close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Законодательная инициатива

код для вставкиСкачать
О гражданской (общественной) законодательной инициативе: российский и зарубежный законотворческий опыт и правоприменение
Одним из необходимых условий развития демократического гражданского общества является всестороннее развитие гражданской законодательной инициативы населения. Народная (гражданская) законодательная инициатива относится к исходным, первичным формам демократии и законотворчества, выражения народом своей воли, наряду с референдумом и выборами. Она представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом. При этом парламент, как правило, может принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Этим народная законодательная инициатива отличается как от референдума, решение которого имеет силу закона, так и от права на обращения в органы власти с предложениями (петициями), которые предполагают ответ, но не требуют обязательного рассмотрения на уровне законодательной власти.
Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.), т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме). На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы.
К формам прямой демократии в мировой практике относят также: всенародный опрос, всенародное обсуждение, наделение граждан правом обращаться к властям, включая и законодательные органы различных уровней, с письменным требованием, предложением, жалобой, на которые власти обязаны реагировать в установленном порядке, народное вето (представляет собой проводимый по инициативе избирателей референдум с целью отмены проекта или уже принятого парламентом акта), общий сход всех избирателей, обладающий правом принятия решения.
Народная инициатива как институт права на обращение в государственные органы власти имеет многовековую историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существовала как стихийное социальное движение и только много позже получила правовое закрепление, соответствующее национально-политическим и историческим особенностям тех или иных государств. В большинстве зарубежных стран правотворческая инициатива граждан закреплена в Конституции государства и является формой выражения народовластия на государственном уровне, - в отличие от России, где правотворческая инициатива получила признание на уровне субъектов Российской Федерации и в муниципальных образованиях. Данное обстоятельство связанно с особенностями и спецификой исторического развития зарубежных государств и России. В Российской Федерации нормативное закрепление народной законодательной нициативы впервые произошло лишь в новейшей истории, с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Понятие и механизм реализации правотворческой инициативы граждан в зарубежных государствах сформировались гораздо раньше, чем в России, что обуславливает более четкую ее проработанность и более широкое применение. Российским законодателям необходимо учитывать положительный опыт зарубежных государств в отношении регулирования правотворческой инициативы граждан, принимая во внимание при этом особенности национальной правовой системы, территориального устройства государства.
Зарубежный законотворческий опыт в сфере народной (гражданской) законодательной инициативы
В зарубежных государствах правотворческая инициатива тесно связана, а иногда и отождествляется с другими формами непосредственного осуществления народом своей власти или участия в ее проведении: референдумом, выборами и формами обращений граждан, в частности петицией (например, в Швейцарии). В Российской Федерации под правотворческой инициативой понимается именно внесение проекта правового акта. Юридическое содержание и смысл правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации наиболее сходны с характеристиками данного правового явления в США, что объясняется, в том числе, и тем, что именно в США впервые появилась правотворческая инициатива граждан и развивалась она на местном уровне власти.
Институт народной законодательной инициативы, как это предусмотрено законодательством ряда зарубежных стран, означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. В этом отношении, от народной законодательной инициативы следует отличать так называемый "законодательный почин", когда практически любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта: никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательный почин сам по себе не влечет. Первые формы реализации народной законотворческой инициативы (отметим, содержащие минимальные требования к численности инициативной группы: единственный инициатор) за рубежом уходят корнями в античность: например, в Спарте на протяжении трех столетий действовал закон Ликурга, согласно которому каждый свободный гражданин мог выступить с законодательной инициативой. Однако, в случае если законопроект не принимался большинством граждан, инициатора казнили через повешение. Позднее, в эпоху Средневековья, подобная возможность выдвижения проекта нормативного правового акта "снизу" отсутствовала и вновь начала возрождение лишь с постепенным развитием парламентаризма.
В настоящее время народная законодательная инициатива - довольно распространенное явление в Швейцарии, Италии, Австралии, Перу, Испании, США, ФРГ; институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями ряда государств с переходной экономикой (Албания, Польша, Словения, Румыния, Латвия и Литва) и других государств. В различных странах установлены разные требования к количеству граждан-избирателей, участвующих во внесении в законодательный орган проекта нормативного правового акта, а также инициативной группы по его выдвижению.
Реализация народной (гражданской) законодательной инициативы в отдельных государствах
Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин (обычно это число соответствует числу подписей для инициативы референдума).
В законодательных актах ряда стран предусматривается, что избиратели, осуществляющие народную законодательную инициативу, должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Например, в Бразилии избиратели-инициаторы должны представлять не менее пяти штатов (из 26), в Румынии - не менее одной четверти общей численности уездов страны. Зачастую установлен срок сбора подписей: обычно он составляет не более шести месяцев.
Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим образом: разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда - чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости принятия данного закона. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии, часто - место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре. Народная законодательная инициатива обычно не допускается по тем же вопросам, что и референдум (о налогах, амнистии, по бюджету и др.), а также по международным вопросам и о конституционной реформе.
Специалисты отмечают, что в ряде стран народная законодательная инициатива применяется редко и недостаточно эффективна. Например, в Италии со времени принятия Конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).
Швейцария
В Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тысяч избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.). Если федеральное собрание одобряет народную инициативу, составленную в общих выражениях, то оно подготавливает частичный пересмотр в указанном инициативой смысле и передает ее на голосование народа и кантонов. Если Федеральное собрание отклоняет инициативу, то оно передает ее на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли это предложение проводить в жизнь. В случае одобрения инициативы Федеральное собрание подготавливает проект, требуемый инициативой.
Испания
В Испании народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 500 тыс. избирателей. Предложения, однако, не могут вноситься в отношении норм, регулируемых "органическими" законами (согласно п. 1 ст. 81 Конституции 1978 г., - в отношении основных прав и свобод, статутов автономных сообществ, всеобщего избирательного права и иных областей, предусмотренных конституцией), в отношении налоговой политики, помилования, международных отношений. Исключается возможность народной законодательной инициативы в отношении пересмотра Основного закона, государственных планов экономического развития и бюджета (ст. 131, 134 п. 1, 166).
Австрия
В Австрии могут внести (через посредничество центральной избирательной комиссии) народную законодательную инициативу в нижнюю палату парламента - Национальный совет 100 тыс. избирателей или 1/6 часть жителей трех земель, обладающих правом голоса.
Италия
Согласно Конституции Италии (ч. 2 ст. 71), народная инициатива осуществляется путем внесения от имени не менее 50 тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта" в одну из палат Парламента. В этом случае сама палата проводит проверку и подсчет подписей обратившихся с требованием и устанавливает их правильность. Также можно отметить региональный опыт отдельных областей Италии: вопросы народной законодательной инициативы в них решаются с помощью так называемого "пропозитивного референдума"*. Например, 14 марта 2006 года вступил в силу Закон области Валле д'Аоста, который придал обязательную силу результату народного голосования на пропозитивном референдуме. Законопроект народной инициативы, направленный на пропозитивный референдум, должен быть представлен с подписями не менее 5% избирателей. Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее 45% избирателей. Если большинство из них проголосовали "за", законопроект народной инициативы считается принятым, публикуется в Официальном бюллетене области и вступает в силу. Первый пропозитивный референдум в Италии прошел 18 ноября 2007 года, в области Джунта.
ФРГ
С начала 1990-х годов гражданские или народные законодательные инициативы как институт закрепились повсеместно на коммунальном и земельном уровнях. Граждане ФРГ все активнее пользуются этим инструментом, дающим возможность напрямую решать насущные политические вопросы. В 1993-1994 гг. пять восточных земель включили гражданские законодательные инициативы и плебисциты в свои новые коммунальные уставы; в целом же, "прямая демократия" была повсеместно введена к 1997 г. Реформы продолжаются и в настоящее время. Так, отдельные федеральные земли снижают барьер для принятия к рассмотрению народной законодательной инициативы с 20 до 10 процентов избирателей.
Реальные объемы использования института народной законодательной инициативы по отдельным землям за прошедшие годы: земля Баден-Вюртемберг входит в число слабо использующих данный институт, - инициировано 197 гражданских законодательных инициатив за 35 лет. В числе лидеров - Бавария: по использованию народных законодательных инициатив и плебисцитов превосходит все остальные федеральные земли, проводившие реформы с 1990 года: спустя 22 месяца после вступления в силу соответствующего закона было зафиксировано более 330 гражданских законодательных инициатив и проведено почти 220 плебисцитов.
США
В США используется институт, аналогичный народной законодательной инициативе, - так называемый "петиционный референдум": референдум, проводимый по требованию определенного числа избирателей, подписавших петицию о принятии, отмене или изменении соответствующего закона. В США такой референдум практикуется в значительном числе штатов; число подписей под петицией может быть невысоким или весьма значительным: от 2% в Массачусетсе, 3% - в Мэриленде, 5% - в Аризоне, Калифорнии, Кентукки, Колорадо, Мичигане до 15-20% в отдельных штатах. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии - народная законодательная инициатива и референдум. Бразилия
Право законодательной народной инициативы закреплено в Конституции Бразилии 1988 г. (§ 2 ст. 61). Под законопроектом требуется собрать не менее 1% подписей избирателей в целом по стране, но распределенных (проживающих) как минимум по 5 штатам, причем в каждом из них не менее 0,3% избирателей. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация администрации, судов и др.) народная законодательная инициатива осуществляться не может. Практически использования этого права на общенациональном уровне в Бразилии пока не состоялось. В соответствии с Конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.
Белоруссия
Законом Республики Беларусь "О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь" от 26 ноября 2003 г. № 248-З установлено, что право законодательной инициативы принадлежит гражданам Республики Беларусь, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. Право законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, о толковании Конституции Республики Беларусь принадлежит не менее чем 150 тысячам граждан. Гражданами, выступающими с предложением о внесении проекта закона в Палату представителей, должна быть образована инициативная группа по реализации права законодательной инициативы в количестве не менее 100 человек.
Украина
Право подавать законопроекты предлагается предоставить гражданам Украины при условии, что они соберут в свою поддержку 100 тысяч подписей (не менее чем в пяти областях и не менее чем по 15 тысяч в каждой из них); соответствующий проект закона "О внесении изменений в закон "О Кабинете министров" внесен в Верховную раду 4 апреля 2012 года. При этом законодательная инициатива не может распространяться на вопросы территориального устройства государства, налогов, бюджета и амнистии.
Польша
Народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 100 тысяч избирателей.
Венгрия
Народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 50 тысяч избирателей.
Грузия
Народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 30 тысяч избирателей.
Перу
Народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 50 тысяч избирателей.
Колумбия
Народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 5% от общего числа избирателей страны.
Евросоюз
Граждане Евросоюза - на надгосударственном уровне - могут быть инициаторами законодательного процесса, напрямую выдвигать законопроекты и формировать законодательную повестку ЕС: Лиссабонский Договор от 13.12.2007 о внесении изменений в учредительные договоры ЕС закрепил гражданскую инициативу как форму прямого участия граждан Союза в политике ЕС. В соответствии со ст. 11 договора, не менее одного миллиона граждан ЕС, являющихся национальными представителями определенного количества государств-членов ЕС, могут взять на себя инициативу и предложить Европейской Комиссии, в соответствии с ее полномочиями, направить любое соответствующее предложение по тем вопросам, по которым граждане считают необходимым принять законодательный акт ЕС в целях исполнения положений учредительных договоров. Европейская Комиссия обязана рассмотреть заявление с просьбой ввести тот или иной нормативно-правовой акт, если заявление подписано хотя бы одним миллионом граждан. Инициировать процесс реализации права гражданской инициативы могут как граждане, так и организации. Заявление должно быть зарегистрировано в Европейской Комиссии, а также существует условие об опубликовании отчета, в котором будет содержаться информация о финансировании и о тех, кто поддерживает такую инициативу. После регистрации организаторы получают один год для сбора подписей, который может проходить как напрямую, так и через Интернет. Европейская Комиссия подготовила ряд технических предложений по осуществлению гражданской инициативы. Одним из предложений Европейской Комиссии стало условие о том, что 1/3 всех государств должна принять участие в реализации гражданской инициативы. Это означает, что граждане как минимум девяти (на сегодняшний день) государств, входящих в ЕС, должны подписать заявление. Количество подписей от каждого государства зависит от количества населения: в маленьких государствах-членах необходимо меньшее количество подписей, в крупных - не менее 0,2% от количества населения.
Примеры государств с отсутствием института народной законодательной инициативы Великобритания
Института народной законодательной инициативы не присутствует. Законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Всякое законодательное предложение должно быть облечено в форму законопроекта (билля), причем представляемый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Помимо института народной законодательной инициативы, долгое время отвергался институт референдума: закона о референдуме в Великобритании нет, а проводившиеся референдумы (напр., общегосударственный в 1975 г. по вопросу о вступлении страны в Европейский Союз, местные референдумы в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе) были осуществляемы на основе специальных законов, каждый раз принимавшихся Парламентом.
Частные лица или организации могут внести "частные" законопроекты (Private Bills) лишь косвенным образом: в ходе обращения в Парламент с соответствующей петицией, чтобы затем представить свою точку зрения на заседании профильного комитета, рассматривающего законопроект. Сравнительно недавно введенна система "электронных петиций": петиции, собравшие в сети Интернет 100 тысяч подписей граждан в течение года, обязательны к рассмотрению палатой общин. Хотя данная новация, по существу, является введением народной законодательной инициативы в ограниченном виде - только в форме законодательного предложения (о разработанном законопроекте речи не идет) - в чисто юридическом смысле всей полноты понятия народной законодательной инициативы, по нашему мнению, она еще не достигает.
Франция
Не применяется институт народной законодательной инициативы, хотя конституционное право Франции предусматривает широкое использование института референдума. Референдум может проводиться Президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат Парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией Конституции (1995 г.). Местный референдум возможен в двух случаях: 1) уступка, присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи Конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.); 2) объединение коммун.
Хотя, как отмечают специалисты, во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся достаточно часто: около семи местных референдумов в год, в среднем.
Индия
Конституционное право Индии не содержит института референдума; ни на общегосударственном, ни на местном уровне референдумы не проводились, Им препятствует, в частности, высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не присутствует также и институт народной законодательной инициативы. Законодательная инициатива граждан в законодательстве субъектов Российской Федерации Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что институт народной законодательной инициативы не получил в России широкого распространения; в законодательстве менее 1/3 субъектов Российской Федерации установлено право граждан вносить в законодательные органы законопроекты. В определенной степени, свою ограничительную роль сыграло отсутствие юридического закрепления института народной инициативы в Конституции Российской Федерации.
В Конституции РФ 1993 года упоминание народной законодательной инициативы как формы непосредственной демократии отсутствует. В то же время, поскольку непосредственное осуществление власти народом является основой конституционного строя (ст.3) в Российской Федерации, есть возможность дополнительно раскрывать способы выражения этой власти в специальных законах. На федеральном уровне такие законы приняты в отношении референдумов, но народная законодательная инициатива (законодательная инициатива граждан) в федеральном законодательстве еще не получила правового закрепления. В этом отношении регионы России обогнали центр: во многих субъектах федерации народная инициатива стала правовой нормой. Форма прямой демократии установлена более чем в 20 субъектах РФ, что можно считать достаточно широким распространением нового для России института власти.
Отсутствие федерального регулирования народной законодательной инициативы открыло для регионов свободу творчества, что привело к значительному разнообразию определений этой формы прямой демократии в разных субъектах федерации. Народная законодательная инициатива называется также "народная законотворческая инициатива" (Иркутская область), "народная правотворческая инициатива" (Липецкая, Ярославская, Калужская области), "народная инициатива (граждан)" (Томская область), "законодательная инициатива" граждан (Тамбовская, Липецкая, Волгоградская, Свердловская, Астраханская, Смоленская, Омская области). При этом в Уставе Волгоградской области существует также "гражданская инициатива", которая является формой обращения (заявления), поскольку не предполагает обязательного рассмотрения законодательного предложения в парламенте. Похожая ситуация в законодательстве Кемеровской области, где речь идет о законодательном предложении. Кроме того, нельзя считать народной законодательной инициативой право вносить законопроекты, предоставленное почетным гражданам (Санкт-Петербург, Камчатская область), а также общественным организациям (в том числе коренных и малочисленных народов) (Корякский автономный округ, Приморский край, Республика Карелия, Белгородская область) и профсоюзам (Тульская область). В данном случае субъекты законодательной инициативы выступают либо как частные лица, либо как организации, то есть в обоих случаях отсутствует элемент народовластия. В Уставе Костромской области вводится понятие "народная инициатива", которая включает в себя и обращения граждан, и сходы, и предложения по законопроектам.
Несмотря на большой разброс в названиях, в основу большинства региональных подходов положена соответствующая практика, сложившаяся в развитых демократических странах Европы. В соответствии с ней, для осуществления законодательной инициативы сначала образуется инициативная группа, которая официально регистрирует инициативу, а затем эта группа собирает определенное количество подписей в поддержку инициативы. Затем инициируемый документ и подписи направляются в представительный орган власти, который рассматривает инициативу и принимает по ней решение. Эта практика народной законодательной инициативы нашла отражение в российском региональном законодательстве. Вопрос о том, кто может выступить с народной законодательной инициативой (быть субъектом законодательной инициативы), во всех регионах решен примерно одинаково - это граждане, проживающие на соответствующей территории и обладающие активным избирательным правом. Различия народной законодательной инициативы в региональном законодательстве связаны с определением содержания инициативы и процедуры ее осуществления.
С точки зрения содержания, народная инициатива может быть оформленной (сформированной) и неоформленной (несформированной). Оформленная инициатива представляет собой постатейно составленное предложение проекта нормативного акта; неоформленная - общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представительное учреждение. В разных субъектах РФ установлена либо оформленная инициатива (Алтайский край, Ярославская, Брянская, Омская области, г. Москва), либо оба варианта (Волгоградская, Калужская области), либо в силу очень общего описания существует неопределенность по этому вопросу (Тамбовская, Липецкая, Томская, Костромская, Астраханская, Иркутская, Кировская, Магаданская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Республики Хакасия, Удмурдская, Тыва, Приморский, Забайкальский, Краснодарский и Красноярский края).
К содержательной стороне народной законодательной инициативы относится также определение того, по каким вопросам она может осуществляться. В ряде субъектов РФ на этот счет установлены ограничения, которые связаны с разделением полномочий между Российской Федерацией и регионами (Волгоградская, Ярославская, Брянская области, Алтайский край). В Свердловской и Омской областях установлены особые правила для законодательной инициативы по внесению изменений в региональные Уставы (требуется большее число подписей в поддержку).
Говоря о процедуре народной законодательной инициативы, в первую очередь необходимо отметить, что в законодательстве лишь нескольких субъектов РФ она описана достаточно подробно, чтобы служить реальным механизмом осуществления народом своей власти. Детальное ее урегулирование присутствует в случаях, когда в субъекте Российской Федерации принят отдельный закон о гражданской законодательной инициативе (в т.ч. содержащий в качестве приложений все необходимые формы документов и бланков). В числе регионов, где такие законы приняты: - Калининградская область (Закон Калининградской области от 22.09.2003 № 309 "О гражданской законодательной инициативе в Калининградской области");
- г.Москва (Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве");
- Томская область (Закон Томской области от 12.02.2007 № 69-ОЗ "О гражданской законодательной инициативе в Томской области"); - Воронежская область (Закон от 27.06.2007 № 85-ОЗ "О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области");
- Смоленская область (Закон Смоленской области от 30.05.2007 № 44-З "О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области");
- Тамбовская область (Закон Тамбовской области от 04.07.2007 № 224-З "О законодательной инициативе граждан в Тамбовской областной думе").
В остальных случаях региональное законодательство, как правило, ограничено установлением минимального числа граждан, поддержка которых необходима для рассмотрения инициативы соответствующим парламентом. Для определения легитимного количества голосов применяется два подхода:
* указание абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы (Свердловская, Брянская, Калужская, Астраханская, Смоленская, Омская области, Удмурдская Республика и Республика Тыва, Краснодарский край, Еврейская автономная область); * указание процента от числа зарегистрированных избирателей (Липецкая, Томская, Ярославская области, Алтайский край, Приморский край, Республика Хакасия).
При этом число необходимых подписей колеблется от 1 тысячи (Калужская область) до 100 тысяч (Краснодарский край), или от 0,1% (Приморский край) до 5% (Республика Хакасия) зарегистрированных избирателей. Нижегородская область в отношении количества граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы, находится в "золотой середине" - требуется 10 000 подписей избирателей. Вместе с тем, четкий механизм реализации законодательной инициативы граждан отсутствует.
Какой из названных способов определения необходимого числа граждан является наиболее оптимальным? В этом отношении есть две точки зрения: установление абсолютного числа граждан упрощает процедуру выдвижения инициативы, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган власти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять конкретный процент. В то же время, применение процентного отношения объективизирует ситуацию, устраняя зависимость от абсолютного числа избирателей в регионе.
Механизм законодательной инициативы в Брянской и Ярославской областях и в Москве осуществляет инициативная группа граждан количеством не менее 20-ти, 5-ти и 50-ти человек соответственно. В Калужской области субъекты законодательной инициативы должны сначала о ней заявить и опубликовать свой проект, а затем уже создают инициативную группу (5 человек). Особая ситуация в Алтайском крае, где прежде готовится ходатайство о возбуждении процедуры законодательной инициативы, которое должно быть подписано не менее чем 300 гражданами. Затем проводится рассмотрение ходатайства, экспертиза и публикация законопроекта, и лишь после этого создается инициативная группа по сбору подписей. По поводу состава инициативных групп никаких особых требований нет, - во всех регионах это должны быть граждане-избиратели.
Для сбора подписей в регионах, в которых есть проработанный механизм законодательной инициативы граждан, утверждены соответствующие бланки. Срок для сбора подписей в Брянской области и Алтайском крае составляет 2 месяца, в Ярославской области - 30 дней, в Калужской области срок не установлен. Проект законодательной инициативы вместе с подписями передается в Брянской области сразу в областную Думу, в Ярославской области и Алтайском крае - в Избирательную комиссию для проверки подписей, и уже оттуда поступает в представительный орган власти. В Калужской области законодательная инициатива осуществляется через депутата Законодательного Собрания.
Рассмотрение народной законодательной инициативы в представительных органах государственной власти регионов, как правило, осуществляется так же, как и любого другого законопроекта. Можно отметить как положительный момент норму Устава Волгоградской области: "законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой в первоочередном порядке". Кроме того, в Брянской области и Алтайском крае предусмотрено, что в случае, если представительный орган власти откажется придать законопроекту силу закона, проект выносится на региональный референдум.
Выводы
То, что в настоящее время как представительство (через депутатский корпус), так и процесс выдвижения законодательных инициатив являются институционально и административно опосредованы, не должно отменять возможности реализации законодательной инициативы граждан напрямую. Данная возможность должна быть нормативно урегулирована столь же детально и качественно, как любые иные сферы жизни и деятельности.
В отношении народной законодательной инициативы в России сложилась ситуация, когда региональное законодательство оказалось впереди федерального. Хотя во многих регионах это только правовая декларация, закрепленная в Уставе или Конституции, без определения четкого механизма осуществления, тем не менее, она открывает путь для дальнейшего движения и развития институтов прямой демократии. В целях системного совершенствования механизма реализации правотворческой инициативы граждан, по нашему мнению, целесообразным было бы принятие на федеральном уровне рамочного Федерального закона "О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации", которым бы устанавливалась схема реализации правотворческой инициативы граждан, унифицировались бы стадии ее реализации, прохождение которых явилось бы обязательным для всех правотворческих инициатив граждан (формирование и регистрация инициативной группы; внесение и регистрация правотворческой инициативы; сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы; рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами). Нижегородская область входит в число регионов, нормативная база которых только в принципе предусматривает возможность прямой реализации законотворческой инициативы граждан; конкретный способ реализации ее в Уставе Нижегородской области и региональном законодательстве не урегулирован. В этом отношении полезным было бы обращение к опыту регионов, в законодательстве которых народная законодательная инициатива отражена детально в части процедуры (г.Москва; Томская, Калининградская, Тамбовская, Смоленская, Воронежская области). Имеющийся законодательный пробел может быть эффективно закрыт принятием Закона Нижегородской области "О гражданской законодательной инициативе в Нижегородской области". Данным законом должны быть в равной степени предусмотрены варианты как направления законотворческой инициативы гражданами непосредственно (в случае оформленной инициативы), так и направления неоформленной инициативы (законодательного предложения) опосредованно, через депутата Законодательного Собрания (для предварительной качественной проработки) или через общественные организации. В то же время, по ряду количественных показателей, содержащихся в нем, региональный закон - а именно, в части количества подписей в поддержку инициативы, - по крайней мере, должен соответствовать нормам статьи 48 Устава области (10 000 человек), или отличаться в меньшую сторону (напр., 5000 человек), для облегчения реализации правотворческой инициативы граждан. Если для возможности реализации народной законодательной инициативы граждан на федеральном уровне (при 109 млн. избирателей в стране в целом) подразумевается достаточным количество 100 тыс. человек (как это указано в статье В.В. Путина "Демократия и качество государства"), то, очевидно, на уровне субъекта Российской Федерации с количеством избирателей 2,7 млн. человек (на 01.01.2012) сопоставимой цифрой для выдвижения региональной законодательной инициативы является 2,5 тыс. человек.
Также, с учетом развития ИКТ в целом и форм "электронной демократии" в частности, по нашему мнению, рациональным шагом было бы нормативное установление возможности организации процесса выдвижения гражданской законодательной инициативы и сбора подписей в электронном виде, в т.ч. с использованием официального сайта Законодательного Собрания Нижегородской области.
Региональное законодательство в области осуществления
народной законодательной инициативы
Субъекты РФРазвитость законодательства по вопросам народной законодательной инициативыЧисленность инициативной группы
(число граждан)Необходимое число подписей в поддержку (число или % граждан)Примеры реализацииналичие упоминанияналичие краткого описанияналичие механизма осуществленияЯрославская обл.+++51%-Пензенская
область+---5 000-Брянская обл.+++2010 000-Амурская область+++-1%-Калужская обл.+++51 000-Калининградская область+++507 000-Алтайский край+++3001%-г. Москва+++5010 000-Липецкая обл.++--2%-Волгоградская обл.++----Томская обл.++--1%-Астраханская обл.++--1 000-Тамбовская обл.+---3 000-Респ. Хакасия+---5%-Приморский край+---0,1%-Свердловская обл.+---10 000+Костромская обл.+---5 000-Иркутская обл.+-----Удмурдская респ.+---10 000-Респ. Тыва+---1 000-Краснодарский край+---100 000-Красноярский край++--5 000-Нижегородская область+---10 000-Кировская обл.+-----Магаданская обл.+-----Смоленская обл.+---10 000-Омская обл.+---25 000-Еврейская
автономная область+---2 000-Мурманская область+----- Содержание статей о народной законотворческой инициативе в Уставах (Конституциях) субъектов РФ
Субъект РФТекст статьи Конституции/УставаПримечаниеНижегородская
областьСтатья 48
Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит ... имеющим активное избирательное право жителям области в количестве не менее десяти тысяч человекКалининградская областьСтатья 19
Право законодательной инициативы в областной Думе принадлежит ... гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Калининградской области и реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом Калининградской области.Есть законПензенская областьСтатья 21
...
Правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании обладают: население Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателейМурманская областьСтатья 60.
...
2. Проекты законов Мурманской области могут быть внесены в областную Думу в порядке народной законотворческой инициативы, осуществляемой в соответствии с законом Мурманской области.Алтайский крайСтатья 54. Формы непосредственного участия населения Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения
Непосредственное участие населения Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения является неотъемлемой частью народовластия в Алтайском крае. Оно осуществляется посредством ... краевой народной законодательной инициативы...
Статья 58. Краевая народная законодательная инициатива
1. Краевая народная законодательная инициатива - предложение обладающими активным избирательным правом гражданами Российской Федерации проекта закона Алтайского края (иного нормативного правового акта) по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его принятия на референдуме Алтайского края или принятия Алтайским краевым Советом народных депутатов.
2. Ходатайство о возбуждении процедуры краевой народной законодательной инициативы принимается Алтайским краевым Советом народных депутатов к рассмотрению при соответствии его предъявляемым законом Алтайского края требованиям и наличии под ним не менее 300 подписей избирателей с указанием о себе соответствующих данных.
3. Краевая народная законодательная инициатива считается успешно осуществленной в случае поддержки ее избирателями Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа.
4. Порядок осуществления краевой народной законодательной инициативы устанавливается законом Алтайского края.
Статья 75. Право законодательной инициативы
1. Право законодательной инициативы принадлежит ... избирателям Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа, представившим в Алтайский краевой Совет народных депутатов проект закона Алтайского края или иного нормативного правового акта в порядке краевой народной законодательной инициативы в соответствии со статьей 58 Устава (Основного Закона) Алтайского края.Есть законАмурская областьСтатья 22
Граждане осуществляют государственную власть в области посредством:
...
народной правотворческой инициативы;
Статья 25
Порядок ... реализации прав народной правотворческой инициативы ... определяется федеральными законами и законами области.
Статья 29
1. Граждане Российской Федерации, проживающие в области, могут осуществлять народную правотворческую инициативу путем выдвижения предложений для референдума области или внесения их на рассмотрение в областной Совет народных депутатов.
2. В областной Совет народных депутатов предложения в порядке народной правотворческой инициативы могут вноситься от имени не менее одного процента граждан, обладающих активным избирательным правом.
3. Сбор подписей для осуществления народной правотворческой инициативы проводится в поддержку оформленного в соответствии с законодательством законопроекта.
Статья 31
Порядок ... реализации права народной правотворческой инициативы ... определяются федеральным законодательством и законодательством области.
Статья 78
3. Законопроекты вносятся в областной Совет ... на основе народной правотворческой инициативы в порядке, предусмотренном настоящим Уставом. Астраханская областьСтатья 35. Право законодательной инициативы.
...
2. Законодательная инициатива может быть также осуществлена не менее чем одной тысячью граждан, проживающих в Астраханской области и обладающих избирательным правом. Граждане осуществляют законодательную инициативу путем внесения в Государственную Думу Астраханской области предложений для рассмотрения на его заседании.
Форма подписного листа в поддержку законодательной инициативы утверждается Государственной Думой Астраханской области.
Предложения, оформленные в порядке законодательной инициативы, рассматриваются Государственной Думой Астраханской области не позднее одного месяца со дня их регистрации. Брянская областьСтатья 40. Законодательная и правотворческая инициатива
1. Население Брянской области имеет право выступить с законодательной инициативой или, в соответствии с уставом муниципального образования, - с правотворческой инициативой.
2. Законодательной инициативой является внесение гражданами Российской Федерации, обладающими в соответствии с Федеральным законом активным избирательным правом при выборах в органы государственной власти Брянской области, проекта закона Брянской области для последующего его утверждения на референдуме Брянской области или принятия Брянской областной Думой.
Статья 49. Право законодательной инициативы
1. Право законодательной инициативы принадлежит ... не менее чем 10 тысячам граждан Российской Федерации, обладающих в соответствии с Федеральным законом активным избирательным правом при выборах в органы государственной власти Брянской области, представивших в Брянскую областную Думу проект закона в порядке народной законодательной инициативы...
Есть закон
Волгоградская областьСтатья 16. Гражданская инициатива
1. Под гражданской инициативой понимается право избирателя (избирателей) на обращение к депутату Волгоградской областной Думы от соответствующего избирательного округа с предложением о принятии Закона Волгоградской области или изменении действующего Закона Волгоградской области.
2. Депутат Волгоградской областной Думы обязан в месячный срок уведомить избирателя (избирателей) о принятии им обращения как поручения для реализации предложения в порядке законотворческой инициативы или дать мотивированный ответ об отказе в принятии обращения в качестве поручения.
3. О результатах рассмотрения данной законотворческой инициативы в Волгоградской областной Думе депутат Волгоградской областной Думы в письменном виде уведомляет избирателя (избирателей).
Статья 17. Право законодательной инициативы граждан
1. Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять Волгоградской областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке.
2. Право законодательной инициативы граждан осуществляется посредством сбора подписей инициативной группой с последующей передачей необходимых документов в областную Думу.
3. Законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой в первоочередном порядке. Решения, принятые по результатам рассмотрения, обнародуются.
4. Порядок реализации права граждан на законодательную инициативу, а также правовые последствия реализации данного права регулируются областным законом.
5. Не могут быть предметом законопроектов и предложений, направленных в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, вопросы федерального ведения, а также положения, которые ограничивают права и свободы человека и гражданина.
Статья 20. Порядок непосредственного участия населения в осуществлении государственной власти
Порядок ... реализации права законодательной инициативы и другие формы участия населения в осуществлении государственной власти ... определяются законодательством Российской Федерации, настоящим Уставом и законами Волгоградской области.
Статья 32. Законодательный процесс
1. Право законодательной инициативы в Волгоградской областной Думе принадлежит ... гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Волгоградской области, в порядке осуществления права законодательной инициативы... Еврейская автономная областьСтатья 19
...
5. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании области принадлежит ... группе граждан, проживающих на территории области численностью не менее 2 тысяч Иркутская областьСтатья 27.
...
Проекты законов области могут быть внесены в порядке народной законотворческой инициативы, осуществляемой в соответствии с законом области.
Статья 53. 1. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Иркутской области принадлежит:
...
10) гражданам, проживающим на территории Иркутской области, - в порядке реализации народной правотворческой инициативы. Калужская областьСтатья 12.
1. Граждане имеют право на народную правотворческую инициативу по предметам ведения Калужской области и вопросам местного значения.
2. Народная правотворческая инициатива подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти Калужской области и органами местного самоуправления, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.
3. Порядок осуществления народной правотворческой инициативы устанавливается федеральными законами, законами Калужской области и уставами муниципальных образований.
Есть закон
Кировская областьСтатья 41
1. Граждане, проживающие на территории области, имеют право на обращения (гражданскую инициативу) в Законодательное Собрание области по вопросам, отнесенным к его ведению.
Статья 48
1. Право законодательной инициативы (внесение законопроектов в Законодательное Собрание области) принадлежит ... гражданам Российской Федерации, зарегистрированным в органах регистрационного учета граждан на территории области при наличии подписей, собранных в порядке, предусмотренном законом области о референдуме. Костромская областьСтатья 13.
Народная инициатива - прямое волеизъявление граждан, общественных объединений, созданных и зарегистрированных в установленном законом порядке, в форме постановки вопроса о проведении областного или местного референдумов, законодательной инициативы в областной Думе, обращений собраний и сходов граждан к органам государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению. Статья 17. Право законодательной инициативы в Костромской областной Думе
1. Право законодательной инициативы в Костромской областной Думе принадлежит ... гражданам, проживающим на территории Костромской области, собравшим подписи не менее пяти тысяч жителей Костромской области, обладающих избирательным правом. Краснодарский крайСтатья 64.
... не менее 100 тысяч избирателей края, подписавших надлежащим образом коллективное обращение. Красноярский крайСтатья 38
1. Граждане могут осуществлять краевую народную инициативу в соответствии с законом края путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края, Правительства края.
2. Проект в порядке краевой народной инициативы может быть внесен, если получит поддержку не менее пяти тысяч граждан, проживающих на территории края.
3. Поддержка краевой народной инициативы необходимым числом граждан должна быть подтверждена собранными в установленном законом края порядке их подписями.
4. Сбор подписей для осуществления краевой народной инициативы проводится в поддержку оформленного в виде правовых предписаний проекта.
Статья 90.
...гражданам, имеющим место жительства на территории Красноярского края, в порядке народной инициативы... Липецкая областьСтатья 18
Граждане принимают непосредственное участие в осуществлении государственной власти посредством ... реализации права законодательной инициативы ...
Статья 24
Порядок ... реализация права законодательной инициативы устанавливаются федеральными законами, настоящим Уставом и законами области.
Статья 29
5. Субъектами права законодательной инициативы в областном Совете являются: ... группа избирателей численностью не менее 2-х процентов от общей численности избирателей.
Статья 76
3. Предложения о поправках к Уставу области могут вносить: ... население путем внесения народной правотворческой инициативы... Магаданская областьСтатья 58.
Право законодательной инициативы в Магаданской областной Думе принадлежит... гражданам, проживающим на территории Магаданской области в порядке, установленном законом МоскваСтатья 36. Принятие Московской городской Думой законов, постановлений и иных актов 1. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе по предметам ее ведения, установленным статьей 35 настоящего Устава, принадлежит ..., а также гражданам, реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом города Москвы.
Статья 60. Право жителей на непосредственное участие в осуществлении власти Жители города Москвы осуществляют власть непосредственно, участвуя в референдумах и выборах, используя право законодательной инициативы, в иных формах непосредственной демократии в порядке, установленном федеральными законами и законами города Москвы.
Есть закон
Омская областьСтатья 36. Формы непосредственного народовластия
1. Проекты законов, наиболее важные вопросы общественной жизни могут быть вынесены на всенародное голосование (референдум), народное обсуждение, опрос населения, которые назначаются Законодательным Собранием Омской области.
2. Инициатива проведения референдума, народного обсуждения принадлежит Законодательному Собранию Омской области, Губернатору Омской области, гражданам - по письменному заявлению не менее пятидесяти тысяч избирателей.
Статья 43. Право законодательной инициативы
1. Право законодательной инициативы принадлежит:
- населению Омской области. Законопроект, поддержанный 25 тысячами избирателей Омской области, подлежит обязательному рассмотрению Законодательным Собранием Омской области;
...Содержатся в законе о законодательном собранииПриморский крайСтатья 48
...
Законодательная инициатива может быть также осуществлена гражданами Российской Федерации, проживающими в Приморском крае, в количестве не менее 0,1 процента от граждан, обладающих избирательным правом. Свердловская областьСтатья 66. Право законодательной инициативы
...
Законодательная инициатива может быть также осуществлена не менее чем десятью тысячами проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом.
Статья 129. Внесение проектов законов Свердловской области о внесении изменений в Устав Свердловской области в порядке законодательной инициативы
Проекты законов Свердловской области о внесении изменений в Устав Свердловской области вправе вносить в порядке законодательной инициативы:
...
е) не менее 50 тысяч граждан, проживающих в Свердловской области и обладающих избирательным правом. Смоленская областьСтатья 26.
Законодательная инициатива может быть осуществлена в порядке, установленном областными законами, не менее чем 10 тысячами граждан Российской Федерации, проживающих на территории Смоленской области, обладающих активным избирательным правом.
Есть закон
Тамбовская областьСтатья 41.
Население области участвует в осуществлении государственной власти области посредством следующих форм непосредственной демократии:
...
г) реализации гражданами права законодательной инициативы в областной Думе и обращения с петициями в органы государственной власти области;
Статья 42.
Порядок ... реализации гражданами права законодательной инициативы в областной Думе ... определяются федеральным законодательством, настоящим Уставом, законами и другими нормативными правовыми актами области.
Статья 43.
... правом законодательной инициативы в областной Думе обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет место жительства которых расположено на территории области. Лишены этих прав граждане, которые признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда.
Статья 48.
1. Граждане, место жительства которых расположено на территории области, обладающие избирательным правом, имеют право на законодательную инициативу в областной Думе, осуществляемую в установленном законом области порядке.
2. Жителям области обеспечивается право на коллективные обращения с письменными петициями в органы государственной власти области об осуществлении законодательных, исполнительных или судебных мер по важным вопросам, затрагивающим интересы населения области.
Органы государственной власти области в пределах своих полномочий в месячный срок рассматривают вопросы, изложенные в петициях, и информируют подавших их граждан о результатах рассмотрения и принятых мерах. Петиция, при наличии под ней не менее трех тысяч подписей граждан, подлежит обязательному рассмотрению на заседании областной Думы или главой администрации области по их компетенции.
Статья 55
...
Право законодательной инициативы принадлежит также ... гражданам, проживающим на территории области, в соответствии с частью первой статьи 48 настоящего Устава. Томская обл.Статья 47.
Население области осуществляет государственную власть области посредством следующих форм демократии:
...
г) народной инициативы (петиций) граждан;
Статья 48.
Порядок ... реализации прав народной инициативы ... определяется законодательством Российской Федерации, настоящим Уставом (Основным Законом) и другими нормативными правовыми актами области.
Статья 49.
Правом голоса при ... заполнении подписных листов в поддержку народной инициативы обладают проживающие на территории области граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. Лишены этих прав граждане, которые в установленном законом порядке признаны недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда.
Статья 54.
1. Население области осуществляет народную инициативу путем внесения в Думу предложений для рассмотрения на собрании Думы от имени не менее чем 1% от числа граждан, обладающих избирательным правом.
Форма подписного листа в поддержку народной инициативы утверждается Государственной Думой Томской области.
2. Предложения, оформленные в порядке народной инициативы, рассматриваются Думой не позднее 1 месяца со дня их регистрации.
3. Жителям области гарантируется право на коллективные обращения в органы государственной власти с письменными петициями об осуществлении законодательных, исполнительных или судебных мер по вопросам, затрагивающим их интересы.
Статья 63
5. Субъектами законодательной инициативы в Государственной Думе Томской области являются ... население области от имени не менее чем 1% от числа граждан, обладающих избирательным правом.
Порядок реализации законодательной инициативы в Думе определяется Государственной Думой Томской области. Республика ТываСтатья 108
1. Право законодательной инициативы принадлежит ... группам граждан численностью не менее чем 1000 человек Удмурдская РеспубликаСтатья 37
... общественным объединениям в лице их республиканских органов и не менее чем десяти тысячам граждан, проживающим на территории Удмуртской Республики. Республика ХакасияСтатья 86.
...
Право законодательной инициативы принадлежит также ... в порядке народной инициативы гражданам, проживающим на территории Республики Хакасия, при наличии не менее 5 процентов подписей граждан, обладающих избирательным правом. Ярославская областьСтатья 39. Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ярославской области, могут осуществлять народную правотворческую инициативу в соответствии с действующим законодательством путем внесения проектов законов Ярославской области в законодательный (представительный) орган государственной власти Ярославской области.
Проекты законов Ярославской области в порядке народной правотворческой инициативы могут вноситься от имени не менее одного процента избирателей Ярославской области. Оформленные в порядке народной правотворческой инициативы проекты законов Ярославской области должны быть рассмотрены законодательным (представительным) органом государственной власти Ярославской области не позднее одного месяца со дня их регистрации в указанном органе.
Порядок осуществления народной правотворческой инициативы определяется законом Ярославской области. Есть закон * Термин нельзя перевести на русский язык буквально, но можно определить таким образом: пропозитивный референдум - разновидность референдума, на который выносится проект народной законодательной инициативы в случае его неодобрения парламентом
---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
18
Информационно-аналитическое управление
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
831
Размер файла
282 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа