие в соответствии с законами, иными правовыми актами и учредительными документами (п. 1 ст. 53 ГК РФ).
Органами юридического лица признаются его руководители (директор, президент, генеральный директор и т. п.). Их действия признаются действиями самого юридического лица. Для совершения
сделок от имени юридического лица «орган» не нуждается в доверенности.
Отечественное законодательство и доктрина не признают «орган» самостоятельным субъектом права (в отличие от представителей, которые тоже могут выступать от имени юридического лица по
его поручению).
«Органы» юридического лица создаются одновременно с образованием юридического лица. Представители существуют как
субъекты права до их легитимации. Различие сказывается и в источнике легитимации представителя и «органа». У последнего
правомочия появляются, прежде всего, на основе устава. У законного и добровольного представителей они порождаются другими
основаниями.»Орган» при исполнении своих обязанностей по должности и при осуществлении прав юридического лица в соответствии
с уставом не находится в правоотношении с юридическим лицом. Ибо
в этих условиях никто из них не является самостоятельным субъектом права по отношению к другому. Представляемое лицо в момент
правомерной деятельности представителя обычно находится с ним
в правоотношении, вытекающим из договора, закона и т. д.
При добровольном представительстве представляемое лицо (судовладелец, грузовладелец) само находит себе представителя и само
устанавливает полномочия этому представителю (капитану судна).
Как правило, представляемое лицо может воздействовать на деятельность представителя и прекратить ее.
При законном представительстве представитель выбран и указан
законом. В целом полномочия этого лица описаны законом. Представляемое лицо (судовладелец, грузовладелец) само не устанавливает
полномочий представителю (капитану судна). Поэтому находящийся
на борту судна «орган» юридического лица не вправе заменять собой
175
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
законного представителя (капитана судна). Хотя волюнтаризм не исключается. В результате произойдет произвольное изменение основополагающих, исходных моментов института представительства
в гражданском законодательстве: «орган» юридического лица переложит риск имущественной ответственности за результат своей хозяйственной деятельности на законного представителя этого юридического лица – капитана судна.
Присутствие на борту судна «органа» юридического лица полномочий капитана судна на заключение названных законом сделок не
ограничивает. Иного вывода нельзя сделать ни из § 2 Главы IV КТМ
РФ, которая целиком посвящена статусу капитана морского торгового судна, ни из ст. 71 КТМ РФ.
Законом и актами Правительства РФ установлены правовые предпосылки для получения лицом статуса капитана морского торгового
судна. Необходимо иметь специальное морское образование (ст. 54
КТМ РФ), надлежащее здоровье (ст. 55 КТМ РФ), российское гражданство (ст. 57 КТМ РФ), трудовой договор с судовладельцем (ст. 57 КТМ
РФ), быть членом экипажа судна (ст. 52 КТМ РФ). Этими требованиями устанавливается степень подготовки лица к деятельности лица
в качестве капитана морского торгового судна и в качестве законного представителя судовладельца и грузовладельца.
Отечественные кодексы торгового мореплавания (1929, 1968, 1999
гг.) не раскрывают содержание терминов «капитан», «член экипажа
судна», «экипаж судна». Член экипажа – это любое лицо, действительно занятое во время рейса на борту судна выполнением на нем
обязанностей, связанных с эксплуатацией судна или обслуживанием
на нем, и включенное в судовую роль. Коллектив таких лиц, объединенных на основе трудового договора для выполнения на борту
судна деятельности, связанной с использованием судна для целей
мореплавания, образует экипаж судна. Капитан судна является непосредственным руководителем всего экипажа судна. Комплектование
экипажа осуществляется судовладельцем в соответствии с общими
нормами трудового законодательства РФ и нормами специального
законодательства РФ – КТМ РФ.
Капитан может быть назначен: 1) собственником судна, 2) судовладельцем, 3) по соглашению между собственником судна и фрахтователем этого судна (бэрбоут-чартер, димайз-чартер). В исключительных случаях собственник судна может передать свои полномочия по назначению капитана третьему лицу. Например, ипотечным
кредиторам судна. Не исключена и такая ситуация, когда судно принадлежит не юридическому лицу, а нескольким физическим лицам,
владеющим судном на праве общей собственности. Один из собствен176
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ников по своему усмотрению или с согласия остальных вправе принять на себя обязанности капитана, если он по закону может быть
капитаном российского морского судна. В таком случае основанием
назначения капитана на должность будет служить гражданско-правовой договор собственников. Отношения сторон по поводу назначения капитана судна будут регулироваться гражданским законодательством. Капитан может быть акционером своей судовой компании. Следует заметить, что подход гражданского и трудового законодательства к большому кругу вопросов значительно различается.
В частности, это относится к определению меры и объема ответственности в случае нанесения убытков, размеру вознаграждения за
исполнение полномочий капитана судна.
В данном случае следует рассмотреть отличия гражданско-правовых и трудовых отношений:
– по гражданско-правовому договору о выполнении работ или оказании услуг подрядчик (исполнитель) обязан выполнить конкретное
индивидуально определенное задание, а по трудовому договору работник выполняет трудовую функцию. То есть любые задания работодателя, соответствующие должности, специальности.
– подрядчик (исполнитель) сам определяет порядок выполнения
задания, а работник подчиняется распоряжениям работодателя относительно порядка его выполнения. Заказчик не может издавать
обязательные для подрядчика документы, а работодатель может издавать обязательные для работника нормативные акты.
– подрядчик (исполнитель) по общему правилу имеет право привлечь третьих лиц к выполнению задания заказчика. Работник
всегда выполняет трудовую функцию лично.
– на заказчика не возложена обязанность по организации условий
труда подрядчика (исполнителя), а работодатель обязан обеспечивать условия труда работника.
Статус капитана морского торгового судна определяется его служебным положением как руководителя судового экипажа, действующего на основании трудового договора, заключенного с судовладельцем. Защите интересов судовладельца служат следующие юридически существенные моменты: законом установлена личная обязанность капитана судна на совершение указанных в ст. 71 КТМ РФ сделок; закон только судовладельца наделил правом замены капитана
судна; законом указано лицо, способное заменить капитана судна; законом указан примерный перечень причин замены капитана судна;
законом сформулировано правило: никто из членов экипажа судна не
может быть принят на работу на судно без согласия капитана судна
(п. 2 ст. 57 КТМ РФ).
177
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Судовладелец наделен правом заменить капитана судна другим
своим работником. Об этом говорит ст. 73 КТМ РФ: «В случае смерти,
болезни или иной причины, препятствующей капитану судна выполнять свои служебные обязанности, обязанности капитана судна до
получения распоряжения судовладельца возлагаются на старшего
помощника капитана судна». Грузовладелец не вправе отвести лицо,
указанное законом. При этом действия старшего помощника капитана судна так же обязывают грузовладельца, как если бы они были
совершены самим капитаном судна.
Является ли капитан судна представителем грузовладельца?
Если да, то капитан судна обязан в интересах грузовладельца принять все необходимые меры для хранения и перевозки груза, а также
получить возмещение тех расходов, которые капитан судна осуществил по грузу. Отрицание наличия представительских отношений
между названными лицами создает другую правовую картину: капитан судна обязуется следить за грузом в рамках лишь тех обязанностей, которые возложены на него судовладельцем. Придется тогда
признать действия капитана в чужом интересе (activity in another›s
interest without authorization) – гл. 50 ГК РФ. Капитан вправе рассчитывать на возмещение только своих необходимых расходов в соответствии с правилами главы 50 ГК РФ (ст. 984 ГК РФ).
Область действий между судовладельцем и грузовладельцем поделена законом (ст. 71 КТМ РФ). Нет оснований говорить о возможности назначения двух сопредставителей – одного со стороны судовладельца, другого – со стороны грузовладельца. Признание за капитаном полномочия заключать сделки от имени грузовладельца без его
участия вытекает из текста ст. 71 КТМ РФ. При заключении указанных в ней сделок действует законная презумпция, что капитан поступает с согласия грузовладельца. Небезынтересна и другая законная презумпция: «разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагается» (п. 3 ст. 10 ГК
РФ).
На борту судна может находиться суперкарго (supercargo) – доверенное лицо грузовладельца – фрахтователя судна. «Это лицо находится на торговом судне с целью надлежащего наблюдения за грузом, а при возможности – получить в рейсе дополнительный груз».
При фрахтовании судна на условиях тайм-чартера фрахтователи
обычно оговаривают себе право иметь на борту судна в любое время
и в любой период суперкарго за свой счет в течение действия чартера.
От судовладельца требуется обеспечить суперкарго питанием (по заранее обусловленной договором цене в сутки), предоставить ему безвозмездно помещение наравне с лицами командного состава судна.
178
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Наличие на борту судна суперкарго, полностью знакомого со всеми
специфическими особенностями перевозки конкретного груза и/или
местными условиями работы портов, захода судна, может дать значительную экономию средств.
Основная задача суперкарго – наблюдать: за тем, чтобы интересы
фрахтователей были соблюдены должным образом; за приемом и
сдачей груза; за наилучшим использованием грузовых помещений;
за расходами, относящимися на счет фрахтователей. Однако суперкарго ни в коем случае не должен вмешиваться в управление судном.
Ответственным за правильную укладку и обработку груза остается
капитан судна. Присутствие на борту судна суперкарго не блокирует
полномочий капитана судна как законного представителя судовладельца и грузовладельца. Нет и сопредставительства.
Количество грузовладельцев (представляемых лиц) определяется числом выданных им транспортных документов. На практике
количество грузовладельцев (представляемых лиц) измеряется единицами, десятками и сотнями.
Представительство капитана возникает непосредственно из закона. Капитана судна считают законным представителем. Законом (§
2 главы IV КТМ РФ) капитан наделен публично-правовыми и частноправовыми (ст. 71) полномочиями. Последнее относят к числу «обычных полномочий» капитана по российскому морскому праву. Полномочие капитана предшествует его действиям. Оно является их предпосылкой. Поэтому полномочие капитана не может быть отождествлено с действием капитана.
Законом очерчены границы деятельности капитана по реализации возможностей, составляющих содержание его субъективных
прав. Установлены две области законного представительства капитана морского торгового судна: 1) по поводу имущественных правоотношений и 2) по поводу процессуальных правоотношений. Исключается законное представительство капитана судна по поводу
личных неимущественных прав (честь, достоинство, личное имя,
тайна частной жизни и т. д.). Законному представителю разрешено
совершение дозволенных правом сделок. Объем полномочий может
быть различным. Полномочие может покрывать одну определенную
сделку либо ряд сделок известного рода. Соответственно с этим, приходится говорить о специальных родовых и генеральных (общих)
полномочиях представителя.
Объем полномочий капитана на заключение сделок не связан местом нахождения судна. Он одинаков независимо от места заключения сделки – в порту регистрации судна или вне этого порта – по месту фактического нахождения судна.
179
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Объем полномочий капитана судна покрывает не всевозможные
сделки, а сделки известного рода, служащие указанным в законе целям. Название этих сделок, характер и их объем описаны широкой
формулировкой – «сделки, необходимые в связи с нуждами судна,
груза или плавания» (ст. 71 КТМ РФ). Капитану судна даны представительские полномочия специального, а не общего характера.
Представительство капитана лежит в трех сферах: в интересах судовладельца; интересах грузовладельца; в общих интересах судна,
груза и фрахта. Как представитель судовладельца капитан вправе
заключать широкий круг сделок – от найма лоцмана до предъявления исков в суд (агентирование судна, наем буксира, перевозка грузов, приобретение продовольствия, бункера и т. п.). Как представитель грузовладельцев капитан вправе заключать сделки, связанные с погрузкой или выгрузкой груза (когда эта обязанность лежит
на грузовладельце), сделки по передаче на хранение груза, не принятого получателем в порту назначения, и т. п. В общих интересах
судна, груза, фрахта капитан заключает договоры о спасании, осуществляет общеаварийные расходы и пожертвования.
Однако нужен какой-нибудь критерий для оценки заботливого отношения представителя к защите интересов двух разных субъектов
права. Таким критерием можно определить, совершил ли этот представитель все то, что мог и должен был совершить для сохранной
доставки груза или для предотвращения утраты, недостачи или повреждения груза.
Полномочия капитана как представителя судовладельца и грузовладельца не могут быть сведенными только к «сделкам», необходимым в связи с нуждами судна, груза или плавания. В ст. 71 КТМ
РФ использование термина «сделка» имеет целью подчеркнуть особое значение этих сделок в торговом мореплавании и в деятельности
капитана судна как представителя судовладельца и грузовладельца.
Основной вид правомерных «действий» (не являющихся «сделками») – это волеизъявление капитана (сообщения, извещения,
предупреждения, требования и т. п.), адресованное третьим лицам
от имени представляемого лица. От сделок оно отличается тем, что
закон связывает с ним определенный правовой эффект. Независимо
от того, направлены ли эти действия на юридические последствия
или нет. К действиям такого рода КТМ РФ относит, в частности: заявление капитана судна о неполноте или отсутствии необходимых для
идентификации груза сведений (п. 6 ст. 144); извещение капитана о
своем решении внести в коносамент оговорку соответствующего содержания (п. 1 ст. 145); сообщение представителю должника о решении реализовать право удержания груза (ст. 160); фиксация в уста180
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
новленной форме фактов, необходимых для обоснования права требования представляемого (например, участие капитана в составлении акта о повреждении груза).
Понятием представительства капитана не охвачено совершение
капитаном «деликтов» – правонарушений в широком смысле слова.
В ст. 41 КТМ РФ говорится о появлении у представляемых лиц прав
и обязанностей из «сделок», то есть дозволенных законом юридических действий (ст. 153 ГК РФ). «Правонарушение» и «сделка» – понятия несовместимые. Сходным образом ст. 97 и ст. 975 ГК РФ определяют обязанность доверителя принять все сделанное (must be lawful)
поверенным во исполнение поручения. В качестве законного представителя судовладельца и грузовладельца капитан вправе самостоятельно предъявлять от их имени иски и защищать их интересы по
предъявленным к ним искам.
1 Егиазаров В. А. Транспортное право: учеб. 7-е изд., доп. и перераб. М.:
Юстицинформ, 2011. С. 75.
2 Пугинский Б. И. Составные обязательства в гражданском праве // Вестник
МГУ. Сер. 11 «Право». 2009. № 6. С. 33.
3 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М.: Статут, 2009. Кн.
4. С. 293.
4 Морозов С. Ю. Транспортное право: учеб. пособие. М.: ВолтерсКлувер,
2008. С. 79.
5 Гражданское право России. Обязательственное право: курс лекций / отв.
ред. О. Н. Садиков. М., 2011. С. 470.
6 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. С. 301.
7 Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 г. №
81-ФЗ (ред. от 14.10.2014 г.) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
8 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 г.
№ 14-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2014 г.) // СЗ
РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
9 Стоянова Р. С. Правовое регулирование международных морских перевозок грузов: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 68.
10 Чарцева Н. Е. Договор международной морской перевозки груза по коносаменту в линейном судоходстве: национально-правовое и международно-правовое регулирование: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 76.
11 Федеральный закон от 18.07.1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»
// СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
12 Федеральный закон от 19.07.1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» // СЗ
РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.
181
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ЕРМОЛОВИЧ Геннадий Павлович
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры международного и таможенного права юридического факультета
ГУАП
МЕЖДУНАРОДНОЕ ГУМАНИТАРНОЕ ПРАВО –
ПРАВОВАЯ ОСНОВА БОРЬБЫ С АГРЕССИЕЙ
Аннотация: В статье анализируются проблемы связанные со становлением понятия «агрессия» в международном гуманитарном праве; рассматривается вклад
ООН в определение данного термина; оцениваются возможности Международного
уголовного суда в чью юрисдикцию входит привлечение к международной ответственности за международные преступления; анализируются возможности международных организаций по защите от агрессии её членов; рассматриваются приёмы и способы искажения международного права, с целью ухода от международноправовой ответственности; высказываются сомнения относительно корректности
некоторых формулировок в национальном законодательстве.
Ключевые слова: Агрессия, международное гуманитарное право; Организация Объединённых Наций; Международный уголовный суд; защита от агрессии;
военная доктрина России; иммунитет главы государства; гибридная война.
Annotation: The article analyzes the problems associated with the development of
the concept of «aggression» under international humanitarian law; examines the
contribution of the UN in the definition of the term; evaluate the ability of the
International criminal court whose jurisdiction includes the involvement of international
responsibility for international crimes; analyzes the ability of international organizations
to protect themselves from the aggression of its members; discusses the techniques
and methods of distortion of international law, with the purpose of avoiding international
legal responsibility; there were doubts about the correctness of certain wording in
national legislation.
Keywords: Aggression, international humanitarian law; United Nations;
international criminal court; protection against aggression; military doctrine of Russia;
the head of state’s immunity; the hybrid war.
Международно-правовое понятие «агрессия» включает в себя
как юридическую, так и политическую составляющую. Наполнение
его реальным содержанием в определённые исторические этапы
развития государств и народов было различным. Ещё во времена
работы Лиги Наций страны-участники данной организации, которые работали на основании своего Статута, впервые за всю историю
мировой цивилизации попытались разработать правовые нормы,
которые бы запретили применение войны на международной арене
и сформулировать определением «агрессия». Так, статья 11 Статута
гласила, что «…всякая война или угроза войны, затрагивает ли она
прямо, или нет кого-либо из членов Лиги, интересует Лигу в целом…»1. Лига Наций обсуждала запрещение войн на различных меж182
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
дународных форумах. Например, термин «агрессия» упоминался
в проекте Договора о взаимопомощи от 15 августа 1923 г., в Женевском протоколе о мирном разрешении споров от 2 октября 1924 г.
(оба в силу не вступили). 24 сентября 1927 г. Ассамблея Лиги Наций
приняла специальную декларацию, провозгласившую, что всякая
агрессивная война является и остаётся запрещенной и составляет
международное преступление.
Практическое значение эта декларация не имела т. к., Статут Лиги
Наций не только не содержал прямого запрещения агрессии, но и допускал (ст. 12, 13 и 15) обращение к войне при условии соблюдения
некоторых формальных требований, т. е. по существу легализовал
войну. Это говорит о том, что с точки зрения политики того времени,
страны тогда ещё не были готовы отказаться от их казалось бы «вечного права». Агрессия в соответствии со Статутом признавалось лишь
нападение, совершенное в нарушение данного международно-правового акта. Первым реальным шагом на пути запрещения агрессии и
объявления её вне закона мог бы стать парижский договор «Об отказе от войны в качестве орудия национальной политики» от 27 августа 1928 г., который вступил в силу и 64 государства-участника
в соответствии со ст. 1 заявили, что «…они осуждают обращение к войне для урегулирования международных споров и отказываются
от таковой в своих взаимных отношениях в качестве орудия национальной политики»2. Однако оговорки и «резиновые» формулировки
в тексте, например, «изыскивать…мирные средства», а главное неготовность международного сообщества следовать на практике данному документу, не смогли предотвратить фашистскую агрессию.
В развитии данного договора в 1933 г. в Лондоне восемь стран (СССР,
Эстония, Латвия, Польша, Румыния, Турция, Персия и Афганистан)
приняли конвенцию об определении агрессии в соответствии с которой, сформулировали действия, которые подпадали под понятие
«агрессия», а именно:
1) объявление войны другому государству;
2) вторжение своих вооружённых сил, даже без объявления войны, на территорию другой страны;
3) нападение вооружённых сил государства на сухопутные, морские или воздушные силы другого государства;
4) морская блокада портов и береговой линии другого государства;
5) поддержка или покровительство вооружённым бандам вторгшихся на территорию государства3.
Однако, по вышеуказанным причинам и этот документ не стал
преградой для начала Второй мировой войны.
183
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Прошедшие десятилетия внесли существенные изменения и в политику, и в практику многих государств. Не осталось в стороне и
международное право, которое пополнилось новыми институтами
и отраслями среди последних немаловажную роль играет международное гуманитарное право призванное быть правовой основой
в противодействии агрессии, иным международным преступлениям,
но, к сожалению, международно-правовая терминология из этой отрасли не уходит со страниц прессы и международных средств массовой информации.
Некоторые политики, военные иногда применяют термин «агрессия» не задумываясь об истинном значении данного понятия. Так,
в ночь на 26 ноября 2011 г. боевые вертолёты США вторглись в воздушное пространство Пакистана и нанесли удар по пакистанскому
блокпосту. Погибло 25 военнослужащих. Представитель командования вооружённых сил Пакистана генерал-майор Исхак Надим назвал
этот авиаудар «намеренным вооружённым актом агрессии», пригрозив бойкотировать международную конференцию по Афганистану и
даже закрыть военную базу США. Понятно, что данное эмоциональное заявление не имеет никакого отношения к международно-правовой квалификации этого вооружённого трагического инцидента как
«агрессия». И такие случаи не единичны.
В современном курсе международного права чаще всего понятие
«агрессия» рассматривается в разделе «международное гуманитарное право». Полагаю, что Франсуа Бюньон – лиценциат филологии и
доктор политических наук, был прав, когда в своём фундаментальном труде 4 рассматривал гуманитарное право, как часть международного публичного права. Думается, что это название более подходит чем «право вооружённых конфликтов», «вооружённые конфликты и международное право», «международное право в период
вооружённых конфликтов» и др. Объяснение этому может быть связано с тем, что война как средство решения международных споров, а значит и агрессия, недопустимы с точки зрения современного
международного права. Применение же оружия в ходе локальных
конфликтов должно исходить из гуманного отношения к участникам подобных событий, не причиняя им излишние страдания или
увечья.
Международное гуманитарное право, как и само право, в принципе, не в состоянии исключить противоправные явления из нашей
жизни. Однако оно позволяет использовать международно-правовые
нормы, применяя которые, международное сообщество при определённых условиях, может привлечь виновных к международно-правовой ответственности, в том числе и за агрессию.
184
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Нормы, содержащиеся в вышеуказанном разделе международного
права играют исключительно важную роль при определении международно-правового статуса: участников вооружённых конфликтов, т.
е. комбатантов и некомбатантов; международно-правового положения объектов, оказавшихся на определённой территории; разрешения, ограничения или запрещения средств и методов ведения военных действий и др. вопросы, которые возникают в случае агрессии.
Например, ещё в XIX в. в соответствии с Петербургской декларацией 1868 г. были запрещены взрывчатые и зажигательные пули,
а по двум декларациям к Гаагским конвенциям 1899 г. были запрещены удушающие или вредоносные газы, а также легко разворачивающиеся или сплющивающиеся пули5. Нарушение этих документов
потребовало новых усилий со стороны международного сообщества
и в новом столетии был принят Женевский протокол 1925 г. о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств; конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении
1972 г.; конвенция о запрещении разработки, производства, накопления
и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г.; конвенция о запрещении применения, накопления запасов, производства
и передачи противопехотных мин и об их уничтожении [Оттавская
конвенция] 1997 г.
К конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное
действие (Конвенция о «негуманном оружии» – КНО) 1980 г. принято
пять протоколов. По I протоколу запрещались боеприпасы, оставляющие в теле человека невидимые в рентгеновских лучах осколки
(пластмассы, стекла и проч.).
По II протоколу на использование противопехотных мин наложено ограничение. Этот Протокол, запрещает или ограничивает применение мин, мин-ловушек и других подобных устройств, применяемых против гражданских лиц и объектов. В частности, они должны
располагаться на обозначенных минных полях, иметь механизмы самоуничтожения (в зависимости от времени их установки) и обнаруживаться типовыми миноискателями.
В соответствии с III протоколом введено ограничение на применение зажигательного оружия и боеприпасов по мирным объектам и
вблизи населённых пунктов. По IV протоколу запрещено применение
ослепляющего лазерного оружия, а также передавать такое оружие
любому другому государству или негосударственному образованию.
185
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Протокол V устанавливает ответственность государств за постконфликтное обезвреживание взрывоопасных пережитков войны,
к которым относятся неразорвавшиеся снаряды, мины и иные оставленные взрывоопасные боеприпасы.
С 2010 г. действует конвенция о запрете кассетных боеприпасов
(принята в Дублине в 2008 г.), но надо иметь в виду, что действие этих
и других международно-правовых документов распространяется
только на страны, ратифицировавшие или присоединившиеся к данным договорам. К сожалению, в данном перечне среди игнорирующих данные соглашения в ряде случаев можно обнаружить США, Китай, да и другие страны.
В международном гуманитарном праве кроме объектов, попадающих в сферу правового регулирования, важное значение приобретает
и правовой режим самой территории являющейся театром военных
действий (сухопутной, воздушной и водной), оккупированной территорией, демилитаризованной (полной или частичной), нейтрализованной территорией, нейтральной зоной и, наконец, формулируется
понятие нейтралитета (договорного или декларативного).
Принимая во внимание, что агрессия – комплексное явление,
включающее в себя составы различных международных преступлений по общему международному праву, международное сообщество
поэтапно «вводило» в международный оборот различные термины,
которые впоследствии стали составной частью понятия «агрессия».
Так, в соответствии со ст. 6 Международного военного Нюрнбергского трибунала под его юрисдикцию попали: преступления против
мира, в том числе «…ведение агрессивной войны…», военные преступления и преступления против человечности.
На Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюция № 95(1)
от 11 декабря 1946 г., в которой подтверждалась кодификация трёх
категорий международных преступлений, сформулированных в ст. 6
Устава в Нюрнберге.
В 1947 г. в рамках ООН была создана Комиссия международного
права, которой было поручено разработать Кодекс преступлений
против мира и безопасности человечества с тем, чтобы предложить
миру новые международно-правовые нормы.
Важным этапом в становлении понятия «агрессия» стала Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) которая на 29-й сессии в 1974 г. приняла резолюцию в Приложении к которой было сформулировано,
что «Агрессией является применение вооружённой силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности
или политической независимости другого государства или какимлибо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объ186
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
единённых Наций, как это установлено в настоящем определении»6.
Длительное время эта трактовка была единственно признанной
в мире и её можно было использовать, если требовалось дать правовую оценку в случае возникновения международной напряжённости.
Продолжающиеся локальные конфликты настоятельно требовали
совершенствования международного права с тем, чтобы исключить
возможность ухода от международно-правовой ответственности,
тех должностных лиц в государстве, которые были причастны к военным действиям.
В 1991 г. Комиссия международного права ООН направила на обсуждение в Генеральную Ассамблею ООН очередную редакцию проекта разрабатываемого Кодекса, включив такие составы как «агрессия» и «угроза агрессии». В ней предусматривалось, что к ответственности можно привлекать физических лиц (руководителей или
организаторов), занимающих высокие посты среди военных или политических структур страны, чьи действия или приказы были направлены на совершение акта агрессии в отношении другого государства. Несмотря на то, что Кодекс преступлений против мира и
безопасности человечества так и не был принят, у международного
сообщества появилась возможность привлекать к международноправовой ответственности лиц виновных в совершении агрессии.
Это связано с тем, что Комиссия одновременно работала над созданием проекта Устава Международного уголовного суда (далее
МУС), а для надлежащего его функционирования требовалось выработать определение «преступление агрессии», чтобы дать возможность привлекать к международно-правовой ответственности
именно конкретных физических лиц. Найти точную формулировку
оказалось трудным делом и в 1998 г. Статут МУС был принят без данного термина. Только через 8 лет после вступления данного международно-правового документа в силу на первой конференции по обзору Статута в г. Кампала (Уганда) в 2010 г. были приняты несколько
поправок. Одна из них, сформулированная в ст. 8-бис, называлась
«Преступление агрессии». Поправка состояла из двух частей. Во второй части поправки, повторялось определение «агрессии» из резолюции ГА ООН от 14 декабря 1974 г. В первой части поправки – впервые
в истории международных отношений – вводился в оборот новый
термин, в соответствии с которым «преступление агрессии» означает планирование, подготовку, инициирование или осуществление
лицом, которое в состоянии фактически осуществлять руководство
или контроль за политическими или военными действиями государства, акта агрессии, который в силу своего характера, серьёзности и
масштабов является грубым нарушением Устава ООН»7.
187
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
На основании следующей поправки ст. 15-бис к Статуту Международный уголовный суд может осуществлять свою юрисдикцию в отношении преступления агрессии через один год после ратификации
или принятия указанных поправок тридцатью государствами-участниками Статута. По смыслу п. 3 ст. 15-бис «Суд осуществляет юрисдикцию в отношении преступления агрессии в соответствии с этой
статьёй согласно решению, принятому после 1 января 2017 года тем
же самым большинством государств-участников, которое требуется
для принятия поправки к Статуту»8.
Однако уже сейчас можно заявить: во-первых, «агрессия» подпадает как под международную, так и под национальную юрисдикцию
государств, которые ввели такую норму в национальное законодательство; во-вторых, при определённых условиях, если «подключается» МУС, то возможна реализация принципа неотвратимости наказания; в-третьих, международная уголовная ответственность физических лиц может быть сопряжена с политической ответственностью государства за международное преступление.
Таким образом, теоретически современное международное право
предоставляет возможность привлекать к ответственности за агрессию тех лиц обличённых властью, которые были причастны к данному преступлению и государства, при этом учитывая три совпадающих фактора: характер, тяжесть и масштаб содеянного. Наличие
только одного из указанных факторов не позволяет квалифицировать содеянное, именно, как акт агрессии.
Однако данное положение при попытках его применения в определённом случае иллюзорно. Так, при использовании на международной арене своего суверенитета, некоторые государства самостоятельны в выработке и проведении своей внутренней и внешней политики. Думается, что меры, которые возможно будут предприняты
против государства-агрессора, могут включать в себя политическое
и экономическое давление, а также использование механизма санкций. Политический фон будет создаваться официальными заявлениями государственных деятелей, которые будут синхронизированы
с партнёрами по коалиции и усилены средствами массовой информации в различных странах. Дополнительное давление может применяться через дипломатические каналы, используя ноты протеста, демарши и иных действия. Наконец, может быть использован механизм
международных организаций, который в ряде случаев, служит защитой от актов агрессии со стороны других государств.
Известно, что пять постоянных членов Совета Безопасности ООН
(далее СБ ООН), обладающих правом «вето», надёжно защищены от
любых попыток применить к ним какие-либо меры санкционного
188
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
давления, предусмотренные Уставом этой организации. Например,
США, Франция и Великобритания не позволили СБ ООН принять резолюцию от 23 декабря 1989 г. S/21048 с требованием вывода американских войск с территории Панамы. Однако странно, что и к другим государствам, противоправные действия которых очевидны мировому
сообществу, СБ ООН не решается применить «определение агрессии»
1974 г. Так, в 1990 г. СБ ООН в связи с вооружённым вторжением Ирака
в Кувейт принял пять последовательных резолюций:
– № 660 о немедленном выводе вооружённых сил Ирака с территории суверенного Кувейта;
– № 661 о применении к Ираку экономических санкций;
– № 665 и 670 об установлении морской и воздушной блокады
Ирака;
– № 678 о выполнении ранее принятых резолюций.
Однако, хотя ООН и призвало мировое сообщество воздействовать
на Ирак с целью прекращения им оккупации Кувейта, но ни в одной
из указанных резолюций термин «агрессия» СБ ООН при квалификации действий Ирака почему-то не использовал9.
Уставы других организаций также содержат положения защищающие страны-члены от агрессии. Так, согласно ст. 5 Североатлантического договора 1949 г. вооружённое нападение на государство в Европе или Северной Америки, предоставляет стране право на индивидуальную или коллективную самооборону на основании ст. 51 Устава
ООН, а другие страны-члены НАТО обязаны оказать партнёру военную поддержку.
Аналогичные положения содержатся в ст. 4 Договора о коллективной безопасности 1992 г., где говорится: «Если одно из государствучастников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств-участников настоящего Договора»10. На
основе данного договора в 2002 г. было принято решение о создании
Организации Договора о коллективной безопасности (далее ОДКБ).
Эта организация опирается в своём Уставе на заложенные в нём
принципы обеспечения безопасности для её членов.
В настоящее время важную роль в защите территориальной целостности играет Шанхайская организация сотрудничества (далее
ШОС). В ст. 3 Хартии ШОС, принятой в 2002 г., указано, что в качестве
одного из направления сотрудничества выступает «поддержание
мира и укрепление безопасности и доверия в регионе»11. Начиная
с 2003 г. страны-члены Организации тесно сотрудничают между собой в военной сфере, регулярно проводя совместные военные учения.
Так, в 2005, 2007 и 2009 г. представители вооружённых сил стран189
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
членов Организации отрабатывали взаимодействие подразделений
между собой. Одно из последних массовых учений под названием
«Мирная миссия» 2014 г. продемонстрировала слаженность действий
воинских формирований, (численностью до семи тысяч человек), которые отрабатывали свои навыки на территории Китая.
Являясь постоянным членом СБ ООН Россия руководствуется нормами международного права и национальным законодательством
в использовании своих вооружённых сил за рубежом. Однако анализ
ряда документов наводит некоторые размышления.
Известно, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы
международного договора должны применяться в том случае, когда
есть расхождение с национальным законом. Кроме того, если принять во внимание Декларацию о принципах международного права,
касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г. и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе
1975 г. в которых отмечено, что международные обязательства, которые, принимает на себя государство, имеют преимущественную силу
перед иными требованиями, то, казалось бы, дополнив эти положения ст. 25 Устава ООН, можно заключить, что резолюции СБ ООН обязательны для всех стран-членов Организации.
Однако, во-первых, в России на основании ст. 5 ФЗ «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия
в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» 1995 г. сама Россия определяет целесообразность выполнения обязательств, проистекающих из Устава ООН
и других международных договоров.
Во-вторых, по смыслу ст. 10 и ст. 11 (этого же закона о предоставлении вооружённых сил в распоряжение СБ ООН на основе особого соглашения с СБ ООН) возможно направление воинских формирований
за рубеж и без международного договора. Однако эта норма вступает
в противоречие со ст. 43 Устава ООН, которая в п.3 требует ратификации такого соглашения. Полагаю, что в данном случае нашим законодателям есть что подкорректировать.
В новой редакции Военной доктрины Российской Федерации
2014 г. отмечается, что наша страна считает правомерным применения Вооружённых Сил для отражения агрессии на основе общепризнанных принципов международного права и международных договоров России. В соответствии с п. 56 вышеуказанной Доктрины основными приоритетами военно-политического сотрудничества являются:
«а) с Республикой Белоруссия:
190
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
координация деятельности в области развития национальных вооруженных сил и использования военной инфраструктуры;
выработка и согласование мер по поддержанию обороноспособности Союзного государства в соответствии с Военной доктриной Союзного государства;
б) с Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия – взаимодействие в целях обеспечения совместной обороны и безопасности;
в) с государствами – членами ОДКБ – консолидация усилий в совершенствовании сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ в интересах обеспечения коллективной безопасности и совместной обороны;
г) с государствами – участниками СНГ – обеспечение региональной и международной безопасности, осуществление миротворческой
деятельности;
д) с государствами – членами ШОС – координация усилий в интересах противодействия новым военным опасностям и военным угрозам на совместном пространстве, а также создание необходимой нормативно-правовой базы;
е) с ООН, другими международными, в том числе региональными,
организациями – вовлечение представителей Вооруженных Сил, других войск и органов в руководство миротворческими операциями,
в процесс планирования и выполнения мероприятий по подготовке
операций по поддержанию (восстановлению) мира, а также участие
в разработке, согласовании и реализации международных соглашений в области контроля над вооружениями и укрепления международной безопасности, расширение участия подразделений и военнослужащих Вооруженных Сил, других войск и органов в операциях
по поддержанию (восстановлению) мира»12.
Привлечение к ответственности за нарушение государствами
международного гуманитарного права в предыдущие годы (например, избыточное применение силы или использование неизбирательного оружия, или уничтожение мирных граждан – бомбёжка
Хиросимы и Нагасаки со стороны США) теоретически, кому-то представляется возможным при «подключении» Международного уголовного суда т. к. подобные преступления не имеют срока давности
в соответствии со ст. 1 Международной конвенцией о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям
против человечества 1968 г.13 Но как тогда быть с общеизвестной
формулировкой: «договоры обратной силы не имеют»? Даже если не
принимать во внимание недавнее прошлое и использовать наглядные примеры нарушения современного международного гуманитарного права в 2015 г. со стороны США в Афганистане14, то и тут вряд ли
191
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
кто-то сможет воспользоваться Резолюцией Генеральной Ассамблеи
ООН от 6 июня 1969 г. о наказании военных преступников и лиц, совершивших преступления против человечества.
Желая обойти действующее международное право, государства
направляют в районы боевых действий не подразделения регулярной армии, за которую страна несёт полную ответственность, а частные военизированные структуры, по которым нет пока чёткого международно-правового регулирования. Думается, что у международного сообщества давно назрела необходимость разработать и принять соответствующую конвенцию по данным формированиям.
Кроме того, в настоящее время на международной арене пытаются ввести в оборот такие понятия, которых нет в международных конвенциях. Например, «непривилегированные участники вооружённых конфликтов». Это делается американцами не просто для
того чтобы «развязать себе руки» применяя оружие против журналистов в зоне боевых действий, но и с целью уйти от международноправовой ответственности.
В нашей недавней истории уже были аналогичные случаи, когда
при окончании Второй мировой войны, 26 апреля 1945 г. по приказу
от Верховного главнокомандующего экспедиционными силами в Европе Дуайта Эйзенхауэра пленных немцев перевели в лагерях США
в новую, только ими придуманную категорию пленных – Disarmed
Enemy Forces, «разоружённые силы неприятеля», чтобы вывести их
из-под действия Женевской конвенции (Об обращении с военнопленными 1929 г.) и содержать их в нечеловеческих условиях. О чём рассказал в своей книге «Другие потери» в 1989 г. канадский писатель
Джеймс Бак15.
В ст. 58 Приложения к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от
28 января 2002 г. «Ответственность государств за международнопротивоправные деяния» говорится, что в неё не затрагиваются вопросы индивидуальной ответственности по международному праву
любого лица, действующего от имени государства16. Означает ли это
что физические лица, которые занимают высшие должности в государстве могут действовать безнаказанно и Статут МУС бессилен?
В отечественной литературе встречаются утверждения, что в отношении агрессии «…не признаётся иммунитет от уголовной юрисдикции… глав государств, правительств и ответственных чиновников во время пребывания их в должности»17.
На первый взгляд, по смыслу ст. 27 Статута МУС «Недопустимость
ссылки на должностное положение лица» – глава государства, правительства или парламента и члены вышеуказанных органов действительно не освобождаются от уголовной ответственности18. Од192
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
нако эти лица имеют дипломатические паспорта, значит возникает
вопрос об их иммунитете. В отдельной 9 части Статута посвящённой международному сотрудничеству отмечается, что «Суд не может обращаться к государству с просьбами, которые противоречат…
государственному или дипломатическому иммунитету»19. Думается,
что в данном случае присутствует коллизия международных норм,
которая на практике не даёт возможности реализоваться принципу
«неотвратимости наказания». В связи с чем, на практике перед государством–участником Статута встаёт вопрос о добросовестности
исполнения взятых на себя международных обязательств. Так, ЮАР
подписала и ратифицировала статут Международного уголовного
суда и должна была бы его выполнять, но президент Судана Омар
аль-Башир, в отношении которого ещё в 2009 г. МУС выдал ордер на
арест20, благополучно посетил международную встречу глав государств Африканского союза в июне 2015 г. и покинул ЮАР. Думается,
если бы Президент Судана предварительно не получил бы гарантий
своей неприкосновенности от правительства ЮАР, то он бы не посетил Йоханнесбург.
В России конвенционные нормы, не только в отношении агрессии,
но и других преступлений, действуют напрямую в том случае если
их использование не требует принятия внутригосударственного
правового акта. По смыслу ч. 3 ст. 5 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. данные нормы не имеют прямого
действия. Наша страна имплементировала международные нормы
относительно агрессии и в Уголовном кодексе РФ в разделе XII «Преступления против мира и безопасности человечества» в ст. 353 «Планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны» предусмотрела уголовную ответственность за это тягчайшее
международное преступление объектом, которого является мирное
сосуществование государств и народов21.
Понимая, что агрессия – тягчайшее международное преступление,
под которое «подведена» международно-правовая «база», политики,
военные, дипломаты и др. всё чаще стали говорить о так называемой
«гибридной войне». Данный термин как понятие достаточно новый,
но фактически США развязывают такие войны уже не одно десятилетие, предварительно подготовив, в нужном направлении, международное общественное мнение. При этом вместо военных противостояний регулярных армий провоцируются гражданские конфликты,
инициируются акты неповиновения, поощряются диверсии и партизанские бои с правительственными войсками. В них участвуют наёмники и местная вооружённая оппозиция. Эти действия сопровождаются экономическим и политическим давлением, информацион-
193
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ной войной и санкциями. При этом используются как легальные, так
и нелегальные способы финансовой поддержки противников действующего режима, включая в ряде случаев, поставки военной экипировки, средств военного применения и различного вида оружия.
Всё это в конечном итоге направлено на создание управляемого хаоса в стране, нестабильности в государстве и на попытку манипулирования правительством такой страны.
В XXI веке международному сообществу ещё только предстоит
разработать эффективные международно-правовые нормы против
таких опасных, деструктивных действий.
1
См.:
http://hist.msu.ru/Departments/ModernEuUS/INTREL/SOURCES/
Legnatust.htm (дата обращения 06.10.2015 г.)
2 См.: Международное публичное право: сб. документов: В 2 ч. Ч. 1. М.: ТК
Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 44.
3 См.: Там же. С. 53.
4 См.: Бюньон Ф. Международный комитет Красного Креста и защита жертв
войны. Женева, МККК. 2005. С. 397.
5 См.: Действующее международное право: документы: В 2 т. Т. 2 / сост. Ю. М.
Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: Междунар. отношения, Юрай-Издат, 2007. С. 9–
10.
6 Определение агрессии // Там же. С. 571.
7 Верле Г. Принципы международного уголовного права / пер. с англ. С. В.
Саяпина. О.: Фенiкс; М.: ТрансЛит, 2011. С. 782.
8 Там же. С. 783.
9 См.: Словарь международного права. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Статут,
2014. С. 7.
10 Международное публичное право: сб. документов / сост. и авт. предисл. К.
А. Бекяшев, Д. К. Бекяшев. М.: Проспект, 2009. С. 491.
11 Подробнее см.: Шанхайская организация сотрудничества в региональной
системе безопасности (политико-правовой аспект): монография / В. И. Василенко, В. В. Василенко, А. Г. Потеенко. М.: Проспект, 2014.
12 Военная доктрина Российской федерации // http://rg.ru/2014/12/30/
doktrina-dok.html (дата обращения 05.10.2015 г.).
13 См.: Международное публичное право… С. 794.
14 В Афганистане 3 октября 2015 г. авиация США уничтожила в г. Кундуз госпиталь международной неправительственной организации «Врачи без границ» // http://russian.rt.com/article/120910 (дата обращения 03.10.2015 г.).
15 Аргументы и факты. 2010. № 37. С. 6.
16 См.: Международное публичное право… С. 150.
17 См.: Международное гуманитарное право: учеб. / под ред. А. Я. Капустина.
М.: Высш. обр., Юрайт-Изд., 2009. С. 524.
18 См.: Международное право в документах / сост.: Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Профобразование, 2003. С. 848.
19 Там же С. 868.
20 Он должен был быть арестован за геноцид в Дарфуре, который также, как
и агрессия подпадает под юрисдикцию МУС (Прим. авт.).
21 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: (постатейный) / отв. ред. Л. Л. Кругликов. М.: ВолтерсКлувер, 2005. С. 1057.
194
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ТРИФОНОВА Анна Николаевна
магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП
ИВАНОВА Надежда Николаевна
главный специалист отдела по обеспечению судопроизводства по гражданским
делам
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ
СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация: В статье представлено зарубежное предпринимательское законодательство, используемое для обеспечения реализации и защиты прав, свобод и
законны интересов субъектов предпринимательских правоотношений.
Ключевые слова: Зарубежное предпринимательское право, предпринимательская деятельность, субъекты предпринимательских правоотношений, механизм правозащитной деятельности зарубежных государств, ГАТТ, МБРР, ВТО, МЦУИС.
Annotation: The article presents foreign business legislation is used to ensure the
realization and protection of rights, freedoms and lawful interests of business relations.
Keywords: Foreign business law, entrepreneurship, entrepreneurial legal entities,
the mechanism of the human rights activities of foreign states, the GATT, IBRD, WTO,
ICSID.
Рассмотрев и проанализировав многосторонние договорные источники международного права, можно сделать вывод, что термином «предпринимательство» (англ. entrepreneurship) они не оперируют. В международной нормотворческой практике термин «предпринимательство» применяется, лишь в рамках межгосударственных договоренностей стран, обретших самостоятельность после
прекращения существования СССР а также в русскоязычном переводе некоторых двусторонних договоров, заключенных РФ со странами так называемого дальнего зарубежья. Меморандум о сотрудничестве между ГКРП РФ и Экспортно-импортным банком США (4 ноября 1997 г.) в преамбуле использует термин «сектор частного бизнеса
РФ», в разделе 1 стороны отмечают важность малого предпринимательства для экономики РФ и США, в разделе 2 уже используют термин «Программа малого бизнеса». В принятом в развитие указанного
Меморандума российско-американском соглашении 1998 г. об оказании поддержки экспортным поставкам из США указывалось, что
«Программа по малому бизнесу» должна учитывать фактическое состояние и особенности малого предпринимательства в России, а правомочность «субъекта малого предпринимательства» должна опре-
195
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
деляться в соответствии со ст. 3 Закона РФ от 14 июня 1995 г. «О государственной поддержка малого предпринимательства в РФ». В российско-корейском соглашении 1998 г. стороны выразили стремление
«…развить сотрудничество в сфере малого бизнеса», хотя в ст. 1 согласились, что будут «развивать двустороннее сотрудничество с целью
поддержки и развития малого и среднего предпринимательства».
Исследуя данный вопрос, было выявлено, что зарубежная научная доктрина рассматривает международное business law как право,
составляющее часть международного частного и публичного права и
регулирующее международную коммерцию. Эта отрасль охватывает
такие вопросы, как корпоративные контракты, наем персонала, производство и торговля товарами. В странах, признающих англо–американскую иерархию правовых источников, особняком в так называемое Адмиралтейское право сведены нормы, регулирующие правоотношения по поводу судоходства и коммерческого мореплавания.
Источники, регламентирующие business law, адекватны источникам, регулирующим международные частноправовые отношения, a
«business» или его русскоязычный аналог «предпринимательство»
обслуживают отношения, которые возникают из усилий субъектов
по извлечению прибыли. Поскольку не существует договорного закрепления понятия «business law», правовые школы университетов
Европы и США по–разному группируют правовые источники, предлагая целый набор объединяющих заглавий. Например, в «Международное торговое право» (International Trade/Commercial Law)
включают такие темы, как международная купля-продажа товаров,
антимонопольное право (Antitrust Law); право интеллектуальной
собственности (Intellectual Property Law) и электронная коммерция
(Electronic Commerce). Вместе с тем в какой-то мере часть вышеупомянутых тем дублируется в курсах «Международного частного
права» (Private International Law), куда также включают рассмотрение вопросов компаративного права и процедур арбитражного разрешения споров1.
Из наиболее известных изданий, раскрывающих вопросы международных правоотношений в области предпринимательства следует назвать книгу «Предпринимательское право» (авторы Denis
Keenan и Sarah Riehes), которая в 2004 г. была переиздана в седьмой
раз. В 2004 г. также вышло учебное пособие под редакцией Ewan Mac
Intyre, а в 2006 г. под редакцией Henry Cheeseman и Denis Keenan вышла новая версия (по сравнению с вышеупомянутой книгой, вышедшей в свет в 2004 г.). Книга «Предпринимательское право», рекомендуется для студентов юридических школ Нового и Старого света.
Книга A. Adams, переизданная в 2006 г.
196
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Наиболее удачной следует назвать публикацию «Международное предпринимательское право», написанную Ray August и претерпевшую в 2003 г. четвертое издание. Довольно значительное количество изданий формирует список учебной литературы по различным аспектам правовой регламентации предпринимательских отношений. Весьма популярные в западных университетах издания, а
именно: в 2005 г. под редакцией Catherine Elliott и Frances Quinn вышло в свет пятое издание «Контрактного права» и седьмое издание «Права контрактов» под редакцией Paul Richards; выдержавшая
одиннадцать изданий и наиболее часто рекомендуемая в английских
университетах «Торговля товарами» (авторы P. Atiyah, J. Adams и H.
MacQueen) и шестое издание «Интеллектуальной собственности»
David Bainbridge, вышедшее в свет в 2006 г.
Порядок разрешения коммерческих споров зависит от избираемой процедуры. Рассмотрение споров может происходить как в условиях судопроизводства, так и вне его. Рассмотрение споров вне суда
заключается, как правило, в обращении к услугам экспертов, третейскому суду или арбитражу. Хочется выделить и рассмотреть следующие международные арбитражные регламенты, которые сложились
к настоящему времени: ЮНСИТРАЛ; Арбитражный суд Международной торговой палаты (МТП); Лондонский международный третейский суд; Международный центр урегулирования инвестиционных
споров.
Рассмотрим, в первую очередь, Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ, который был принят Комиссией ООН по праву международной торговли в 1976 г. и рекомендован к использованию Генеральной
Ассамблеей ООН 15 декабря 1976 г. Проанализировав основную деятельность и структуру комиссии, можно выделить его основные характерные черты:
– арбитраж может состояться, только если стороны договорились
о кандидатуре арбитра, который дает недвусмысленное согласие на
выполнение арбитражных функций;
– каждая из сторон может просить Генерального секретаря Постоянного третейского суда в Гааге назначить компетентный орган,
если он предварительно не согласован сторонами или отказывается
действовать, или не назначает арбитра в течение 60 дней после получения просьбы об этом от одной из сторон;
– если стороны не договорились о месте арбитражного разбирательства, такое место должно быть определено арбитражным судом;
– арбитражный суд вправе вынести решение по заявлениям, частью которого может быть арбитражная оговорка, рассматриваемая
как независимая от других условий договора, и решение о признании
197
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ничтожности договора не влечет за собой автоматически недействительности арбитражной оговорки.
Учитывая практическую разницу между согласительной процедурой и арбитражем, ЮНСИТРАЛ подготовила и в 1980 г. приняла Согласительный регламент, который так же, как и арбитражный, применяется только в случае согласия сторон на его использование. Регламент Арбитражного суда МТП действует с 1 июня 1975 г. с изменениями и дополнениями, которые вступили в силу с 1 января 1988 г.
Сторонам, намеревающимся передать свои разногласия на рассмотрение Арбитражного суда МТП, рекомендована следующая контрактная оговорка: «все споры, возникающие в связи с договором,
подлежат окончательному урегулированию согласно арбитражному
и согласительному регламенту МТП одним или несколькими арбитрами». Данный регламент открыт как для членов, так и для стран,
не являющихся членами МТП. Проанализировав деятельность МТП,
можно выделить следующие характерные особенности:
– арбитр должен составить акт о полномочиях и по возможности
получить подписи сторон под этим документом до начала арбитражного разбирательства. Целью составления акта о полномочиях является точное определение перечня спорных вопросов, передаваемых
на рассмотрение арбитра;
– до подписания арбитром арбитражного решения он обязан передать его проект для проверки в арбитражный суд МТП в Париже. Проверка призвана гарантировать возможность принудительного исполнения решения в той стране, где такое исполнение испрашивается;
– арбитражные расходы обеспечиваются путем залога, который
вносится сторонами в равных долях в порядке аванса.
Лондонский международный третейский суд (англ. London Court
of International Arbitration – LCIA) – старейший арбитражный орган
в мире. Он был создан в 1892 г. по инициативе Муниципального совета лондонского Сити и существовал как Лондонская арбитражная
палата. В 1903 г. его переименовали в Лондонский третейский суд, а
1981 г. в Лондонский международный третейский суд (LCIA). В настоящее время это действующий международный орган.
Регламент LCIA пригоден для использования при любой правовой системе и на любом из основных языков мира, его несомненным
достоинством следует признать возможность устанавливать между
истцом и ответчиком взаимоприемлемые процедуры (даже иные,
чем те, которые устанавливает регламент), а также вполне умеренные ставки арбитражного сбора.
Международный центр урегулирования инвестиционных споров
(ICSID) создан в Вашингтоне на основании подписанной в 1965 г. Кон198
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
венции о разрешении инвестиционных споров между государствами
и гражданами/подданными других государств. На основе данной
Конвенции урегулированием спора может быть осуществлено примирение или арбитраж либо примирение с последующим арбитражем при неудачной попытке примирения. Инициатива выбора процедуры может исходить как от государства, так и от инвестора. Сам
центр не выступает в роли примирителя или арбитра, а предоставляет необходимые средства; ведет списки квалифицированных специалистов, которые стороны могут избрать примирителем или арбитром; осуществляет консультативную поддержку на начальной стадии разбирательства. Дав согласие на использование описываемого
регламента, государство и иностранный инвестор обязаны выполнять их соглашение; кроме того, государства – участники Конвенции
независимо от того, являются они сторонами спора или нет, обязаны
признавать юридическую силу арбитражных решений, вынесенных
в соответствии с Конвенцией, и принимать меры для принудительного исполнения вытекающих из этих решений финансовых обязательств.
Выделим два способа исполнения судебного решения за пределами юрисдикции национального суда, который его принял: возбуждение нового дела на основе принятого решения в стране, в которой
необходимо исполнение этого решения; регистрация такого решения
в стране исполнения, а затем его прямое исполнение, как если бы оно
было принято судом этой страны. Генеральное соглашение по тарифам
и торговле (ГАТТ) является договором, заключенным между государствами, и составляет часть международного публичного права. Соглашение ГАТТ – один из инструментов мировой экономики, предлагающий правила разрешения указанного противоречия на основе принципа либерализации международных экономических отношений.
Первоначально принятые в 1948 г. правила ГАТТ периодически совершенствовались и существуют сегодня в решениях Уругвайской
конференции 1989 г. Среди них хочется обратить внимание на следующие нормы:
– «договаривающимися сторонами» ГАТТ являются только государства. Отсюда следует, что процессуальный статус иного субъекта
международной сделки не включает права на возбуждение процедуры, а значит, не может привести в действие механизм разрешения
споров. Следовательно, сторона, инициирующая возбуждение спори,
должна обратиться к национальному компетентному органу для возбуждения судебной процедуры от имени государства. Государство,
по правилам ГАТТ, может заявить жалобу, процедура рассмотрения
которой должна носить состязательный характер;
199
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
– в рамках ГАТТ признаются допустимыми следующие стадии
урегулирования споров: уведомление, консультации, арбитраж, совещание экспертов и работа рабочих групп, доклады, выполнение рекомендаций и постановлений.
Вопрос о реализации рекомендаций и решений остается и повестке дня заседания Совета ГАТТ до его полного решения. Если сторона не выполнит рекомендации или решения, последним средством
защиты предусматривается предоставление потерпевшей стороне
права приостанавливать по отношению к стране-нарушительнице
такие льготы или другие обязательства по ГАТТ, приостановление
которых будет сочтено целесообразным. Сторона, в отношении которой применена подобная мера, вправе выйти из ГАТТ путем письменного уведомления исполнительного секретаря.
Готовность инвесторов к вложению капитала и экономику той или
иной страны зависит от существующего в ней инвестиционного климата и способности международного сообщества эффективно разрешать инвестиционные споры. Для решения последней проблемы под
эгидой Международного банка реконструкции и развития (МБРР)
были разработаны две международные конвенции: Вашингтонская
конвенция 1965 г. о порядке разрешения инвестиционных споров
между государствами и иностранными лицами и Сеульская конвенция 1985 г. об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям
инвестиций2.
Можно выделить основную цель Вашингтонской конвенции
1965 г. – изъятие категории частноправовых (не носящие межгосударственного характера) споров из юрисдикции внутригосударственных судов и передача их на рассмотрение в международный
арбитраж, причем созданный исключительно для реализации этой
цели. В качестве такового должен выступать Международный центр
по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС), учрежденный
Вашингтонской конвенцией 1965 г. и функционирующий как одно из
структурных подразделений МБРР.
Целью МЦУИС является обеспечение разрешения посредством
примирения и арбитража инвестиционных споров между стороной
в лице государства и иностранными инвесторами при условии наличия письменного согласия участников спора о передаче такого спора
для разрешения центру, включающему Административный совет3 и
Секретариат. Желающие обратиться к примирительной процедуре
подают заявление, составленное в письменной форме, на имя Генерального секретаря, который направляет копию заявления другой
стороне. После регистрации заявления учреждается Примирительная комиссия, состоящая из одного или нечетного числа Посредни200
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ков, назначаемых в соответствии с соглашением сторон, которая выясняет обстоятельства, по поводу которых между сторонами возник
спор; предлагает сторонам условия, на которых спор может быть урегулирован.
Если стороны достигнут соглашения, комиссия составляет доклад с указанием спорных вопросов и записью о том, что стороны
достигли соглашения, а если в какой–либо момент примирительной
процедуры комиссия придет к выводу, что достижение соглашения
между сторонами маловероятно, она прекращает процедуру, составляет доклад с указанием существа спора и записью о том, что сторонам не удалось прийти к соглашению.
Процедура обращения к Арбитражу такая же, что и описанная
выше. Арбитраж должен учреждаться в кратчайший срок после регистрации соответствующего заявления. Он может состоять из одного или нечетного числа арбитров, назначаемых в соответствии
с соглашением сторон4. Арбитраж рассматривает спор согласно нормам права в соответствии с соглашением сторон, а в случае его отсутствия применяет право государства, выступающего в качестве стороны в споре.
Арбитраж принимает решение большинством голосов арбитров.
Решение Арбитража фиксируется в письменной форме и подписывается арбитрами, голосовавшими за это решение. Решение выносится
по каждому из вопросов, ставших предметом арбитражного рассмотрения, и должно содержать основания, на которых оно вынесено.
Каждый из арбитров вправе приложить свое личное мнение по поводу вынесенного решения, независимо от того, совпадает оно с мнением большинства или нет, а также заявление о своем несогласии
с вынесенным решением. В случае возникновения между сторонами
спора относительно содержания и предмета решения Арбитража любая из сторон вправе потребовать толкования решения, представив
письменное заявление Генеральному секретарю5.
Каждая из сторон обязана подчиниться и совершать действия, соответствующие требованиям решения Арбитража, за исключением
случаев, когда исполнение решения было приостановлено в соответствии с приведенными выше положениями.
В случае проведения примирительной процедуры издержки, связанные с вознаграждением и компенсацией расходов членам Комиссии, а также плату за услуги, предоставляемые МЦУИС, стороны делят пополам. Каждая сторона сама оплачивает дополнительные расходы, которые она понесла в процессе примирительной процедуры.
В случае арбитражного рассмотрения Арбитраж определяет размер расходов, понесенных сторонами в ходе рассмотрения дела, а
201
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
также кем и в каком порядке эти издержки (включая вознаграждение и компенсацию расходов членам Арбитража) и расходы за услуги,
предоставляемые МЦУИС, будут выплачиваться. Решение по этим вопросам является составной частью решения Арбитража6.
В 1985 г. была учреждена межгосударственная организация – Многостороннее Агентство по гарантиям инвестиций (далее – Агентство),
которая должна осуществлять страхование инвестиционных рисков7.
Агентство имеет право заключать контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика, пользоваться привилегиями и иммунитетами. Агентство предоставляет гарантии, включая совместное повторное страхование от некоммерческих рисков в отношении инвестиций, осуществляемых в каком-либо
государстве – участнике конвенции и других государствах–участниках. Уставной акционерный капитал Агентства составляет 1 млрд СДР
и делится на 100 тыс. акций с номинальной стоимостью 10 тыс. СДР
каждая, предоставляемых государствам-членам по подписке.
Инвесторы, подпадающие под условия гарантий Агентства, определены в конвенции как физические или юридические лица, если
только физическое лицо не является гражданином государства-реципиента, а основные учреждения юридического лица расположены
на территории государства-члена или большая часть его капитала
принадлежит государству-члену, не выступающему в качестве государства-реципиента.
Некоммерческие риски, от наступления которых страхует Агентство, включают:
1) перевод валюты, т. е. любое введение государством-реципиентом ограничений на перевод за его пределами валюты даним го государства в свободно используемую валюту или другую на люту, приемлемую для владельца гарантии, исключая при этом страхование
от девальвации валют;
2) экспроприация или аналогичные меры, т. е. любое законодательное или административное действие или бездействие, исходящее от государства-реципиента, в результате которого и инвестор
лишается права собственности на свое капиталовложение, контроля
над ним или существенного дохода от такого капиталовложения;
3) нарушение договора, т. е. любой отказ государства-реципиента от
договора с инвестором или нарушение такого договори в случаях, когда:
– владелец гарантии не может обратиться к судебному или арбитражному органу для вынесения решения по иску об отказе от договора или его нарушении;
– такой орган не принимает решения в течение разумного периода
времени;
202
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
– такое решение не может быть осуществлено;
4) война и гражданские беспорядки, т. е. любые военные
действия и гражданские беспорядки на любой территории государства-реципиента, к которому применима конвенция.
Исследование данного вопроса показало, что разрешение коммерческих споров в разных странах различается, что зависит от судебной системы страны, правил подведомственности и подсудности
коммерческих споров, особенностей рассмотрения указанных споров. Коммерческие споры разрешаются государственными судами
соответствующей страны, а также третейскими судами (коммерческими арбитражами).
Для разрешения торговых споров в отношении между предпринимателями разных стран определенное значение приобретают надгосударственные суды, создаваемые в рамках тех или иных сообществ
государств, являющиеся независимыми от государств, их учредивших. Разрешение торговых споров в зарубежных странах осуществляется также третейскими судами (коммерческими арбитражами).
1 Западные учебные заведения сводят изучение нескольких дисциплин
в программы (АССА, США. ICSA, ААТ. ICOMA, ПТКС National and HNC/D Business
and Finance, Foundation Accountancy course, BA Accounting, ICM, IPS, DBA, BABS,
Paralegal, Institute of Legal Executives), адаптируя их к конкретной специализации. Примерно такая же методика используется и в отношении консолидации
тематик по частному праву, в частности США, ICSA и ICORNA, АССА.
2 В отличие от Вашингтонской конвенции 1965 г. Сеульская конвенция
1985 г. дает определение понятия «инвестиция», понимая под этим не только
прямые инвестиции (приобретение ценных бумаг различных эмитентов), а
также займы, относимые к разряду инвестиций.
3 Административный совет состоит из представителей, по одному от каждого государства – участника соглашения.
4 В списки арбитров включаются лица, обладающие достаточной квалификацией, назначаемые в соответствии с положениями Вашингтонской конвенции и выразившие желание исполнять возложенные на них обязанности. Лица,
включенные в списки, выполняют свои обязанности и течение возобновляемого периода продолжительностью шесть лет.
5 Каждая из сторон может потребовать изменить решение, направив письменное заявление Генеральному секретарю, если ей стало известно о новых
фактах, которые могли бы существенно повлиять на решение Арбитража при
условии, что эти факты не были известны Арбитражу и заявителю в момент
вынесения решения, а также если незнание заявителя о таких фактах не было
результатом его небрежности.
6 Яковлев В. Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник Высшего арбитражного суда
РФ. 2006. № 5. С. 73.
7 В соответствии с положениями Сеульской конвенции «Об учреждении
Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (МИГА)». К сегодняшнему дню в этой конвенции участвуют свыше 100 государств. Россия ее ратифицировала 22 декабря 1992 г.
203
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
БОЧКОВА Оксана Алексеевна
магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП 2015 года
ИСТОРИЯ ЗАРОЖДЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ПОЛНОМОЧИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: В статье анализируется история зарождения и совершенствования полномочий Конституционного суда Российской Федерации; проводится исследование его полномочий сквозь призму исторических обстоятельств.
Ключевые слова: Конституционный суд Российской Федерации, полномочия
Конституционного суда Российской Федерации, разрешение споров, взаимодействие с органами государственной власти, Европейским судом по правам человека.
Annotation: The article analyzes the history of the origin and improvement of the
powers of the constitutional court of the Russian Federation; the investigation of its
powers through the prism of historical circumstances.
Keywords: The constitutional court of the Russian Federation, the powers of the
constitutional court of the Russian Federation, dispute resolution, interaction with
public authorities, the European court of human rights.
Идея создания специализированного органа, ответственного за
соблюдение главного закона страны – Конституции, зародилась более 20 лет назад. Эту идею приписывают Михаилу Горбачеву. Именно
он предложил создать комитет Конституционного надзора СССР. Комитет функционировал около 2-х лет, однако, новый институт привлек к себе значительное внимание как в Союзе, так и за рубежом.
Данный институт заслуживает высокой оценки за свои решения относительно защиты индивидуальных и политических прав. Среди
существенных решений в этой области следует отметить, что Комитет прекратил практику издания секретных законодательных актов,
влияющих на права граждан; постановил, что ограничения свободы
передвижения и выбора места жительства, вытекающие из положений закона, регламентирующих прописку, нарушали Конституцию
и международные соглашения о правах человека; отменил указ президента СССР, запрещавший проведение демонстраций в центре Москвы, как противоречащий Конституции; признал что принудительное лечение лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией, нарушало Конституцию и международные соглашения о правах человека.
Комитет также установил, что министерские постановления, ограничивающие ответственность министерств за выпуск нестандарт204
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ной продукции, нарушали права потребителей. Комитет конституционного надзора был первой попыткой создания учреждения подобного рода после 70 лет постоянного внушения, что независимый
орган конституционного контроля не только не был необходим, но
даже представлял бы собой реальную угрозу принципам Советской
системы1. В итоге, 30 октября 1991 состоялось первое заседание Конституционного суда России. В декабре 1990 года существующие положения были закреплены в Конституции. Летом 1991 года был принят
закон РСФСР о Конституционном суде. Осенью 1991 года был в целом
сформирован персональный состав суда и он начал свою работу.
Если внимательно изучить историю полномочий Конституционного суда, можно отчетливо увидеть в массе рассмотренных дел те
ключевые решения, которые определили основное направление конституционных и, в принципе, правовых реформ, стали своего рода
указателями на пути этих реформ. Одно из самых первых и громких
дел Конституционного суда – дело о проверке конституционности
указов президента Бориса Ельцина, которыми он в августе 1991 года
приостановил, а затем и прекратил деятельность коммунистической
партии и фактически объявил ее вне закона. По мнению Зорькина В.
Д., Конституционный Суд принял миротворческое решение2. Он признал, что сращивание партийных структур с государственной властью недопустимо, однако вывел из-под удара рядовых членов партии. Конституционный Суд указал на то, что запрета на идеологию
в демократическом государстве быть не может, соответственно невозможен и запрет на объединение в организацию людям с теми или
иными убеждениями.22 сентября 1993 года Конституционный суд
принял решение, повлекшее за собой драматические последствия:
Суд признал противоречащим Конституции Указ Президента Бориса
Ельцина № 1400 о роспуске Съезда народных депутатов, в итоге после событий 3-4 октября 1993 года Президент РФ Борис Ельцин приостановил деятельность Конституционного Суда. Еще одним из важнейших дел в начале деятельности Конституционного суда было
дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР Бориса
Ельцина «Об образовании Министерства безопасности и внутренних
дел РСФСР», которым он в декабре 1991 года объединил министерства государственной безопасности и внутренних дел. Конституционный Суд признал этот Указ не соответствующим Конституции. Суд
указал на то, что Президент, подписав этот Указ, превысил свои полномочия. Также в постановлении Конституционного Суда говорилось
о том, что деятельность правоохранительных органов связана с реальными ограничениями прав и свобод граждан, в том числе права
на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайны пе205
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
реписки, телефонных переговоров. Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечить демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти.
Конституционным судом было принято много других, хоть и
не столь резонансных, но не менее значимых для страны решений.
В частности, были вынесены решения, касающиеся защиты государственного суверенитета и территориальной целостности Российской
Федерации3.
Текущее десятилетие стало временем непрерывного совершенствования законодательной основы и практических механизмов работы Конституционного Суда4. В январе 2001 года срок полномочий
судей, назначенных на должность Советом Федерации, был продлен
с двенадцати до пятнадцати лет. А в марте 2005 года в Федеральный
Конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены поправки, которые установили, что полномочия судьи Конституционного Суда перестали быть ограничены
определенным сроком. Согласно новым положениям закона судьи исполняют свои полномочия со дня назначения на должность и до достижения ими семидесятилетнего возраста.
Следующие изменения законодательной основы осуществления
конституционного правосудия имели место зимой 2007 года. Статья 115 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающая место постоянного пребывания Конституционного Суда, была изложена в следующей редакции: «Местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург».
Указанная поправка вступила в силу 5 февраля 2007 года, а уже с 21
мая 2008 года конституционное судопроизводство стало осуществляться в комплексе исторических зданий Сената в центре СанктПетербурга.
Новое совершенствование Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» произошло
в июне 2009 года. Законодатель предусмотрел новый порядок назначения на должность Председателя Конституционного Суда и его заместителей, которых стало два, так как вместо должности судьи-секретаря была введена должность второго заместителя Председателя
Конституционного Суда. Отныне и Председатель, и два его заместителя назначаются на свои должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Срок их полномочий
составляет шесть лет, но по истечении этого срока они вновь могут
быть назначены на занимаемые должности.
206
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Большой блок изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» был принят
в ноябре 2010 года. В основном они затронули вопросы совершенствования процедуры конституционного судопроизводства. В частности, Конституционный Суд получил возможность, при определенных условиях, разрешать дела без проведения слушаний. Это позволило Суду, сократив сроки рассмотрения ряда категорий дел, повысить оперативность и эффективность защиты нарушенных прав и
свобод граждан Российской Федерации5.
В 2014 году была расширена компетенция Конституционного
Суда в части проверки конституционности вопросов, выносимых на
общероссийский референдум, а также в сфере разрешения коллизий
между российским законодательством и международными правовыми актами в их интерпретации межгосударственными органами
по защите прав и свобод человека6. Изменения 2010 и 2014 годов
также затронули правовое регулирование ряда процедурных вопросов деятельности Конституционного Суда Российской Федерации,
в том числе в части реализации права граждан и их объединений на
обращение в Суд7.
Прошедшие несколько десятков лет деятельности Конституционного Суда – это сложнейшее время трансформаций общественнополитического и социально-экономического строя России. Причем
трансформаций, сопряженных с очень бурными международными
военно-политическими, социально-экономическими и правовыми
конфликтами. Это время, когда каждая из внутренних проблем нашей страны очень существенно влияла на международные процессы. И, наоборот, каждая из крупных международных проблем
имела мощный резонанс в России. Все это непосредственно затрагивало сферу защиты и конституционного обеспечения наших базисных ценностей. За эти годы Россия сталкивалась и с угрозами
социального взрыва, и с вызовами терроризма, и с острыми этническими конфликтами. Несколько раз страна стояла на пороге катастрофы государственного распада, последствия которой могли
бы быть сравнимы разве что с катастрофой Смутного времени или
трагедией Гражданской войны. Именно в этих условиях российская
Конституция дала Конституционному суду беспрецедентные прерогативы. И тем самым неявно предъявила ему множество искушений к радикальному использованию этих прерогатив, к впадению
разного рода крайности интерпретаций конституционной законности. История Конституционного Суда в России показала востребованность конституционного судопроизводства. С созданием Конституционного Суда судебная власть впервые получила полномочие
207
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
дать отпор законодателю и смогла реально стать его противовесом.
Сегодня можно уверенно сказать, что конституционное правосудие
в России состоялось и работает. Конституционный суд не просто выстоял в бурной череде сложнейших событий этой эпохи, но и проявил
себя в качестве абсолютно необходимого стране института обеспечения защиты прав и свобод человека, правового развития общества,
социальной стабильности, целостности и суверенности Российского
государства. Действующая Конституция России и Федеральный конституционный закон «О конституционном суде Российской Федерации» создали прочный и современный нормативный фундамент деятельности Конституционного Суда, способный стать надежной базой
для принятия и реализации всех необходимых мер, направленных на
повышение эффективности конституционного судопроизводства.
В заключении хочется подчеркнуть, что любое судопроизводство,
в том числе и конституционное судопроизводство, действует в конкретных исторических обстоятельствах. И эти обстоятельства никогда и нигде не позволяют реализовать все конституционные права
и свободы идеально, без всяких условий и ограничений.
1 Жуйков В. Конституционный суд выполняет историческую роль // Российская юстиция. 2001. № 10.
2 Зорькин В. Д. Конституционный суд России в историческом контексте.
Размышления к юбилею Конституционного суда // Журнал конституционного
правосудия. 2012. № 4.
3 Там же.
4 Кудрявцев Ю. В. Конституционный суд России: опыт и проблемы // Государство и право. 1994. № 1.
5 Шульженко Ю. Л. Закон о Конституционном Суде Российской Федерации
1994 г. // Государство и право. 1995. № 7.
6 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России. М., 2007.
7 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.
208
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
БОЕР Анна Александровна
заведующая кафедрой гражданского права юридического факультета ГУАП,
кандидат юридических наук, доцент
МЕХАНИЗМ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МОРАЛЬНО-ПРАВОВЫМИ
КОНФЛИКТАМИ
Аннотация: В статье представлен и раскрыт механизм правозащитной деятельности, используемый в процессе управления различными видами моральноправовых конфликтов.
Ключевые слова: Конституция России, законодательство, институт правозащитной деятельности, морально-правовой конфликт, механизм правозащитной
деятельности, управление, правовые методы, правовые средства, правовые способы, предупреждение правонарушения.
Annotation: The article presented and disclosed advocacy mechanism used in the
management of various kinds of moral and legal conflicts.
Keywords: the Russian Constitution , the law, the institution of human rights
activities, moral and legal conflict , the mechanism of human rights activities,
management, legal methods, legal means, legal methods, prevention of offenses.
Управление механизмом правозащитной деятельности в целях
эффективного разрешения морально-правовых конфликтов является одним из видов социального управления и сохраняет его основные признаки и характеристики1. Основной функцией социального
управления является обеспечение прогрессивного развития общества и его подсистем2. Этой функции в полной мере соответствует задача преодоления морально-правового конфликта.
Под научным управлением обычно понимают сознательное основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления на социальный объект, при этом в качестве объекта
могут выступать любые сферы общественной жизни и общество в целом3. Социальное управление предполагает определение роли каждого человека в жизни общества. В задачи управления входит также
обеспечение усвоения и выполнения каждым индивидом своей социальной роли.
Объектом управления механизмом правозащитной деятельности
в процессе разрешения морально-правового конфликта являются общественные отношения, характеризующиеся наличием острых противоречий между правом и моралью как социально-правовыми ин-
209
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ститутами, между ценностными ориентациями личности и общепризнанными нравственными и правовыми ценностями, вызывающими
острые социальные столкновения, в том числе влекущие за собой
причинение морального и материального вреда4, то есть речь идет
об отступлении от правопредписаний требующих обращение к правовым методам, средствам и способам с тем, чтобы надлежащим образом защитить права, свободы, законные интересы участников конфликта.
Субъектом управления, в зависимости от уровня разрешаемого
конфликта (межгрупповой, личностно-групповой, межличностный,
внутриличностный), могут быть как государственные органы, так
и само общество, его подсистемы и отдельные граждане, чьи права
и свободы подверглись нарушению. Например, конфликт между нормами права и общепризнанной моралью, возникший между гражданами, гражданами и властью, обществом могут быть разрешены законодательными органами государственной власти путем приведения законодательства в возможное или относительное соответствие
с нравственными нормами. С другой стороны, урегулирование данной ситуации может быть достигнуто с помощью общественного
мнения, которое оказывает определенное влияние на формирование нравственных критериев, естественно при наличии должного
уровня правовой культуры у участников, сторон конфликта. Решение внутриличностного морально-правового конфликта может быть
осуществлено как государственными органами по средствам воспитательного воздействия, приводящего личную систему ценностей
в соответствие с общепризнанными нормами морали и правовыми
нормами, так и самим гражданином – субъектом соответствующего
конфликта посредством осмысления и осознания общественных ценностей как личных5, но регламентированных правом, признаваемых
традициями и обычаями. Само общество и его подсистемы также воздействуют на потенциально конфликтную личность, выражая общественное мнение, формируя общепризнанные морально-правовые
предписания. Индивиду может потребоваться обращение к механизму правозащитной деятельности в целях разрешения моральноправового конфликта в том случае, если он на основе самооценки,
самоконтроля понял, что ему самому эту проблемы не решить, свои
права, свободы и законные интересы без использования правовых
методов, средств и способов не реализовать либо не защитить. Особенностью субъекта социального управления механизмом правозащитной деятельности является его поведение, порожденное изменением возникающих проблем по мере осложнения самого морально–
правового конфликта. Так, внутриличностный морально-правовой
210
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
конфликт, то есть столкновение личной и внешней систем ценностей,
на первоначальном этапе может решаться, а значит, управляться, самим гражданином, способным и желающим переосмыслить, осознать и признать необходимость действовать руководствуясь нормами принятого в обществе поведения. Однако стремление гражданина не нарушать сложившуюся, принятую в обществе относительную гармонию взаимодействия вполне реально может потребовать
вмешательства в сложившуюся ситуацию государственных органов
или общественных организаций, уполномоченных предупреждать,
разрешать морально-правовые конфликты, причины, условия и поводы их порождающие.
Афанасьев В. Г. справедливо, на наш взгляд, указывает на то, что
система управления обществом в целом и социальными конфликтами, в частности, требует постоянного совершенствования, приведения в соответствие с требованиями времени, исторического этапа
развития общества, то есть развитие общества, существенных нравственных, правовых и экономических изменений его состояния, активного, умелого использования для управления морально-правовым конфликтом механизма правозащитной деятельности, его правовых методов, способов, средств. Современная Россия, находящаяся
в сложном политическом и социально-экономическом положении,
особенно нуждается в научно-обоснованном, адаптированном к новым условиям, эффективном социально-правовом управлении.
Главная задача обеспечения надлежащего управления моральноправовым конфликтом возможно только на основе своевременного
согласования противоречивых, но законных интересов граждан и социальных групп с общегосударственными и общенародными интересами, а также приведением права и морали в определенную гармонию, то есть решения проблемы чем же воспользоваться правовыми
методами, средствами, способами механизма правозащитной деятельности или полномочиями органов, их должностных лиц обязанных его разрешить, приостановить.
Как отмечалось выше, научное управление социально-правовым
конфликтом представляет собой определенную систему и имеет несколько последовательных, по нашему убеждению стадий, таких
как: диагностика, прогнозирование, планирование, проектирование,
принятие решения6.
Подготовительным этапом управленческой деятельности в связи
с возникшим либо готовым к возникновению конфликтом, в целях
разрешения социальных противоречий принято считать стадию диагностики, в силу того, что на этом этапе компетентные органы обязаны осуществить комплексный анализ состояния социальных объ211
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ектов и процессов, выявление проблем их функционирования и развития. Накопленный опыт наблюдения и анализа условий, факторов,
этапов, форм возникновения и усугубления социальных конфликтов
позволяет, по нашему убеждению, определить основные ориентиры
конфликтологической диагностики. Использование такого рода ориентиров, дает возможность эффективно анализировать причину возникновения разнообразных социальных коллизий, получать данные,
используемые для прогнозирования наиболее вероятных вариантов
и форм их развития. Например, применение метода позиционного
анализа при диагностировании позволяет найти различия в целях,
интересах, представлениях о морально-правовой ситуации различных граждан и социальных групп, определить какую составную
часть механизма правозащитной деятельности следует использовать (правовые методы, средства и способы).
Диагностика морально-правового конфликта может носить общий и частный характер. Результатом общего характера является
уяснение выявленных проблем в системе управления и степень их
сложности, важности для разрешения, локализации. Например,
первоначальной проблемой внутреннего морально-правового конфликта личности может быть: противоречие между моралью и правом; острая социальная неудовлетворенность материальными и духовными условиями жизни.
Второй стадией управления конфликтом является социальноправовое прогнозирование, то есть исследование возможных перспектив развитие противоречий, лежащих в основе конфликтной
ситуации, являющихся ее следствием, и решение вопроса о том,
что следует использовать правовые методы, правовые средства
или правовые способы. Результаты социально-правового прогнозирования в области морально-правовых конфликтных отношений носят вероятностный характер, в связи с чем научный прогноз разрабатывается в виде вариантов развития, учитывающих
управляющие воздействия, качественные изменения процессов,
темпы их развертывания, формы и проявления. Однако «лучше
предвидеть без абсолютной уверенности, чем не предвидеть вовсе»7. Кроме того, на стадии прогнозирования следует принять во
внимание и обратное воздействие прогноза на сознание и деятельность людей. Если прогнозы соответствуют интересам и потребностям людей, то они способствуют его реализации, если нет, то
всячески мешают ей. Спрогнозированные ситуации, последствия
или решения конфликтов могут оказать существенное влияние на
поведение индивидуума, вплоть до самореализации или саморазрушения самого прогноза.
212
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Анализ ближайших и отдаленных социально-правовых последствий конкретных решений, принимаемых в процессе управления,
является актуальной задачей прогнозирования, играет немалую
роль в преодолении морально-правового конфликта. Один из видов
прогнозирования – юридический прогноз, обусловленный наличием
специфических объекта, предмета и проблематики, имеющих государственно-правовой характер, позволяющих своевременно применить эффективные правовые методы либо средства, способы. Ценность юридического прогнозирования для обеспечения управления
морально-правовым конфликтом заключается в исследовании процессов развития государственных институтов, перспективы развития права, прогресса средств массовой коммуникации и их влияния
на правовое сознание граждан, потребности общества в правовом
регулировании, выявления предпосылок и условий эффективности
разработки и принятия конкретных правовых актов. Использование
юридических прогнозов дает возможность заблаговременно подготовиться к преобразованию в системе надстройки.
Третья стадия управления конфликтной ситуацией – социальноправовое планирование. Оно заключается в планировании социально-правового развития общества в комплексе с его экономическим развитием. Особенно важно, чтобы данный процесс включал
в себя планирование, выявление, предупреждение возникновения
социально-правовых проблем. Его сутью является планомерный информационный поиск трудностей, противоречий, слабых мест в социальной и правовой системах, изучение всех сторон их функционирования, а также заблаговременная подготовка различных вариантов
решений предполагаемых проблем. Резерв стратегических решений
имеет большое значение в условиях нестабильности и необычайной
подвижности социальной действительности. Основными показателями на стадии планирования являются преобразования в структуре общества, изменения социальных, экономических и бытовых
условий жизни людей. Объектом социального планирования может
быть как общество в целом, так и конкретные общности, например
трудовые коллективы, население города, района и т. д.
Главной и, как правило, конечной стадией процесса любого вида
и формы управления является принятие решения. Именно степень
осуществления управленческого решения является показателем
управляемости объектом. Эффективность управления определяется, прежде всего, качеством принимаемых решений. «Управление
есть в своей сущности подготовка, принятие и реализация цепи решений управляющей подсистемой...», – справедливо утверждает
Афанасьев В. Г.8
213
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Управленческое решение в области урегулирования моральноправового конфликта представляет собой формально зафиксированный проект какого-либо преобразования в системе жизнедеятельности человека. При этом в его осуществлении участвуют не только
субъекты управления, но и другие члены общества.
Специфика морально-правового урегулирования предопределяет особенности фиксации принятого решения. В зависимости
от уровня управляющего субъекта (государство, социальная общность, индивид), оно может обладать свойством юридического акта
и быть оформлено в административно-распорядительный документ
либо сформулировано в виде общественного мнения, нравственной
нормы. Решение состоит из констатирующей части, которая содержит в себе информацию о текущем состоянии решаемого конфликта,
и резолютивной, содержащей предписание. При этом предписание
может быть юридическим, нравственным или носить смешанный характер. Выполнение управленческого решения обеспечивается посредством правового регулирования, контроля и санкций, системы
материального и морального стимулирования, применения методов
убеждения воспитания, а при необходимости и принуждения.
Юридические элементы морально-правового конфликта существенно повышают эффективность его управления. Они делают возможным участие в управлении конфликтом третьей стороны – государственного правоприменительного органа, который призван
принять по нему властное общеобязательное решение. Кроме того,
используемые при вынесении решения юридические нормы «упорядочивают общественные отношения, …, и тем самым способствуют
предотвращению групповых и индивидуальных противоборств».
Необходимым признаком любого управленческого решения является его оптимальность, то есть наибольшая степень соответствия
поставленным целям, и самое главное – оно должно в полной мере соответствовать закону, и решает механизм правозащитной деятельности. Естественно, что абсолютно оптимальных решений в социальном управлении быть не может, так как слишком велико количество
внешних воздействий на систему, практически невозможно выявить
все альтернативы развития конфликта. Обычно оптимальным считается решение, которое влечет за собой минимальные потери всех
конфликтующих сторон.
Принятие решений осуществляется двумя основными методами:
единоличным и коллегиальным, однако и первый и второй обязаны
находиться в сфере действия закона, подзаконного акта. В первом
случае ответственность за принятие решения возлагается на конкретное лицо, во втором решение является общим для группы людей,
214
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
что может существенно повысить его эффективность. Данное правило применимо для всех субъектов управления морально-правовой
ситуацией, и оно требует уяснения, что именно из правовых методов
средств и способов оптимально подходит для надлежащего разрешения конфликта, либо что еще ценнее, его предупреждение.
Важную роль в процессе регулирования конфликта играет информирование о принятом решении не только его непосредственных исполнителей, но и широкой общественности. Этот процесс тесно связан с формированием общественного мнения и осуществлением социального контроля. Представленное широкой огласке справедливое решение, соответствующее законопредписанию становится идеологически значимой информацией, способствующей утверждению
верных правовых и моральных представлений. Ознакомление с принятыми решениями может осуществляться через средства массовой
информации, при проведении субъектом управления разъяснительной и организационной работы.
Социально-правовое управление невозможно без учета экономических, идеологических, правовых, административных, социальнопсихологических факторов. Например, таких как создание благоприятного экономического режима, дающего ощущение материальной
стабильности, систематизация нравственных и правовых идей, то
есть оформление новой гуманистической идеологии, направленной
на объединение общества, поддержание законности и правопорядка,
обязательное реагирование на любые отступления от закона, покушения на права и свободы граждан.
Мониторинг возникающих в обществе противоречий и существующая база управления морально-правовым конфликтом создают
научные основы для реализации возможностей его предупреждения. Естественно, что предупреждение любого конфликта более разумно и эффективно, в смысле общественной безопасности, чем меры
по прекращению или разрешению конфликта, уже имеющего место,
тем более управление учитывающее возможности обоснованного использования механизма правозащитной деятельности.
Предупреждение конфликта заключается в воздействии на его
элементы – участников, мотивы их поведения, объекты, используемые средства – до того, как противостояние возникло. Из конкретных приемов предупреждения наибольшее распространение получили устранение причин противостояния, изменение ценностных
ориентаций населения в направлении повышения уважения к человеку, воздействие на мотивацию участников, на необходимость соблюдения содержания части 3 ст. 17 Конституции РФ предписывающей, чтобы «Осуществление прав и свобод человека и гражданина
215
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
не нарушало права и свободы других лиц», институциализация конфликта, то есть, стратегия предотвращения конфликтов опирается
прежде всего на закон, теорию и практику их правового разрешения.
В большинстве случаев антиобщественное противоправное поведение вызвано мотивами, в отношении которых не сработали санкции правовых и моральных запретов. Механизм действия указанных
регуляторов включает в себя два аспекта. С одной стороны, запреты
первоначально выступают как внешний принудительный фактор,
служащий границами проявления индивидуальных качеств личности. При этом они могут восприниматься человеком как нечто чуждое
и, может быть, враждебное. Такое неприятие определенных запретов, как правило, вызывает девиантное поведение. С другой стороны,
в процессе развития личности система объективной детерминации
поведения усложняется. Формирование позитивного сознания изменяет отношение человека к запрету, он становится элементом внутренней мотивации поведения человека, включается в соответствующие личностные качества как необходимое условие жизнедеятельности. Однако если развитию сознания сопутствует его деформация,
сами по себе правовые и моральные запреты не смогут конкурировать с личными потребностями и интересами человека. Для устранения этого противоречия требуется целенаправленное положительное социальное воздействие, которое должно содержать в себе
не только формальные принудительные меры. Необходимо создать
условия, при которых запреты были бы приемлемы для личности, соответствовали бы ее интересам. В этом случае нравственное одобрение правовых запретов станет залогом их соблюдения9.
Вопрос о соотношении правовых и моральных требований в регуляции поведения личности усложняется различиями в их структурной организации. Правовые требования, содержащиеся в нормах
права, создаются специально уполномоченными на то органами – государством, учреждениями, высказываются от имени этих организаций и поддерживаются их авторитетом. Таким образом, происходит
разделение на субъект и объект правового требования: требование
исходит от уполномоченного органа и обращено к личности. Подобное противопоставление может вызвать неприятие требования и
привести к необходимости применения мер принуждения, что также
затрудняет процесс превращения правовых нормативов во внутренние стимулы поведения.
Иная ситуация складывается при формировании моральных требований. Здесь нет разделения на субъект и объект регулирования,
так как нравственные нормы складываются и санкционируются
в том обществе, которое эти нормы и обязано выполнять. Возникно216
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
вение тех или иных моральных требований растянуто во времени,
при этом никто из участников такого стихийного нормотворчества
не делает его целью своей деятельности, в связи с чем в общественном сознании складывается специфическое представление о происхождении существующих в обществе нравственных требований.
Гегель описывал это представление, цитируя Софокла: «Никто не
знает, откуда происходят законы; они вечны». Таким образом, не ставится под сомнение не только извечное существование нравственных норм, но и их правильность. Именно поэтому преобразование
внешних моральных нормативов во внутренние происходит легче
и незаметнее. Это обстоятельство можно использовать для аналогичного преобразования правовых нормативов при условии их нравственного одобрения.
Моральные требования формируются под влиянием ряда факторов. Дробницкий О. Г. разделяет их на две линии: первая – формирование и обособление аппарата социального контроля, разделение
на субъект и объект регуляции, формализация нормативных процедур и кодификация санкций; вторая – факторы собственно исторического развития человечества (простейшие и, затем, более сложные формы коллективности, отличающиеся от родо-генетических,
брачно-родственных или сакрально-религиозных общностей, возникновение общественного мнения, формирование личности, независимой от власти локально)10. Одним из них является общественное
мнение, особенности которого будут рассмотрены ниже.
От нравственных норм следует отличать такую форму существования социальных норм, как общественные нравы. Они являются регуляторами поведения большой массы людей, однако основываются
не на эталонах нравственности, а на представлениях о само собою
разумеющихся способах поведения. В процессе освоения общественных нравов индивид отождествляет себя со «всеми людьми», руководствуясь соображением, что «так поступают все». Общественные
нравы представляют собой повседневную интерпретацию социальных норм, зависящую от преобладающих на данный момент настроений, представлений, критериев оценки поведения, с трудом поддаются целенаправленному воздействию общества.
Таким образом, для того чтобы высказываемые оценки не становились правонарушением, причиняющим нравственные страдания другим индивидам, следует привести к гармонии нравственные и правовые требования, при этом необходимо учитывать, то, что
причинение морального вреда, прежде всего, является нарушением
чьего-либо права, а главное всегда помнить о содержании части 3 ст.
17 Конституции России, а также о том, что для обеспечения испол-
217
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
нения правовых требований и соблюдения правовых запретов требуется воздействие на правосознание личности. Оно должно носить
и правовой (правовое воспитание), и духовный (воспитание нравственности) характер. Этот двойственный процесс, несомненно, предоставит возможности для достижения «правильного» соотношения
права и нравственности, которое является основой преодоления морально-правового кризиса в рамках всего общества. Более подробно
эта проблема будет рассмотрена ниже.
Важной функцией управления любого уровня является социальный контроль. Афанасьев В. Г. так определяет это понятие: «Контроль – это система наблюдения и проверки соответствия процесса
функционирования объекта принятым управленческим решениям –
законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.; выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных
отклонений от требований управленческих решений, от принятых
принципов организации и регулирования».
Общественное мнение – это состояние массового сознания, заключающее в себе скрытое или явное отношение различных общностей
к проблемам, событиям и фактам действительности. Общественное
мнение действует практически во всех областях жизни общества, однако высказывается оно лишь по поводу тех фактов, которые вызывают общественный интерес, отличаются актуальностью и в принципе допускают многозначное толкование, возможность дискуссии
(как способа интенсификации принятия управленческого решения).
При этом, чем более значим объект общественного мнения, тем более
эмоционально проявляется его оценка. Следует также отметить, что
действенность общественного мнения возможна лишь тогда, когда
нормально функционируют все «механизмы социального контроля,
общественного, правового и нравственного регулирования»11. Являясь относительно самостоятельным социальным институтом, общественное мнение обладает рядом устойчивых характеристик и выполняет несколько функций.
Характеризуется оно, прежде всего множественностью суждений, которые, в свою очередь, могут быть оценочными, аналитическими или конструктивными. В зависимости от знака высказываний общественное мнение может выражаться в позитивных или
негативных суждениях. Так как носителями общественного мнения
выступают социальные общности и их подсистемы, то между суждениями этих групп может существовать противоречие, расхождение или единодушие. В зависимости от этого по своей структуре
общественное мнение может быть монистичным, плюралистичным
или единодушным.
218
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Важной характеристикой общественного мнения является степень его распространенности. Оно должно высказываться и поддерживаться многими членами социальной общности, то есть выражать
такие ценности, которые наиболее отвечают массовым интересам и
ожиданиям.
Другим признаком общественного мнения является его интенсивность. Интенсивность мнения свидетельствует о его напряженности
и остроте обсуждаемых вопросов.
Основная позиция общественного мнения, как правило, не подвергается существенным колебаниям, сохраняя относительную
устойчивость, что позволяет ему эффективно выполнять свои функции. Однако для сохранения признака стабильности общественное
мнение должно формироваться не путем пассивного присоединения
к мнению большинства, а складываться на основе внутреннего убеждения каждого из членов социальной группы. Причины неустойчивости общественных суждений описал П. Новгородцев: «Общественное
мнение не может быть прочным и устойчивым, если оно вытекает
не из глубины убеждений каждого, а из пассивного присоединения
к распространяющимся идеям. При постоянной борьбе влиятельных
идей программ, при неизбежной перемене событий и настроений
способность к пассивному восприятию влечет за собой колебания и
повороты в умах, и в более сложных условиях жизни это наблюдается
в гораздо более значительной степени, чем в обстановке простого государственного быта». Процесс функционирования общественного
мнения предполагает несколько основных направлений. Как самостоятельный социальный институт общественное мнение может занимать определенную позицию по конкретной проблеме, то есть выполнять экспрессивную функцию.
Не менее важной для процесса управления морально-правовым
конфликтом является императивная, или (как ее определяют социологи) директивная, функция общественного мнения. Она заключается в вынесении решений по тем или иным общественно
значимым вопросам, в выдвижении нравственных и правовых
требований. При этом требования могут быть адресованы как неограниченному кругу лиц, так и конкретным государственным
органам, должностным лицам, социальным группам или индивидам. Путем вынесения решений и выдвижения требований общественное мнение регулирует поведение субъектов общественных
отношений. Поэтому некоторыми авторами выделяется самостоятельная регулятивная функция общественного мнения. Являясь
инструментом социального контроля, общественное мнение выполняет и контрольную функцию. При этом контроль распростра219
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
няется, прежде всего, на результаты деятельности субъектов общественных отношений.
Как было сказано выше, общественное мнение представляет собой
совокупность суждений многих индивидов, отражающих те нормы
и ценности, которые отвечают интересам большинства, складывающуюся, как правило, стихийно. Однако его формирование не изолировано от влияний извне. Сильное воздействие на формирование
общественного мнения оказывают государственные органы, политические организации, средства массовой информации, содержание
предписаний соответствующих статей УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ. Возможность такого влияния необходимо в полной мере использовать
при решении морально-правового конфликта, так как устойчивое и,
по возможности, единодушное общественное мнение может выявить
общепризнанные нравственные ориентиры, оказать благоприятное
воздействие на правосознание, одобряя существующие правовые
ценности, заполнив тем самым часть морально-правового вакуума.
Однако в настоящее время формирование общественного мнения
значительно отличается от того процесса идеологической работы,
которая велась в советский период. Марксистко-ленинская идеология уделяла большое внимание работе «по убеждению массы населения в правильности... идей», придавая общественному мнению необходимую направленность и значительную устойчивость. Действующая российская Конституция провозгласила построение правового
государства основной государственной идеей. Но степень осознания
обществом этой идеи как стержневой весьма не велика и все еще не
может служить основой сплоченности и жизнестойкости социума.
Сказывается и практическое отсутствие государственных органов,
в сферу деятельности которых входит идеологическая работа. В этой
ситуации можно было бы использовать эффект обратной связи. Чем
выше эффективность влияния общественного мнения, тем более
укрепляется его престиж в общественном сознании, тем активнее
граждане участвуют в его формировании, тем быстрее оно приобретает стабильность, увеличивается степень его распространенности.
Именно здесь многое зависит и от государственных органов, от их
своевременного и результативного реагирования на справедливые
требования и предложения общественности.
Сильнейшее влияние на общественное мнение оказывают средства массовой информации. Однако при кажущейся простоте информационного воздействия СМИ не могут способствовать формированию единодушного общественного мнения в силу экономической
зависимости или принадлежности их частным компаниям, выражающих соответственно свои собственные интересы. Слабые позиции
220
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
государственной идеологии, безрезультатный пока поиск «новой
национальной идеи», отсутствие однонаправленных факторов, воздействующих на него, существенно затрудняет использование общественного мнения в решении морально-правового конфликта.
Кроме того, эффективность общественного мнения способна вызвать не только положительный результат. Так, высокая значимость общественного мнения может породить проблему его согласия с юридическими актами. Не соответствующий общественному
мнению нормативный акт может вызвать психологическую напряженность, обострить уже существующие противоречия, в том числе,
между моралью и правом. В то время как к общественно-одобренным
правовым нормам все субъекты адаптируются естественнее и быстрее. Знание законодателем нравственных ценностей каждой социальной общности и народа в целом является одним из условий реализации самих нормативных актов. Однако это не означает, что при отсутствии согласия между общественным мнением и правовыми нормами последние теряют свою общеобязательность. Несмотря на то,
что реализация такого юридического акта сопровождается моральными издержками, все субъекты правоотношений обязаны выполнять его предписания до его отмены и изменения компетентными
органами. В связи с этим следует отметить, что учет общественного
мнения наиболее эффективен на стадии разработки и принятия нормативного акта.
Тем не менее, неправильно было бы недооценивать значение принципа согласия между правовыми нормами и общественным мнением.
Оценивая нормы, содержащиеся в законах, указах, решениях и т. д.,
общественное мнение соотносит их с потребностями и интересами
общества и с практикой реализации сходных норм. Таким образом,
изучение общественного мнения дает законодателю богатый эмпирический материал.
Достижение согласия между правовыми нормами и общественным мнением возможно при наличии нескольких условий. Главным
условием является качество самих нормативных актов. Они должны
отражать не только существующие потребности общества, но и возможности государства их удовлетворить, а также учитывать те возможные социальные потребности, которые могут возникнуть в будущем. Последнее качество придает правовой норме стабильность
и возможность ее эффективного использования в течение длительного периода времени. Названное качество приобретает особое значение в условиях морально-правового кризиса, характеризующегося,
в числе прочих признаков, необходимостью резкой смены правовой
базы.
221
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Вторым условием достижения согласия является своевременное
и качественное выполнение нормативных решений. Многократно повторяющееся невыполнение правового предписания может вызвать
сомнение в его ценности и ценности других предписаний.
Законность нормативного акта занимает особое место в ряду других условий достижения согласия. Любая правовая норма, не соответствующая принципу законности, в определенной мере, является
носителем конфликта. Противоречия между общественным мнением
и нормативными актами могут возникать также из-за многоцелевой
деятельности государственных органов. Эти цели не всегда согласуются между собой и вызывают обострение конфликтных ситуаций.
Сафаров Р. А. предлагает следующую систему субъектов, могущих
определять степень соответствия нормативных актов и общественного мнения: носители и выразители общественного мнения, то есть
граждане, социальные группы и общественные организации, государственные органы, издающие юридические акты; научно-исследовательские институты соответствующего профиля.
Таким образом, управление морально-правовым конфликтом
представляет собой сознательное, основанное на комплексных научных знаниях систематическое воздействие субъекта управления
на общественные отношения, урегулированное одновременно правом и моралью, характеризующиеся наличием острых противоречий
между правом и моралью как социальными институтами, между ценностными ориентациями личности и общепризнанными нравственными и правовыми ценностями, вызывающими острые социальные
столкновения, в том числе влекущие за собой причинение морального и материального вреда.
Из выше изложенного следует, что особое место в решении проблем
предупреждения, разрешения и локализации последствий моральноправового конфликта занимает механизм правозащитной деятельности способный эффективно и своевременно оказать воздействие на
субъектов участников конфликтных ситуаций. Как уже упоминалось
ранее механизм правозащитной деятельности включает в себя: правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль, надзор); правовые средства (возбуждение административного расследования, институт юридической ответственности – дисциплинарная, материальная, административная, уголовная, гражданско-правовая, муниципально-правовая, конституционно-правовая) и правовые способы
(административно-правовой, гражданско-правовые, уголовно-правовой, конституционно-правовой, международно-правовой).
Предпримем попытку убедить читателя в том, что правовые методы, средства и способы целесообразно, активно использовать
222
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
в процессе возникших коллизий, которые если ими не заниматься перерастут в морально-правовой конфликт. Посредствам метода убеждения реально предотвратить либо разрешить конфликт доказав
сторонам как погасить возникшие, накопившиеся недоразумения,
претензии, на основе уступок, договоренности, отказа от необоснованных, непроверенных требований, жалоб, сведений, а также возможности подлежать правовому принуждению, воздействию за отступление от предписаний правового характера. Особое место в разрешении проблем морально-правового характера отводится правовому методу обжалования, который регламентирован ст. 33 Конституции России, Федеральными законами: «Об обжаловании в Суд
действий, решений нарушающих права и свободы граждан» и №59 –
ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Особенность данного правого метода состоит в том, что он
позволяет реально предотвратить наступление морально-правового
конфликта в силу того, что своевременное подключение органов,
должностных лиц, по средствам обращения к ним (жалоб, заявлений)
о возникновении конфликтных ситуаций, проблем морально-правового характера дает возможность их разрешить, локализовать, предупредить.
Правовые методы контроль и надзор, которые обязаны осуществлять компетентные органы и должностные лица, занимают не менее важное место в механизме предупреждения и разрешения морально-правовых конфликтов, ибо позволяют своевременно вскрыть
проблемы причины, их породившие и принять надлежащие меры
с тем, чтобы разрешить, устранить, локализовать.
Не менее значимы и правовые средства, ибо своевременно проведенное административно-служебное расследование12, позволяет
получить ответы, имеющие отношение к морально-правовому конфликту на вопросы: кто?, что?, где?, когда?, как?, каким способом?, какие последствия?, то есть решаются проблемы без подключения правоохранительных органов.
Эффективным правовым средством разрешения морально-правовых конфликтов, их предупреждения, локализации является институт юридической ответственности непременно требующий для обращения к любому из 7 ранее представленных видов юридической
ответственности наличие основания, то есть обнаружение 4 признаков состава правонарушения: субъекта, объекта, субъективной стороны и объективной стороны. Нередко приходится для решения проблем связанных с предконфликтным состоянием, либо его возникновением обращаться к правовым способам: административно-правовому, гражданско-правовым, уголовно-правовому, конституционно223
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
правовому, международно-правовому. Каждый их них используется
в зависимости от того, в ходе каких видов правоотношений возникли
конфликтные ситуации (административно-правовые, гражданскоправовые, уголовно-правовые, международно-правовые).
1 Подробнее см.: Административное право. 2-е изд. / под ред. П. П. Глущенко.
СПб.: Питер, 2011. С. 8–13.
2 Основы управления в органах внутренних дел: учеб. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С. 11–17.
3 Атамнчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд.
М.: ОМЕГА-Л, 2006. С. 38–44.
4 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов
граждан: УМП. М.: Юрист, 2014. С. 115–130.
5 Подробнее см.: Боер В. М., Глущенко П. П. Субъекты государственно-управленческой деятельности: монография. СПб.: СПбУУиЭ, 2015. С. 7–20.
6 История становления и современное состояние исполнительной власти
в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 5–20, 30–40.
7 Подробнее см.: Котляревский С. А. Власть и право. Проблемы правового
государства. СПб.: Лань, 2001. С. 332–358.
8 Подробнее см.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973; Он же. Социальная информация и управление обществом. М.: Политиздат, 1975.
9 Подробнее см.: Боер А. А. Морально-правовой конфликт: теория и практика разрешения, совершенствования: монография. СПб., 2015.
10 Подробнее см.: Дробницкий О. Г. Понятие морали. М.: Наука, 1974; Егоров
Ю. Н. Право и мораль в оперативно-розыскной деятельности: автореф. дис. …
канд. юрид. наук. СПб., 2002.
11 Подробнее см.: Цмай В. В., Глущенко П. П. Механизм обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан органами судебной власти // Бизнес в законе. 2012. № 3. С. 47–52.
12 Подробнее см.: Глущенко П. П. Институт административного расследования в механизме государственно-управленческой деятельности // Ученые записки СПбУУиЭ. 2015. № 1(49). С. 99–105.
224
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
БАГАУТДИНОВА Индира Рашидовна
магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП
САФИН Фярит Юсупович
заведующий кафедрой уголовного права и таможенных расследований юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный
юрист Российской Федерации
МЕТОДИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРАВОВЫХ СПОСОБОВ
ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД
СУБЪЕКТОВ СЕМЕЙНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Аннотация: статья посвящена представлению порядка, правил, оснований и
особенностей использования правовых способов для обеспечения реализации и
защиты прав, свобод и законных интересов субъектов семейных правоотношений.
Ключевые слова: Конституция России, СК РФ, семейное законодательство, семейные правоотношения, субъекты семейных правоотношений, права, свободы,
законные интересы, правовые способы, порядок обращения к правовым способам.
Annotation: The article is devoted to presenting the order, rules, bases and specific
use legal methods to ensure the realization and protection of rights, freedoms and
legitimate interests of family relationships.
Keywords: The Russian Constitution, Family Code, family law, family relations,
subjects of family relationships, rights, freedoms and legitimate interests, legal ways,
the order of treatment to legal processes.
Конкретная ситуация и наличие соответствующих факторов, которые повлекли, способствовали нарушению прав, свобод или законных интересов гражданина, наделяют граждан правом на использование одного из правовых способов механизма правозащитной деятельности для обеспечения их реализации либо восстановления,
защиты. Национальная и международная юридическая практика
знают следующие способы государственно-правовой защиты: административно-правовой; гражданско-правовые; уголовно-правовой;
конституционно-правовой; международно-правовой.
Административно-правовой способ механизма правозащитной
деятельности1 применяется в случаях, когда в процессе служебных,
соподчиненных правоотношений допускается непредставление возможности воспользоваться законными правами, свободами или законными интересами (получение зарплаты, вознаграждения, повы225
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
шения в должности, предоставления отгула, бесплатной переквалификации, получение сведений о материалах, содержащихся в личном
деле и т. д. и т. п.) либо их умышленное или неосторожное нарушение.
О видах и формах возможных нарушений также частично уже упоминалось.
Потерпевший вправе, в каждом конкретном случае, определить,
каким путем ему решать возникшую проблему. Идти ли сначала административно-правовым, а затем в зависимости от результатов
гражданско-правовым, уголовно-правовым, конституционно-правовым, а возможно и международно-правовым способом, решать ему.
Административно-правовой способ восстановления и защиты нарушенных прав, свобод и интересов является самым простым и доступным. Он не требует особых знаний и экономических, материальных
затрат. Однако, как это сформулировано древними, простота бывает
хуже воровства. Дело в том, что в современной ситуации, сложившейся в России, очень многие должностные лица игнорируют обращения к ним граждан с жалобами, заявлениями и предложениями.
Рассмотрение задерживается либо носит поверхностный характер
или передается на откуп третьестепенным лицам, прав на надлежащее принятие решения не имеющим.
Обращение к административно-правовому способу защиты нарушенных прав, свобод и интересов требует определить, охранялось
ли нарушенное право административным законом. Для этого следует ознакомиться с содержанием ст. 1.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, затем со ст. 2.1, которая позволяет определить относится ли противоправное деяние к административному
правонарушению. После этого определиться, кто есть правонарушитель, ибо административная ответственность применяется как
к физическим лицам ст. 2.5–2.6, так и к юридическим (ст. 2.10 и должностным – 2.4 КоАП РФ). Остается выяснить кто те органы или должностные лица, которые вправе и обязаны разрешить нашу проблему.
Для указанных нужд следует ознакомиться с содержанием главы 23
КоАП РФ, в которой найдем ответ на то, кто же из них будет нами заниматься.
Процедура обращения к вышестоящим инстанциям и должностным лицам ничем не отличается от обычного обращения, за исключением обязательности представления вместе с новой жалобой копии
текста предыдущей, ответ на которую не удовлетворил обратившегося либо не последовал вообще. В прокуратуру, налоговую инспекцию можно обращаться с жалобой либо заявлением. Вид обращения
в данной ситуации зависит от основания подключения указанных
органов. Злоупотребление властью, превышение полномочий, халат226
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ное отношение к исполнению служебных обязанностей являются основанием для обращения в прокуратуру с устным либо письменным
заявлением. Неправомерные действия, повлекшие наступление проблем материального, экономического характера дают возможность
для подключения кроме прокуратуры еще и налоговой инспекции.
К примеру, заработная плата не выплачивается, а кабинеты руководящего состава предприятий, организаций насыщаются дорогостоящей мебелью, оборудованием, импортным транспортом.
Гражданско-правовые способы2 механизма правозащитной деятельности используется в случае нарушения имущественных прав и
интересов граждан, причинения им материального либо морального
ущерба. Виды и формы нарушения имущественных прав и интересов, причинения морального и материального ущерба очень разнообразны, однако порядок применения гражданско-правового способа
защиты от этого не изменяется. Восстановление либо защита нарушенных прав и интересов осуществляется на основе подачи в федеральный суд общей юрисдикции искового заявления. Оно представляет собой документ, содержащей следующие реквизиты: наименование федерального суда соответствующего района (города), области либо как крайний случай Верховного, а затем Конституционного
Суда России; обращающийся в суд именуется истцом и, он обязан
указать свои полные фамилию, имя, отчество и юридический адрес
прописки либо регистрации (индекс, город, улица, дом, корпус, квартира); ответчиком признается юридическое либо физическое лицо,
причинившее вред истцу. Об ответчике должны быть представлены
такие же данные, как и об истце (фамилия, имя, отчество, индекс,
город, улица, дом, корпус, квартира); наименование искового заявления (об истребовании долга, залога; о возмещении морального и
(или) материального ущерба); текст заявления, в котором необходимо подробно раскрыть содержание все тех же семи вопросов: кто,
что, где, когда, как, каким способом и какие последствия. Заявление
должно завершаться соответствующими требованиями (обязать, потребовать, возместить и т. д.); приложения, если они имеются, а так
же подпись заявления и дата изготовления искового заявления. Оно
должно быть исполнено в таком количестве, чтобы можно было обеспечить суд, ответчика(ов), третьих лиц (если они участвуют в деле).
Обращение к гражданско-правовым способам защиты прав, свобод и интересов требует знаний ст. 2, 8–9, 12, 15–16, 24–28, 37, 48–65,
151–152, 1069–1070, 1073–1080, 1083–1092, 1095–1108 Гражданского
кодекса Российской Федерации, ст. 12–15, 17 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» в реализации Федерального
закона РФ № 2-ФЗ от 09.01.1996 г. Так, если гражданину причинен
227
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
моральный вред, который, как правило, выражается в виде физических и (или) нравственных страданий действиями, нарушающими
его неимущественные права или посягающими на принадлежащие
ему иные нематериальные блага, он вправе обратиться в суд с исковым заявлением о возмещении ему вреда. При определении размеров
компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень
вины нарушения, а также иные заслуживающие внимания обстоятельства. Важно подчеркнуть, что суд обязан в каждом конкретном
случае определяя степень физических и нравственных страданий
исходить из индивидуальных особенностей пострадавшего (состояние здоровья, непереносимость болей, возбудимость, возникновение ассоциаций с ранее перенесенными травмами и т. д.). Моральный
вред гражданину может быть нанесен посредством распространения
сведений, порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию
и в этом случае также возникает право требовать возмещения убытков в материальном виде.
Основаниями для реализации права на компенсацию причиненного морального вреда признаются: вред, причиненный жизни или
здоровью гражданина источником повышенной опасности; вред,
причиненный гражданину вследствие его незаконного осуждения,
привлечения к уголовной ответственности, применения незаконной меры пресечения, наложения ареста или осуждение к исправительным работам; вред, причиненный распространением сведений,
порочащих честь, достоинство и деловую репутацию3. Размер компенсации морального вреда определяется судом исходя из характера
причиненных гражданину физических и нравственных страданий,
степени виновности причинителя вреда, а также посредством учета
требований разумности и справедливости. К сожалению понятие
разумности и справедливости у каждого судьи личное и многое зависит от убедительности доказательств потерпевшего либо виновного.
Из этого следует, что прежде чем определять сумму взыскания необходимо детально продумать как объективнее, убедительнее представить степень страданий физических и нравственных.
Материальный вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий либо бездействием государственных органов, органов местного самоуправления либо должностными лицами этих
органов в любом виде, в том числе и изданием противоправного акта
подлежит возмещению за счет фонда России либо субъекта Российской Федерации. Точно также решается вопрос о возмещении материального вреда, причиненного гражданину в результате: незаконного
осуждения; привлечения к уголовной ответственности; незаконного
применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или
228
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
подписки о невыезде; незаконного наложения административного
взыскания в виде ареста или исправительных работ. Расчет производится за счет фонда России или субъекта Российской Федерации
либо казны муниципального образования в полном объеме независимо от виновности должностных лиц, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Материальный ущерб в указанных выше случаях возмещается соответствующими финансовыми органами России, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. В случае причинения материального ущерба источником повышенной опасности он
возмещается его владельцем, за исключением случаев если он докажет, что его источник повышенной опасности выбыл из обладания
в результате противоправных действий других лиц. На объем возмещаемого материального вреда влияет умысел потерпевшего, его противоправные либо неадекватные ситуации действия, а также имущественное положение владельца источника повышенной опасности.
Конституция РФ предусматривает право всех граждан Российской Федерации, в том числе и детей, на судебную защиту. Права и
свободы российских граждан обязательны для признания, соблюдения и защиты всеми ветвями государственной власти, а также
органами местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено на правосудие. Анализ судебной
защиты прав детей позволяет сделать вывод о том, что суды всех
уровней плохо выполняют эту конституционную обязанность или
не выполняют ее вовсе. Каждое пятое из обращений к Уполномоченному связано с нарушением прав детей в судах при рассмотрении
дел, затрагивающих права ребенка в области семейного, жилищного
и гражданского права. Складывается ситуация, при которой граждане вынуждены обращаться к Уполномоченному вместо того, чтобы
воспользоваться правом на судебную защиту, так как многие суды
фактически устранились от выполнения обязанностей по защите
прав детей или выносят решения, которые эти права ущемляют. Авторитет судебной власти в глазах граждан подорван настолько, что
законные и обоснованные судебные решения длительное время (нередко годами) не выполняются, а механизм принудительного исполнения отсутствует или не обеспечивает восстановление нарушенных
прав тех, кто обратился в суд. Наиболее часто приходится иметь дело
с нарушениями конституционного права на жилище детей и их родителей, хотя именно это право, закрепленное в части 1 статьи 40 Конституции РФ, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (статья 55 Конституции РФ). Более того, положения
части 1 статьи 40 Конституции РФ о том, что каждый имеет право
229
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища, могут применяться судами как акт прямого действия, так как не требуют дополнительной регламентации и не содержат условий принятия специальных федеральных законов, регулирующих права и свободы граждан в этой области. Несмотря на не всегда удачные формулировки законодателя, надо признать, что в регламентации личных прав сделан значительный шаг вперед. СК РФ впервые в истории
российского законодательства рассматривает ребенка как самостоятельный субъект права4. Глава 11 СК РФ, регулирующая права несовершеннолетних детей, разработана в соответствии с Конвенцией о
правах ребенка и содержит комплекс прав ребёнка, сформулированных исходя из его интересов. Ежегодно более 10 миллионов детей
умирают, хотя в большинстве случаев их можно было бы спасти; 100
миллионов детей (из них 60% – девочки) все еще не имеют возможности посещать школу; 150 миллионов детей страдают от недоедания; вирус СПИДа среди детей распространяется с катастрофической
быстротой. Все еще распространены нищета и дискриминация; социальные службы не получают достаточного финансирования. Миллионы детей по-прежнему страдают от эксплуатации их труда, детской
работорговли и других форм злоупотреблений, эксплуатации и насилия. Полагаем, что в настоящий момент имеется неплохая законодательная база для защиты личных прав ребенка. Теперь важно довести правосознание граждан для того, чтобы права детей не нарушались.
Причинение гражданину увечья либо повреждение его здоровья
влечет необходимость возмещения ему утраченного заработка (дохода), который он имел либо мог иметь, а также дополнительно понесенных расходов, вызванный таким повреждением здоровья, в том
числе расходов на лечение, приобретение лекарств, дополнительное
питание, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное
лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии и т. д.
На определение объема утраченного заработка (дохода) пенсия
по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или
иным повреждением здоровья, а также иные пенсии, пособия, выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью
влияния не оказывают. В состав утраченного заработка (дохода) потерпевшего включается все виды оплаты его труда по трудовым и
гражданско-правовым договорам, как по месту основной работы, так
и по совместительству, облагаемые подоходным налогом, выплаченное пособие за период временной нетрудоспособности и отпуска по
беременности и родам, доходы от предпринимательской деятельно230
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
сти и авторский гонорар. Все виды заработка (дохода) учитываются
в суммах, начисленных до удержания налогов.
Важно акцентировать внимание на том, что причинение ущерба
гражданам наделяет их правом на последующие изменения размеров вреда. Основаниями для этого являются: уменьшение трудоспособности либо ее повышение; улучшение материального положения
виновного либо ухудшение; повышение стоимости жизни; увеличение минимального размера оплаты труда. Как видите, уважаемые
держатели данной работы, тайны правовой самообороны имущественных прав ныне для Вас не существует. Удачи Вам и надлежащей правовой самообороны. Материальный вред здоровью может,
к сожалению, быть причинен и посредством конструктивных, рецептурных или иных недостатков товара, работы или услуги, а также
вследствие недостоверной или недостаточной информации о товаре
(работе, услуге). Возмещение вреда возлагается по выбору потерпевшего на продавца либо изготовителя.
Особое место в жизни подавляющей части граждан России в настоящее время занимает проблема возмещения ущерба, причиненного им различными банками, частными структурами в которые
были вложены сбережения либо с которыми были заключены имущественные договоры, соглашения, не исполнение которых повлекло
значительные потери. Возможно ли взыскание вложенного, возвращение утраченного? Конечно, возможно, однако при наличии знаний
содержания ст.ст.393-406 Гражданского кодекса Российской Федерации. То есть это реально, но через суд, а в отдельных случаях и через
прокуратуры, налоговую инспекцию.
Следующим правовым способом механизма правозащитной деятельности является уголовно-правовой. Обращение к данному правовому способу защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов требует ознакомления с такими статьями Уголовного Кодекса
Российской Федерации как: ст. 2 (охраняемые уголовным законом
права, свободы и интересы), ст. 8 (основание наступления уголовной
ответственности), ст. 14 (понятие уголовного преступления), ст. 20
(возраст, с которого наступает уголовная ответственность), ст. 37–42
(