close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Основы мунципального менеджмента

код для вставкиСкачать
ВЛАДИВОСТОКСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА
ИНСТИТУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СОЦИАЛЬНЫХ
ТЕХНОЛОГИЙ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Учебная презентация по курсу
«Основы муниципального
менеджмента»
Составитель: доктор социологических наук, заведующий кафедрой
Государственного и муниципального управления И.Д. Саначев
(на материалах Государственного Университета управления и Высшей
Школы Экономики)
Основные темы курса
Тема 1 Понятие муниципального
управления. Основные категории
муниципального управления
Тема 2 Законы и закономерности развития
муниципального образования и их роль в
муниципальном управлении
Тема 3 Планирование в муниципальном
управлении. Принципы планирования.
Программное планирование
Тема 4 Пространственное планирование.
Зонинг
Тема 5 Способы реализации управленческих
задач в муниципалитете
Тема 6 Муниципальное управление социальной
сферой
Тема 7 Понятие градообразующей и
градообслуживающей сфер и управление ими
Тема 8 Муниципальное управление экономикой
Тема 9 Управление муниципальными
хозяйствующими субъектами
Тема 10 Оргструктуры муниципальных
управленческих систем
Тема 11 Современные проблемы управления
российскими муниципалитетами
Тема 1 Понятие муниципального
управления. Основные категории
муниципального управления
Управление – это внешнее воздействие,
«поступающее» в систему извне.
Самоуправление – это внутреннее
воздействие, вырабатываемое самой
системой.
Суть местного самоуправления
состоит в признании права гражданина
быть источником местной власти, самому
принимать решения по повседневным
вопросам своей жизни и самому отвечать
за их последствия.
Общепризнанные установки и
ценности международной
демократии, составляющие
теоретическую базу местного
самоуправления, получили
отражение в Европейской Хартии
местного самоуправления –
документе, принятом Советом
Европы 15 октября 1985 года.
Европейская Хартия дает
следующее определение местного
самоуправления:
«Под местным самоуправлением
понимается право и реальная
способность органов местной власти
регламентировать значительную
часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения.»
В Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»,
принятом в 1995 г. была приведена
следующая формулировка:
«Местное самоуправление в Российской
Федерации – признаваемая и гарантируемая
Конституцией Российской Федерации
самостоятельная и под свою ответственность
деятельность населения по решению
непосредственно или через органы местного
самоуправления вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, его
исторических и местных традиций».
В Федеральном законе от 2003 г., вступающем в
силу с 1 января 2006 г. говорится:
« Местное самоуправление в Российской
Федерации – форма осуществления народом
своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, а в
случаях, установленных федеральными законами
– законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или)
через органы местного самоуправления вопросов
местного значения, исходя из интересов
населения, с учетом исторических и иных
местных традиций».
Местное самоуправление – это такой
способ децентрализации власти, при
котором ее нижний уровень, наиболее
приближенный к населению, обладает
значительной автономией и
самостоятельностью ив решении
вопросов местной жизни, избирается
жителями и несет ответственность
перед ними.
Тема 2 Законы и закономерности
развития муниципального
образования и их роль в
муниципальном управлении
Закон правильности роста города –
означает что за равный промежуток при
нормальном развитии население города
растет примерно на одинаковый процент
Закон «тени Парижа» - означает,
что каждый социальноэкономический район (регион) имеет
свой доминирующий центр развития,
в тени которого остаются остальные
города региона, выполняя функции
обслуживания центра.
Закон «Черной дыры» - означает,
что при стихийном развитии любого
города наиболее успешно
развивающая его часть неизбежно
приходит в состояние экономической
стагнации с последующим
разрушением и образованием новых
центров развития.
Экономические причины
возникновения городов
Где производить?
Межрегиональная торговля и рост городов
Экономия обусловленная агломерацией
Внутренняя экономия от роста объемов
производства
Экономия на транспортных издержках
(транспортно-географическое положение)
Экономия на «производственных циклах»
Внешняя экономия от роста производства
(эффект локализации)
Эффект локализации
Эффект масштаба промежуточных
факторов производства
Формирование единого рынка труда
Перелив знаний
Механизм положительной обратной связи:
рост производства на одном предприятии
ведет к росту производства на других
предприятиях отрасли
Теория жизненного цикла продукта
Инфраструктура
Экономия, обусловленная наличием
инфраструктуры
Виды инфраструктур
производственная
социальная
институциональная
Инженерная и коммунальная инфраструктура
Развитие инфраструктуры как фактор
привлекательности города
Возрастание роли инфраструктуры в XXI веке
Развитие человеческого
капитала в городе
Расширение спектра социальных ролей
Расширение спектра удовлетворяемых
потребностей (иерархия потребностей и
иерархия городов)
Усложнение и разнообразие форм
общественной организации
Создание условий для социальной и
профессиональной мобильности
Создание предпосылок для более
эффективного распределения трудовых
ресурсов
Пределы роста городов
Неэластичность предложения земли
Рост стоимости рабочей силы
Отрицательные внешние эффекты
урбанизации
транспорт
экология
«Городские пороки»
Субурбанизация как механизм
«преодоления» пределов роста
Типы отраслей в городе
Градообразующие («экспортно»ориентированные) отрасли
Градообслуживающие (местные)
отрасли
Примеры инверсии градообразующих и
градообслуживающих отраслей
Процесс мультипликации
Расчет мультипликатора
Совокупный доход X m X m Xt ...
2
Совокупный доход
X
X 1
1 m
(1)
(2)
ΔX - дополнительный доход от экспорта
m - склонность к потреблению местной продукции
Спрос и предложение на рынке
труда города: эффект увеличения
«экспорта»
S
Ежемесячная
зарплата
1200
1000
D2
D1
50
66 75
Увеличение экспорта – 10 тыс. рабочих мест
Мультипликатор (М) = 2,5
Число работников
Спрос и предложение на рынке
труда города: эффект улучшения
качества городской среды
S1
S2
1000
875
D
50 55
Управление ростом экономики
города
Улучшение качества рабочей силы
(образование, переподготовка)
Улучшение предоставления общественных
услуг и коммунальной инфраструктуры
Снижение местных налогов
Влияние управленческих решений на кривые
спроса и предложения рабочей силы
Снижение
налогов
Снижение уровня
предоставления
общественных услуг
Сокращение
социальных
программ
Увеличение
производственных
издержек предприятий
Усиление
социальной
напряженности,
снижение
привлекательности
города
Рост зарплаты
Необходимость
«воссоздавать»
сопутствующие
производства
СПАД
Снижение
производственных
издержек
предприятий
Повышение
привлекательности
города для
размещения новых
производств
РОСТ
Тема 3 Планирование в
муниципальном управлении.
Принципы планирования.
Программное планирование
Город превращается в независимого
экономического субъекта рынка
Город существует как общественная система,
объединяя независимых субъектов рынка. Отсюда:
- динамичность развития
- конкуренция за ресурсы
- консенсус экономических решений
Город - управляемая система. Управление нацелено
на:
- поддержание, сохранение системы
- развитие системы
Цель управления муниципальным социальноэкономическим развитием
Муниципальное социально-экономическое
развитие – изменения в муниципальной
экономике и социальной сфере, целью
которого является улучшение качества
жизни городского сообщества
Чем определяется качество жизни
городского общества?
Максимальное удовлетворение потребностей
граждан:
Возможность работы с высоким уровнем доходов и
разнообразием социальных ролей
Высокий уровень личного и общественного потребления
(качественные товары, услуги)
Высокое качество городской среды (экология, благоустройство,
культурная среда и пр.)
Условия для эффективной экономической
деятельности в городе
Задачи и виды управления муниципальным
социально-экономическим развитием в условиях
рыночной экономики
Задачи:
Город должен рационально использовать имеющиеся
ресурсы
Город должен создать условия для возобновления и
увеличения ресурсов
Виды:
Управление текущей деятельностью
Управление развитием
Субъект и объект управления муниципальным
социально-экономическим развитием
Субъект управления муниципальным социальноэкономическим развитием – местное сообщество
(через органы местного самоуправления)
Объект управления муниципальным социальноэкономическим развитием:
объекты, находящиеся в муниципальной собственности –
прямое управление
объекты, расположенные на территории муниципального
образования, но не находящиеся в муниципальной
собственности – косвенное управление
Алгоритм управления муниципальным социальноэкономическим развитием
Разработка социально-экономической политики
Планирование социально-экономического развития
текущее, краткосрочное (1 год)
среднесрочное (3-7 лет)
стратегическое (10 и более лет)
Реализация планов развития
Ключевой элемент - планирование
Причины роста интереса к планированию
муниципального развития на Западе
Экономические и социальные проблемы второй
половины 1970-х - 1980-х годов
Нарастание специфических городских проблем
Усложнение механизмов управления
Глобализация и обострение межтерриториальной и
международной конкуренции
Основные концепции, которые
планирования муниципального развития на
Западе
Городское предпринимательство (Urban
Entrepreneurship)
Городской маркетинг (Cities/Urban Marketing)
Устойчивое развитие (Sustainable Development)
Концепция «городского
предпринимательства»
«Городcкое-предпринимательство» –
мобилизация местных социальных,
политических и экономических ресурсов в
единый связный организационный комплекс для
разработки четкой стратегии экономического
развития и обеспечения ей долговременной
поддержки
Концепция «Городского маркетинга»
Основа концепции городского маркетинга использование в практике муниципального
управления методов корпоративного стратегического
маркетингового планирования
Концепция «Городского маркетинга»
Будущее - неопределенно и подвижно, поэтому город
должен формироваться как единая система, способная
эффективно адаптироваться к внешним воздействиям.
Город должен искать и эффективно использовать свои
конкурентные преимущества.
Основа экономической «выживаемости» города - выявление
и поддержание тех отраслей, которые соответствуют
конкурентным преимуществам.
Эффективный городской маркетинг возможен только в
условиях общественно-частного партнерства и консенсуса
городского сообщества, обычно - при наличии сильного
лидера.
Концепция «Устойчивого развития»
Экономика должна в равной степени
ориентироваться как на удовлетворение
потребностей настоящего времени, так и на
сохранение аналогичной возможности для
будущих поколений
Фокус концепции – согласование экономического
развития с экологией. «Устойчивое развитие - это
стабильное развитие, не разрушающее своей
природной основы»
Концепция «Устойчивого развития»
Термин - от 1-й конференции ООН по окружающей среде
(Стокгольм, 1972), работы Римского клуба начала 1970-х гг.
2-я конференция 1992 г. в Рио-де-Жанейро – попытка
разработать конкретную программы действий (“Повестка
дня на 21 век”)
В 1994 г. на Европейской конференции по устойчивому
развитию больших и малых городов Европы (Аалборг)
принята “Хартия городов Европы за устойчивое развитие
(«Аалборгская хартия”), подписанная более чем 120
городами. Центральная идея – все города должны искать
свои пути к устойчивому развитию, формировать
соответствующие стратегии
Виды планирования на муниципальном
уровне на Западе
Комплексное планирование (Comprehensive Planning)
- Социально-экономическое планирование
- Разработка Генерального плана
Программное планирование (Master Planning)
Проектное планирование (Project Planning)
Стратегическое планирование (Strategic Planning) –
необязательный, но эффективный вид планирования
Взаимосвязь плановых документов
муниципального уровня на Западе
План социальноэкономического развития
Генеральный план развития
территории города
Финансовый план
План управления
муниципальным имуществом
План развития
муниципального хозяйства
План трудовых ресурсов
(социальной сферы)
Территориальные планы
Стратегическое планирование
По У. Валлетте, 1999
Стратегическое планирование
муниципального экономического развития
Еще раз - необязательное, но эффективное планирование
Цели разработки стратегического плана:
формирование долгосрочных целей развития города и определение
«полюсов роста», которые обеспечат достижение этих целей;
выделение среди множества программ и проектов наиболее
приоритетных в условиях ограниченных ресурсов развития;
определение для всех представителей городского сообщества
долгосрочной перспективы развития как основы формирования
консенсуса интересов.
Когда городские власти прибегают к
стратегическому планированию?
Стратегия требует некоторого «воспарения» и этим
отличается от просто комплексной программы
Стратегия не обязательна для каждого
муниципального образования
Стратегия должна «созреть»
Стратегия возникает «на переломах»
Когда городские власти прибегают к
стратегическому планированию?
«Запад» в 1970-х – 80-х гг. - ускорение и усложнение
развития, развитие частно-общественного партнерства
- от годового бюджетного планирования к
стратегическому
В периоды экономического спада (Бильбао, Бирмингем)
Когда процессы глобализации набирают силу и конкуренция
за ресурсы развития становится жестче (Лион, Вена)
Когда возникает необходимость коренной трансформации
городской среды (Мюнхен)
Когда кардинальным образом меняются политические и
экономические условия развития (Прага, Будапешт)
По И. Тошичу
Теоретические предпосылки
стратегического планирования
Концепция городского маркетинга – аналогия
между деятельностью корпораций и городских
сообществ, конкурирующих на глобальной арене
Теория полюсов роста и экономической
мультипликации
Теория кластеров (М. Портер)
Основные черты системы планирования
социально-экономического развития
современного западного города
Сочетание планового регулирования и рыночных
механизмов
Соблюдение партнерских отношений общественных
и частных структур
Многоуровенность
Непрерывность, интегрированность в систему
административного управления
Постепенный переход от «технических» планов к
стратегическим
Стимулы к распространению
планирования муниципального развития в
России
Демократические и рыночные процессы в стране:
Развитие местного самоуправления - появление у органов местного
самоуправления полномочий и рычагов управления муниципальным
развитием
Постепенное развитие гражданского общества - активизация граждан
на местном уровне
Специфические факторы:
Административные - например, исполнение решений региональных
властей о «поголовном» планировании на муниципальном уровне
Распространение международных программ
Политические кампании на местах (выборы)
Западный и российский подходы к
планированию муниципального развития
Главное отличие
На Западе - сложившаяся правовая, институциональная и
организационная среду местного развития. Там развитие прежде
всего ориентировано на укрепление экономической базы путем
привлечения инвестиций, для увеличения налогового потенциала
и создания рабочих мест. Это «Местное экономическое развитие»
(Local Economic Development).
В России - необходимость сочетать развитие местной
экономической базы, решение социальных задач с созданием
такой среды путем реформ. Это, условно, «Социальноэкономическое развитие на местном уровне».
Различия между «советским» и «рыночным»
планами муниципального социальноэкономического развития
Традиционный «советский»
план
Статус - директивный документ
Основа - региональный плановый
документ
Срок - один год, реже - несколько лет
Ресурсы - бюджетное финансирование
Структура - отраслевые подпрограммы
с мероприятиями, сроками
исполнения, объемами
финансирования,
исполнителями
Разработчик - местная администрация
«Рыночно ориентированный»
план
Статус - «общественный договор»
Основа - собственная разработка с
учетом регионального
плана
Срок средне - или долгосрочный
Ресурсы - все ресурсы муниципального
образования (финансовые,
недвижимость,
интеллектуальные и т. д.)
Структура - аналитическая часть,
концепция, целевые программы.
Конкретизация - в текущем
планировании
Разработчик - администрация с
привлечением всего местного
сообщества
Варианты экономической политики
российских муниципальных образований
«Город-предприниматель»
«Город-дворник»
«Общественное участие»
Законодательные требования плановых
документов
Бюджетный Кодекс РФ (в разделе VI «Составление проектов
бюджетов»):
Перспективный финансовый план (ст.174)
План развития государственного и муниципального сектора экономики (ст.178)
Долгосрочные целевые программы (ст.179)
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
В перечень полномочий органов МСУ (ст.17) попадает «принятие и организация
выполнения планов и программ комплексного социально-экономического
развития муниципального образования»
Градостроительный кодекс РФ – Генеральный план и Правила
землепользования и застройки
Стратегический план развития города
Нормативно не требуется, но эффективен с точки зрения
координации планирования на местном уровне
Стратегически
й план
• Бюджет
• Перспективный
финансовый план
• План капитального
строительства города
за счет бюджета и
иных источников
финансирования
• Программа
муниципальных
заимствований города
• Генеральный план
• Схема правового
зонирования
территории города
• Правила
землепользования и
застройки и т.п.
•План
социальноэкономическог
о развития
•План
развития
муниципально
го сектора
Этапы создания планового документа
1.
Принятие решения
2.
Подготовительные мероприятия
3.
Аналитический этап
4.
Подготовка концепции
5.
Подготовка целевых программ
6.
Сведение целевых программ
7.
Организация и мониторинг
выполнения плана
Структура планового документа
Введение
Аналитический раздел
Концепция развития города
Блок целевых программ
Раздел по организации выполнения
Программы
+ Приложения
Работа ИЭГ по комплексным вопросам
развития муниципальных образований
В 1998-2005 гг. ИЭГ работал по комплексным
вопросам развития в 36 муниципальных
образованиях
Программы с элементами стратегии
подготовлены в городах:
Ярославль, Саратов, Углич, Хабаровск,
Чебоксары, Магадан, Дзержинский, Энгельс,
Димитровград, Пермь и др.
Объективные проблемы планирования
муниципального развития в российских
городах
Неэффективность экономической базы, унаследованной от СССР
Накопленный груз социальных проблем
Масштабное реформирование во многих сферах нарушает стабильность
внешних условий
Усиление управленческой вертикали снижает «степени свободы» МСУ фактическое отсутствие бюджетов развития, минимальный объем
закрепленных собственных доходов, плохая прогнозируемость
бюджетных инвестиций, ограничения по привлечению заемных средств и
пр.
Неурегулированность ресурсной базы МСУ - финансовых основ и прав
собственности, в том числе на землю
Эволюция форм планирования социальноэкономического развития российских
муниципальных образований
0-й этап. «Инерционный» Начало 1990-х. Доминирование
плановых документов, созданных в «советском» стиле
1-й этап. «Антикризисный». Середина-конец 1990-х.
Создание в ряде городов «антикризисных» программ
2-й этап. «Комплексно-программный». Конец 1990-х –
начало 2000-х. Широкое распространение комплексных
программ муниципального социально-экономического развития
3-й этап. «Стратегический». Конец 1990-х – начало 2000-х.
Постепенное распространение программ с элементами
стратегии
0-этап - Инерционный
Начало 1990-х гг.
Доминирование плановых документов, созданных в
«советском» стиле:
административный характер разработки и реализации
жесткая зарегулированность в содержании
отраслевой «крен»
игнорирование рыночных реалий
отсутствие механизмов учета мнений других экономических
субъектов
Связь со структурой местных администраций,
сформированной обычно по отраслевому принципу
Первый этап – «антикризисный»
Середина-конец 1990-х гг.
Создание в ряде городов «антикризисных» программ
Вытеснение «советских» методов рыночными
Ориентация на «латание дыр»
Преобладание краткосрочного горизонта планирования
Начало практики общественного обсуждения
Примеры: Ярославль, Бор, Кстово, Арзамас,
Дзержинск
Пример:
«Программа антикризисных мер и основные направления
развития города Ярославля»
(1998 год)
Условия:
После дефолта 1998 года падение основных социальноэкономических показателей
Кризис в коммунальном хозяйстве, проблемы
подготовки к отопительному сезону
Проблемы с финансированием социальной сферы
Задолженности по зарплате бюджетникам и прочее
Пример:
«Программа антикризисных мер и основные
направления развития города Ярославля» (2)
Исходные положения:
На фоне макроэкономических причин кризиса было
признано, что есть местные причины неэффективности
управления
Отход от административных методов управления (в т.ч.
в ценообразовании) в пользу рыночных
Активизация общественного участия
Ориентация на межведомственную координацию
принимаемых мер
Пример:
«Программа антикризисных мер и основные
направления развития города Ярославля» (3)
Ключевые направления:
1.
Привлечение инвестиций в экономику города
2.
Создание кредитной истории мэрии города
3.
Переход на казначейское исполнение бюджета
4.
Переход к адресной социальной поддержке населения и
постепенное введение социального заказа
5.
Повышение эффективности работы ЖКХ
6.
Повышение эффективности работы городского
пассажирского транспорта
Пример:
«Программа антикризисных мер и основные
направления развития города Ярославля» (4)
Методы решения:
В каждой отраслевой программе - сочетание программыминимум (на полгода) и направлений развития (на год-
три)
Каждая программа включала анализ и рекомендации,
включая проекты нормативных документов
Экстренные меры – схемы сокращения издержек, долгов,
упорядочение льгот, привлечение внебюджетных источников и пр.
Направления – формирование конкурентных отношений, договорных
отношений в предоставлении услуг, повышение инвестиционной
привлекательности и т.д.
Пример:
«Программа антикризисных мер и основные
направления развития города Ярославля» (5)
«Надеюсь, что «Программа антикризисных мер и основные
направления развития города Ярославля» станет основой для
разработки всесторонней стратегии развития города, ее
реализация будет способствовать дальнейшему развитию и
возрождению Ярославля, улучшению жизни и быта горожан»
(Мэр Ярославля В.В.Волончунас, 1998 год)
Некоторые дальнейшие события:
В 2001 году разработана «Стратегия развития города
Ярославля до 2010 года»
В 2004 году город получил займ ЕБРР на реконструкцию
водоканала
Второй этап - комплексно-программный
Конец 1990-х – начало 2000-х гг.
Широкое распространение комплексных программ
муниципального социально-экономического развития
Стремление ввести системный подход в преобразования на
местном уровне
Общественное участие в обсуждении проектов программ
Примеры: Хабаровск, Саратов, Чебоксары
Пример:
«Муниципальная программа финансово-экономического
развития города Саратова»
(1999 год)
Условия:
Выход из экономического кризиса, поиск более
устойчивых решений в управлении городом
Активная позиция региона в рыночных преобразованиях
Политическая поддержка – совместное решение
губернатора Саратовской области и мэра города
Наличие активной местной команды управленцев – в
администрации и депутатском корпусе города
Поддержка местных общественных структур
Пример:
«Муниципальная программа финансово-экономического
развития города Саратова» (2)
Ключевые направления:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Формирование системы планирования социально-экономического
развития города
Повышение эффективности расходов местного бюджета
Обеспечение устойчивости и роста эффективности функционирования
ЖКХ
Улучшение транспортного обслуживания и снижение дотационности
муниципальных пассажирских транспортных предприятий
Введение новой системы землепользования на принципах правового
зонирования, стимулирование рынка земли и недвижимости
Развитие системы жилищной ипотеки
Конкурсное финансирование социальных программ и адресная
социальная помощь
Создание механизмов финансирования экологической политики
Пример:
«Муниципальная программа финансово-экономического
развития города Саратова» (3)
Методы решения:
Программа рассчитана на 3 года
Программа содержала целевые программы (отраслевые и межотраслевые)
с направлениями, задачами, мероприятиями
Для каждого мероприятия подготовлены проекты документов и
финансово-организационные схемы реализации, рекомендации по графику
их реализации
Новое:
Программные мероприятия сведены в общий план-график (но без оценки
затрат и приоритетов)
Просчитан примерный ожидаемый эффект – реализация всех предложений
могла бы дать за 10 лет в доходы города еще один годовой бюджет
Пример:
«Муниципальная программа финансово-экономического
развития города Саратова» (4)
В 2002 г. специалистами ИЭГ и мэрии Саратова проведена оценка
реализации программы с формализацией индикаторов, объяснением
причин успеха или неудач
Эффект от 20% мероприятий признан высоким и от 20% - средним
Основными положительными факторами признаны –
совершенствование процесса планирования, улучшение процедур,
усиление контроля, привлечение общественных структур
Основными отрицательными факторами признаны – недостаточность
финансирования, барьеры нормативной базы регионального и
федерального уровня, бюрократическое сопротивление на местах
Четвертый этап - стратегический
Конец 1990-х – начало 2000-х гг.
Появление субъектов, заинтересованных в долгосрочном
видении развития, в том числе бизнеса, их ориентация на
согласование позиций
Постепенное накопление опыта планирования,
формирование круга профессионалов, распространение
технологии
Расширение общественного участия в подготовке и
реализации плановых документов
Примеры: Санкт-Петербург, Новосибирск,
Екатеринбург,Череповец, Магадан
Четвертый этап – стратегический (2)
Большую роль в популяризации стратегического подхода сыграли
программы технической помощи:
ЕС «ТАСИС»
Фонда Евразия
Агентства международного развития США
Института «Открытое общество» (Фонд Сороса).
Заслуга последнего состоит не только в том, что десяткам муниципальных
образований, особенно малых, была оказана непосредственная поддержка
разработки стратегий, но и в систематизации экспертного сообщества,
работающего в этой сфере.
Пример:
«Стратегический План Санкт-Петербурга»
(1997)
Пионер стратегического планирования
Срок разработки - почти 1,5 года
Специализированная организация - Проектное Бюро
«Стратегический план для Санкт-Петербурга»
150 отраслевых комиссий
Более 15 отраслевых программ
1 декабря 1997 года план принят генеральным
советом Стратегического плана
С 1997 г. – реализация, см. сайт Леонтьевского
центра
Проблемы использования опыта Санкт-Петербурга
Масштаб явления в России
Растет количество муниципальных образований,
которые разрабатывают и реализуют средне/долгосрочные планы
По оценкам Леонтьевского центра, на середину 2005 г.
количество муниципальных образований с
долгосрочными планами развития оценивалось в 350,
реально – больше
Субъективные проблемы планирования
муниципального развития в российских
городах
Роль политической поддержки
Проблема прозрачности планирования
Организационные, кадровые, финансовые проблемы
муниципалитетов
Низкое качество аналитической работы, слабая
информационная обеспеченность
Неопределенный статус многолетних планов
Слабая связь с текущим планированием, нет мониторинга
выполнения и оценки
Структура Программы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Введение
Аналитический раздел
Концепция развития города
Блок целевых программ
Раздел по организации выполнения Программы
Приложения
В соответствии со структурой - этапы
создания программы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Организация работы (принятие решения,
подготовительные мероприятия)
Анализ социально-экономической ситуации
Подготовка Концепции социальноэкономического развития
Разработка целевых программ и сведение их в
комплексную Программу
Обсуждение и принятие Программы
Мониторинг и оценка хода реализации
Программы
График работы над комплексной
Программой
Месяцы
Этапы
1. Организация работы
2. Анализ социальноэкономической ситуации
3. Подготовка Концепции
социальноэкономического развития
4. Разработка целевых
программ и сведение их
в комплексную
Программу
5. Обсуждение и
принятие Программы
6. Мониторинг и оценка
хода реализации
Программы
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1 этап: Организация работы
Принятие постановления главы администрации города о
разработке Программы, создании рабочей группы и
поручении руководителю рабочей группы подготовить
план работы над Программой.
Разработка плана работы над Программой и утверждение
его у главы администрации.
Проведение вводных образовательных мероприятий
Информационная кампания по анонсированию начала
работы над Программой
2 этап: Анализ социальноэкономической ситуации
Анализ социально-экономического
положения
Анализ качества муниципального
управления
Анализ социально-экономического положения
муниципального образования
Информационные источники:
Информационная база
Индикаторы
Собственные аналитические разработки
Региональные аналитические материалы
SWOT – анализ
Социологические обследования
Материалы рабочих групп
SWOT-анализ
СИЛЬНЫЕ
СТОРОНЫ
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ
ВОЗМОЖНОСТИ
УГРОЗЫ
Использование возможностей за
счет сильных сторон
Устранение угрозы за счет
использования сильных
сторон
Преодоление слабостей за счет
реализации возможностей
Преодоление слабых
сторон за счет отражения
внешних угроз
Социологические обследования
Формы проведения обследований
анкетирование
телефонные опросы
Аудитория
население (по случайной выборке)
лидеры местного бизнеса, руководители предприятий
местная «элита» (представители местной
исполнительной и законодательной власти, влиятельные
политики, бизнесмены, журналисты)
Анализ качества
муниципального управления
Некоторые показатели качества муниципального
управления
Прозрачность управления
Наличие мониторинга и оценки результативности и
эффективности затрат муниципального бюджета и
использования муниципального имущества
Демонополизация городского хозяйства
Порядок инвестирования бюджетных средств или
предоставления бюджетных гарантий
Правила и процедуры принятия решений по управлению
объектами городской недвижимости
Адресная социальная поддержка при проведении
реформ
Структура аналитического раздела (1)
Уровень жизни населения
Демографическая ситуация
Здоровье населения, продолжительность жизни
Занятость населения
Доходы и расходы населения, уровень бедности, степень
социальной сегрегации
Обеспеченность и доступность жилья и жилищных услуг
Обеспеченность и доступность социальных услуг
Качество городской среды и условия проживания населения
Пространственное развитие города
Внешний облик и благоустройство территории города
Инженерно-транспортная инфраструктура
Жилищный фонд
Социальная инфраструктура
Безопасность
Состояние окружающей среды и экологические риски
Структура аналитического раздела (2)
Анализ экономического потенциала города
Отраслевая структура экономической базы, характеристика
градообразующих предприятий, состояние основных фондов,
корпоративные стратегии
Динамика развития экономической базы
Трудовые ресурсы
Научный потенциал и инновации
Развитие малого предпринимательства
Инвестиционный климат: инвестиционный потенциал и
инвестиционные риски
Местное самоуправление и развитие городского сообщества
Политический и информационный климат
Социально-психологический климат
Активные общественные силы
Участие горожан в управлении городом
Формы социального партнерства
Структура аналитического раздела (3)
Муниципальное управление
Структура управления муниципальным образованием и
муниципальный менеджмент
Планирование развития города
Информационная политика, маркетинг города
Управление муниципальным имуществом
Управление жилищно-коммунальным хозяйством
Управление земельными ресурсами
Управление развитием рынка услуг населению
Управление муниципальными финансами
! - Сравнительный анализ с другими МО
Этап 3. Концепция муниципального
социально-экономического развития
Концепция – краткий относительно самостоятельный раздел
Программы, в котором сформулированы:
выводы по анализу социально-экономического развития –
проблемы, ресурсы, возможности, угрозы
возможные сценарии развития
главный лозунг и стратегическое «видение будущего»
муниципального образования
основные цели, задачи социально-экономического развития на
средне-/долгосрочный срок
приоритетные направления развития муниципального образования
Процедура подготовки концепции
Разработка Концепции
Подготовка проекта Концепции и представление
его главе администрации
Обсуждение проекта Концепции в администрации,
вынесение его на общественное обсуждение
Общественное обсуждение проекта Концепции
Доработка проекта Концепции с учетом
результатов общественного обсуждения
Специфические технологии разработки
Концепции: сценарии развития
Пассивно-пессимистический
Пассивно-оптимистический
Активный
Пример формулирования направлений
в Концепции
Экономическое развитие
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства
Социальная политика и экология
Пространственное развитие
Разработка культурной политики и развитие туризма
Развитие институтов гражданского общества и
повышение социальной активности населения
Под направления разрабатываются целевые программы
Этап 4: Разработка целевых программ и
сведение их в комплексную Программу
Структура целевых программ
1.
2.
3.
4.
Цели
Краткое описание проблемы
Задачи
Мероприятия с указанием:
- приоритетности реализации
- примерной оценкой стоимости
5.
Приложения (проекты нормативных документов)
Блоки целевых программ
Привлечение инвестиций и содействия бизнеса
Качество муниципальных услуг и
совершенствования системы муниципального
хозяйства
Повышение эффективности использования
бюджетных средств
Пример целевых программ социальноэкономического развития города
Управленческая часть
Поддержка предпринимательства и организация маркетинговой
программы города
Совершенствование системы градорегулирования
Развитие отношений в сфере землепользования
Совершенствование использования муниципальной собственности
Совершенствование управления использованием бюджета
Развитие жилищно-коммунального хозяйства
Развитие городского пассажирского транспорта
Совершенствование социальной поддержки населения
Проектная часть (в России – пока редкость)
Своя для каждого конкретного города
Проектная работа муниципалитета
Проекты самые разные – отличаются по типу, виду,
масштабам, длительности, ресурсному обеспечению,
тиражируемости и т.д.
От «капитальных расходов» в отраслевой статье
бюджета, ориентированных «на освоение средств» - к
проектному финансированию, ориентированному на
результат
Конечность финансирования
Принцип качественного приращения
Согласованность проектов с единой
социально-экономической политикой
Первая «фильтрация» проекта на соответствие
макроприоритетам :
Стратегия социально-экономического развития
Среднесрочные программы
Вторая «фильтрация» проекта по критерию
эффективности:
анализ издержек и выгод
анализ бюджетного эффекта
анализ социального эффекта
расчет эффективности
анализ финансовой устойчивости проекта
анализ рисков
анализ альтернативных вариантов
Встраивание в систему межотраслевых
и внутриотраслевых приоритетов
Многообразие методов:
Метод анализа иерархий (пример – расчет
инвестиционной программы для г.Екатеринбурга, ИЭГ,
2003-04 гг.)
Использование ключевого кода при расчете адресной
инвестиционной программы г. Перми (администрация
г. Перми, 2003-04 гг.)
В основе методов – экспертная оценка
Пример:
Метод анализа иерархий (пример – расчет
инвестиционной программы для
г.Екатеринбурга, ИЭГ, 2003-04 гг.)
Критерии оценки приоритетности проектов:
приоритетность цели
приоритетность местоположения (района
осуществления проекта)
приемлемость стоимости проекта
приемлемость сроков реализации проекта
эффект проекта
доля населения, получающая выгоды от
реализации проекта
соотношение объема бюджетных и
внебюджетных средств
Сведение целевых программ в
комплексную программу
В ходе сведения целевых программ и проектов в
среднесрочную комплексную Программу:
составляется единый план-график выполнения
мероприятий разных подпрограмм и проектов
оцениваются общие затраты ресурсов, необходимых
для реализации Программы
проводится еще один цикл уточнения приоритетов,
составляется новый план-график
по мере выполнения программы план-график
периодически уточняется методом скользящего
планирования
Этап 5: Обсуждение и принятие
Программы
Утверждение главой администрации
Общественное обсуждение с привлечением
СМИ
Принятие городским представительным
органом в качестве нормативного акта
Этап 6: Мониторинг и оценка хода
реализации Программы
Мониторинг
внешней среды развития города
общих результатов реализации Программы
процесса реализации мероприятий
Оценка (на основе мониторинга)
предварительная
промежуточная (оценка хода реализации Программы)
обобщающая (оценка результатов реализации
Программы)
Тема 4 Пространственное
планирование. Зонинг
Зонинг – концепция развития
муниципалитета, подразумевающая, что
территория муниципалитета состоит из
определенных социально-экономических
зон, развивающихся и
взаимодействующих на основе
определенных законов.
Основные (наиболее типичные) зоны:
- индустриально-промышленные;
- транспортные;
- административно-хозяйственные;
- рекреационные;
- жилые;
- специальные (кладбища, научно-учебные,
заповедные, санитарные и др.);
- сельскохозяйственные;
- культурные
- резервные
и др.
Основные законы зонинга:
1) Сочетаемости зон
2) Правильности развития зон
3) Зонной достаточности
инфраструктуры
Закон сочетаемости зон – гласит, что
рядом друг с другом должны
располагаться зоны примерно схожей
социально-экономической
направленности.
Например: индустриально-промышленная
зона может находиться рядом
(сочетаться) с транспортной,
административно-хозяйственной, но не
может с жилой или рекреационной.
Закон правильности развития
зон – гласит, что внутри
определенной зоны нельзя
размещать объекты и комплексы
иной социально-экономической
направленности.
Например: внутри рекреационной
зоны нельзя строить завод.
Закон зонной достаточности
инфраструктуры – гласит, что
каждая зона имеет свое
специфическое инфраструктурное
направление, которое должно
полностью обеспечивать ее
потребности.
Например: утилизация
промышленных и бытовых сточных
вод требуют различных видов
очистки и очистных сооружений.
Законы зоннинга породили
современные пространственные
планирования муниципалитета,
которые представляются как расчет и
разработка определенных зон
развития.
Нарушение законов зоннинга (правильного
зонирования) развития города влечет за
собой:
- резкое увеличение затрат муниципального
бюджета на нивелирование негативных
последствий;
- дополнительные затраты муниципального
бюджета на неизбежное исправление
данных нарушений.
Игнорирование допущенных
нарушений рано или поздно ведет к
системному кризису муниципального
хозяйства, муниципальной
инфраструктуры и муниципалитета в
целом, включая его экологию и
население.
Выход из системного кризиса,
вызванного нарушением правил
зоннинга возможен лишь при
коренной пространственной
перестройки муниципалитета
Тема 5 Способы реализации
управленческих задач в муниципалитете
Система муниципального заказа служит
одним из важных регуляторов
экономических процессов на
муниципальном уровне. Зачастую понятие
муниципального заказа трактуется
достаточно узко – как способ конкурсной
закупки отдельных видов материальных
ресурсов для муниципальных нужд (реже)
для оказания нкоторых муниципальных
услуг.
Через муниципальный заказ должны
проходить вся продукция, закупаемая для
муниципальных нужд, и все бюджетные
муниципальные услуги, оказываемые как
муниципальными, так и иными
исполнителями. В этом смысле
муниципальный заказ следует
рассматривать как идеологию
формирования и исполнения расходной
части местного бюджета, как элемент
системы управления финансовыми
ресурсами муниципального образования.
Муниципальный контракт – это
договор, заключенный органом местного
самоуправления, бюджетным
учреждением, уполномоченным органом
или организацией от имени
муниципального образования с
физическими и юридическими лицами в
целях обеспечения муниципальных нужд,
предусмотренных в расходах местного
бюджета.
Муниципальный заказ – это
совокупность заключенных
муниципальных контрактов на поставку
товаров, производство работ, оказание
услуг за счет средств местного
бюджета.
Объем муниципального заказа и сферы
его применения должны выбираться с
учетом реально имеющихся ресурсов и
приоритетов в решении отдельных
задач.
Тема 6 Муниципальное
управление социальной
сферой
Социальная политика
Социальная политика - система мер,
направленных на осуществление
социальных программ, поддержания
доходов, уровня жизни населения,
обеспечения занятости, поддержки
отраслей социальной сферы,
предотвращения социальных
конфликтов.
Социальная сфера
Социальная сфера - совокупность
отраслей, предприятий, организаций,
непосредственным образом связанных и
определяющих образ и уровень жизни
людей, их благосостояние и
потребление.
Различают социальную политику
в областях:
Образования
Здравоохранения
Занятости и социально-трудовых отношений
Культуры
Физкультуры и спорта
Жилищную
Семейную
Пенсионную
Молодежную
и прочее . . .
Основные вопросы социальной
сферы на местном и региональном
уровне
Социальная поддержка
Образование и воспитание
Здравоохранение
Культура
Молодежная политика
Физкультура и спорт
Социальная защита
Социальная защита - в широком смысле деятельность государства по воплощению в жизнь
целей и приоритетных задач социальной
политики, по реализации совокупности
законодательно закрепленных экономических,
правовых и социальных гарантий, обеспечивающих
каждому члену общества соблюдение важнейших
социальных прав.
Социальная защита - в узком смысле - комплекс
целенаправленных конкретных мероприятий
экономического, правового и организационного
характера для поддержки наиболее уязвимых слоев
населения.
Социальная поддержка (или
помощь)
Социальная помощь - поддержка в денежной
и/или натуральной форме, предоставляемая с учетом
законодательно установленных гарантий по
социальному обеспечению.
Социальная помощь оказывается за счет средств
местных органов власти, предприятий,
внебюджетных и благотворительных фондов в целях
оказания дифференцированной помощи
нуждающимся, безработным и/или
нетрудоспособным гражданам и семьям с детьми.
Основные тенденции последних
лет в России
Масштабное реформирование отраслей
социальной сферы: здравоохранения,
образования, социальной защиты
Сокращение возможностей органов местного
самоуправления по формированию местной
социальной политики – в пользу регионов
Законы РФ, разграничивающие
компетенцию органов государственной
власти и МСУ
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г.
Федеральный закон №95-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органах
государственной власти субъектов от 04 июля 2003 г.
Федеральный закон №122-ФЗ от 22 августа 2004 г.
Социальная поддержка
Наибольшая централизация среди
других сегментов социальной сферы
Организационная модель органов и
учреждений социальной защиты теперь
полностью зависит от концепции,
принятой на уровне региона
Финансирование по новой схеме – с
января 2005 года
Образование
Региональный уровень:
Финансовое обеспечение образовательного
процесса в учреждениях всех типов и видов, в т.ч.
дополнительного образования (по нормативам,
установленным регионом)
Питание школьников в образовательных
учреждениях (по нормативам, установленным
регионом)
Регулирование и контроль образовательной
деятельности
Образование
Местный уровень (муниципальный
район/городской округ):
организация предоставления общедоступного и
бесплатного начального общего, основного
общего, среднего (полного) общего образования
по основным общеобразовательным программам,
за исключением полномочий по
финансовому обеспечению
образовательного процесса, отнесенных к
полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации
организация предоставления дополнительного
образования и общедоступного бесплатного
дошкольного образования на территории
района/городского округа, а также организация
отдыха детей в каникулярное время
Здравоохранение
Местный уровень (муниципальный
район/городской округ):
развитие учреждений муниципальной системы
организация и финансирование первичной медикосанитарной помощи в амбулаторно-поликлинических,
здравоохранения (медицинские, фармацевтические и
аптечные организации)
стационарно-поликлинических и больничных учреждениях,
обеспечение и финансирование мероприятий скорой
медицинской помощи (за исключением санитарноавиационной)
организация медицинской помощи беременным
женщинам в период и после родов ( в т.ч. скорой
медицинской помощи)
обеспечение граждан и муниципальных учреждений
здравоохранения лекарственными и иными средствами,
изделиями медицинского назначения
Здравоохранение
Региональный уровень
Обеспечение государственных стандартов
здравоохранения (софинансирование МО и
субъектом РФ в объеме выравнивающих
трансфертов на 1 жителя)
Координация и контроль за расходованием
средств
Обеспечение обязательного медицинского
страхования неработающего населения
муниципальных образований
Образование и здравоохранение
– плюсы и минусы реформы
Проблемы двойного регулирования:
Реализация государственной политики
против местных инициатив
Содержательные и технические проблемы
финансирования образовательного
процесса и его «организации»
Расчет нормативов
Жесткое закрепление нормативов субъекта
Федерации
Образование и здравоохранение
– плюсы и минусы реформы
Жесткое закрепление нормативов субъекта Федерации
против инициатив муниципального образования в объеме
и качестве предоставления услуги:
Компромисс:
Органы местного самоуправления … вправе решать иные
вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного
самоуправления других муниципальных образований,
органов государственной власти и не исключенные из их
компетенции федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации, только при наличии
собственных материальных ресурсов и
финансовых средств (за исключением субвенций и
дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и
бюджета субъекта Российской Федерации).
Прочие сегменты социальной
сферы
Большая степень полномочий – на
местный уровень
Большая часть – на поселенческом
уровне
Поселенческий уровень
Организация библиотечного обслуживания населения
Создание условий для организации досуга и обеспечения
жителей поселения услугами организаций культуры
Охрана и сохранение объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) местного
(муниципального) значения, расположенных в границах
поселения
Обеспечение условий для развития на территории
поселения массовой физической культуры и спорта
Создание условий для массового отдыха жителей
поселения и организация обустройства мест массового
отдыха населения
Оказание содействия в установлении в соответствии с
федеральным законом опеки и попечительства над
нуждающимися в этом жителями поселения
Формирование архивных фондов поселения
Районный уровень
Опека и попечительство
Формирование и содержание муниципального
архива, включая хранение архивных фондов
поселений
Организация библиотечного обслуживания
поселений (обеспечение услугами библиотечного
коллектора)
Заметки
На уровне городского округа – совмещение полномочий
поселения и района
Ни в одном из законов не закреплены полномочия по
созданию органов и организаций по делам молодежи. Это
позволяет органам местного самоуправления при наличии
необходимых материальных и финансовых средств
осуществлять собственную деятельность в сфере
молодежной политики.
Косвенно в свете социальной политики можно рассматривать
также и отдельные мероприятия в области поддержания
экологической безопасности территории. За ОМСУ
закреплены следующие полномочия (районный уровень):
организация и осуществление экологического контроля
объектов производственного и социального назначения на
территории муниципального образования, за исключением
объектов, экологический контроль которых осуществляют
федеральные органы государственной власти
организация мероприятий по охране окружающей
среды
обеспечение санитарно-эпидемиологического
благополучия населения
Тема 7 Понятие
градообразующей и
градообслуживающих сфер и
управление ими
Понятия
► градорегулирование
–
регулирование
градостроительной деятельности
Критерий
–
всегда
осуществляется
органами публичной власти
► Градостроительная
деятельность
–
деятельность по развитию территорий.
Осуществляется как публичной властью,
так и частными лицами
Аспекты
► Экономический
► Архитектурно-градостроительный
► Историко-культурный
► Институциональный
► Правовой
Концепции пространственной организации города
Концентрическая модель Берджеса
1. Центральный
деловой район
2. Транзитная зона
3. Зона жилых районов
рабочего класса
4. Зона жилых районов
повышенной
комфортности
5. Пригородная зона
Концепции пространственной организации города
Секторная модель Хойта
1. Центральный деловой
район
2. Зона оптовых
магазинов, складов и
легкой
промышленности
3. Зона жилых районов
низкого ценового
уровня
4. Зона жилых районов
среднего класса
5. Зона элитных жилых
районов и районов
повышенной
комфортности
Концепции пространственной организации города
Многоядерная модель Маккинзи
1. Зона тяжелой
промышленности
2. Внешний деловой
район
3. Жилые пригороды
4. Промышленные
пригороды
Содержание
градостроительной деятельности
1.
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
2.
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ
3.
ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ
______________________
4.
АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОЕ
ПРОЕКТИРОВАНИЕ
5.
СТРОИТЕЛЬСТВО, РЕКОНСТРУКЦИЯ
Соотношение земельного и
градостроительного законодательства (1)
Предмет градостроительного законодательства –
отношения
по
установлению
назначения,
разрешённого
использования
территорий,
земельных
участков,
иных
объектов
недвижимости, а также по формированию,
созданию новых и изменению существующих
земельных
участков
и
иных
объектов
недвижимости
► Предмет
земельного
законодательства
–
отношения
по
использованию
и
охране
сформированных
с
учётом
требований
градостроительного
законодательства
земельных участков
►
Соотношение земельного и
градостроительного законодательства (2)
•
Базовый объект регулирования градостроительного
законодательства – территория
•
Базовый
объект
регулирования
законодательства – земельный участок
•
Градостроительные
регламенты
–
это
виды
разрешённого использования земельных участков
•
Градостроительные регламенты – определяют
правовой режим земельных участков, равно как
всего, что находится над и под поверхностью
земельных участков и используется в процессе их
застройки и последующей эксплуатации объектов
земельного
Универсальные принципы законодательства о
градостроительной деятельности
►
Градостроительное право в своих исходных началах имеет
ограничительный
характер.
Правильно
выстроенные
документы
в
сфере
регулирования
градостроительной
деятельности могут и должны не только ограничивать, но и
побуждать к активной деятельности частных лиц
1.
Принцип
непричинения
ущерба
собственности
2. Принцип непересекающихся полномочий различных
уровней
публичной
власти
3.
Принцип
самостоятельности
органов
местного
самоуправления
в
вопросах
планировки
4. Принцип информационной открытости планировочного
процесса
5. Принцип двухровневости местных градостроительных
документов
Универсальные принципы
градостроительного зонирования
Градостроительное
зонирование
существует
в
условиях
рынка
недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты
владения, т.е. в условиях наличия оборота недвижимости. Поэтому:
Градостроительные регламенты предписываются земельным
участкам и объектам недвижимости, а не их собственникам. От
смены владельца регламент разрешенного использования объекта
не изменится.
Градостроительные
регламенты
использования
недвижимости
обязательны для исполнения всеми субъектами градостроительной
деятельности. Поэтому:
Градостроительные регламенты должны быть гласно
предъявлены и общедоступны. В их разработке обязательно
должна присутствовать стадия общественных обсуждений или
другой вид участия общественности в принятии решений.
Градостроительные регламенты, установленные применительно
к территориальным зонам, распространяются в равной мере на
все земельные участки, иные объекты недвижимости в этих
зонах расположенные
Экономические
механизм
назначения
недвижимости
6. РАЗВИТИЕ
НЕДВИЖИМОСТИ
ПРИизменения
ДВУХ СИСТЕМАХ
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Целевое назначение участка
«Целевое назначение»
ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО. Нерыночная система.
Пример:
Участок предоставлен под обувную
мастерскую
Список разрешенных видов
использования недвижимости:
аптеки
многоквартирные дома в 3 — 5
этажей
поликлиники общей площадью
не более 600 кв.м
магазины товаров первой
необходимости, не более 400 кв.м
предприятия по индивидуальному
обслуживанию клиентов в отдельно
стоящем здании общей площадью не
более 200 кв.м
«Разрешенное использование»
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ. Рыночная система.
1
2
4
6
8
10
14
18
22
26
30
35
40
45
50
60
70
80
90
100
110
год
Градорегулирование на местном уровне (1)
С ф ер а
о т вет ст
венно ст и
м уни ц и п а
ли т ет а
П о л но м о ч и я ор гана
м естно го
сам о уп р авлен ия:
1 . О рган и зац и я в
гран и ц ах
м ун и ц и п альн ого
об разован и я электро -,
теп ло -, газо - и
вод осн абж ен и я
н аселен и я,
вод оотвед ен и я,
сн абж ен и я н аселен и я
топ ли вом
2…
3.
У стан авли ваю тся зак оном
«О б об щ и х п рин ци п ах
орган и заци и м естн ого
сам о уп равлен и я »
С ф ер а
о т вет ст вен
но ст и
ча ст ны х ли ц
(и нвест о р о в)
О б ъ ект ы ,
р еш ен и я
о
п лани ро ван ии
р азм ещ ени я,
п ро ектир о вани и
и
стро и тельстве
ко тор ы х
п ри ни м аю т ор ган ы м естн о го
сам о уп р авлен ия:
1. О б ъ екты электро -, теп ло -, газо и вод осн абж ен и я н аселен и я,
вод оотвед ен и я, снабж ен ия
н асел ен и я топли вом в гран и ц ах
м ун и ц и п альн ого об разован и я
2. …
3.
Г ен ер ал ь н ы й п л ан
П от ребн ост и,
объ ем ы :
2
1. м
об сл уж и ваю щ и х
зд ан ий , к м сетей ,
2
м н еобх од и м ы х
зем ельн ы х
уч астк ов и т.д .
2. …
3.
У стан авли ваю тся
Г рад острои тельн ы м
к од ек сом (н овая ред ак ц и я)
П р о чи е О б ъ ект ы ,
п ро ектир о вани ем и
стро и тельство м ко то ры х
зан и м аю тся ч астны е ли ц а
Г ен ер ал ь н ы й п л ан
Ц елевое
ф ун к ц и он альн ое
зон и рован и е
П риорит ет ы ,
ресур сы , сроки :
2
1. 100 м очи стн ы х
соор уж ен и й в 2005
г. 50 к м
к ан али заци онн ы х
сетей в 2004 г. и т.д .
2. …
3.
Р азм ещ ен ие :
1. …
2. …
3.
Градорегулирование на местном уровне (2)
Г ен ер а л ьн ы й п л а н го р о да
Г ен ер ал ь н ы й п л ан
П от ребн ост и и
объ ем ы :
2
1. м
об сл уж и ваю щ и х
зд ан и й , к м сетей ,
2
м н еобх од и м ы х
зем ел ьн ы х
уч астк ов и т.д .
2. …
3.
П риорит ет ы ,
ресур сы и сроки :
2
1 . 100 м очи стн ы х
соор уж ен и й в 2005
г. 50 к м
к ан ал и зац и он н ы х
сетей в 2004 г. и т.д .
2. …
3.
Р азм ещ ен ие :
1. …
2. …
3.
П р и м ер : Т ерри тори и ком п л ек сн ой
рек он стр ук ц и и п яти этаж н ого и
ветх ого ж и л ого ф он д а г. М оск вы
н а п ери од д о 2020 с вы д ел ен и ем I
очеред и
Б ю дж ет
го р о да
Ф и н ан си рован и е
П р а ви л а
зем л еп о л ьзо ва н и я и
за ст р о й ки
Н ор м ати вн ы й
п равовой
ак т,
устан авл и ваю щ и й град острои тел ьн ы е
регл ам ен ты
и сп ол ьзован и я
н ед ви ж и м ости в город е, об язател ьн ы е
д л я и сп ол н ен и я всем и суб ъ ек там и .
Г ен ер а л ьн ы й п л а н го р о да
ц елевое ф ун к ц и он альн ое зон и рован и е
П равовое зон и рован и е (П рави л а зем л еп ол ьзован и я и
застрой к и )
«св обод а в п р ед уст ан ов л ен н ы х р ам к ах »
Градорегулирование на местном уровне (3)
Документация по планировке территории
Проекты планировки
Карта зонирования Нижнего Новгорода
Пример градостроительного регламента.
Центральные общественно-деловые и коммерческие зоны
ЦД - 1 - зона делового центра
Зона делового ядра центра города ЦД –1 выделена для обеспечения
правовых условий использования и строительства недвижимости на
территориях размещения центральных функций, где сочетаются
административные, общественные и иные учреждения преимущественно
федерального, регионального и общегородского значения, коммерческие
учреждения, офисы, жильё, а также здания многофункционального
назначения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
административные здания, офисы, конторы различных организаций, фирм,
компаний, банки, отделения банков;
издательства и редакционные офисы;
здания высших учебных заведений;
здания научно-исследовательских учреждений, консультативных фирм;
суды, нотариальные конторы, прочие юридические учреждения;
туристические агентства;
рекламные агентства;
фирмы по предоставлению услуг сотовой и пейджинговой связи;
транспортные агентства по сервисному обслуживанию населения: кассы по
…….
Вспомогательные виды разрешенного использования:
подземные и встроенные в здания гаражи и автостоянки;
парковки перед объектами деловых, культурных, обслуживающих и
коммерческих видов использования;
……..
Условно разрешенные виды использования:
многоквартирные жилые дома;
здания смешанного использования: с жилыми единицами в верхних этажах и
размещением в нижних этажах объектов делового, культурного,
обслуживающего и коммерческого назначения при условии поэтажного
разделения различных видов использования;
объекты, связанные с отправлением культа;
казино;
Экономические агенты
градостроительной деятельности
► Экономическими
агентами являются все
участники процесса:
- застройщики
- девелоперы
- риэлторы
- покупатели квартир
- жители расселяемых домов
Тема 8 Муниципальное
управление экономикой
Правовые основы формирования
муниципальной собственности
Основа – Конституция РФ
Муниципальная собственность – одна из
экономических основ МСУ
Равное признание наряду с другими
формами – государственной и частной
В правах органов МСУ - владение,
пользование и распоряжение муниципальной
собственностью, а также самостоятельное
управление ею
Развитие – в Гражданском Кодексе РФ
Состав муниципальной собственности
по старому закону об МСУ 1995 года
!
Средства местного бюджета
Муниципальные внебюджетные фонды
Имущество органов МСУ
Муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности
Муниципальные предприятия и организации
Муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации
Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения
Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры
и спорта
Другое движимое и недвижимое имущество
Перечень по существу открытый, позволял иметь любые виды
имущества
? Повод для реформы – наведение порядка, повышение
эффективности?
Правовые основы формирования
муниципальной собственности
Базовый законодательный акт - Федеральный
закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131)
Пока не вступил в силу в своей основной части, а
его вступление в силу (за исключением отдельных
положений) с января 2006 года отложено до 1
января 2009 года
Концептуальная особенность ФЗ №131 установление исчерпывающего (не подлежащего
расширительному толкованию) перечня видов
муниципального имущества, а также критериев
отнесения отдельного имущества к имуществу,
находящемуся в муниципальной собственности.
Состав муниципального имущества
в соответствие с ФЗ №131
Имущество, предназначенное для решения
установленных ФЗ № 131 вопросов местного
значения
Имущество, предназначенное для осуществления
отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного
самоуправления, в случаях, установленных
федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации
Имущество, предназначенное для обеспечения
деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, муниципальных служащих,
работников муниципальных предприятий и
Состав муниципального имущества
в соответствие с ФЗ №131
В случаях возникновения у муниципальных
образований права собственности на имущество,
которое не может входить в состав имущества
муниципальных образований, такое имущество
подлежит перепрофилированию (изменению
целевого назначения имущества) либо
отчуждению.
Порядок и сроки упомянутого выше отчуждения
имущества устанавливаются федеральным
законом.
Предельный срок отчуждения установлен самим
ФЗ № 131 – 1 января 2009 года
Состав собственности поселений
(1)
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и
водоснабжения населения, водоотведения, снабжения
населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов
поселения
2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные
транспортные инженерные сооружения в границах населенных
пунктов поселения, за исключением … федерального и
регионального значения
3) жилищный фонд социального использования
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные
для транспортного обслуживания населения в границах
поселения
5) имущество, предназначенное для предупреждения и
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах
поселения
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение,
предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению
пожаров
7) библиотеки
Состав собственности поселений
(2)
9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного
(муниципального) значения, расположенные в границах поселения
10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения
массовой физической культуры и спорта
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и
озеленения территории поселения
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и
мусора
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для
организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения
14) имущество, предназначенное для официального опубликования
(обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной
информации
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности
поселения в соответствии с федеральными законами
16) обособленные водные объекты на территории поселения
17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения
18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения
охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного
значения на территории поселения
Состав собственности
муниципальных районов (1)
1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений
в границах муниципального района
2) автомобильные дороги общего пользования между населенными
пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне
границ населенных пунктов в границах муниципального района, за
исключением … федерального и регионального значения
3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для
транспортного обслуживания населения между поселениями на
территории муниципального района
4) имущество, предназначенное для организации и осуществления
экологического контроля
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального
района
6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного
порядка на территории муниципального района муниципальной
милицией
7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и
бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего,
среднего (полного) общего образования, а также предоставления
дополнительного образования и организации отдыха детей в
каникулярное время
Состав собственности
муниципальных районов (2)
8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального
района скорой медицинской помощи (за исключением санитарноавиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторнополиклинических и больничных учреждениях, медицинской помощи
женщинам в период беременности, во время и после родов;
9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и
промышленных отходов;
10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и
градостроительной документации, а также имущество, предназначенное
для хранения указанных фондов;
11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания
на территории муниципального района межпоселенческих мест
захоронения и организации ритуальных услуг;
12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
13) имущество, необходимое для официального опубликования
(обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной
информации;
14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности
муниципального района в соответствии с федеральными законами;
15) обособленные водные объекты на территории муниципального района,
расположенные на межселенной территории муниципального района.
16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения
Собственность на земельные
участки
Земельный Кодекс РФ (ст.19), которая определяет,
что в муниципальной собственности находятся
земельные участки:
- которые признаны таковыми федеральными
законами и принятыми в соответствии с ними законами
субъектов Российской Федерации;
- право муниципальной собственности на которые
возникло при разграничении государственной
собственности на землю;
- которые приобретены по основаниям, установленным
гражданским законодательством.
ФЗ № 122 и ФЗ №131относят к муниципальному
имуществу только «земельные участки, отнесённые к
муниципальной собственности в соответствии с
федеральными законами».
Проблемы собственности в новом
законодательстве об МСУ
Выявились, как минимум, две проблемы:
жёсткая привязка перечня имущества к перечню
вопросов местного значения муниципальных
образований
императивность требований по безвозмездной
передаче имущества муниципальных образований
в государственную собственность и наделению
муниципального образования государственным
имуществом.
? Насколько данные законодательные положения
отражают конституционное право муниципальной
собственности и соответствуют потребностям
развития местного самоуправления?
Проблема жесткой привязки к перечню
вопросов местного значения
Барьер для социально-экономического развития
муниципальных образований
Сокращение доходной базы
Невозможность поддержки экономического развития
Перепрофилирование зданий и сооружений (например,
здания детских садов, перепрофилированных под учреждения
соцзащиты, или они сдавались под федеральные объекты –
теперь теряются для МО)
Коллизия с возможностью решения «иных вопросов, не
отнесенных к компетенции МСУ» - решать их без имущества
невозможно (молодежная политика и пр.)
Сложность пообъектного состава имущества в соответствии с
закрытым перечнем полномочий (например, «создание
условий для обеспечения услугами бытового назначения» не
гарантирует возникновения данных объектов частной формы
собственности»)
Проблема императивности
требований по безвозмездной
передаче имущества
МО часто должны расстаться с имуществом,
созданным за счет местных бюджетов
Давление на органы МСУ со стороны властей
субъектов РФ (жесткие административные
решения, финансовое давление и пр.)
Ответное «сокрытие» собственности, перевод
соответствующих объектов в худшие условия с
последующим перепрофилированием первых и
пр.
Прочие проблемы
перераспределения
собственности
Техническая проблема классификации и
регистрации объектов муниципальной
собственности
Классификация объектов в старой «нарезке»
МО
Регистрация объектов проводилась в разное
время, разным порядком – нужна
перерегистрация
Финансовая проблема
Расходы на регистрацию, перерегистрацию,
подготовку необходимой документации
(кадастровые планы, оценка стоимости и пр.)
Проблема разграничения собственности и
Выводы
Необходима дополнительная законотворческая
работа и анализ правоприменительной практики
Необходимо предусматривать существенные
расходы учет и перераспределение
собственности, в том числе в виде субвенций на
местный уровень
Возможно, предусмотреть более гибкие схемы
управления муниципальной собственностью
Определение муниципальных
финансов
Муниципальные финансы – система
отношений по поводу формирования,
распределения и использования финансовых
ресурсов местных органов власти.
Финансовые ресурсы муниципалитета –
средства муниципального бюджета и
средства муниципальных предприятий и
организаций.
Отличия от корпоративных финансов
Муниципалитет оперирует средствами налогоплательщиков
Основу финансовых ресурсов муниципалитета составляют
безвозмездные поступления от налогов и других уровней
власти
Единство бюджетной системы, бюджетная отчетность,
финансовые требования и ограничения, регламентация
деятельности
Финансовая деятельность муниципалитета контролируется
представительным органом местной власти и другими
уровнями власти
Муниципалитет обладает особым финансовым статусом:
особенности банкротства, бюджетное законодательство
К муниципальным финансам предъявляются требования
публичности и минимального финансового риска
Финансовые ресурсы муниципалитета не должны
использоваться для максимизации прибыли
Сравнение с государственными
финансами
Преобладание хозяйственной деятельности:
финансовые ресурсы муниципалитета в основном
используются для оказания услуг населению и
экономическим агентам, и в меньшей степени на
функции перераспределения, регулирования и
контроля
Сравнительно меньший масштаб деятельности
Часто муниципалитет испытывает финансовую
зависимость от бюджетов других уровней власти и
ограничены в полномочиях по управлению своими
доходами и расходами
Разграничение доходных
полномочий
Регулирование налогооблагаемой базы и ставок налогов,
как правило, остается за центральными властями.
Муниципалитеты редко обладают правом вводить
собственные налоги и регулировать ставки.
Варианты разграничения: «один налог – один бюджет»,
использование одного налога несколькими уровнями
бюджетной системы (нормативы отчислений, ставки) или
использование налогов на долевой основе.
За местными бюджетами стремятся закреплять налоги,
наименее подверженные влиянию экономических циклов в
стране и лучше администрируемые на местном уровне:
налоги на землю, налоги на имущество (недвижимость)
физических лиц. Однако такие налоги эффективны и
достаточны в условиях развитости рынка земли и
недвижимости. Поэтому во многих странах на местном
уровне часто закрепляются налог на доходы физических
лиц и налоги с продаж.
Типы доходных источников
Компенсационные платежи
Трансферты целевого характера с долевым
финансированием
Трансферты целевого характера без
долевого финансирования (субвенции)
Трансферты общего характера (дотации)
Неналоговые доходы
муниципалитета
От приватизации имущества
От сдачи муниципального
имущества в аренду
От платных услуг бюджетных
учреждений
Часть прибыли МУП
Штрафы, пошлины
Доходы и расходы в бюджетной
системе России в 2004 году
Доходы в % от ВВП
федеральный бюджет
20%
бюджет субъектов РФ
8%
местные бюджеты
6%
федеральный бюджет
16%
бюджет субъектов РФ
8%
местные бюджеты
6%
Расходы в % от ВВП
Низкая доля местных бюджетов свойственна
многим развивающимся странам в Восточной
Европе
Развитые европейские страны
характеризуются более высокой долей
местных бюджетов
Выравнивание бюджетной
обеспеченности
Обеспечение равного доступа к
общественным и квазиобщественным благам
Учет местных потребительских предпочтений
Неравномерность распределения налоговой
базы (пример)
Трансферты на выравнивание бюджетной
обеспеченности
Перераспределение финансовых
ресурсов между уровнями бюджетной
системы РФ (2004)
Собственные доходы
3,4 млрд
Федеральный бюджет
3,4 млрд
0,35 млрд (в т.ч. 60% - дотации на
выравнивание)
Бюджеты регионов
1,4 млрд
1,8 млрд
0,45 млрд (в т.ч. 28% - дотации на
выравнивание)
Местные бюджеты
0,6 млрд
1,1 млрд
Доля безвозмездных перечислений в общем
объеме доходов муниципалитетов в России (%)
50
40
37,8
37,3
34,2
32,5
30
26,7
28,3
1999
2000
20
10
0
1996
1997
1998
2001
Налоги местных органов власти в
России
Нормативы отчислений, %
2003
2004
2005
2006
Налог на прибыль (ставка)
7
7
-
-
Налог на доходы физических лиц
50
50
30
30
Налог на игорный бизнес
30
50
-
-
Акцизы:
на водку и л/водочные изделия;
на проч. алкогол. Продукцию
5
10
35
10
-
-
Налог с продаж
60
отменен
-
-
Единый налог по УСН
60
90
-
90
ЕНВД
45
75
90
90
Налог на имущество организаций
50
50
-
-
Налог на имущество физ.лиц
100
100
100
100
Налог на наследование и дарение
100
100
-
-
Земельный налог
50
50
100
100
Налог на добычу общераспространенных полезных
ископаемых
100
100
-
-
Плата за негативное воздействие на окружающую среду
54
54
40
40
Сбор на благоустройство
100
отменен
-
-
Структура налоговых доходов типового
российского города в 2005 г.
Гос пошлина
2%
Налог на
д оход ы
физ ич ес к их
З ем ель ны й
лиц
налог
42%
43%
Налог на
им ущес т в о
Е НВ Д
физ .лиц
11%
2%
Структура расходов местных
бюджетов в РФ (2004 г.)
2004
1996
1992
Управление
7%
5%
3%
ЖКХ
19%
27%
н/д
Образование
32%
26%
24%
Здравоохранение
14%
15%
19%
Социальная политика
8%
7%
1%
Прочее
19%
18%
н/д
Достижение справедливости в потреблении
общественных благ между поколениями
налогоплательщиков
Долговое финансирование инвестиций в
инфраструктуру переносит бремя платежей
на будущие поколения.
Например, при строительстве моста за счет
текущих доходов бюджета его «оплачивает»
современное поколение
налогоплательщиков. При финансировании
строительства моста за счет заемных средств
бремя платежей ложится на будущие
поколения налогоплательщиков.
Зависимость между бюджетной обеспеченностью
муниципалитетов и долей капитальных расходов (за
исключением Норильска, Сургута и
Нижневартовска), 1999 и 2001 гг.
9000
5000
Череповец
Сочи
Нижнекамск
8000
Новокузнецк
Казань
7000
4000
Комсомольск
Краснодар
Вологда
Кемерово
Братск
Т ольятти
6000
Бюджетная обеспеченность, 2001
Мурманск
Великий Новгород
3000
5000
Мурманск
Иркутск
2000
Чита
Череповец
Петропавловск-Камчат
Казань
Махачкала
4000
Хабаровск
Орел
Псков
3000
Омск
Владикавказ
2000
1000
0,0
0,0
,1
,2
,3
Доля капитальных расходов в расходах в сего, 1999
,1
,2
,3
,4
Доля капитальных расходов в расходах в сего, 2001
,4
Гипотеза Тибу – «голосование
ногами»
1. Полная мобильность потребителей, отсутствие
транспортных издержек.
2. Совершенная информация.
3. Большое количество товаров и потребителей.
4. Отсутствие рынка труда, доход только от дивидендов.
5. Отсутствие экстерналий между муниципалитетами.
6. Предоставление общественных благ при минимальных
средних затратах в каждом муниципалитете.
7. Отсутствие капитализации.
8. Финансирование общественных благ при помощи
национальных налогов.
9. Группа однородных потребителей максимизирует свою
полезность.
Тема 9 Управление
муниципальными
хозяйствующими субъектами
Унитарное предприятие – коммерческая
организация, не наделенная правом
собственности на закрепленное за ней
собственником имущество. Унитарные могут быть
только государственные и муниципальные
предприятия. Разновидность унитарного
предприятия является казенное предприятие,
которое создается органами местного
самоуправления, если преобладающая или
значительная часть производимой им продукции,
работ и услуг предназначена для муниципального
образования либо для осуществления отдельных
видов деятельности или ведения убыточных
производств.
Муниципальное учреждение – это
организация, созданная органом местного
самоуправления для осуществления
управленческих, социально-культурных или
иных функций некоммерческого характера и
финансируемая им полностью или частично.
Наряду с муниципальными учреждениями
муниципальные образования вправе
создавать некоммерческие партнерства,
автономные некоммерческие организации.
Муниципальные образования вправе
выступать учредителями хозяйствующих
субъектов в следующих организационноправовых формах:
- коммерческие – открытые акционерные
общества с ограниченной ответственностью,
муниципальные предприятия;
- некоммерческие – муниципальные
учреждения, некоммерческие партнерства,
фонды и автономные некоммерческие
организации.
Право хозяйственного ведения
предполагает, что собственник имущества
(муниципальное образование) устанавливает
лишь общие правила функционирования
унитарного предприятия, не вмешиваясь в его
текущую хозяйственную деятельн6ость.
Предприятие самостоятельно владеет,
пользуется и распоряжается принадлежащим
ему имуществом.
Право оперативного управления предполагает,
что казенное предприятие или учреждение
обладает правами владения, пользования и
распоряжения муниципальным имуществом
только в соответствии с целями своей
деятельности и заданиями собственника
(муниципального образования). Собственник
вправе изъять излишнее либо используемое не
по назначению имущество и распорядиться им по
своему назначению. Таким образом, право
оперативного управления является для
хозяйствующего субъекта значительно более
ограниченным, чем право хозяйственного
ведения.
Муниципальное унитарное предприятие
(МУП) – самостоятельный хозяйствующий
субъект с правами юридического лица. На
основе использования муниципального
имущества такое предприятие производит и
реализует продукцию, выполняет работы,
оказывает услуги. Как коммерческая
организация оно обязано работать
рентабельно.
Муниципальное казенное предприятие,
создается органами местного самоуправления,
если преобладающая или значительная часть
производимой ими продукции, работ и услуг
предназначена для муниципального
образования либо для осуществления
отдельных дотируемых видов деятельности
или ведения убыточных производств.
Муниципальное учреждение,
финансируется из средств местного
бюджета полностью или частично (за
вычетом дохода от оказания платных
муниципальных услуг).
Муниципальная промышленная политика
– это система целей, поставленных
органами местного самоуправления в их
взаимодействии с немуниципальными
хозяйствующими субъектами, и
механизмов их реализации. Она
направлена на повышение вклада
немуниципальных хозяйствующих
субъектов в социально-экономическое
развитие муниципального образования.
Тема 10 Оргструктуры
муниципальных
управленческих структур
Гражданское общество
и город
ИДЕАЛ
РОССИЯ:
• Самоуправление -
• В Европе МСУ из
•
•
•
•
школа гражданского
общества
Воздух города делает
человека свободным
Grass roots democracy
Тождество между
управляемым и
управляющим
гражданского общества,
в России - наоборот
В России МСУ есть
инструмент насаждения
гражданского общества
Нужно ли и возможно ли
местное самоуправление в
России?
• Сперанский и Аракчеев
• «Злоупотребление свободой не есть аргумент
против самой свободы»
• Реальные противоречия и трудности
(нерациональный выбор, убежище «мелких
негодяев»)
• МСУ очень нужно России (катализатор и школа)
Как установлен правовой статус МСУ
базовыми законами «Об общих
принципах организации МСУ в РФ»:
Прежний Федеральный закон 1995 года
МСУ в РФ – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ
самостоятельная и под свою ответственность ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
НАСЕЛЕНИЯ по решению непосредственно или через органы МСУ
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций
Новый федеральный закон 2003 года (№ 131)
1. МСУ составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается,
гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
2. Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей
власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Территориальная организация
российских муниципалитетов до
2006 года: свобода выбора
Субъект Российской Федерации
Города
республиканского,
краевого, областного,
окружного значения
Административные районы
Города
районного
значения
Городские
районы
Поселки
Поселки
Поселки
Сельские
администра
ции и
сельские
населённые
пункты
Территориальная организация российских
муниципалитетов по новому федеральному
закону устанавливается единообразно ВЕЗДЕ
Субъект Российской Федерации
Муниципальный
район
Поселения
Территории с низкой
Сельское
поселение
Сельское
поселение
Городское
поселение
Городское
поселение
Городской
округ
ГНП
ГНП
ГНП
плотностью населения
СНП
ГНП
СНП
СНП
СНП
СНП
СНП
Основные направления реформы
местного самоуправления
• Разграничение собственности между
Российской Федерацией, субъектами
Российской Федерации и
муниципальными образования
• Перепрофилирование и приватизация
собственности для приведения в строгое
соответствие пообъектного состава
публичной собственности полномочиям
каждого уровня власти
• Территориальное размежевание
«Цена» реформы местного
самоуправления - Экономические
последствия
консервация сложившейся системы
расселения
передел собственности и земли не в
пользу муниципалитетов (опасность
остаточного принципа)
сдерживание естественной
кооперации МО по решению
хозяйственных задач
сдерживание экономического роста
городов-лидеров
Местные общественные блага
и местное самоуправление
• МСУ - это право местных жителей
определять:
- сравнительную значимость благ
- сбор своих средств (больше налогов - больше услуг)
- степень и формы регулирования жизни
• Разнообразие форм МСУ в США (16 типов МСУ,
пример Юж.Каролины)
Местные общественные блага
• Смешанные, делимые
• Пределы, связанные с производственными
•
•
•
мощностями (эффекты переполнения)
Влияние на ограниченную территорию
Возможность различной интенсивность
использования (роль центральных мест)
Роль местной «власти» в производстве и
организации потребления
Основа местного самоуправления
Типология местных общественных
благ
• Чистые МОБ общегородского масштаба (генеральный
•
•
•
•
план)
Общегородские блага со значимыми эффектами
переполнения (городской транспорт)
«Соседские» общественные блага (центральное
отопление)
«Межквартальные» общественные блага (крупные
музеи и парки)
Коллективно предоставляемые частные блага
(школьное образование)
Основные вопросы при организации
производства местных
общественных благ
• Оптимальная зона обслуживания
(жесткость территориальной
организации)
• Оптимальный способ финансирования
Федеральный закон от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации
местного самоуправления в
Российской Федерации"
Вопросы местного значения (1)
Городской округ
Поселение
Муниципальный район
•
формирование, утверждение,
исполнение бюджета поселения и
контроль за исполнением данного
бюджета;
•
формирование, утверждение,
исполнение бюджета муниципального
района, контроль за исполнением
данного бюджета;
•
установление, изменение и отмена
местных налогов и сборов поселения;
•
установление, изменение и отмена
местных налогов и сборов
муниципального района;
•
владение, пользование и
распоряжение имуществом,
находящиеся в муниципальной
собственности поселения;
•
владение, пользование и
распоряжение имуществом,
находящиеся в муниципальной
собственности муниципального
района;
Вопросы местного значения (2)
Городской округ
Поселение
Муниципальный район
•
организация в границах поселения
электро-, тепло-, газо- и
водоснабжения населения,
водоотведения, снабжения
населения топливом;
•
организация в границах
муниципального района электро- и
газоснабжения поселений;
•
организация сбора и вывоза
бытовых отходов и мусора;
•
14. организация утилизации и
переработки бытовых и
промышленных отходов;
Вопросы местного значения (3)
Городской округ
Поселение
1. содержание и строительство
автомобильных дорог общего
пользования, мостов и иных
транспортных инженерных
сооружений в границах населенных
пунктов поселения, за исключением
автомобильных дорог общего
пользования, мостов и иных
транспортных инженерных
сооружений федерального и
регионального значения
Муниципальный район
1. содержание и строительство
автомобильных дорог общего
пользования между населенными
пунктами, мостов и иных
транспортных инженерных
сооружений вне границ населенных
пунктов в границах муниципального
района, за исключением
автомобильных дорог общего
пользования, мостов и иных
транспортных инженерных
сооружений федерального и
регионального значения;
Вопросы местного значения (4)
Городской округ
Поселение
обеспечение малоимущих граждан,
проживающих в поселении и нуждающихся
в улучшении жилищных условий, жилыми
помещениями в соответствии с жилищным
законодательством,
организация строительства и содержания
муниципального жилищного фонда,
создание условий для жилищного
строительства;
расчет субсидий на оплату жилого
помещения и коммунальных услуг и
организация предоставления субсидий
гражданам, имеющим право на их
получение в соответствии с жилищным
законодательством;
Муниципальный район
Вопросы местного значения (5)
Городской округ
Поселение
участие в предупреждении и
ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций в границах
поселения;
обеспечение первичных мер
пожарной безопасности в границах
населенных пунктов поселения;
Муниципальный район
участие в предупреждении и
ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций на
территории муниципального
района;
Вопросы местного значения (6)
Городской округ
Поселение
Муниципальный район
организация библиотечного
обслуживания населения,
комплектование библиотечных фондов
библиотек поселения;
организация библиотечного
обслуживания населения
межпоселенческими библиотеками,
комплектование их библиотечных
фондов;
создание условий для организации
досуга и обеспечения жителей
поселения услугами организаций
культуры;
создание условий для обеспечения
поселений, входящих в состав
муниципального района, услугами по
организации досуга и услугами
организаций культуры;
Вопросы местного значения (7)
Городской округ
Поселение
создание условий для массового
отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест
массового отдыха населения;
организация благоустройства и
озеленения территории
поселения, использования и
охраны городских лесов,
расположенных в границах
населенных пунктов поселения;
Муниципальный район
организация мероприятий
межпоселенческого характера по
охране окружающей среды;
Вопросы местного значения (8)
Городской округ
Поселение
утверждение генеральных планов поселения,
правил землепользования и застройки
утверждение подготовленной на основе
генеральных планов поселения документации по
планировке территории
выдача разрешений на строительство, разрешений
на ввод объектов в эксплуатацию
утверждение местных нормативов
градостроительного проектирования поселений
резервирование и изъятие, в том числе путем
выкупа, земельных участков в границах поселения
для муниципальных нужд
осуществление земельного контроля за
использованием земель поселения
Муниципальный район
утверждение схем территориального планирования
муниципального района, правил землепользования
и застройки межселенных территорий
утверждение подготовленной на основе схемы
территориального планирования муниципального
района документации по планировке территории
ведение информационной системы обеспечения
градостроительной деятельности, осуществляемой
на территории муниципального района
резервирование и изъятие, в том числе путем
выкупа, земельных участков в границах
муниципального района для муниципальных нужд
утверждение местных нормативов
градостроительного проектирования межселенных
территорий
осуществление земельного контроля за
использованием земель межселенных территорий;
Вопросы местного значения (9)
Городской округ
Поселения
организация освещения улиц и
установки указателей с названиями
улиц и номерами домов;
организация ритуальных услуг и
содержание мест захоронения.
Муниципального района
содержание на территории
муниципального района
межпоселенческих мест
захоронения, организация
ритуальных услуг;
Вопросы местного значения (9)
Городской округ
Поселения
Муниципального района
организация охраны общественного порядка на
территории муниципального района муниципальной
милицией;
организация предоставления общедоступного и
бесплатного начального общего, основного общего,
среднего (полного) общего образования по основным
общеобразовательным программам, за исключением
полномочий по финансовому обеспечению
образовательного процесса, отнесенных к
полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации; организация
предоставления дополнительного образования и
общедоступного бесплатного дошкольного
образования на территории муниципального района, а
также организация отдыха детей в каникулярное
время;
Вопросы местного значения (10)
Городской округ
Поселения
организация и осуществление мероприятий по
гражданской обороне, защите населения и территории
поселения от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера;
создание, содержание и организация деятельности
аварийно-спасательных служб и (или) аварийноспасательных формирований на территории
поселения;
Муниципального района
организация и осуществление мероприятий по
гражданской обороне, защите населения и территории
муниципального района от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
организация и осуществление мероприятий по
мобилизационной подготовке муниципальных
предприятий и учреждений, находящихся на
территории поселения;
организация и осуществление мероприятий по
мобилизационной подготовке муниципальных
предприятий и учреждений, находящихся на
межселенных территориях;
осуществление мероприятий по обеспечению
безопасности людей на водных объектах, охране их
жизни и здоровья;
осуществление мероприятий по обеспечению
безопасности людей на водных объектах, охране их
жизни и здоровья;
Вопросы местного значения (10)
Городской округ
Поселения
создание, развитие и
обеспечение охраны лечебнооздоровительных местностей и
курортов местного значения на
территории поселения;
Муниципального района
создание, развитие и
обеспечение охраны лечебнооздоровительных местностей и
курортов местного значения на
территории муниципального
района;
Вопросы местного значения (11)
Городской округ
Поселения
организация и осуществление
мероприятий по работе с детьми и
молодежью в поселении.
Муниципального района
•
опека и попечительство;
организация и осуществление
мероприятий межпоселенческого
характера по работе с детьми и
молодежью.
Вопросы местного значения (12)
Городской округ
Поселения
Муниципального района
формирование архивных фондов формирование и содержание
поселения;
муниципального архива,
включая хранение архивных
фондов поселений;
Тема 11 Современные проблемы
управления российскими
муниципалитетами
ЦИКЛИЧНОСТЬ ПРОБЛЕМ
КОММУНАЛЬНОГО СЕКТОРА
Некачественные услуги
Низкий тариф
Недостаточный
доход
Низкий уровень
инвестиций
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЙ
СЕКТОР
Негативные тенденции:
1. Ухудшилось физическое состояние жилищного фонда и
коммунальной инфраструктуры;
2. Предприятия ЖКХ стали заложниками несбалансированной
государственной тарифной и бюджетной политики;
3. Отсутствие эффективной системы регулирования деятельности
коммунальных предприятий - естественных локальных
монополистов;
4. Формирование служб заказчика жилищно-коммунальных услуг как
бюджетных структур местных органов власти вместо
формирования рынка управления муниципальным жилищным
фондом;
5. Низкая активность населения в создании товариществ
собственников жилья.
РЕСУРСЫ ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ
СИТУАЦИИ
Институциональные реформы
Улучшение менеджмента
Инвестиции
ТЕМПЫ РОСТА ИПЦ, ЦЕН В ЖКК, ЦЕН НА
ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ, ГАЗ НАРАСТАЮЩИМ ИТОГОМ
ИПЦ
ЖКК
Электроэнергия
Газ
Эффект отложенной
инфляции
нарастающим
итогом
(отставание
темпов роста цен
в ЖКК от ИПЦ,
раз)
1998
185
114
102
109
1,62
1999
252
146
122
123
1,72
2000
303
133
173
200
2,27
2001
359
132
237
258
2,72
2002
412
182
297
335
2,28
2003
461
229
343
405
2,03
2004
517
318
373
464
1,64
ТЕМПЫ РОСТА ИПЦ, ЦЕН В ЖКК, ЦЕН
НА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ, ГАЗ
НАРАСТАЮЩИМ ИТОГОМ
600
Индекс
500
400
300
200
100
0
1997
1998
ИПЦ
1999
ЖКК
2000
2001
2002
Электроэнергия
2003
Газ
2004
2005
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ
СТАБИЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и
обеспечение стабильности и достаточности текущего финансирования
жилищно-коммунальных услуг
Переход на полную оплату потребителями, в том числе - населением
жилищно-коммунальных услуг с учетом роста потребности в средствах
на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста
потребности в дотировании бюджетной сферы.
Упорядочение механизма предоставления льгот по оплате жилья и
коммунальных услуг.
Упорядочение механизма формирования тарифов на жилищнокоммунальные услуги.
ПЕРЕХОД ОТ ДОТИРОВАНИЯ МОНОПОЛИСТОВ
В СФЕРЕ ЖКХ К АДРЕСНОЙ ПОДДЕРЖКЕ
НАСЕЛЕНИЯ
БЮДЖЕТ
ПРЕДПРИЯТИЯ ЖКХ МОНОПОЛИСТЫ
БЮДЖЕТ
СЛУЖБЫ ЖИЛИЩНЫХ
СУБСИДИЙ
НАСЕЛЕНИЕ
НАСЕЛЕНИЕ
ПРЕДПРИЯТИЯ ЖКХ
В УСЛОВИЯХ КОНКУРЕНЦИИ
И РЕГУЛИРОВАНИЯ
МОНОПОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ
делятся на:
Потенциально рыночные
услуги – все услуги по
Естественномонопольные услуги
управлению, содержанию,
эксплуатации и ремонту
помещений и оборудований,
прилежащих территорий
(по исторически сложившейся
традиции, по технологическим и
экономическим причинам)
Например:
А именно:
•Управление жил.фондом
•Теплоснабжение
•Вывоз мусора
•Водоснабжение
•Ремонт зданий и оборудований
(аварийный, капитальный,
профилактический)
•Газоснабжение
•Уборка территорий
•Электроснабжение
•Канализация
РЫНОЧНЫЕ МЕХАНИЗМЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО
ХОЗЯЙСТВА
1. Развитие профессионального конкурентного бизнеса по
управлению жилищной недвижимостью.
2. Отказ от практики «хозяйственного ведения»;
акционирование муниципальных унитарных
предприятий.
3. Ресурсосбережение: отказ от прямых платежей за
коммунальные услуги ресурсоснабжающим
предприятиям.
4. Содействие созданию товариществ собственников жилья.
РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ ТЕПЛО-, ЭЛЕКТРО-,
ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ
1. Реформа системы тарифного регулирования, стимулирование
предприятий к снижению издержек.
2. Разработка производственных и инвестиционных программ
коммунальных предприятий.
3. Жесткая увязка коммунальных тарифов с тарифами на газ и
электричество.
4. Пересмотр системы договорных отношений как с предприятиями
«большой энергетики», так и с потребителями; формирование
договорных отношений между коммунальными предприятиями и
органами местного самоуправления - собственниками
коммунальной инфраструктуры.
5. Привлечение инвестиций в коммунальную инфраструктуру.
Институциональные реформы в
коммунальном секторе
Прекращение бюджетного дотирования
Тарифное регулирование
Концессионные соглашения
Монетизация социальных выплат
Упорядочение взаимоотношений с
потребителями ресурсов в жилищном
секторе
Финансовое оздоровление
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
РАБОТЫ КОММУНАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ
1.
2.
3.
Акционирование
Концессии
Приватизация путем продажи
муниципальной собственности
МОДЕЛИ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Модель 1
Акционирование
коммунальных
предприятий с
возможной частичной
продажей акций при
сохранении
контрольного пакета
у муниципалитета.
Модель 2
Муниципальная
собственность на
основные фонды,
частное управление и
инвестиции
(концессии).
Модель 3
Приватизация путем
продажи всех или
контрольного пакета
акций акционированного
коммунального
предприятия частному
инвестору.
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ
РИСКОВ
Риски
Формы
Сервисный
контракт
Управление и
эксплуатация
Оплата услуг
Инвестировани
е
Собственность
на активы
власть
власть
власть
власть
власть
власть
власть
Контракт на
управление
частный
оператор
Договор аренды
частный
оператор
частный
оператор
власть
власть
Концессия
частный
оператор
частный
оператор
частный оператор
власть
Приватизация
частный
оператор
частный
оператор
власть
частный оператор
частный
оператор
ИЗМЕНЕНИЕ РОЛИ ЧАСТНОГО
СЕКТОРА В ЗАВИСИМОСТИ ОТ
ФОРМЫ ПАРТНЕРСТВА
Контракты
на услуги
Конт
ракт
ы
упра
влен
ия
А
ре
нд
а
ВО
Т/
Кон
цес
сия
ВО
О/
Пр
ода
жа
Рост ответственности финансовых
обязательств и рисков частного сектора
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА В ВОДНОМ
СЕКТОРЕ
Правовые проблемы:
тарифное
регулирование?
Монетизация социальных выплат
концессионные соглашения?
- Финансовое оздоровление?
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА В
ВОДНОМ СЕКТОРЕ
Финансовые риски:
долговые обязательства
тарифное регулирование
бюджетные платежи
РЕГУЛИРОВАНИЕ – ОСНОВНОЙ
РИСК ИНВЕСТОРА
Зачем нужно регулирование?
товары и услуги общественного пользования
естественные монополии
Задачи регулирования
финансовая жизнеспособность
экономическая эффективность
доступность услуг
ТРАДИЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ
Система ценообразования, основанная на затратных
принципах формирования тарифов и ограничении
рентабельности предприятий - поставщиков услуг, не
заинтересовывает
коммунальные
предприятия
в
снижении издержек
Уровень регулирования определяется организационноправовой формой предприятия
ОСНОВЫНЫМИ НЕДОСТАТКАМИ
СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРОЦЕДУР
ФОРМИРОВАНИЯ ТАРИФОВ ЯВЛЯЮТСЯ:
Отсутствие формализации целей регулирования
Политизированность процедуры утверждения
тарифов
Отсутствие срока действия тарифа, что создает
ситуацию экономической неопределенности как
для предприятий, так и для потребителей
Отсутствие “прозрачности” при утверждении
тарифа
РЕФОРМА СИСТЕМЫ ТАРИФНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Как регулировать?
Регулирование носит целевой характер
(производственная и инвестиционная программа)
Тариф устанавливается на фиксированный срок
Определяются условия для автоматического
пересмотра тарифов
Расчет тарифа максимально формализован
(операционная часть)
РЕФОРМА СИСТЕМЫ ТАРИФНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Кто регулирует?
Органы местного самоуправления
-
отражение интересов городского сообщества
меньше участников договорного процесса
политизированность
низкая профессиональная подготовка
Специальный регулирующий орган
-
-
централизация функций
дополнительная сторона переговорного процесса
несовпадение целей публичного собственника активов и
регулятора (конфликт властей)
профессионализм
Классификация и типология
муниципальных образований
Классификации – по одному основанию:
основанные на количественных параметрах (по
численности населения)
функциональные (по набору и характеру выполняемых
ими функций)
административный статус
генетические (по происхождению населенных пунктов)и
др.
Типологии – одновременно по разным основаниям
Численность населения
города-«миллионеры» – свыше 1000 тыс. чел.;
крупнейшие – от 500 до 1000 тыс. чел.
крупные – от 250 до 500 тыс. чел.
большие – от 100 до 250 тыс. чел.
средние – от 50 до 100 тыс. чел.
малые – до 50 тыс. чел.
Численность населения – интегральная характеристика
Характер экономической базы
Полифункциональные
Монофункциональные (монопрофильные):
Административные
Промышленные
Научные
«Закрытые» (ЗАТО)
Курортные и пр.
Административный статус
Разные типы муниципальных образований по ФЗ131:
Муниципальный район
Городской округ
Поселение (городское или сельское)
Место в административной иерархии:
«Центральность» (федеральный округ, регион,
муниципальный район)
Типология муниципальных
образований
Пример ИЭГ – работа в начале 2000-х гг. по
комплексным программам для российских МО
Особенность - условный характер типологии
Смешанные основания
Открытый список
Взаимные наложения
Типы муниципальных образований для
разработки программ СЭР (ИЭГ)
Региональный центр
Большой город, второй-третий в регионе
Крупный промышленный центр
Малый (средний) город
Сельский район
Региональный центр
Примеры: Хабаровск, Томск, Пермь, Саратов
Особенности:
Экономика обычно диверсифицирована, наличие ряда стабильных
градообразующих предприятий
«Раскрученность» с точки зрения маркетинга территории
Как правило, основной бюджетный донор региона
Значительный политический, административный и управленческий
ресурс
Относительно организованное городское сообщество
(общественность, предпринимательский сектор, наука, образование)
Часто – сложные экономические и политические отношения с
руководством региона
Пример – Стратегия развития
Хабаровска (2000 год)
В среднесрочной перспективе сохранить
Хабаровск как многофункциональный
хозяйственный центр.
В сбалансированном виде будут развиты те сектора
экономики, которые демонстрируют стабильное
состояние в настоящее время или имеют
перспективы развития в опоре на местные и
региональные ресурсы и условия:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Транспортный комплекс
Высшее образование и научно-технический комплекс
Сфера услуг, торговля
Промышленность
Строительство
Малый бизнес
Региональный центр
Особенности набора целевых программ:
Наиболее полный набор целевых программ,
направленных на улучшение инвестиционного климата,
создание комфортных условий проживания и
формирование разнообразного спектра социальных
ролей.
Особенности – наличие целевых программ с
инструментами, наиболее эффективными в крупных
городах (внедрение правового зонирования территории
города, развитие ипотечного кредитования, содействие
развитию рынка земли и недвижимости и т.п.).
Большой город, второй-третий в
регионе
Примеры: Димитровград, Энгельс, Арзамас
Особенности:
Экономика относительно диверсифицирована, основана на
наличии в городе ряда крупных предприятий различных отраслей
Обычно недостаточно развит «третичный» сектор экономики –
сфера услуг, торговля, малый бизнес
Бюджеты, как правило, дефицитны, часто - проблемы с городской
инфраструктурой
Слабее, чем в региональном центре, организована общественность,
мало представлена наука и образование (если да, то в основном –
технического профиля).
Часто местная политическая «элита» находится под сильным
влиянием руководителей предприятий
Пример – Стратегия развития
Димитровграда (2002 год)
1.
2.
3.
4.
5.
Развитие города как многофункционального центра с
приоритетом сферы услуг и высокотехнологичной
промышленности
Развитие и эффективное использование инновационного
потенциала города
Создание благоприятного инвестиционного климата
Развитие малого предпринимательства
Развитие городского сообщества
Большой город, второй-третий в
регионе
Особенности набора целевых программ:
Полный набор целевых программ, общих для всех типов
муниципальных образований (преобразования в ЖКХ, в
сфере социальной защиты, в управлении
муниципальной недвижимостью)
Относительно большее внимание может быть уделено
программам по улучшению использования городской
территории (в том числе высвобождающейся в связи со
структурными изменениями в городской экономике), по
развитию малого бизнеса, развитию сектора услуг.
Крупный промышленный центр
Примеры: Череповец, Дзержинск, Ангарск, Шелехов
Особенности:
Основная особенность – моноотраслевая экономика,
градообразующие - одно или несколько крупных (иногда очень
крупных) предприятий
В случае положительной конъюнктуры обеспечивает городу
солидную налоговую базу и высокую занятость
Бюджет города обычно относительно сбалансирован, нередко –
профицитен
Общественная инфраструктура развита, обычно поддерживается
предприятиями
Еще сильнее влияние руководителей предприятий на
«политическую» ситуацию и систему муниципального правления
Общественные институты в ряде случаев весьма развиты, но
«вписаны» в корпоративную систему
Пример – Стратегия развития
Дзержинска (1999 год)
Стратегические цели:
Диверсификация экономической структуры и одновременная
модернизация существующих производств
Развитие всесторонних связей с областным центром – Нижним
Новгородом
Направления:
Поддержка предпринимательства и привлечение инвестиций в
экономику города
Улучшение условий жизни населения на основе эффективного
управления городским хозяйством
Совершенствование управления ресурсами города
Крупный промышленный центр
Примеры: Череповец, Дзержинск, Ангарск, Шелехов
Особенности набора целевых программ:
Для моноотраслевых городов актуальны целевые программы,
ориентированные на содействие инвестиционному процессу с
целью диверсификации экономики, укрепления налоговой базы и
расширения спектра занятости населения - программы
совершенствования маркетинга города, улучшения использования
городской территории, поддержки малого бизнеса.
Кроме того, возможны программы в сфере социальной поддержки,
которые нацелены на «профилактику» потенциальных социальных
проблем, которые могут возникнуть в случае изменения ситуации в
экономике города.
Специальное внимание программам сотрудничества МО с крупным
бизнесом.
Малый (средний) город
Примеры: Дзержинский, Бузулук, Шелехов, Артем, Партизанск
Особенности:
Разнообразие городов разных типов – промышленные, транспортные узлы,
туристические, города в составе крупных городских агломераций и др.,
выделенный из состава муниципального района статус (городской округ или
поселение).
В ряде случаев градообразующее значение в таких городах имеют одно-два
предприятия. Обычно эти предприятия не являются крупными,
уникальными (хотя бы в рамках региона), и находятся в сложном или
кризисном положении.
Хроническая и глубокая дефицитность местных бюджетов и их полная
зависимость от региона.
Общественная инфраструктура развита слабо, управленческий потенциал
часто невысок.
Общественная среда неоднородна, нередко встречаются организованное
общественное мнение, активные представители местного бизнеса. Очень
многое зависит от лидерской позиции главы администрации.
Пример – Стратегия развития города
Дзержинского (2003 год)
Стратегические направления развития города до 2020 года
1. Научно-техническое и промышленное развитие, развитие города как
наукограда
2. Развитие городского сообщества и общественного самоуправления
3. Формирование системы непрерывного образования
4. Направление развития - информационный город
5. Развитие города, как центра православной культуры
6. Градостроительство. Индивидуализация облика города
7. Модернизация городской инженерной инфраструктуры
8. Формирование сферы семейного отдыха.
9. Улучшение качества жизни
Малый (средний) город
Примеры: Дзержинский, Бузулук, Шелехов, Артем,
Партизанск
Особенности набора целевых программ:
Ключевыми будут целевые программы по повышению
эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов
(преобразования в ЖКХ, оптимизация социальной сферы).
Кроме того, могут быть разработаны программы по поддержке
малого бизнеса (в частности, по улучшению информированности
местных предпринимателей о возможностях развития бизнеса и
повышения доступности кредитных ресурсов), программы
маркетинга города.
В программу могут быть включены предложения региональным
властям по оптимизации межбюджетных отношений.
Сельский район
Примеры: Цивильский район (Чувашия), Кинель-Черкасский район
(Самарская область)
Особенности:
Проблемы районов повторяют проблемы малых городов, к которым
добавляются проблемы сельских территорий (удаленные деревни,
неэффективное сельское хозяйство, дорожная сеть и пр.).
Райцентры – малые города или поселки городского типа – обычно как по
размеру, так и по экономическому потенциалу еще меньше, чем в случае
отдельных малых городов.
Экономика райцентра чаще всего представлена несколькими небольшими
предприятиями по переработке местного сырья (пищевая,
деревообрабатывающая, легкая отрасли промышленности).
«Точек роста» очень мало, часто ориентация – не на рост с привлечением
инвестиций, а на повышение эффективности работы существующих
предприятий, управления существующей муниципальной инфраструктурой,
повышение уровня жизни населения.
Пример – Стратегия развития КинельЧеркасского района (2005г.)
1.
2.
3.
4.
Стратегические направления
развития района до 2015 года
Формирование благоприятного хозяйственного
климата
Содействие развитию потенциально-эффективных
отраслей экономики (включая инновационные
проекты, сельское хозяйство, переработку с/х
продукции, туризм и рекреацию)
Улучшение среды проживания
Формирование благоприятного социального климата
Сельский район
Особенности набора целевых программ:
Целевые программы в основном повторяют проблемы
малых городов, добавляются программы по оценке
потенциала экономического развития территории, в том
числе сельскохозяйственных земель.
Идеология развития региона: 8
исходных принципов
1. Не развитие общества, а создание условий для
развития
2. Рынок сам по себе несовершенен, им надо
управлять
3. Опора на самоорганизацию общества
4. Цель развития региона одна – благосостояние
граждан
Идеология развития региона: 8
исходных принципов
5. Территориальная справедливость и Целостность
региона
6. Аккуратность государственных мер: «не навреди»
7. Сочетание интересов региона с интересами страны
в целом
8. Стратегический подход в управлении регионом
Что такое современный Город? –
Семь признаков
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Город - это живучий исторический феномен
Город - это лучшее, что придумало человечество
Город - это худшее, что придумало человечество
Город - это Сообщество
Город - это источник свободы и самоуправления
Город - это авангард развития
Город - это "неправильная" экономика
Город – уникальная форма жизни
Город в истории человечества
Город – авангард развития
Социокультурное значение Города
Город против страны
Город и глобализация
Город – уникальная форма жизни
Городская экономика - «другая» экономика
Город – источник свободы
Город – источник кооперации
Город – «грядка» для выращивания
самоуправления и гражданского общества
Становление местного самоуправления трудно
идет в России. Причины.
Документ
Категория
Презентации по экономике
Просмотров
93
Размер файла
12 000 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа