close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ВВЕДЕНИЕ - Генеральная

код для вставкиСкачать
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Сборник научно-методических рекомендаций
Москва ● 2008
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ
НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Сборник научно-методических рекомендаций
Москва ● 2008
УДК 347.962
ББК 67.400.12-91
П 80
Авторы:
И.С. Викторов (руководитель авторского коллектива), кандидат юридических наук; Т.В. Ашиткова, кандидат юридических наук; Е.В. Терентьева, кандидат юридических наук; Б.И. Шалыгин; Ф.Х. Шерегова.
П 80 Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов: сб. науч.-методич. рекомендаций для прокуроров / Акад. Генер. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2008. - 159 с. (Биб-ка прокурора).
В материалах сборника освещены проблемы организации прокурорского надзора за соблюдением прав граждан при исполнении программных задач, определенных приоритетными национальными проектами "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" и "Здоровье". Сборник подготовлен на основе анализа и обобщения материалов прокурорского надзора. В нем дается характеристика законодательства, регулирующего эти важнейшие сферы социальной жизни; приводится классификация наиболее типичных нарушений; даются рекомендации по совершенствованию организации работы прокурора.
Творческое применение данных рекомендаций в сочетании с накопленным в регионах практическим опытом будет способствовать повышению эффективности надзорной деятельности прокуроров, укреплению законности и защите конституционных прав граждан на жилье и медицинскую помощь.
УДК 347.962
ББК 67.400.12-91
(c) Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ
ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА "ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЕ - ГРАЖДАНАМ РОССИИ"
Согласно ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Реализация закрепленного Конституцией и законами Российской Федерации права на жилище - одна из наиболее острых и актуальных проблем в современной России. В связи с этим разработан и запущен в действие с 2006 г. приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", основная цель которого состоит в решении проблем качества и доступности жилья.
Приказом Генерального прокурора от 19.01.2007 № 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов" прокурорский надзор за исполнением законов при реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" выделен в одно из наиболее важных направлений деятельности прокуратуры.
Однако проведенный в Академии ГП РФ анализ состояния законности свидетельствует о распространенности правонарушений в процессе реализации этого национального проекта, и в первую очередь при выделении земельных участков для жилищного строительства, при оформлении и осуществлении прав землепользования, а также в сфере долевого жилищного строительства при привлечении денежных средств граждан.
Прокурорами выявляются нарушения градостроительного, земельного, природоохранного законодательства практически на всех этапах строительства, с момента выделения и отведения земельного участка до проектно-разрешительной документации, приема объектов в эксплуатацию. Отмеченные и другие правонарушения, допускаемые практически повсеместно, по оценке специалистов, существенно замедляют темпы жилищного строительства, определенные национальным проектом.
Органы власти отдельных субъектов РФ и органы местного самоуправления еще не в полной мере привели свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством, и в первую очередь с новым Жилищным кодексом РФ.
В большинстве регионов допускаются многочисленные нарушения жилищных прав граждан, которые зачастую связаны с несоблюдением установленного законом порядка предоставления жилья по договору социального найма, пользования жилыми помещениями, приватизации квартир. Повсеместно нарушаются жилищные права несовершеннолетних.
Не соблюдаются требования законодательства о разделении компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области жилищных отношений, которые нередко принимают нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству и ущемляющие жилищные права граждан. Принимая во внимание особую социальную значимость решения рассматриваемой жилищной проблемы, в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 28.03.2006 "О состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости" предписано прокурорам субъектов РФ рассматривать надзор за исполнением законов в этой сфере отношений в качестве одного из приоритетных направлений деятельности. Решением коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 22.02.2007 "Об итогах работы органов прокуратуры за 2006 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка" всем подчиненным прокурорам также предложено, используя предоставленные законом полномочия, добиваться осуществления в полном объеме правозащитной функции прокуратуры, обеспечивая реализацию гарантированных Конституцией РФ жилищных прав и свобод граждан, в первую очередь социально незащищенных.
Исходя из отмеченных требований и приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", прокурорам необходимо:
активизировать деятельность на этом направлении, повысить эффективность и результативность надзорных и иных мероприятий по защите конституционных прав граждан на жилище;
повсеместно обеспечить постоянное и целенаправленное взаимодействие с органами контроля за соблюдением законодательства в сфере жилищных правоотношений;
добиваться от органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов управления жилищным фондом неукоснительного исполнения жилищного законодательства, соответствия принимаемых ими нормативных правовых актов требованиям Конституции РФ, ЖК РФ и иным федеральным законам;
принципиально и остро реагировать на выявляемые нарушения закона в жилищной сфере, и особенно на факты нецелевого использования денежных средств в сфере долевого строительства, а также выделяемых государством на реализацию национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Практическое решение указанных и других задач, определяемых конкретной ситуацией в том или ином регионе, требует повышения уровня организации надзора за исполнением жилищного законодательства, что, в свою очередь, обусловливает необходимость качественного повышения методического обеспечения деятельности работников прокуратуры. Целью научно-методических рекомендаций является оказание помощи прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением жилищного законодательства.
1. Правовое регулирование жилищной сферы
1.1. Общая характеристика жилищного законодательства
Правовое регулирование правоотношений в жилищной сфере основывается на Конституции РФ, в которой закреплены главные принципы жилищной политики государства. Согласно Конституции каждый имеет право на жилище, оно неприкосновенно, и никто не может быть произвольно лишен его (ст. 25, 40). Эти нормы внесены законодателем в ст. 3 Жилищного кодекса РФ, который согласно Федеральному закону "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29.12.2004 вступил в силу с 01.03.2005. В ч. 4 ст. 3 ЖК РФ установлено, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования им иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном Кодексом и другими федеральными законами.
Конституция РФ предписывает органам государственной власти и органам местного самоуправления поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 2, 3 ст. 40).
Жилищный кодекс РФ содержит новую концепцию жилищного законодательства, формулирует права и обязанности граждан, выстраивает взаимоотношения между собственниками жилья и его нанимателями. В кодифицированном акте сведены воедино нормы федерального жилищного законодательства. Кроме Конституции РФ Кодекс основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации - составная часть ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Действие этого конституционного принципа применительно к жилищному законодательству подтверждено на отраслевом уровне. Кодекс впервые установил приоритет норм международного права по отношению к нормам национального жилищного законодательства (ст. 9).
В ЖК РФ четко изложены общие принципы и основные начала жилищного законодательства. В ст. 1 говорится, что жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению. Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Они свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. При этом не должны нарушаться права, свободы и законные интересы других граждан (ч. 2 ст. 1). Ограничение жилищных прав допускается на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Граждане, законно находящиеся на территории России, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания могут быть ограничены только на основании ЖК РФ, другого федерального закона (ч. 3 - 5 ст. 1).
В ст. 4 Кодекса приведен перечень жилищных отношений по поводу: возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда, а также общим имуществом собственников помещений; отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда, его содержания и ремонта; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; оказания коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим нормам и правилам.
Участниками жилищных отношений, регулируемых законодательством, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.
Кодекс установил систему жилищного законодательства (ст. 5), которая согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В систему входят нормативные правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях. Кроме того, сюда относятся принятые в соответствии с ЖК РФ иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти. Гражданским кодексом РФ регулируются право собственности и другие вещные права на жилые помещения (ст. 288 - 293), а также отдельные виды обязательств, предметом которых могут быть жилые помещения (купля-продажа, аренда, наем, рента, мена, дарение, подряд и др.). Нормы жилищного законодательства могут устанавливаться конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В системе жилищного законодательства выделены и акты органов местного самоуправления. Основанием их принятия служат Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 от 06.10.2003 (с последующими изменениями), а также соответствующие законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований. Как и ГК РФ (п. 2 ст. 3), Жилищный кодекс закрепил свое верховенство в системе федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих жилищные отношения. В случае возникновения правовых коллизий применяются положения ЖК РФ (ч. 8 ст. 5).
Статья 7 ЖК РФ предусматривает применение жилищного законодательства по аналогии. В таких случаях, как и в гражданском законодательстве, различаются аналогия закона и аналогия права. Если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Этим положением вправе руководствоваться все правоприменительные органы. При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Применение аналогии права возможно лишь в целях определения прав и обязанностей участников жилищных отношений.
В Кодексе установлены пределы действия жилищного законодательства во времени (ст. 6). По общему правилу акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Жилищный кодекс РФ допускает применение актов жилищного законодательства к ранее возникшим отношениям только в случаях, прямо предусмотренных этими актами.
Жилищный кодекс РФ определил основания возникновения жилищных прав и обязанностей (ст. 10). Это договоры и иные сделки, предусмотренные федеральным законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные федеральным законом, но не противоречащие ему; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей; судебные решения, установившие жилищные права и обязанности; приобретение в собственность жилого помещения по основаниям, допускаемым федеральным законом; членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах; действия (бездействие) участников жилищных отношений или наступление событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.
Существенные изменения претерпели нормы, касающиеся предоставления жилых помещений гражданам по договору социального найма. Им посвящены гл. 7 и 8 раздела III Жилищного кодекса. В гл. 7 подробно регламентированы основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма. Так, согласно ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. Начиная с 01.04.2005 жилые помещения по договорам социального найма предоставляются малоимущим гражданам, причем тем из них, которые признаны нуждающимися в жилье (ст. 49). Малоимущие граждане - это граждане, которые признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
В Кодексе нет конкретных критериев определения малоимущих. Классифицировать по этому признаку граждан будут администрации субъектов Федерации. В связи с этим Министерством регионального развития РФ разработаны и утверждены приказом от 25.02.2005 № 17 Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, которые направлены в регионы.
Кроме того, приказом Минрегиона России от 25.02.2005 № 18 утверждены Методические рекомендации для субъектов РФ и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма. Частью 3 ст. 49 ЖК РФ предусмотрено, что жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта РФ по договорам социального найма предоставляются также иным определенным федеральным законом или законом субъекта РФ категориям граждан, признанных по установленным Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Кодекс не предусматривает предоставления жилплощади в первоочередном порядке многодетным семьям, одиноким матерям, учителям и другим категориям граждан, как это предусматривалось ст. 36 ЖК РСФСР. Исключение касается лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, которые могут рассчитывать на внеочередное улучшение жилищных условий. Один из федеральных законов, о которых говорится в ч. 3 ст. 50 Кодекса, - Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.1995, в соответствии с которым постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 был утвержден новый Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь. В этот Перечень входят: активные формы туберкулеза всех органов и систем, психические заболевания, требующие обязательного диспансерного наблюдения, и некоторые другие тяжкие заболевания.
Таким образом, согласно ст. 57 ЖК вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются: 1) гражданам, жилые помещения которых непригодны для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; 2) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК перечне.
Жилищным кодексом РФ установлен правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции РФ, ст. 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в частности жилищных. Поэтому Кодекс закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к защите таких прав в административном порядке (ст. 11). Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной ГПК РФ и АПК РФ. Административный порядок защиты жилищных прав (т.е. обращение с заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, являющимся вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право) применяется лишь тогда, когда такой порядок прямо предусмотрен ЖК или иным федеральным законом. Однако соблюдение административного порядка не лишает заявителя права на обращение в суд с обжалованием решения, принятого в административном порядке, в соответствии с нормами, установленными гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ.
В Жилищном кодексе РФ содержатся и другие нормы, направленные на защиту прав и законных интересов граждан. Этому посвящена ст. 3, в которой прописаны закрепленные в ст. 25 Конституции РФ положения о неприкосновенности жилища. В ч. 4 ст. 3 ЖК РФ указано, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Кодексом и другими федеральными законами. Принцип недопустимости произвольного лишения жилища действует только в отношении граждан, владеющих жилищем на законных основаниях. Кроме того, нормы по защите жилищных прав граждан изложены в ст. 11 ЖК РФ, которая гласит, что защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, путем: 1) признания жилищного права; 2) восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения; 3) признания судом недействующими полностью или в части нормативного правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права и противоречащих Кодексу или принятым в соответствии с Кодексом федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа либо нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу; 4) неприменения судом нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, противоречащих Кодексу или принятым в соответствии с Кодексом федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа или нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу; 5) прекращения или изменения жилищного правоотношения; 6) иными способами, предусмотренными Кодексом, другим федеральным законом.
Глава 2 Жилищного кодекса РФ посвящена объектам жилищных прав и жилищному фонду. Установлено, что объектами жилищных прав являются жилые помещения (ч. 1 ст. 15). Конкретные виды объектов жилищных прав содержатся в ст. 16. К ним относятся: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната (жилого дома или квартиры). Даны нормативные определения жилого дома, квартиры, комнаты (жилого дома или квартиры). В ст. 15 ЖК РФ содержится понятие жилого помещения как изолированного помещения, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Порядок признания помещения жилым либо непригодным для проживания и требования, которым оно должно отвечать, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с ЖК РФ и другими федеральными законами. В настоящее время действует утвержденное постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу2. В нем установлены требования к жилому помещению, порядок признания его пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и в частности многоквартирный дом - аварийным и подлежащим сносу.
Статья 17 ЖК РФ воспроизводит п. 2 ст. 288 ГК РФ, устанавливающий назначение жилых помещений, которые предназначены для проживания граждан. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 утверждены Правила пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах3.
Установлена новая классификация видов жилищного фонда, при этом введено дополнительное основание классификации. В ст. 19 говорится, что жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. Основываясь на ст. 212 - 215 ГК РФ, в зависимости от формы собственности ЖК РФ закрепляет три вида жилищного фонда: 1) частный (находящийся в собственности граждан и юридических лиц); 2) государственный (принадлежащий на праве собственности Российской Федерации и субъектам РФ); 3) муниципальный (находящийся в собственности муниципальных образований).
В зависимости от целей использования ЖК РФ впервые установил четыре вида жилищного фонда: социального использования, коммерческого использования, специализированный и индивидуальный жилищные фонды. Жилищный фонд подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 19 ЖК РФ).
Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение регулируется нормами гл. 3 ЖК. Условия перевода содержатся в ст. 22. Впервые на уровне федерального закона закреплен единый порядок перевода помещений (ст. 23), который осуществляется органом местного самоуправления. В новом Кодексе более подробно, чем в прежнем, изложены порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, а также последствия отказа в таком переводе (ст. 24). К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом РФ (ст. 8). Вместе с тем переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена отдельная глава 4. Регулирование отношений, предусмотренных ею, осуществляется в значительной степени иначе, чем ранее. Основные вопросы по переустройству и перепланировке помещений, как и рассмотренные отношения по переводу помещений, регулируются федеральным законом.
В Кодексе даны юридические определения понятий "переустройство" и "перепланировка жилого помещения" (ст. 25). Переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, которые требуют внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. Перепланировка жилого помещения - это изменение его конфигурации, требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. Понятие "технический паспорт жилого помещения" дано в ст. 19 ЖК РФ. Форма заявления о переустройстве или перепланировке жилого помещения утверждена постановлением Правительства РФ от 28.04.20054, что должно исключить установление по этому поводу "местных" правил. В отличие от прежнего ЖК, новый Кодекс определяет понятие самовольных переустройства и (или) перепланировки жилого помещения (ст. 29), а также содержит последствия таких действий. Ряд важных положений содержится в разделе II Жилищного кодекса РФ "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения". Главы 5 и 6 определяют права и обязанности собственника жилого помещения и иных граждан, проживающих в таком помещении, а также устанавливают правовой режим общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, компетенцию общего собрания таких собственников. Большинство положений этого раздела II новые. Согласно ст. 30 ЖК РФ собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены Кодексом. Он вправе предоставить во владение и (или) в пользование принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании с учетом требований, установленных гражданским законодательством и Кодексом. На него возложено бремя содержания данного помещения и, если оно является квартирой, общего имущества собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме, а собственник комнаты в коммунальной квартире несет также бремя содержания общего имущества собственников комнат в такой квартире, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором. Собственник жилого помещения обязан поддерживать данное помещение в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать права и законные интересы соседей, правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.
В ст. 31 ЖК РФ определены права и обязанности граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении. Установлено, что к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи (ч. 1). Основания выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением, приводятся в ст. 35 ЖК РФ. В гл. 6 изложены права собственности на общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36), комнат в коммунальной квартире (ст. 41), принципы определения долей в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме (ст. 37) и в коммунальной квартире (ст. 42), правила содержания общего имущества в многоквартирном доме (ст. 39) и в коммунальной квартире (ст. 43). Компетенция и порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, а также принятия решений на этих собраниях указаны в ст. 44 - 48 ЖК РФ.
Правительство РФ (постановление от 30.08.2004.)5 законодательно закрепило право граждан на получение субсидии для оплаты жилья и коммунальных услуг, если стоимость квартплаты превышает 22% совокупного дохода.
1.2. Компетенция органов государственной власти
и органов местного самоуправления в сфере жилищных
правоотношений
В Жилищном кодексе РФ содержится значительное количество норм, которые определяют компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений.
Основными из них на эти органы возлагаются: необходимость обеспечения условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также признания равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, а также восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению (ст. 1). Для осуществления гражданами права на жилище органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции: содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; стимулируют жилищное строительство; обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях; обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, а также за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства (ст. 2 ЖК РФ).
Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Оно состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в развитие норм Кодекса других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ст. 5 ЖК РФ).
В ст. 12 - 14 Кодекса закреплена компетенция органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления в области жилищных отношений. К компетенции органов государственной власти РФ могут быть отнесены и иные вопросы, в частности: утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК); утверждение перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51); утверждение типового договора социального найма жилого помещения, типового договора найма специализированного жилого помещения (ст. 63, 100); утверждение порядка отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92); определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде РФ (ст. 104); определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда РФ (ст. 107, 109); утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемых исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155); утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156); утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемой исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157); утверждение Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157); утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157); утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенностей предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159); утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159); утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159); определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций (ст. 160); утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано (ст. 161); утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности РФ (ст. 163). Другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений могут быть установлены иными федеральными законами.
Компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений определена в ст. 13 ЖК РФ. К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ могут быть отнесены и иные вопросы, в частности: установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в случае, когда до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК); вопросы замены жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81); включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него. Требования для отнесения жилого помещения к числу специализированных и порядок такого отнесения устанавливаются Правительством РФ (ст. 92); установление категорий граждан, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями из жилищного фонда, принадлежащего субъекту РФ (ст. 104); установление порядка, условий предоставления жилья и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107). В области управления жилищным фондом на субъект РФ возлагается обязанность по установлению порядка управления жилыми домами, все помещения в которых находятся в собственности субъекта РФ. Отдельные вопросы управления (например, выбор управляющей компании) могут решаться на уровне органов местного самоуправления.
На основании приведенных положений ЖК законами субъектов РФ должен предусматриваться порядок признания граждан малоимущими. Понятно, что в этих законах воспроизводятся два определенных ЖК РФ критерия. Но главное, они устанавливают, каким образом граждане подтверждают, что они - малоимущие: какими документами подтверждается состав семьи, доход каждого члена семьи; как производить расчет дохода, приходящегося на каждого члена семьи; как учитывать, что кто-либо из членов семьи временно отсутствует, например в связи с призывом на военную службу, или имеет какие-нибудь льготы; какие документы должны быть представлены об имуществе, подлежащем налогообложению, как определяется его стоимость и т.д.
В большинстве регионов согласно ч. 2 ст. 49 ЖК РФ уже приняты соответствующие законы, регулирующие порядок признания жителей малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Изучение некоторых законов выявило, что они имеют существенные расхождения в плане определения критериев, дающих право на признание граждан малоимущими, и порядка ведения органами местного самоуправления учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из муниципальных жилищных фондов. Положения региональных законов в части установления так называемого ценза оседлости - обязанности гражданина прожить на соответствующей территории определенное количество лет для получения жилого помещения по договору социального найма - противоречили законодательству и были признаны недействующими со дня их принятия решениями соответствующих областных судов в результате внесения прокурорами заявлений в порядке ст. 251 ГПК РФ.
Кроме того, многими законодательными органами субъектов РФ приняты и некоторые другие законы по регулированию жилищных отношений на региональном уровне, которые должны соответствовать требованиям федерального законодательства (ст. 13, 14, 23, 26, 49, 50, 52, 57, 156, 157, 159, 160 ЖК РФ), поэтому их необходимо постоянно отслеживать соответствующим прокурорам.
Статьей 14 ЖК РФ установлена компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
К полномочиям органов местного самоуправления ЖК РФ дополнительно относит: установление нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения по договору социального найма. Понятия нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения даны в ст. 50; определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения муниципального жилищного фонда (ст. 93, 104); установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (ст. 156, 158); определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (ст. 160); определение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования (ст. 163).
Сформулированные в Жилищном кодексе РФ полномочия федеральных, региональных и местных органов в сфере жилищных отношений не являются исчерпывающими. К компетенции указанных органов в соответствии с Конституцией РФ, ЖК РФ и другими федеральными законами относятся и иные вопросы. В компетенции органов государственной власти субъектов РФ находится решение вопросов, не отнесенных названными правовыми актами к компетенции федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления также может быть расширена за счет полномочий, предоставленных им законами соответствующих субъектов РФ.
Компетенция органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления в области жилищных отношений конкретизируется, например, в утвержденных постановлениями Правительства РФ положениях: о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; о предоставлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в России; о правилах пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах; о методике определения нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов; о перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи и др. Кроме того, компетенция названных органов в сфере жилищных отношений содержится в утвержденных приказами Министерства регионального развития РФ Методических рекомендациях для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, а также в Методических рекомендациях для субъектов РФ и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма (см. § 1 методических рекомендаций). В ряде утвержденных Правительством РФ правил и положений детализируются полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления в области жилищных отношений. Например, Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу наделяет соответствующей компетенцией разные уровни названных органов. Федеральный орган исполнительной власти создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда РФ. В ее состав включаются представители федерального органа исполнительной власти. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного федерального органа исполнительной власти.
Орган исполнительной власти субъекта РФ создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ. В ее состав включаются представители этого органа. Председателем назначается должностное лицо указанного органа исполнительной власти субъекта РФ.
Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В ее состав включаются представители этого органа. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления.
В состав комиссии входят также представители органов, уполномоченных на проведение: государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека; инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций. К работе в комиссии привлекается с правом совещательного голоса собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо), а в необходимых случаях - квалифицированные эксперты проектно-изыскательских организаций с правом решающего голоса.
Согласно п. 8 Положения орган местного самоуправления вправе принимать решение о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан и делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в Положении требованиям и по принятию решения о признании их пригодными (непригодными) для проживания граждан.
Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 20 ЖК РФ).
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.09.1994 (в ред. от 06.02.2006) государственная жилищная инспекция в РФ состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных инспекций субъектов, которые в своей деятельности руководствуются Положением о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации. Изложенное свидетельствует о необходимости организации постоянного прокурорского надзора за соблюдением жилищного законодательства уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
1.3. Типичные нарушения жилищного
и земельного законодательства
Общее количество выявляемых органами прокуратуры нарушений жилищного законодательства в последние годы постоянно возрастает. Так, если в 2001 г. было выявлено всего 16 933 нарушения законов, то в 2005 г. - 55 152, т.е. увеличилось на 225,7%. За тот же период количество выявленных незаконных правовых актов возросло с 2 518 до 5 756, или на 128,6%. Не изменилась ситуация и в первом полугодии 2008 г. Согласно статистическим данным общее количество выявленных нарушений жилищных прав граждан по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. возросло с 52 059 до 55 680 (+7,0%), в том числе незаконных правовых актов - с 4 596 до 4 846 (+5,4%). В целях устранения выявленных нарушений закона прокурорами всех уровней принимались соответствующие меры реагирования (протесты, представления, иски в суд, постановления о возбуждении административных производств и уголовных дел).
Нарушения жилищных прав граждан носят распространенный характер и зачастую допускаются при предоставлении жилья по договору социального найма, пользовании жилыми помещениями, приватизации квартир. Повсеместно нарушаются жилищные права несовершеннолетних граждан. При проведении инспекционных проверок за 2005 г. госжилинспекциями РФ обследовано 736 млн. кв. метров жилищного фонда всех форм собственности, или 26% жилфонда страны. Выявлено 512,9 тыс. нарушений в жилищной сфере, из которых 87,4% - нарушения правил технической эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Управляющим организациям и предприятиям, обслуживающим жилфонд, выдано 247,1 тыс. исполнительных документов со сроками устранения правонарушений (из них 107,2 тыс. предписаний, 44,7 тыс. протоколов, 95,1 актов). Вынесено постановлений о наложении штрафных санкций на сумму 178,0 млн. руб. Службой судебных приставов за отчетный период взыскано 125,0 млн. руб. Эти денежные средства направлены в бюджеты муниципальных образований, на территории которых совершены административные правонарушения.
К типичным нарушениям законодательства в сфере жилищных отношений, выявленным органами прокуратуры, относятся следующие.
1. Несоблюдение требований законодательства о компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в области жилищных отношений (гл. 1 ЖК РФ). 1.1. Превышение установленной законодательством компетенции государственных органов. Например, в нарушение ст. 12 и 13 ЖК РФ было издано постановление исполкома Красноярского крайсовета "О правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий". Поскольку такой порядок учета должен определяться законом субъекта РФ, а не постановлением органа исполнительной власти, прокурором принесен протест губернатору Красноярского края. Также в нарушение ст. 12 ЖК РФ администрацией Красноярского края было принято постановление об утверждении порядка выдачи разрешений на перепланировки в жилых и нежилых помещениях, хотя этот вопрос не относится к компетенции органов государственной власти субъекта. В связи с протестом прокурора это незаконное постановление отменено.
1.2. Непринятие решений в жилищной сфере.
В нарушение п. 6 ст. 13 ЖК РФ Воронежской областной межведомственной комиссией длительное время не принимались решения о признании общежития непригодным для проживания, в связи с чем прокурором области было внесено представление главе администрации области и по этому вопросу принято соответствующее решение. Следует иметь в виду, что постановлением Правительства РФ от 22.01.2002 № 33 утверждена подпрограмма "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда", с учетом требований "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2020 годы", основная цель которой - улучшение жилищных условий. 1.3. Несоблюдение условий сохранности жилья.
Органы местного самоуправления во многих регионах (Алтайском крае, Иркутской, Вологодской, Воронежской, Саратовской, Тамбовской, Ульяновской, Челябинской областях) не выполняли требования ст. 1, 2, 14, 15 ЖК РФ в части обеспечения сохранности муниципального жилищного фонда и осуществления гражданами права на жилье, использования бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников для улучшения жилищных условий граждан, контроля исполнения жилищного законодательства, сохранности муниципального жилищного фонда, соответствия жилых помещений установленным санитарным, техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, признания в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания. Своевременно не принимались решения о признании жилых домов непригодными для проживания, об отселении жильцов из домов, признанных аварийными, капитальный ремонт домов не проводился, вследствие чего создавалась угроза жизни проживающих в них граждан, так как происходят обрушения элементов отделки здания. Таким образом, должностные лица органов местного самоуправления уклонялись от исполнения своих обязанностей по решению вопросов пригодности жилых домов либо проведения капитального ремонта. На указанные нарушения закона прокуроры реагировали, используя предоставленные им полномочия.
Так, решением Волжского районного суда Самарской области удовлетворены исковые требования прокурора района, заявленные в интересах жителей домов о передаче двух жилых домов, находящихся на балансе ОАО, признанного банкротом, в муниципальную собственность. Вопреки законодательству в результате бездействия ОАО жилые дома не были приняты в муниципальную собственность, что препятствовало жильцам указанных домов воспользоваться своим правом на приватизацию жилья. Суд обязал ОАО передать дома в муниципальную собственность и подписать акты приема-передачи данных домов. Прокурором Инзенского района Ульяновской области также предъявлено в суд исковое заявление в интересах неопределенного круга лиц, обязывающее ФГУ "Базарносызганский лесхоз" передать, а администрацию Инзенского района принять в муниципальную собственность жилые дома, расположенные в с. Неклюдово. Решением суда исковые требования прокурора удовлетворены. В некоторых субъектах РФ в нарушение нормативных правовых актов (Указ Президента РФ от 28.10.1994 № 2027, постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 235, постановление Совета Министров РФ от 23.12.1993 № 1325) органы местного самоуправления зачастую уклоняются от принятия жилого фонда от предприятий, на балансе которых остались объекты жилищно-коммунального назначения. Более того, нередко не исполнялись решения судов, принятые по искам прокуроров, о понуждении муниципальных органов принять жилые дома в муниципальную собственность, что вынуждает прокуроров инициировать процедуру принудительного исполнения судебных решений через службу судебных приставов.
2. Нарушения требований главы 2 ЖК РФ, регулирующей объекты жилищных прав.
В нарушение п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ глава г. Саяногорска Республики Хакасия издал постановление, которым утверждено положение, устанавливающее условия аренды жилых помещений, находящихся в муниципальном жилищном фонде коммерческого использования, и плату за использование в размере 1 руб. в месяц, что свидетельствует о безвозмездности договора коммерческого найма. Прокурор города внес представление главе администрации города о приведении размера оплаты за найм жилых помещений по договорам коммерческого найма в соответствие с требованиями закона.
В нарушение ст. 20 ЖК РФ, устанавливающей государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, администрация Красноярского края своим постановлением "Об общественных жилищных инспекторах госинспекции края" наделила общественных жилищных инспекторов правом контрольных функций государственных жилищных инспекций (проведение проверок, составление актов), что противоречит федеральному законодательству. Данное постановление признано утратившим силу по протесту прокурора края.
3. Нарушения порядка перевода жилого помещения в нежилое помещение. В нарушение ст. 23 ЖК РФ законом Красноярского края был установлен порядок перевода жилых помещений в нежилые на территории края с нарушением требований федерального законодательства. В связи с этим прокурор края принес протест на имя губернатора края о признании утратившими силу отдельных положений закона, который удовлетворен.
Решением Совета самоуправления Сокольского муниципального района Вологодской области утверждено Положение о порядке перевода жилых помещений в нежилые, а нежилых в жилые на территории данного района. Положение противоречило требованиям ст. 22-24 ЖК РФ, в которых определены условия и порядок перевода жилого помещения в нежилое и наоборот, а органам местного самоуправления полномочия по самостоятельному нормативному регулированию этого вопроса не предоставлены. По инициативе прокурора незаконное постановление было отменено.
Нарушение порядка перевода нежилых помещений в категорию жилых помещений, определенного ст. 23 ЖК РФ, выявлено прокурором г. Челябинска. В связи с этим были приняты соответствующие меры реагирования. 4. Нарушения порядка переустройства и перепланировки жилого помещения. Первым заместителем прокурора Новосибирской области был принесен протест на решение городского Совета, утвердившего Положение о порядке оформления и выдачи разрешения на перепланировку или переоборудование жилых помещений, которое противоречило требованиям ЖК РФ. Протест прокурора был удовлетворен.
5. Несоблюдение прав и обязанностей собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан. Прокурором Октябрьского района Иркутской области был выявлен факт неисполнения ч. 4 ст. 30 ЖК РФ, выразившийся в бесхозяйственном обращении с жилым помещением его собственником, несоблюдении прав и законных интересов соседей, правил пользования жилыми помещениями, а также правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. В связи с этим прокурор района предъявил исковое заявление в суд, в котором поставлен вопрос о возмещении ущерба, причиненного жильцу собственником дома.
В некоторых регионах (Саратовской, Ульяновской и других областях) были выявлены случаи неисполнения лицами, ответственными за содержание и ремонт жилых домов и жилых помещений, своих обязанностей (ст. 30 ЖК РФ). По данным нарушениям последовали меры реагирования.
6. Несоблюдение порядка предоставления жилого помещения по договору социального найма. 6.1. Нарушение компетенции государственных органов. В соответствии со ст. 13 и 52 ЖК РФ порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, устанавливается законом субъекта, а не постановлением органа исполнительной власти. А определение порядка предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда малоимущим гражданам, жилых помещений жилищного фонда РФ нуждающимся гражданам отнесено к компетенции органов государственной власти РФ, муниципального специализированного жилищного фонда - к компетенции органов местного самоуправления. Исполкомом Красноярского крайсовета принято было постановление, регулирующее учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилых помещений в крае. Исходя из изложенного прокурором было внесено представление губернатору края и незаконный нормативный правовой акт отменен.
6.2. Нарушение порядка принятия на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, отказа в принятии на учет, снятия с учета, предоставления жилых помещений (ст. 51, 52, 54, 56, 57 ЖК РФ).
Сергиевским сельским Советом Уметского района Тамбовской области принят на учет гражданин, не признанный малоимущим и, соответственно, нуждающимся. Тем самым орган местного самоуправления нарушил порядок постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предусмотренный ст. 49, 51 и 52 ЖК РФ. По представлению прокурора, внесенному главе сельского Совета, указанное нарушение закона устранено.
В нарушение ч. 5 ст. 52 ЖК РФ, согласно которому решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет должно быть принято по результатам рассмотрения заявления о принятии на учет не позднее чем через тридцать рабочих дней со дня представления документов, заявление гражданина Сушкова А.В. жилищной комиссией администрации Таловского района Воронежской области оставалось без рассмотрения свыше 4 месяцев. Прокурором было установлено, что нарушения жилищного законодательства стали возможными вследствие ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей должностными лицами жилищной комиссии, что послужило причиной поступления обоснованных жалоб в органы прокуратуры.
Нарушения порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, были выявлены в администрации Черекского района Кабардино-Балкарской Республики. В учетных делах граждан отсутствовали необходимые для постановки на учет документы, не были заведены "Книга регистрации заявлений граждан о принятии на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий", а также "Книга учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий", - документ строгой отчетности. Не была создана общественная жилищная комиссия при администрации, заявления граждан о принятии на учет рассматривались с нарушением установленного ч. 5 ст. 52 ЖК РФ месячного срока. В администрации района не проводилась ежегодная перерегистрация граждан, состоящих на учете, для улучшения их жилищных условий, в ходе которой, при необходимости, проверяются жилищные условия очередников. По выявленным нарушениям законодательства было внесено представление главе администрации района.
На постановление руководителя управы Левобережного района г. Воронежа от 01.12.2005 "О снятии с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий" прокурор района принес протест с требованием изменить постановление в части, противоречащей ст. 56 ЖК РФ.
Вследствие признания жилого дома аварийным было нарушено право инвалида 2 группы Чернышова А.Н. на внеочередное получение жилого помещения, предусмотренное ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. Глава Ново-Ситовского сельского Совета Петровского района Тамбовской области предложил для проживания семье инвалида нежилое помещение, нарушив требования ст. 14 и 15 ЖК РФ о предоставлении гражданам жилого помещения, пригодного для постоянного проживания и соответствующего санитарным и техническим требованиям. Указанное нарушение было устранено по представлению прокурора района.
В доме № 25 по Индивидуальному переулку г. Вологды 29 января 2005 г. произошел пожар, что было подтверждено соответствующим актом. Госжилинспекция г. Вологды выдавала предписания Комитету ЖКХ и администрации города разработать ряд мероприятий по расселению жильцов-погорельцев, а также провести восстановительные работы. В соответствии со ст. 57 ЖК РФ гражданам, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди. Исполняющий обязанности прокурора г. Вологды внес представление об устранении жилищных прав граждан, которое было удовлетворено.
6.3 Нарушения жилищных прав детей-сирот и несовершеннолетних граждан.
В нарушение ст. 57 ЖК РФ постановлением администрации Красноярского края был предусмотрен порядок учета детей-сирот, не имеющих жилья, с установлением возрастного ценза от 16 до 23 лет. На указанное постановление прокурором края принесен протест на имя губернатора, и оно было признано утратившим силу.
Администрация Подгоренского муниципального района Воронежской области нарушала требования законодательства (ст. 8 ФЗ от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ) о внеочередном обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях жилыми помещениями по договорам социального найма. Прокурором Подгоренского района в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах граждан было направлено в суд исковое заявление с требованием к администрации района о предоставлении им жилого помещения, отвечающего установленным санитарным и техническим правилам и нормам, которое было удовлетворено.
Несовершеннолетней Протасовой Л.А., родители которой по решению суда признаны безвестно отсутствующими, по окончании профессионального лицея администрацией Алтайского района не было предоставлено жилое помещение. Прокурор Алтайского района направил исковое заявление о восстановлении нарушенного права Л.А. Протасовой, которое было удовлетворено.
Постановлением администрации г. Вологды за несовершеннолетней Л.С. Борисовой закреплена жилая площадь, так как она относится к категории детей-сирот, оставшихся без попечения родителей. Однако она не обеспечена жильем в нарушение требований ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. Жилищные права Л.С. Борисовой восстановлены только в связи с требованиями прокурора, обратившегося в суд с иском.
Глава управы Сокольского муниципального района Вологодской области издал постановление "О направлении несовершеннолетнего Байлова К.А. в интернатное учреждение на полное государственное обеспечение"; за ним было закреплено право на жилую площадь. Однако в постановлении в нарушение требований ст. 15 и 16 ЖК РФ не было указано, какая именно жилая площадь закреплена за К.А. Байловым. Потребовалось вмешательство прокурора, по его протесту постановление было приведено в соответствие с ЖК РФ.
Постановлением ликвидационной комиссии муниципального образования г. Грязовца Вологодской области был утвержден протокол заседания общественной жилищной комиссии, в соответствии с которым было решено исключить из списка нуждающихся в жилых помещениях Н.В. Обваленичеву в связи с ее вынужденным выездом в другое муниципальное образование. Указанное обстоятельство не могло служить основанием для снятия гр. Обваленичевой Н.В. с учета на получение жилого помещения, так как она - инвалид детства и находилась в списке детей-сирот. Прокурор города опротестовал незаконное постановление, и Н.А. Обваленичева была восстановлена в списках детей-сирот на получение жилья.
Главой муниципального образования г. Саяногорск Республики Хакасия без согласования с органами опеки и попечительства принято постановление о даче разрешения на продажу доли в квартире, где проживали оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника. На это незаконное постановление был принесен прокурорский протест, который удовлетворен.
По этим же основаниям были удовлетворены требования прокурора Железнодорожного района г. Красноярска, который оспорил договор дарения в судебном порядке в связи с тем, что договор нарушил права и интересы несовершеннолетней А.М. Некрасовой, поскольку сделка была совершена без согласия органов опеки и попечительства.
Судом Советского района г. Красноярска был удовлетворен иск прокурора, предъявленный в интересах несовершеннолетнего П.А. Бояр, о признании недействительным заключенного с нарушением требований закона договора о безвозмездном пользовании жилым помещением и о выселении ответчиков из спорного жилого помещения, так как условия договора нарушили жилищные права П.А. Бояр.
7. Несоблюдение требований гл. 8 ЖК РФ (вопросы социального найма жилого помещения). На основании решения поселковой комиссии по учету и распределению жилья и постановления администрации Мотыгинского района Красноярского края гр. А.В. Разову была выделена квартира в доме, который согласно акту обследования признан непригодным для проживания и подлежащим под снос, и, следовательно, в соответствии со ст. 86 ЖК РФ не должен заселяться. В связи с нарушением жилищных прав А.В. Разова прокурор Мотыгинского района предъявил исковое заявление в суд о предоставлении ему благоустроенного жилья, которое судом было удовлетворено.
Администрацией г. Челябинска не выполнялись требования закона о переселении граждан из жилья, непригодного для проживания, предусмотренные ст. 87 ЖК РФ. Постановлением главы администрации г. Челябинска "О расселении ветхого аварийного жилья и застройке квартала по ул. Гюго в Ленинском районе" предусмотрено расселение жильцов указанных в постановлении жилых домов. Однако в нарушение принятого постановления жильцы из аварийных домов не были расселены, проживание в этих домах представляло угрозу их жизни и здоровью. На это нарушение законодательства прокурор внес представление главе городской администрации.
Прокурором Засвияжского района г. Ульяновска было предъявлено исковое заявление в суд о понуждении администрации города к расселению жильцов из дома, находящегося в аварийном состоянии. Обращаясь в суд, прокурор исходил из того, что техническое состояние жилого дома создает реальную угрозу для жизни и здоровья проживающих в нем граждан, а органы местного самоуправления своим бездействием нарушают их жилищные права. Аналогичные нарушения прокурорами выявлялись в Вологодской области.
По результатам рассмотрения жалобы гр. В.С. Просветовой об угрозе со стороны директора ЖКО МУП "Управление ЖКХ" г. Уварово Тамбовской области ее принудительного выселения из занимаемого жилого помещения, прокурор объявил этому должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона и возможности привлечения его к уголовной ответственности по ст. 139 УК РФ. В результате нарушение жилищных прав В.С. Просветовой было предотвращено.
8. Несоблюдение требований гл. 9 (жилые помещения специализированного жилищного фонда). Прокурор Нижегородского района г. Н.Новгорода принес протест на распоряжение главы администрации города, которым было утверждено Положение о жилом фонде социального использования. Включение в состав жилого фонда социального использования общежитий, находящихся в муниципальной собственности, противоречит требованиям ст. 92 и 94 ЖК РФ. Жилые помещения в общежитиях относятся к специализированному жилищному фонду и предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения. Статья 99 ЖК РФ предусматривает основания для предоставления специализированных жилых помещений. В нарушение названной статьи председателем федерации профсоюзов Красноярского края было издано постановление "Об утверждении Положения об общежитиях на территории края", которое противоречило федеральному законодательству. Жилищный кодекс РФ к компетенции органов государственной власти субъекта относит определение порядка предоставления жилых помещений только специализированного жилищного фонда. По протесту прокурора края указанное постановление было признано утратившим силу.
9. Нарушения порядка предоставления специализированных жилых помещений и пользования ими.
Прокурором Нижегородского района г. Н.Новгорода был принесен протест на постановление главы городской администрации о принятии распоряжения "Об утверждении временной формы договора найма специализированного жилого помещения в общежитиях, находящихся в муниципальной собственности г. Н.Новгорода", тогда как согласно ст. 100 ЖК РФ типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством РФ. Следовательно, глава администрации превысил свои полномочия при принятии указанного постановления.
Главой муниципального образования г. Саяногорска Республики Хакасия издано незаконное постановление о снятии с квартиры статуса служебной, в соответствии с которым Маратканов В.В., уже имевший в собственности жилье и не нуждавшийся в его предоставлении по договору социального найма, получил ордер на муниципальное жилье с последующей приватизаций жилого помещения. Прокурором предъявлено в суд исковое заявление о признании ордера недействительным, которое удовлетворено.
В нарушение ст. 108 - 110 ЖК РФ начальник Абаканской дистанции пути вынес противоправное предписание о выселении лиц из определенной категории домов без предоставления им другого жилого помещения. Прокурор г. Абакана объявил предостережение начальнику дистанции гражданских сооружений о недопустимости выселения такой категории граждан.
10. Нарушения, связанные с платой за жилое помещение и коммунальные услуги. 10.1. Нарушение порядка установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, внесения платы за жилое помещение (ст. 154, 155, 156 ЖК РФ). Прокурором Алексеевского района Самарской области было опротестовано постановление Собрания представителей Алексеевского района от 29.11.2005 № 98 как противоречащее Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Постановлением утверждались тарифы на оказание услуг по теплоснабжению, водоотведению, водоснабжению, содержанию и ремонту жилья для населения муниципального района. В нарушение Закона размеры тарифов превышали предельные индексы максимально возможного изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, установленные для Самарской области. Протест прокурора удовлетворен, незаконное постановление отменено. Аналогичный протест был принесен прокурором Чегемского района Кабардино-Балкарской Республики на постановление главы администрации района, которым превышен установленный постановлением Правительства КБР "О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2006 год" стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг для района. Прокурором Кулебакского р-на Нижегородской области принесен протест на постановление Земского собрания района "Об утверждении цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги на 2006 год для всех категорий потребителей", как принятое с превышением полномочий, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Заместителем прокурора Новосибирской области принесен протест на отдельные нормы Положения о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда по договору найма, заключенному на определенный срок, принятого решением городского Совета, как не соответствующие положениям ст. 156 ЖК РФ.
Без проведения независимой экспертизы Земским собранием Володарского района Нижегородской области был утвержден прейскурант тарифов и ставок на содержание и ремонт жилья для граждан, проживающих в государственном и муниципальном жилищных фондах, за коммунальные услуги для граждан, проживающих в жилищном фонде всех форм собственности. При этом были нарушены ст. 156, 157 ЖК РФ и пп. 2, 3 Основ ценообразования в сфере ЖКХ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.02.2004 № 89. Постановлением мэрии г. Череповца Вологодской области в нарушение требований ст. 155, 157 ЖК РФ установлен порядок начисления платы за теплоснабжение без учета количества проживающих, чем нарушались права льготников. После внесения актов реагирования прокурора все нарушения закона были устранены. Этим же муниципальным органом были введены изменения в тарифах на жилье и коммунальные услуги, в соответствии с которыми общая площадь определялась как сумма площадей жилых и подсобных помещений с понижающими коэффициентами, что противоречило ч. 2 ст. 156 ЖК РФ, согласно которой общая площадь жилого помещения состоит из суммы площадей такого помещения, включая площадь вспомогательных помещений. Принесенный прокурором города протест на постановление мэрии удовлетворен.
Аналогичные нарушения законодательства выявлялись и устранялись прокурорами Кабардино-Балкарской Республики, Воронежской, Тамбовской, Ульяновской областей.
10.2. Несмотря на несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг, к потребителям не применяют правовые меры, что приводит или может привести к недофинансированию мероприятий отопительного сезона, ремонта жилья. Наниматели не выполняют обязанности по оплате квартиры и коммунальных услуг, предусмотренные ст. 153 - 158 ЖК РФ, в связи с чем прокуроры заявляли иски в интересах жилищно-коммунальных хозяйств о взыскании задолженности. Так, в Иркутской области не взыскивалась задолженность по платежам населения по коммунальным услугам. МУП "Теплоэнерго" Мамско-Чуйского района Иркутской области по состоянию на 1 апреля 2006 г. имело дебиторскую задолженность за оказанные услуги населению 23 000 тыс. руб., юридическим лицам и предпринимателям без образования юридического лица - 30 574 тыс. руб. Несмотря на наличие огромной дебиторской задолженности, работа по ее минимизации на предприятии не была организована на должном уровне. Претензионная и исковая работа в отношении дебиторов - иных потребителей - не проводилась. Дисциплинарная ответственность к работникам, обязанность которых состоит в принятии мер, направленных на погашение дебиторской задолженности, руководителем предприятия не применялась. В связи с изложенным и.о. прокурора Мамско-Чуйского района вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении директора МУП "Теплоэнерго" Шипицина Ю.М. 10.3. Неустановление органами государственной власти тарифов на горячее водоснабжение и отопление (в ряде районов Нижегородской и Саратовской областей).
10.4. Нарушения порядка получения субсидий (ст. 159 ЖК РФ). Закон Красноярского края "О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг" был опротестован прокурором в части неправомерного установления возрастного ценза при предоставлении гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Протест удовлетворен.
В некоторых регионах (Тамбовская область) допускалось незаконное приостановление выплаты субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выразившееся в неправомерном требовании представить документы, не предусмотренные Правилами предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 № 761, которое принято во исполнение п. 7 ст. 159 ЖК РФ. Указанные нарушения были устранены по представлениям прокуроров. 10.5. Нарушения прав отдельных льготных категорий граждан.
Повсеместно нарушались жилищные права граждан, в том числе отдельных категорий граждан на социальную поддержку в виде 50% скидки по оплате за жилье и коммунальные услуги, предусмотренные федеральными законами и законами субъектов РФ. Прокурором Новосибирской области направлено заявление в суд о признании Закона области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" противоречащим ст. 160 ЖК РФ и Федеральному закону "Об образовании", в связи с тем, что областной Закон ограничивал права педагогических работников, проживающих в сельской местности, поселках городского типа, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.
По тем же основаниям первый заместитель прокурора Иркутской области внес представление Председателю Законодательного Собрания области о приведении в соответствие с федеральным законодательством Закона области и об устранении нарушений прав педагогических работников муниципальных образовательных учреждений с тем, чтобы указанные работники, проживающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), могли реализовать свое право на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением, предоставленное ст. 160 ЖК РФ. Законодательным Собранием Красноярского края принят Закон "О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг", в котором установлены размеры субсидий педагогическим работникам, проживающим в сельской местности. Статья 159 ЖК РФ предусматривает для названной категории граждан предоставление льгот без ограничений и норм. На соответствующий пункт Закона был принесен протест о признании его недействующим. В связи с тем, что протест был отклонен, предъявлен иск в суд, которым требования прокурора удовлетворены.
10.6. Нарушения прав граждан, обусловленные задолженностью по оплате жилья. В Раменскую городскую прокуратуру Московской области поступило заявление М.А. Салиной об отключении электроэнергии в ее квартире. Работники ЖЭУ объясняют это имеющейся задолженностью по оплате коммунальных услуг. В квартире кроме заявительницы проживает несовершеннолетний. В свою очередь, со стороны МУП "Раменское ПТО ГХ" не исполняются требования законодательства об обеспечении устойчивого энергоснабжения потребителей. Прокурор района внес начальнику МУП "Раменское ПТО ГХ" представление, по которому жилищные права М.А. Салиной восстановлены.
Между тем в ряде субъектов РФ при невозможности взыскания с граждан задолженности по коммунальным услугам не решается вопрос о выселении нанимателей и проживающих совместно с ними членов семьи из жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, т.е. не исполняются требования ст. 90 ЖК РФ. 11. Нарушение требований раздела VIII ЖК РФ об управлении многоквартирными домами.
Администрацией Саратовской области в нарушение ст. 165 ЖК РФ, предусматривающей обязанность органов местного самоуправления создавать условия для управления многоквартирными домами, было принято решение об обеспечении деятельности Управляющей компании, которое поставило управляющие компании в неравные условия. 12. Нарушения законодательства, связанные с участием граждан в долевом строительстве жилых домов.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации с участием Института проведен анализ имеющихся данных и материалов прокурорских проверок о нарушениях прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства, который свидетельствует о неудовлетворительном состоянии законности в этой сфере.
В ходе прокурорских проверок было установлено, что коммерческими структурами, осуществляющими строительство жилых домов, и органами местного самоуправления допускается большое количество нарушений земельного, градостроительного, экологического законодательства. Наиболее распространенные из них - предоставление земельных участков под строительство жилых домов без надлежащего оформления и получения заключения экологической экспертизы, производство строительных работ без необходимой разрешительной документации, а также несоблюдение порядка приема жилых домов в эксплуатацию.
Отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки и разрешений на строительство влечет ущемление прав граждан, заключивших со строительными организациями договоры о долевом участии в строительстве жилья.
В результате своевременного вмешательства органов прокуратуры незаконное строительство объектов приостанавливается, выявленные нарушения устраняются.
По результатам комплексной проверки исполнения законодательства в названной сфере правоотношений прокуратурой Московской области губернатору области внесено представление об устранении выявленных нарушений закона, о принятии мер к разработке и внедрению действенной системы контроля за выполнением инвесторами условий инвестиционных контрактов и проведении мероприятий, направленных на использование Главным управлением архитектурно-строительного надзора области всего комплекса предоставленных законом полномочий для привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Представление рассмотрено, и приняты конкретные меры к устранению нарушений закона.
Анализ поступающих в органы прокуратуры обращений показал, что причинами неисполнения инвесторами взятых на себя обязательств послужили как объективные обстоятельства (повышение цен на строительные материалы, прекращение кредитования банками инвесторов-застройщиков), так и мошеннические действия руководителей отдельных строительных компаний.
Используя несовершенство законодательства, ряд фирм по договорам долевого участия от граждан получили значительные денежные средства для строительства жилых домов. При этом строительство ими не осуществлялось. В результате мошеннических действий участникам долевого строительства был причинен имущественный ущерб. Многие из них до настоящего времени не имеют возможности реализовать право собственности на оплаченные ими жилые помещения. В целях соблюдения прав граждан необходимо обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора и учесть требования законодательства о возможности привлечения денежных средств участников долевого строительства только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования и размещения проектной декларации и государственной регистрации права собственности или права аренды застройщика на земельный участок, предоставленный для строительства.
Органами местного самоуправления и контролирующими органами не всегда своевременно ставятся вопросы о приостановлении незаконного строительства, а организацией - на осуществление строительной деятельности. Кроме того, имеются случаи злоупотребления служебными полномочиями либо их превышения при оформлении необходимых документов на строительство жилых домов со стороны должностных лиц органов местного самоуправления.
Принимая во внимание социальную значимость поднятой проблемы, Генеральная прокуратура РФ взяла под свой контроль ситуацию, сложившуюся в сфере защиты прав граждан, вложивших денежные средства в строительство жилых домов, предложив прокурорам субъектов РФ рассматривать надзор за исполнением законодательства в указанной сфере отношений в качестве одного из приоритетных направлений деятельности и осуществлять его комплексно, с надзорными действиями при реализации приоритетных национальных проектов, в том числе проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ от 28 марта 2006 г. № 7/3-3415-2005).
Надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов Генеральной прокуратурой РФ определен одним из основных направлений прокурорской деятельности исходя из социальной значимости и состояния законности в соответствующих сферах правоотношений. В марте 2006 г. прокурорами всех субъектов РФ проведены проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства. К ним были привлечены специалисты органов ФАС России, Роснедвижимости, Росимущества, МПР России и других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует о том, что положение дел в этой области неудовлетворительное и требует принятия неотложных мер.
По итогам ранее проведенных и настоящих прокурорских проверок в данной сфере в 2005 - 2006 гг. внесено 4,5 тыс. представлений об устранении выявленных нарушений закона, принесено более 6,6 тыс. протестов на незаконные решения органов местного самоуправления, объявлено 1,3 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, по требованию прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности около 500 должностных лиц, возбуждено 3,7 тыс. дел об административных правонарушениях, более 600 уголовных дел.
Создавшаяся негативная ситуация во многом связана с принятием органами государственной власти субъектов РФ незаконных правовых актов.
Зачастую правовым нигилизмом отличаются муниципальные органы. Ими не обеспечивается введение в соответствие с Земельным кодексом норм, без которых невозможна эффективная реализация государственной политики в рамках рассматриваемого национального проекта. Органами власти некоторых муниципальных образований Владимирской области на момент проведения прокурорской проверки не были установлены предельные минимальные и максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного строительства; не определены категории выделяемых для этих целей земель; не решались вопросы о проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений. Факты принятия незаконных правовых актов органами местного самоуправления выявлены во многих других регионах.
Повсеместно игнорировались требования Земельного кодекса об обязательном проведении аукционов по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды участков для жилищного строительства.
Значительная часть нарушений установлена при организации и проведении аукционов.
Негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой области оказывали действия чиновников по созданию препятствий гражданам и юридическим лицам в получении земельных участков для строительства.
Прокурорские проверки показали, что заявки претендентов на получение земельных участков для строительства жилья рассматриваются с нарушением установленных сроков; не проводится инженерное обустройство территорий, предназначенных для жилищного строительства; застройщикам не предоставляются льготы по налогообложению. Население не информируется о передаче земельных участков в аренду. Имеются случаи необоснованного расширения перечня документов, представляемых заявителем для участия в аукционе.
Особую тревогу вызывают злоупотребления чиновников при предоставлении земельных участков для строительства, выявленные прокурорами на местах.
Предоставление земли сопровождается и иными грубыми нарушениями законодательства. Установлены случаи, когда выделение земельных участков производилось местными органами без их изъятия у бывших пользователей (Архангельская область).
Повсеместно при предоставлении земельных участков нарушаются требования природоохранного, санитарно-эпидемиологического и градостроительного законодательства.
Неудовлетворительное состояние законности в этой сфере во многом связано с ненадлежащим исполнением своих полномочий органами местного самоуправления, органами власти субъектов РФ и уполномоченными органами исполнительной власти.
Особую актуальность приобретает необходимость надлежащего исполнения органами власти субъектов РФ, местного самоуправления, уполномоченными государственными контролирующими органами своих полномочий.
Во многих субъектах РФ установлены нарушения законодательства и ненадлежащее осуществление полномочий территориальными органами Роснедвижимости, осуществляющими государственный земельный контроль.
Зачастую низка эффективность работы органов Федеральной антимонопольной службы.
Ненадлежащим образом осуществляются соответствующие полномочия органов местного самоуправления, региональных и уполномоченных федеральных органов власти по пресечению фактов самовольного жилищного строительства гражданами и юридическими лицами. Надзорная практика органов прокуратуры свидетельствует о том, что эти нарушения носят распространенный характер.
Одной из наиболее острых остается проблема, связанная с нарушением прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства, вложивших денежные средства в строительство жилых домов и пострадавших от мошеннических действий. Многочисленные нарушения прав граждан - участников долевого строительства в некоторых регионах повлекли за собой акции протеста.
В некоторых регионах незаконные акты в сфере землепользования выявлены и опротестованы прокурорами спустя длительное время после их рассмотрения (Смоленская область).
Несмотря на распространенность нарушений земельного законодательства, ряд прокуроров недостаточно используют гражданско-правовые методы их устранения.
Отмечая неудовлетворительное состояние законности и недостатки при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере, заместитель Генерального прокурора 20 апреля 2006 г. предложил всем прокурорам субъектов РФ принять дополнительные меры к активизации надзора и повышению его результативности по всем направлениям функциональной деятельности прокуратур. 2. Организация работы прокурора по надзору
за исполнением жилищного и связанного с ним
земельного законодательства
2.1. Общие аспекты организации прокурорского надзора
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав граждан определен в ст. 1 и 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Изложенные в этих нормах положения в сочетании с научно-теоретическими разработками дают основание определить предмет прокурорского надзора применительно к исполнению законов в жилищной сфере следующим образом: надзор за соблюдением конституционных прав граждан на жилище, надзор за исполнением норм Жилищного кодекса РФ, иных федеральных и региональных законов всеми поднадзорными соответствующим прокурорам органами федеральной исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, контролирующими органами, жилищными организациями, осуществляющими управление, содержание и эксплуатацию жилищного фонда, а также за соответствием Конституции РФ и законам нормативных правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами.
Прокурорскими проверками по исполнению жилищного законодательства и соблюдению жилищных прав граждан должны охватываться следующие объекты, поднадзорные соответствующим прокурорам разных уровней:
федеральные органы исполнительной власти (Министерство регионального развития РФ6);
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и его территориальные органы7;
Государственная жилищная инспекция в РФ8;
органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ;
органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства, министерства);
территориальные органы управления жилищным фондом (департаменты, управления (отделы), комитеты ЖКХ и другие структуры);
государственные жилищные инспекции субъектов РФ;
органы местного самоуправления:
а) представительные;
б) исполнительные (администрации и др.);
в) жилищные структуры по контролю за содержанием и эксплуатацией жилых помещений (ЖЭКи, ДЭЗы, РЭУ и др.);
жилищные кооперативы (ЖК), жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), товарищества собственников жилья (ТСЖ);
иные юридические лица, являющиеся собственниками жилых помещений (ведомственные жилые дома, общежития), и управляющие организации, обслуживающие жилищный фонд на территории городов и районов.
В целом работа по надзору за исполнением жилищного законодательства строится в соответствии с общими положениями об организации общего надзора прокуратуры, но с обязательным учетом специфики данного направления надзорной деятельности9. Поэтому в работе рассмотрены лишь наиболее важные элементы организации работы прокурора, непосредственно относящиеся к осуществлению надзора за исполнением жилищного законодательства.
Материалы прокурорской практики и проведенное научное исследование показывают, что эффективность прокурорского надзора за исполнением конституционных прав граждан на жилище в немалой степени зависит от его правильной организации. Необходимость повышения эффективности и дальнейшего совершенствования организации работы прокурора на этом важнейшем направлении диктуется, во-первых, неудовлетворительным состоянием законности в сфере жилищных правоотношений, во-вторых, многоплановыми целями и задачами по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на жилище, вытекающих из норм нового Жилищного кодекса РФ, и в-третьих, конкретными задачами, поставленными в национальном проекте "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Правильная организация работы дает возможность прокурору с максимальной действенностью и эффективностью повседневно обеспечивать полноту использования предоставленных ему законом функциональных полномочий по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Исходя из этого Генеральный прокурор РФ в приказе от 22.05.1996 № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" требует от всех подчиненных прокуроров акцентировать особое внимание на защите закрепленных в Конституции РФ жилищных прав граждан, а при надзоре за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций (п. 10, 10.3).
Кроме того, в указании Генерального прокурора РФ "Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере" от 15.09.2003 № 7/3-1-991-2000 всем подчиненным прокурорам предложено:
1) обеспечить надлежащий надзор за исполнением органами субъектов РФ и местного самоуправления бюджетного законодательства в части финансирования подготовки жилищно-коммунального хозяйства к эксплуатации в зимних условиях, выполнением ими возложенных законом обязанностей в этой сфере;
2) тщательно разбираться с фактами отключения подачи электроэнергии и тепла в жилые дома и социально-бытовые учреждения. При установлении халатности, безответственного отношения к выполнению служебных обязанностей решительно возбуждать уголовные дела.
О возбуждении уголовного дела незамедлительно направлять спецдонесение в Генеральную прокуратуру РФ;
3) оперативно и квалифицированно осуществлять расследование возбужденных уголовных дел, добиваясь реальных мер к устранению бесхозяйственности и привлечению к ответственности виновных.
С учетом изложенного, основными задачами прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства следует считать:
1) своевременное выявление нормативных правовых актов, противоречащих нормам ЖК РФ, иным федеральным и региональным законам, и принятие своевременных мер по их отмене;
2) осуществление целенаправленного упреждающего надзора за соблюдением законов в деятельности органов жилищного контроля, которые наделены функциональными полномочиями, при проведении надзорно-контрольной деятельности;
3) проведение плановых и внеплановых надзорных проверок по исполнению жилищного законодательства на высоком профессиональном уровне, привлекая в необходимых случаях соответствующих специалистов;
4) обращение особого внимания на выполнение требований, вытекающих из содержания национального проекта о доступности жилья, законов и подзаконных актов, принятых в целях его реализации;
5) обеспечение полноты и своевременности выявления и предупреждения нарушений жилищных прав граждан;
6) выявление и устранение нарушений законов в ходе реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России";
7) обеспечение во всех случаях привлечения должностных лиц, виновных в нарушении жилищного законодательства, к установленной законом ответственности.
2.2. Информационно-аналитическое обеспечение
прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства
Высокая эффективность надзорных мероприятий во многом определяется уровнем и качеством ее информационно-аналитического обеспечения. Именно надлежащее и своевременное информационное обеспечение деятельности прокуратуры по исполнению жилищного законодательства - важнейшее и обязательное условие ее высокой эффективности.
В связи с этим каждому прокурору необходимо помнить, что правильное планирование работы невозможно без достаточного информационного обеспечения и аналитической работы.
Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства состоит в том, чтобы сведения о совершенных правонарушениях поступали своевременно из всех действующих на поднадзорной территории источников информации. Такие сведения учитываются в специальных папках-нарядах. Однако при наличии возможностей накопление информации целесообразно осуществлять на электронной основе.
Наиболее результативны надзорные проверки, проводимые на основе глубокого анализа состояния законности. Важно отметить, что прокурору надлежит организовать систематическое поступление необходимой информации, и прежде всего той, которой располагают соответствующие контролирующие органы. К наиболее важным источникам информации о правонарушениях относятся органы государственного жилищного контроля, на которые законом возложена обязанность обеспечивать в пределах своей компетенции соблюдение жилищного законодательства и бороться с выявленными правонарушениями. В большинстве случаев получаемые от этих органов сведения позволяют прокурору сделать предварительные выводы не только о характере и распространенности нарушений жилищных прав граждан на поднадзорных объектах, но и об активности контролирующих органов в устранении этих нарушений.
Важное значение для правильной организации надзора имеет информация из региональных государственных органов статистики, которая может быть двоякого характера:
сводные статистические отчеты государственной жилищной инспекции субъекта РФ, относящиеся к жилищной сфере и характеризующие положение дел в целом по району, городу, субъекту РФ;
отчетные статистические показатели, касающиеся отдельных сфер деятельности жилищных органов по содержанию и эксплуатации жилищного фонда.
Также нужно использовать информацию отделов (управлений) органов внутренних дел, содержащуюся в ежедневных оперативных сводках, в которых сообщается о происшедших противоправных случаях с гражданами, в том числе по месту их жительства (самовольное занятие квартир либо неправомерное выселение из жилого помещения и др.).
Необходимые прокурору сведения о правонарушениях и способствовавших им обстоятельствах могут иметься в материалах уголовных дел, возбужденных по ст. 139 (Нарушение неприкосновенности жилища) и некоторым другим статьям УК РФ. Материалы гражданских дел по таким категориям, как выселение без предоставления другого жилого помещения либо выселение с предоставлением меньшей жилплощади, приватизация жилого помещения и др. также могут содержать информацию о допущенных нарушениях норм жилищного законодательства.
О распространенности нарушений жилищных прав можно сделать вывод в результате изучения, анализа и обобщения жалоб, заявлений и обращений граждан, поступивших за соответствующий период (квартал, полугодие) не только в прокуратуру, но и в другие организации (органы местного самоуправления, жилищные комиссии, профсоюзные организации и др.). Это позволяет избежать формального подхода к их оценке и, следовательно, неправильных и поверхностных проверок.
Наиболее полное отражение действительной картины состояния законности в жилищной сфере прокурор может получить при анализе данных, поступивших из разных источников.
Следует подчеркнуть, что приведенный перечень источников информации - примерный. Поэтому с учетом конкретной ситуации в регионе прокурор сам определяет как периодичность, так и объем необходимой информации о правонарушениях в жилищной сфере.
В связи с этим рекомендуется в каждой прокуратуре четко определить:
объем и характер необходимых сведений о правонарушениях в этой сфере с учетом характеристики региона (района, города, субъекта РФ);
распространенность тех или иных видов нарушений жилищного законодательства с учетом анализа за предшествующий период;
наличие или отсутствие на поднадзорной территории органов государственного и общественного контроля;
периодичность (квартал, полугодие, год) и способы истребования информации;
порядок изучения, анализа и обобщения собранной информации и т.д.
В целом накопление нужной информации позволяет прокурору своевременно сделать на ее основе выводы о характере и распространенности конкретных нарушений закона в жилищной сфере, об их динамике, тенденциях роста или снижения, а также выявить органы надзора и контроля, которые не выполняют требований закона и возложенные на них контрольные функции.
Поэтому всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) тщательно анализировать и обобщать. По результатам необходимо составлять справки, в которых информацию о правонарушениях следует подразделять по направлениям: а) нарушения жилищных прав граждан; б) законность нормативных правовых актов; в) незаконная приватизация жилых помещений; г) нарушение прав участников долевого жилищного строительства.
Полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев: а) характера правонарушений; б) распространенности правонарушений на отдельных объектах; в) общественной опасности совершенных правонарушений; г) обстоятельств, способствовавших нарушениям законодательства. На основе анализа и обобщения информации о правонарушениях прокурор рационально и предметно планирует надзорные мероприятия текущего и перспективного характера.
Таким образом, постоянный и целенаправленный анализ всей совокупности информации о правонарушениях, посягающих на жилищные права граждан, позволяет прокурору своевременно выявлять и намечать для проверки состояния законности конкретные органы власти и управления, органы местного самоуправления, жилищные организации и другие хозяйствующие субъекты, а также сформулировать круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки, и определить механизм ее проведения.
2.3. Планирование работы прокурора
Большая по объему и разноплановая работа по осуществлению надзора за исполнением жилищного законодательства требует умелого и содержательного планирования. Надзорные мероприятия по исполнению жилищного законодательства включаются как в текущие, так и в перспективные планы работы прокуратуры. В таких планах должны предусматриваться:
1) наименование объекта проверки;
2) законодательство, исполнение которого намечается проверить;
3) сроки проведения проверки;
4) перечень основных вопросов, подлежащих выяснению;
5) некоторые тактические и методические приемы проверки;
6) исполнители: работники прокуратуры, специалисты;
7) иные вопросы, диктуемые характером проверки.
При этом прокурору надлежит исходить из того, что анализ и оценка положения дел с исполнением жилищного законодательства служат надежной основой не только для правильного выбора объекта надзорной проверки, но и для выработки собственного плана текущей проверки, подготовки перечня основных вопросов и выработки методики их выяснения. Однако характер планируемой текущей проверки, безусловно, должен определяться содержанием конкретных сигналов о совершенных правонарушениях. Исходя из этого планируется либо комплексная проверка исполнения всех норм жилищного законодательства или соблюдения жилищных прав граждан, либо только отдельных норм (групп норм) законодательства, регулирующего конкретные правоотношения в жилищной сфере. Во всех без исключения случаях составляется подробный план надзорной проверки либо иного запланированного мероприятия и формируются вопросы, направленные на выполнение плана.
Как правило, в текущих планах прокурор полно и оперативно отражает актуальные вопросы и проблемы, появившиеся в регионе, а исходя из конкретной ситуации намечает меры по выявлению и устранению нарушений жилищных прав граждан. Наибольшая эффективность достигается именно при такой системе планирования.
Выбор конкретных объектов зависит от целей и поводов проверки. Чаще всего прокуроры проводят плановые проверки, которые на основании анализа состояния законности включаются в текущие квартальные либо полугодовые планы работы прокуратуры. Однако не исключаются и так называемые внезапные проверки в связи с поступившим серьезным сигналом о совершенном правонарушении и в случаях, когда, по оценке прокурора, проверка не терпит отлагательства (например, сигнал о неправомерном выселении либо переселении на другую жилую площадь, повлекшем массовые протестные акции и иные действия, и т.п.).
Проведение надзорных проверок ради отчетности в порядке очередности и "наугад" недопустимо и противоречит п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в котором сказано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. 2.4. Основные вопросы, подлежащие выяснению
в ходе проверки
2.4.1. При проведении надзорной проверки в органах законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления прокурор обращает внимание на следующие основные вопросы:
все ли региональные законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые до 1 марта 2005 г., приведены в соответствие с федеральным законодательством в жилищной сфере;
осуществлялась ли органами власти субъекта РФ нормотворческая деятельность после 1 марта 2005 г., какие нормативные правовые акты были приняты в жилищной сфере, в полной ли мере они соответствуют требованиям федерального законодательства, и в частности ст. 13 ЖК РФ;
приведены ли в соответствие с федеральным законодательством, и прежде всего с требованиями ЖК РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления по жилищным вопросам, которые были приняты до 1 марта 2005 г.;
какие новые нормативные правовые акты в жилищной сфере были приняты органами местного самоуправления после 1 марта 2005 г., соответствуют ли они федеральному законодательству и не содержат ли положений, выходящих за пределы их компетенции, определенной ст. 14 ЖК РФ;
завершена ли в субъекте РФ работа по принятию соответствующих нормативных правовых актов в жилищной сфере, согласно требованиям ст. 49 ЖК РФ о порядке предоставления жилого помещения по договору социального найма, о порядке и основаниях признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
В процессе изучения содержания подобных нормативных правовых актов прокурор обращает внимание на их соответствие закону и выясняет, нет ли в них дискриминационных и иных противоправных положений, противоречащих Конституции РФ и ЖК РФ (установление так называемого ценза оседлости - обязанности граждан проживать на территории субъекта длительное время (5, 10 лет) и тому подобного ограничения).
В ходе проверки прокурор также выясняет: принимались ли органом законодательной власти субъекта РФ законы, а органами исполнительной власти - другие нормативные правовые акты по регулированию жилищных отношений. Если принимались, необходимо изучить их и проверить на соответствие требованиям ЖК РФ и иного федерального законодательства. Одновременно прокурор проверяет, исполняются ли региональные законы на территории субъекта РФ, и выявляет нарушения жилищных прав граждан, определенных этими законами.
2.4.2. Основные усилия прокуроров в первую очередь должны быть направлены на проверку соблюдения законов при предоставлении гражданам жилых помещений по договорам социального найма. Проверке подлежат:
основания признания граждан малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях;
учтены ли при этом требования ст. 49 и 51 ЖК РФ;
соблюден ли органом местного самоуправления порядок, установленный законом соответствующего субъекта РФ;
наделялись ли органы местного самоуправления в предусмотренном законом порядке государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями иных категорий граждан, указанных в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ;
соблюдались ли нормы предоставления и учетная норма площади жилого помещения (ст. 50 ЖК).
При проверке законности принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях выясняется:
правильно ли организован учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сообщается ли им в надлежащей форме и установленный срок о принятии на учет (ст. 52 ЖК);
не нарушается ли в регионе порядок, согласно которому граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г., в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма и могут быть сняты с учета только в случаях, определенных законом (ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г.);
обоснованы ли отказы в постановке на учет и снятии с учета; уведомляются ли граждане о таких решениях в письменной форме с указанием мотивов отказа (ст. 54, 56 ЖК);
нет ли фактов истребования должностными лицами дополнительных документов, не имеющих отношения к указанным вопросам;
соблюдается ли очередность предоставления жилья, нет ли случаев нарушения внеочередного предоставления жилых помещений (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ) либо приобретения за счет бюджетных средств жилых помещений государственным служащим субъектов РФ или органов местного самоуправления, не наделенным льготами в законодательном порядке;
учитываются ли законные интересы граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма (ст. 58 ЖК РФ).
2.4.3. В ходе проверки прокурор выясняет исполнение законодательства об использовании и эксплуатации жилья и соблюдение жилищных льгот граждан. При этом обращается внимание на следующие вопросы:
не нарушаются ли требования ст. 17 ЖК РФ, согласно которой жилые помещения должны использоваться строго по назначению, а их перевод в нежилые помещения допускается в строго определенных законом случаях;
соответствуют ли требованиям законодательства изданные органами местного самоуправления правовые акты о переводе жилого помещения в нежилое и об исключении из жилищного фонда конкретных жилых домов и иных жилых помещений (ст. 22 - 24 ЖК РФ);
нет ли в районе (городе) случаев использования муниципального жилья не по целевому назначению;
соблюдаются ли требования законодательства о предоставлении денежных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг определенным категориям граждан (ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны и труда, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др.);
соблюдаются ли гарантии жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не уклоняются ли органы местного самоуправления от внеочередного предоставления им качественного жилья по договорам социального найма (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ);
исполняются ли установленные законом права на предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма гражданам, проживающим в домах, непригодных для проживания и ремонта или реконструкции (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ), и гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний (п. 4 ч. 1 ст. 51 и ч. 2 ст. 57 ЖК РФ);
привлекались ли должностные лица к административной ответственности за нарушение правил эксплуатации жилых домов.
При наличии сигналов проверяется соблюдение и других норм ЖК РФ, в особенности направленных на защиту прав граждан.
Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъектов РФ полномочия по социальной поддержке инвалидов по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г. (ст. 28.2 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в РФ" от 24.11.1995 (в ред. от 29.12.2004).
В связи с изложенным прокурор проверяет:
принят ли в субъекте РФ нормативный правовой акт, определяющий форму указанных мер социальной поддержки инвалидов по жилищным вопросам, и соответствует ли он требованиям Федерального закона от 29 декабря 2004 г.;
обеспечиваются ли требования указанного Закона о том, что выделяемые средства субъекта РФ на реализацию мер социальной поддержки инвалидов носят целевой жилищный характер и не могут быть использованы на другие цели;
осуществляется ли региональными контролирующими органами (счетная палата и др.) контроль за целевым расходованием указанных денежных средств, какие нарушения при этом выявлены, законность и обоснованность принятых по ним мер;
во всех ли случаях жилищные органы предоставляют инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, скидки не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного и муниципального жилищных фондов) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению (ст. 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации");
в полной ли мере в регионе соблюдаются предусмотренные законодательством права инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, на дополнительную жилую площадь (ст. 58 ЖК РФ, постановление Правительства РФ от 21.12.2004, утвердившее перечень заболеваний, дающих право на дополнительную жилую площадь);
не допускались ли в регионе случаи противоправного отказа инвалидам, имеющим такие заболевания, как в постановке на учет на получение дополнительной жилой площади, так и в ее предоставлении, приняты ли меры по восстановлению нарушенных прав инвалидов на дополнительную жилую площадь.
Одновременно с этим следует проверить, не предоставлялась ли дополнительная жилая площадь лицам, заболевания которых не предусмотрены перечнем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.12.2004.
2.4.4. Проведение прокурорами проверок исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства.
При проведении проверок следует руководствоваться Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, федеральными законами: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003, "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 30.12.2004 (далее - ФЗ от 30.12.2004 № 214), "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29.12.2004 (далее - ФЗ от 29.12.2004 № 191), иным законодательством в названной сфере, в том числе региональным.
В целях получения необходимой информации, использования соответствующих полномочий, комплексного подхода к проведению проверки надлежит привлекать специалистов территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Росимущества, МПР России, органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора.
При подготовке к проверке следует обобщить и проанализировать сведения о состоянии законности в названной сфере правоотношений, в том числе жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций (в правоохранительные, контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления), данные судебно-следственной и административной практики, сообщения средств массовой информации, статистические данные, материалы контролирующих и иных государственных органов.
В ходе проверки необходимо выяснить:
соответствуют ли федеральному законодательству правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также контролирующих органов по рассматриваемым вопросам;
кем осуществляется управление и распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, не противоречит ли установленный порядок требованиям ст. 2 Земельного кодекса РФ и п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";
какие имеются объекты строительства на соответствующей территории, правовая оценка законности предоставления выделенных для строительства земельных участков, в том числе наличие компетенции на принятие решений. При этом следует учитывать как ранее действовавшее земельное и градостроительное законодательство, так и положения ФЗ от 29.12.2004 № 191, которым в Земельный кодекс РФ внесен ряд дополнений, в том числе ст. 30.1 "Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности", вступившая в силу с 01.10.2005;
во всех ли случаях продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства после 1 октября 2005 г. осуществлялась на аукционах; соблюден ли порядок организации и проведения последних;
соблюдается ли процедура выдачи уполномоченными органами разрешений на строительство в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (наличие правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и др.);
имеются ли у инвесторов строительства (организаций-застройщиков) правоустанавливающие документы на использование земельных участков, зарегистрированы ли они в установленном порядке; обладают ли они иной необходимой документацией, в том числе соответствующими лицензиями, есть ли согласования государственных контролирующих органов;
осуществляется ли контроль за поступлением денежных средств от использования земельных участков, каким образом, какие при этом имеются нарушения;
выполняются ли застройщиками требования ФЗ от 30.12.2004 № 214, в том числе касающиеся:
а) возможности привлечения денежных средств участников долевого строительства только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования и размещения проектной декларации и государственной регистрации права собственности или права аренды застройщика на земельный участок;
б) заключения, регистрации и исполнения договора в долевом строительстве;
в) соблюдения срока передачи застройщиком объекта и последствиях, связанных с его нарушением;
г) мер принимаемых органами государственной власти, местного самоуправления и уполномоченными контролирующими органами по недопущению использования земельных участков без надлежащих правоустанавливающих документов и не по назначению, по контролю за осуществлением строительной деятельности; какие проверки с учетом компетенции проводились, каковы их результаты. Следует также оценить полноту и эффективность принятых мер.
В ходе проверки надлежит проанализировать административную практику по делам, связанным с нарушением законодательства о предоставлении земельных участков для жилищного строительства, при их использовании и непосредственно строительстве.
В связи с этим нужно установить:
выявлялись ли уполномоченными органами административные правонарушения в названной области и по каким статьям КоАП РФ квалифицировались, рассматривались ли административные дела указанной категории; каковы результаты их рассмотрения:
выявлялись ли прокурорами незаконные постановления (решения), принимались ли меры реагирования (протесты, заявления в суд), результаты их рассмотрения;
возбуждались ли прокурорами дела об административном правонарушении по анализируемой проблеме, приносились ли протесты на постановления судов общей юрисдикции по делам об административном правонарушении, результаты рассмотрения дел и протестов.
В соответствии с ответами на поставленные вопросы прокурор принимает дополнительные меры по устранению выявленных нарушений закона и прав граждан на жилье.
2.4.5. При проведении надзорной проверки в государственной жилищной инспекции прокурор обращает внимание на следующие вопросы:
по каким направлениям проводилось за проверяемый период инспекционное обследование жилищного фонда;
проводился ли анализ состояния дел в жилищно-коммунальном хозяйстве и какие были приняты меры по результатам анализа;
какие виды правонарушений выявлены в проверяемых организациях либо в целом по региону (субъекту РФ, городу, району, поселку);
о своевременности, обоснованности и законности мер, принятых по фактам выявленных правонарушений в жилищных организациях (протоколы, предписания, акты и др.);
осуществляется ли текущий контроль за выполнением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации.
Кроме того, в ходе проверки в обязательном порядке следует ознакомиться с жалобами и обращениями граждан, поступившими в инспекцию, и определить:
полноту и качество проведенных по ним проверок;
правильность и законность принятых мер по результатам этих проверок,
фактическое устранение нарушений жилищных прав граждан.
Особое внимание прокурор уделяет изучению и анализу состояния законности в административной деятельности госжилинспекций (наложение штрафных санкций, их реальное взыскание с виновных юридических и физических лиц (собственников жилых помещений, обслуживающих организаций, нанимателей, руководителей обслуживающих организаций).
Административная ответственность за правонарушения в жилищной сфере предусмотрена КоАП РФ: ст. 7.21 (Нарушение правил пользования жилыми помещениями); ст. 7.22 (Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений); ст. 7.23 (Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами).
Административную ответственность по ст. 7.21 КоАП РФ несут физические лица, по ст. 7.22 и 7.23 - должностные и юридические лица.
Дела об указанных административных правонарушениях на основании ст. 23.55 КоАП РФ рассматривают органы государственной жилищной инспекции: главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации, его заместители;
государственные жилищные инспектора Российской Федерации;
руководители государственных жилищных инспекций субъектов РФ, их заместители.
Проверяя в жилищной государственной инспекции законность возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, прокурор выясняет:
все ли требования, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела;
надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная КоАП РФ;
не допускались ли нарушения предусмотренных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его для рассмотрения в соответствующий орган;
всегда ли соответствующими должностными лицами принимались меры для полного и всестороннего выяснения требуемых обстоятельств по делу, как это предусмотрено ст. 26.1 КоАП;
собраны и зафиксированы ли в установленном порядке согласно ст. 26.2 - 26.11 КоАП доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении административного правонарушения;
правильно ли дана юридическая оценка совершенных действий и квалифицировано административно наказуемое деяние;
соответствует ли назначенное виновным лицам административное наказание пределам, установленным ст. 7.21, 7.22 и 7.23 КоАП РФ, и не назначалось ли иное наказание, не предусмотренное законом (ст. 4.1 КоАП).
2.4.6. Источниками информации о правонарушениях в жилищной сфере, которые используются прокурорами при подготовке и проведении проверки, могут быть:
нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по жилищным вопросам;
правовые акты и иные документы жилищных органов (департаментов, ЖКХ, управлений, отделов и др.);
материалы контрольных проверок, проведенных органами государственной жилищной инспекции, и их отчетные данные о работе за проверяемый период. Следует иметь в виду, что государственные жилищные инспекции в субъекте РФ имеют годовую статистическую информацию о работе (ф. № 1), в которой указываются количество плановых и внеплановых проверок, виды выявленных нарушений и принятые по ним меры (предписания, протоколы, акты, сведения о наложении штрафных санкций на нарушителей закона).
Нужные сведения содержатся в следующих формах отчетности территориальных органов федеральной государственной статистики:
№ 1 жилфонд - сведения о жилищном фонде;
№ 1 К - сведения о капитальном ремонте жилого фонда;
№ 6 ЖКХ - сведения о строительстве и ремонте объектов благоустройства;
№ 22 (субсидии) ЖКХ - сведения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
№ 26 ЖКХ - сведения о предоставлении гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Кроме того, источниками информации могут служить:
документы, справки, акты правоохранительных органов о выявленных правонарушениях в жилищной сфере;
материалы уголовных дел о должностных преступлениях в жилищных и муниципальных органах;
статистическая отчетность судов о результатах рассмотрения гражданских жилищных дел (единая для всех уровней судебной системы, которая содержит показатели о рассмотрении жилищных споров; ф. № 2);
административные дела, рассмотренные судами по жалобам должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушения жилищного законодательства (ф. № 2);
материалы профсоюзных организаций предприятий и организаций о рассмотрении заявлений и жалоб работников по жилищным вопросам;
обращения в прокуратуру должностных лиц органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по жилищным вопросам;
жалобы, заявления и сообщения граждан о нарушениях их жилищных прав;
учетные документы (журналы, книги регистрации, списки, реестры, решения, сводные отчеты, переписка и др.) органов местного самоуправления по жилищным вопросам: о постановке либо об отказе в постановке на учет, о предоставлении либо об отказе в предоставлении жилья и т.п.;
заключения жилищных комиссий муниципальных органов и ведомств;
сообщения СМИ (периодическая печать, радио, телевидение, Интернет) о нарушениях жилищного законодательства;
справки и заключения районного (городского) бюро технической инвентаризации и санэпидстанции о состоянии благоустройства и планировке жилищных помещений, о возможности проживания в них;
другие конкретные сигналы и сведения, выявленные прокурором при непосредственном общении с гражданами и при рассмотрении тех или иных вопросов представительными или исполнительными органами власти субъектов РФ либо органами местного самоуправления.
3. Меры по устранению нарушений законодательства
3.1. Акты прокурорского реагирования
В борьбе с нарушениями жилищного законодательства, в том числе жилищных прав граждан, прокуроры используют все полномочия, предусмотренные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 22 - 251, ст. 27). Так, в 2006 г. прокурорами субъектов РФ всего был применен 53 601 акт реагирования на выявленные нарушения жилищного законодательства, в том числе 7 443 протеста, 20 082 представления, 10 761 исков в суд, 10 311 предостережений, 4 069 постановлений о возбуждении административных производства и 355 постановлений о возбуждении уголовного дела.
Правильный выбор мер реагирования на выявленные нарушения закона достигается там, где решения по этим вопросам принимают лично прокуроры районов (городов), а в прокуратурах субъектов РФ - заместители прокуроров, курирующие работу по общему надзору. Однако во всех случаях нужно учитывать, во-первых, характер (виды) выявленных правонарушений, во-вторых, степень их распространенности на поднадзорной территории и, в-третьих, в какой степени они ущемляют жилищные права конкретного гражданина (группы граждан, инвалидов, несовершеннолетних и др.).
Несоответствие нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству в значительной степени обусловлено изменением законодательства вследствие разграничения сферы ответственности между уровнями публичной власти, проведения реформы местного самоуправления, принятия Жилищного, Земельного, Градостроительного кодексов Российской Федерации.
В связи с вступлением в силу 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса РФ прокуратурой г. Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание города были внесены представления с требованием привести в соответствие с ЖК РФ городские законы периода 1997 - 2004 гг.: "О жилищной политике Санкт-Петербурга", "О ценах на содержание и текущий ремонт общего имущества жилых домов", "О социальной норме площади жилья в Санкт-Петербурге", "О предоставлении освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах в Санкт-Петербурге". По результатам рассмотрения представлений указанные законы признаны утратившими силу, одновременно принято три новых городских закона, регулирующих правоотношения в жилищной сфере.
Решением Астраханского областного суда от 12.05.2006 удовлетворено заявление прокурора области о признании недействующим п. 1 ст. 1 Закона законодательного органа Астраханской области от 30.12.2005, которым в нарушение ст. 49 ЖК РФ устанавливалось, что жилые помещения по договору социального найма из муниципального фонда предоставляются малоимущим гражданам, непрерывно проживающим на территории области не менее 10 лет.
Прокуратурой Красноярского края были опротестованы противоречащие Жилищному кодексу РФ Закон края "О порядке перевода жилых помещений в нежилые на территории Красноярского края", постановление администрации края "Об утверждении Положения о порядке и условиях выкупа жилых помещений краевого жилищного фонда", постановление администрации края "Об утверждении примерного порядка выдачи разрешений на перепланировку и переоборудование жилых и нежилых помещений в жилых домах на территории Красноярского края". Протесты были рассмотрены и удовлетворены.
В связи с несоответствием ЖК РФ постановления мэра г. Ярославля от 28 декабря 2004 г., согласно которому в отдельных квартирах, коммунальных квартирах и общежитиях общая площадь определялась как сумма площадей жилого помещения и балконов, лоджий, веранд, террас, учитываемых с установленными понижающими коэффициентами, прокурор Ярославской области принес протест. В силу ч. 5 ст. 15 ЖК РФ общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади помещения, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас. Протест был удовлетворен, произведен перерасчет платы за жилищно-коммунальные услуги.
Вступившая в силу с 1 октября 2005 г. ст. 30.1 Земельного кодекса РФ предусматривает предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для жилищного строительства в собственность или аренду без предварительного согласования места размещения объектов, а также продажу этих участков или продажу права на заключение договора аренды на аукционах. По результатам рассмотрения протеста прокуратуры г. Моршанска Тамбовской области было приведено в соответствие с указанными требованиями федерального законодательства постановление главы г. Моршанска от 6 июня 2005 г., не предусматривавшее проведение аукционов при решении вопроса о предоставлении земельных участков для жилищного строительства.
Изучение актов прокурорского реагирования, истребованных из прокуратур субъектов РФ, показало, что их качество несколько улучшилось. В течение 2006 г. было отклонено 183 протеста против 216 в 2005 г. (-15,3%), а по удовлетворенным протестам отменено и изменено 6 718 незаконных правовых актов (+44,5%). Позитивная ситуация и в 1-м полугодии 2007 г. Вместе с тем из результатов анализа следует, что примерно 10-15% актов прокурорского реагирования не в полной мере отвечают предъявляемым требованиям: несвоевременное принесение протестов на незаконные правовые акты; в некоторых представлениях требования прокурора носят общий характер и не содержат конкретных предложений; не указываются должностные лица, виновные в допущенных нарушениях жилищного законодательства, и не ставятся вопросы об их персональной ответственности; недостаточная правовая аргументированность и доказанность выявленных нарушений закона и т.п.
3.2. Иски (заявления) прокурора в суд и его участие
в рассмотрении судом гражданских дел о нарушениях
жилищных прав
В Жилищном кодексе РФ заложен новый правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции РФ, ст. 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе жилищных. Кодекс закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к их защите в административном порядке (ст. 11 ЖК РФ).
Защита жилищных прав осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной Гражданским процессуальным и Арбитражным процессуальным кодексами РФ. Жилищные дела рассматриваются в судах на основании заявлений (исковых или иных) либо жалоб заинтересованных лиц. Если граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства полагают, что их жилищные права нарушены, то они в равной степени обладают правом на судебную защиту.
Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Но Конституция и другие законодательные акты не содержат конкретного перечня решений и действий (бездействия), которые можно обжаловать, поскольку исходят из допустимости обжалования во всех случаях. Применение административного порядка защиты жилищных прав (т.е. обращение с заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, являющимся вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право) возможно лишь тогда, когда такой порядок предусмотрен ЖК РФ, иным федеральным законом. В случае несогласия с принятым в административном порядке решением заинтересованное лицо вправе обжаловать его в суд в соответствии с ГПК РФ (гл. 25) и АПК РФ (гл. 24).
Общие положения об участии прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в ГПК РФ, ст. 45 которого предусматривает две формы реализации прокурором полномочий в гражданском процессе в судах общей юрисдикции:
а) обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;
б) вступление в процесс для дачи заключения по делу.
Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд вышестоящей инстанции с представлением о пересмотре судебных постановлений.
Право прокурора на обращение в суд общей юрисдикции c заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований предусмотрено ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Прокурор вправе обратиться в суд, в том числе для рассмотрения гражданских дел по жилищным спорам, с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление может быть подано прокурором только, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Конкретизируя эти положения, ч. 3 ст. 131 ГПК РФ определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должны быть указаны предмет и основания иска, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
При обращении прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должна быть обоснована невозможность обращения в суд самого гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ст. 37, ч. 1 ст. 45 ГПК). Отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Прокурор может подтверждать отсутствие у истца полной гражданской процессуальной дееспособности в соответствии со ст. 37 ГПК справками, иными документами. Документом, удостоверяющим полномочия прокурора на обращение в суд с исковым заявлением для защиты законных интересов граждан, является служебное удостоверение прокурора, без каких-либо доверенностей. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.
Обращаясь в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, прокурор должен указать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также сослаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов (ч. 3 ст. 131 ГПК).
При обращении в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований прокурор должен соблюдать требования о подведомственности и подсудности, предусмотренные гл. 3 ГПК РФ. Прежде всего нужно правильно определить подведомственность гражданского дела судам общей юрисдикции по правилам ст. 22 ГПК, затем - подсудность гражданского дела суду общей юрисдикции согласно ст. 23 - 27 ГПК, а также территориальную подсудность дела по правилам ст. 28 - 33 ГПК РФ. Исковое заявление подается прокурором в суд в письменной форме (ч. 1 ст. 131) за его подписью (ч. 1 ст. 45, ч. 4 ст. 131 ГПК). Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в случаях, предусмотренных не только ГПК, но и другими федеральными законами. Так, согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, когда они по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы. Прокуроры должны руководствоваться и иными федеральными законами, которыми предусмотрено право прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.
В силу п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре следует учитывать разъяснения, содержащиеся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27.01.2003 № 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ", а также требования приказа Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 № 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве". Согласно п. 4 этого приказа прокурор обязан принимать участие в первую очередь в рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения. Необходимо еще раз подчеркнуть, что выселение из жилых помещений во всех случаях осуществляется в судебном порядке, с участием прокурора в суде. В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. В иных случаях прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои жилищные права либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте РФ или муниципальном образовании. Так, решением Куйбышевского суда Центрального района Санкт-Петербурга от 17 октября 2005 г. были удовлетворены исковые требования прокурора Центрального района в интересах недееспособного гр-на Б. к гр-ке М. о признании недействительной регистрации ответчицы в спорном жилом помещении и ее выселении.
Согласно ч. 2 ст. 4, ч. 1, 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением от своего имени в защиту жилищных прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, а также субъектов РФ, муниципальных образований.
Длительное время жильцы одного из общежитий в г. Мурманске писали жалобы во все инстанции на нового собственника, создавшего невыносимые условия для проживания. Проверка показала, что отчуждение общежития в частную собственность было произведено незаконно, и по решению суда, удовлетворившего иск прокурора Ленинского округа г. Мурманска, здание общежития возвращено прежнему владельцу.
При рассмотрении вопросов участия прокурора в суде по делам о выселении граждан из жилых помещений следует отметить, что ежегодно наблюдается увеличение количества таких дел. Чтобы прокурор полнее использовал имеющиеся у него возможности для защиты жилищных прав граждан и давал аргументированные правовые заключения, ему необходимо знать общие вопросы, вытекающие из норм ЖК РФ. В Кодексе содержится около 30 статей, регулирующих вопросы защиты жилищных прав граждан в судебном порядке (ст. 1, 3, 10, 11, 24, 27, 29, 31, 32, 35, 36, 46, 54, 56, 69, 72 - 74, 79, 80, 83, 84, 88 - 91, 101, 103, 127, 135, 137 и др.).
Основной объект жилищных отношений - "жилое помещение". В прежнем жилищном законодательстве отсутствовало его понятие, оно содержалось в ст. 673 ГК РФ. Новый Жилищный кодекс РФ в ч. 2 ст. 15 определил жилое помещение как изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т.е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Следует знать, что постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу10. В нем установлены требования к жилому помещению, порядок признания его пригодным или непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным, подлежащим сносу.
Совокупность всех жилых помещений на территории Российской Федерации образует жилищный фонд, который в зависимости от формы собственности подразделяется на частный, государственный и муниципальный (ч. 1, 2 ст. 19 ЖК). В судах разрешаются спорные правоотношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 1 ст. 4 ЖК), а также вопросы о праве пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ).
В зависимости от целей использования, согласно ч. 3 ст. 19 ЖК РФ, жилищный фонд подразделяется на: жилищный фонд социального использования; специализированный жилищный фонд; индивидуальный жилищный фонд; жилищный фонд коммерческого использования. Выселение из жилых помещений указанных фондов имеет свои особенности. Для вынесения правильного решения по делу о выселении в судебном заседании приходится разрешать такие вопросы, как: отнесение помещений к числу жилых помещений и исключение их из жилищного фонда (п. 4 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ); разрешение спорных правоотношений по поводу содержания и ремонта жилых помещений (п. 6 ч. 1 ст. 4); переустройство и перепланировка жилых помещений (п. 7 ч. 1 ст. 4); создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; права и обязанности их членов (п. 9 ч. 1 ст. 4); предоставление коммунальных услуг (п. 10 ч. 1 ст. 4); внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги (п. 11 ч. 1 ст. 4); контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствие жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 12 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ).
От исхода рассмотрения этих вопросов зависит решение по делу, в том числе о выселении. Как правило, суд выносит решение с учетом ч. 3 ст. 11 Жилищного кодекса РФ, после удовлетворения или отклонения следующих исковых требований:
а) признания жилищного права, т.е. суд принимает решение о том, что субъект жилищных отношений действительно обладает тем или иным жилищным правом на законных основаниях;
б) восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права (устранение обстоятельств, способствовавших нарушению жилищного права; возмещение ущерба, причиненного участнику жилищных отношений), и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения;
в) признания судом недействующим полностью или в части нормативного правового акта, нарушающего жилищные права граждан и противоречащего ЖК РФ, или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим бόльшую юридическую силу. Представляется, что если нормативный правовой акт будет нарушать права граждан, но не будет при этом противоречить ни ЖК РФ, ни другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд все же должен признать его недействующим исходя из конституционных и общепризнанных международных принципов прав человека и прямого действия Конституции РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России;
г) неприменения при разрешении судебных споров нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, которые противоречат имеющим большую юридическую силу законам и нормативным правовым актам, регулирующим жилищные правоотношения. Однако для восстановления справедливости иногда достаточно признать нормативный правовой акт недействующим. Суд может также не применить нормативный правовой акт, не признавая его при этом недействующим;
д) прекращения или изменения жилищного правоотношения, которое в силу определенных обстоятельств нарушает права других участников жилищных отношений;
е) иными способами, предусмотренными ЖК РФ и другими федеральными законами.
Таковы общие положения, на которые необходимо обращать внимание прокурору для дачи правомерного заключения по делам о спорах, возникающих в связи с нарушением жилищных прав граждан. Самые болезненные - это вопросы о выселении граждан из жилых помещений. Согласно п. 14 ст. 12 ЖК РФ только органы государственной власти могут определять:
основания выселения граждан из жилых помещений (перечень обстоятельств, юридических фактов, служащих причиной для выселения);
порядок выселения (например, должен определяться орган, уполномоченный принимать решения о выселении, органы, исполняющие такие решения, и т.д.);
условия выселения (с предоставлением другого жилого помещения либо с предоставлением благоустроенного жилого помещения или без предоставления другого жилого помещения и т.д.).
Вопрос о подсудности дел о выселении должен разрешаться в соответствии со ст. 28 ГПК РФ, согласно которой иск о выселении предъявляется по общим правилам территориальной подсудности по месту жительства ответчика. Нужно отметить, что иск о выселении часто бывает встречным, т.е. содержит встречные исковые требования. Встречный иск предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального иска (ч. 2 ст. 31 ГПК РФ). Первоначальный же иск может подаваться, во-первых, по месту жительства ответчика. Во-вторых, истец может подать иск в суд о восстановлении жилищных прав по месту своего жительства, руководствуясь правилами альтернативной подсудности, предусмотренной ч. 6 ст. 29 ГПК РФ. В-третьих, первоначальный иск должен быть подан в суд по месту нахождения жилого помещения, жилого дома, если решается спор о праве на это жилое помещение (жилой дом): о праве собственности, владения или пользования им, о разделе недвижимого имущества, находящегося в долевой собственности, и выделе из него доли и т.д. В таком случае речь идет о правилах исключительной подсудности, установленной ч. 1 ст. 30 ГПК РФ. Кроме того, надлежит правильно определять спорные правоотношения (главные и второстепенные), объект спора, субъекты спорных правоотношений, способы защиты жилищных прав и нормы закона, регулирующие спорные жилищные отношения. Как известно, с 1 марта 2005 г. введен в действие ЖК РФ, а прежний ЖК РСФСР признан утратившим силу. Надлежащим образом разрешить дело возможно только после уяснения того, в каких случаях необходимо применять нормы ЖК РФ, а в каких - ЖК РСФСР. В соответствии с ч. 1 ст. 6 ЖК РФ, а также ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" нормы ЖК РФ должны применяться к жилищным отношениям, возникшим после 1 марта 2005 г., а к жилищным отношениям, возникшим до 1 марта 2005 г., нужно применять нормы ЖК РСФСР. В определенных случаях к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, применяются нормы нового Кодекса (ч. 2, 3, 4 ст. 6 ЖК РФ). Во-первых, если это прямо предусмотрено в акте жилищного законодательства. Во-вторых, в части тех жилищных прав и обязанностей, которые возникли после введения в действие этого акта. В-третьих, если в ЖК РФ или Вводном законе установлено, что ЖК РФ распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Так, согласно ст. 9 Вводного закона действие норм раздела VIII ЖК РФ "Управление многоквартирными домами" распространяется также на правоотношения, возникшие из ранее заключенных договоров управления многоквартирными домами.
На практике иногда возникают трудности при разрешении жилищных споров в связи с отношениями по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и которые были переданы в ведение органов местного самоуправления. На основании ст. 7 Вводного закона к таким отношениям применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма в части тех прав и обязанностей, которые возникли после 1 марта 2005 г.
Особенно уязвимы жилищные права граждан при выселении без предоставления другого жилого помещения. В судах рассматриваются дела с участием прокурора по иску собственника жилого помещения о выселении гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено, и который в установленный собственником срок в добровольном порядке не освобождает данное жилое помещение. Согласно ч. 1 ст. 35 ЖК РФ гражданин обязан освободить жилое помещение в случае, если право пользования жилым помещением у него прекращено по основаниям, предусмотренным ЖК РФ, другими федеральными законами, договором, или на основании решения суда.
Участвуя в делах по иску собственника жилого помещения о выселении бывших членов его семьи, прокурор должен иметь в виду, что в соответствии с ч. 4 ст. 31 ЖК РФ право пользования жилым помещением у указанных лиц не сохраняется в случае прекращения семейных отношений с собственником этого жилого помещения. Однако если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим собственнику, может быть сохранено за бывшим членом семьи на определенный срок на основании решения суда. По истечении этого срока право пользования жилым помещением прекращается (ч. 5 ст. 31 ЖК РФ). Назначенного срока должно быть достаточно для приобретения права на жилое помещение. В соответствии с ч. 4 ст. 31 ЖК РФ суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию.
Прокурор вступает в процесс для дачи заключения при рассмотрении в судах дел по иску собственника жилого помещения о выселении гражданина, который нарушает правила пользования жилым помещением. При этом необходимо исходить из того, что согласно ч. 2 ст. 35 ЖК РФ, если бывшие члены семьи собственника, проживающие в жилом помещении на основании решения суда в связи с отсутствием у них других жилых помещений (ст. 31 ЖК РФ), а также граждане, пользующиеся жилым помещением на основании завещательного отказа (ст. 33 ЖК РФ), используют это жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение, собственник жилого помещения вправе предупредить этих граждан о необходимости устранить нарушения, вплоть до проведения ремонта жилого помещения, в разумный срок. Если указанные граждане после предупреждения не меняют своего поведения, собственник вправе обратиться в суд с иском о выселении их из жилого помещения. При рассмотрении этих вопросов нужно учитывать, что постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 г. утверждены Правила пользования жилыми помещениями11.
Подобные основания выселения из жилых помещений (предоставленных по договорам социального найма) без предоставления другого жилого помещения по заявлению наймодателя установлены и для нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи. Возможность такого выселения предусмотрена п. 3 ст. 84, ст. 91 ЖК РФ.
Судебный порядок выселения из жилых помещений (предоставленных по договорам социального найма) без предоставления другого жилого помещения предусмотрен для поднанимателя жилого помещения и проживающих вместе с ним граждан по иску нанимателя жилого помещения, если после прекращения или расторжения договора поднайма они отказываются освободить жилое помещение. При этом наниматель может расторгнуть договор поднайма жилого помещения по основаниям, закрепленным в ст. 79 ЖК РФ: во-первых, по соглашению сторон, во-вторых, при невыполнении условий договора поднайма. Если договор поднайма жилого помещения не содержит условия о сроке его действия, то наниматель, будучи инициатором расторжения договора, обязан уведомить поднанимателя о предстоящем расторжении не позднее чем за три месяца.
В делах о выселении в связи с обменом жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, в ранее занимаемое жилое помещение прокурору следует обращать внимание на соблюдение порядка обмена жилыми помещениями, установленного ст. 72 ЖК РФ. Чтобы сделка была признана законной, необходимо письменное согласие наймодателя и проживающих совместно с нанимателем членов его семьи. Обмен жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, являющиеся членами семей нанимателей, должен быть произведен только после предварительного согласия органов опеки и попечительства. Эти органы обязаны отказать в обмене, если обмен нарушает права или законные интересы названных лиц.
Согласно ч. 1 ст. 75 ЖК РФ обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, может быть признан судом недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством для признания сделки недействительной, в том числе если такой обмен совершен с нарушением требований, предусмотренных ЖК РФ. В случае признания обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительным, стороны соответствующего договора об обмене жилыми помещениями подлежат переселению в ранее занимаемые ими жилые помещения (ч. 2 ст. 75). В соответствии с ч. 3 этой же статьи при наличии вины одной из сторон договора она обязана возместить другой стороне убытки, возникшие вследствие такого обмена.
Прокурор вступает в процессе для дачи заключения по делам о выселении граждан, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным. При этом согласно ч. 2 ст. 91 ЖК РФ суд имеет право выселить таких родителей из жилого помещения, в котором проживают их дети только в том случае, если отдельно укажет на невозможность и недопустимость проживания их совместно с детьми. Факт же лишения родительских прав сам по себе, как следует из норм жилищного и семейного законодательства, не служит основанием для выселения. Решением суда по делам о выселении из специализированных жилых помещений граждане подлежат выселению без предоставления других жилых помещений в случае отказа добровольно освободить специализированные жилые помещения после расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений, в которых они проживали по данным договорам (ст. 103 ЖК РФ). Прокурор, участвуя в процессе, должен иметь в виду, что исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 ЖК РФ, которые будут рассмотрены ниже. Виды жилых помещений, относящихся к специализированному жилищному фонду, содержатся в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ. В настоящее время действуют Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений12, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. В судебном порядке рассматриваются дела о выселении без предоставления другого жилого помещения члена жилищного кооператива и проживающих с ним членов его семьи при отказе освободить жилое помещение в случае утраты права пользования жилым помещением в доме жилищного кооператива (ст. 133 ЖК РФ). При этом прокурор, участвующий в процессе, должен учитывать, что член жилищного кооператива, не выплативший полностью паевого взноса и исключенный из жилищного кооператива решением общего собрания членов жилищного кооператива в результате грубого неисполнения без уважительных причин своих обязанностей, а также проживающие с ним члены его семьи утрачивают право пользования жилым помещением в доме жилищного кооператива и обязаны освободить данное жилое помещение в течение двух месяцев со дня принятия кооперативом решения об исключении такого члена из жилищного кооператива.
Выселение с предоставлением благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма возможно в следующих случаях: если дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу (ст. 86 ЖК РФ); жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение или признано непригодным для проживания (ст. 87 ЖК РФ); в результате проведения капитального ремонта или реконструкции дома жилое помещение не может быть сохранено или его общая площадь уменьшится, в результате чего проживающие в нем наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях; либо увеличится, в результате чего общая площадь занимаемого жилого помещения на одного члена семьи существенно превысит норму предоставления (ст. 88 ЖК РФ). Таким образом, основания для выселения граждан с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма не зависят от виновных действий нанимателя или членов его семьи. Прокурору при даче заключения по гражданским делам о выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма необходимо учитывать, что согласно ч. 3 ст. 89 ЖК РФ жилое помещение, предоставляемое гражданину, выселяемому в судебном порядке, должно быть указано в решении суда о выселении. Однако гражданам должно быть предоставлено не любое жилое помещение по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. 86 - 88 ЖК РФ. Оно должно быть: благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта; равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению; отвечать установленным требованиям; находиться в черте данного населенного пункта (ч. 1 ст. 89). В ч. 2 ст. 89 ЖК предусмотрено, что, если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире.
Жилищный кодекс РФ допускает выселение с предоставлением другого жилого помещения нанимателя и проживающих совместно с ним членов его семьи в том случае, если они в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносили плату за жилое помещение и коммунальные услуги. При этом прокурору при даче заключения надлежит руководствоваться ст. 90 ЖК, согласно которой указанным гражданам должно быть предоставлено другое жилое помещение по договору социального найма по норме обеспечения жилой площадью, установленной для выселения в общежития. Выселение из специализированных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях имеет свои особенности. По смыслу ч. 4 ст. 103, ч. 2 ст. 102 ЖК РФ следует, что выселение при смене собственника на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также при передаче такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу осуществляется только по иску прежнего собственника или юридического лица, передающих соответствующие жилые помещения.
Участвуя в процессе, прокурор должен знать, что согласно ч. 2 ст. 103 ЖК РФ не могут быть выселены из указанных помещений без предоставления других жилых помещений граждане, которые, во-первых, не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения. Во-вторых, состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. В-третьих, являются: членами семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей; пенсионерами по старости; членами семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер; инвалидами I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалидами I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалидами из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы. Таким гражданам предоставляются другие жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта.
В ч. 1 ст. 7 ЖК РФ установлено, что если жилищные отношения не урегулированы нормами жилищного законодательства или соглашением сторон, то допускается применение норм гражданского права, прямо регулирующих эти отношения. Нормы гражданского права регулируют жилищные отношения в первую очередь в том случае, если жилые помещения относятся к объектам права собственности, участвуют в гражданском обороте. Согласно ст. 288 и 289 ГК РФ жилые помещения, квартиры - объект права собственности, т.е. жилые помещения частного жилищного фонда, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц (ст. 19 ЖК РФ). В данном случае, защищая жилищные права граждан, необходимо руководствоваться положениями гл. 18 ГК РФ, посвященными праву собственности и другим вещным правам на жилое помещение, а также нормами гл. 20 ГК РФ, устанавливающими основания, способы, формы защиты права собственности и другие вещные права.
В судах с участием прокурора разрешаются споры о праве на жилое помещение, в частности дела о выселении граждан, у которых нет права на жилье или если оно получено незаконно. Лица, не имеющие права на жилье и занявшие жилое помещение в нарушение закона, подлежат выселению в связи с признанием сделки недействительной без предоставления другого жилого помещения по правилам признания сделки недействительной (ст. 166 - 181 ГК РФ).
Поскольку принятие актов государственных органов, органов местного самоуправления может быть предусмотрено законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 8 ГК РФ), при рассмотрении исков о признании того или иного договора, устанавливающего право пользования жилым помещением, недействительным и при выселении прокурору необходимо обращать внимание суда на проверку законности занятия жилого помещения. (Во-первых, чтобы судом была проведена проверка законности действий государственного органа, органа местного самоуправления по соблюдению существенных условий договора социального найма, купли-продажи жилого помещения и др. Во-вторых, чтобы в итоге был разрешен спор о праве на жилое помещение либо об отсутствии такового и была осуществлена защита субъективного права, т.е. принято решение о выселении либо об оставлении иска без удовлетворения.)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ГРАЖДАН НА МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ И ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО
ПРОЕКТА "ЗДОРОВЬЕ"
Охрана здоровья граждан - одно из главных направлений социальной политики нашей страны, о чем свидетельствует включение такого вида государственной деятельности в число приоритетных национальных проектов. В рамках проекта "Здоровье" предусмотрена реализация мероприятий, направленных на обеспечение доступности и качества услуг здравоохранения, непосредственно влияющих на уровень жизни населения.
Признание программ по здравоохранению приоритетным национальным проектом стало необходимым в связи с неблагополучным состоянием здоровья населения страны, высоким уровнем смертности, низкой продолжительностью жизни, недоступностью качественной медицинской помощи, необеспеченностью учреждений лекарственными препаратами и медицинским оборудованием, неукомплектованностью медицинских учреждений кадрами, ростом количества фальсифицированных лекарственных препаратов. Еще одна серьезная угроза, прежде всего для молодого поколения, - наркомания. По данным ООН, в России употребляют наркотики 6 млн. человек, или 4% населения, из которых одна треть - молодые люди в возрасте до 24 лет. Имеют место факты безлицензионной медицинской деятельности. В учреждениях здравоохранения распространены нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования, поборы с пациентов.
К основным задачам национального проекта "Здоровье" относятся усиление профилактической направленности здравоохранения и приоритетности первичной медико-санитарной помощи, формирование у населения культуры здорового образа жизни, повышение мотивации к его сохранению. В рамках указанного национального проекта предусматривается удовлетворение потребности населения в дорогостоящих видах медицинской помощи.
Успешное решение поставленных задач невозможно без неукоснительного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами законодательства о здравоохранении, обеспечения режима законности в деятельности хозяйствующих субъектов, вовлеченных в эту сферу правоотношений, соблюдения прав граждан на охрану здоровья.
Важную роль в обеспечении соблюдения прав граждан на качественную и эффективную медицинскую помощь призваны сыграть органы прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Надзор за исполнением законодательства, направленного на реализацию национальных проектов, определен Генеральной прокуратурой РФ в качестве одного из основных направлений деятельности, в связи с чем 19 января 2007 г. Генеральным прокурором РФ издан приказ № 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов", в котором от прокуроров требуется принятие дополнительных организационно-правовых мер, направленных на активизацию прокурорского надзора и эффективное устранение нарушений законов в деятельности должностных лиц и хозяйствующих субъектов.
Изученные в Академии Генеральной прокуратуры РФ материалы свидетельствуют о значительной активизации прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении, о правах граждан на медицинскую помощь и при реализации национального проекта "Здоровье". В результате проверок выявлены многочисленные нарушения законодательства об охране здоровья граждан в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Санитарное состояние большинства учреждений здравоохранения крайне неудовлетворительно, практически во всех профилактических учреждениях нарушаются правила сбора, утилизации и уничтожения медицинских отходов. Установлены многочисленные факты смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи. При реализации программы дополнительного лекарственного обеспечения льготных категорий граждан имеют место нарушения законодательства. Большинство учреждений здравоохранения не соответствует правилам пожарной безопасности. По всем фактам выявленных нарушений законодательства прокурорами субъектов РФ приняты необходимые меры реагирования. Генеральной прокуратурой РФ внесены представления министру здравоохранения и социального развития РФ с требованием о принятии мер по устранению нарушений закона и восстановлению нарушенных прав граждан на медицинскую помощь. 10 мая 2007 г. первым заместителем Генерального прокурора РФ направлено информационное письмо прокурорам субъектов РФ, в котором предложено принять дополнительные меры к усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта "Здоровье", включая меры уголовно-процессуального воздействия, к устранению выявленных нарушений закона и наказанию виновных лиц. Основной законодательной базой, регулирующей рассматриваемые отношения, служит Конституция РФ, в которой закреплены конституционные права граждан России на жизнь и здоровье (ст. 20, 41) и определены основные задачи государства по охране здоровья людей, созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 2, 7).
В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Законами и иными нормативными актами субъектов РФ могут быть установлены правовые нормы, регулирующие отношения в рассматриваемой сфере.
Конкретные вопросы, связанные с обязанностью государства по охране здоровья населения, регулируются законодательством о здравоохранении, которое состоит из Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, федеральных законов, постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных актов.
1. Состояние законности в сфере здравоохранения, типичные нарушения законодательства о правах граждан
на медицинскую помощь и при реализации
национального проекта "Здоровье"
1.1. Исполнение законодательства о здравоохранении
Анализ статистических данных свидетельствует об устойчивой тенденции роста числа нарушений законодательства о здравоохранении, выявляемых прокурорами. За период 2002 - 2006 гг. количество таких нарушений выросло в 3 раза и в 2006 г. составило 32,6 тыс., из них 9,7 тыс. - в сфере реализации национального проекта "Здоровье". Аналогичная динамика роста присуща и другим статистическим показателям. За это время в 2,3 раза увеличилось число принесенных протестов и составило 883, почти половина из них - меры реагирования на правовые акты, принятые в сфере действия национального проекта "Здоровье". В 2,2 раза увеличилось число представлений и достигло 6 286, в 5 раз увеличилось число объявленных должностным лицам предостережений о недопустимости нарушения закона, более чем в два раза возросло число возбужденных уголовных дел (160), по постановлениям прокурора в 4 раза больше наказано лиц в административном порядке - 1 661.
Прокурорскими проверками установлено, что органами государственной власти субъектов РФ при реализации возложенных на них полномочий в области охраны здоровья граждан допускаются следующие нарушения законодательства и прав граждан:
1) принимаются законодательные и иные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству. Региональные акты, относящиеся к сфере здравоохранения, своевременно не приводятся в соответствие с федеральным законодательством; 2) не ведется должный контроль за исполнением федерального и регионального законодательства, в связи с чем нарушаются права граждан на медицинскую помощь; 3) вопреки положениям ст. 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан не проводятся мероприятия по защите прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья: своевременно не разрабатываются региональные целевые программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию населению специализированной медицинской помощи, медицинскому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан, а в ряде мест не проводятся необходимые мероприятия по реализации таких программ или подпрограмм;
4) не устанавливаются региональные стандарты медицинской помощи или устанавливаются на уровне ниже стандартов медицинской помощи, предусмотренных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения;
5) своевременно не формируется структура органов управления государственной системы здравоохранения субъектов РФ, чем нарушаются требования ст. 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан; 6) не проводятся мероприятия по развитию учреждений здравоохранения субъектов РФ; по их материально-техническому обеспечению;
7) не осуществляется контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой организациями независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи; не исполняются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок установления указанных стандартов;
8) своевременно не формируются расходы бюджетов субъектов РФ на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования неработающего населения, оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; 9) своевременно не предпринимаются профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемические и природоохранные меры;
10) не исполняются требования ст. 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан, касающиеся необходимости осуществления координации органами государственной власти субъектов Федерации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охраны семьи, материнства, отцовства и детства;
11) не осуществляется координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан;
12) не проводится регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Органами государственной власти не уделяется должного внимания лицензированию медицинской и образовательной деятельности. Контрольная деятельность Росздравнадзора за осуществлением судебно-медицинской экспертизы показала, что в некоторых субъектах РФ бюро судебно-медицинской экспертизы функционирует без лицензии на медицинскую деятельность.
Остается актуальной проблема оказания детским учреждениям здравоохранения и социальной защиты населения финансовой поддержки из федеральных источников.
Меры, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ по реализации полномочий, связанных с предоставлением социальной поддержки гражданам, награжденным знаком "Почетный донор России", в части ликвидации кредиторской задолженности, недостаточны.
Крайне медленно ведется работа по лицензированию отдельных видов медицинской деятельности. По-прежнему остро стоит проблема укрепления материально-технической базы медицинских учреждений, не в полном объеме обеспечено их финансирование. Органами Росздравнадзора в работе государственных органов некоторых субъектов Федерации по реализации полномочий, связанных с предоставлением компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты населения, выявлены следующие недостатки: неудовлетворительна работа по информированию граждан о предоставлении компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты населения; нарушается порядок формирования выплатных документов, в частности, отсутствуют документы, подтверждающие факт получения автотранспортного средства через органы социальной защиты населения. Территориальными органами Росздравнадзора в 2006 г. проведены проверки соблюдения требований Семейного кодекса РФ и принятых в его исполнение нормативных правовых актов о медицинском освидетельствовании детей, передаваемых на воспитание в семью. В ходе проверок выявлены нарушения, обусловленные отсутствием контроля за исполнением его требований, а именно: не определен порядок направления на экспертную медицинскую комиссию для медицинского освидетельствования детей, предаваемых на воспитание в семью (усыновление, опека, попечительство и т.д.); своевременно не вносятся изменения в состав комиссий; не определен перечень государственных, муниципальных лечебно-профилактических учреждений проводящих медицинское освидетельствование ребенка, передаваемого на воспитание в семью. Органами местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан не осуществляются установленные законодательством полномочия, касающиеся:
1) контроля за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;
2) формирования органов управления муниципальной системы здравоохранения; 3) развития учреждений муниципальной системы здравоохранения, определения характера и объема их деятельности; 4) создания условий для развития частной системы здравоохранения; 5) организации первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной); 6) проведения мероприятий по обеспечению доступности указанной помощи, контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечения граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;
7) регулярного информирования населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
8) организации санитарно-гигиенического образования населения.
Анализ материалов прокурорского надзора позволяет выделить наиболее распространенные нарушения законодательства в деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
1. В сфере полномочий Минздравсоцразвития России эти нарушения выражаются в невыполнении:
функций по нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, возложенных на него Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 321;
функций по выработке государственной политики в сфере здравоохранения, а также поручений Президента РФ и Правительства РФ, направленных на их реализацию;
обязанностей по координации и контролю деятельности находящихся в ведении министерства территориальных органов здравоохранения и внебюджетных фондов, в отсутствие организации и проведения проверок их деятельности;
сроков рассмотрения обращений депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также заявлений и обращений граждан.
2. В деятельности Росздравнадзора фиксируются нарушения такого рода: ненадлежащим образом осуществляется надзор за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, о чем свидетельствуют многочисленные факты смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи, выявленные прокурорами;
вопреки ст. 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан проверки качества оказания медицинской помощи поручаются органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, которые не наделены такими полномочиями;
вопреки п. 6 ст. 6 Федерального закона от 02.05.2006 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" жалобы направляются на рассмотрение в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется; не направляется в правоохранительные органы информация по фактам, требующим проверки на предмет наличия признаков преступления, что приводит к безнаказанности лиц, совершивших противоправные деяния; не ведется контроль за деятельностью подведомственных территориальных органов и организаций, нарушается порядок осуществления контроля, принимаемые Росздравнадзором меры неадекватны серьезности допускаемых нарушений и их последствиям, вопреки требованиям ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ Росздравнадзором не привлекаются к ответственности должностные лица, в отношении которых установлены факты нарушения норм законодательства;
вопреки п. 1 ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в актах проверок не указываются лица, на которые возлагается ответственность за вскрытые нарушения, и их объяснения; при выявлении фактов осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, без лицензии либо с нарушением лицензионных требований или условий не исполняются требования п. 3 ст. 9 того же Федерального закона о составлении должностными лицами Росздравнадзора протокола об административном правонарушении и предписания об устранении выявленных нарушений;
вопреки требованиям законодательства о конкуренции в состав центральных лицензионных комиссий Росздравнадзора включаются представители организаций, которые сами являются лицензиатами, что ставит их в преимущественное положение по отношению к иным участникам рынка медицинских услуг и фармацевтического рынка, а вопреки требованиям ст. 6 и 9 Закона № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" на указанные комиссии фактически возлагаются полномочия Росздравнадзора по принятию решений о предоставлении лицензий и осуществлению контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;
не исполняются другие требования законодательства о лицензировании:
в нарушение ст. 14 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в реестрах, выданных на осуществление медицинской деятельности, производство лекарственных средств, производство и техническое обслуживание медицинской техники, отсутствуют сведения о продлении срока действия и переоформлении, приостановлении и возобновлении действия лицензий, их аннулировании, сведения о выдаче документов, подтверждающих наличие лицензии, о регистрации лицензий в реестре; записи в реестры заносятся со значительными нарушениями установленного законом 3-дневного срока; без решения суда приостанавливается действие лицензии;
не соблюдается суточный срок исполнения судебного решения о приостановлении действия лицензии; при выдаче лицензии на деятельность, связанную с изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, не всегда указываются конкретные виды этой деятельности, что противоречит ч. 2 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
3. В деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) выявлялись такие наиболее распространенные нарушения:
ненадлежащее выполнение должностными лицами требований Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и полномочий, предусмотренных уставом ФФОМС; правление ФФОМС не выполняет возложенные на него задачи по контролю за функциональной деятельностью фонда, не проводятся проверки в территориальных фондах ОМС; не соблюдаются сроки проведения плановых проверок;
в нарушение требований ст. 12 Закона РФ от 28.06.1991 № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и вопреки Уставу Фондом не проводится или недостаточно проводится работа по вовлечению населения Российской Федерации в систему обязательного медицинского страхования (ОМС), недостаточно организационно-методическое обеспечение работы территориальных фондов по учету и контролю за полным и своевременным перечислением взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
не налажен действенный контроль за устранением выявленных нарушений, ФФОМС не добивается устранения нарушений, ограничивается констатацией фактов нарушений, направляя информацию о результатах проверок исполнительным директорам территориальных ФОМС и председателям правления этих фондов с требованием составить план по устранению нарушений. При этом предоставляемые территориальными фондами планы мероприятий по устранению выявленных нарушений не изучаются и не анализируются; не проводятся выездные проверки в территориальные фонды в порядке контроля, что способствует рецидиву нарушений;
совместно с территориальными ФОМС не ведется контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе ОМС, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок; не осуществляется контроль за приведением нормативных правовых актов об обязательном медицинском страховании граждан, изданных органами государственной власти субъектов РФ, в соответствие с федеральным законодательством;
не направляются в правоохранительные органы сведения о безлицензионной деятельности лечебных учреждений; не всегда направляются на государственную регистрацию акты, издаваемые ФФОМС, носящие межведомственный характер;
нарушается порядок финансирования расходов, связанных с оплатой медицинских услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, в рамках программ ОМС; субсидии на ОМС неработающего населения (детей) перечисляются с нарушением сроков и периодичности, предусмотренных Положением о порядке направления субсидий на ОМС неработающего населения (детей) из средств Федерального фонда ОМС, утвержденным правлением ФФОМС 25.12.2004;
допускаются нарушения законодательства по вопросам финансирования расходов на дополнительную оплату амбулаторно-поликлинической помощи, оказываемой неработающим пенсионерам;
нарушается порядок рассмотрения обращений граждан притом, что сроки разрешения обращений не продлеваются, а заявители не информируются о причинах задержки рассмотрения обращения и принимаемых мерах;
по ряду обращений, содержащих сведения о ненадлежащем исполнении врачами профессиональных обязанностей, повлекшим смерть пациентов; материалы не направляются по подведомственности в правоохранительные органы;
не контролируется исполнение обращений, направленных в территориальные фонды. 4. Росздрав в своей деятельности: нарушает требования федерального законодательства по размещению государственных заказов на закупку автотранспорта, приобретаемого в рамках реализации национального проекта "Здоровье", медицинского оборудования, лекарственных, диагностических и иммунобиологических средств в рамках реализации федеральных целевых программ и проведения централизованных мероприятий; не проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
не обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.
5. Нарушения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, допускаемые территориальными уполномоченными органами.
Проверки показали, что в деятельности территориальных органов Росздравнадзора имеют место следующие нарушения:
1) не проводятся надзорные мероприятия за соблюдением:
законности в фармацевтической деятельности;
государственных стандартов, технических условий на продукцию медицинского назначения;
государственных стандартов социального обслуживания;
2) не проводятся контрольные мероприятия за соблюдением:
порядка производства медицинской экспертизы;
порядка установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
порядка организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также реабилитацией инвалидов;
порядком проведения судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;
изготовления, качества, эффективности, безопасности, оборота и порядка использования лекарственных средств;
производства, оборота и порядка использования изделий медицинского назначения;
проведения доклинических и клинических исследований лекарственных средств, а также выполнения правил лабораторной и клинической практики;
определения стандартов качества медицинской помощи;
3) не проводятся или проводятся с нарушением установленного порядка экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств;
4) не проводится в установленном порядке проверка деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, организаций, осуществляющих социальную защиту населения, других организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения и социальной защиты населения;
5) не соблюдаются порядок, сроки и основания проведения плановых и внеплановых проверок;
6) нарушается порядок выдачи лицензий на медицинскую, фармацевтическую деятельность; деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах" (для аптечных и лечебно-профилактических учреждений); деятельность, связанную с оборотом психотропных веществ, внесенных в Список III согласно Федеральному закону "О наркотических средствах и психотропных веществах" (для аптечных и лечебно-профилактических учреждений) в части проверки полноты пакета предоставляемых документов для получения соответствующей лицензии, нарушения сроков рассмотрения заявлений о предоставлении лицензий, проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным условиям и требованиям, необоснованности отказа в приеме документов на получение лицензий; 7) не используются полномочия по контролю за деятельностью лицензиатов, новые лицензии выдаются до истечения срока предыдущих;
8) не соблюдается порядок продления срока действия лицензии, ее переоформления, приостановления, возобновления; 9) не исполняются полномочия по контролю за выполнением лицензионных требований и условий. По данным Росздравнадзора, основная причина приостановления действия лицензии на медицинскую деятельность - отсутствие соответствующей организации и необходимого материально-технического оснащения, включая оборудование, инструменты, транспорт и документацию, обеспечивающие использование медицинских технологий, разрешенных к применению Минздравсоцразвития России. Серьезная причина приостановления действия лицензии на фармацевтическое производство заключается в нарушении правил хранения и обращения с лекарственными средствами. Основными причинами приостановления и аннулирования действия лицензии на производство лекарственных средств явились: отсутствие или недостаточное количество помещений и оборудования, принадлежащих соискателю лицензии (лицензиату) на законном основании и необходимых для производства лекарственных средств; несоблюдение требований Правил производства и контроля качества лекарственных средств; 10) административная юрисдикция территориальных органов Росздравнадзора не отвечает требованиям федерального законодательства, в том числе Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)": не в полной мере используются полномочия по привлечению лиц, допустивших административные правонарушения, к установленной законом ответственности. При выявлении правонарушений, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ, вопрос о привлечении к административной ответственности юридических и должностных лиц не ставится, предписания об устранении выявленных нарушений не выносятся или выносятся с нарушением установленного порядка, контроль исполнения не осуществляется, выдаваемые предписания не имеют обоснования. В Камчатской области управлением Росздравнадзора не принимались достаточные меры для устранения выявленных в результате контрольно-надзорной деятельности нарушений: по результатам проверок должностные лица к установленной законом ответственности не привлекались, предписания об устранении выявленных нарушений не вносились.
Несмотря на большое количество проверок и выявление таких грубых нарушений федерального законодательства, как осуществление лечебным учреждением медицинской деятельности, не включенной в лицензию, нарушения медицинских стандартов, должностными лицами управления Росздравнадзора по Воронежской области исполнение выданных предписаний не контролировалось, меры административного воздействия к виновным не применялись. Прокурором области по фактам нарушения законодательства внесено представление. 11) не обеспечивается своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.
6. В деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования прокурорами в ходе проверок установлены многочисленные факты нецелевого использования и неправомерного расходования средств ОМС, например, на оплату расходов, не включенных в структуру тарифов на оказание медицинских услуг в системе ОМС; финансирование структурных подразделений медучреждений, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов; расходование средств ОМС сверх норм, установленных соответствующими ведомствами; расходование средств ОМС при отсутствии подтверждающих документов; направление средств ОМС на цели, не предусмотренные договором о финансировании ОМС. При этом территориальные фонды ОМС не всегда принимают меры по взысканию незаконно израсходованных средств. Недопоставка лекарственных средств в Нижегородской области была обусловлена образовавшимся долгом территориального фонда ОМС перед уполномоченной фармацевтической организацией ООО "Биотек", который по состоянию на 01.07.2006 составлял 344 605,7 тыс. руб. по 723 973 рецептам.
Контрольно-ревизионные отделы территориальных фондов ОМС при выявлении нарушений порядка заполнения рецептов на льготное обеспечение лекарственными средствами, отсутствии в амбулаторных картах пациентов сведений о документах, подтверждающих право на льготу, неправильном указании категории льготы больного, выписке рецептов с различными дефектами и др. нередко ограничиваются выдачей предписания об устранении выявленных нарушений, а исполнение этих предписаний должным образом не контролируется, в правоохранительные органы материалы проверок для принятия мер административного либо уголовно-правового характера по фактам нерационального расходования средств обязательного медицинского страхования не направляются. Кроме того, в деятельности территориальных фондов ОМС имеются следующие нарушения: не обеспечивается реализация Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;
недостаточен контроль за соблюдением порядка уплаты страховых взносов, их своевременным и полным поступлением в бюджет; в суды не направляются иски о взыскании задолженности по платежам в бюджет;
при контроле за объемом, сроками и качеством медицинской помощи в соответствии с условиями договоров при выявлении нарушений не всегда принимаются необходимые меры для их устранения и предупреждения;
не соблюдается порядок финансирования ОМС страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии; не соблюдается порядок регистрации страхователей при ОМС и уплаты ими страховых взносов; не ведется контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на ОМС граждан;
не соблюдается порядок заключения государственных контрактов на организацию поставок и отпуск лекарственных средств гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи.
1.2. Типичные нарушения прав граждан на медицинскую помощь
На основании обобщенного анализа проверок, проведенных прокурорами, а также проверок, осуществленных Росздравнадзором и его территориальными органами, можно выделить наиболее распространенные нарушения прав граждан при оказании медицинской помощи.
1. При оказании бесплатной стационарной медицинской помощи имеют место: 1) факты смерти пациентов или причинения вреда их здоровью по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи.
Приговором Северского суда Томской области осуждена по ч. 2 ст. 109 УПК РФ врач Тименфой Т.Д., которая, несмотря на жалобы Семеновой И.А., находившейся на пятом месяце беременности, на сильные боли в области живота, своевременно не обеспечила консультацию с врачом-хирургом, что впоследствии привело к смерти потерпевшей;
2) необоснованные отказы в госпитализации больных. Так, прокурором Лямбирского района Республики Мордовия внесено представление по факту отказа в госпитализации больного Трофимова С.П. в связи с отсутствием у него полиса обязательного медицинского страхования. По этому факту прокурором района внесено представление главному врачу МУЗ "Лямбирская центральная районная больница";
3) оказание различных видов медицинской помощи, входящих в федеральные и территориальные программы обязательного медицинского страхования, за личные средства пациентов.
К примеру, пациентке, находившейся на стационарном излечении в МУЗ "Городская клиническая больница № 3" г. Благовещенска, была проведена лапароскопическая холецистэктомия, за которую она заплатила 5 707 руб. Кроме того, за личные средства ей были сделаны клинический и биохимический анализы крови. Это заболевание пациентки входило в Территориальную программу оказания бесплатной медицинской помощи населению, и медицинская услуга должна была быть оказана за счет средств ОМС. Принятыми прокурором г. Благовещенска мерами пациентке возвращены незаконно удержанные денежные средства. Аналогичные нарушения установлены прокурорами г. Белогорска, г. Райчихинска. Для их устранения внесены представления, где поставлены вопросы о возврате незаконно удержанных сумм; 4) оплата пациентами применяемых в лечении в рамках программ ОМС лекарственных средств.
В Республике Ингушетия установлены факты приобретения застрахованными гражданами в государственных лечебных учреждениях медикаментов за свой счет. В Смоленской области в первом полугодии 2006 г. пациентам больницы предлагалось приобретать лекарственные средства за свой счет из-за отсутствия их в больнице, в то время как эти лекарства в большинстве своем входили в гарантированный перечень лекарств, предоставляемых больным бесплатно. По результатам рассмотрения жалобы пациентам были возвращены деньги в сумме 4 215 руб. В Центре по диагностике и лечению заболеваний органов кроветворения при НУЗ "Отделенческая больница на станции "Смоленск" ОАО "РЖД" с февраля 2005 г. нередко отсутствовали лекарственные препараты, необходимые для проведения планового лечения больных с острыми и хроническими лейкозами. В результате ряд пациентов вынуждены были приобретать лекарства за свой счет; 5) объем и условия бесплатной медицинской помощи не всегда соответствуют базовой программе обязательного медицинского страхования;
6) не соблюдаются права пациентов, обратившихся за медицинской помощью, на уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала, проведение по их просьбе консилиума и консультаций других специалистов, облегчение боли, связанной с заболеванием и медицинским вмешательством, информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство, отказ от медицинского вмешательства, получение информации о состоянии своего здоровья.
Например, по жалобе Кочергиной Н.Г. в результате проведенной проверки МУЗ "Городская больница № 3" Алтайского края установлено, что 06.02.2006 при осмотре сына заявительницы Кочергина Ю. врачи вели себя грубо, пренебрежительно, требовали оплатить деньги за обезболивание в сумме 100 руб. По результатам проверки приказом главного врача от 28.02.2006 за грубое нарушение должностных обязанностей врачам Шумилову В.В. и Пантюшину А.В. объявлены выговоры;
7) отсутствие взаимодействия лечебно-профилактических учреждений и органов внутренних дел при поступлении в лечебно-профилактические учреждения граждан с телесными повреждениями насильственного характера, что является невыполнением требований Инструкции, утвержденной совместным приказом Минздрава и МВД России от 09.01.1998 № 4/8 "О порядке передачи информации в дежурные части ОВД органами управления здравоохранением администраций районов, руководителями лечебно-профилактических учреждений".
2. При оказании скорой медицинской помощи имеют место:
1) факты смерти больных по вине медицинских работников в результате оказания некачественной или несвоевременной медицинской помощи;
2) факты несвоевременного выезда машин скорой помощи по вызовам граждан.
Прокурором Лиманского района Астраханской области в 2006 г. выявлен факт несвоевременного выезда и прибытия машины скорой медицинской помощи МУЗ "Зензелинская участковая больница" к потерпевшей, умершей к моменту приезда. По данному факту прокуратурой района инициирована проверка в порядке ст. 144 - 145 УПК РФ на предмет возбуждения уголовного дела по ст. 293 УК РФ;
3) необоснованные отказы в оказании скорой медицинской помощи.
Приговором Сафоновского районного суда Смоленской области от 08.09.2004 признана виновной в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 124 УК РФ, фельдшер по приему вызовов отделения скорой помощи больницы Котова И.А. Ей назначено наказание в виде лишения свободы на срок 2 года условно с лишением права занимать медицинские должности и заниматься медицинской деятельностью сроком на 2 года. Котова обвинялась в том, что она как фельдшер по приему вызовов отделения скорой помощи Сафоновской ЦРБ, находившаяся на дежурстве, 03.02.2003 отказала в приеме вызова бригады скорой помощи для больного Свириденкова А.П., жаловавшегося на плохое самочувствие и уже имевшего ранее обширный инфаркт. В результате неоказания медицинской помощи Свириденков скончался; 4) выездные бригады машин скорой помощи не оснащены всем установленным объемом медицинской техники, а используемый транспорт требует замены вследствие сильный изношенности.
Медицинские учреждения Саяногорска Республики Хакасия арендуют автомобили в автотранспортном хозяйстве ГУЗ, из них 5 машин марки "Газель" с износом 85 - 87%, 3 автомобиля "УАЗ" с износом 98 - 100%. Полной замены требуют машины скорой помощи Ширинского района ввиду того, что в основном все автомобили марки "УАЗ" не приспособлены для этого и не имеют технических средств диагностики и реанимации;
5) количество машин скорой помощи, закрепленных за станциями скорой помощи, не соответствует утвержденным нормативам;
6) в отделениях скорой помощи дежурит недостаточное количество выездных бригад, или эти бригады не укомплектованы необходимым количеством медицинских работников, что делает невозможным оказание своевременной и качественной скорой медицинской помощи;
7) нарушаются требования законодательства об организации подстанций скорой помощи с расчетом 20-минутной транспортной доступности; 8) с граждан взимается плата за вызов и оказание скорой медицинской помощи;
9) машины скорой помощи используются не по назначению. 3. При оказании амбулаторно-поликлинической медицинской помощи:
1) причинение вреда здоровью граждан по вине медицинских работников;
2) несоблюдение прав граждан на выбор амбулаторно-поликлинического учреждения, врача общей (семейной) практики и лечащего врача в соответствии с договором обязательного и добровольного медицинского страхования;
3) недоступность медицинского обслуживания по причине нехватки "узких" специалистов, таких как хирурги, педиатры, фтизиатры, анестезиологи, эпидемиологи, низкой укомплектованности лечебных учреждений врачебными кадрами в отдельных районах и городах;
4) незаконное взимание, вымогательство денежных средств у граждан за оказание медицинской помощи;
5) несоблюдение медицинскими работниками трудовой дисциплины и врачебной этики, которое выражается в отсутствии врачей в рабочее время на рабочем месте, нахождении на рабочем месте в нетрезвом состоянии, неуважительном отношении к пациентам.
Так, в 2005 г. медицинские работники МУЗ "Ярская ЦРБ" Республики Удмуртия допустили передачу сведений, содержащихся в медицинской карточке гр-ки Даниловой С.В., посторонним лицам без ее согласия. По представлению прокурора Ярского района виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности;
6) несоблюдение прав льготных категорий граждан при оказании медицинской помощи. 4. При оказании платной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения: 1) учреждениями здравоохранения оказываются платные медицинские услуги, не предусмотренные утвержденным перечнем; 2) в перечень платных услуг включались услуги, подлежащие оказанию за счет средств ОМС;
3) медицинские учреждения оказывают медицинские услуги при отсутствии необходимых лицензий;
4) не соблюдается установленный порядок утверждения цен на оказание платных услуг.
В Калачевском районе Воронежской области цены на платные медицинские услуги на 2006 г. вообще не утверждены. В Нижегородской области устанавливались цены на услуги, на оказание которых лечебные учреждения не имели лицензии. В Янтиковской ЦРБ Республики Чувашия тарифы на платные медицинские услуги устанавливались самостоятельно главным врачом.
В апреле 2005 г. прокуратурой Рязанской области по факту включения в цену на оказание ГУЗ "Рязанская областная клиническая больница" услуг по магнитно-резонансной томографии суммы годового износа томографа в Управление здравоохранения области вносилось представление, по результатам рассмотрения которого был утвержден новый прейскурант цен на указанную услугу;
5) в перечень платных услуг включаются услуги немедицинского характера, такие как выдача бланков, выписок из истории болезни, справок, медицинских заключений;
6) граждане не всегда обеспечиваются доступной, бесплатной и достоверной информацией о режиме работы учреждения здравоохранения, перечне платных медицинских услуг с указанием их стоимости, условиях предоставления и получения этих услуг, льготах для отдельных категорий граждан, перечень платных услуг и прейскурант цен не вывешивается на доступном пациентам месте, отсутствует информация о специалистах, оказывающих платные медицинские услуги, их квалификации и сертификации;
7) предоставление платных медицинских услуг не оформляется договором, или договор не содержит таких существенных условий, как условия и сроки получения медицинских услуг, порядок расчетов, права, обязанности и ответственность сторон; 8) платные медицинские услуги оказываются гражданам медицинскими работниками во время их основной работы в государственном или муниципальном учреждении здравоохранения.
Для всех стационарных и амбулаторных лечебных учреждениях характерно несоблюдение тех или иных санитарно-гигиенических требований к размещению, устройству, оборудованию и эксплуатации больниц, родильных домов и иных лечебных заведений: отсутствуют централизованное горячее водоснабжение, канализация; в неудовлетворительном состоянии находятся системы отопления; процедурные кабинеты не оборудованы умывальниками;
не весь медицинский персонал прошел профилактический медицинский осмотр;
своевременно не проводится текущий и капитальный ремонт помещений;
неудовлетворительно материально-техническое состояние; недостаточно оснащение дезинфекционными камерами и стерилизационными отделениями; не соблюдаются нормы площади на 1 койку, не хватает больничных палат, вследствие чего больные размещаются в коридорах; в стационарных лечебных учреждениях отсутствует питьевая вода; не проводится санитарная обработка и дезинфекция в помещениях.
5. Не обеспечивается доступность лекарственных средств в рамках обязательного медицинского страхования и вопреки Федеральному закону от 17.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в части бесплатного обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами по рецептам врачей по причинам: отсутствия необходимого запаса лекарственных средств в аптечных учреждениях для обеспечения отдельных категорий граждан лекарствами.
В Курской области по вине ЗАО "Центр внедрения "Протек-42", не выполнявшего условия государственного контракта на поставку лекарственных средств в объеме, необходимом для обеспечения лекарствами выписанных рецептов, в 9 аптеках области в августе 2007 г. находились на отсроченном обслуживании свыше 10 дней более 3 тыс. рецептов. Такие нарушения сроков обслуживания льготников лекарственными средствами установлены прокурорами почти во всех районах области. По этим фактам фармацевтическим организациям, осуществляющим поставки лекарственных средств, прокурорами внесены 30 представлений, а также в интересах инвалидов к аптечным учреждениям заявлено более 100 исков о выдаче лекарственных средств. Причина недопоставок лекарственных средств заключалась в недофинансировании мероприятий по их закупке со стороны федерального фонда ОМС. Так, в Республике Адыгея фактическая потребность в финансовых средствах для обеспечения федеральных льготников, проживающих на территории республики, лекарственными средствами, согласно утвержденному перечню на 2006 г. составляла 170 млн. руб., тогда как фактически из федерального центра на эти цели профинансированы расходы на сумму 82,3 млн. руб.; договоры на поставку лекарственных средств заключаются местными органами власти и самоуправления без проведения конкурсов.
Так, в Республике Саха (Якутия) 22.12.2004 ТФОМС в нарушение ст. 13 Федерального закона от 23.06.1999 № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" договор финансирования со страховой медицинской организацией "Согласие", осуществляющей обеспечение лекарственными средствами через фармацевтическую организацию "Роста", заключен без проведения соответствующего конкурса, что привело к несвоевременному перечислению денежных средств в фармацевтическую организацию "Роста". В результате лекарственные препараты, фактически полученные гражданами бесплатно в аптечных учреждениях, не оплачивались, что нарушало права как аптечных учреждений, задействованных в программе лекарственного обеспечения, так и других граждан, имеющих право на получение лекарственных средств. Внесено представление в адрес исполнительного директора ТФОМС;
лекарственные препараты поставляются по завышенным ценам.
не соблюдается порядок выдачи рецептов на льготное получение лекарственных средств.
Прокурором Камызякского района Астраханской области установлено, что в МУЗ "Камызякская ЦРБ" из аптечного учреждения ГП АО "Фармация-Камызяк" в 2005 г. было возвращено 395 рецептов из-за их неправильного оформления. В текущем году аналогичные нарушения выявлены прокурорами еще трех районов области. По этим фактам прокурорами в адрес главных врачей внесены представления;
организациями, получившими право на заключение госконтрактов на поставки и отпуск лекарственных средств, не исполняются обязательства по обеспечению региональных аптечных складов необходимым количеством и ассортиментом заявленных лекарственных препаратов.
По отчетным данным Росздравнадзора, при осуществлении деятельности по контролю и надзору за соблюдением государственных социальных гарантий льготным категориям граждан установлена значительная отсрочка обслуживания в г. Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Республике Северной Осетии, Астраханской, Тульской, Курской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Ставропольском крае, Республике Карелии.
В качестве перманентных недостатков, препятствующих соблюдению государственных гарантий обеспечения лекарственными препаратами льготных категорий граждан, Росздравнадзором выделяются следующие: отсутствие системы управления товарными запасами: проведенный сравнительный анализ говорит о том, что дефектура по рецептам, находящимся на отсроченном обеспечении, может быть ликвидирована за счет запасов аптек и регионального аптечного склада, а также при адекватном управлении и перераспределении товарных запасов внутри аптечных учреждений;
низкое качество составления заявки, ошибки при определении потребности в лекарственных средствах: при анализе плановых заявок региональных органов управления здравоохранением и реального отпуска лекарственных средств из аптечных учреждений субъекта выявлены несовпадения заявок с реальным отпуском, как по номенклатуре лекарственных средств, так и в количественных показателях;
недостаточный контроль клинико-экспертной работы, обоснованности назначения лекарственных средств по дополнительному лекарственному обеспечению, вследствие чего имелись случаи назначения льготного лекарственного препарата без осмотра больного; отсутствия данных о проведении обследования; отсутствие преемственности в ведении больных между врачами-специалистами и врачами терапевтической сети, приводящие к дублированию выписанных льготных лекарственных средств одному пациенту разными врачами; отсутствие записи консультаций узких специалистов, подтверждающих целесообразность выбора лекарственного препарата; назначение одномоментно 5 и более льготных лекарственных препаратов или 10 и более лекарственных препаратов в месяц без решения врачебной комиссии; выписка льготных лекарственных препаратов во время планового пребывания больного на стационарном лечении. 6. В ряде субъектов РФ выявлены факты нарушения прав граждан по обеспечению социальных гарантий при возникновении поствакцинальных осложнений:
недостаточна работа по информированию населения о предоставлении мер социальной поддержки граждан при возникновении поствакцинальных осложнений; не соблюдаются требования к проведению профилактических прививок согласно Федеральному закону от 17.09.1998 № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней"; при оформлении пакета документов на выплату пособий и компенсаций принимаются медицинские заключения, не соответствующие Перечню поствакцинальных осложнений, вызванных профилактическими прививками, включенными в национальный календарь профилактических прививок, утвержденный постановлением Правительства РФ от 02.08.1999 № 885; несоблюдение сроков рассмотрения и названия выплат, задолженность по выплатам пособий и компенсаций.
7. В страховых медицинских организациях допускаются следующие нарушения законодательства:
отсутствуют необходимые лицензии; не соблюдаются требования об организации деятельности страховых медицинских организаций на некоммерческой основе; нарушается порядок заключения с медицинскими учреждениями договоров на оказание медицинской помощи застрахованными по ОМС и выдачи медицинских полисов; нарушается порядок возврата части страховых взносов страхователю или застрахованному, если это предусмотрено договором медицинского страхования; не соблюдается порядок уплаты страховых взносов на медицинское страхование в территориальные фонды ОМС; не соблюдается порядок осуществления контроля за объемом, сроками и качеством медицинской помощи в соответствии с условиями договоров.
8. Выявлен ряд нарушений законодательства о наркотических и психотропных веществах следующего характера:
нарушения установленного порядка при назначении, отпуске, реализации наркотических средств и психотропных веществ в учреждениях здравоохранения при оказании медицинской помощи гражданам (в том числе больным наркоманией);
несмотря на рост числа заболеваний наркоманией, в регионах идет процесс свёртывания специализированных лечебных заведений;
отсутствуют подростковые врачи-наркологи либо их обязанности исполняют по совместительству врачи для взрослого населения;
наркологические диспансеры не имеют отдельного детского отделения, в результате чего подростки содержатся совместно со взрослыми потребителями наркотических веществ; не обеспечивается доступность наркологической помощи в сельской местности;
в лечебно-профилактических учреждениях не соблюдаются требования ст. 20 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" к помещениям, в которых хранятся наркотические средства и психотропные вещества: они не оборудованы охранной сигнализацией, входные двери не снабжены вторыми врезными замками, в помещениях отсутствуют сейфы.
Например, в Малгобекской районной больнице № 2 (Республика Ингушетия) помещения, где хранятся наркотические и сильнодействующие препараты, не оборудованы охранной сигнализацией, входные двери не снабжены вторыми врезными замками, в помещениях отсутствуют сейфы. В связи с тем, что нет в наличии сейфов или металлических шкафов, медсестры, получившие психотропные вещества, с целью сохранности носят их в кармане медицинского халата, что приводит к утрате препаратов. Так, в отношении старшей медицинской сестры реанимационного отделения ИРКБ г. Назрани Дугиевой К.Е. возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 2282 УК РФ по факту утраты психотропного вещества "натрий оксибутират";
лечебными учреждениями допускаются нарушения Правил ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом наркотических и психотропных средств, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.07.2000 № 577;
в нарушение требований ст. 38 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" в лечебно-профилактических учреждениях должностными лицами не проводится обязательная ежемесячная инвентаризация наркотических средств и психотропных веществ и составление их баланса; в больницах длительно хранятся наркотические средства с истекшим сроком годности, и не принимаются меры к их уничтожению;
с наркотическими веществами работают сотрудники, не имеющие специального допуска, получаемого в территориальных органах госнаркоконтроля и здравоохранения; муниципальные лечебные учреждения не имеют лицензий на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; нарушается порядок выдачи лицензий.
В Нижегородской области лицензии предоставлялись работникам не имеющим специализации, опыта соответствующей работы, истребовались документы, не предусмотренные Положением о лицензировании медицинской деятельности. При этом приказами Росздравнадзора от 13.04.2006 № 847-ПР/06 и от 18.04.2006 № 01-206 было также отказано в выдаче лицензий соискателям по названным основаниям, в связи с чем прокуратура области направила в адрес Генеральной прокуратуры РФ проект представления об устранении этих нарушений;
наркотические средства и психотропные вещества перевозятся без охраны, что не соответствует требованиям п. 2 ст. 21 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах";
не соблюдается государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ: негосударственным лечебным учреждениям выдаются лицензии на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, включая право на их уничтожение.
9. Нарушения прав несовершеннолетних следующие: несоблюдение прав на бесплатную медицинскую помощь.
В Тамбовской области в отдельных учреждениях здравоохранения необоснованно заключаются договоры на оказание услуг на платной основе. Так, в 2005 г. все несовершеннолетние больные, имевшие диагноз "наркомания" или "эпизодическое употребление наркотических веществ", заключали платные договоры на оказание дополнительной медицинской помощи. В ходе проверки установлено, что часть препаратов, предоставляемых на платной основе для детоксикации лиц в состоянии абстинентного наркоманического синдрома, вопреки требованиям п. 1 Правил, определяющих порядок и условия предоставления платных медицинских услуг населению (дополнительных к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи), входят в Перечень гарантированных бесплатных средств;
отказы в госпитализации несовершеннолетних из-за иногороднего полиса медицинского страхования.
В городах Красногорске и Железнодорожном Московской области прокурорами установлены факты необоснованного отказа в выдаче полиса обязательного медицинского страхования несовершеннолетним, не имеющим регистрации по месту жительства. Прокурорами внесены представления об устранении нарушений закона; не обеспечивается право несовершеннолетних граждан на получение скорой медицинской помощи;
в образовательных учреждениях субъектов Федерации отсутствуют оборудованные медицинские кабинеты для оказания первой медицинской помощи учащимся, нет медицинских работников;
недостаточно врачей-педиатров и участковых терапевтов, работающих с подростками, а также специалистов узкого профиля; не обеспечиваются или несвоевременно обеспечиваются дети, в том числе дети-инвалиды, лекарственными средствами; медицинские учреждения находятся в помещениях, требующих ремонта, эксплуатируются с нарушением санитарно-гигиенических норм и правил, не оснащены необходимым медицинским оборудованием, что приводит к низкому качеству оказания медицинских услуг; в больницах на родителей возлагаются обязанности по уборке помещений, выносу мусора, присмотру не только за своими, но и за другими детьми. 1.3. Основные нарушения законодательства
при реализации национального проекта "Здоровье"
При реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" также выявлялись следующие нарушения законодательства.
1. В некоторых регионах органами государственной власти субъектов РФ допускаются нарушения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, противоречащих требованиям указанного национального проекта. В Кировской области органами прокуратуры оспорены 7 положений о распределении средств по программе "Родовые сертификаты", утвержденных главными врачами муниципальных учреждений здравоохранения, на основании которых бюджетные средства вопреки требованиям постановления Правительства РФ № 852 направлялись на заработную плату руководству учреждений, бухгалтерам, техническим служащим, на текущий ремонт, оплату командировок, приобретение расходных и горюче-смазочных материалов, а не на оказание медицинской помощи женщинам в период беременности и родов. В нарушение бюджетного законодательства руководителем МУЗ "Рыбинский перинатальный центр" Ярославской области 17.03.2006 утверждено положение о распределении денежных средств, полученных от оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов по родовым сертификатам, которым противоправно предусмотрена возможность расходования этих средств на приобретение мебели и производство ремонта. По протесту Рыбинского городского прокурора незаконный правовой акт отменен. 2. Отдельные положения национального проекта в ряде случаев не выполняются или выполняются ненадлежащим образом, что ставит под угрозу его реализацию.
Так, не во всех субъектах РФ своевременно и в полном объеме осуществлялись дополнительные выплаты врачам общей (семейной) практики, участковым врачам-терапевтам и педиатрам, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 № 851 "О порядке финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение в 2006 году учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи".
Выплаты медицинским работникам учреждений здравоохранения Дальневосточного федерального округа производились без учета районного коэффициента. В результате принятых прокурорами округа мер реагирования нарушенные права медицинских работников восстановлены, а задолженность погашена в полном объеме. Вопреки требованиям Федерального закона от 22.12.2005 № 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" в Горшеченском районе Курской области ежемесячные дополнительные выплаты к заработной плате стали производиться работникам сельских врачебных амбулаторий и участковых больниц лишь с июля 2006 г., а не с января, как предусмотрено законодательством. В МУЗ "Отделенческая поликлиника на станции "Облучье" Еврейской автономной области перед врачами и медицинскими сестрами имелась задолженность по дополнительным выплатам в размере 288 тыс. руб., возникшая в результате бездействия главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район", заключившего договор о выполнении названным учреждением государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи лишь с 01.04.2006. При этом указанные работы выполнялись медицинскими работниками до его заключения, и субвенции на эти цели из федерального бюджета поступали с января 2006 г. В результате принятых прокурором района мер реагирования нарушенные права медицинских работников восстановлены. По факту нецелевого расходования в Айхальской городской больнице Республики Саха (Якутия) денежных средств, предназначенных на выплату врачам и медицинским сестрам в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье", прокуратурой г. Удачное было возбуждено уголовное дело по ст. 2852 и ст. 330 УК РФ. Указанные денежные средства были израсходованы на выплату заработной платы руководящему составу больницы и рабочим. Постановлением следователя от 22.08.2006 уголовное дело прекращено из-за акта об амнистии. Израсходованные нецелевым путем денежные средства, выделенные в рамках национального проекта в сумме 75 851 руб., возмещены виновными лицами в полном объеме. 3. В нарушение постановления № 851 в отдельных регионах органами исполнительной власти и администрацией учреждений здравоохранения необоснованно был сужен перечень медицинских работников, имеющих право на получение вознаграждения (Алтайский край, Республика Башкортостан). В некоторых регионах, напротив, имели место случаи включения в регистр таких медицинских работников лиц, не относящихся к данной категории (Республика Дагестан, Алтайский край, Томская область).
4. Установлены нарушения порядка начисления медицинским работникам оплаты больничных листов, отпускных - без учета надбавок за дополнительную медицинскую помощь, оказываемую врачами общей (семейной) практики, участковыми терапевтами, педиатрами и работающими с ними медицинскими сестрами в рамках реализации указанного национального проекта (республики Карелия, Тыва, Красноярский, Пермский края, Нижегородская, Омская, Рязанская, Тамбовская, Томская, Читинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Прокурором г. Костомукша Республики Карелия 19 июня 2006 г. внесено представление главному врачу Костомукшской городской больницы в связи с нарушением требований трудового законодательства, выразившимся в невключении денежных выплат участковым врачам-терапевтам и другим медицинским работникам в средний заработок для оплаты отпускных. Аналогичные нарушения выявлены в МУЗ "Лужская центральная районная больница" Ленинградской области.
5. Практически повсеместно прокурорами установлены нарушения прав женщин на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи при беременности и родах, связанные с несоблюдением требований постановления № 852. Так, прокуратурой Иркутской области вскрыты факты необоснованного взимания с женщин денежных средств за оказание медицинской помощи при наличии родовых сертификатов. В Щигровском районе Курской области 176 женщин, вставших в 2006 г. на учет по беременности в женской консультации, были лишены права на получение сертификата, поскольку это лечебное учреждение не имело соответствующей лицензии.
6. В большинстве регионов учреждениями здравоохранения не соблюдается порядок оформления родовых сертификатов и их выдачи женщинам: в медицинских учреждениях отсутствуют приказы о распределении средств по родовым сертификатам, конкретные лица, ответственные за их получение, выдачу, хранение, не назначены; нарушаются сроки их выдачи, сертификаты выдаются при отсутствии документов, подтверждающих право на законное проживание на территории России; сейф, в котором хранятся родовые сертификаты, а также помещение, в котором этот сейф установлен, не опечатаны; не заведена книга учета прихода родовых сертификатов. В Республике Тыва, Рязанской области, Москве установлены факты выдачи сертификатов женщинам, не имевшим 30-недельного срока беременности. Допускаются случаи выдачи указанных документов уже после родов (Республика Карелия). В Сут-Хольском кожууне Республики Тыва три сертификата выданы дважды одним и тем же лицам. 7. Распространены нарушения порядка осуществления денежных выплат медицинскому персоналу по родовым сертификатам. Так, в районных больницах семи муниципальных образований Удмуртской Республики выявлены случаи невыплаты медицинским работникам вознаграждений из средств, полученных по сертификатам. Факты необоснованной задержки указанных выплат медицинским работникам установлены прокурорами ряда районов Читинской области. В Республике Калмыкия медицинским работникам МУ "Перинатальный центр им. О.А. Шунгаевой" не были начислены дополнительные выплаты по сертификатам на сумму 397 800 руб. по причине несвоевременного принятия администрацией лечебного учреждения локального акта, регламентирующего порядок распределения средств, предусмотренных на оплату труда медицинских работников в связи с оказанием ими медицинской помощи женщинам в период беременности и родов. 8. Нарушения при установлении надбавок к заработной плате медицинских работников за счет денежных средств, поступающих на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и родов, выявлены также прокурорами республик Адыгея, Саха (Якутия), Воронежской, Владимирской, Курской областей. 9. Имеют место случаи нецелевого расходования бюджетных средств, выделенных в рамках национального проекта "Здоровье" государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения на оплату услуг по оказанию медицинской помощи женщинам в период беременности и (или) родов (Республика Карелия, Удмуртская Республика, Алтайский, Пермский края, Иркутская, Камчатская, Рязанская, Тамбовская, Челябинская, Читинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Москва). Указанные денежные средства расходовались на техническое обеспечение лечебных учреждений, оплату налогов, услуг строительных организаций.
В Забайкальской районной больнице Читинской области выплаты по родовым сертификатам производились не установленным законодательством лицам (машинисту по стирке белья, сестре-хозяйке, санитаркам). Аналогичные нарушения допускались руководством ГУ "Клиническая больница № 2" и МУЗ "Клинический родильный дом № 2" Республики Татарстан, МУЗ "Кызылский роддом № 1" Республики Тыва. Более того, вопреки требованиям приказа Минздравсоцразвития России от 28.11.2005 № 701 "О родовом сертификате" (в ред. от 25.10.2006 № 730) в некоторых медицинских учреждениях отсутствуют приказы о распределении средств по родовым сертификатам, конкретные лица, ответственные за их получение, выдачу, хранение, не назначены; сейф, в котором хранятся родовые сертификаты, а также помещение, в котором этот сейф установлен, не опечатаны; книга учета прихода родовых сертификатов отсутствует. По выявленным фактам прокуратурой Пачелмского района Пензенской области внесено представление. 10. Не в полном объеме выполнялись мероприятия по проведению дополнительной диспансеризации работающего населения, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 876 "О порядке финансового обеспечения в 2006 году расходов на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи за счет средств, перечисленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования Фонду социального страхования Российской Федерации" (Республика Дагестан, Воронежская, Ленинградская, Нижегородская, Рязанская, Томская области). 11. Несмотря на постановление от 30.12.2006 № 859 "О Порядке финансирования в 2007 году проведения углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами", не выполняются мероприятия по их исполнению.
Например, прокурором Калининградского административного округа г. Тюмени выявлены нарушения закона в части необеспечения работодателями явки сотрудников на прохождение дополнительного медицинского осмотра. В результате по постановлениям прокурора района руководители ОАО "Нефтемаш" и ОАО "Тюмендорстрой" привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Им также внесены представления об устранении нарушений. По аналогичным фактам прокурором Нижнетавдинского района Тюменской области руководителям ряда предприятий указанной отрасли объявлено 20 предостережений. 12. Практика прокурорского надзора свидетельствует о нарушениях законодательства при проведении дополнительной иммунизации населения в рамках национального календаря профилактических прививок. Факты невыполнения мероприятий по иммунизации либо несвоевременного их проведения отмечены прокурорами Алтайского края (против краснухи), Амурской, Нижегородской, Пензенской (против полиомиелита), Читинской (против гепатита В), Воронежской областей (против кори). Из-за несвоевременной поставки вакцин нарушены планы иммунизации населения в Московской области, Еврейской автономной области. 13. В нарушение требований Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" прививочные кабинеты, в которых проводится иммунизация населения, зачастую не соответствуют установленным санитарно-гигиеническим нормам и правилам, в них отсутствуют холодильные камеры для хранения медицинских иммунобиологических препаратов (Курганская, Курская, Пензенская, Тамбовская, Тульская области). Так, прокурором Мокроусовского района Курганской области выявлены факты несоответствия названным нормам прививочных кабинетов дошкольных учреждений в части отсутствия необходимого оборудования и инструментария, холодильных камер для хранения вакцины. Более того, медицинским работникам этих учреждений не оформлены допуски к проведению прививок. По этим фактам в адрес главы муниципального образования внесено представление, а в отношении заведующих двумя дошкольными учреждениями возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 6.3 КоАП РФ.
Прокурором г. Кузнецка Пензенской области в ходе проверок в МУЗ "Курганская городская больница" и МУЗ "Кузнецкая городская детская больница" выявлено отсутствие необходимого количества термоконтейнеров и холодильников для обеспечения надлежащего хранения вакцины. В случае одномоментного поступления вакцины для иммунизации населения в указанные учреждения не будет обеспечена ее сохранность и надлежащее
использование, что повлечет нарушение требований ст. 26 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.3.2.1248-03 "Условия транспортирования и хранения медицинских иммунобиологических препаратов". По этим фактам прокурором города главе муниципального образования и начальнику управления здравоохранения города объявлены предостережения о недопустимости нарушения закона. Прокурором г. Ноябрьска Ямало-Ненецкого автономного округа в адреса директоров 30 образовательных учреждений этого муниципального образования внесены преставления об устранении нарушений требований Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" в части допуска к работе лиц, не прошедших обязательную профилактическую вакцинацию. По результатам их рассмотрения 12 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. Прокуратурой Целинного района Курганской области установлено, что в фельдшерско-акушерском пункте Целинной районной больницы Курганской области вопреки санитарно-гигиеническим требованиям не обеспечиваются условия надлежащего хранения иммунобиологических препаратов, допускается их хранение после истечения срока годности, совместно с продуктами питания. По выявленным фактам в отношении заведующей указанным медицинским пунктом прокурором района 10 марта 2007 г. возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 6.3 КоАП РФ. 14. Имеют место случаи присвоения и хищения денежных средств, выделенных медицинским учреждениям в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" в сфере здравоохранения.
Так, прокуратурой Архангельской области 27.02.2007 возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 285 УК РФ в отношении главного врача МУЗ "Городская поликлиника № 14" г. Архангельска, которым были представлены недостоверные сведения о количестве детей, закрепленных за педиатрическими участками, с целью получения доплат, предусмотренных названным проектом. В результате из бюджета неправомерно израсходовано более 1 млн. 200 тыс. руб. В настоящее время это уголовное дело рассматривается в суде. Прокуратурой Горшеченского района Курской области 30.11.2006 возбуждено уголовное дело по ст. 159 УК РФ по факту хищения средств федерального бюджета, выделенных ЦРБ Горшенченского района в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье". В течение 2006 г. руководством больницы в территориальный фонд ОМС по Курской области представлялись фиктивные данные о прохождении диспансеризации работниками бюджетной сферы, на основании которых на расчетный счет больницы были перечислены денежные средства в размере 125 тыс. руб. Эти деньги незаконно выдавались руководству больницы и врачам, якобы проводившим диспансеризацию.
15. Установлены нарушения, связанные с поставками медицинского оборудования для укрепления материально-технической базы диагностической службы первичной и скорой медицинской помощи, не принимаются должные меры к подготовке помещений к размещению медицинского оборудования. В ряде лечебных учреждений Ставропольского края до настоящего времени не функционирует диагностическое оборудование, поставленное по государственному контракту, поскольку не приняты меры по подготовке помещения. Кроме того, не используется в рамках приоритетного национального проекта рентгеновский аппарат для полипоционного рентгенологического исследования детей ввиду отсутствия лицензии у учреждения на этот вид деятельности.
Прокурором Малосердобинского района Пензенской области в феврале 2007 г. установлено, что в МУЗ "Малосердобинская ЦРБ" отсутствует лицензия на рентгеновские аппараты, полученные 26 ноября 2006 г. в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье". В связи с эксплуатацией рентгеновской установки в отсутствие лицензии главный врач учреждения был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ. Прокурором в его адрес внесено представление об устранении нарушений. В Воронежской области поставленное диагностическое оборудование в количестве 295 единиц на сумму 302.2 млн. руб. длительное время не устанавливалось и не использовалось. Аналогичная ситуация сложилась в медицинских учреждениях Смоленской области, Республики Саха (Якутия). 16. Имеют место случаи нарушения порядка доставки до конкретных получателей санитарного автотранспорта, которая по условиям государственных контрактов должна осуществляться организациями-поставщиками с последующими возмещением понесенных при этом расходов за счет средств федерального бюджета. 17. Нарушаются сроки поставок медицинского оборудования для укрепления материально-технической базы диагностической службы первичной медицинской помощи и скорой медицинской помощи. Поставляется продукция, на которую не было заявок, и необеспеченная специалистами по работе на ней или при отсутствии у учреждения соответствующей лицензии.
По-прежнему распространены поставки учреждениям здравоохранения неисправных и неукомплектованных автомобилей скорой медицинской помощи, медицинского оборудования. Такие факты имели место в городах Кирове, Владимире, Селивановском, Судогодском и Киржачском районах Владимирской области. ОВД Киржачского района 15 января 2007 г. возбуждено уголовное дело по ст. 158 УК РФ по факту хищения аккумулятора из автомобиля скорой помощи. По остальным фактам проводится проверка в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства. В Ставропольском крае установлено несоответствие комплектации автомобилей требованиям, указанным в приложениях № 1, 2 к государственному контракту от 16.03.2006 № 04/393, заключенному между Росздравом и ОАО "ГАЗ". По данным Росздравнадзора, при осуществлении мониторинга и контроля за выполнением мероприятий по реализации приоритетного национального проекта выявлялись случаи оказания некачественной медицинской помощи вследствие нарушения Трудового кодекса РФ в части совмещения специалистом работ в нескольких лечебных учреждениях одновременно. Анализ и обобщение материалов прокурорского надзора за первое полугодие 2007 г. также позволили выявить неблагополучную ситуацию в исполнении законодательства о здравоохранении и соблюдении прав граждан на медицинскую помощь.
Проведенное НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ обобщение информаций, поступивших из прокуратур субъектов РФ, свидетельствует о том, что наряду с достигнутыми позитивными результатами по реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" в регионах имеют место противоправные проявления в указанной сфере. Отдельные положения национального проекта в ряде случаев не выполняются или выполняются ненадлежащим образом, что ставит под угрозу его реализацию. Не во всех субъектах РФ своевременно и в полном объеме производились дополнительные выплаты врачам общей (семейной) практики, участковым врачам-терапевтам и педиатрам, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 № 851.
Произведенные медицинским работникам учреждений здравоохранения Дальневосточного федерального округа выплаты осуществлялись без учета районного коэффициента. В результате принятых прокурорами округа мер реагирования нарушенные права медицинских работников восстановлены, образовавшаяся задолженность погашена в полном объеме. В отдельных регионах органами исполнительной власти и администрацией учреждений здравоохранения необоснованно был сужен перечень медицинских работников, имеющих право на получение вознаграждения.
Практически повсеместно установлены нарушения прав женщин на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи при беременности и родах, связанные с несоблюдением требований постановления Правительства РФ от 30.12.2005 № 852.
Распространены нарушения порядка денежных выплат медицинскому персоналу по родовым сертификатам.
Имеет место нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных в рамках национального проекта "Здоровье" на оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по оказанию медицинской помощи женщинам в период беременности и (или) родов.
Не в полном объеме выполнялись мероприятия по проведению дополнительной диспансеризации работающего населения, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 876.
В нарушение требований Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" прививочные кабинеты, в которых проводится иммунизация населения, зачастую не соответствуют установленным санитарно-гигиеническим нормам и правилам, в них отсутствуют холодильные камеры для хранения медицинских иммунобиологических препаратов.
Имеют место случаи присвоения и хищения денежных средств, выделенных медицинским учреждениям в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" в сфере здравоохранения (Архангельская, Курская и другие области).
Установлены нарушения, связанные с поставками медицинского оборудования для укрепления материально-технической базы диагностической службы первичной и скорой медицинской помощи.
По-прежнему распространены случаи поставок учреждениям здравоохранения неисправных и неукомплектованных автомобилей скорой медицинской помощи, медицинского оборудования.
В первом полугодии 2008 г. прокурорами выявлено 34 915 (+13,2 %) нарушений законодательства о здравоохранении, в том числе 695 (+13,0 %) незаконных правовых актов. Из них 18 253 нарушений в сфере реализации национального проекта "Здоровье", в том числе 510 незаконных актов. 10 мая 2007 г. Генеральной прокуратурой РФ направлено прокурорам субъектов РФ информационное письмо, в котором предложено принять дополнительные меры по усилению надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта "Здоровье", принятию исчерпывающих мер, в том числе мер уголовно-процессуального воздействия, по устранению выявленных нарушений закона и наказанию виновных лиц. Генеральной прокуратурой РФ в целях устранения нарушений этого законодательства внесено представление министру здравоохранения и социального развития РФ, а первый заместитель Председателя Правительства РФ проинформирован о состоянии исполнения законодательства об охране здоровья граждан.
2. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан
на медицинскую помощь и при реализации
национального проекта "Здоровье"
2.1. Подготовка к проведению проверки
Принимая решение о проведении проверки соблюдения конституционных прав граждан на медицинскую помощь и исполнения законодательства о реализации национального проекта "Здоровье", следует исходить из того, что прокуратура не должна подменять органы надзора и контроля, а действовать лишь при возникновении необходимости ее вмешательства. Например, когда прокурору становится известно о ненадлежащем исполнении должностными лицами соответствующих контролирующих органов своих служебных обязанностей: непринятии должных мер к правонарушителям, содействии им в противоправной деятельности; несообщении в правоохранительные органы о преступных фактах нарушения законодательства, закрепляющего конституционные права граждан на медицинскую помощь, реализацию национального проекта "Здоровье" и т.д.
В организациях и учреждениях, занимающихся оказанием медицинской помощи, производством, закупкой и реализацией лекарственных средств, прокурорские проверки проводятся лишь при необходимости непосредственно прокурорского реагирования на нарушения, связанные с этим видом деятельности, при наличии сигналов о фактах нарушения закона. Требуют прокурорского реагирования и сигналы о несоблюдении законодательства, что привело к причинению вреда здоровью людей или повлекло их гибель.
В ходе подготовки к проведению проверки прокурор должен:
ознакомиться с приказами Генерального прокурора РФ и иными организационно-распорядительными документами, касающимися предмета проверки;
изучить законы и иные правовые акты, регулирующие конституционные права граждан на медицинскую помощь и исполнение законодательства о реализации национального проекта "Здоровье";
проанализировать статистическую, аналитическую (отчетную), организационно-распорядительную и иную документацию, истребованную в соответствующих уполномоченных органах;
изучить уставные документы лиц, осуществляющих деятельность по оказанию платной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, и иные изданные ими акты;
ознакомиться с материалами ранее проводившихся прокурорских проверок по данному вопросу;
определиться с составом специалистов, которых необходимо привлечь к проведению проверок, и перечнем вопросов, подлежащих выяснению ими;
составить план проведения проверки, установив последовательность действий, а также перечень вопросов, подлежащих выяснению в организациях, в которых будет осуществляться проверка.
При подготовке к проверке прокурорам следует проанализировать: материалы проверок в порядке ст. 37 УПК РФ по фактам смерти граждан на дому, выявив роль медперсонала, участковых врачей, врачей скорой помощи и т.д.; материалы судебной практики по спорам (жалобам, заявлениям), связанным с применением названного законодательства; административную практику; прокурорско-следственную и судебную практику по уголовным и гражданским делам, связанным с нарушением конституционных прав граждан на медицинскую помощь и неисполнением законодательства о реализации национального проекта "Здоровье". Для определения ключевых направлений предстоящей проверки следует истребовать у территориальных органов по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и учесть сведения о проведенных ими проверках по конкретным вопросам на конкретных объектах, о привлечении к административной ответственности должностных лиц; использовать содержащиеся в предписаниях территориальных контрольно-надзорных органов указания об устранении выявленных нарушений, конкретных нарушителях и характере допущенных нарушений.
При организации этой работы следует неукоснительно соблюдать требования п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" о том, что:
при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы;
проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Основные организационные и методические аспекты проведения надзорной проверки изложены в приказе Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (п. 3, 6, 10.1, 11 и др.).
Важным условием в организации проверки также является четкое определение прокурором рамок своей компетенции в отношении поднадзорного субъекта. Приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур" регламентирует вопросы компетенции прокуроров субъектов Федерации, осуществляющих надзор за исполнением законов органами контроля и их должностными лицами (в том числе и контроль за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания, качества медицинской помощи, в сфере производства и оборота лекарственных средств), а также должностными лицами территориальных органов и служб МВД России при производстве предварительного следствия, дознания, осуществления оперативно-розыскной деятельности.
В целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) на основании и во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 17.08.2005 № 29 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности" прокурорам надлежит наладить действенную систему надзора за законностью использования органами государственного контроля (надзора) полномочий по проведению проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к качеству медицинских услуг, установленных федеральными законами и (или) принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Важные требования к организации и проведению прокурорского надзора изложены в приказе Генерального прокурора РФ от 19.01.2007 № 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов". В частности, в п. 1 этого документа указано, что надзор за исполнением законодательства в данной области необходимо считать одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры.
2.2. Основные источники информации
о нарушениях законодательства
Источниками информации о нарушениях законодательства в сфере соблюдения прав граждан на медицинскую помощь и исполнение законодательства по реализации национального проекта "Здоровье" могут быть:
правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления;
жалобы, заявления, обращения граждан, предприятий и организаций в правоохранительные, контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления;
статистические данные;
материалы прокурорских проверок, проведенных ранее как в связи с разрешением жалоб и обращений, так и на плановой основе;
сообщения в печати, по радио и телевидению;
результаты проверок, проведенных контролирующими органами; данные и материалы о допущенных правонарушениях, имеющиеся в районных (городских) администрациях, органах местного самоуправления. Кроме того, необходимо иметь в виду, что органы государственного контроля и надзора, структурные подразделения органов местного самоуправления располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации конституционных прав граждан на медицинскую помощь и исполнение законодательства о реализации национального проекта "Здоровье":
об обязательных предписаниях продавцам и изготовителям лекарственных средств в связи с допущенными ими нарушениями закона;
о наложенных федеральными органами исполнительной власти и их территориальными управлениями, осуществляющими контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, штрафах на должностных лиц;
об обращениях в суд с исками и заявлениями в связи с причинением вреда здоровью пациентам, незаконным взиманием (вымогательством) у них денежных средств за оказанием медицинской помощи, о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок и о результатах рассмотрения дел;
о направленных в органы прокуратуры материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.
Информацию о состоянии здравоохранения на поднадзорной территории можно получить в следующих органах и организациях:
В системе государственного здравоохранения: федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения; органы исполнительной власти субъектов РФ в области здравоохранения; организации, находящиеся в государственной собственности и подчиненные федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов РФ в области здравоохранения;
лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения;
образовательные учреждения;
фармацевтические предприятия и организации;
аптечные учреждения;
санитарно-профилактические учреждения;
территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора;
учреждения судебно-медицинской экспертизы;
службы материально-технического обеспечения;
предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.
В системе муниципального здравоохранения: органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения; находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.
В системе частного здравоохранения: лечебно-профилактические и аптечные учреждения, относящиеся к частной системе здравоохранения, имущество которых находится в частной собственности; медицинские и другие организации, создаваемые и финансируемые юридическими и физическими лицами.
В соответствии с Положением о Минздравсоцразвитии России указанное министерство определяет порядок организации статистического учета и отчетности в организациях здравоохранения, независимо от их организационно-правовой формы, с целью формирования единых информационных потоков.
Такой порядок устанавливается приказами Минздравсоцразвития России о предоставлении сводных годовых статистических отчетов. Так, согласно приказу Минздравсоцразвития России от 08.12.2006 № 833 за 2006 г. должны были представлены следующие сводные статистические отчеты: 1. "Сведения о заболеваниях злокачественными новообразованиями" - форма № 7;
2. "Сведения о травматизме на производстве, профессиональных заболеваниях" - форма № 7;
3. "Сведения о заболеваниях психическими расстройствами и расстройствами поведения (кроме заболеваний, связанных с употреблением психоактивных веществ)" - форма № 10;
4. "Сведения о заболеваниях наркологическими расстройствами" - форма № 11;
5. "Отчет о медицинском обслуживании населения, подвергшегося воздействию радиации в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и подлежащего включению в Российский государственный медико-дозиметрический регистр" - форма № 15;
6. "Сведения о числе заболеваний и причинах смерти лиц, подлежащих включению в Российский государственный медико-дозиметрический регистр в связи с аварией на Чернобыльской АЭС" - форма № 16;
7. "Сведения о причинах временной нетрудоспособности" - форма № 16-ВН;
8. "Сведения о детях-инвалидах" - форма № 19;
9. "Сведения о медицинской помощи детям и подросткам-школьникам" - форма № 31;
10. "Сведения о медицинской помощи беременным, роженицам и родильницам" - форма № 32;
11. "Сведения о контингенте психически больных" - форма № 36;
12. "Сведения о больных алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией" - форма № 37;
13. "Отчет судебно-медицинского эксперта, бюро судебно-медицинской экспертизы" - форма № 42;
14. "Сведения о травмах, отравлениях и некоторых других последствиях воздействия внешних причин" - форма № 57;
15. "Сведения о контингенте больных ВИЧ-инфекцией" - форма № 61;
16. "Сведения о реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи" - форма № 62;
17. "Сведения о численности беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, помещенных в лечебно-профилактические учреждения" - форма № 1-ДЕТИ;
18. "Сведения о деятельности центра медицинской профилактики" - форма № 70.
При проведении проверки прокурор осуществляет выбор формы статистической отчетности в качестве источника информации исходя из характера совершенного правонарушения, а в случае необходимости - привлекает специалистов соответствующего профиля.
Учреждения здравоохранения представляют отчеты о своей деятельности органу управления здравоохранением муниципального образования и (или) территориальному фонду ОМС. График представления и срок сдачи органами управления здравоохранения субъектов РФ сводных статистических отчетов утверждается Минздравсоцразвития России.
Сводный отчет по субъекту РФ представляется в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральный фонд ОМС.
Минздравсоцразвития России представляет сводный годовой отчет в целом по Российской Федерации и субъектам РФ, согласованный с ФОМС, в Правительство РФ.
При составлении годовых отчетов органы и учреждения здравоохранения субъектов РФ руководствуются соответствующими нормативными правовыми актами Госкомстата России и Минздравсоцразвития России.
Непосредственно в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления источниками информации могут служить следующие документы: нормативные правовые акты органов государственной власти по вопросам здравоохранения; программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; региональные стандарты медицинской помощи; законы о бюджетах субъектов Федерации на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования неработающего населения, оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, включающие территориальные программы обязательного медицинского страхования; установление порядка и объема предоставляемых отдельным группам населения мер социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении;
отчеты об использовании субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов (заведующим фельдшерско-акушерскими пунктами, фельдшерам, акушеркам, медицинским сестрам, в том числе патронажным медицинским сестрам) и врачам, фельдшерам (акушеркам) и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи субъектов РФ);
Приказом Минздравсоцразвития России от 23.11.2005 № 693 утверждены формы отчетности по показателям мониторинга ситуации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, связанной с разграничением полномочий между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований. Необходимую информацию представляют в Минздравсоцразвития России органы исполнительной власти субъектов РФ.
Отчеты направляются в Минздравсоцразвития России за подписью руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере здравоохранения и социальной защиты населения.
При проведении анализа состояния законности в Минздравсоцразвития России источниками информации могут стать:
нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств (приказы, указания, письма, иные правовые акты);
утвержденные ежегодные планы работы и показатели деятельности подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении;
отчеты о проведении конкурсов и заключенные государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в установленной сфере деятельности; отчеты о выполнении функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на него функций.
Существенную помощь прокурору при проведении проверок может оказать учет особенностей исполнения государственных функций по различным направлениям деятельности подведомственных Минздравсоцразвития России служб и агентств, предусмотренных приказами Минздравсоцразвития России, административными регламентами, например, такими, как:
административный регламент исполнения Роспотребнадзором государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 24.01.2007 № 62;
административный регламент Росздравнадзора по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 31.12.2006 № 905;
административный регламент Росздравнадзора по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 31.12.2006 № 899.
При проверке исполнения законодательства в Росздравнадзоре и его территориальных органах источниками информации о законности их деятельности могут служить:
акты инспекционных проверок лечебно-профилактических, стационарных лечебных заведений различного профиля, станций скорой помощи по различным направлениям деятельности;
перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях;
отчеты о составленных протоколах об административных правонарушениях;
отчеты о результатах мониторинга качества сертифицированных лекарственных средств, о впервые выявленных недоброкачественных и фальсифицированных лекарственных средствах;
информации о выявленных незарегистрированных изделиях медицинского назначения.
В сфере лицензирования источниками информации могут быть:
приказы о предоставлении или отказе в предоставлении лицензий на медицинскую деятельность; о переоформлении или отказе в переоформлении лицензий на медицинскую деятельность;
акты проверки возможности соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности;
акты проверки соблюдения лицензиатом возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при фармацевтической деятельности (организация оптовой торговли лекарственными средствами);
акты проверки соблюдения лицензиатом возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при осуществлении фармацевтической деятельности (аптечное учреждение);
реестры лицензиатов;
уведомления о досрочном прекращении действия лицензии по заявлению лицензиата в ИФНС;
уведомления о досрочном прекращении действия лицензии по заявлению лицензиата лицензиату;
уведомления о приостановлении действия лицензии по решению суда; уведомление о возобновлении действия лицензии по решению суда;
предписания об устранении нарушений лицензионных требований и условий;
акты о результатах инспекционных проверок Росздравнадзора по направлениям его деятельности.
При проверке юридических лиц (аптечные учреждения и лечебно-профилактические учреждения, имеющие аптеки), занимающихся изготовлением лекарств, содержащих наркотические средства и психотропные вещества, целесообразно анализировать в территориальных органах ФСКН России отчеты о количестве изготовленных, отпущенных и реализованных таких лекарств в соответствии с формой № 1-ОРАУ.
Федеральный фонд ОМС располагает следующими источниками информации: Устав ФФОМС; Положение о Контрольно-ревизионном управлении ФФОМС; Типовая программа проведения плановой проверки использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС;
отчеты об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.
Кроме того, в ФФОМС и в территориальных фондах ОМС аккумулируются сведения о проверках использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС: приказы о проведении проверок; планы проверок использования финансовых средств, полученных территориальными фондами обязательного медицинского страхования, на соответствующий год, утвержденные директором ФОМС; акты (справки) проведенных проверок; приказы директора ФОМС о проведении внеплановых проверок; материалы проверок, которые направлены в правоохранительные органы;
нормативные правовые документы, регламентирующие систему обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ, на предмет их соответствия федеральному законодательству по обязательному медицинскому страхованию, в том числе:
а) правила обязательного медицинского страхования населения субъекта РФ, действующие в проверяемом периоде;
б) порядок формирования и экономического обоснования территориальной программы обязательного медицинского страхования, действующей в проверяемом периоде;
в) положение о согласительной комиссии, тарифное соглашение на медицинские услуги при обязательном медицинском страховании, структура тарифа (состав затрат) на медицинскую помощь по территориальной программе обязательного медицинского страхования;
г) ведение регистра застрахованных граждан по обязательному медицинскому страхованию, в том числе работающего и неработающего (по категориям) населения, обеспеченность страховыми полисами обязательного медицинского страхования;
д) порядок оплаты медицинской помощи, действующий на территории субъекта РФ в проверяемый период;
е) порядок финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования субъекта РФ;
ж) порядок формирования и использования средств нормированного страхового запаса Фонда;
з) порядок взаиморасчетов Фонда с другими территориальными фондами обязательного медицинского страхования;
и) другие вопросы, регламентирующие деятельность Фонда по организации обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ.
Представление о финансово-хозяйственной деятельности территориального фонда ОМС можно получить путем проверки: 1) поступления собственных доходов фонда, утвержденных бюджетом фонда, а также доходов, полученных от ФОМС на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования, реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по бесплатному обеспечению лекарственными средствами и приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения, а также других поступлений от ФОМС и бюджета субъекта РФ;
2) использования средств, полученных фондом за проверяемый период, в том числе:
на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования с учетом всех источников поступлений на эти цели в соответствии с законодательством;
на отдельные мероприятия по здравоохранению, утвержденные в установленном порядке;
на прочие расходы;
на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению необходимыми лекарственными средствами и приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения (раздельно по расходованию финансовых средств согласно постановлениям Правительства РФ).
Кроме того, в территориальных фондах ОМС информацию можно получить из отчетов, формы которых утверждены приказами Минздравсоцразвития России от 22.05.2007 № 367, ФФОМС и ФСС РФ от 26.02.2007, ФФОМС от 18.04.2007 № 82: об использовании субвенций на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи территориальным фондом ОМС; об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи по субъекту РФ, из которых можно узнать суммы поступивших субвенций из Федерального фонда ОМС на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи; суммы средств, перечисленных территориальными фондами ОМС на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в учреждения здравоохранения, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований, иных организаций; суммы израсходованных и неиспользованных средств; об использовании субсидий на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан;
об использовании средств федерального бюджета на лекарственное обеспечение территориальным фондом обязательного медицинского страхования; об использовании средств на оплату услуг медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, во время и после родов, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни;
об использовании полученных в 2007 г. средств на завершение расчетов за фактически отпущенные лекарственные средства отдельным категориям граждан в 2006 г.; об использовании средств, полученных в результате оплаты 25 процентов суммы счетов по оплате первичной медико-санитарной помощи, оказанной работающим гражданам в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, оплаченных страховыми медицинскими организациями (при их отсутствии - территориальными фондами обязательного медицинского страхования), полученных от региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации.
Интерес для проверяющего прокурора могут представлять находящиеся в территориальных фондах ОМС:
реестры счетов по оплате 25 процентов суммы счетов за первичную медико-санитарную помощь, оказанную работающим гражданам в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, оплаченных страховыми медицинскими организациями;
сведения о работающих гражданах, которым оказана первичная медико-санитарная помощь в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования;
денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы фактического наличия, сохранности и правильного использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей; письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок;
акты (справки) проведенных проверок; приказы директора ФОМС о проведении внеплановых проверок; протоколы разногласий; договоры о выполнении учреждением здравоохранения муниципального образования, оказывающим первичную медико-санитарной помощь (а при его отсутствии - соответствующим учреждением здравоохранения субъекта РФ), государственных заданий по оказанию дополнительной медицинской помощи;
материалы проверок, которые направлены в правоохранительные органы.
При проверке страховых медицинских организаций по использованию финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС, анализируются: деятельность страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование граждан на территории субъекта РФ; обеспечение страховыми полисами обязательного медицинского страхования; контроль качества медицинской помощи; вопросы формирования и использования страховых резервов; сложившаяся дебиторская и кредиторская задолженности по средствам обязательного медицинского страхования, ее причины.
При проверке медицинских учреждений по использованию финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС, анализируется деятельность медицинских учреждений, входящих в систему обязательного медицинского страхования субъекта РФ и связанная;
с расходами в соответствии со структурой тарифа на медицинскую помощь в рамках территориальной программы ОМС;
с расходами, не включенными в структуру тарифа на медицинскую помощь в рамках территориальной программы ОМС;
с расходами на отдельные мероприятия по здравоохранению;
с расходами на счет средств резерва финансирования предупредительных мероприятий, сформированного СМО;
с расходами, предусмотренными нормативными правовыми документами по реализации приоритетного национального проекта по здравоохранению.
Необходимой информацией, используемой при проведении проверки, располагает Роспотребнадзор и его территориальные органы.
В соответствии с постановлением Росстата от 21.09.2006 № 51 Роспотребнадзор производит сбор и обработку данных по следующим формам отчетности:
№ 6 "Сведения о контингенте детей, подростков и взрослых, привитых против инфекционных заболеваний";
№ 3-ДОЗ "Сведения о дозах облучения пациентов при проведении медицинских рентгенорадиологических исследований";
№ 4-ДОЗ "Сведения о дозах облучения населения за счет естественного и техногенно измененного радиационного фона";
№ 18 "Сведения о санитарном состоянии субъекта Российской Федерации".
№ 21 "Сведения о санитарно-эпидемиологическом состоянии детских и подростковых летних оздоровительных учреждений".
Кроме того, источником информации для выявления допущенных нарушений могут стать утвержденные в установленном порядке санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы.
2.3. Вопросы, подлежащие проверке при осуществлении
надзора за соблюдением прав граждан
на медицинскую помощь
Прокурор формулирует вопросы, подлежащие выяснению, исходя из целей и задач проверки, на основе анализа источников информации о совершенных правонарушениях, правового статуса и полномочий проверяемых органов и организаций.
2.3.1. При проверке реализации органами государственной власти субъектов РФ общей компетенции возложенных на них полномочий в области охраны здоровья граждан целесообразно получить ответы на следующие вопросы: приняты ли законодательные и иные правовые акты, осуществляется ли контроль за их соблюдением и исполнением, проявляется ли законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан;
осуществляется ли контроль за защитой прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
разрабатываются ли и как реализуются программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан;
реализуется ли право установления региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения;
установлена ли структура органов управления государственной системы здравоохранения субъектов РФ, порядок их организации и деятельности; осуществляется ли контроль деятельности учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения, других предусмотренных законодательством полномочий;
проводятся ли мероприятия по оптимизации и развитию учреждений здравоохранения субъектов РФ, по их материально-техническому обеспечению;
участвуют ли указанные органы в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой организациями независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи;
соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов бюджетов субъектов РФ на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи в соответствии с номенклатурой медицинских организаций, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования неработающего населения, оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; установлен ли порядок и объем предоставляемых отдельным группам населения мер социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении;
осуществляется ли процесс выравнивания и доведения до нормативной потребности финансирования переданных из муниципальной в государственную собственность детских учреждений;
приняты ли необходимые меры по оптимизации и развитию учреждений здравоохранения и социальной защиты населения; какие меры принимаются органами государственной власти субъектов РФ по реализации полномочий, связанных с предоставлением мер социальной поддержки граждан, награжденным знаком "Почетный донор России", в части ликвидации кредиторской задолженности;
приняты ли меры к внедрению нормативной правовой базы по организации деятельности учреждений социального обслуживания в соответствии с национальными стандартами обслуживания; ведется ли работа по лицензированию отдельных видов медицинской деятельности; проводятся ли мероприятия по укреплению материально-технической базы учреждений, обеспечению финансирования расходов указанных учреждений;
осуществляются ли профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемические и природоохранные меры;
проводится ли координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охраны семьи, материнства, отцовства и детства;
проводится ли координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан;
регулярно ли информируется население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
Для выявления недостатков в работе государственных органов субъектов РФ по реализации полномочий, связанных с предоставлением компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств - инвалидов, получивших транспортные средства через органы социальной защиты населения, необходимо выяснить: как проводится работа по информированию граждан о предоставлении компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты населения; в соответствии ли с законодательством формируются выплатные документы, в том числе подтверждающие факт получения автотранспортного средства через органы социальной защиты населения. В целях установления полноты и своевременности осуществления контроля за исполнением совместного приказа Минздравмедпрома и Минобразования России от 25.12.1995 № 369/641 "О медицинском освидетельствовании детей, передаваемых на воспитание в семью" со стороны органов управления субъектов РФ необходимо проверить: определен ли порядок работы и направления на экспертную медицинскую комиссию для медицинского освидетельствования детей, предаваемых на воспитание в семью (усыновление, под опеку, попечительство и т.д.); своевременно ли вносятся изменения в состав комиссий; определен ли перечень государственных, муниципальных, лечебно-профилактических учреждений, имеющих лицензию для проведения медицинского освидетельствования ребенка, передаваемого на воспитание в семью; установлен ли порядок направления детей на экспертную медицинскую комиссию; определены ли лицо, ответственное за деятельность комиссии, а также перечень лечебно-профилактических учреждений, имеющих лицензию для проведения медицинского освидетельствования ребенка, передаваемого на воспитание в семью.
Проверка реализации органами местного самоуправления возложенных на них полномочий в области охраны здоровья граждан включает в себя получение ответов на следующие вопросы: законны ли издаваемые ими правовые акты; налажен ли контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;
проводятся ли контрольные мероприятия по осуществлению защиты прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
сформированы ли органы управления муниципальной системы здравоохранения; проводятся ли мероприятия по развитию учреждений муниципальной системы здравоохранения с определением характера и объема их деятельности; осуществляется ли контроль за деятельностью учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения, других предусмотренных законодательством полномочий;
соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов соответствующих бюджетов на здравоохранение; созданы ли условия для развития частной системы здравоохранения, организации первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), обеспечена ли ее доступность;
проводится ли контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечены ли граждане лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории;
проводятся ли мероприятия по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
регулярно ли информируется население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
осуществляется ли санитарно-гигиеническое образование населения.
2.3.2. Вопросы, подлежащие выяснению в ходе прокурорской проверки в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти.
1. В Минздравсоцразвития это - проверка выполнения им функций и обязанностей, касающихся:
нормативно-правового регулирования в сфере здравоохранения;
выработки государственной политики в сфере здравоохранения, а также поручений Президента РФ и Правительства РФ, направленных на их реализацию;
координации и контроля за деятельностью находящихся в ведении министерства органов исполнительной власти и внебюджетных фондов Росздравнадзора, Росздрава, Роспотребнадзора, ФФОМС;
соблюдения сроков рассмотрения обращений депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также заявлений и обращений граждан.
2. При проверке Росздравнадзора выяснению подлежит следующее: 1) соответствие федеральному законодательству изданных Росздравнадзором приказов, инструкций, указаний, разъяснений и иных ведомственных правовых актов;
2) исполнение полномочий по контролю и надзору за соблюдением: государственных стандартов социального обслуживания; порядка организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также реабилитации инвалидов; стандартов качества медицинской помощи;
3) соблюдение порядка проверки деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, организаций, осуществляющих социальную защиту населения, других организаций и индивидуальных предпринимателей, функционирующих в сфере здравоохранения и социальной защиты населения;
4) законность и полнота мер, применяемых к нарушителям закона в названной сфере, в том числе применение предусмотренных законодательством Российской Федерации мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами, а также администрациями учреждений, и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности;
5) взаимодействие между органами Росздравнадзора и иными органами контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, оказания медицинской помощи;
6) осуществление контроля за деятельностью территориальных органов Росздравнадзора и подведомственных федеральных государственных учреждений: проведение плановых, внеплановых и комплексных проверок, их эффективность и качество; меры, принимаемые к устранению нарушений в их деятельности; осуществление контроля за устранением выявленных нарушений и недостатков в работе;
7) соблюдение порядка регистрации предельных отпускных цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
8) соблюдение порядка лицензирования: а) медицинская деятельность; б) деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработкой, производством, изготовлением, переработкой, хранением, перевозкой, отпуском, реализацией, распределением, приобретением, использованием, уничтожением). При этом целесообразно обратить внимание: на полноту пакета документов, представляемых для получения соответствующей лицензии; на сроки рассмотрения заявлений о предоставлении лицензий; на проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным условиям и требованиям; на обоснованность отказа в приеме документов на получение лицензий; на соблюдение порядка продления срока действия лицензии, ее переоформления, приостановления, возобновления; на осуществление контроля за выполнением лицензиатами лицензионных требований и условий (порядок и обоснованность выдачи предписаний; порядок, сроки и основания проведения плановых и внеплановых проверок и их результаты); 9) исполнение Росздравнадзором полномочий по контролю за производством, изготовлением, качеством, эффективностью, безопасностью, оборотом и порядком использования лекарственных средств;
10) исполнение законодательства о противодействии незаконному обороту наркотиков и распространению наркомании: организация деятельности по разработке и реализации федеральных целевых программ, предусматривающих мероприятия по противодействию незаконному обороту наркотиков и распространению наркомании; осуществление контроля за производством, оборотом и порядком использования наркотических и психотропных веществ; результативность проверок законности деятельности предприятий и организаций, связанной с производством и оборотом наркотических и психотропных веществ; выявление фактов нарушения государственной монополии на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков, принятые меры; 11) осуществление контроля и надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье", в том числе относительно: проведения дополнительной иммунизации населения в рамках национального календаря прививок, в том числе детей; оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; обеспечения массового обследования новорожденных детей с целью выявления наследственных заболеваний; проведения дополнительной диспансеризации работающего населения; укрепления материально-технической базы диагностической службы первичной медицинской помощи и скорой медицинской помощи; обеспечения профилактики ВИЧ-инфекции, гепатитов В и С, выявления и лечения инфицированных больных; обеспечения медицинских учреждений высокотехнологичным медицинским оборудованием;
12) исполнение законодательства о противодействии незаконному обороту наркотиков и распространению наркомании; организации работы по разработке и реализации федеральных целевых программ, предусматривающих мероприятия по противодействию незаконному обороту наркотиков и распространению наркомании. Кроме того, в Росздравнадзоре целесообразно выяснить следующие вопросы:
не было ли фактов перепоручения проверки качества оказания медицинской помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в нарушение ст. 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан;
имелись ли факты направления жалоб на рассмотрение в государственные органы и органы местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, в нарушение п. 6 ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"; выполняется ли обязанность о направлении в правоохранительные органы информации по фактам, требующим проверки наличия признаков преступления; соблюдается ли установленный порядок проведения контрольных действий;
адекватны ли меры, принимаемые Росздравнадзором, серьезности допускаемых нарушений и их последствиям; во всех ли случаях привлекались к ответственности должностные лица, в отношении которых установлены факты нарушения норм законодательства; соблюдался ли порядок привлечения к административной ответственности виновных лиц; проводились ли внеплановые проверки, обусловленные неблагополучным состоянием в системе здравоохранения; исполняются ли требования законодательства о конкуренции, запрещающие акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; исполняются ли требования ст. 14 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" о порядке выдачи реестров на осуществление медицинской деятельности, производство лекарственных средств, производство и техническое обслуживание медицинской техники;
без решения суда приостанавливается действие лицензии;
не соблюдается суточный срок исполнения судебного решения о приостановлении действия лицензии. Выдавая лицензии на деятельность, связанную с изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, не всегда указываются конкретные виды этой деятельности, что противоречит ч. 2 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
3. Для выявления нарушений в деятельности ФФОМС целесообразно получить ответы на вопросы:
выполняются ли должностными лицами ФФОМС требования Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и полномочия, предусмотренные уставом ФФОМС; как правление ФФОМС выполняет возложенные на него задачи по контролю за деятельностью фонда, проводятся ли проверки в территориальных фондах ОМС; соблюдаются ли сроки проведения плановых проверок;
выполняются ли требования ст. 12 Закона РФ от 28.06.1991 № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и Устава ФФОМС по вовлечению населения Российской Федерации в систему обязательного медицинского страхования;
достаточно ли организационно-методическое обеспечение работы территориальных фондов по учету и контролю за полным и своевременным перечислением взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; налажен ли контроль за устранением выявленных нарушений;
добивается ли ФФОМС устранения нарушений или ограничивается их констатацией; проводятся ли выездные проверки в территориальные фонды в порядке контроля;
осуществляется ли контроль за приведением нормативных правовых актов об обязательном медицинском страховании граждан, изданных органами государственной власти субъектов РФ, в соответствие с федеральным законодательством;
направляются ли в правоохранительные органы сведения о безлицензионной деятельности лечебных учреждений; всегда ли проходят государственную регистрацию акты, издаваемые ФФОМС, носящие межведомственный характер;
не нарушается ли порядок финансирования расходов, связанных с оплатой медицинских услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, в рамках программ ОМС; соблюдается ли сроки и периодичность перечисления субсидий на ОМС неработающего населения (детей);
нет ли нарушений законодательства при финансировании расходов на дополнительную оплату амбулаторно-поликлинической помощи, оказываемой неработающим пенсионерам;
не было ли фактов нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, сроков их разрешения, информирования граждан о причинах задержки рассмотрения обращения и принимаемых мерах, контроля исполнения. 4. При проведении проверки нарушений законодательства Росздравом выясняется:
соблюдается ли порядок проведения конкурсов и заключения государственных контрактов на размещение заказов на поставку лекарственных средств, медицинского оборудования, изделий медицинского назначения для государственных нужд в установленной сфере деятельности, приобретения высокотехнологического медицинского оборудования, закупки автотранспорта в рамках реализации национального проекта "Здоровье";
не нарушаются ли антимонопольные требования к проведению торгов на право заключения государственного контракта на поставку лекарственных средств, медицинского оборудования, изделий медицинского назначения для государственных нужд (ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 "О защите конкуренции" № 135-ФЗ); не было ли фактов создания преимущественных условий участия в торгах (доступ к конфиденциальной информации, уменьшение платы за предоставление конкурсной документации, уменьшение размера обеспечения заявки на участие в конкурсе для отдельных участников торгов); не допускались ли факты участия в торгах государственного заказчика, его работников и аффилированных лиц, а также федеральных органов исполнительной власти (Минздравсоцразвития России, Росздрава, Росздравнадзора), членов конкурсной комиссии, их аффилированных лиц; не было ли фактов необоснованного ограничения доступа к участию в торгах; соблюдаются ли права медицинских работников, в том числе на увеличение заработной платы, своевременное и в полном объеме получение ежемесячных выплат за оказание дополнительной медицинской помощи на основе государственного задания в рамках реализации национального проекта "Здоровье"; осуществлялось ли целевое и рациональное использование учреждениями здравоохранения бюджетных и внебюджетных средств, выделенных в рамках реализации национального проекта "Здоровье"; укреплялась ли материально-техническая база диагностической службы первичной медицинской помощи и скорой медицинской помощи; обеспечивались ли медицинские учреждения высокотехнологичным медицинским оборудованием; проводилась ли дополнительная иммунизация населения в том числе детей, в рамках национального календаря прививок; оказывалось ли медицинская помощь женщинам в период беременности и родов в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; обеспечивалось массовое обследование новорожденных детей с целью выявления наследственных заболеваний; осуществлялась ли дополнительная диспансеризация работающего населения, в том числе детей; организовывались ли мероприятия по медицинской реабилитации детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, а также санаторно-курортное лечение детей. 2.3.3. Во всех уполномоченных органах исполнительной власти выяснению подлежат вопросы, касающиеся: исполнения требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики"; своевременного информирования органов прокуратуры о выявленных правонарушениях в сфере экономики; направления в правоохранительные органы по подведомственности материалов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением конституционных прав граждан на медицинскую помощь, с нецелевым расходованием и хищением финансовых средств территориальных фондов ОМС, незаконным оборотом лекарственных средств; проведения сверок по данному вопросу с этими органами; осуществления взаимодействия между ФОМС и иными органами контроля и надзора в сфере оборота лекарственных средств, органами санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также лицензирующими, правоохранительными и иными органами; организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решений и направления заявителям ответов в установленный законодательством срок. 2.3.4. Проведение проверок в территориальных уполномоченных органах.
1. При проверке территориальных органов Росздравнадзора выяснению подлежат:
исполнение возложенных полномочий по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания; соблюдение порядка организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также реабилитации инвалидов; исполнение полномочий по контролю за производством, изготовлением, качеством, эффективностью, безопасностью, оборотом и порядком использования лекарственных средств; исполнение полномочий по надзору за проведением доклинических и клинических исследований лекарственных средств, а также выполнения правил лабораторной и клинической практики;
исполнение полномочий по надзору за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; исполнение полномочий по надзору за проведением экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств;
соблюдение порядка проверки деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, организаций, осуществляющих социальную защиту населения, других организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения и социальной защиты населения; соблюдение порядка лицензирования фармацевтической и медицинской деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ в части полноты пакета предоставляемых документов для получения соответствующей лицензии, соблюдение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении лицензий, соответствие соискателя лицензии лицензионным условиям и требованиям, необоснованность отказа в приеме документов на получение лицензий; соблюдение порядка продления срока действия лицензии, ее переоформления, приостановления, возобновления; исполнение полномочий по контролю за выполнением лицензионных требований и условий; соблюдение порядка и обоснованность выдачи предписаний; порядок, сроки и основания проведения плановых и внеплановых проверок и их результативность; законность и полнота мер, принимаемых к нарушителям закона в проверяемой сфере отношений;
соблюдение законности и полноты мер, применяемых к нарушителям закона; осуществление контроля за выполнением выданных предписаний; применение мер административного воздействия к виновным лицам; контроль за уплатой штрафов лицами, в отношении которых приняты решения о привлечении к административной ответственности.
2. При проверке территориальных фондов обязательного медицинского страхования выяснению подлежат: своевременность и полнота финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации прав граждан, в том числе детей, на медицинскую помощь за счет средств ОМС в целях, предусмотренных Законом РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и прав граждан в системе обязательного медицинского страхования (ОМС); принятие необходимых мер для устранения и предупреждения выявленных нарушений при осуществлении контроля за объемом, сроками и качеством медицинской помощи в соответствии с условиями договоров; соблюдение порядка финансирования ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии; соблюдение порядка регистрации страхователей при ОМС и уплаты ими страховых взносов; соблюдение нормативов средств, выделяемых на содержание ФОМС;
осуществление контроля за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на ОМС граждан, проведение ревизий и целевых проверок;
соблюдение порядка заключения государственных контрактов на организацию поставок и отпуск лекарственных средств гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи; соблюдение порядка финансирования расходов на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе детей, по обеспечению лекарственными средствами;
достаточность удовлетворения потребностей детей-инвалидов в обеспечении необходимыми лекарственными средствами по рецептам врачей;
обеспечение реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" в пределах компетенции; осуществление фондом приносящей доходы деятельности, учет таких доходов на балансе фонда и направление их для реализации исключительно уставных задач фонда. 3. При проверке страховых медицинских организаций целесообразно получить ответ на вопросы относительно:
наличия у страховой медицинской организации, осуществляющей медицинское страхование, соответствующей лицензии; соблюдения страховой медицинской организацией требований об организации своей деятельности на некоммерческой основе; порядка заключения с медицинскими учреждениями договоров на оказание медицинской помощи застрахованными по ОМС и выдачи медицинских полисов; порядка возврата части страховых взносов страхователю или застрахованному, если это предусмотрено договором медицинского страхования; порядка уплаты страховых взносов на медицинское страхование в территориальные фонды ОМС; осуществления контроля за объемом, сроками и качеством медицинской помощи в соответствии с условиями договоров; создания страховой медицинской организацией резервного фонда; обоснованности отказа страхователю в заключении договора ОМС. 2.3.5. В области соблюдения конституционных прав граждан на медицинскую помощь проверке подлежит следующее:
1. При получении бесплатной стационарной медицинской помощи:
По всем ли фактам смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи, проводилось служебное расследование причин смерти, все ли материалы направлялись в следственные органы для проверки и принятия решений в порядке ст. 37 УПК РФ.
По результатам проверочных действий при наличии оснований, предусмотренных ст. 45 ГПК РФ, прокурорам необходимо решить вопрос о предъявлении к медицинским учреждениям исков о возмещении расходов на похороны и лечение в интересах родственников умерших по вине медицинских работников. При соответствующих основаниях (медицинского заключения, решения суда, результатов служебного расследования и др.) следует принять решение о возбуждении уголовного дела;
соблюдение в лечебных учреждениях санитарно-гигиенических требований (с привлечением специалистов территориального управления Роспотребнадзора, центров гигиены и эпидемиологии);
факты необоснованного отказа в госпитализации больных, в том числе при самостоятельном их обращении по экстренным показаниям; вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам, не проживающим в данном населенном пункте; лицам, не имеющим страхового медицинского полиса; преждевременной выписки из стационара;
оказание видов медицинской помощи, входящих в федеральную и территориальные программы обязательного медицинского страхования, за личные средства пациентов, а также оплаты применяемых в лечении в рамках программ ОМС лекарственных средств;
соответствие базовой программе обязательного медицинского страхования объема и условий бесплатной медицинской помощи;
соблюдение прав пациентов на уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала, проведение по их просьбе консилиума и консультаций других специалистов, на облегчение боли, связанной с заболеванием и медицинским вмешательством, на информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство, отказ от медицинского вмешательства, на получение информации о состоянии своего здоровья;
исполнение законодательства о трансплантации органов и (или) тканей человека;
взаимодействие лечебно-профилактических учреждений и органов внутренних дел при поступлении в лечебно-профилактические учреждения граждан с телесными повреждениями насильственного характера;
наличие у учреждений здравоохранения и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения, заключенных договоров с медицинскими организациями при условии невозможности выполнения соответствующих медицинских технологий в данном учреждении;
наличие жалоб граждан на деятельность учреждения здравоохранения, в том числе на некачественное лечение, исков о возмещении вреда, причиненного здоровью, принятые по ним меры.
2. При оказании скорой медицинской помощи прокурорам также надлежит выявлять факты смерти больных по вине медицинских работников в результате оказания некачественной или несвоевременной медицинской помощи (в машине скорой помощи и на дому), изучив все материалы служебных расследований причин смерти, жалобы и заявления граждан, отказные материалы. При наличии оснований необходимо принять решение о возбуждении уголовного дела.
Кроме того, проверке подлежат следующие вопросы:
соответствие количества вызовов "скорой помощи" и фактических выездов;
факты несвоевременности выезда машин скорой помощи по вызовам граждан, наступившие последствия и принятые по ним меры;
факты необоснованного отказа в оказании скорой медицинской помощи, в том числе вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам, не проживающим в данном населенном пункте; лицам, не имеющим страхового медицинского полиса;
выполнение станциями скорой медицинской помощи функций, возложенных на них приказом Минздравсоцразвития России от 01.11.2004 № 179 "Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи";
оснащенность выездных бригад машин скорой помощи установленным объемом медицинской техники, степень изношенности и необходимость замены автотранспорта;
соответствие утвержденным нормативам количества машин скорой помощи, закрепленных за станциями скорой помощи;
достаточность количества выездных бригад в отделениях скорой помощи, их укомплектованность необходимым составом медицинских работников для оказания своевременной и качественной скорой медицинской помощи;
соблюдение требований законодательства об организации подстанций скорой помощи с расчетом 20-минутной транспортной доступности;
случаи взимания с граждан платы за вызов и оказание скорой медицинской помощи;
использование не по назначению машин скорой помощи.
3. В целях установления фактов оказания некачественной амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, повлекшей причинение вреда здоровью граждан, необходимо в процессе проверки выявить:
факты оказания некачественной медицинской помощи, повлекшей причинение вреда здоровью граждан, по материалам служебных расследований, жалобам и заявлениям граждан, отказным материалам. При наличии оснований решить вопрос о привлечении виновных медицинских работников к предусмотренной законом ответственности (дисциплинарной, административной, гражданской, уголовной);
случаи несоблюдения прав граждан на выбор амбулаторно-поликлинического учреждения, врача общей (семейной) практики и лечащего врача в соответствии с договором обязательного и добровольного медицинского страхования;
обеспечена ли доступность медицинского обслуживания, укомплектованы ли лечебные учреждения врачами-специалистами (хирурги, педиатры, фтизиатры и др.);
случаи незаконного взимания, вымогательства денежных средств у граждан за оказание медицинской помощи;
факты необоснованного отказа в вызове врача на дом;
соблюдается ли трудовая дисциплина и врачебная этика медицинскими работниками (отсутствие на рабочем месте, несоблюдение режима работы, нахождение на работе в нетрезвом состоянии, неуважительное отношение к пациентам);
соблюдаются ли права льготных категорий граждан при оказании медицинской помощи (инвалидов, участников войны, военнослужащих и др.);
достаточно ли развита амбулаторно-поликлиническая сеть, в том числе стационарозамещающих подразделений;
каково финансовое обеспечение лечебных учреждений;
надлежащим ли образом оформляется медицинская документация;
факты несоблюдения в стационарных и амбулаторных лечебных учреждениях санитарно-гигиенических требований в смотровых, перевязочных, инъекционных кабинетах; несоответствия требованиям к размещению, устройству, оборудованию и эксплуатации больниц, родильных домов и других лечебных заведений (с привлечением специалистов территориальных управлений Роспотребнадзора, центров гигиены и эпидемиологии);
есть ли и в каком состоянии находятся централизованное горячее водоснабжение, канализация, системы отопления;
оборудованы ли умывальниками процедурные кабинеты;
проходит ли медицинский персонал профилактические медицинские осмотры;
своевременно ли проводится текущий и капитальный ремонт помещений;
достаточна ли оснащенность дезинфекционными камерами и стерилизационными отделениями;
соблюдаются ли нормы площади на 1 койку, обеспеченность больных больничными палатами.
4. При проверке соблюдения конституционных прав граждан при получении платной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения прокурорам надлежит выяснить:
наличие специального разрешения соответствующего органа управления здравоохранения на оказание платных медицинских услуг;
соответствие предоставляемых населению платных медицинских услуг требованиям, предъявляемым к методам диагностики, профилактики и лечения, разрешенным на территории Российской Федерации;
наличие статистической и бухгалтерской отчетности результатов предоставляемых платных медицинских услуг;
установлены ли в соответствии с законодательством цены на медицинские услуги, предоставляемые населению за плату;
осуществляется ли органами управления здравоохранением контроль за организацией и качеством выполнения и стоимостью платных медицинских услуг, каковы условия предоставления и получения этих услуг, установлены ли льготы для отдельных категорий граждан, а также достаточна ли квалификация и имеется ли сертификация специалистов;
осуществляется ли медицинскими учреждениями возмещение гражданам ущерба в случае причинения вреда здоровью и жизни, убытков и морального вреда;
не было ли фактов оказания учреждениями здравоохранения платных медицинских услуг, не предусмотренных утвержденным перечнем;
не включаются ли в перечень платных услуг услуги, подлежащие оказанию за счет средств ОМС;
не оказывались ли медицинские услуги при отсутствии необходимых лицензий;
соблюдается ли установленный порядок утверждения цен на оказание платных услуг;
не было ли фактов включения услуг немедицинского характера в перечень платных медицинских услуг, таких, как выдача бланков, выписок из истории болезни, справок, медицинских заключений;
оформляется ли договором предоставление платных медицинских услуг, содержит ли заключенный договор такие существенные условия, как условия и сроки получения медицинских услуг, порядок расчетов, права, обязанности и ответственность сторон;
не было ли фактов оказания врачами платных медицинских услуг гражданам во время своей основной работы в штате муниципальных лечебных учреждений.
5. Для проверки обеспечения доступности лекарственных средств в рамках обязательного медицинского страхования и в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в части бесплатного обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами по рецептам врачей прокурорам необходимо получить ответы на следующие вопросы, касающиеся:
исполнения требований закона о формировании и ведении регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи;
соблюдения порядка предоставления гражданам социальных услуг в части дополнительной бесплатной медицинской помощи, оплаты указанных услуг, отказа от них;
наличия на аптечных складах запаса лекарственных средств, необходимого для обеспечения отдельных категорий граждан;
соблюдения порядка выдачи рецептов на льготное получение лекарственных средств (основания, обоснованность выдачи рецептов, правила их учета и хранения и др.);
исполнения организациями, получившими право на заключение государственных контрактов на осуществление поставки и отпуска лекарственных средств, взятых на себя обязательств по обеспечению региональных аптечных складов необходимым количеством и ассортиментом заявленных лекарственных препаратов.
Проверяя деятельность по осуществлению контроля и надзора за соблюдением государственных социальных гарантий льготным категориям граждан, необходимо установить следующее:
долю рецептов, находящихся на отсроченном обслуживании, которая может быть ликвидирована или уменьшена за счет запасов аптек и регионального аптечного склада, а также при адекватном управлении и перераспределении товарных запасов внутри аптечных учреждений;
наличие ошибок в плановых заявках региональных органов управления здравоохранением при определении потребности в лекарственных средствах, которые могут привести к несовпадению с реальным отпуском как по номенклатуре лекарственных средств, так и по количественным показателям;
достаточна ли мотивировка обоснованности назначения лекарственных средств по дополнительному лекарственному обеспечению;
не было ли случаев назначения льготного лекарственного препарата без осмотра больного, при отсутствии данных о проведении обследования;
не было ли нарушения преемственности в ведении больных между врачами-специалистами и врачами терапевтической сети, приводящие к дублированию выписанных льготных лекарственных средств одному пациенту разными врачами;
имеются ли в истории болезни записи консультаций узких специалистов, подтверждающих целесообразность выбора лекарственного препарата;
не было ли фактов назначения одномоментно 5 и более льготных лекарственных препаратов или 10 и более лекарственных препаратов в месяц без решения врачебной комиссии;
случались ли факты выписки льготных лекарственных препаратов во время планового пребывания больного на стационарном лечении.
При проведении проверок прокурорам следует обратить внимание на исполнение законодательства в сфере обеспечения бесплатной медицинской помощью следующих категорий граждан:
несовершеннолетних, в том числе детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями;
граждан, страдающих социально значимыми болезнями;
граждан, имеющих заболевания, представляющие опасность для окружающих.
6. Для установления и устранения нарушений исполнения законодательства о наркотических и психотропных веществах при оказании медицинской помощи гражданам (в том числе больным наркоманией), назначении, отпуске, реализации наркотических средств и психотропных веществ в учреждениях здравоохранения прокурорам целесообразно выявить:
полноту финансирования специализированных лечебно-профилактических учреждений (акушерско-гинекологического, онкологического, хирургического и др.), использующих в процессе оказания медицинской помощи наркотические средства и психотропные вещества;
достаточность обеспеченности местами в стационарных лечебных учреждениях, в том числе в условиях дневного стационара (наркологических, психиатрических больницах, отделениях в районных и городских больницах, наркологических диспансерах), для лечения больных наркоманией, токсикоманией, алкоголизмом;
меры, принимаемые органами здравоохранения субъекта Федерации для улучшения качества медицинской помощи, оказываемой данной категории населения;
факты реализации наркотических средств и психотропных веществ при отсутствии лицензии на деятельность, связанную с их оборотом;
факты оказания медицинской помощи и предоставления лекарств больным, нуждающимся в назначении указанных средств, а также больным алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, в пределах программы ОМС за плату или факты отказа в предоставлении такой помощи бесплатно, какие меры приняты по данным фактам;
имеются ли подростковые врачи-наркологи либо их обязанности исполняют по совместительству врачи для взрослого населения;
имеют ли наркологические диспансеры отдельные детские отделения во избежание совместного содержания подростков и взрослых потребителей наркотических веществ;
обеспечена ли доступность наркологической помощи в сельской местности;
соблюдаются ли лечебно-профилактические требования ст. 20 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" и приказ Минздрава РФ от 12.11.1997 № 330 "О мерах по улучшению учета, хранения, выписывания и использования наркотических средств и психотропных веществ" к помещениям, в которых хранятся наркотические средства и психотропные вещества (оборудованность охранной сигнализацией, вторыми врезными замками, наличие сейфов);
имеются ли нарушения лечебными учреждениями Правил ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом наркотических и психотропных средств, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.07.2000 № 577;
выполняются ли должностными лицами лечебно-профилактических учреждений обязанности ежемесячно проводить инвентаризацию наркотических средств и психотропных веществ и составлять их баланс согласно требованиям ст. 38 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах";
хранятся ли в лечебных учреждениях наркотические средства с истекшим сроком годности и принимаются ли меры к их уничтожению;
допускались ли к работе с наркотическими веществами сотрудники без обязательного получения из территориальных органов госнаркоконтроля и здравоохранения сведений о возможности допуска таких лиц к работе с наркотическими препаратами;
наличие лицензии у муниципальных учреждений на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
осуществлялась ли перевозка наркотических средств и психотропных веществ без охраны, что не соответствует требованиям п. 2 ст. 21 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах";
имелись ли нарушения государственной монополии на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, выражающиеся в выдаче негосударственным лечебным учреждениям лицензий на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, включая право на их уничтожение.
7. Выявлению нарушений прав несовершеннолетних на бесплатную медицинскую помощь может способствовать получение ответов на следующие вопросы:
имели ли место отказы в госпитализации несовершеннолетних из-за иногороднего полиса медицинского страхования;
обеспечивалось ли право несовершеннолетних граждан на получение скорой медицинской помощи;
имеются ли в образовательных учреждениях оборудованные медицинские кабинеты для оказания первой медицинской помощи учащимся, есть ли в них медицинские работники;
существует ли заполненность штатов детских лечебно-профилактических учреждений врачами общих специальностей и специалистами "узкого профиля";
имеются ли случаи необеспечения или несвоевременного обеспечения детей, в том числе детей-инвалидов, лекарственными средствами;
соответствуют ли санитарно-гигиеническим нормам помещения, в которых располагаются медицинские учреждения;
имеются ли в ЛПУ необходимое медицинское оборудование;
не было ли фактов возложения на родителей в больницах обязанностей по уборке помещений, выносу мусора, присмотра не только за своими, но и за другими детьми.
8. Проверка обеспечения социальных гарантий граждан при возникновении поствакцинальных осложнений включает выяснение вопросов такого рода: проводилась ли работа по информированию граждан о предоставлении мер социальной поддержки при возникновении поствакцинальных осложнений;
соблюдаются ли требования к проведению профилактических прививок в соответствии с Федеральным законом РФ от 17.09.1998 № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней";
соответствуют ли Перечню поствакцинальных осложнений, вызванных профилактическими прививками, включенными в утвержденный постановлением Правительства РФ от 02.08.1999 № 885 национальный календарь профилактических прививок, медицинские заключения, принимаемые при оформлении пакета документов на выплату пособий и компенсаций;
соблюдаются ли сроки рассмотрения и названия выплат по пособиям и компенсациям.
2.4. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении
проверки исполнения законодательства при реализации
национального проекта "Здоровье"
При проведении проверки исполнения законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" обращается внимание на основной перечень следующих вопросов: соблюдение прав медицинских работников, в том числе на увеличение заработной платы, своевременное и в полном объеме получение ежемесячных выплат за оказание дополнительной медицинской помощи на основе государственного задания; целевое и рациональное использование учреждениями здравоохранения бюджетных и внебюджетных средств, выделенных в рамках реализации проекта; проведение дополнительной иммунизации населения в рамках национального календаря прививок (наличие лицензии медицинского учреждения на осуществление работ и услуг по профилактической медицине, соответствие санитарно-гигиеническим требованиям прививочных кабинетов, выполнение плановых назначений по прививкам, получение согласия родителей на иммунопрофилактику детей в дошкольных и школьных учреждениях, законность оказания платных услуг, факты причинения вреда здоровью граждан в результате некачественного оказания услуг по иммунопрофилактике); оказание медицинской помощи женщинам в период беременности и родов в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (соблюдение прав женщин на бесплатную медицинскую помощь и лекарственное обеспечение; порядка финансирования расходов, связанных с оплатой услуг учреждений здравоохранения по оказанию названной медицинской помощи; условий осуществления денежных выплат медицинскому персоналу по "родовым сертификатам"); обеспечение массового обследования новорожденных детей с целью выявления наследственных заболеваний; проведение дополнительной диспансеризации работающего населения; укрепление материально-технической базы диагностической службы первичной медицинской помощи и скорой медицинской помощи; обеспечение профилактики ВИЧ-инфекции, гепатитов В и С, выявление и лечение инфицированных больных (соблюдение их прав и свобод при оказании медицинской помощи, доступность бесплатного медицинского освидетельствования для выявления ВИЧ-инфекции, обеспечение бесплатными медикаментами, принятие мер по исключению распространения инфекции); обеспечение медицинских учреждений высокотехнологичным медицинским оборудованием (строительство новых центров высоких медицинских технологий, подготовка для этих центров высококвалифицированных врачей и среднего медицинского персонала);
соблюдение федерального законодательства органами государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, должностными лицами учреждений здравоохранения при издании нормативных правовых актов;
не было ли фактов незаконного сужения или расширения перечня медицинских работников, имеющих право на получение вознаграждения; не было ли нарушений прав женщин на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи при беременности и родах, связанных с несоблюдением требований постановления Правительства РФ № 852: необоснованное взимание с женщин денежных средств за оказание медицинской помощи при наличии родовых сертификатов; лишение права на получение сертификата в связи с тем, что лечебное учреждение, где женщины встали на учет по беременности, не имело соответствующей лицензии; соблюдается ли учреждениями здравоохранения порядок оформления и выдачи сертификатов, например, женщинам, не имевшим 30-недельного срока беременности или уже после родов; одним и тем же лицам; не было ли нарушений установленного порядка денежных выплат медицинскому персоналу по родовым сертификатам (случаи невыплаты медицинским работникам вознаграждений из средств, полученных по сертификатам, факты необоснованной задержки указанных выплат медицинским работникам; не начисляются дополнительные выплаты по сертификатам по причине несвоевременного принятия администрацией лечебного учреждения локального акта, регламентирующего порядок распределения средств, предусмотренных на оплату труда медицинских работников в связи с оказанием ими медицинской помощи женщинам в период беременности и родов); не допускались ли факты нарушений при установлении надбавок к заработной плате медицинских работников за счет денежных средств, поступающих на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и родов; имели ли место случаи нецелевого расходования бюджетных средств, выделенных в рамках национального проекта "Здоровье" на оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов (на техническое обеспечение лечебных учреждений, оплату налогов, услуг строительных организаций, не установленным законодательством лицам); соблюдается ли порядок выдачи и хранения родовых сертификатов, предусмотренный приказом Минздравсоцразвития России от 28.11.2005 № 701 "О родовом сертификате": изданы ли приказы о распределении средств по родовым сертификатам, назначены ли конкретные лица, ответственные за их получение, выдачу, хранение; опечатываются ли сейф, в котором хранятся родовые сертификаты, а также помещение, где этот сейф установлен; имеется ли книга учета прихода родовых сертификатов;
в полном ли объеме выполнялись мероприятия по проведению дополнительной диспансеризации работающего населения, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 876 "О порядке финансового обеспечения в 2006 году расходов на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи за счет средств, перечисленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования фонду социального страхования Российской Федерации"; выполняются ли мероприятия в соответствии с существующим порядком финансирования в 2007 г. проведения углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 859 (необеспечение работодателями явки сотрудников на прохождение дополнительного медицинского осмотра); не нарушается ли законодательство при проведении дополнительной иммунизации населения в рамках национального календаря профилактических прививок в части невыполнения мероприятий по иммунизации либо несвоевременного их проведения; нет ли фактов нарушения Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в части соблюдения санитарно-гигиенических норм и правил функционирования прививочных кабинетов, в которых проводится иммунизация населения (отсутствие холодильных камер для хранения медицинских иммунобиологических препаратов, необходимого оборудования и инструментария); оформлены ли допуски медицинским работникам этих учреждений к проведению прививок. Так, отсутствие необходимого количества термоконтейнеров и холодильников в случае одномоментного поступления вакцины для иммунизации населения не обеспечит ее сохранность и надлежащее использование, что повлечет нарушение требований ст. 26 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.3.2.1248-03 "Условия транспортирования и хранения медицинских иммунобиологических препаратов"; нет ли нарушений требований Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" в части допуска к работе лиц, не прошедших обязательную профилактическую вакцинацию"; обеспечены ли условия надлежащего хранения иммунобиологических препаратов; не допускается ли их хранение после истечения срока годности, совместно с продуктами питания;
нет ли случаев присвоения и хищения денежных средств, выделенных медицинским учреждениям в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" в сфере здравоохранения, которые могут выражаться в предоставлении недостоверных сведений о количестве детей, закрепленных за педиатрическими участками, с целью получения доплат, предусмотренных названным проектом, фиктивных данных о прохождении диспансеризации работниками бюджетной сферы;
не допускаются ли нарушения, связанные с поставками медицинского оборудования для укрепления материально-технической базы диагностической службы первичной и скорой медицинской помощи; функционирует ли диагностическое оборудование, поставленное по государственному контракту; приняты ли меры по подготовке помещения; имеются ли лицензии у учреждений на определенные виды диагностической деятельности; нет ли фактов поставок учреждениям здравоохранения неисправных и неукомплектованных в соответствии с государственными контрактами автомобилей скорой медицинской помощи, медицинского оборудования; не нарушается ли порядок доставки до конкретных получателей санитарного автотранспорта, которая по условиям государственных контрактов должна осуществляться организациями-поставщиками с последующими возмещением понесенных при этом расходов за счет средств федерального бюджета; не было ли случаев нарушения Трудового кодекса РФ в части совмещения специалистом работ в нескольких лечебных учреждениях одновременно, следствием чего может быть оказание некачественной медицинской помощи.
При проведении проверок исполнения законодательства о реализации национального проекта "Здоровье" информацию о возможных нарушениях можно почерпнуть из следующих источников, перечисленных в Письме Минздравсоцразвития России от 26.02.2006 № 908-РХ:
1) "Сведения о параметрах реализации приоритетного национального проекта" (форма 1-ПФ), которые формируются федеральными органами исполнительной власти, организующими реализацию приоритетных национальных проектов, а также Правительством РФ;
2) "Сведения о параметрах реализации приоритетного национального проекта в субъекте РФ (муниципальном образовании)" (форма 1-ПС), в которой отражаются эти сведения;
3) "Отчет о выполнении сетевого графика реализации приоритетного национального проекта" (форма 2-СГ);
4) "Сведения о выполнении сетевого графика реализации приоритетного национального проекта в субъекте РФ (муниципальном образовании)" (форма 3-СГ), где эти сведения формируются органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
5) "Отчет о реализации мероприятий приоритетного национального проекта", предусмотренных актами и поручениями Президента РФ, Правительства РФ, решениями Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и межведомственных рабочих групп при Совете (форма 4-Н).
Отчетность составляется федеральными органами исполнительной власти, организующими реализацию приоритетных национальных проектов, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по состоянию на следующие даты: годовая - на 1 января года, следующего за отчетным; полугодовая - на 1 июля текущего года (по итогам первого полугодия); квартальная - на 1 апреля (по итогам 1 квартала) и 1 октября (по итогам 9 месяцев) текущего года; месячная - на 1 число месяца, следующего за отчетным; недельная - на понедельник недели, следующей за отчетной.
Кроме того, целесообразно ознакомиться с утвержденной приказом Минздравсоцразвития России от 13.04.2007 № 264 формой отчета об использовании средств федерального бюджета на выплаты, связанные с оказанием дополнительной медицинской помощи врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей) учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Федерального медико-биологического агентства, Российской академии наук (при условии размещения в этих медицинских учреждениях муниципального заказа на оказание первичной медико-санитарной помощи), представляемого указанными учреждениями здравоохранения в Федеральное медико-биологическое агентство и Российскую академию наук.
Приказом Федерального фонда ОМС от 07.09.2006 № 103 утверждены отраслевые отчетные формы:
№ 1-НП "Сведения о реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения" (ЛПУ);
№ 2-НП "Сведения о реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения" территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС).
Отчет по форме № 1-НП составляется учреждениями здравоохранения муниципальных образований и субъекта РФ, оказывающими амбулаторно-поликлиническую помощь неработающим пенсионерам в рамках территориальной программы ОМС и участвующими в выполнении государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследовательских учреждениях, по итогам отчетного периода и представляется в ТФОМС в установленные сроки.
ТФОМС составляет в целом по территории сводный отчет по лечебно-профилактическим учреждениям субъекта РФ (в том числе муниципальным лечебно-профилактическим учреждениям) по форме № 2-НП "Сведения о реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения" (ТФОМС) и представляет в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
При проведении проверок обеспечения порядка учета и мониторинга высокотехнологичной медицинской помощи гражданам, нуждающимся в ней, информацию можно получить из отчетных форм, утвержденных приказом от 07.07.2006 № 527 Минздравсоцразвития России:
№ 025/у-ВМП "Талон-направление на ВМП";
№ 67-ФСМУ-с "Сведения о предоставлении высокотехнологичной медицинской помощи федеральным специализированным медицинским учреждением";
№ 67-ТОУЗ-с "Сведения о высокотехнологичной медицинской помощи, оказанной гражданам субъекта Российской Федерации федеральными специализированными медицинскими учреждениями, подведомственными Росздраву, ФМБА России и РАМН".
3. Меры прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в сфере здравоохранения и нарушения прав граждан на медицинскую помощь
3.1. Анализ работы прокуратуры по выявлению
и устранению нарушений законодательства
в сфере здравоохранения
Ознакомление с данными статистической отчетности, анализ и обобщение качества актов прокурорского реагирования дают основание сделать вывод о значительной активности прокуроров в выявлении, устранении и предупреждении нарушений законодательства в сфере здравоохранения, в правовой защите конституционных прав граждан на медицинскую помощь. В борьбе с правонарушениями в указанной социально уязвимой сфере прокуроры применяли все полномочия, предусмотренные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Подтверждением сказанного служат приведенные в таблице статистические данные, содержащиеся в отчете о работе прокурора по форме П.
Виды работы органов прокуратурыРезультаты работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о здравоохранении
Динамика, %2004 г.2005 г.2006 г.2007 г.2005 г.,
в %
к 2004 г.2006 г.,
в %
к 2005 г.2007 г.,
в %
к 2006 г.Выявлено нарушений законов 13 394
20 313
32 621
60 490
+51,7
+60,6
+85,4В том числе незаконных правовых актов 386
420
930
1 280
+8,8
+121,4
+37,6Принесено протестов
338
385
883
1 216
+13,9
+129,4
+37,7Направлено исков (заявлений) в суд, арбитражный суд
2330
2922
7308
11 480
+25,4
+150,1
+57,1Внесено представлений
3063
4784
6286
11 569
+56,2
+31,4
+84,0По представлениям прокурора привлечено лиц к дисциплинарной ответственности
1360
2058
3583
8 098
+51,3
+74,1
+126Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона
870
1440
2055
3 464
+65,5
+42,7
+68,6По постановлению прокурора наказано лиц в административном порядке
952
1164
1661
2 677
+22,3
+42,7
+61,2По постановлению прокурора возбуждено уголовных дел
69
196
160
151
+184,1
-18,4
-5,6 В январе-июне 2008 г. общее количество актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в сфере здравоохранения также значительно возросло: по протестам - на 15,1%, по представлениям - на 6,3%, по искам (заявлениям) в суды - на 7,3%, по числу виновных лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности - на 24,6%, а наказанных в административном порядке - на 5,0%. Аналогичная динамика роста актов реагирования на нарушения законодательства при реализации национального проекта "Здоровье".
3.2. Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о здравоохранении
Своевременное реагирование прокурора, как правило, приводит к устранению нарушений законодательства и восстановлению нарушенных прав граждан на медицинскую помощь. В качестве примеров можно привести лишь отдельные примеры, характерные также и для целого ряда других регионов.
1. Протест прокурора Саратовской области на п. 9 программы государственных гарантий, в котором предусматривалось оказание гражданам бесплатной медицинской помощи при условии их постоянного проживания на территории Саратовской области. Это положение противоречит Конституции и закону. Согласно требованиям ст. 17 и ст. 20.1 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан", государство, включая субъекты РФ, обеспечивают гражданам охрану здоровья независимо от их места жительства (регистрации) и других обстоятельств. Данная норма закона - по сути, конституционное положение, закрепленное в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ. Указанные выводы также согласуются с положениями, установленными в п. 4.1 ст. 6 Основ законодательства, согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится участие в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам РФ, независимо от их места жительства.
Таким образом, в протесте прокурора области указано, что действие территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи распространяется на всех граждан, обратившихся за медицинской помощью на территории Саратовской области, независимо от их постоянного места жительства.
Протест прокурора области был удовлетворен, а п. 9 указанной программы приведен в соответствие с требованиями федерального законодательства.
2. С нарушением ст. 41 Конституции РФ, Федерального закона "О государственной социальной помощи" и.о. министра здравоохранения Республики Татарстан Залалдиновым Р.С. принято распоряжение от 19.03.2007 № 09/1042, согласно которому выписка рецептов на специфические противоопухолевые препараты для онкологических больных, в том числе льготные лекарственные средства, возложена только на ГМУЗ "КОД" МЗ РТ, ГУЗ "Казанский онкологический диспансер" и ГУЗ "Набережночелнинский онкологический диспансер", при этом не учтены права онкологических больных, проживающих в других районах республики, особенно больных, которые не могут передвигаться и не в состоянии доехать до указанных медицинских учреждений. По протесту прокурора незаконное распоряжение отменено.
3. Прокуратурой Челябинской области 23.05.2006 принесен протест на приказ министерства здравоохранения области от 26.02.2006 № 81 "Об утверждении примерного положения по оплате услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов" как принятый с превышением предоставленных полномочий, поскольку постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 № 852 "О порядке финансирования в 2006 году расходов, связанных с оплатой услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов" регулирование этих вопросов отнесено к исключительной компетенции Министерства здравоохранения и социального развития РФ. По протесту прокурора незаконный приказ отменен.
Эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно используются прокурором предоставленные полномочия. Эффективность их становится выше, если по результатам проверочных действий прокурор принимает исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений закона и наказанию виновных лиц. Преступные деяния должностных лиц - работников медицинских учреждений и органов здравоохранения, а также представителей органов власти могут быть связаны с нарушениями прав граждан как при оказании медицинской помощи в лечебных и оздоровительных учреждениях, так и при обеспечении их лекарственными средствами, а также при оформлении в органах власти документов, являющихся правовым основанием для предоставления бесплатной медицинской помощи.
Прокурорам следует проверять все возбужденные и находящиеся в производстве уголовные дела о преступлениях, связанных с нарушением конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь, в том числе приостановленные и прекращенные, а также материалы проверок, проведенных в порядке ст. 144 - 145 УПК РФ, обращая внимание на сроки и полноту проведения проверок и расследования, законность и обоснованность вынесенных решений, при необходимости принимать соответствующие меры прокурорского реагирования.
Особое внимание необходимо уделить использованию гражданско-правовых средств, касающихся защиты прав граждан на охрану здоровья. Прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК РФ с исками и заявлениями:
в интересах граждан, которые в силу состояния здоровья и возраста лишены возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде, к медицинским учреждениям о взыскании средств, потраченных на приобретение лекарств в период лечения в стационаре, а также аптечным учреждениям о взыскании средств, потраченных на приобретение лекарственных средств, полагающихся бесплатно или с 50%-ной скидкой; о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью в связи с некачественным лечением; о расходах на похороны и лечение и др.;
в интересах Фонда обязательного медицинского страхования о взыскании с виновных лиц денежных средств, затраченных на лечение потерпевших от преступных действий;
в интересах неопределенного круга лиц о принудительной госпитализации гражданина в целях предупреждения распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих;
о признании незаконными нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, нарушающих права граждан на бесплатную медицинскую помощь.
Акты прокурорского реагирования должны быть рассмотрены в установленные законом сроки и по ним приняты действенные меры к устранению нарушений закона.
Для успешной реализации приоритетного национального проекта "Здоровье", улучшения качества оказываемой гражданам бесплатной медицинской помощи нуждается в совершенствовании федеральное законодательство, направленное на регулирование правоотношений в сфере здравоохранения. Поэтому, исходя из содержания собранных в ходе проверки материалов, их правовой оценки, анализа наиболее характерных нарушений закона, прокурор должен рассмотреть вопрос о необходимости внесения предложений по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере отношений и информировать об этом вышестоящего прокурора.
Содержание
Прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства в рамках реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"...........................................................................
31. Правовое регулирование жилищной сферы............................5 1.1. Общая характеристика жилищного законодательства..........5 1.2. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений.......
15 1.3. Типичные нарушения жилищного и земельного законодательства...........................................................................
222. Организация работы прокурора по надзору за исполнением жилищного и связанного с ним земельного законодательства............
41 2.1. Общие аспекты организации прокурорского надзора...........41 2.2. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства.................
44 2.3. Планирование работы прокурора....................................47 2.4. Основные вопросы, подлежащие выяснению в ходе
проверки............................................................................
483. Меры по устранению нарушений законодательства..................58 3.1. Акты прокурорского реагирования..................................58 3.2. Иски (заявления) прокурора в суд и его участие в рассмотрении судом гражданских дел о нарушениях жилищных прав.................................................................................
60Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации национального проекта "Здоровье"..............................
751. Состояние законности в сфере здравоохранения, типичные нарушения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и при реализации национального проекта "Здоровье"..........
77 1.1. Исполнение законодательства о здравоохранении................77 1.2. Типичные нарушения прав граждан на медицинскую помощь...............................................................................
89 1.3. Основные нарушения законодательства при реализации национального проекта "Здоровье"................................................
1002. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и при реализации национального проекта "Здоровье"...................................
110 2.1. Подготовка к проведению проверки.................................110 2.2. Основные источники информации о нарушениях законодательства...........................................................................
113 2.3. Вопросы, подлежащие проверке при осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь...............
124 2.4. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки исполнения законодательства при реализации национального проекта "Здоровья".............................................................
1463. Меры прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в сфере здравоохранения и нарушения прав граждан на медицинскую помощь.............................................................
152 3.1. Анализ работы прокуратуры по выявлению и устранению нарушений законодательства в сфере здравоохранения...............
152 3.2. Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о здравоохранении.....................................................
154 Прокурорский надзор за исполнением законодательства
при реализации национальных проектов
Сборник научно-методических рекомендаций
Редактор Е.П. Черкашина
Компьютерная верстка Л.В. Курдюковой
Подписано в печать 02.10.2008. Формат 60х90/16. Печ. л. 10. Тираж 265 экз. Заказ 35.
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368.
2 Рос. газ. 2006. 10 февр.; СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 702.
3 Рос. газ. 2006. 27 янв. 4 Рос. газ. 2005. 13 мая. 5 СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3671.
6 Положение о Министерстве утверждено постановлением Правительства РФ от 20 января 2005 г.
7 Указ Президента РФ от 1 декабря 2004 г.
8 Положение о Государственной жилищной инспекции в РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. (с изм. 1995 и 1997 гг.).
9 См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: Метод. пособие. М., 2001; Настольная книга прокурора. М., 2002.
10 Рос. газ. 2006. 10 февр.; СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 702.
11 Рос. газ. 2006. 27 янв.; СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 546.
12 Рос. газ. 2006. 17 февр.; СЗ РФ. № 6. Ст. 697.
---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
1
159
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
87
Размер файла
1 116 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа