close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Весь номер в формате PDF - Институт законодательства и

код для вставкиСкачать
АКАДЕМИЧЕСКИЙ
ЮРИДИЧЕСКИЙ
ЖУРНАЛ
Научный журнал
Основан в 2000 году
Выходит 4 раза в год
No 4 (34) (октябрь — декабрь) 2008
http://www.izpi.ru
СОДЕРЖАНИЕ
ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
Е.Ю. Догадайло. Фактор времени в правовой системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
ТЕОРИЯ ПРАВА
И.А. Минникес. О договорном индивидуальном правовом регулировании . . . . . . . . . . . . . .
9
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
С.В. Праскова. Договоры между федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: опыт
и перспективы их использования после реформы 2003 года
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
П.А. Сазонов. О некоторых вопросах, связанных с новым законодательным регулированием
состава территории городского поселения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Л.В. Гаврилова. Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации
об административной ответственности: опыт и проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Д.О. Мосов. Право защитника собирать доказательства и допустимость собранных
защитником доказательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Е.А. Редькина. Эффективность применения условного осуждения
к несовершеннолетним . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
Н.И. Воробьев. Актуальное исследование современных проблем российского
местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
В.В. Игнатенко. Актуальное исследование деятельности органов местного самоуправления
по реализации ими полномочий в сфере градостроительства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
КРИТИКА И БИБЛИОГРАФИЯ
Н.Н. Китаев, В.Н. Китаева. Пример удачного учебника
по
7 юридической психологии. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
Памяти профессора В.И. Шиканова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Сведения об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Издатель — Институт законодательства и правовой информации Иркутской области
Учредитель — АНО «Институт правовой политики»
Журнал зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых
коммуникаций, регистрационное удостоверение ПИ 77-15468 от 12 мая 2003 г.
РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ
Председатель редакционного совета
и главный (научный) редактор журнала —
В.В. Игнатенко, доктор юридических наук, профессор
С.М. Амосов, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
К.В. Арановский, доктор юридических наук, профессор (г. Владивосток)
А.Н. Бабенко, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
Д.Н. Бахрах, доктор юридических наук, профессор (г. Екатеринбург)
Ю.А. Веденеев, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
Н.А. Власенко, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
Ю.П. Гармаев, доктор юридических наук, профессор (г. Улан-Удэ)
О.Н. Горбунова, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
Е.В. Гриценко, доктор юридических наук, профессор (г. Санкт-Петербург)
И.Э. Звечаровский, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
Е.П. Ищенко, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
С.Д. Князев, доктор юридических наук, профессор (г. Санкт-Петербург)
А.Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор (г. Екатеринбург)
Ю.А. Крохина, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
А.В. Малько, доктор юридических наук, профессор (г. Саратов)
С.Ю. Марочкин, доктор юридических наук, профессор (г. Тюмень)
И.В. Минникес, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
С.В. Нарутто, доктор юридических наук, профессор (г. Москва)
В.В. Невинский, доктор юридических наук, профессор (г. Барнаул)
В.А. Номоконов, доктор юридических наук, профессор (г. Владивосток)
С.В. Пархоменко, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
А.А. Протасевич, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
А.Л. Репецкая, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
В.Я. Рыбальская, доктор юридических наук, профессор (Германия)
М.С. Саликов, доктор юридических наук, профессор (г. Екатеринбург)
В.Е. Севрюгин, доктор юридических наук, профессор (г. Тюмень)
В.А. Семеусов, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
А.П. Семитко, доктор юридических наук, профессор (г. Екатеринбург)
С.В. Скляров, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
И.В. Смолькова, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
Д.Л. Сурков, доктор юридических наук, профессор (г. Красноярск)
А.И. Хаснутдинов, доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
Г.Н. Чеботарев, доктор юридических наук, профессор (г. Тюмень)
В.И. Шиканов доктор юридических наук, профессор (г. Иркутск)
РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ
Э.И. Девицкий, И.А. Минникес,
А.А. Петров, В.Е. Подшивалов, А.Е. Штурнев
Редакционный совет работает на общественных началах
Ответственный секретарь редакции Э.И. Девицкий, кандидат юридических наук, доцент
Редактор Т.В. Кулик
Верстка Е.В. Бер
Адрес редакции: 664003, г. Иркутск, ул. Горького, 31. E-mail: izpi@mail.ru
Журнал включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ). Электронная версия журнала размещена
в Российской универсальной научной электронной библиотеке — www.elibrary.ru, а также на официальном сайте
Института законодательства и правовой информации Иркутской области — www.izpi.ru
Рукописи, присланные в журнал, не возвращаются. Авторы несут полную ответственность за подбор и изложение
фактов, содержащихся в статьях; высказываемые ими взгляды не обязательно совпадают со взглядами редакции.
Перепечатка материалов, опубликованных в журнале, допускается только с письменного разрешения издателя.
Любые нарушения авторских прав преследуются по закону.
ПОДПИСНОЙ ИНДЕКС ПО КАТАЛОГУ АГЕНТСТВА «РОСПЕЧАТЬ» — 80637
©
Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2008
Подписано в печать 2.12.2008. Формат 60х88 1/8. Усл. печ. л. 7,5. Тираж 500 экз.
Отпечатано с готового оригинал-макета в ООО «Репроцентр А1»
г. Иркутск, ул. Лапина, 1, оф. 101, тел./факс (3952) 203-144, 999-003.
ACADEMICAL
LAW JOURNAL
SCIENTIFIC JOURNAL
ESTABLISHED IN 2000
QUARTERLY
No 4 (34) (october — december) 2008
http://www.izpi.ru
CONTENTS
PHILOSOPHY OF LAW
E. Dogadailo. The time factor in jus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
THEORY OF LAW
I. Minnikes. The personal legal regulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
CONSTITUTION LAW
S. Praskova. Contracts between federal power bodies and those of the subjects
of the Russian Federation: experience and usage perspectives after the reform of 2003 . . . . . . . . . . 14
MUNICIPAL LAW
P. Sazonov. About some problems of the new legislative control of composition
of territory of urban settlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
ADMINISTRATIVE LAW
L. Gavrilova. Systematization of administrative responsibility legislation
of the subjects the Russian Federation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
SCIENTIFIC REPORTS
D. Mosov. The counsel for the defense right of amassing the evidence
and problems of their admissibility . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
E. Redkina. Effectiveness of application of conditional denunciation to under age . . . . . . . . . . . . . 47
DISSERTATION COUNSEL
N. Vorobiev. Actual research of modern problems of local government
V. Ignatenko. Actual research of local government organs activity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
on realization of permissions in town-planning sphere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
CRITICISM AND BIBLIOGRAPHY
N. Kitayev, V. Kitayeva. The example of successful course of juridical psychology . . . . . . . . . . . . .
57
To memory of professor V. Shikanov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Information on authors
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
ББК 67.022
Е. Ю. Догадайло,
кандидат юридических наук, доцент
ФАКТОР ВРЕМЕНИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
Статья посвящена актуальной проблеме современной науки философии права — понимания времени как
правового явления. В ней предпринимается попытка анализа календарного и социального времени сквозь призму
нормативного регулирования общественных отношений, связанных с течением социальных процессов,
поднимается вопрос о необходимости создания универсальной правовой конструкции времени.цированного
подхКлючевые слова: время и правовые нормы, длящиеся отношения, календарное время, социальное время.
The article is devoted to actual problem of modern legal philosophy - time comprehension as legal phenomenon.
An attempt is made to analysis of calendar and social time through the prism of normative regulation of social relations.
Bring up about necessity of creation of universal legal time contraction. .цированного
Key words: the time and legal regulations, continuing relationships, calendar time, social time.
В процессе социального и научного прогресса фактор времени приобретает все
большее значение в различных областях познания и в общественной жизни. Как и любая другая социальная деятельность, правовая жизнь протекает во времени. Представление о времени, его сущности трансформируется вместе с наукой, а люди, чувствуя
прохождение времени в личном опыте, физически и психически наблюдая его в окружающей среде, как социальной, так и природной, действуют в нем.
Современная наука не рассматривает
время как изолированное явление, а считает
его важнейшим элементом самоорганизации
природы и общества, увязывая анализ проблем времени с проявлениями причинности,
последовательности действий, событий, явлений. К наиболее заметным тенденциям в
развитии науки за последние десятилетия относится понимание того, что анализ зависимости свойств времени от свойств материальных систем или процессов возможен
лишь с учетом исследований материальной и
социальной действительности, что не входит
в компетенцию физики, но имеет непосредственное отношение к выяснению сущности
и свойств времени. Исследования показали,
что единое время-пространство имеет реальную причину в живом организме. Современная наука, рассматривая проблему времени,
признает, что «временные отношения должны, видимо, приобретать какую-то специфику от того, в рамках какого уровня организации и движения материи, в рамках каких научных дисциплин они рассматриваются» [3,
c. 135]. Восстанавливая научную линию, идущую от Платона и Аристотеля через Ньютона и Канта к исследованиям Бергсона и Вер-
4
надского, современная наука приходит к выводу, что «источником реальной длительности и реального пространства является человеческая личность, внутреннее движение которой мы и называем временем и в котором
мы располагаем все внешние отметины, как
референты продолжительности» [1, c. 271].
Поэтому теоретико-правовые обобщения тех сторон социальной жизни, которые
обусловлены сложными связями между проистеканием времени и отражением этого
процесса в социальной жизни, связаны,
прежде всего, с необходимостью распознать,
проанализировать, классифицировать, с одной стороны, способы подчинения поведения человека времени, с другой — способы
управления временем как необходимым условием упорядочения общественных отношений. Собственно юридическая наука
должна изучать временные связи и отношения в правовом регулировании поведения,
однако проблема времени в теории права в
большинстве случаев рассматривается лишь
при анализе действия норм права во времени. Однако нет такой области правового регулирования общественных отношений, где
время не играло бы существенной, а во многих случаях определяющей роли. Фактор
времени присутствует в любых правоотношениях, независимо от их отраслевой принадлежности [6, c. 87].
По природе своей право есть социальный нормативный регулятор, его социальное
назначение проявляется в регулировании
жизненных процессов, т. е. в сознательной
организации порядка, его поддержании, сохранении и защите. Понятно, что правовое
© Е.Ю. Догадайло, 2008
Академический юридический журнал
ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
регулирование составляет лишь часть соционормативного регулирования общества. Однако сама идея установления социального
правила поведения связана с необходимостью зафиксировать положение субъекта во
временных координатах, четко определить
начало и конец ситуации, подлежащей регулированию. «В сущности, право есть образ
порядка, способного себя сохранить и поддерживать, подтверждать свое существование в пространстве и времени» [9, c. 5]. Таким образом, каждая норма права как социальная норма в своей гипотезе воплощает
момент времени, фиксируя юридический
факт начала правовых отношений, устанавливая временные условия начала и окончания юридически урегулированной ситуации.
Без фиксации момента времени нет социальной правовой нормы, так как пропадает
исходная точка общественных координат
положения субъекта права.
Почти в каждой отрасли права, в каждом правовом институте существуют и специальные нормы, направленные на правовую фиксацию моментов времени — рождение человека, момент возникновения юридического лица или его ликвидации, момент
заключения брака, момент наступления
юридической ответственности, момент заключения соглашения. Момент времени в
правоотношениях определяется не абстрактно, а всегда привязывается к совершению
определенного действия или наступлению
события. Несмотря на кажущуюся простоту
фиксации моментов времени, чем более развернутой становится правовая система, чем
более законодатель вдумывается в необходимость зафиксировать точку отсчета, тем
больше трудностей встает на его пути.
Вместе с тем, поскольку взаимосвязь
времени и права практически не подвергалась теоретико-правовому обобщению (хотя
отдельные ее формы анализировались в единичных работах), в современных теоретикоправовых и отраслевых юридических исследованиях представляются разные по методологии и назначению подходы к пониманию
взаимосвязи времени и права как одной из
нормативно-регулятивных систем соционормативной сферы.
Для одних время представляется фактором нормативного регулирования и «нет такой области правового регулирования общественных отношений, где фактор времени
не играл бы существенной, а во многих случаях определяющей роли» [6, c. 115]. Отсюда делается вывод, что законодатель использует фактор времени так же, как фактор про-
No 4 (34) 2008
странства, т. е. использует «время в качестве
инструмента формирования правоотношений» [6, c. 117]. Другие исследователи на основе вывода о том, что пространство и время как формы существования движущейся
материи не обладают различными качественными свойствами (физическими, социальными, правовыми и т. п.), поскольку эти
свойства «присущи самим системам явлений
в зависимости от того, в какой области объективной действительности они сформировались» [10, c. 34], формулируют представление о том, что правовая действительность,
как особая область социальной жизни общества, развивается и действует в рамках социального пространства и времени» и «правовое пространство-время — часть социального пространства-времени, где осуществляется нормативно-правовое воздействие на общественные отношения» [10, c. 22]. Существуют исследования, где конструируется особая форма времени — «правовое время», которое понимается как функциональная категория юридической науки, «выражающая
возникновение, длительность и завершение
правовых действий, процессов, норм, событий и последовательность смены их состояний» [15, c. 5–7]. При этом одни авторы,
выделяя «юридически значимые свойства
правового времени», говорят уже об особой
хроносфере [12, c. 2] (как временной сфере
действия права), а другие, анализируя «юридические функции времени в праве» [5, c. 5],
обосновывают понятие «правового времени»
как фундаментальной и функциональной
категории, «отражающей процесс непрерывных изменений юридической жизни, в ходе
которого возникают новые и исчезают ранее
существовавшие правоотношения, юридические нормы и правовые акты, влияющие на
становление и развитие юридической науки
и практики» [5, c. 41]. Есть определение правового времени как «особой функциональной категории юридической науки, выражающей возникновение, длительность и завершение правовых предписаний и отношений,
последовательность смены их состояний и
обязательность их соблюдения всеми субъектами права» [2, c. 10].
При анализе форм проявления времени1
в правовой системе, как представляется, необходимо учитывать следующее. Во-первых,
правовое регулирование составляет лишь
часть социо-нормативного регулирования и
теоретико-правовые обобщения тех сторон
1
Впервые подобная идея была предложена доктором
юридических наук Г.И Петровым [11, c. 46—52].
5
ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
социальной жизни, которые обусловлены
сложными связями между проистеканием
времени и отражением этого процесса в
жизни, должны быть связаны с необходимостью распознать, проанализировать, классифицировать, с одной стороны, способы подчинения поведения человека времени, а с
другой — способы управления временем как
необходимыми условиями упорядочения общественных отношений.
Во-вторых, важен тот факт, что право
взаимодействует с различными формами
времени (четкие методологические основы
реальности различных форм времени достаточно хорошо разработаны как в философских, так и физических, химических, геологических и социологических исследованиях,
базирующихся на идеях В.А. Канке [8]). Таким образом, представление о том, что «в
праве исходят из физического (кинетического) понимания времени (и его метрических
свойств (час, сутки, год) применительно к
макромиру» [4, c. 57], справедливо только
для тех ситуаций, когда темпоральные параметры поведения субъектов права задаются
формально определенными (прежде всего
календарными) показателями. Но если для
этого используются оценочные показатели
(понятия), то имеется в виду социальное
время, которое, конечно же, может быть
«приведено» к его метрическим свойствам,
однако вовсе не с ними связываются в этом
случае юридические последствия, да и величины его измерения совершенно другие.
Наиболее четко можно выделить проявление в правовой системе свойств таких форм
времени, как календарное и социальное.
Календарное время. Метрико-топологическая структура календарного времени определяется действием природных закономерностей, но как расчлененное целое, как структурное образование календарное время всегда
несет на себе печать закономерностей того
общества, в котором оно имеет место. Поэтому формой проявления календарной формы
времени в социо-нормативной сфере является
его исчисление. В настоящее время основой
измерения календарного времени служат единицы и шкалы, устанавливаемые Государственной службой времени, частоты и определения параметров вращения Земли2. Однако
2
О регулировании ее деятельности и компетенции см.:
постановление Правительства Российской Федерации
от 23 марта 2001 г. № 225 «Об утверждении положения
о государственной службе времени, частоты и определения параметров вращения Земли» (в ред. постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 486) [13].
6
исчисление времени (UT) в современном мире — нормативно зафиксированная международная договорная норма3, подлежащая законодательному закреплению в государствах4 и
соответственно, как ни парадоксально, имеется возможность его изменения (что и демонстрируют множество государств, нормативно
регулируя наступление «летнего времени»).
Формой проявления календарного времени в социо-нормативной сфере является датирование. Датирование (обозначение события в календарной временной шкале) широко
используется в целях обозначения времени
разработки, принятия, опубликования и
вступления в силу правовых нормативных актов, а также актов, вносящих в них изменения,
дополнения или отменяющих их действие. Календарные даты становятся вехами, фиксирующими юридически значимые последствия,
становясь частью юридического факта. Датирование отражает временную связь явлений, событий, фактов, длительность и последовательность в их развитии. Почти в каждой
отрасли права существуют и специальные темпоральные нормы, направленные на датирование, т. е. нормы, предписывающие зафиксировать то или иное юридически значимое событие, календарно исчислив время. К датированию применяются специфические требования юридической техники, поскольку
ошибка при датировании может иметь большие социальные и политические последствия.
Календарное время проявляется и в
форме длительности (временной календарной протяженности), которая широко используется при определении разнообразных
юридических сроков и фиксации времени
действия нормативного правового акта. Институт сроков в отраслевых правовых исследованиях чаще всего характеризуется по давно сложившейся схеме: понятие — виды —
определение сроков — их исчисление (начало и окончание течения) — пропуск сроков
и последствия этого (приостановление течения, восстановление и продление). Однако
при отсутствии единства понимания природы, сущности и основных подходов к нормативному закреплению сроков (в том числе
феномена давности) каждый срок в пределах
одной отрасли права рассматривается и ана3
В октябре 1884 г. в Вашингтоне на Международной меридианной конференции было принято резюме и ряд резолюций, служащих основой для общемирового исчисления времени.
4
В России поясное время было введено Декретом
СНК РСФСР от 8 февраля 1919 г. «О введении счета времени в РСФСР по международной системе часовых поясов» [7].
Академический юридический журнал
ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
лизируется по-разному: как нечто обособленное, обусловленное лишь спецификой
конкретных общественных отношений. Соответственно, подход к нормативно-правовому закреплению срока основывается исключительно на его видовых признаках.
Однако не всегда юридическая конструкция «срок» есть форма проявления календарного времени, иногда она позволяет
абстрагироваться от календарного времени и
его существенных свойств настолько, что
предоставляет возможность субъектам права
совершать различные манипуляции с социальной формой времени, например, приостанавливать или продлевать сроки (тогда как
приостановить или продлить течение общего потока календарного времени невозможно — это проявления свойства необратимости времени), восстанавливать истекшие по
уважительным причинам сроки (тогда как
календарному времени присущи свойства
последовательности смены состояний и
асимметричности), устанавливать начало и
конец течения сроков, в частности, путем
перенесения окончания срока, приходящегося на нерабочий день, на ближайший
(первый) следующий за ним рабочий день.
Социальное время. При анализе проявлений такой формы времени, как социальное
время, важно учитывать, что ее основными характеристиками являются дление, делимость,
неоднородность и необратимость, поэтому различные разновидности темпорально-правового регулирования осуществимы нетождественными способами, т. е. социальное время
проявляется в правовой системе в таких основных взаимосвязанных формах, как фиксация
временного момента, повторяемость, одновременность, своевременность, последовательность.
Однако социальное время как самостоятельная форма времени использует собственные единицы измерения, поскольку размерные величины изменения времени в различных формах различны5. Социальное время
измеряется с помощью «идеальных инструментов» — человеческой памяти, ощущений
и др. Социальное время — это интуитивное
ощущение течения социальной жизни, переживаемое современниками. Это ощущение
зависит от интенсивности социальных изменений. Если в обществе изменений мало, социальное время течет медленно; если изме5
К чертам формы времени относят лишь такие характеристики, которые выражают специфику явлений, и сведение любой нефизической формы времени к характеристикам календарного времени методологически неверно.
No 4 (34) 2008
нений много — время ускоряет свой ход» [14,
c. 36–37], т. е. социальное время в правовой
системе измеряется значимыми для субъекта
правовыми событиями, а движение его создается чередой сменяющих друг друга социально наполненных ситуаций.
Повторяемость как форма проявления
социального времени прослеживается в нормах различных отраслей права. Например,
повторяемость юридических действий и событий в конституционном праве — это установленная действующим законодательством
повторяемость выборов депутатов органов
законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
как неотъемлемая характеристика правового
статуса этих органов.
Социальное время проявляет себя как
дление, в том числе и в правовой системе.
Внутри правовой системы происходят процессы, которые не могут происходить ни с
бесконечной скоростью, ни с разнообразными скоростями, а только с вполне формально закрепленными скоростями. Процессы в
правовой системе сопряжены по срокам, наступают упорядоченно относительно друг
друга. Определенные деяния накапливаются,
структурные элементы собираются, выстраиваются, подбирается определенное количество юридических фактов и документов, их
фиксирующих, а затем возникает новое юридическое качество — новый статус субъекта
права, юридический результат осуществления субъективных юридических прав и обязанностей и т. д. Связность прошлого, настоящего и будущего всех составных частей правовой системы есть отражение ее ритмики.
Своевременность — это формальноюридическая форма воздействия на скорость
осуществления социальных процессов, которая широко применяется в российском законодательстве: только действующих федеральных законов, использующих эту категорию как элемент правового регулирования,
существует более 360. Как один из показателей законности, своевременность правоприменительной (и правореализующей) деятельности также закрепляется в качестве
прямой юридической обязанности соответствующих субъектов права. Правда, при
этом своевременность «задается» уже не как
оценочное, а как формально определенное
требование, т. е. используется датирование
как форма проявления календарного времени (дата подачи заявлений, жалоб, представления документов, рассмотрения дела, вынесения решения, заключения договора и др.)
и длительность (в виде фиксации различных
7
ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
сроков). Следовательно, здесь приходится
иметь дело лишь с объективным календарным временем: за пределами юридически закрепленного и эмпирически фиксируемого
интервала у правоприменителя отсутствует
возможность темпорального усмотрения, самостоятельного «распоряжения временем».
Однако, поскольку мы говорим о формах проявления социального времени, необходимо отметить, что его течение в правовой
системе не всегда однородно. Есть моменты,
когда время начинает идти быстрее и его течение несет в себе достаточную опасность,
тогда возникает «срочность», которая оправдывает нарушение юридических правил,
принесение одной правовой нормы в жертву
другой или согласие с ускоренным проведением судебной процедуры. Необходимость
удовлетворять сиюминутную потребность
оправдывает использование временных мер
в ожидании окончательного решения. Наоборот, может случиться так, что время как
бы застывает, и тогда в правовой жизни закрепляется на неограниченный срок какаялибо устоявшаяся ситуация (для некоторых
вещных прав характерной чертой является
непрерывность: право собственности не утрачивается, если его не используют). При
помощи института антиципации нормы права ряда государств (например, Франции и
Германии) опережают события будущего,
проецируют будущее на настоящее, а использование «принципа обратной силы закона» позволяет отослать к прошлому.
В заключение хотелось бы отметить, что
в правовых исследованиях необходимо пре-
одолевать представления о времени как о
некой универсальной, всеобщей, равномерно текущей сущности (что, конечно, обусловлено безраздельным господством в умах
ученых на протяжении нескольких столетий
ньютоновской концепции времени) и о том,
что свойства материальной и социальной
действительности не имеют отношения к
выяснению сущности и свойств времени.
Содержательное решение теоретических
и практических вопросов, связанных с изучением времени в юридической науке, возможно лишь при условии создания конструкции, которая дала бы методологическую
основу для обсуждения интуитивных представлений о времени у исследователей правовой реальности. Однако работа по созданию такой конструкции пока далека от завершения. Подытоживая различные точки
зрения, основатель Международного общества по изучению времени Дж. Т. Фрейзер
высказывался так: «Не существует всеми
признанной универсальной конструкции
времени, которая смогла бы объединить
множество точек зрения на природу времени
и направить исследовательские работы. Видимо, невозможно рассматривать физические, биологические, психологические, исторические, литературные и философские
концепции времени с единой точки зрения.
Все же обзор темпорологической литературы
не оставляет нас в полной безнадежности …
Несомненно, есть универсальные истины,
которые будут открыты; должна быть конструкция, скрытая среди множества факторов,
выводов и предположений» [16, p. XIV].
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Аксенов, Г.П. Причина времени / Г.П. Аксенов. — М., 2001.
2. Андреева, М.В. Действие налогового законодательства во времени / М.В. Андреева. — М.: Статут, 2006.
3. Артыков, Т.А. О всеобщем и универсальном характере времени / Т.А. Артыков, Ю.Б. Молчанов //
Вопросы философии. — 1988. — № 7.
4. Власенко, Н.А. Коллизионные нормы в советском праве / Н.А. Власенко. — Иркутск, 1984.
5. Волк, И.В. Право, время и пространство: теоретический аспект : дис. … канд. юрид. наук / И.В. Волк. —
М., 2004.
6. Залесский, В.В. Фактор времени в гражданских правоотношениях / В.В. Залесский // Журн. рос. права. —
2006. — № 9.
7. Известия. — 1919. — 18 февр.
8. Канке, В.А. Фактор времени. 2-е изд. доп. / В.А. Канке. — М.: Едиториал УРСС, 2002.
9. Мальцев, Г.В. Социальные основания права / Г.В. Мальцев. — М.: Норма, 2007.
10. Мельников, М.Г. Действие уголовного закона во времени и пространстве : дис. … канд. юрид. наук / М.Г.
Мельников. — Рязань, 1999.
11. Петров, Г.И. Фактор времени в советском праве / Г.И. Петров // Правоведение. — 1982. — № 6.
12. Румянцева, В.Г. Пространство и время как факторы действия права / В.Г. Румянцева, Ч.Н. Ахмедов //
История государства и права. — 2006. — № 12.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 14. — Ст. 1361.
14. Соколов, А.В. Общая теория социальной коммуникации / А.В. Соколов. — СПб., 2002.
15. Тенилова, Т.Л. Время в праве : дис. … канд. юрид. наук / Т.Л. Тенилова. — Н. Новгород, 1999.
16. Fraser, J/T/. A Backward and a Forward Glance / J/T/. Fraser // Study of Time IV-N.Y. Heildelberg, Berlin:
Springer-Verlag, 1981.
8
Академический юридический журнал
ТЕОРИЯ ПРАВА
ББК 67.022.1
И.А. Минникес,
кандидат юридических наук, доцент
О ДОГОВОРНОМ ИНДИВИДУАЛЬНОМ
ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
В статье рассматривается договорное регулирование как один из видов индивидуального правового
регулирования. Исследуются формы проявления договорного регулирования в различных отраслях права —
гражданском, трудовом, семейном, а также административном, уголовном, гражданском процессуальном и
уголовном процессуальном праве.
Ключевые слова: индивидуальное правовое регулирование, договор, договорное регулирование.
The article deals with contractual regulation as a form of individual legal regulation. The forms of contract management in the various branches of law — civil, labor, family, as well as administrative, criminal, civil procedure and
criminal procedural law are studied.
Key words: individual legal regulation, contract, contract regulation.
Процесс становления гражданского общества и правового государства предполагает цивилизованный легитимный способ разрешения и предотвращения возможных социальных конфликтов. Регулирование конкретных ситуаций в индивидуальном порядке при помощи правовых средств — одно из
составляющих этого процесса. В этом случае
индивидуальное правовое регулирование,
наряду с нормативным, выступает правовой
основой поведения участников общественных отношений.
Индивидуальное правовое регулирование — это такое правовое воздействие на общественные отношения, которое связано с
установлением, изменением или прекращением юридических прав и обязанностей их
участников в индивидуальном порядке, органически дополняющее нормативное правовое регулирование, направленное на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения. В случаях,
прямо предусмотренных законом, результатом индивидуального правового регулирования является индивидуальный акт-документ
[9, с. 19–25].
Существуют различные подходы к классификации видов индивидуального правового регулирования. Наиболее распространенной является классификация, согласно
которой выделяются такие виды, как автономное, координационное (договорное) и
субординационное (правоприменительное)
индивидуальное правовое регулирование [7,
с. 126–127; 13, с. 309–310].
Координационное (договорное) индивидуальное правовое регулирование осуществляется путем заключения договоров и согла-
No 4 (34) 2008
шений. «Понятия «договор» и «соглашение»
тождественные, — отмечает М.Ф. Казанцев. —
Они имеют один и тот же объем, т. е. определяют один и тот же предмет» [6, с. 19].
На регулятивную функцию договора неоднократно указывалось в юридической науке. Подробное исследование роли договора
в регулировании общественных отношений
предпринял Н.Г. Александров [1, с. 60–83].
В гражданском праве этой проблеме много
внимания уделяла Р.О. Халфина [12]. Опираясь на разработки в области отраслевых
юридических наук, о регулятивной роли договора с позиций общей теории права говорил В.М. Горшенев [5, с. 170–173].
«Весьма важно, — пишет С.С. Алексеев, —
что договор является не только «чистым» юридическим фактом, но и средством индивидуального («автономного») урегулирования содержания прав и обязанностей» [2, с. 56].
Уделяется внимание этой проблеме и в
современных исследованиях. Так, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский говорят о том,
что «основное назначение договора сводится
к регулированию в рамках закона поведения
людей путем указания на пределы их возможного и должного поведения, а равно последствия нарушения этого требования» [3,
с. 13]. Б.И. Пугинский очень точно отмечает, что «договор представляет собой правовой регулятор жизни гражданского общества» [10, с. 42].
Как же понимается в юридической науке
договорное регулирование? Достаточно простое определение дает М.Ф. Казанцев. Он полагает, что «договорное правовое регулирова© И.А. Минникес, 2008
9
ТЕОРИЯ ПРАВА
ние — это правовое регулирование, осуществляемое посредством правовых договоров»
[6, с. 113]. С точки зрения Б.И. Пугинского
«заключение договоров на условиях, вырабатываемых сторонами, и исполнение создаваемого их соглашением договорного обязательства, опирающееся на возможность государственного принуждения, составляет договорное правовое регулирование» [10, с. 48].
Во всех случаях авторы подчеркивают
главную отличительную черту договорного
регулирования — оно осуществляется посредством договора, в основе которого лежит соглашение сторон.
Однако в общей теории права существуют и иные точки зрения по этому вопросу.
Так, А.С. Шабуров полагает, что особенность договорного регулирования заключается в том, что договорные отношения могут
существовать (и существуют) и вне правовой
регламентации. Такое регулирование, по
мнению автора, является правовым лишь
постольку, поскольку оно происходит в сфере правового воздействия, в соответствии с
требованиями правовых норм, приобретая
тем самым правовой характер [14, с. 40–41].
Думается, это не совсем так. Договор —
это юридический инструмент, посредством
которого осуществляется регулирование общественных отношений, установление юридически значимых прав и обязанностей. При
этом в полной мере присутствует весь иной
юридический инструментарий — нормы
права, нормы договорного права, договорные правоотношения, реализация прав и
обязанностей, предусмотренных договором,
возможность государственного принуждения
в случае невыполнения условий договора,
толкование договора и т. д. Следовательно,
договорные отношения — это, безусловно,
правовые отношения, а договорное регулирование — это вид индивидуального правового регулирования.
Б.И. Пугинский вообще возражает против отнесения договорного регулирования к
индивидуальному правовому регулированию. Его возражения сводятся к следующим
аргументам: во-первых, договор предназначен не для разрешения спорных конфликтных ситуаций, он обеспечивает юридическую организацию взаимоотношений субъектов в нормальных условиях их взаимодействия, сотрудничества; во-вторых, договорное
регулирование не обязательно осуществляется на основе норм права, оно предполагает
выработку условий договора в основном при
отсутствии норм, регулирующих соответствующие вопросы; в-третьих, являясь децен-
10
трализованным, договорное регулирование
не может признаваться индивидуальным,
поскольку всегда касается взаимоотношений
двух и более лиц; в-четвертых, если правоприменительные акты применяются в строгих рамках процесса (процедуры), то для договоров имеется существенная степень усмотрения сторон в отношении как порядка, так
и формы их заключения [10, с. 44–45].
При всем уважении к позиции автора,
думается, что с таким подходом согласиться
нельзя. Прежде всего, следует отметить, что
индивидуальное правовое регулирование не
сводится только к правоприменительной деятельности («разрешению спорных конфликтных ситуаций»), а осуществляется и в
рамках регулятивных правоотношений, которые могут быть урегулированы, в том числе и договором. Самостоятельная выработка
условий договора не означает, что договорное регулирование осуществляется не на основе норм права. В любом случае эта деятельность происходит в правовом поле и в
соответствии с законом. Кроме того, обязательное соответствие договора закону четко
отражено в действующем законодательстве
(ст. 422 ГК РФ).
Договорное регулирование всегда касается взаимоотношений двух и более лиц, но
это не препятствует тому, чтобы относить
его к индивидуальному правовому регулированию. Индивидуальное правовое регулирование не обязательно осуществляется в отношении одного лица. При субординационном индивидуальном правовом регулировании правоприменительный акт также может
быть вынесен в отношении нескольких лиц
(например, приговор суда по уголовному делу при совершении группового преступления). В любом случае для каждого конкретного лица наступают персональные (индивидуальные) правовые последствия. Кроме
того, нужно иметь в виду, что индивидуальное правовое регулирование осуществляется
не только в отношении конкретного лица,
но и направлено на урегулирование конкретной ситуации, требующей юридического
разрешения.
Что же касается процедуры индивидуального правового регулирования, то действительно при применении права она регламентирована более подробно (детально). Но
отсутствие надлежащей регламентации в
данном случае не означает отсутствия самого явления. К тому же при индивидуальном
правовом регулировании возникают ситуации, которые и не нуждаются в установлении строгой процедуры их осуществления.
Академический юридический журнал
ТЕОРИЯ ПРАВА
Все сказанное позволяет сделать вывод,
что индивидуальное договорное регулирование является одним из видов индивидуального правового регулирования.
Индивидуальное договорное регулирование следует отличать от нормативного договорного регулирования, которое осуществляется на основе нормативного договора (например, международно-правового договора,
договора между субъектами федерации в
конституционном праве или коллективного
договора в трудовом праве). Думается, принципиальные отличия состоят в следующем:
во-первых, нормативный договор содержит в
себе нормы права, во-вторых, нормативный
договор является источником права.
В большей степени договорное индивидуальное правовое регулирование присуще
гражданскому и трудовому праву, что подробно исследовалось учеными. Поэтому в
рамках настоящей статьи обратимся к другим отраслям права.
Договорное индивидуальное правовое
регулирование очень распространено в семейном праве, так как принцип диспозитивности присущ самой природе данной отрасли права — «регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в
семье, разрешения внутрисемейных вопросов
по взаимному согласию» (ст. 1 СК РФ).
Действующее законодательство предусматривает различные виды договоров и соглашений в семейном праве, и прежде всего —
брачный договор. Пример индивидуального правового регулирования содержится в
ст. 42 СК РФ «Содержание брачного договора». В ней говорится, что брачным договором супруги вправе изменить установленный законом режим совместной собственности, т. е. в индивидуальном порядке, применительно к конкретному случаю (своей
семье) установить режим совместной, долевой или раздельной собственности на все
имущество супругов, на его отдельные виды
или на имущество каждого из супругов.
Другой пример — договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью
(ст. 151 СК РФ).
К договорному регулированию относятся различные соглашения, предусмотренные
действующим семейным законодательством
(ст. 23, 38, 58, 65, 66, 80, 88, 90 СК РФ).
В некоторых случаях законодатель употребляет термины «взаимное согласие» или
«согласие лиц». Например, взаимное добровольное согласие мужчины и женщины,
No 4 (34) 2008
вступающих в брак (ст. 12 СК РФ), или согласие лиц, вступающих в брак, на медицинское обследование (ст. 15 СК РФ). Все это и
есть проявление договорного регулирования
в семейном праве.
В ряде случаев закон предусматривает в
качестве обязательного условия согласие одной
из сторон. Так, муж не имеет права без согласия жены возбуждать дело о расторжении брака во время беременности жены и в течение
года после рождения ребенка (ст. 17 СК РФ).
Или результаты обследования лица, вступающего в брак, составляют медицинскую тайну
и могут быть сообщены лицу, с которым оно
намерено заключить брак, только с согласия
лица, прошедшего обследование (ст. 15 СК
РФ). Можно ли эти случаи относить к договорному регулированию? Думается, нет. Здесь
речь идет не о заключении договора (соглашения), а о том, что согласие одной из сторон
является обязательным юридическим фактом,
без которого невозможно дальнейшее движение семейного правоотношения.
В российской юриспруденции в настоящее время диспозитивные начала все больше проникают в те отрасли права, которые
традиционно были ориентированы на отношения субординации и императивный метод
правового регулирования — административное и уголовное право.
Вопрос об использовании договорных
механизмов в административном праве достаточно давно обсуждается в юридической
науке. Вместе с тем, данная проблема остается по-прежнему актуальной. Совершенно
по-новому проблема административного договора встает в современных условиях хозяйствования, когда степень децентрализации и роли индивидуального правового регулирования значительно выше, чем при
плановой экономике.
Вместе с тем, серьезной проблемой юридической науки и практики является то, что
административный договор зачастую не
обеспечен должным образом судебной защитой. Возможные пути решения данной проблемы — это принятие законодательной дефиниции «административный договор» и устранение несогласованности норм различных отраслей права.
Законодательная дефиниция «административный договор» в настоящее время в российском законодательстве отсутствует. Однако при доктринальном толковании этого
понятия, к признакам административного
договора относятся следующие:
1) публичность договора. Имеется в виду,
что одной из сторон договора выступает
11
ТЕОРИЯ ПРАВА
публично-правовой субъект, т. е. государственный орган, действующий в пределах своей компетенции. Такой договор связан с
властными полномочиями одной из сторон
и заключается в рамках именно административных правоотношений, которые традиционно относятся к публичным правоотношениям;
2) организационное содержание договора.
Это означает, что воля субъектов договора
направляется на реализацию целевой
функции нормы административного права
[15, с. 70];
3) отношения, возникающие после заключения административного договора, урегулированы нормами национального права. Это
позволяет отличить его от другого публичного договора — международно-правового;
4) специфический субъектный состав, т. е.
сторонами такого договора могут быть только субъекты административного права. Это
позволяет провести разграничение административных договоров и договоров в конституционном праве, которые также относятся
к публичным договорам.
Об усилении диспозитивных начал и
индивидуального правового регулирования в
административном праве свидетельствует
следующее. Согласно ст. 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с
использованием других примирительных
процедур, если иное не установлено федеральным законом. В этом случае соглашение
сторон, как представляется, является административным договором.
Данное соглашение лишь условно можно назвать мировым соглашением, так как
мировое соглашение заключается, как правило, между равными участниками частноправового спора, чего нет в спорах публично-правовых [8, с. 515–516]. Ранее в законодательстве и арбитражной практике существовала позиция о невозможности заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административных правоотношений (эта позиция нашла отражение в п. 12
постановления Пленума ВАС РФ от 31 октября 1996 г. № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации при рассмотрении дел в суде
первой инстанции») [4]. Однако ныне действующий АПК РФ допускает возможность
такого соглашения.
Раздел IV «Производство по делам об
административных правонарушениях» КоАП
12
РФ упоминания о таком соглашении не содержит, что является несомненным пробелом современного административно-процессуального законодательства и должно быть
учтено при работе над проектом Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Думается, что данное соглашение соответствует всем признакам административного договора и как самостоятельный юридический факт влечет правовые последствия в
рамках административного правоотношения.
Вопрос о договоре в уголовном праве долгое время даже не поднимался. Договорные
начала применительно к уголовно-правовой
материи обсуждались либо в аспекте международных договоров об оказании взаимной
помощи по уголовным делам, либо международный договор рассматривался как источник уголовного права [11].
Однако и в уголовном праве возможно
координационное (договорное) регулирование как индивидуальное правовое регулирование. Так, согласно ст. 76 УК РФ возможно освобождение от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим. При соблюдении ряда условий (совершение впервые преступления небольшой и
средней тяжести, причиненный потерпевшему вред заглажен), уголовный закон допускает достижения юридически значимого
соглашения между лицом, совершившим
преступление, и потерпевшим. Эта новация,
введенная только ныне действующим УК
РФ, свидетельствует о проникновении договорных начал в уголовно-правовые отношения.
Что же касается процессуальных отраслей
права, то координационное (договорное) индивидуальное правовое регулирование имеет
место и в гражданском процессуальном, и в
арбитражном процессуальном праве, так как
принцип диспозитивности присущ самой
природе данных отраслей права.
Действующее законодательство предусматривает несколько видов договоров и соглашений в гражданском процессуальном праве. Например, по соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из
гражданских правоотношений, до принятия
судом первой инстанции судебного постановления, которым заканчивается рассмотрение
гражданского дела по существу, может быть
передан сторонами на рассмотрение третейского суда, если иное не установлено федеральным законом (ст. 3 ГПК РФ). Другим
примером договорного индивидуального регулирования является договорная подсудность,
Академический юридический журнал
ТЕОРИЯ ПРАВА
когда стороны могут, кроме случаев, прямо
оговоренных в законе, по соглашению между
собой изменить территориальную подсудность для данного дела до принятия его судом к своему производству (ст. 32 ГПК РФ).
И конечно, говоря о данном виде индивидуального правового регулирования в гражданском процессе, нельзя обойти вниманием ст. 39
ГПК РФ, согласно которой стороны могут
окончить дело мировым соглашением.
Думается, что законодатель в ныне действующем ГПК РФ уделяет мировому соглашению мало места, которое заслуживает того, чтобы ему была посвящена в кодексе отдельная статья. А возможно, по аналогии с
АПК РФ необходимо предусмотреть и примирительные процедуры, выделив отдельную главу «Примирительные процедуры.
Мировое соглашение».
Следует отметить, что договорные механизмы в АПК РФ в целом прописаны более
четко, чем в ГПК РФ.
Наметились тенденции к договорному
регулированию и в уголовном процессуальном
праве. Ныне действующий УПК РФ в ст. 15
закрепил принцип состязательности сторон
в уголовном судопроизводстве: «стороны
обвинения и защиты равноправны перед
судом» (ч. 4). Это серьезный шаг от субординации к децентрализации в уголовном
процессе.
Конкретное проявление этой тенденции
мы видим в ст. 25 УПК РФ «Прекращение
уголовного дела в связи с примирением сторон». В данном случае при соблюдении ряда
условий возможен договор в виде примирения сторон между потерпевшим и лицом, подозреваемым или обвиняемым в совершении
преступления небольшой или средней тяжести. Необходимо также отметить, что данная
статья является процессуальным продолжением нормы материального права, закрепленной в ст. 76 УК РФ. Думается, что в этом
случае можно говорить о договорном регулировании в уголовном процессуальном праве.
Подводя итоги, важно отметить следующее:
1. Как и все индивидуальное правовое
регулирование, договорное индивидуальное
правовое регулирование носит поднормативный характер, т. е. осуществляется на основе существующих нормативных регуляторов.
2. Воля самого участника общественных
отношений здесь выдвигается на первый
план, свобода волеизъявления субъекта и согласование волеизъявлений участников договорных отношений является обязательным
условием.
3. Роль государства в данном случае вторична и заключается лишь в установлении
общих рамок, в которых осуществляется договорное регулирование.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александров, Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений / Н.Г. Александров // Ученые записки ВИЮН. — Вып. 6. — М., 1946.
2. Алексеев, С.С. Односторонние сделки в механизме гражданско-правового регулирования / С.С. Алексеев // Антология уральской цивилистики. 1925—1989. — М., 2001.
3. Брагинский, М.И. Договорное право. Книга первая. Общие положения / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. — М., 2001.
4. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 1997. — № 1.
5. Горшенев, В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В.М. Горшенев. — М., 1972.
6. Казанцев, М.Ф. Договорное регулирование. Цивилистическая концепция / М.Ф. Казанцев. — Екатеринбург, 2005.
7. Кашанина, Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Сов. государство и право. — 1992. — № 1.
8. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. — М., 2003.
9. Минникес, И.А. Индивидуальное правовое регулирование как самостоятельный вид правового регулирования / И.А. Минникес // Рос. юрид. журн. — 2006. — № 2.
10. Пугинский, Б.И. Теория и практика договорного регулирования / Б.И. Пугинский. — М., 2008.
11. Сборник специальных международных договоров Российской Федерации по вопросам правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным, уголовным и иным делам: в 2-х т. — М., 2006.
12. Халфина, Р.О. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве / Р.О.
Халфина. — М., 1954.
13. Черданцев, А.Ф. Теория государства и права / А.Ф. Черданцев. — М., 2003.
14. Шабуров, А.С. О соотношении автономного и индивидуального правового регулирования / А.С. Шабуров //
Сборник аспирантских работ: материалы ежегодной аспирантской конференции. Вып. 17. — Свердловск, 1974.
15. Юсупов, В.А. Правоприменительная деятельность органов управления / В.А. Юсупов. — М., 1979.
No 4 (34) 2008
13
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
ББК 67.400
С. В. Праскова,
кандидат юридических наук, доцент
ДОГОВОРЫ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ:
ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ПОСЛЕ РЕФОРМЫ 2003 года
В статье рассматривается правовое регулирование оснований заключения и сферы действия договоров и
соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, выделяются основные виды таких актов, даются рекомендации по
совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о договорах и соглашениях.
Ключевые слова: внутрифедеральные договоры, договоры о разграничении предметов ведения и
полномочий, соглашения о передаче полномочий.
Law regulations of the bases of making and acting spheres of agreements between federal power bodies and those
of the subjects of the Russian Federation are considered; main types of the acts are distinguished. The recommendations
are also given which touch the problem of improvement of legislation on agreements.
Key words: intrafederal agreements, agreements on delimiting the fields of responsibility and authority, the agreement on the transfer of authority.
Период формирования и становления
федеративного устройства Российского государства в первой половине 90-х гг. XX в. сопровождался выработкой совершенно новых
принципов взаимоотношений между государством и субъектами Российской Федерации как его составными частями. Иная позиция центральных органов государственной
власти по отношению к территориальным,
утрата управленческой вертикали и жесткого
административного подчинения потребовали смены не только содержания региональной политики, но и ее формы. Поэтому
вполне закономерно, что в тот период наблюдалось, пожалуй, гиперактивное использование договорной формы регулирования
взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Самыми заметными договорами в этом
плане являются Федеративный договор 1992 г.
[28] и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, предус-
мотренные ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации [29]. В 1994 г. были заключены первые такие договоры — с республиками Татарстан, Кабардино-Балкария и
Башкортостан. А начиная с 1995 г., особенно в период 1996–1997 гг., этот процесс был
поставлен на поток. Федерация стремилась
охватить все субъекты, при этом заключались как двухсторонние договоры (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Республики Северная Осетия — Алания [25], Договор о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области [30]), трехсторонние (например, Договор от 27 мая 1996 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа [26]), так и четы© С.В. Праскова, 2008
14
Академический юридический журнал
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
рехсторонние (например, Договор от 1 ноября 1997 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий» [27]) — со сложносоставными субъектами Российской Федерации. Всего за период с 1994 по 1998 г. было
заключено более 40 договоров и соглашений
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, которыми были охвачены 46 субъектов Российской Федерации и более 200 соглашений
о передаче полномочий [2; 6; 39].
Сама по себе договорная форма регулирования внутригосударственных отношений
не является новшеством для российской
практики государственного строительства и
юридической науки. Отдельные примеры
применения публичных соглашений можно
найти еще в Древней Руси [10; 12; 22, с. 84]
(обычно в качестве примера приводится заключение между Рюриком и землями «ряда», т. е. договора об условиях его пребывания на северном престоле, заключение русскими князьями договоров с византийскими
императорами 911, 944, 971 г. и др.). Имели
они некоторое распространение и в советском государстве. Примером таких договоров являются Договор о военно-экономическом союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР от 30 сентября 1920 г., двухсторонние союзные рабоче-крестьянские договоры между РСФСР и Украинской ССР
(28 декабря 1920 г.), ССР Белоруссии (16 января 1921 г.), ССР Грузии (21 мая 1921 г.).
Но собственно отношения между органами
государственной власти на уровне государства в целом и на уровне его территориальных
частей никогда не регулировали. Даже договоры между социалистическими республиками до образования СССР и сам Договор
об образовании Союза Советских Социалистических Республик, вошедший в качестве
второго раздела в Конституцию Союза ССР
1924 г. [5], имели скорее международный
или учредительный характер, нежели внутригосударственный. Поэтому столь активное
регулирование договорной формы для решения важнейшего вопроса государственного
устройства — разграничения компетенции
между федеральными и региональными органами государственной власти стало открытием для российской науки конституционного права.
На первых этапах использования договоров во внутрифедеральных отношениях их
значение оценивалось по-разному: от признания возможности определения разграничения компетенции только в форме догово-
No 4 (34) 2008
ра [13] до оценки их как средства разрушения федерации и усиления асимметрии ее
субъектов [1, с. 202]. Однако политика центра в отношении дальнейшего использования договоров для разграничения или передачи полномочий между федеральными и
региональными органами государственной
власти способствовала тому, что после 1998 г.
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий больше не применялись,
а соглашения о передаче полномочий, хотя и
использовались еще некоторый период времени, тоже постепенно были выведены из
сферы правового регулирования. Эта тенденция объясняется тем, что использование
таких договоров было скорее данью политической моде, чем жесткой необходимостью,
так же, как активное заключение межрегиональных договоров о дружбе и сотрудничестве в тот период. Существование подобного
акта было призвано демонстрировать хотя и
ограниченную, но самостоятельность субъектов Российской Федерации, их государствоподобный характер, а также добровольность и децентрализованность российского
федерализма. Считается, что действительно
необходимым заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий было лишь для Республики Татарстан и
Чеченской Республики, поскольку они не
подписали Федеративный договор 1992 г. (с
Чеченской Республикой договор так и не
был заключен). Остальные же договоры принимались в целях уравнять политический
статус субъектов Российской Федерации [6].
Изменение региональной политики федеративного центра, переход к централизации государственной власти повлекли вполне понятное ослабление позиций договора
как формы регулирования отношений между
Российской Федерации и ее субъектами. Поэтому вывод о том, что внутрифедеральные
договоры как инструмент практически непригодны для индивидуализации федеративных отношений [6], был вполне справедлив для концепции этих актов, закрепленной в Федеральном законе от 24 июня 1999 г.
№ 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» [34] (далее — ФЗ № 119).
В 2001—2003 гг. было прекращено действие подавляющего большинства договоров, заключенных в середине 1990-х гг., а в
политике и науке прочно утвердилось мнение о том, что внутрифедеральные договоры
15
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
уже сыграли свою роль в становлении российского федерализма.
Однако ситуация принципиально изменилась после закрепления новой концепции
внутрифедеральных договоров и соглашений
в редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» [14] (далее — ФЗ № 184).
Рассмотрим основные виды таких договоров и соглашений.
1. Данный федеральный закон меняет
подход к правовому регулированию договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий. Пункт 2 ст. 26.1 ФЗ № 184 несколько меняет название договоров (используется название: договор о разграничении
полномочий) и предусматривает их как форму определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
совместного ведения. Иначе говоря, сфера
применения договора лишь в пределах конкурирующей компетенции, как это было
предусмотрено ФЗ № 119, была сохранена.
Но кардинально изменились основания, по
которым он может быть принят. Если ФЗ
№ 119 трактовал договор как средство, дополняющее разграничение предметов ведения и полномочий, установленное федеральными законами или вообще не урегулированное в федеральном законодательстве (п. 1
ст. 14), то ФЗ № 184 понимает его как норму — исключение из федерального закона.
Такое понимание прямо вытекает из п. 1
ст. 26.7 ФЗ № 184, в котором предусматривается, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в
случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той
мере, в которой указанными особенностями
определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. И далее уточняется: в договоре о разграничении полномочий устанавливается
перечень полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится
иначе, чем это установлено федеральными
законами и законами субъекта Российской
Федерации. Поэтому нельзя согласиться с
мнением, что роль договоров в ФЗ № 184
определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию
16
вопросов разграничения полномочий [8; 42].
Вспомогательной роль договоров была ранее, сейчас же она трактуется как норма-исключение, средство установления изъятия из
общего правила. Иначе говоря, это как раз и
есть средство индивидуализации федеративных отношений, установления особого статуса субъекта Российской Федерации.
Разумеется, это положение не могло не
вызвать споров и дискуссий в науке [40], поскольку возможность отступления от общего
правила противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленному в ст. 5 Конституции России.
По этому вопросу уже была выражена позиция Конституционного Суда Российской
Федерации. В Постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 1998 г. [23] было
указано на возможность отступления от общего правила, установленного в федеральном законе, которое может создавать неравные возможности у субъектов Российской
Федерации в рамках частного вопроса, если
это отступление призвано обеспечивать равноправие субъектов Российской Федерации
в целом. С учетом этой позиции можно утверждать, что принятие договоров о разграничении полномочий, предусматривающих
изъятия из правил, установленных федеральным законодательством, возможно, но
это должна быть действительно исключительная ситуация, требующая особого подхода.
К сожалению, практика применения договорной формы разграничения полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации разочаровала. Первый прецедент заключения
нового договора о разграничении полномочий с федеральным центром создала Республика Татарстан [21]. Один только факт, что
проект этого договора был одобрен нижней
палатой Федерального Собрания Российской Федерации, но отклонен верхней, должен бы свидетельствовать об особой важности документа. Однако по своей сути этот
договор второго поколения остается чисто
политическим актом. Несмотря на то, что
договором предусматриваются достаточно
серьезные дополнительные права Республики Татарстан (заключать с Правительством
Российской Федерации соглашения для решения вопросов по длительному использованию нефтяных месторождений (п. 2 ст. 2),
выдавать паспорта с татарстанскими вкладышем и гербом (ст. 3), требовать от Президента Республики Татарстан знания русского и
Академический юридический журнал
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
татарского языков (п. 5 ст. 2), он не представляется сколько-нибудь значимым юридическим документом. В полной мере можно согласиться с теми авторами, которые называют данный договор декоративным и
декларативным [11]. Верным представляется
мнение и об отсутствии какого-то «особого
договорного статуса» Татарстана в России.
Право устанавливать собственные государственные языки республикам предоставлены
Конституцией Российской Федерации (ч. 2
ст. 68). Поэтому если республика ввела свой
государственный язык наряду с русским, логично, что глава республики обязан его
знать. Вполне соответствуют конституционным нормам и иные положения [7].
Можно констатировать, что договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий в Российской Федерации были и остаются средством осуществления политики,
а не формирования системы полномочий
органов государственной власти разного
уровня. Маловероятно, что в ближайшее
время эта концепция изменится.
В этой связи нужно отметить, что практически ни одна федерация мира не использует договорную форму как основную для
разграничения предметов ведения и полномочий. Безусловно, внутрифедеративный
договор признан мировой практикой: соглашения по вопросам компетенции предусмотрены Конституцией Австрии (ст. 15а), соглашения для урегулирования проблем территориальной реорганизации, решаемых
между администрациями земель, закреплены
в Основном Законе Германии (ст. 29.8), Федеральная Конституция Швейцарии предусматривает договоры между различными кантонами и т. д. Но все эти виды договорной
формы регулирования выступают лишь как
дополнение к основной форме — законодательной. Договоры как средство оформления
отношений между федерацией и ее субъектами являются признаком нестабильности государства. В устойчивой федерации вопросы
разграничения предметов ведения и полномочий регулируются конституциями и законами,
к чему мы и пришли в настоящее время.
2. Иная ситуация складывается с внутрифедеральными соглашениями о делегировании полномочий, предусмотренными ч. 2
и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации. Первоначально они использовались
очень активно, но также претерпели существенные изменения в результате реформы
2003 г.
ФЗ № 119 предусматривал возможность
передачи федеральными органами исполни-
No 4 (34) 2008
тельной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации
полномочий только по предметам совместного ведения. При этом основанием заключения такого соглашения обязательно должен был быть либо федеральный закон, либо договор о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 15). ФЗ № 184
эту позицию изменил принципиально. Так,
ст. 26.1 предусматривает соглашения как
форму определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, только
применительно к предметам ведения Российской Федерации (ст. 3). Эта норма, тем
не менее, не запрещает использование соглашений как форму делегирования полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти по другим предметам ведения. Ведь при передаче
полномочий их перераспределения не происходит, поэтому, передавая полномочия по
предметам совместного ведения, федеральный орган исполнительной власти не определяет полномочия органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, а
наделяет их своими. А этот вопрос уже не
входит в предмет правового регулирования
ст. 26.1 ФЗ № 184.
Специально соглашениям о передаче
полномочий между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации посвящена ст. 26.8 ФЗ № 184.
Абзацем первым п. 1 этой статьи устанавливается право федеральных органов исполнительной власти передавать часть своих
полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации без ограничения их по предметам ведения. Абзацем вторым этого же пункта предусматривается аналогичное право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении части своих полномочий. Толкуя правила, закрепленные п. 1
ст. 26.8, изолированно от других норм, можно было бы сказать, что органы исполнительной власти могут передавать друг другу
полномочия по любым предметам ведения,
но это было бы неверно. Для того чтобы
правильно оценить сферу применения соглашений о передаче полномочий, нужно
рассмотреть все положения гл. 4.1 ФЗ № 184
о внутрифедеральных соглашениях в их системной взаимосвязи.
Следует отметить, что положения гл. 4.1
ФЗ № 184 в отношении соглашений уже существенно менялись. В ст. 26.5 первоначаль-
17
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
ной редакции данной главы (от 4 июля 2003 г.)
соглашения были прямо предусмотрены как
форма передачи полномочий федеральных
органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом передача полномочий по предметам совместного ведения и
предметам ведения субъектов Российской
Федерации (ст. 26.2 и 26.3) как таковая не
предусматривалась. В результате вопрос о
том, могли ли федеральные органы исполнительной власти использовать договорную
форму для делегирования части своих полномочий по предметам совместного ведения, оставался неясным. Однозначно ответить на него, основываясь на первоначальной редакции гл. 4.1 ФЗ № 184, было достаточно сложно. Однако после принятия
Федерального закона от 31 декабря 2005 г.
№ 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [17] была изменена редакция п. 7 ст. 26.3, в котором предусматривается возможность передачи полномочий федеральных органов государственной власти органам субъектов Российской
Федерации только в форме федерального закона. В силу чего следует признать, что для
передачи федеральных полномочий по предметам совместного ведения соглашения не
должны были применяться.
Ситуация с передачей полномочий, принадлежащих органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, намного сложнее: прямо возможность использования соглашения для делегирования этих
полномочий ФЗ № 184 вообще не предусмотрена, но лишить субъектов Российской Федерации этого права нельзя, поскольку оно
прямо предусмотрено ч. 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации.
Возникает другой вопрос: могут ли органы исполнительной власти разных уровней
передавать друг другу полномочия не в договорной, а в какой-либо иной форме? В отношении федеральных органов власти ответ
однозначный — да, в форме федеральных законов и нормативных актов Президента
Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации, поскольку это было
прямо предусмотрено ст. 26.5 и в более поздней редакции п. 7 ст. 26.3 ФЗ № 184. А
вот в отношении региональных органов исполнительной власти ответ не так однозначен. С одной стороны, вроде бы ничего противоправного или противоречащего Консти-
18
туции Российской Федерации в использовании закона субъекта Российской Федерации
для передачи региональных исполнительнораспорядительных полномочий федеральным органам власти нет. Все-таки речь идет
об акте высшей юридической силы, а любая
исполнительная власть априори подзаконна.
Но здесь нужно учитывать особенности договорной формы по сравнению с формой
нормативного акта. Передача полномочия в
форме закона или указа (постановления)
есть приказ. Она императивна, не требует
согласования с контрагентом, наконец, она
должна распространяться на всех и быть общеобязательной, а не закреплять договоренность с конкретным субъектом. В силу этого
императивная передача федеральных полномочий в контексте принципа единства системы органов исполнительной власти по
предметам ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения, закрепленного ч. 2 ст. 77 Конституции Российской
Федерации, выглядит разумной, хотя и в определенной мере навязывает органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанность осуществления не своих полномочий. А вот передача в таком порядке полномочий снизу вверх, даже в условиях отсутствия иерархии, выглядит совершенно нелогичной. Тем более, что полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны делегироваться федеральным органам исполнительной власти, а не их территориальным
органам, а компетенция федеральных органов исполнительной власти распространяется на всю территорию Российской Федерации. И эта компетенция не должна регулироваться законами фрагментарно и неравномерно. Поэтому в отношении передачи
региональных полномочий единственной
приемлемой формой является именно соглашение.
Однако можно ли использовать соглашения для передачи полномочий органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по любым предметам ведения? В отношении предметов ведения субъектов Российской Федерации с уверенностью можно ответить положительно. Эти полномочия устанавливаются только региональными нормативными актами (п. 1 ст. 26.1
ФЗ № 184), и форма их передачи тоже должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации. А полномочия
по предметам совместного ведения определяются федеральными законами (прежде
Академический юридический журнал
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
всего ФЗ № 184), и отсутствие прямого указания на возможность использования соглашения если и не делает такое делегирование
полностью невозможным, то вызывает серьезные сомнения в правомерности этого соглашения, если оно будет заключено.
Проанализировав положения о внутрифедеральных соглашениях гл. 4.1 ФЗ № 184
в ее первоначальной редакции, приходим к
выводу, что соглашения могли использоваться для делегирования полномочий по
предметам исключительного ведения (как
Российской Федерации, так и субъектов
Российской Федерации), а возможность их
использования в сфере совместного ведения
была определена неоднозначно. Сравнивая
эту модель правового регулирования с моделью, закреплявшейся в ФЗ № 119, можно
сделать вывод, что ФЗ № 184 менял сферу
использования соглашений между федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации о передаче части
своих полномочий на противоположную,
определяя ее, прежде всего, как сферу исключительной компетенции.
Однако в декабре 2006 г. [18] положения
гл. 4.1 ФЗ № 184 о внутрифедеральных соглашениях были изменены: была отменена
ст. 26.5. Возможность передачи органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам
ведения Российской Федерации стала регулироваться п. 7 ст. 26.3 наряду с передачей
полномочий по предметам совместного ведения. Данный пункт предусматривает только одну форму — федеральный закон. Одновременно п. 3 ст. 26.1 остался без изменений: он по-прежнему предусматривает соглашения как форму определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
ведения Российской Федерации. Таким образом, если раньше сфера применения соглашений о передаче полномочий была определена нечетко, то теперь она совершенно
не определена. ФЗ № 184 не исключает возможности передачи полномочий исполнительных органов власти соглашением (по
крайней мере, применительно к полномочиям исключительной компетенции), но и оснований для применения такой формы он
тоже не дает.
Обратимся к практике заключения внутрифедеральных соглашений. Фактически
после 2003 г. заключался только один вид
соглашения о делегировании полномочий —
No 4 (34) 2008
соглашение между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, с одной стороны, и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации
(как правило, высшим исполнительным органом государственной власти) — с другой.
Такими соглашениями устанавливается передача друг другу осуществления части полномочий по решению вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидации указанных чрезвычайных ситуаций, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, организации тушения пожаров, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне (см., например, соглашение между Министерством
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Ставропольского
края о передаче друг другу части своих полномочий в решении вопросов организации
тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и
ликвидации последствий от 10 ноября 2004 г.
№ 616 и др. [41].
Интересно в этой связи, что полномочия по осуществлению мер по борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации относятся к предметам совместного ведения. Кроме того, подп. 5 и 5.1
п. 2 ст. 26.3 ФЗ № 184 относят предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, ситуаций, которые могут привести к нарушению
функционирования систем жизнеобеспечения населения, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидацию их последствий, к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. А подп. 31 и 45
этого же пункта относят к данной группе
полномочий региональных органов власти
организацию тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, а
также организацию и осуществление на
межмуниципальном и региональном уровне
мероприятий по гражданской обороне. Иначе говоря, данный вид соглашений предусматривает передачу полномочий именно по
предметам совместного ведения, т. е. ту
19
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
группу полномочий, правомерность делегирования которой в договорной форме ставилась нами под сомнение.
Помимо соглашений с Министерством
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий, после 2003 г. было заключено еще три
соглашения (Соглашение между Федеральным дорожным агентством и Правительством Чеченской Республики о передаче Правительству Чеченской Республики осуществления части полномочий Федерального дорожного агентства по выполнению функций
государственного заказчика Федеральной
целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» от
10 декабря 2004 г. № 757 [36], Соглашение
между Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Правительством Чеченской Республики о передаче Правительству Чеченской Республики осуществления части полномочий
Федерального агентства по строительству и
жилищно-коммунальному хозяйству по выполнению функций государственного заказчика Федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» от 10 декабря 2004 г. № 758
[36], Соглашение между Федеральным
агентством по управлению федеральным
имуществом и правительством Санкт-Петербурга о передаче правительству Санкт-Петербурга осуществления части своих полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками,
находящимися в собственности Российской
Федерации от 30 декабря 2005 г. № 841) [32],
но все они регулируют единичные случаи и
не влияют на общую тенденцию.
Никакие другие соглашения о передаче
полномочий процедуру утверждения постановлением Правительства Российской Федерации не проходили. Показателен в этом
плане пример Соглашения между Федеральной службой земельного кадастра России и
Правительством Республики Башкортостан
о делегировании исполнения функций Республики Башкортостан в области государственного управления земельными ресурсами
от 18 сентября 2003 г. [41]. Данное соглашение, судя по дате, было заключено сразу после внесения изменений в ФЗ № 184 в 2003 г.,
а подготавливалось оно явно раньше. Вероятно, поэтому процедуру утверждения постановлением Правительства Российской
20
Федерации, вновь введенную п. 5 ст. 26.8 ФЗ
№ 184 в 2003 г., оно не прошло. На основании чего в решении коллегии по гражданским судам Верховного Суда Российской
Федерации было указано, что данное соглашение не может считаться действующим,
поскольку оно не принято в надлежащем
порядке [19].
Видимо, столь скудное использование
формы соглашений изначально по концепции ФЗ № 184 не предполагалось. Так, в
своей первоначальной редакции п. 6 ст. 26.8
устанавливал, что порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также
порядок утверждения соглашений Правительством Российской Федерации и порядок
внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством Российской Федерации. В соответствии с этим в
2004 г. Правительство Российской Федерации такой порядок утвердило [22]. Вряд ли
стоило разрабатывать целую процедуру ради заключения одного вида соглашений.
Можно предположить, что тенденция к отказу от договорной формы делегирования
полномочий между уровнями исполнительной власти появилась в связи с изменением
самой концепции разграничения полномочий между уровнями власти в декабре 2005 г.
[32], когда перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, предусмотренный п. 2 ст. 26.3
ФЗ № 184 [33], стал трактоваться как полный и закрытый перечень их полномочий по
предметам совместного ведения. Вероятно, в
результате именно этой тенденции и был
опять изменен порядок заключения внутрифедеральных соглашений в ФЗ № 184, а
Порядок подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче полномочий, утвержденный Правительством Российской Федерации, был отменен [20].
В целом складывается впечатление, что
Федерация стремится полностью отказаться
от договорной формы делегирования полномочий. По крайней мере, для передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти должны использоваться только
нормативные акты. В этой связи возникает
вопрос: почему сделано исключение для
полномочий в сфере ликвидации чрезвычайных ситуаций? Думается, возможен только
один ответ: потому что в этих соглашениях
речь идет не только о передаче федеральных
полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации, но и о
передаче полномочий региональных органов
исполнительной власти Министерству Рос-
Академический юридический журнал
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
сийской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Вероятно, более адекватной формы для взаимного делегирования полномочий между
федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не нашли. Поэтому на протяжении трех лет (с 2005 по
2007 г. включительно) Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и
заключило 101 однотипное соглашение с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
В этом контексте тем более странно выглядят нормы федеральных законов, которые прямо предписывают принятие соглашений. Так, ч. 5 ст. 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации [31] устанавливается возможность передачи полномочий
Федерального казначейства по кассовому
обслуживанию исполнения бюджета исполнительным органам государственной власти
субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных
полномочий за счет собственных доходов
бюджета субъекта Российской Федерации и
наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации
необходимого для их осуществления имущества. Эта норма выглядит тем более странно,
что при отсутствии финансовой компенсации со стороны федеральных властей речь
должна идти скорее не о передаче полномочий (в соответствии с п. 7 ст. 26.3), а об
участии органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти (предусмотренном ст. 26.3.1). Но исходя из буквальной
формулировки Бюджетного кодекса Российской Федерации, речь идет именно о передаче полномочий. Почему в данном случае
речь идет о соглашении, а не о нормативном
акте? Вероятно, потому что передача необеспеченных деньгами полномочий требует
подтверждения со стороны контрагента в
готовности финансировать их осуществление за счет собственных доходов. А это уже
процесс индивидуальный, требующий согласования с каждым отдельно взятым субъектов Российской Федерации. Соответственно, императивная форма делегирования
неприменима.
Проанализировав практику заключения
соглашений о передаче полномочий между
No 4 (34) 2008
федеральными и региональными органами
исполнительной власти после 2003 г., можно
сделать вывод, что нормы федерального законодательства о таких соглашениях и практика их применения свидетельствуют о
стремлении федеральных властей отказаться
от договорной формы делегирования полномочий. Однако полностью исключить соглашения из механизма перераспределения
полномочий между уровнями власти оказалось невозможно. Поэтому соглашения сейчас понимаются как исключительная форма
перераспределения полномочий, применяемая тогда, когда делегирование в форме нормативного акта невозможно по тем или
иным причинам.
3. Отмечая незначительное количество
внутрифедеральных договоров и соглашений, не следует забывать, что они не исчерпывают всех вариантов договорных взаимоотношений между уровнями государственной власти в России. Подавляющее большинство действующих в настоящий момент
договоров и соглашений заключено между
отдельными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о сотрудничестве, взаимодействии
или осуществлении совместных действий. В
качестве примеров таких актов можно привести: 1) договор между Федеральной дорожной службой России и Правительством
Республики Алтай от 19 мая 1999 г. «О
приведении в нормативное состояние связывающих населенные пункты автомобильных дорог, подлежащих приемке в
сеть автомобильных дорого общего пользования, за счет дотаций из федерального
дорожного фонда Российской Федерации в
1999 году на территории Республики Алтай» [41]; 2) договор между Министерством
сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Республики Алтай
от 21 июля 2000 г. «О сотрудничестве в области агропромышленного комплекса» [41];
3) договор между Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и
Правительством Республики Северная Осетия — Алания о совместных действиях по
осуществлению комплекса мер по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в ведении Республики
Северная Осетия — Алания и органов местного самоуправления Республики Северная
Осетия — Алания, к осенне-зимнему периоду 2003/04 г. от 10 декабря 2003 г. № 338 [41];
4) договор между Министерством экономи-
21
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
ческого развития и торговли Российской
Федерации и Правительством Ставропольского края № 19-МФО-06 «О финансировании мероприятий, осуществляемых в рамках
оказания государственной поддержки малого предпринимательства в 2006 году» [41] и
аналогичный Договор между МЭРТ РФ и Правительством Астраханской области от 12 декабря 2007 г. № 098-БИ-07/01-06-112 [41];
5) Соглашение между Федеральным агентством по образованию и Правительством Республики Башкортостан от 13 марта 2007 г.
№ 17-07/485, предусматривающее обязательства республики по финансированию за
счет средств своего бюджета мероприятий
по государственной поддержке образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы, согласно графику софинансирования этих мероприятий [41].
Такие договоры между исполнительными органами государственной власти разных
уровней настолько широко распространены,
что некоторые федеральные министерства
даже разработали типовую форму для них. В
качестве примера можно привести типовые
соглашения, утвержденные Министерством
образования и науки Российской Федерации
[15] и Министерством промышленности и
энергетики Российской Федерации [16].
При этом межведомственные договоры
не исчерпываются соглашениями между исполнительными органами. Существуют соглашения между органами исполнительной
и законодательной власти: например, соглашение от 16 июня 2006 г. «О взаимодействии между Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по
Уральскому федеральному округу и Думой
Ханты-Мансийского автономного округа —
Югры в сфере обеспечения соответствия
нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа — Югры нормативным правовым актам Российской Федерации» [37]. Заключались даже соглашения о взаимодействии между депутатами
разных уровней: например, соглашение о
взаимодействии депутатской группы «Регионы России» Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
и Думы Ханты-Мансийского автономного
округа [38].
Абсолютное большинство таких договоров и соглашений принимаются без какойлибо легальной основы. Они разнообразны,
неупорядочены и не всегда вписываются в
систему правовых актов регионов, порождая
неясности и коллизии. Не всегда с уверен-
22
ностью можно определить, а действует ли
вообще такой договор и какова его юридическая сила. В отношении таких актов нет четко выработанных требований юридической
техники, часто отсутствует не только нумерация, но и дата принятия, в подавляющем
большинстве случаев они не публикуются. В
результате мало кто не только из обывателей, но и из государственных служащих знает о существовании подобных договоров.
Тем не менее, очень часто именно в такой
форме решаются вопросы, требующие существенного финансирования. И именно такие
«не известные» обществу документы управляют финансовыми потоками из федерального и регионального бюджетов.
Возникает вопрос о природе и юридической силе соглашений и договоров между
отдельными органами государственной власти федерального и регионального уровней,
не предусматривающих передачу полномочий: устанавливают ли они нормы права,
имеют ли вообще правовой характер, нуждаются ли в утверждении нормативными правовыми актами и т. п. К сожалению, однозначно ответить на этот вопрос практически
невозможно. Федеральное законодательство
не содержит каких-либо систематизированных норм о соглашениях такого рода. В подавляющем большинстве случаев отсутствуют такие нормы и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Большинство субъектов Российской Федерации в своем законодательстве вообще не
регулируют вопрос о договорах и соглашениях, заключаемых между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти. Необходимо отметить, что
принятие специального закона, посвященного регулированию договоров и соглашений субъектов Российской Федерации, также не является общим правилом, не говоря
уж о регулировании всех общественных отношений в этой сфере. В середине 2008 г. в
45 субъектах Российской Федерации законы,
посвященные регулированию хотя бы отдельных вопросов заключения договоров и
соглашений органами государственной власти этого региона, полностью отсутствуют.
Как правило, в законе, посвященном договорам и соглашениям соответствующего
субъекта Российской Федерации, такие договоры вообще не включены в предмет правового регулирования. Фактически в настоящее время лишь в девяти субъектах Российской Федерации регулируются вопросы заключения договоров и соглашений между
Академический юридический журнал
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и
федеральными органами государственной
власти (Камчатском крае, Архангельской области, Калининградской области, Кемеровской области, Мурманской области, Ненецком автономном округе, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге).
При этом лишь в трех законах субъектов
упоминаются в рамках договоров, заключаемых с федеральными органами государственной власти, кроме внутрифедеральных,
еще и договоры о межпарламентском сотрудничестве между палатами Федерального
Собрания Российской Федерации и региональными законодательными органами — в
законах Ханты-Мансийского автономного
округа — Югры, Мурманской области и города Москвы. И только один закон — Архангельской области — распространяет свое
действие в том числе на соглашения между
администрацией Архангельской области и
федеральными органами исполнительной
власти об участии исполнительных органов
государственной власти Архангельской области в реализации федеральных целевых программ и соглашения между администрацией
Архангельской области и федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами по Архангельской области о взаимодействии и сотрудничестве в
отдельных сферах государственного управления.
Иначе говоря, договоры и соглашения,
реально существующие в настоящий момент
в сфере взаимоотношений федеральных и
региональных органов государственной власти, в полной мере урегулированы в законе
только одного субъекта Российской Федерации. В остальных же такие акты принимаются в условиях полного отсутствия какой-либо легальной процедуры их принятия и оглашения, полной неопределенности их юридической силы, соотношения с нормативными
правовыми актами и т. п. Вряд ли эту ситуацию с правовым регулированием можно
считать приемлемой.
Не менее важно, что таким договорам о
сотрудничестве и совместных действиях не
уделяет существенного внимания и юридическая наука. Так, в рамках конституционного права такие договоры вообще не изучаются. Вероятно, это объясняется тем, что
Конституция Российской Федерации прямо
не предусматривает подобные акты, не упомянуты они и в основных федеральных за-
No 4 (34) 2008
конах, относящихся к отрасли конституционного законодательства. Внимание соглашениям такого рода уделяется только при
изучении административного договора,
впрочем, и внутрифедеральные договоры и
соглашения также относят к административным. Так, А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов все административные договоры (кроме
административно-трудовых) по предмету делят на две группы:
1) договоры о компетенции, к которым
и относят внутрифедеральные договоры и
соглашения;
2) договоры о сотрудничестве, к которым относят различные договоры о совместной деятельности, обмене информацией, организации совместных мероприятий и т. п.
Существенно, что договоры данной группы
преимущественно понимаются как договоры
«по горизонтали», поскольку в качестве примеров приводятся, как правило, договоры
между различными федеральными органами
государственной власти [9].
Сколько-нибудь комплексных исследований, посвященных собственно договорам
о сотрудничестве, в отечественной науке не
проводилось. Отчасти отсутствие интереса,
вероятно, объясняется разнородностью и
многообразием данной группы соглашений.
Кроме того, подавляющее большинство из
них имеет узкоотраслевой характер, почему
они и рассматриваются лишь как дополнение к соответствующему отраслевому законодательству. Другим существенным фактором выступает то обстоятельство, что юридическая сила таких соглашений весьма неоднозначна. Затруднительно вообще ответить на вопрос имеют ли они юридическую
силу, либо характер демонстрации намерений. Почему исследователи зачастую и считают такие акты не заслуживающими пристального внимания. С такой позицией
нельзя согласиться, поскольку в условиях
отсутствия законодательства, определяющего пределы договорного регулирования,
именно в порядке заключения конкретных
соглашений могут решаться вопросы законодательного регулирования.
Анализируя практику договорных взаимоотношений федеральных и региональных
органов власти, можно констатировать смещение центра использования договорной
формы регулирования во внутрифедеральных отношениях от глобальных вопросов
определения компетенции субъекта Российской Федерации и его органов власти к «точечному» регулированию отдельных вопросов осуществления того или иного направле-
23
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
ния государственной политики. Это вполне
объяснимо. Тенденция централизации власти в Российской Федерации, ее упрочнение
и стабилизация отношений между центром и
регионами отводят сложное дву- или многостороннее регулирование на второй план,
ставя его в подчинение простой и удобной
форме нормативного акта. Однако в условиях отсутствия четкой субординации между
отдельными органами исполнительной власти Федерации и субъектов Российской Федерации форма договора становится незаменимой при решении конкретных проблем. В
этой связи можно сделать прогноз о расширении в дальнейшем практики заключения
именно договоров о сотрудничестве. А это, в
свою очередь, еще более остро ставит вопрос
о необходимости правовой регламентации
подобных актов в региональном законодательстве.
В целях совершенствования правового регулирования договорной формы взаимодействия государственных органов субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в региональном
законодательстве можно сделать ряд предложений.
1. Необходимо однозначно определиться
с разграничением договоров и соглашений,
заключаемых органами государственной
власти субъектов Российской Федерации на
акты частноправового (индивидуального) и
публично-правового характера. Последние
следует однозначно признать формой осуществления государственно-властных полномочий субъекта Российской Федерации и,
соответственно, правовым актом, который
нуждается в правовом регулировании на
уровне закона субъекта Российской Федерации.
2. В изменении нуждается сам концептуальный подход к предмету правового регулирования законов о публичных договорах и
соглашениях, заключаемых органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. До сих пор такое правовое регулирование осуществлялось фрагментарно,
исходя из регулирования отдельных видов
договоров и соглашений. Оптимальной же
правовой конструкцией, на наш взгляд,
должно быть регулирование общей процедуры достижения и оформления любой договоренности, субъектом которой выступает
орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в части взаимодействия с федеральными органами государственной власти необходимо регулировать все
договоры и соглашения, а не только те, ко-
24
торые прямо предусмотрены Конституцией
Российской Федерации.
3. Необходимо определить место публичного договора (соглашения), заключаемого государственным органом субъекта
Российской Федерации, в системе правовых
актах. Особенно важно в этом плане распространить все требования к порядку оглашения, вступления в силу и утраты силы, применяемые к нормативным правовым и иным
правовым актам, и на договоры, поскольку в
противном случае не гарантируется принцип
гласности и общедоступности норм права.
Кроме того, может возникнуть ситуация с
нарушением прав человека при введении таких документов в силу. Не менее важно четко определить срочный характер действия
такого рода актов и основания для их досрочного прекращения либо, напротив, продления действия.
Целесообразно урегулировать хотя бы
самые общие принципы определения юридической силы публичных договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти и иными государственными
органами субъектов Российской Федерации,
и их соотношение с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Например, можно ввести общее правило о том, что юридическая сила договора
(соглашения), заключаемого органом субъекта Российской Федерации, не может быть
ниже юридической силы принимаемого им
нормативного правового акта.
В этом плане можно предложить все договорные акты, заключаемые между федеральными и региональными органами власти, делить на две группы: договоры, заключаемые от имени субъекта Российской Федерации; соглашения, заключаемые от имени органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для их четкого разграничения удобно
использовать разные термины: «договор» и
«соглашение» соответственно. При этом к
договорам будут относиться только договоры
о разграничении предметов ведения и полномочий, а к соглашениям — все остальные.
Такая концепция позволит определить
договоры как акты высшей юридической
силы и вписать их в систему законов субъекта Российской Федерации. Соглашения
же следует определять как подзаконные
акты и вписывать их в систему подзаконных актов исходя из того места в иерархии,
которые занимают нормативные правовые
акты регионального органа власти, выступившего субъектом этого соглашения.
Академический юридический журнал
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
4. Следует, по возможности, в пределах,
предоставленных федеральным законодательством, урегулировать процедуру заключения таких договоров и соглашений. В том
числе обязательным требованием к процедуре должно быть внесении такого рода актов
в реестр (регистр) региональных нормативно-правовых актов.
Такое изменение регионального законодательства, на наш взгляд, необходимо в целях формирования единого правового пространства. Оставлять же процесс договорного
взаимодействия органов государственной
власти разных уровней без легальной основы
опасно в силу его полной бесконтрольности
как со стороны общества, так и со стороны
других органов государственной власти.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авакьян, С.А. Теория конституции / С.А. Авакьян. — М., 1994.
2. Безруков, А.В. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации / А.В. Безруков, А.Н. Кокотов // Рос. юрид. журн. — 2000. — № 2.
3. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 16.
4. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 39.
5. Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. — 1924. — № 2. — Ст. 24.
6. Иванов, В.В. Перспективы внутрифедеральных договоров как источник регулирования федеративных отношений / В.В. Иванов // Известия вузов. Сер. Правоведение. — 2000. — № 6.
7. Иванов, В.В. Внутригосударственная договорная политика в современном конституционном праве / В.В.
Иванов // Рос. юрид. журн. — 2007. — № 3.
8. Ишеков, К.А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» /
К.А. Ишеков, П.Ю. Тюрин, К.В. Черкасов [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф».
9. Коренев, А.П. Административные договоры: понятие и виды / А.П. Коренев, А.А. Абдурахманов [Электронный ресурс]. URL : http://www.juristlib.ru/book_581.html
10. Кудимов, А.В. Источники права Древней Руси / А.В. Кудимов, М.М. Шафиев // История государства и
права. — 2006. — № 10.
11. Кустов, О. Совет Федерации отклонил договор Москвы с Татарстаном. [Электронный ресурс]. URL :
www.svobodanews/ru/defauit/aspx
12. Минникес, И.В. Источники российского права : исторический экскурс / И.В. Минникес // История государства и права. — 2007. — № 4 (30).
13. Мухаметшин, Ф.X. Российский федерализм : проблемы формирования отношений нового типа / Ф.Х. Мухаметшин // Государство и право. — 1994. — № 3.
14. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с послед. изм. и доп. от 4 июля 2003 г.) : Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Рос. газ. — 1999. — 19 окт.
15. Об утверждении формы соглашения с субъектом Российской Федерации, предусматривающего его обязательства по финансированию за счет средств своего бюджета мероприятий по государственной поддержке
общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы, согласно графику софинансирования этих мероприятий: приказ Министерства образования и науки Российской Федерации
от 1 февраля 2007 г. № 37 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. —
2007. — № 16.
16. Об утверждении типовой формы соглашения с субъектом Российской Федерации о поэтапном доведении цен (тарифов) на розничных рынках электрической энергии до экономически обоснованного уровня: приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 10 августа 2007 г. № 316 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 39.
17. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ // Рос. газ. —
2005. — 31 дек.
18. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Рос. газ. —
2006. — 31 дек.
19. Определение Верховного Суда РФ от 25 августа 2004 г. № 49-Г04-70 [Электронный ресурс] // СПС
«КонсультантСудебнаяПрактика: Решения высших судов».
20. О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. № 49 // Рос. газ. — 2006. — 18 авг.
21. О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»: Договор от 26 июня 2006 г. № 199-ФЗ
[Электронный ресурс]. URL : http:// www.tatar.ru/append20.html
22. Парфенова, Т.А. Нормативный договор как источник российского права: история и современность : дис. …
канд. юрид. наук. 12.00.01 / Т.А. Парфенова. — Челябинск, 2005.
No 4 (34) 2008
25
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
23. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г.
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» : постановление
Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П // Рос. газ. — 1998. — 8 дек.
24. О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения : постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. №117 // Рос. газ. — 2004. —
11 марта.
25. Российские вести. — 1996. — 29 февраля.
26. Российские вести. — 1996. — 25 июля.
27. Российские вести. — 1997. — 27 ноября.
28. Российская газета. — 1992. — 18 марта.
29. Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
30. Российская газета. — 1996. — 31 января.
31. Российская газета. — 1998. — 12 августа.
32. Российская газета. — 2005. — 31 декабря.
33. Российская газета. — 2006. — 31 декабря.
34. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 2. — Ст. 3176.
35. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 27 (ч. 2) — Ст. 2709.
36. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 51. — Ст. 5176.
37. Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. — 2006. — № 6. —
Ст. 654.
38. Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. — 2001. — № 3. —
Ст. 185.
39. Саликов, М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России / М.С. Саликов //
Рос. юрид. журн. — 1998. — № 4.
40. Соловьева, Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации / Е.А. Соловьева // Современное право. — 2006. — № 7.
41. СПС «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство».
42. Чертков, А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» /
А.Н. Чертков [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс. Версия Проф».
26
Академический юридический журнал
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
ББК 67.400.7
П. А. Сазонов
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, СВЯЗАННЫХ
С НОВЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ
РЕГУЛИРОВАНИЕМ СОСТАВА ТЕРРИТОРИИ
ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
В статье рассматриваются некоторые правовые проблемы, возникающие при реализации на практике
определения состава территорий городского поселения, урегулированного Федеральным законом о местном
самоуправлении.
Ключевые слова: территория городского поселения, местное самоуправление, муниципальное образование,
городской округ.
OSome legal problems of establishment of territory of urban settlement on federal rules of local government are
considered.
Ключевые слова: the territory of urban settlement, local government, municipal formation, urban district. n the
basis of legal analysis of article 191 of the RF Criminal Code the author concludes that the legal construction of such
norm is not perfect and this fact causes practical problems in its application. As a result the author suggests a new edition of the article. The author's point of view is founded on the results of lawyers' polls.
Определение состава территории городского поселения, особым видом которого является и городской округ, — один
из важнейших элементов в системе принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» [8] был урегулирован только
состав территории муниципального образования, включающий земли городских, сельских поселений (населенных пунктов), прилегающие к ним земли общего пользования,
рекреационные зоны, земли, необходимые
для развития поселений, и другие земли в
границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого
назначения (п. 2 ст. 12).
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» [11] (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении), перейдя от
регулирования территориальной основы местного самоуправления к регулированию
принципов его территориальной организации, законодатель предусмотрел требования
к составу территории городского поселения
(п. 5 ч. 1 ст. 11), согласно которым в состав
территории городского поселения может
входить один город или один поселок. Позд-
No 4 (34) 2008
нее эту норму дополнили указанием, что в
состав территории городского поселения в
соответствии с генеральным планом также
могут входить территории, предназначенные для развития его инфраструктуры
(включая территории поселков и сельских
населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Одновременно впервые появилось упоминание о возможности упразднения муниципальных образований (ч. 3 ст. 84 Федерального закона
о местном самоуправлении). Позднее Федеральный закон о местном самоуправлении был дополнен ст. 131 «Упразднение городских и сельских поселений».
Таким образом, взгляды законодателя
прошли определенную эволюцию. Первоначально был закреплен принцип роста муниципального образования вокруг единственного города либо иного городского населенного пункта и допускалось преобразование муниципальных образований, но не
их упразднение, поскольку граждане не
вправе по своей воле отказаться от местного самоуправления, а законодатель не вправе принимать законы, основанные на таком
отказе. Это следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П [9]. Затем
возникло понимание необходимости упразднения тех муниципальных образований, ко© П.А. Сазонов, 2008
27
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
торые по своей территориальной организации не соответствовали требованиям ст. 2 и
ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении (ч. 3 ст. 84). Еще позднее законодатель предусмотрел упразднение муниципальных образований — городских и
сельских поселений — в общем порядке,
помимо переходного периода. К выводу о
возможности упразднения муниципального
района в общем порядке законодатель еще
не пришел.
Упразднение муниципального образования, его основания, процедуры учета мнения населения или получения согласия населения в данном случае исследованы недостаточно полно. Встречаются разные точки
зрения на упразднение муниципальных образований: некоторые авторы выделяют его
как один из наиболее важных вопросов территориальной организации местного самоуправления [5, с. 218], но без подробного
анализа, другие — не рассматривают упразднение муниципальных образований как отдельный вопрос территориальной организации местного самоуправления [4, с. 291]
либо как отдельный вид их преобразования
[3, с. 55–56]. Е.С. Шугрина указывает, что
упразднение муниципальных образований
может быть связано с объединением двух и
более муниципальных образований в одно
новое; разделением муниципального образования на два и более новых; присоединением к муниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему
земель нового муниципального образования; вхождением земель одного муниципального образования в состав другого; прекращением существования местного сообщества, на базе которого было создано муниципальное образование; утратой местным
сообществом, на базе которого ранее было
создано муниципальное образование, способности к самостоятельному существованию [16, с. 114–115]. Однако федеральным
законодателем этот вопрос системно не урегулирован.
Недостатки формулировки п. 5 ч. 1 ст. 11
и связанных с ним статей Федерального закона о местном самоуправлении проявились, в частности, при их применении к существовавшим на 8 октября 2003 г. муниципальным образованиям, которые состояли
более чем из одного города, являлись местом
нахождения районного центра, но были образованы не в границах района (назовем их
28
«сложносоставными»)1, и муниципальным
образованиям, образованным в границах
района, но включающим городской населенный пункт, в котором проживает подавляющее большинство населения района (назовем их «город-район»)2.
Сложносоставные муниципальные образования подлежали упразднению в порядке,
предусмотренном абзацем девятым ч. 3 ст. 84
Федерального закона о местном самоуправлении, причем каждый город должен был
быть наделен статусом городского поселения
(городского округа). При решении вопроса о
наделении городов соответствующим статусом применялась ч. 2 ст. 11 Федерального
закона о местном самоуправлении, согласно
которой наделение городского поселения
статусом городского округа осуществляется
при наличии сложившейся инфраструктуры,
необходимой для решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для решения
органами местного самоуправления прилегающего муниципального района вопросов
местного значения муниципального района
и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Если бы муниципальное образование
состояло из одного города, оно не подлежало бы упразднению, а наделялось статусом
городского поселения, как правило, городского округа, что следует из содержания абзацев первого и четвертого ч. 3 ст. 84 Федерального закона о местном самоуправлении. Содержание данных норм продиктовано стремлением законодателя запретить изменение границ и преобразование муниципальных образований в период до 1 января
2006 г. не в порядке и не по основаниям,
1
В Иркутской области к ним относились три «двусоставных» муниципальных образования, каждое из
которых включало территории двух городов: Черемхово и Свирска, Нижнеудинска и Алзамая, Тайшета
и Бирюсинска.
2
Например, в Иркутской области, по данным переписи населения 2002 г., население города Ангарска
составило 247 118 жителей, а вместе с населенным
пунктом Китой — 251 176 жителей. Население оставшейся части Ангарского района составило 11 574
жителя. Население Ангарского городского поселения составило, таким образом, около 94 % населения муниципального района. Близкая ситуация имеет место в Бодайбинском, Усть-Кутском и Шелеховском районах, в которых население поселений —
районных центров составляет, соответственно, около 60, 82, 80 % населения района.
Академический юридический журнал
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
предусмотренным ст. 84 и 85 Федерального
закона о местном самоуправлении, что было подтверждено, в частности, определением Верховного Суда Российской Федерации
от 20 апреля 2005 г. № 14-Г05-5 по гражданскому делу по заявлению В.Т. Пелипенко и других о признании недействующими
законов Воронежской области «Об установлении границ муниципального образования
г. Воронеж и наделении его статусом городского округа» и «Об установлении границ,
наделении соответствующим статусом, определении административных центров муниципальных образований Верхнехавского
района и образовании в его составе городского поселения»3. В случае наделения муниципального образования, состоящего из
одного города, статусом городского округа
наличие необходимой инфраструктуры в
прилегающем муниципальном районе на
практике действительно не имело решающего значения для определения статуса муниципального образования. Но, наверное,
не совсем правильно и в теории придерживаться такого взгляда, говорить об «автоматическом» признании с 1 января 2006 г.
статуса городского округа за городским поселением при наличии только трех условий:
наличие статуса муниципального образования на 8 октября 2003 г.; отсутствие на 30
апреля 2003 г. соответствующего разграничения полномочий и непринятие закона
субъекта Российской Федерации об ином статусе муниципального образования [7, с. 95,
105–106].
Как известно, в советские годы инфраструктура создавалась для района в целом,
с органами управления ею в административном центре района — например, центральные районные больницы, единые для
района и его центра автотранспортные
предприятия и т. п. В результате применения данных норм Федерального закона о
местном самоуправлении муниципальное
образование в административном центре
района, включавшее один город и существовавшее отдельно от районного муниципального образования, приобретало статус
городского округа вне связи с наличием
соответствующей инфраструктуры в районе. Имущество, образующее указанную инфраструктуру, не подлежало разграничению в связи с комплексным характером вопросов местного значения городского округа, включающим вопросы местного зна3
Документ опубликован не был.
No 4 (34) 2008
чения как муниципального района, так и
поселений (городских и сельских). В то же
время такое же муниципальное образование, но включавшее два города, подлежало
упразднению. При этом города в большинстве случаев наделялись статусом городских поселений, так как инфраструктура,
предназначенная для обслуживания жителей всего района, в основном находилась
на территории этих городов. Федеральный
закон о местном самоуправлении не предусматривал в данном случае учет мнения населения или его согласия на действия,
предпринимаемые законодателем субъекта
Российской Федерации. Это позволяло последнему ссылаться на учет мнения населения, но не его согласие, так как сложносоставная «схема» не соответствует концептуально важным положениям Федерального
закона о местном самоуправлении, а для
приведения в соответствие с законодательством согласия населения не требуется;
при этом не составляло труда доказать и
отсутствие в районе соответствующей инфраструктуры. Применительно к Иркутской
области это можно проиллюстрировать на
примере определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2005 г.
№ 66-Г05-4 по делу о признании недействующими и не подлежащими применению
отдельных положений Закона Иркутской
области от 9 декабря 2004 г. № 86-оз «О
статусе и границах муниципальных образований Нижнеудинского района Иркутской
области»4. Как представляется, возможность произвольного усмотрения субъекта
Российской Федерации, возникающая в
данном и в иных случаях, связанных с неконкретным содержанием ч. 2 ст. 11 Федерального закона, не в полной мере соответствует содержанию права на местное
самоуправление, смысл которого раскрыт
в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. [10].
Хартия не связывает данное право с наличием либо отсутствием инфраструктуры;
при ее недостаточности должны применяться предусмотренные национальным
законодательством процедуры разграничения имущества, объединения в ассоциации
для решения общих задач по использованию единой инфраструктуры (ст. 10) и др.
Практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда
4
Документ опубликован не был. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
29
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Российской Федерации свидетельствует,
что мнение населения по поводу упразднения муниципального образования может
быть выяснено, а проведение референдума
рассматривается как желательная, но не
единственная форма. Указанный вывод соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации по
«удмуртскому делу», что подчеркивается, в
частности, в определении Верховного Суда
Российской Федерации от 21 февраля 2007 г.
№ 90-Г07-1 5 и ряде принятых позднее
актов.
Частью 10 ст. 85 Федерального закона о
местном самоуправлении в первоначальной
редакции было предусмотрено, что органы
местного самоуправления на территориях
вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления, осуществляющих на этих территориях полномочия по
вопросам местного значения. Обязательства
органов местного самоуправления, возникающие в силу правопреемства, определяются
передаточным (разделительным) актом. Основания разграничения этих обязательств,
порядок и сроки составления передаточного
(разделительного) акта устанавливаются
Правительством Российской Федерации.
Федеральный закон о местном самоуправлении в первоначальной редакции не предусматривал возможности упразднения муниципальных образований. Так как правопреемство возникает не только в ходе реформы
местного самоуправления, но и в иные периоды, отсутствие соответствующего регулирования в гл. 2 Федерального закона о
местном самоуправлении является его недостатком.
Во исполнение ч. 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 903 были утверждены Правила разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного)
акта [14]. Пункт 4 Правил связывал разграничение только с изменением границ или
преобразованием муниципальных образований, что соответствовало смыслу Федерального закона о местном самоуправлении в его
первоначальной редакции. Однако 30 декабря 2004 г. вступил в силу Федеральный закон
от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении
5
Документ опубликован не был. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
30
изменений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12].
Часть 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении была изложена в новой
редакции, согласно которой только порядок
и сроки составления передаточного (разделительного) акта устанавливаются Правительством Российской Федерации. Таким
образом, уже на день издания Правила не
соответствовали Федеральному закону о местном самоуправлении, поскольку из компетенции Правительства Российской Федерации законодатель с 30 декабря 2004 г. изъял
полномочие по определению оснований разграничения обязательств, возникающих в
порядке правопреемства. Однако до настоящего времени Правила устанавливают два
основания разграничения обязательств, возникающих в порядке правопреемства (изменение границ, преобразование муниципальных образований), не учитывая случай упразднения муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации. При
этом федеральный законодатель подтвердил,
что упразднение муниципального образования не является преобразованием, включив
в Федеральный закон о местном самоуправлении ст. 131. Общего упоминания о правопреемстве в Федеральном законе при отсутствии передаточного (разделительного) акта
недостаточно для выбора должника в соответствующих обязательствах, так как вновь
образованных муниципальных образований
всегда несколько.
Таким образом, законодательство препятствует разграничению обязательств при
правопреемстве, возникающем в случае упразднения, как органам местного самоуправления (поскольку это не соответствует абзацу третьему ч. 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении), так и субъекту Российской Федерации (поскольку данный случай не предусмотрен Правилами,
принятыми во исполнение ч. 10 ст. 85).
Данная ситуация породила противоречивую судебную практику. Например, после
упразднения сложносоставных муниципальных образований в Иркутской области
предъявлялись иски о взыскании выплат в
связи с увольнением по ликвидации работодателя — органа местного самоуправления, а также иски о восстановлении на работе (муниципальной службе) в случае несоблюдения процедуры увольнения. Суды
общей юрисдикции признавали правопреемниками органы местного самоуправления
Академический юридический журнал
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
вновь образованных муниципальных образований. В качестве примера можно привести решение Черемховского городского суда
от 16 мая 2006 г. о восстановлении на работе по иску Гладниковой К.Е. к администрации Черемховского городского муниципального образования и администрации муниципального образования «Город Черемхово»6 и
ряд иных рассмотренных этим же судом дел.
Суд посчитал, что произошло не упразднение, а преобразование муниципального образования в форме разделения, что не соответствует смыслу Федерального закона о местном самоуправлении. Однако при рассмотрении в кассационной инстанции гражданского дела по иску Гладниковой К.Е. решение суда первой инстанции оставлено без
изменения. В арбитражной практике иногда
суд первой инстанции приходил к выводу об
отсутствии правопреемства, однако вышестоящие судебные инстанции полагали, что
правопреемство возникает в силу закона, а
отсутствие передаточного акта не подтверждает отсутствие правопреемства. Такая правовая аргументация нашла отражение, например, в постановлении Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 28 января 2008 г. № А19-15013/04Ф02-9961/077.
Обратимся ко второму виду — «городам-районам». Как справедливо отмечает
С.В. Шипов, районы имеют обширные территории и искусственные границы; инфраструктура, необходимая для решения части
вопросов местного значения, концентрируется вокруг поселений и не является единой в рамках таких крупных территориальных образований [15, с. 63]. К этому подходу примыкает и точка зрения, что муниципальный район представляет собой муниципальный округ — муниципальное образование, включающее территории не менее
трех муниципалитетов (городских и (или)
сельских поселений) [2, с. 76]. «Городарайоны», как правило, не соответствуют такой характеристике. В ходе реформы они
приобретали статус муниципального района
с присвоением статуса городского поселения административному центру. Но в дальнейшем реализация возможностей, заложенных в п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении (вхождение в состав территории городского поселе6
Документ опубликован не был.
Документ опубликован не был. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
7
No 4 (34) 2008
ния в соответствии с генеральным планом
территорий поселков и сельских населенных пунктов и присвоение городскому поселению статуса городского округа с прекращением юридического существования
муниципального района), затрудняется тем,
что законодатель не предусмотрел возможности преобразования муниципального
района в городской округ. Кроме того, применительно к данному случаю федеральный
законодатель не урегулировал, кто назначает выборы депутатов представительного органа нового муниципального образования,
определяет количество депутатов этого органа, из какого бюджета финансируется
проведение муниципальных выборов, а также ряд иных вопросов. Законодатель сделал
невозможным создание муниципальных образований не по процедуре изменения границ или преобразования их, но и в случае
возникновения муниципальных образований в порядке ст. 12 и 13 Федерального закона о местном самоуправлении эти вопросы остались не урегулированы.
Проблемы на практике вызывает также
требование о «вхождении в состав территории поселения в соответствии с генеральным планом поселения», предполагающее
вначале подготовку и утверждение генерального плана, включающего в состав городского округа территории иных населенных пунктов, а затем — приобретение соответствующего статуса (в нашем случае —
городского округа). Однако Градостроительный кодекс Российской Федерации
[13] предполагает обратную последовательность действий (ст. 24). Документы территориального планирования муниципальных
образований могут являться основанием
для изменения их границ (п. 4 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), но не для их преобразования или упразднения. Юридическое существование
муниципального района и сельских и городских поселений на его территории с образованием городского округа прекращается, но такой вид упразднения не описан в
гл. 2 Федерального закона о местном самоуправлении.
Правоприменительная практика и в
данном случае противоречива. Так, попытка городского поселения город Шелехов
начать подготовку проекта генерального
плана городского округа, включающего территорию Шелеховского муниципального
района, вызвала возражения органов прокуратуры, тогда как органы государственной
31
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
власти Иркутской области отклонили проект закона об установлении статуса городского округа, мотивируя это отсутствием
генерального плана, предусматривающего
включение в состав территории городского
поселения территорий иных населенных
пунктов района.
Тем не менее, судебная практика опровергает тезис о недопустимости такого преобразования. Уставный суд Калининградской области принимал решения в связи с
недопустимостью такого преобразования при
необоснованности его генеральным планом
(постановления от 25 мая 2007 г. № 1-П,
от 31 мая 2007 г. № 2-П [6]). Тем же обосновывалось решение Московского областного суда от 14 февраля 2006 г.8, которым
был признан недействующим со дня принятия Закон Московской области № 3/2005-оз
от 12 января 2005 г. «О статусе и границе
городского округа Домодедово», оставленное без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая
2006 г. № 4-Г06-149. Позднее решением Совета депутатов Домодедовского района
Московской области с соблюдением необходимых процедур был утвержден Генеральный план городского округа Домодедово, после чего субъектом Российской Федерации вновь был принят соответствующий закон. Непротиворечие последнего
федеральному законодательству подтверждено определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2007 г.
№ 4-Г07-3110.
Представляется важной разработка и утверждение соответствующего генерального
плана именно в муниципальном образовании, включающем всю объединяемую территорию (в данном случае это муниципальный район). В Иркутской области попытка
утверждения такого генерального плана была осуществлена не Шелеховским муниципальным районом, а городским поселением.
Такой подход порождает сопутствующие
проблемы: например, как проводить публичные слушания на территории иных поселений, входящих в муниципальный район,
и т. п.
В связи с этим также представляет интерес решение Красноярского краевого суда от 18 июля 2005 г.11 по делу о признании
противоречащей, недействующей и не подлежащей применению статьи 1 Закона
Красноярского края от 25 февраля 2005 г.
№ 13-3148 «О наделении муниципального
образования город Красноярск статусом городского округа» в части, предусматривающей включение в состав города Красноярска сельского населенного пункта деревня
Песчанка. Суд признал допустимость включения в состав городского округа сельского
населенного пункта на основании установленной городской черты, а не генерального
плана.
Допущение вхождения сельских населенных пунктов в городской округ — это
уход от обязательного, как полагали вначале,
двухуровневого местного самоуправления в
сельской местности. Например, В.И. Васильев справедливо обращает внимание на то,
что по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации двухуровневое местное самоуправление в сельской местности — не единственная возможная форма [1, с. 206–207].
Можно подытожить, что гл. 2 Федерального закона о местном самоуправлении непосредственно либо взаимосвязанные с ней
нормы
федерального
законодательства
должны содержать более подробное регулирование общественных отношений, связанных с упразднением муниципальных образований, в том числе муниципальных районов:
случаи упразднения, процедуры учета мнения населения либо получения согласия населения, основания и процедуры правопреемства муниципальных образований. Необходимо конкретизировать требование достаточности инфраструктуры для решения вопросов местного значения. Требуется корректировка Градостроительного кодекса
Российской Федерации, позволяющая муниципальному району разрабатывать проект
генерального плана городского округа в целях преобразования муниципального района
в городской округ с упразднением сельских
поселений.
8
Документ опубликован не был. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
9
Документ опубликован не был. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
10
Документ опубликован не был. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
32
Академический юридический журнал
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Васильев, В.И. Муниципальное право России / В.И. Васильев. — М., 2008. — 848 с.
2. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации: совместные
исследования германских, российских, монгольских и киргизских ученых. — М., 2007. — 384 с.
3. Колюшин, Е.И. Муниципальное право России : курс лекций / Е.И. Колюшин. — М., 2008. — 464 с.
4. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. — М., 2007. —
672 с.
5. Пешин, Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. — М., 2007. — 461 с.
6. Cайт Уставного Суда Калининградской области. URL: http://www.ustavsudklgd.ru/judgement/regulations/2007p1.htm.
7. Семенова, М.С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии
в системе местного самоуправления на современном этапе : дис. … канд. юрид. наук / М.С. Семенова. — М.,
2005. — 195 с.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 5. — Ст. 708.
10. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 36. — Ст. 4466.
11. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 1 (ч. 1). — Ст. 12.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 1 (ч. 1). — Ст. 16.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 2. — Ст. 161.
15. Шипов, С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в
Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук / С.В. Шипов. — М., 2006. — 185 с.
16. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации / Е.С. Шугрина. — М., 2008. — 672 c.
No 4 (34) 2008
33
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
ББК 67.401.041
Л. В. Гаврилова,
кандидат юридических наук
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ:
ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ
В статье рассматриваются основные тенденции развития законодательства об административных
правонарушениях в субъектах Российской Федерации, выделяются основные подходы в регулировании
административной ответственности и отдельных вопросов производства по делам об административных
правонарушениях в региональных законах, даются рекомендации по совершенствованию законодательства
субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере.
Ключевые слова: административная ответственность, законодательство об административных правонарушениях, административно-деликтное законодательство, производство по делам об административных правонарушениях.
TPrimary of administrative legislation trends in the subjects of the Russian Federation are considered. Primary
approaches in regulation of administrative re-sponsibility in regional legislation are identified. Author makes a proposition of administrative legislation trends in the subjects of the Russian Federation.
Ключевые слова: administrative responsibility, administrative infringement legislation, administrative infringement legal procedure. he conclusion is made in the article that the present practice of arresting is not fit to the international standards.
Key words: personal inviolability, arrest, international standards.
Правовая система федеративного государства предполагает необходимость четкого
определения объема компетенции законодателя, а также создание эффективного механизма взаимодействия норм, издаваемых в
идентичной сфере на федеральном и региональном уровнях.
Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции
Российской Федерации административное,
административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, закреплен
приоритет федеральных норм и в регулировании вопросов, связанных с установлением административной ответственности и производством по делам об административных правонарушениях.
Законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях,
исходя из предписаний Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 145-ФЗ (в
ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г.
(далее — КоАП РФ) [34], регламентирующих
вхождение в состав законодательства об административных правонарушениях законов
субъектов РФ об административных правонарушениях, принятых в соответствии с федеральным кодексом (ст. 1.1), формально
может характеризоваться как децентрализованное.
Вместе с тем, в Российской Федерации
в последние годы наблюдается усиление
централизации законодательного регулирования вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Этого не удалось
избежать и при формировании законодательства об административных правонарушениях.
Данный процесс можно объяснить негативными факторами, наблюдаемыми в последнее время в субъектах Российской Федерации и нашедшими подтверждение в судебной практике:
— увеличение числа региональных законов, не соответствующих федеральному законодательству об административных правонарушениях;
— вмешательство регионального законодателя при установлении ответственности за административные правонарушения в
© Л.В. Гаврилова, 2008
34
Академический юридический журнал
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
предметы ведения федерального законодателя1;
— уточнение или расширительное толкование региональными законами об административных правонарушениях федеральных предписаний, регулирующих административную ответственность и процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях2.
С целью воспрепятствования принятию
региональных административно-деликтных
законов, не соответствующих федеральному
законодательству, в ст. 1.3. КоАП РФ определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Данное положение федерального кодекса имеет характер «заградительного» барьера, за рамки которого региональное правотворчество заходить не вправе. Как справедливо отмечает
В.В. Игнатенко, «точность законодательной
регламентации нормотворческой компетенции РФ и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях будет способствовать упрочению режима правовой законности как сфере административно-деликтного законодательства,
так и деятельности органов административной юрисдикции» [15, с. 43].
Не разделяя позицию о предоставлении
субъектам Федерации чрезмерно широких
законодательных полномочий в области регламентации ответственности за административные правонарушения3 (издержки таковой
1
См., например: Определение Верховного Суда РФ от
30 мая 2007 г. № 65-ГО7-3 (по вопросу признании недействующими отдельных положений Закона Еврейской автономной области «Об административных
правонарушениях); Определение Верховного Суда РФ
от 11 апреля 2007 г. № 1-ГО7-7 (по вопросу о признании недействующей ст. 11.3. Закона Архангельской
области «Об административных правонарушениях);
Определение Верховного Суда РФ от 30 июля 2008 г.
№ 1-ГО08-35 (по вопросу о признании недействующей ст. 4.4. Закона Архангельской области «Об административных правонарушениях); Определение Верховного Суда РФ от 26 апреля 2006 г. № 11-Г06-7 (по
вопросу признания недействующими отдельных положений Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях) [30].
2
См. Определение Верховного Суда РФ от 4 июня
2008 г № 93-ГО8-5 (по вопросу признания недействующим Закона Магаданской области от 22 декабря
2006 г. № 784-ОЗ «О наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями
Магаданской области по созданию и организации
деятельности административных комиссий, определению должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы
об административных правонарушениях) [30].
No 4 (34) 2008
наблюдались в Российской Федерации в
1990-е гг.), следует отметить, что «контролируемая» децентрализация, безусловно, способствует эффективному решению задач
предупреждения и борьбы с административными правонарушениями на уровне субъектов Российской Федерации и в России в целом. Кроме того, такая законодательная
практика позволяет реально учесть особенности и специфику различных регионов с
точки зрения юридической защиты интересов населения.
Актуальным направлением совершенствования законодательства является деятельность по приведению нормативных правовых актов, регулирующих конкретную сферу
общественных отношений, в упорядоченную
систему.
В качестве наиболее распространенных
форм систематизации законодательства, используемых в правотворческой практике органами государственной власти Российской
Федерации, можно указать кодификацию4
законодательства и системное обобщение
законодательства без использования кодификации. При этом кодификация характеризуется как способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности [12, с. 482],
основной целью которого является создание единого нормативного правового акта
[17, с. 316], регулирующего однородную группу общественных отношений.
Многочисленные правовые исследования в области совершенствования российского законодательства коснулись кодификации административного законодательства
в целом [19, с. 19–29; 39, с. 12–21] и отдельных его институтов [13, с. 5], как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Дискуссия по данному
вопросу не случайна. Федеративное устройство России предполагает выбор модели на3
Например, А.Ю. Якимов высказывает мнение о
том, что «законодательство РФ должно устанавливать административную ответственность за два вида
правонарушений: во-первых, за нарушения положений федеральных законов (а также правил, утверждаемых постановлениями Правительства РФ); вовторых, за проступки, имеющие повышенную общественную вредность, посягающие на здоровье, честь
и достоинство личности, собственность, общественный порядок. Установление административной ответственности за все прочие деликты следовало бы
отнести к компетенции субъектов РФ» [43, с. 44].
4
Кодификация (от латинского «codificatio») – сведение в одно систематическое целое совокупности
действующих законов [41, с. 1391].
35
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
иболее оптимального соотношения централизации и децентрализации законодательства, в том числе и административно-деликтного [40, с. 24].
Относительно видов законов, устанавливающих ответственность за административные правонарушения на уровне субъектов
Российской Федерации, высказываются различные мнения. Следует признать, что большинство российских юристов поддерживают
концепцию систематизации федеральных и
региональных норм, регулирующих ответственность за административные правонарушения, в форме кодекса [20, с. 59–60; 22,
с. 2–7]. Так, В.В. Александров и Д.Н. Бахрах допускают возможность разработки региональных кодифицированных законов
об административных правонарушениях [1,
с. 55–56; 2, с. 40–41].
Анализ современного законодательства
субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях свидетельствует об изменении отношения регионального законодателя к вопросу выбора вида закона, устанавливающего административную
ответственность.
В период до 2002 г. в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях имело скорее фрагментарный характер,
основной задачей которого было восполнение пробелов существенно устаревшего на
тот период федерального административноделиктного законодательства в части закрепления составов административных правонарушений.
В настоящее время субъекты Российской Федерации рассматривают законы об
административных правонарушениях как
действенный механизм предупреждения и
борьбы с правонарушениями, имеющими
региональную специфику.
Изучение законодательной практики
субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере позволяет выделить два основных
подхода в регулировании административной
ответственности в региональных законах.
1. Принятие единого систематизированного закона об административных правонарушениях (закон, кодекс)5.
Интересным представляется тот факт,
что если в период непосредственно до и после принятия КоАП РФ субъекты Российской Федерации достаточно активно использовали в качестве наименования систематизированного закона об административных правонарушениях термин «кодекс», то в
настоящее время, напротив, некоторые
субъекты Российской Федерации отказались
от такой практики и используют название
«закон». В качестве примера можно привести Свердловскую область, которая одна из
первых выступила с инициативой принятия
нормативного правового акта об административной ответственности с наименованием
«кодекс»6. Однако в 2005 г. в указанном
субъекте Российской Федерации вступил в
силу административно-деликтный закон, в
котором название «кодекс» не используется7.
Такое изменение в региональной правотворческой практике объясняется тем, что
структура кодекса более сложна по сравнению с обычным законом и предполагает наличие внутренних элементов, систематизирующих значительные блоки норм, регулирующих группы однородных общественных
отношений. По мнению М.Я. Масленникова, «для придания закону статуса кодекса важен объем» [22, с. 3], который он считает
определяющим критерием для наименования нормативно-правового акта кодексом.
Тем не менее, в ряде субъектов Российской Федерации в 2007—2008 гг. приняты
комплексные административно-деликтные
законы в виде кодексов: например, Кодекс
Тюменской области об административной
ответственности от 27 декабря 2007 г. № 55
[42], Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г.
№ 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» [4], Закон
Костромской области от 21 июля 2008 г.
№ 352-4-ЗКО «Кодекс Костромской области
об административных правонарушениях»
[38], Закон Калининградской области от 12
мая 2008 г. № 244 «Кодекс Калининградской
области об административных правонарушениях» [16].
Как видим, в большинстве субъектов
Российской Федерации воспроизводится название федерального кодекса, лишь адаптированное к конкретному региону. Исключением является Тюменская область. Полага-
5
6
В научных исследованиях в области административной ответственности можно встретить использование
иной классификации систематизированных и несистематизированных законов об административных правонарушениях, например, М.Я. Масленников подразделяет их на комплексные и тематические [22, с. 2].
36
Закон Свердловской области от 5 декабря 1997 г.
№ 70-ОЗ «Кодекс Свердловской области об административной ответственности» (утратил силу) [26].
7
Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г.
№ 52-ОЗ «Об административных правонарушениях
на территории Свердловской области» [37].
Академический юридический журнал
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
ем, авторы этого закона исходили из позиции, встречающейся в научной литературе,
в соответствии с которой использование в
названии кодекса лишь понятия «административное правонарушение», не вполне
точно отражает его содержание. Как отмечает Д.Н. Бахрах, само название кодекса об
административных правонарушениях не совсем точно отражает содержание акта, поскольку он регламентирует не только перечень административных проступков, но и
другие положения [2, с. 38].
Действительно, административная ответственность как комплексный правовой
институт охватывает не только материальные нормы, посвященные административным правонарушениям и санкциям за них,
но и нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях.
2. Принятие законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за нарушения в
различных сферах общественных отношений8.
Обращает на себя внимание, что в Российской Федерации осталось незначительное число субъектов, придерживающихся
этого подхода в регулировании административной ответственности. К ним относятся:
Московская область, республики Бурятия и
Ингушетия, город федерального значения
Санкт-Петербург. К данной группе субъектов Российской Федерации относится и Иркутская область, в которой также действует
8
См., например: Закон Московской области от 17 января 2005 г. № 8/2005-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ регионального значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области» [7];
Закон Московской области от 7 октября 2006 г.
№ 171/2006- ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского
рынка и услуг на территории Московской области»
[14]; Закон Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 г.
№ 19-4 «О наземном пассажирском маршрутном
транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге» [25]; Закон Санкт-Петербурга от 12 января 2004 г.
№ 793-2 «Об административной ответственности за
нарушение тишины и покоя граждан в ночное время на территории Санкт-Петербурга» [5]; Закон Республики Бурятия от 24 марта 2005 г. № 1056-III
«Об административных нарушениях в сфере благоустройства на территории городов и других населенных пунктов Республики Бурятия» [35]; Закон Республики Бурятия от 5 мая 2005 г. № 1145-III «Об административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства» [36] и др.
No 4 (34) 2008
довольно большое количество законов, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в конкретных
сферах9.
Следует отметить наиболее распространенные варианты содержательного наполнения законов об административных правонарушениях, используемых региональным
законодателем. Во-первых, сосредоточение
в соответствующем законе всех региональных составов административных правонарушений, а также установление перечня должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях и рассматривать соответствующую категорию дел10. Во-вторых, дополнительное урегулирование иных вопросов помимо закрепления составов административных правонарушений. Например, общая характеристика видов административных наказаний, порядок зачисления административных штрафов, определение задач регионального законодательства об административных правонарушениях и т. п.11. В-третьих, в отдельных региональных законах содержатся положения, преимущественно выделяемые в большинстве субъектов Российской Федерации в качестве предмета право9
См., например: Закон Иркутской области от 10 декабря 2007 г. № 122-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушениях в сфере библиотечного дела в Иркутской области» [27]; Закон Иркутской области от 14 декабря 2007 г. № 124-ОЗ «Об
административной ответственности за правонарушениях в сфере перевозки пассажиров и багажа транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения в Иркутской области» [27]; Закон
Иркутской области от 12 ноября 2007 г. № 107-ОЗ
«Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области» [28] и др.
10
См., например: Закон Омской области от 24 июля
2006 г. № 770 «Кодекс Омской области об административных правонарушениях» [29]; Закон Астраханской области от 4 сентября 2007 г. № 49/2007-ОЗ
«Об административных правонарушениях» [33]; Закон Брянской области от 15 июня 2007 г. № 88-З
«Об административных правонарушениях на территории Брянской области» [3]; Закон Курганской области от 20 ноября 1995 г. № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской
области» [6]; Закон Магаданской области от 15 марта 2005 г. № 583-ОЗ «Об административных правонарушениях в Магаданской области» [21]; Закон Новгородской области от 11 августа 2008 г. № 362-ОЗ
«Об административных правонарушениях» [24] и др.
11
Кодекс Хабаровского края об административных
правонарушениях от 26 мая 2006 г. № 185 [31]; Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» от 4 декабря
2007 г. № 200-ЗО [9] и др.
37
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
вого регулирования в специальном нормативном правовом акте. В частности, практически все субъекты Российской Федерации
регламентируют порядок организации и деятельности административных комиссий в
самостоятельном законе12. Исключение составляют: Закон Архангельской области от 3
июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» (гл. 10) [11], Закон Ленинградской области от 2 июля 2003 г.
№ 47-оз «Об административных правонарушениях», содержащий приложение «Типовое положение об административной комиссии» [8].
Сравнительно-правовое исследование
законодательного опыта субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности позволяет
сделать вывод о допустимости использования как первого, так и второго подходов в
правовом регулировании исследуемой сферы. Данный вопрос не имеет принципиального значения с точки зрения законодательного оформления при соблюдении двух условий — установление административной
ответственности законом и соответствие его
норм федеральному законодательству.
Вместе с тем, как показывает анализ законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации, в регионах наблюдается тенденция к
использованию при регулировании сферы
административных правонарушений именно
кодифицированных законов.
Существуют и некоторые негативные
моменты в современной региональной кодификации законов об административных правонарушениях. Так, не вполне оправданным
можно считать законодательный опыт ряда
субъектов Российской Федерации по воспроизведению структуры КоАП РФ. Кроме
того, поскольку объем регулирования субъектов Российской Федерации в исследуемой
сфере ограничен федеральным законодательством, региональные законы перенасыщены отсылочными нормами к федеральному кодексу.
Стремление законодателя субъекта Российской Федерации отразить региональную
специфику при установлении принципов,
12
Закон Калужской области от 4 июля 2002 г.
№ 133-ОЗ «О создании административных комиссий» [10]; Закон Мурманской области от 24 июня
2003 г. № 408-01-ЗМО «Об административных комиссиях» [23]; Закон Смоленской области от 25 июня 2003 г. № 25 «Об административных комиссиях
Смоленской области» [32] и др.
38
задач и других общих положений законодательства об административных правонарушениях приводит к признанию судом этих
положений недействующими в связи с вмешательством в федеральную юрисдикцию.
Так, в определении Судебной коллегии
по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 26 апреля 2006 г.
№ 11-Г06-7 [30] по делу о признании недействующими отдельных положений Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях суд четко высказал позицию о том, что установление
общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях ст. 1.3. КоАП РФ отнесено к ведению Российской Федерации, следовательно, закрепляя в Кодексе Республики Татарстан нормы, касающиеся задач и принципов законодательства об административных
правонарушениях, Государственный Совет
республики вправе был лишь воспроизвести нормы КоАП РФ, регулирующие соответствующие вопросы.
Недопустимым является и подход некоторых региональных законодателей по компиляции отдельных положений КоАП РФ
при их включении в административно-деликтные законы субъектов Российской Федерации. Например, в ст. 4 Закона Воронежской области от 31 декабря 2003 г. «Об административных правонарушениях в Воронежской области» [18] при установлении субъектов, подлежащих административной ответственности, осуществлено не столько дублирование примечания к ст. 2.4 КоАП РФ о понимании должностного лица применительно
к законодательству об административных
правонарушениях, сколько просматривается
попытка комбинирования федеральных
норм в целях формулирования положений
регионального закона.
Попытка законодателей субъектов Российской Федерации, избравших в качестве
наименования систематизированного административно-деликтного закона термин «кодекс», соблюсти традиционную юридикотехническую атрибутику, присущую данному
виду законов (деление на общую и особенную части, построение структурных элементов кодекса в определенной последовательности и т п.), зачастую приводит к таким дефектам, как дублирование структуры и большого количества положений федерального
кодекса, искусственное увеличение объема
акта за счет большого количества отсылочных норм и т. д.
В принципе подобные недостатки свой-
Академический юридический журнал
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
ственны не только региональным «кодексам», но и иным систематизированным законам. Так, неудачны, на наш взгляд,
структура и наименования составляющих ее
элементов в Законе Ленинградской области
«Об административных правонарушениях»
[8]. Во-первых, вызывают недоумение наименования раздела 1, регламентирующего
общие положения, и раздела 2, систематизирующего составы административных правонарушений. С точки зрения общепринятых правил юридической техники, подобные разделы в административно-деликтных
законах традиционно именуются, соответственно, «Общая часть» и «Особенная часть».
Законодатель Ленинградской области использует названия «Общие положения»
(раздел 1) и «Административные правонарушения» (раздел 2). Более того, в разделе 1
содержится глава с аналогичным наименованием «Общие положения» (гл. 1). Во-вторых, представляется не вполне логичным
включение в данную главу, наряду с нормами материально-правового характера, положений, определяющих особенности производства по делам об административных правонарушениях. Например, одновременно со
статьями, закрепляющими задачи областного закона об административных правонарушениях, которые содержат понятия административного правонарушения и виды
административных наказаний, в главу
включены статьи, устанавливающие перечень должностных лиц, уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях (ст. 1.5.), порядок образования административной комиссии (ст. 1.7),
перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 1.9).
Нелогичным выглядит и размещение статьи, регулирующей общие вопросы производства по делам об административных правонарушениях (ст. 1.11), после норм более
частного характера.
Неудачным выглядит также структуирование Закона Магаданской области «Об административных правонарушениях в Магаданской области», раздел 1 которого состоит
из одной главы, а она, в свою очередь, включает в себя лишь одну статью [21].
Вышеуказанные дефекты юридико-технического характера преимущественно связаны с попыткой регионального законодателя максимально приблизить структуру административно-деликтного закона к структуре
федерального кодекса.
Подводя итоги проведенного исследова-
No 4 (34) 2008
ния, можно сформулировать следующие выводы, к которым пришел автор при оценке
отдельных положительных и отрицательных
аспектов развития регионального законодательства об административных правонарушениях.
1. Субъектам Российской Федерации
следует реально оценивать объем общественных отношений, складывающийся в данной сфере на уровне регионов, и не стремиться к заведомо бесперспективной, искусственной юридической конструкции. Думается, что при разработке систематизированного закона об административных правонарушениях субъектам Федерации необходимо
отказаться от практики воспроизведения федеральных положений и ограничить предмет
правового регулирования положениями, которые субъекты Российской Федерации
вправе устанавливать самостоятельно.
2. Исходя из положений КоАП РФ, у
субъектов Российской Федерации остался
незначительный спектр вопросов в сфере
правовой регламентации административной
ответственности:
— установление составов административных правонарушений в сферах общественных отношений социально значимых для
субъектов Российской Федерации и отнесенных преимущественно к предметам их
ведения;
— регулирование отдельных вопросов,
связанных с производством по делам об административных правонарушениях: определение должностных лиц, уполномоченных
составлять протоколы об административных
правонарушениях, составы которых установлены законами субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц и органов,
уполномоченных рассматривать данную категорию дел.
Кроме того, КоАП РФ, регламентируя
перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ч. 1 ст. 4.2),
содержит указание на возможность установления данных обстоятельств законами
субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 2
ст. 4.2).
3. Следует признать неэффективной
практику правового регулирования административной ответственности в виде несистематизированных тематических законов.
Большое количество административно-деликтных законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в
различных сферах, существенно усложняет
39
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
правоприменительную деятельность органов
и должностных лиц, уполномоченных осуществлять функции в рамках производства
по делам об административных правонарушениях.
4. Процесс систематизации законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации,
безусловно, следует оценивать положительно. Унификация региональных положений
об административных правонарушениях
имеет важное значение для всех без исключения участников административных правоотношений, интересы которых подлежат охране посредством административно-деликтного закона.
5. Не вполне оправдан выбор субъектами Российской Федерации административно-деликтного закона в виде кодекса. Разработка данного вида нормативного правового
акта требует соблюдения ряда критериев, который был обозначен выше. Ограниченность
же объема предмета регулирования общественных отношений в исследуемой сфере не
позволяет их в полной мере соблюсти, что
приводит к дефектам юридической техники
региональных кодексов об административных правонарушениях. Предпочтительным
считаем использовать систематизацию положений, регулирующих административную
ответственность в субъектах Российской Федерации, в виде обычного закона.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александров, В.В. Некоторые проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях / В.В. Александров // Актуальные проблемы административного права России. — Омск, 1999.
2. Бахрах, Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. —Екатеринбург, 1999. —
141 с.
3. Брянский рабочий. — 2007. — № 98.
4. Ведомости Московской городской Думы. — 2007. — № 12.
5. Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. — 2004. — № 3.
6. Вестник Курганской областной Думы. — 1995. — № 9.
7. Вестник Московской областной Думы. — 2005. — № 5.
8. Вестник Правительства Ленинградской области. — 2003. — № 15.
9. Вятский край. — 2007. — № 234 (4122).
10. Весть. — 2002. — № 162—163.
11. Волна. — 2003. — № 24 (835).
12. Головастикова, А.Н. Проблемы теории государства и права : учебник / А.Н. Головастикова, Ю.А. Дмитриева. — М.: Эксмо. — 2005. — 832 с.
13. Демин, А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального
законодательства РФ / А.А Демин // Государство и право. — 2000. — № 11.
14. Ежедневные новости. Подмосковье. — 2006. — № 193.
15. Игнатенко, В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях / В.В. Игнатенко. — Иркутск: ИГЭА. — 1998. — 146 с.
16. Калининградская правда. — 2008. — № 89.
17. Кашанина, Т.В. Юридическая техника : учебник / Т.В. Кашанина. — М.: Эксмо. — 2007. — 512 с.
18. Коммуна. — 2004. — № 4.
19. Костенников, М.В. К вопросу о кодификации норм административного права России / М.В. Костенников, А.В. Куракин // Государство и право. — 2002. — № 4.
20. Костенников, М.В. Современные проблемы кодификации российского административного права / М.В.
Костенников // Юрист. — 1999. —№ 12.
21. Магаданская правда. — 2005. — № 28.
22. Масленников, М.Я. Обстоятельная концепция необходима каждому региональному закону об административной ответственности / М.Я. Масленников // Административное право и процесс. — 2007. — № 6.
23. Мурманский вестник. — 2003. — № 127.
24. Новгородские ведомости. — 2008. — № 30.
25. Новое в законодательстве Санкт—Петербурга. — 2000. — № 21.
26. Областная газета. — 1997. — № 187.
27. Областная. — 2007. — № 145 (267).
28. Областная. — 2007. — № 133 (255).
29. Омский вестник. — 2006. — № 54.
30. Сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: http://www.supcourt.ru
31. Приамурские ведомости. — 2004. — № 108 (3231).
32. Смоленская газета. — 2003. — № 29.
40
Академический юридический журнал
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
33. Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. — 2007. — № 40.
34. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1 (ч. I). — Ст. 1.
35. Собрание законодательства Республики Бурятия. — 2005. — № 3 (72).
36. Собрание законодательства Республики Бурятия. — 2005. — № 4—5 (73—74).
37. Собрание законодательства Свердловской области. — 2005. — № 6—1. — Ст. 738.
38. СП — нормативные документы. — 2008. — № 33.
39. Старилов, Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии /
Ю.Н. Старилов // Государство и право. — 2000. — № 5.
40. Студеникина, М.С. Кодификация законодательства об административной ответственности / М.С. Студеникина // Рос. юстиция. — 1996. — № 8.
41. Толковый словарь русского языка. Т. 1. — М.: Терра, 1996.
42. Тюменская область сегодня. — 2007. — № 241 (2107).
43. Якимов, А.Ю. Статус субъектов административной юрисдикции и проблемы его реализации / А.Ю.
Якимов — М.: Проспект. — 1999. — 200 с.
No 4 (34) 2008
41
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
ББК 67.410.204
Д. О. Мосов
ПРАВО ЗАЩИТНИКА СОБИРАТЬ
ДОКАЗАТЕЛЬСТВА
И ДОПУСТИМОСТЬ СОБРАННЫХ
ЗАЩИТНИКОМ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ
Рассматривается право защитника собирать доказательства по делу, их допустимость в рамках уголовного
судопроизводства, обосновывается необходимость внесения изменений в действующее уголовно-процессуальное
законодательство.
Ключевые слова: доказательства, собирание доказательств, допустимость доказательств, процессуальные
действия, защитник, адвокат, уголовное судопроизводство.
The article deals with the councel for the defence right of amassing the evidence on the case and the admissibility
of the evidence in the criminal legal procedure. The proof is given of the necessity to make amendments to the criminal
procedure legislation.
Key words: evidence, amassing of evidence, admissibility of evidence, proceedings, a councel for the defence,
lawyer, criminal legal procedure.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, развивая принцип состязательности сторон, предоставил защитнику право собирать доказательства путем
получения предметов, документов и иных
сведений, опроса лиц с их согласия, истребования справок, характеристик, иных документов от органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, которые
обязаны предоставлять запрашиваемые документы или их копии (ч. 3 ст. 86 УПК РФ).
Однако, предоставляя защитнику право
собирать доказательства, законодатель не
только не наделил его соответствующими
полномочиями, но и, по существу, не предусмотрел четкого и однозначного механизма
допуска собранных сведений в качестве доказательств по делу. Именно сведений, поскольку доказательствами сведения становятся только после их приобщения к материалам дела в том или ином качестве [8, с. 18].
В отсутствие законодательной регламентации, органы адвокатского сообщества
предприняли попытку самостоятельно разработать и внедрить процедуру сбора доказательств защитником, в связи с чем Советом
Федеральной палаты адвокатов были приняты Методические рекомендации по реализации прав адвоката, предусмотренных п. 2 ч. 1
ст. 53, ч. 3 ст. 86 УПК РФ и п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»
(протокол № 5 от 22 апреля 2004 г.).
42
Данными рекомендациями защитникам
предложено, например, получать предметы
(п. 1 ч. 3 ст. 86 УПК РФ) только на добровольной основе и на основании согласия
владельца. С этой целью адвокату необходимо получить письменное заявление от владельца данного предмета. В заявлении рекомендуется отразить помимо обязательных
реквизитов следующее: когда и при каких
обстоятельствах был получен им данный
предмет, его отличительные признаки, в
связи с чем он желает передать его адвокату
и для каких целей, сделана ли эта выдача добровольно и не применялись ли к нему какие-либо меры принуждения с целью получения предмета. При необходимости подпись лица, подавшего заявление, рекомендуется нотариально засвидетельствовать, а
процедура передачи может осуществляться в
присутствии граждан в числе не менее двух.
После получения предмета адвокату в присутствии его владельца и свидетелей, при необходимости с участием специалиста,
следует детально осмотреть предмет и выявить его характерные приметы и имеющиеся следы.
По окончании данного действия необходимо составить документ, в котором отразить основания, ход и результаты получения
предмета.
Опрос рекомендовано осуществлять
только с согласия лица, которое необходимо
© Д.О. Мосов, 2008
Академический юридический журнал
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
опросить. Сам опрос может быть оформлен
в виде ответов на конкретные вопросы либо
в форме свободного рассказа с постановкой
уточняющих вопросов. Ход и результаты опроса предлагается фиксировать в специальном документе, назвав его, например, «Протокол опроса лица с его согласия».
В этой связи не лишним будет вспомнить, что сведения, вовлекаемые в уголовное дело в качестве доказательств, должны
иметь надлежащую процессуальную форму,
в которую традиционно включаются: 1) надлежащий субъект получения доказательства;
2) надлежащий источник доказательства;
3) надлежащее процессуальное действие;
4) надлежащий порядок проведения и закрепления результатов процессуального действия. При этом под надлежащим субъектом
получения доказательства понимается должностное лицо органа, уполномоченного осуществлять производство предварительного
расследования по уголовному делу, а под
надлежащим порядком проведения и закрепления результатов процессуального действия понимается всестороннее соблюдение
требований закона, регламентирующего
проведение процессуального действия и закрепления его результатов соответствующими процессуальными документами. Для предусмотренных законом способов сбора доказательств защитником, однако, не предусмотрено соответствующих процедур и способов
закрепления. А защитник в уголовном процессе не относится к числу должностных
лиц, уполномоченных на проведение следственных действий.
Не следует забывать, что защитник скован позицией своего подзащитного и вынужден (а нередко и материально заинтересован) собирать такие сведения, в том числе, к сожалению, и недостоверные, которые
могут облегчить участь подзащитного. И
нравственно-этические аспекты деятельности защитника уже не становятся для него барьером, равно как не для всех адвокатов являются сдерживающим фактором меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные Федеральным законом от 31 мая 2002 г.
№ 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [7].
В этой связи возникают обоснованные
сомнения в допустимости сведений, собранных защитником. Как совершенно справедливо отметил В. Попов, «в качестве основных критериев допустимости доказательств
должна быть признана совокупность диалектически взаимосвязанных между собой условий: информация, составляющая содержа-
No 4 (34) 2008
ние доказательства, – это сведения о конкретных фактах и обстоятельствах дела…;
эти сведения получены из предусмотренного
законом источника, в надлежащей процессуальной форме и надлежащим субъектом доказывания…» [9, с. 53].
Опираясь на принципы уголовного судопроизводства, в частности, равенство прав
сторон, А.В. Агутин предлагает вообще исключить требование о надлежащем субъекте
как элемент уголовно-процессуальной формы, тем самым предоставив всем участникам
уголовного судопроизводства возможность
собирать доказательства [1]. Не могу разделить указанную точку зрения, поскольку
уголовное преследование, включающее в себя такие элементы, как возбуждение уголовного дела, досудебное и судебное производство по возбужденному уголовному делу, постановление приговора и исполнение наказания (включая решение вопроса о досрочном освобождении от отбывания наказания
и снятии судимости) является элементом
публичной власти государства и его исключительной компетенцией. Следовательно, и
собирание в рамках производства по уголовному делу доказательств является исключительной компетенцией государства в лице
его уполномоченных органов. Адвокатура же
является профессиональным сообществом
адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти (ст. 3 Федерального закона
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре
в Российской Федерации»). Безусловно, существует право государства делегировать
часть своих полномочий иным лицам на основании закона. Но в этом случае законом
должны четко регламентироваться права и
обязанности этих лиц и ответственность за
их нарушение.
Совершенно прав А. Давлетов, указывая
на то, что «право на самостоятельное собирание доказательств участник уголовнопроцессуальной деятельности имеет в том
случае, если: а) УПК позволяет ему производить те или иные процессуальные действия, направленные на обнаружение и закрепление информации, сведений о фактах;
б) УПК признает результаты данных действий доказательствами по уголовному делу…
Ключевой нормой здесь выступает перечень
доказательств, закрепленных в ч. 2 ст. 74
УПК. В качестве доказательств, гласит закон, допускаются: показания подозреваемого, обвиняемого; показания потерпевшего,
свидетеля; заключения и показания эксперта; вещественные доказательства; протоколы
43
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
следственных и судебных действий; иные
документы… Среди них нет ни опросов лиц,
ни предметов, документов, «собранных» адвокатом-защитником на основании ст. 86
УПК» [3, с. 50]. Таким образом, очевидно,
что полномочия по собиранию доказательств в уголовном судопроизводстве государством не делегированы защитникам или
иным лицам. Кроме того, предоставляя право защитнику собирать доказательства, законодатель, по сути, здесь же это право и аннулирует, исключая результаты «труда» адвоката по сбору доказательств из существующего перечня доказательств.
Как уже упоминалось выше, закон не
предусматривает и надлежащих процессуальных действий, осуществляя которые защитник собирает доказательства, а также
надлежащих способов оформления таких
действий.
Считать ли представляемые адвокатомзащитником сведения доказательствами, или
их надо расценивать как материалы, которые лишь впоследствии могут стать доказательствами? На этот вопрос, как представляется, следует ответить отрицательно. Вполне
обосновано в этой связи мнение И.Б. Михайловской о том, что сведения, собранные
адвокатом, не являются доказательствами и
могут стать таковыми только после проведения соответствующих следственных и судебных действий, результатом которых будет
придание свойства допустимости относящимся к делу сведениям, ставшим известными защитнику [6, с. 101]. С точки зрения
Е.В. Селиной, защитник вправе участвовать
в собирании доказательств, но результаты
его деятельности должны быть легализованы
путем допросов лиц или приобщения к делу
представленных им предметов, документов
органами, ведущими процесс [10, с. 44]. С
приведенной точкой зрения необходимо согласиться, отметив при этом, что, приобщая
к материалам дела предметы и документы,
представленные защитником, необходимо
отдавать предпочтение непосредственному
получению этих предметов и документов органом расследования у лиц и организаций,
указанных защитником.
Анализируя содержание п. 2 ч. 1 ст. 53
УПК РФ, Б.Т. Безлепкин справедливо отмечает, что эта норма заслуживает критического комментария, так как она не стыкуется с
основными положениями доказательственного права и теории судебных доказательств.
Ни предмет, ни документ не могут считаться доказательством до тех пор, пока они не
приняты дознавателем, следователем, проку-
44
рором или судом, в производстве которых
находится уголовное дело, и не оценен ими
с точки зрения допустимости, относимости
и достоверности. Поэтому защитник может
собирать не доказательства, а лишь предметы, документы и сведения, а также ходатайствовать перед дознавателем, следователем,
прокурором и судом об использовании их в
процессе доказывания. По его вполне верному мнению, субъектом уголовно-процессуального доказывания не может быть лицо,
не состоящее на государственной службе и
не располагающее никакими властными
полномочиями для ведения «контрпроцесса»
по уголовному делу [2, с. 92].
На основании изложенного совершенно
очевидно, что защитник не может собирать
доказательства, точнее, то, что соберет защитник, доказательством в рамках уголовного судопроизводства являться не может,
поскольку добытые им сведения не облечены в уголовно-процессуальную форму. Доказательством же, как представляется, могут
являться любые, облеченные в уголовнопроцессуальную форму, сведения, на основе
которых суд, прокурор, следователь, дознаватель устанавливает наличие или отсутствие
обстоятельств, подлежащих доказыванию
при производстве по уголовному делу, а также иных обстоятельств, имеющих значение
для уголовного дела. Сведения, полученные
без соблюдения уголовно-процессуальной
формы, не могут являться доказательствами,
поскольку уголовно-процессуальная форма
направлена на соблюдение прав и законных
интересов участников судопроизводства и на
обеспечение процессуальной достоверности
указанных сведений.
Итак, собирать доказательства в том виде, в каком они понимаются законом и уголовно-процессуальной наукой, защитник не
вправе. В то же время нельзя законодательно лишить защиту права на собирание сведений, доказывающих невиновность или
меньшую степень виновности подзащитного, поскольку это противоречит принципу
состязательности и равенства прав сторон.
Включить защитника в число субъектов,
имеющих право в рамках уголовно-процессуальной формы собирать доказательства
при производстве по уголовному делу, думается, нельзя — передать исключительное право государства на собирание доказательств в
рамках досудебного и судебного производства по уголовному делу третьим лицам невозможно, равно как невозможно признать легитимность «суда Линча». Необходимо внедрять иные способы собирания и представле-
Академический юридический журнал
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
ния защитником информации, имеющей
значение для производства по уголовному
делу.
В этой связи учеными высказано предложение изменить законодательную формулировку в ч. 3 ст. 86 УПК РФ, заменив «защитник вправе собирать доказательства...»
на «защитник вправе собирать сведения» [4,
с. 114]. Однако данную формулировку вряд
ли можно признать корректной. Сведения –
это информация (ст. 2 Федерального закона
от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», далее сокращенно –
Федеральный закон об информации). В соответствии со ст. 8 Федерального закона об
информации, граждане (физические лица) и
организации (юридические лица) вправе
осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Следовательно, право собирать сведения принадлежит адвокату и без дополнительного указания на то в УПК РФ, однако
вопрос о возможности использования такой
информации вышеприведенная формулировка, по существу, не разрешает, ведь помимо права защитника собирать сведения
необходимо возложить на государство (сторону обвинения) обязанность данные сведения принять и облечь в процессуальную
форму. В настоящее время на органах предварительного расследования и суде такой
обязанности не лежит, что ставит результаты
деятельности защитника по собиранию сведений в прямую зависимость от усмотрения
указанных органов.
Закон предусматривает, что ходатайство
стороны защиты об истребовании дополнительных доказательств или предметов подлежит удовлетворению, если данные доказательства и предметы имеют значение для
уголовного дела (ч. 7 ст. 234 УПК РФ), «полагаясь в этом случае на понимание следователем или судом норм закона об относимости и допустимости доказательств и значения
правильного решения по заявленному ходатайству для обеспечения справедливого судебного разбирательства» [5, с. 7]. П.А. Лупинская совершенно верно отмечает, что «в
законе невозможно предусмотреть перечень
оснований, по которым ходатайство о приобщении или исследовании доказательств
может быть отклонено. Вместе с тем, очевидно, что такое решение не может быть
принято судом ввиду того, что он считает
No 4 (34) 2008
обстоятельства дела достаточно выясненными» [5, с. 7].
Как представляется, в сложившейся ситуации невозможно ставить вопрос о допустимости доказательств, собранных адвокатом-защитником по делу, по указанным выше обстоятельствам. На основании изложенного можно предложить следующее:
1) признать право за защитником представлять органам предварительного расследования и суду сведения, которые, по его
мнению, имеют значение для производства
по уголовному делу, в виде обоснованного
ходатайства о производстве конкретных
следственных действий (проведения допросов, осмотра и приобщения вещественных
доказательств и т. д.);
2) не ограничивать защитника в законных способах собирания и закрепления этих
сведений;
3) возложить на органы предварительного расследования и суда обязанность принять обоснованное ходатайство защитника о
производстве конкретных следственных действий для получения доказательств защиты и
произвести указанные действия с соблюдением требований процессуальной формы с
обязательным участием защитника.
В целях реализации данных рекомендаций предлагаю внести в УПК РФ следующие
изменения и дополнения:
пункт 2 ч. 1 ст. 53 УПК РФ исключить;
часть 3 ст. 86 УПК РФ изложить в следующей редакции: «Защитник вправе заявить следователю, дознавателю, прокурору,
суду мотивированное ходатайство о производстве отдельных следственных действий с
целью получения доказательств. Ходатайство
должно содержать указания на сведения,
имеющие значение для дела, которые подлежат процессуальному закреплению, источник происхождения указанных сведений, а
также данные, указывающие на относимость
таких сведений к уголовному делу. Ходатайство подлежит немедленному разрешению
следователем, дознавателем, прокурором,
которому оно адресовано.
Если ходатайство поступает в суд в процессе рассмотрения уголовного дела, суд
разрешает данное ходатайство с учетом мнения сторон незамедлительно. Если ходатайство поступает между судебными заседаниями по делу, оно подлежит разрешению в
ближайшем судебном заседании по данному
делу».
Пункт 3 ч. 3 ст. 86 УПК РФ изложить
как ч. 4 ст. 86 УПК РФ в следующей редакции: «Защитник вправе самостоятельно ис-
45
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
требовать справки, характеристики, иные
документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций,
которые обязаны предоставлять запрашиваемые документы или их копии».
Дополнить ч. 2 ст. 159 УПК РФ текстом
следующего содержания: «Следователь, дознаватель, прокурор не вправе отказать защитнику в удовлетворении ходатайства, заявленного в порядке, предусмотренном ч. 3
ст. 86 УПК РФ, за исключением случаев,
когда сведения, изложенные в ходатайстве о
производстве данного следственного действия, явно не относятся к существу уголовного дела».
Дополнить ст. 159 УПК РФ ч. 2.1 следующего содержания: «Следственные действия, о производстве которых ходатайствует
защитник в порядке, предусмотренном ч. 3
ст. 86 УПК РФ, должны быть проведены с
обязательным участием защитника не позднее трех дней с момента поступления ходатайства».
Приведенные выше конструкции закона
позволят снять вопрос о возможности собирания доказательств защитником и условиях
дальнейшей допустимости указанных доказательств, при этом не нанося ущерба как
принципу состязательности сторон, так и
интересам стороны защиты.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Агутин, А.В. Институт допустимости доказательств как средство защиты обвинения со стороны защиты
[Электронный ресурс] / А.В. Агутин. Доступ из СПС «Гарант».
2. Безлепкин, Б.Т. Справочник адвоката по уголовному процессу / Б.Т. Безлепкин. — М., 2004.
3. Давлетов, А. Право защитника собирать доказательства / А. Давлетов // Рос. юстиция. — 2003. — № 7.
4. Ларина, Е.В. Признание доказательств недопустимыми в российском уголовном судопроизводстве (в
стадии предварительного расследования) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Е.В. Ларина. — М., 2005.
5. Лупинская, П.А. Доказательства и доказывание в новом уголовном процессе / П.А. Лупинская // Рос.
юстиция. — 2002. — № 7.
6. Михайловская, И.Б. Цели, функции и принципы российского уголовного судопроизводства: (уголовнопроцессуальная форма) / И.Б. Михайловская. — М., 2003.
7. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации : Федеральный закон от 31 мая 2002 г.
№ 63-ФЗ // Рос. газ. — 2002. — 5 июня.
8. Пашков, С.Ю. О содержании доказательств и моменте их появления в уголовном деле / С.Ю. Пашков,
Т.К. Рябинина // Рос. судья. — 2005. — № 5.
9. Попов, В. Типичные ошибки при определении судом допустимости доказательств / В. Попов // Рос.
юстиция. — 2001. — № 1.
10. Селина, Е.В. Доказывание с использованием специальных познаний по уголовным делам / Е.В. Селина. —
М., 2003.
46
Академический юридический журнал
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
ББК 67.408.06
Е. А. Редькина,
соискатель БГУЭП
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ
УСЛОВНОГО ОСУЖДЕНИЯ
К НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМ
Статья посвящена вопросам эффективности условного осуждения по отношению к несовершеннолетним. В
ней отмечается, что существуют определенные проблемы как нормативно-правового, так и организационного
характера, возникающие в ходе применения данной меры уголовно-правового характера. В частности, выявлены
несоответствия уголовно-правового и интерпретационного толкования начала течения испытательного срока,
исследованы обязанности, возлагаемые судом на несовершеннолетнего при его условном осуждении, а также
сформулированы авторские предложения по нивелировке данного института уголовного права.
Ключевые слова: испытательный срок, обязанности, уголовно-исполнительная инспекция, условное
осуждение, эффективность.
The article is devoted to effectiveness of conditional denunciation in respect to under age. It points to existence
some law and organizational problems in the course of application of this punishment. Particularly revealed inconsistencies in interpretation of beginning of trial period; investigated responsibilities which to en-trust on under age by court
and also formulated suggestions about this criminal law institution.
Ключевые слова: trial period, responsibilities, punishment inspectorate, conditional denunciation, effectiveness.
Законодатель связывает условное осуждение с возможностью исправления осужденного несовершеннолетнего без реального
отбывания наказания, т. е. в социуме. Следует констатировать, что условное осуждение для несовершеннолетних становится, по
сути, альтернативой лишению свободы (условное осуждение при назначении исправительных работ составляет менее 3 %). По
данным Управления Судебного департамента при Верховном Суде Республики Саха
(Якутия), условное осуждение несовершеннолетним назначается примерно в 70 % случаев, причем в последние годы назначение
данной меры уголовно-правового характера
имеет достаточно устойчивую тенденцию к
снижению.
Назначение условного осуждения несовершеннолетним формально ограничено —
имеется в виду, что из всех видов наказания
к ним применимы только два (исправительные работы и лишение свободы на срок до
восьми лет). Последнее ограничение — срок
лишения свободы до восьми лет — было введено законодателем в декабре 2003 г. [9],
когда уголовное законодательство подверглось существенным корректировкам и изменениям, причем не всегда социально обусловленным (о чем свидетельствует явно поспешное исключение конфискации имущества из норм УК РФ и ее последующее вве-
No 4 (34) 2008
дение, но уже как меры уголовно-правового
характера). В проанализированных постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации не установлено никаких
новых (по сравнению с УК РФ) ограничений. Несомненно, это правильно, так как
постановление пленума — это толкование
уголовно-правовых норм, а не их замена.
Это, собственно говоря, достаточно усеченный вариант условного осуждения в той
транскрипции, что к совершеннолетним
осужденным может быть применен гораздо
больший спектр видов наказания, чем к несовершеннолетним, и соответственно среди
тех видов наказания, которые могут считаться условными, к несовершеннолетним применимы лишь два. Конечно, такая позиция
законодателя в определенной мере обоснована, однако она сужает пределы правовой
возможности суда назначения несовершеннолетним условного осуждения. По сути, суды, признавая несовершеннолетнего способным исправиться без реального наказания,
могут (с применением условного осуждения)
назначить только два вида наказания — исправительные работы или лишение свободы.
Причем следует отметить, что в большинстве приговоров суда в качестве наказания фигурирует лишение свободы.
© Е.А. Редькина, 2008
47
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Эффективность условного осуждения
несовершеннолетних необходимо рассматривать с позиции характеристики поведения
условно осужденного несовершеннолетнего.
При назначении условного осуждения в соответствии с ч. 3 ст. 73 УК РФ суд устанавливает испытательный срок, в течение которого несовершеннолетний должен своим поведением доказать исправление. В испытательном сроке выражается сущность условного осуждения [1, c. 190]. Именно в этот
период времени несовершеннолетний считается судимым. Так, Т.Г. Веретенникова полагает, что испытательный срок — это период времени, необходимый для проверки
обоснованности решения суда об условном
осуждении и организации специального
контроля за поведением условно осужденного [2, c. 16].
Следует учитывать при этом, что в настоящее время начало течения испытательного срока не является однозначным. Так,
в п. 44 постановления Пленума Верховного
Суда Российской Федерации от 11 января
2007 г. № 2 «О практике назначения судами
Российской Федерации уголовного наказания» указано, что по смыслу уголовного закона испытательный срок, назначенный
при условном осуждении, исчисляется с
момента провозглашения приговора, поскольку этим судебным решением на осужденного возлагается обязанность своим поведением доказать свое исправление независимо от обжалования приговора суда. Однако в ст. 189 УПК РФ закреплено, что испытательный срок исчисляется с момента
вступления приговора в законную силу. Соответственно данное толкование противоречит уголовно-исполнительному законодательству. В этой связи возникает вопрос:
образуется ли совокупность приговоров при
совершении виновным нового преступления после провозглашения приговора, но
до вступления последнего в законную силу.
В п. 36 постановления отмечается: «При совершении лицом нового преступления после провозглашения приговора за предыдущее преступление судам следует исходить
из того, что, поскольку вынесение приговора завершается его публичным провозглашением, правила назначения наказания по
совокупности приговоров (ст. 70 УК РФ)
применяются и в случае, когда на момент
совершения осужденным лицом нового
преступления первый приговор не вступил
в законную силу». Эта же мысль проводится в п. 44, где утверждается, в частности:
«По смыслу уголовного закона испытатель-
48
ный срок, назначаемый при условном
осуждении, исчисляется с момента провозглашения приговора, поскольку этим судебным решением на осужденного возлагается обязанность своим поведением доказать свое исправление, независимо от обжалования приговора суда в апелляционном
или кассационном порядке. Оставление
приговора без изменения означает подтверждение его законности с указанного в
приговоре срока» [8]. Почему же Пленум
Верховного Суда принял за основу лишь
одну точку зрения, не приведя при этом достаточных аргументов? Вынесение приговора действительно заканчивается его оглашением, но не означает вступления в законную силу: уголовно-процессуальное законодательство в этой части однозначно и не
допускает расширительного толкования.
Подобного мнения придерживаются и
некоторые ученые [7]. С ним в общих чертах
можно согласиться, считая постановление
Пленума актом толкования правовых норм и
учитывая, что оно не может противоречить
материальным и процессуальным нормам
права. Но, справедливости ради, следует отметить, что вопрос о целесообразности начала исчисления испытательного срока остается открытым, и в научном мире по этому поводу ведутся дискуссии, так как Пленум, по
сути, улучшает положение условно осужденного несовершеннолетнего. Однако, как
представляется, подобные изменения должны быть внесены на законодательном уровне, а не в интерпретационном акте Верховного Суда.
Устанавливая продолжительность испытательного срока, законодатель определил лишь
самые общие его черты. Так, в ч. 3 ст. 73
` границы
УК РФ оговариваются временные
испытательного срока: минимум — полгода
(шесть месяцев) — в случае осуждения несовершеннолетнего к лишению свободы на
срок до одного года, максимум — пять лет
(при назначении срока лишения свободы
свыше одного года). Сообразуясь с этими
временными границами, суд сам устанавливает продолжительность испытательного
срока. По мнению В.Д. Филимонова, основанием для определения размера испытательного срока должен быть характер и степень общественной опасности личности виновного [10, c. 154]. Его продолжительность
должна быть достаточной для того, чтобы
суд мог убедиться в правильности избранной
меры.
По полученным данным, распределение
испытательного срока при условном осужде-
Академический юридический журнал
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
нии несовершеннолетних следующее: как
правило, суды в большинстве случаев устанавливают испытательный срок, не превышающий двух лет (79 %), в том числе срок
испытания до года включительно был установлен в 30,7 % случаев. Более длительные
сроки испытания распределились следующим образом: 2,5 года — 1,4 %; 2,6 года —
1,4 %; 3 года — 1 6%; 4 года — 1,4 %.
Как было установлено, около 2/3 преступлений приходится на первый год после
постановки несовершеннолетнего осужденного на учет. Это подтверждено и исследованиями ученых, изучавших преступность
условно осужденных несовершеннолетних в
других регионах [4, c. 25–40; 7]. Связано
это в первую очередь с тем, что несовершеннолетние, осужденные условно, не могут свыкнуться с правовыми ограничениями, налагаемыми на них вследствие осуждения, не могут адаптироваться к новому
социальному статусу осужденных именно
потому, что остаются на свободе и стереотипно, порой бессознательно, ведут себя
так же, как и до осуждения. Нет такой
«встряски», как арест, изоляция, охрана,
способствующие к переоценке ценностей,
социальных ролей, определению нового
статуса.
На страницах научной литературы по
поводу продолжительности испытательного
срока существуют две точки зрения. Согласно первой испытательный срок в пределах
от полугода до пяти лет вполне достаточен
для исправления условно осужденных несовершеннолетних [3, c. 98]. Согласно другой
точке зрения наиболее обоснованы пределы
испытательного срока от года до трех лет [6,
c. 73]. Последняя позиция представляется
научно обоснованной и поэтому правильной, так как практика свидетельствует, что
осуществление эффективного контроля за
условно осужденным возможно лишь в течение непродолжительного срока времени [5,
c. 11]. Кроме того, решающими в деле исправления осужденного являются первые годы течения испытательного срока, пока еще
нет привыкания.
Важным показателем эффективности условного осуждения являются данные, характеризующие в количественном отношении
факты несоблюдения условно осужденными
тех обязанностей, которые на них накладываются как законодательством (запрет совершать правонарушения), так и судом при постановлении приговора.
В ходе проведения исследования был
осуществлен опрос несовершеннолетних,
No 4 (34) 2008
осужденных условно1 и состоящих на учете в
уголовно-исполнительных
инспекциях2.
Среди других был задан вопрос об отношении к условному осуждению. Большинство
посчитали его наказанием за совершение
преступления (85 %), 15 % же считают его
освобождением от отбывания наказания. На
всех опрошенных судом возлагались обязанности встать на учет в уголовно-исполнительной инспекции, периодически являться
в уголовно-исполнительную инспекцию, не
менять место учебы или работы и пр. 83 %
опрошенных несовершеннолетних посчитали возложенные обязанности справедливыми. В ходе опроса было выяснено, что условно осужденные несовершеннолетние понимают, что в случае неисполнения возложенных обязанностей существует угроза реального применения наказания. Как выяснилось, только 40 % опрошенных условно
осужденных несовершеннолетних пришли в
уголовно-исполнительную инспекцию самостоятельно (большинство было вызвано повесткой). Это можно объяснить причинами
психологического характера: ознакомившись
с приговором, несовершеннолетний понимает, что к нему не будет применено «реальное» наказание; подсознательно он трактует
это как освобождение от наказания (в сознании большинства несовершеннолетних существуют как бы два полюса: лишение свободы и собственно оставление на свободе.
При применении условного осуждения несовершеннолетний понимает, что не будет
изолирован от общества. Понимание того,
что он судим и на него накладываются определенные правоограничения и обязанности,
уже не так остро).
В свою очередь, сотрудники уголовноисполнительной инспекции считают, что
наибольшим предупредительным потенциалом обладает обязанность встать на учет в
уголовно-исполнительную инспекцию. Это
объясняется тем, что наряду с регистрацией
условно осужденные несовершеннолетние
обязаны периодически являться в инспекцию, где с ними проводятся беседы профилактической направленности. Кроме того,
представляет определенный интерес и ин1
Всего было опрошено 200 условно осужденных несовершеннолетних.
2
Среди них: юноши 194 (94 %), девушки — 6 (6 %);
жители городов – 150 (75 %), улусов — 50 (25 %).
По возрастному признаку основную массу составили лица 15-17-летнего возраста. По роду занятий:
учеба в школе — 80 %, учеба в вузах и средних специальных учебных заведениях — 16 %, работающие —
4 %.
49
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
тенсивность явок условно осужденных несовершеннолетних. Обычно, возлагая подобную обязанность, суды устанавливают
периодичность явки два раза в месяц. Однако существует прецеденты и более частой
явки.
Хотелось бы отметить, что обязанности,
возлагаемые на условно осужденного несовершеннолетнего, должны быть реально исполнимы. По данным исследованных материалов уголовных дел, а также учетно-профилактических карточек (дел) условно осужденных несовершеннолетних, было установлено, что зачастую на них возлагается несколько обязанностей.
Думается, обязанности встать на учет и
являться в уголовно-исполнительную инспекцию, не менять постоянного места жительства без уведомления соответствующего
специализированного органа, которые наиболее часто возлагаются судами Республики
Саха (Якутия) на условно осужденных несовершеннолетних, реально выполнимы. Кроме того, сотрудники уголовно-исполнительной инспекции в состоянии проверить их
выполнение.
Но реальность некоторых обязанностей
зависит не только и не столько от условно
осужденного несовершеннолетнего. Напри-
мер, исполнение обязанности трудоустроиться практически нереально. Суды в Якутии не практикуют назначение несовершеннолетним такой обязанности, как «пройти
курс лечения от алкоголизма, наркомании,
токсикомании, венерического заболевания»,
но, справедливости ради, следует отметить,
что и эта обязанность для подростка трудновыполнима — лечение от подобных болезней дорогостоящее, а если у подростка
сложная жизненная ситуация, то выполнить
ее вообще не представляется возможным. В
этой связи некоторые исследователи предлагают обратить внимание на практику советского государства, в частности, обязывание
организаций трудоустраивать лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и лиц,
к которым применялись меры уголовно-правового характера. В противном случае при
отсутствии работы, а значит, заработка и
средств к существованию, применение условного осуждения может превратиться в
фикцию. Более того, при существующем положении для некоторых категорий лиц подчас более эффективным будет реальное отбывание наказания осужденного в местах
лишения свободы (там есть работа и более
строгий контроль), чем применение условного осуждения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алексеев, И.Н. Условное осуждение в уголовном праве / И.Н. Алексеев. — Ростов н/Д., 2007. — С. 190.
2. Веретенникова, Т.Г. Правовые и социально-психологические вопросы применения условного осуждения
к несовершеннолетним : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 / Т.Г. Веретенникова. — Н. Новгород:
Ярослав. гос. ун-т, 2000.
3. Гаджиев, Н. Испытательный срок при условном осуждении и его правовые последствия / Н. Гаджиев //
Известия АН Аз. ССР. Сер. История философии и права. — 1966. — № 4.
4. Комарицкий, С.И. Эффективность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы / С.И.
Комарицкий — М.: ВНИИ МВД СССР, 1991.
5. Курченко, В.Н. Уголовно-правовые и криминологические аспекты условного осуждения : автореф. дис. …
канд. юрид. наук : 12.00.08 / В.Н. Курченко. — Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1987.
6. Кригер, Г.А. Условное осуждение и роль общественности в его применении / Г.А. Кригер. — М.: Изд-во
МГУ, 1963.
7. Старков, О.В. Криминопенология / О.В. Старков. — М.: Экзамен, 2004. — 480 с.
8. Степашин, В.М. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2007 г.
№ 2 «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания» / В.М. Степашин
[Электронный ресурс]. URL: http://sartracc.sgap.ru/index.htm, свободный.
9. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании
утратившими силу законодательных актов РСФСР : Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 50. — Ст. 4855.
10. Филимонов, В.Д. Криминологические основы уголовного права / В.Д. Филимонов. — Томск: Изд-во
Томск. гос. ун-та, 1981.
50
Академический юридический журнал
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
Актуальное исследование
современных проблем
российского местного самоуправления1
(отзыв об автореферате диссертации Е.С. Шугриной, представленной
на соискание ученой степени доктора юридических наук1)
Важность исследования разнообразных
проблем муниципального права, в том числе
связанных с гарантиями российского местного самоуправления, несомненна. В условиях
перманентного муниципального реформирования актуальной становится необходимость
обоснования как самого существования местного самоуправления, так и выделение оценочных понятий, категорий, логических положений, закладываемых в основы и содержание реформ. К числу важнейших из них, несомненно, относится и понятие «гарантии
права на осуществление местного самоуправления». Кроме того, действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее — Федеральный закон № 131) содержит довольно существенные новации, требующие не только теоретического осмысления, но и анализа правоприменительной
практики функционирования местного самоуправления.
Несомненно, именно это и ряд других
факторов учитывала Е.С. Шугрина (МГЮА),
определяя проблематику своей докторской
диссертации на тему «Гарантии права на осуществление местного самоуправления».
Традиционно в начале диссертационных
работ рассматриваются теоретические проблемы. В первой главе своего исследования
Е.С. Шугрина подробно проанализировала теоретические вопросы права на осуществление
местного самоуправления: понятие, содержание, субъекты и система гарантий. Здесь она
обоснованно подчеркнула конституционную
значимость этого права, что в принципе не
исключает возможности его ограничения в
порядке ч. 3 ст. 55 Конституции Российской
Федерации. Автор четко отграничила «право
на осуществление местного самоуправления»
от «права на местное самоуправление», верно
охарактеризовала его как комплексное право,
состоящее из совокупности индивидуальных
и коллективных прав.
Рассматривая правовые статусы субъектов
1
Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление
местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. М., 2007.
No 4 (34) 2008
права на осуществление местного самоуправления, Е.С. Шугрина подчеркнула важное и
бесспорное законодательное положение о
праве иностранных граждан, постоянно или
преимущественно проживающих на территории муниципального образования, осуществлять избирательное право при проведении выборов в органы местного самоуправления. На
наш взгляд, хорошо было бы соотнести это
положение российского избирательного законодательства с другим недавними нововведениями в Федеральный закон № 131 (п. 8 ч. 6
ст. 36, п. 9 ч. 10. ст. 37), по которым граждане России, имеющие «двойное» (российское и
иностранное) гражданство, лишены некоторых прав в системе местного самоуправления.
Насколько это конституционно и как соотносится с утверждением диссертанта о том, что
участие иностранцев в реализации некоторых
прав на осуществление местного самоуправления «не имеет государственно-политического значения и ограничивается пределами
данного территориального образования». Если это так, то зачем ограничивать права граждан?
В той же первой главе рассмотрены особенности органов местного самоуправления
как субъектов права на осуществление местного самоуправления. Ссылаясь на конституционное положение (ст. 131) о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, автор
считает, что эта самостоятельность не абсолютна. Полагаем, что такое утверждение не
представляется убедительным, даже со ссылками на положения Конституционного Суда
Российской Федерации. По сути конституционная самостоятельность населения на определение структуры местных органов, гарантируемая ст. 131, абсолютна. Как говорится, она
или есть, или нет. Другое дело, что по форме
эта самостоятельность должна реализовываться, как правильно пишет Е.С. Шугрина, в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Это соответствует сущности местного самоуправления, которое выступает как «самостоятельное решение
населением вопросов местного значения». К
сожалению, порой это конституционное по-
51
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
ложение о самостоятельности населения в определении структуры органов местной власти
наши законы превращают в фикцию. Например, в г. Тамбове депутаты городской Думы,
приняв в 2005 г. новый городской Устав, изменили структуру органов местного самоуправления, ликвидировали выборную должность мэра города, фактически лишив горожан избирательного права. Но когда инициативная группа граждан двумя годами позже
попыталась вынести вопрос о восстановлении
должности всенародно избираемого главы города на местный референдум, несовершенный
закон оказался препятствием на пути реализации их конституционного права. Городская
Дума и суд отказали представителям населения в инициировании и проведении референдума, поскольку, как оказалось, такого «вопроса местного значения» нет в «закрытом
перечне» ст. 16 Федерального закона № 131.
Не бесспорным является сделанное
Е.С. Шугриной здесь же категорическое утверждение о том, что наделение органа местного самоуправления, его структурного подразделения правами юридического лица негативно изменяет мотивацию их деятельности,
позволяет работать «на себя», а не на население, способствует созданию условий для коррупции и ограничения конкуренции. На каком основании делается такой вывод? Разве
только на том, что в некоторых субъектах Федерации суды иногда выносят решения исходя из того, что руководитель органа местного
самоуправления, являющегося юридическим
лицом, должен заниматься деятельностью, необходимой для изыскания денежных средств?
Ключевым в первой главе работы является пятый параграф о собственно гарантиях
права на осуществление местного самоуправления (обстоятельно рассмотрен вопрос о понятии и системе разнообразных гарантий,
произведены их классификации по ряду оснований). Заслуживает одобрения и поддержки
вывод Е.С. Шугриной о том, что все гарантии
действуют не изолированно, а в системе и
только это позволяет достичь максимального
результата.
Во второй главе диссертации подробно
охарактеризованы особенности реализации,
охраны и защиты права на осуществление местного самоуправления при формировании
его территориальных основ. Примечательно,
что, рассматривая вопрос о понятии и статусе муниципального образования, Е.С. Шугрина умело и обстоятельно анализирует судебную практику, которая является противоречивой в силу недостатков и пробельности
Федерального закона № 131, но дающую
много оснований для совершенствования законодательного регулирования этой сферы
отношений. Анализ обширной судебной
52
практики позволил ей четко обозначить наиболее типичные проблемы реализации на
практике критериев формирования муниципальных образований.
Справедливо отмечено прогрессивное,
отвечающее сути местного самоуправления,
положение Федерального закона № 131 (в
сравнении с аналогичным Федеральным законом № 154) об обязательном выявлении мнения населения по вопросам изменения границ, преобразования или упразднения муниципального образования через специальное
голосование.
Третья глава диссертационной работы посвящена контролю за органами и должностными лицами местного самоуправления, его
разновидностям (государственный, муниципальный, общественный) и особенностям.
Диссертант отмечает, что конституционная
формула (ст. 12) о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной
власти не означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны
и не подпадают под контрольную и надзорную
деятельность государства. По поводу необходимости контроля и надзора вопросов не возникает. Но заметим, однако, что контроль и
надзор не означают ограничение или потерю
полной самостоятельности местного самоуправления, которое по определению иным быть
не может. Примечательна авторская мысль о
том, что зачастую общественный контроль является более действенным, чем государственный или муниципальный, что полностью соответствует сущности местного самоуправления как самостоятельного решения населением
вопросов местного значения.
Четвертую главу своего исследования Е.С. Шугрина посвятила анализу ответственности органов местного самоуправления в качестве
правовой гарантии права на его осуществление. Она четко обозначила и подробно охарактеризовала основные меры конституционно-правовой, муниципально-правовой, административной, дисциплинарной, уголовной и
гражданско-правовой ответственности в этой
сфере.
В этой связи представляется очень ценным и важным вывод автора о разграничении
(дифференциации) конституционно-правовой
и муниципально-правовой ответственности
как ответственности, соответственно, перед
государством и перед населением. Здесь обнаружены и проанализированы важные проблемы реализации мер конституционно-правовой ответственности (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы
муниципального образования и др.), требующие законодательного решения.
Академический юридический журнал
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
Интересным является анализ такой меры
муниципально-правовой ответственности, как
отзыв выборных должностных лиц. Разумеется, диссертант разделяет позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том,
что облегченная процедура отзыва выборного
лица недопустима, поскольку может привести к злоупотреблению в использовании этого права. Однако хотелось бы знать ее мнение о том, насколько реальным, а не мертворожденным является в нынешних условиях
нормативное положение Федерального закона № 131 (ч. 2 ст. 24), регламентирующее, что
депутат представительного органа, выборное
должностное лицо местного самоуправления
считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Пятая глава диссертации содержит анализ
основных форм и процедур защиты права на
осуществление местного самоуправления.
Здесь умело и предметно исследуются проблемы, связанные с осуществлением судебной
защиты, с конституционным правосудием и
использованием международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления.
Представляются очень важными рассуждения диссертанта по поводу использования
средств конституционного правосудия для защиты прав на осуществление местного самоуправления, констатация противоречивости и
пробельности соответствующего законодательства в этой области. Автор справедливо
подчеркивает, что практика Конституционного Суда Российской Федерации, связанная с
защитой права на осуществление местного самоуправления, выявляет новые пробелы, которые пока не нашли своего разрешения. Поэтому решать их необходимо за счет грамотного и эффективного законодательного регулирования, создания четких и понятных правовых норм, гарантирующих судебную защиту
этого права.
Научное исследование Е.С. Шугриной,
несомненно, добротно. Оно основано на обширных и богатых материалах судебной и
иной правоприменительной практики местного самоуправления в России. В ее работе обстоятельно и полно, по классической научной
схеме, рассмотрены основные вопросы сложной проблематики «гарантий права на осуществление местного самоуправления», выявлены
и зафиксированы проблемы и трудности реализации юридических гарантий этого права.
Однако при чтении автореферата в ряде
случаев возникает ощущение некоторой недо-
No 4 (34) 2008
сказанности, отсутствие конкретных собственных правовых оценок. Порой, когда ряд
логично возникающих вопросов остается без
ответа, так и хочется задать вопрос: какова
Ваша позиция по этой проблеме, что и как
надо сделать, чтобы решить ее. Впрочем, с
другой стороны, это вполне объяснимо применительно к любому комплексному творческому исследованию.
Помимо указанных, в работе есть и другие спорные и проблемные вопросы, интересные позиции и предложения, которые стимулируют научную дискуссию. Однако это не
только не снижает научную ценность исследования, но, напротив, подчеркивает творческое начало и личный вклад автора в изучение
сложных и многогранных проблем муниципального права и местного самоуправления в
России.
В целом же, судя по автореферату, значимых недостатков диссертационное исследование Е.С. Шугриной не имеет и существенных
замечаний не вызывает. Выводы и итоговые
положения, вынесенные автором на защиту,
обоснованы, они не только обобщают, но и
расширяют наши представления о таком
сложном социально-правовом институте, как
местное самоуправление. Основные положения диссертационного исследования прошли
успешную апробацию, о чем свидетельствуют
не только многочисленные публикации, но и
личное участие автора в учебно-методической, консультационной, экспертной и законопроектной работе.
Анализ автореферата показывает, что
диссертационное исследование выполнено на
высоком научно-исследовательском уровне,
является комплексным, оригинальным и
творческим, имеет теоретическую и практическую значимость, содержит научную новизну.
В нем самостоятельно и творчески решены
некоторые важнейшие проблемы науки конституционного и муниципального права, а
указанные недостатки и замечания имеют
дискуссионный характер. Диссертация полностью соответствует предъявляемым требованиям, а ее автор Шугрина Екатерина Сергеевна, несомненно, заслуживает присвоения ученой степени доктора юридических наук по
специальности 12.00.02 — «конституционное
право; муниципальное право».
Н.И. Воробьев,
профессор кафедры конституционного права
ТГУ имени Г.Р. Державина,
кандидат юридических наук, доцент
53
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
Актуальное исследование
деятельности органов
местного самоуправления
по реализации ими полномочий
в сфере градостроительства
(отзыв о диссертации В.А. Шишканова, представленной на соискание
ученой степени кандидата юридических наук)
Диссертационное исследование В.А. Шишканова посвящено анализу теоретических и
прикладных проблем деятельности органов
местного самоуправления по реализации ими
полномочий в сфере градостроительства1.
Проводимые в нашей стране реформы в
области градостроительства, целью которых
является повышение рыночной конкуренции
в отрасли и создание оптимальных условий
для прихода инвестиций, не могли не отразиться и на деятельности органов публичной
власти. Особый интерес в этой связи представляет деятельность органов местного самоуправления как первичного звена регулирования градостроительных отношений на местах.
В последние годы были приняты законы,
включая Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»,
призванные повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в
ходе застройки городских территорий новыми
объектами капитального строительства, устранить многочисленные административные барьеры и коррупцию. Однако, несмотря на
принимаемые меры по упорядочению градостроительных отношений на местах, осталось
еще немало нерешенных проблем, касающихся организации и деятельности органов местного самоуправления и реализации ими своих
полномочий. А это, в свою очередь, негативным образом сказывается на развитии градостроительной отрасли и решении задач, поставленных в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002–2010 гг.
В подобных условиях теоретическое осмысление вопросов реализации полномочий
органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности,
1
См.: Шишканов В.А. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства (на примере городов Иркутской области) :
дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2008. 203 с.
54
подкрепленное анализом практики деятельности муниципалитетов в отдельных субъектах Российской Федерации, является одной
из задач науки муниципального права. Этим в
немалой степени обусловливается актуальность диссертационного исследования, выполненного В.А. Шишкановым.
Целью диссертационного исследования
В.А. Шишканова является постановка и комплексное изучение проблем, связанных с деятельностью органов местного самоуправления
в сфере градостроительства, а также разработка предложений и практических рекомендаций
по совершенствованию правовых механизмов в
целях обеспечения эффективной реализации
полномочий органов местного самоуправления
в области регулирования градостроительной
деятельности. И как показывает анализ содержания научной работы, поставленная цель была успешно достигнута.
В первой главе диссертации дана общая
характеристика вопросов разграничения полномочий между Российской Федерацией,
субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере градостроительства.
Большое внимание уделено автором диссертации анализу правовой дефиниции «градостроительство». Следует согласиться с его
выводом о том, что закрепленная в действующем Градостроительном кодексе Российской
Федерации правовая дефиниция «градостроительство» не отражает всех существенных
признаков градостроительной деятельности,
излишне формализована, что сказалось на содержании самого кодекса, а также принятых в
его развитие региональных и местных нормативных правовых актов (с. 24—27). В этой
связи представляет интерес выдвинутая на
страницах диссертации новая трактовка содержания правовой дефиниции «градостроительство» (с. 26).
В первой главе научной работы также содержится подробный анализ полномочий органов местного самоуправления в свете нового градостроительного законодательства и
Академический юридический журнал
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
проводимой муниципальной реформы. При
этом диссертантом обоснованно отмечается,
что в результате проводимых реформ объем
полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности расширился (с. 63—65).
Вторая глава диссертации посвящена исследованию отдельных полномочий органов
местного самоуправления в сфере градостроительства. Соискатель детально рассматривает
пять градостроительных сфер, в рамках которых реализуются полномочия органов местного самоуправления: 1) территориальное
планирование; 2) градостроительное зонирование; 3) планировка территорий; 4) осуществление архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции
объектов капитального строительства; 5) информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Анализируя их,
В.А. Шишканов предлагает ряд конкретных
мер, направленных на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
Следует согласиться с автором в том, что
одной из серьезных проблем для поселений и
городских округов является отсутствие современных генеральных планов, для решения которой требуется: 1) возродить систему федеральных органов исполнительной власти в
сфере градостроительства и архитектуры; 2)
установить финансовую помощь поселениям
и городским округам с низкой бюджетной
обеспеченностью из бюджета Российской Федерации или бюджетов субъектов Российской
Федерации; 3) устранить пробелы в Градостроительном кодексе Российской Федерации в
части определения состава и видов функциональных зон, установления очередности проведения действий по согласованию с государственными органами, градостроительной экспертизе и проведению публичных слушаний
по проекту генерального плана, определения
механизма повторных публичных слушаний в
случае доработки документов территориального планирования (с. 80–85).
Обоснованной представляется позиция автора о необходимости установления такой последовательности принятия в муниципальном
образовании градостроительной документации,
при которой в первую очередь будет приниматься генеральный план, а во вторую — правила землепользования и застройки (с. 100).
Заслуживает поддержки рекомендация
соискателя о целесообразности осуществления в муниципальных нормативных правовых
актах особенностей регулирования органами
местного самоуправления строительной деятельности, когда для ее осуществления не требуется выдача разрешения на строительство, а
также особенностей ввода в эксплуатацию
No 4 (34) 2008
объектов индивидуального жилищного строительства, в частности, в случаях, когда такое
строительство осуществляется без проектной
документации (с. 123).
Вопросы совершенствования отдельных механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства рассмотрены в третьей главе диссертации.
Особый интерес вызывает исследование
направлений совершенствования порядка
предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и из расположенных на территории городского округа земель,
государственная собственность на которые не
разграничена. В этой связи следует поддержать предложенные автором поправки в действующий Земельный кодекс Российской
Федерации и в постановление Правительства
Российской Федерации от 11 ноября 2002 г.
№ 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение
договоров аренды таких земельных участков»
(с. 139–145). Помимо этого, безусловной поддержки заслуживают и предложения автора по
совершенствованию в рамках регионального
правотворчества механизма распоряжения земельными участками под строительство, расположенными на территории муниципальных
образований — административных центров
субъекта Российской Федерации, в том случае, когда такое распоряжение осуществляют
органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (с. 152–153). Большой
интерес для законодателя представляют и выводы автора, касающиеся необходимости совершенствования института публичных слушаний по отдельным вопросам градостроительной деятельности.
К несомненным достоинствам диссертационного исследования В.А. Шишканова
следует отнести содержащийся в работе анализ регионального опыта реализации полномочий органов местного самоуправления в
сфере градостроительства. Так, автором подробно изучен опыт деятельности органов
местного самоуправления в сфере градостроительства в целом ряде крупных городов Иркутской области (Иркутск, Ангарск, Шелехов, Братск).
Диссертация В.А. Шишканова характеризуется достаточно высоким уровнем апробации результатов исследования. Содержащиеся
в ней выводы и рекомендации отличаются несомненной новизной и достоверностью.
В числе научных результатов исследования особо следует выделить выработанные соискателем предложения по дальнейшему совершенствованию градостроительного зако-
55
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
нодательства и законодательства о местном
самоуправлении.
Вместе с тем, при всех отмеченных достоинствах диссертационная работа В.А. Шишканова не лишена недостатков и положений,
которые нуждаются в дополнительном обосновании.
1. Рассматривая вопрос о полномочиях
органов местного самоуправления в сфере
градостроительства, соискатель детально анализирует изменения, внесенные в последние
годы в градостроительное законодательство, в
результате которых был изменен объем полномочий органов местного самоуправления в
рассматриваемой сфере. Вместе с тем, автор
оставляет открытым вопрос о достаточности
закрепленного в законодательстве объема
полномочий органов местного самоуправления для эффективного регулирования ими
градостроительных отношений.
2. При отсутствии правил землепользования и застройки муниципалитетам с 1 января
2010 г. будут запрещены действия по предоставлению земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и выдаче разрешений на строительство. Автор,
анализируя данную проблему, говорит лишь о
последствиях, которые наступят для соответствующих муниципалитетов, в случае отсутствия к указанному сроку документов градостроительного зонирования. Вместе с тем, хотелось бы услышать мнение соискателя о том,
56
какие сложности должны быть преодолены
органами местного самоуправления в целях
недопущения указанных последствий.
3. Градостроительный кодекс Российской
Федерации устанавливает факультативный
статус государственной экспертизы документов территориального планирования. По этой
причине в последнее время органы местного
самоуправления стали утверждать генеральные планы без проведения государственной
экспертизы. Исследователями справедливо
указывается на снижение уровня качества генеральных планов и частую их корректировку.
В этой связи соискателю следует дать ответ на
вопрос: насколько, по его мнению, оправдана
факультативность института государственной
экспертизы документов территориального
планирования и не следует ли законодательно
закрепить обязательность проведения этой
экспертизы?
Анализ научной работы приводит к выводу о том, что диссертация Шишканова Владимира Александровича является законченным
монографическим исследованием, выполненным на актуальную тему, а ее автор заслуживает присуждения ученой степени кандидата
юридических наук по специальности 12.00.02 —
«Конституционное право; муниципальное
право».
В.В. Игнатенко,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Академический юридический журнал
КРИТИКА И БИБЛИОГРАФИЯ
Пример удачного учебника
по юридической психологии
Успешное осуществление юридической
деятельности невозможно без знания психологических закономерностей этой деятельности. Учебник известных криминалистов профессоров В.Е. Коноваловой и В.Ю. Шепитько1 представляет несомненный интерес для
всех, кто изучает и преподает юридическую
психологию, интересуется научными проблемами «пограничной» отрасли психологической науки, динамично развивающейся в последнее время.
Рецензируемый учебник состоит из семи
разделов, традиционных для данной учебной
дисциплины: 1. Введение в юридическую психологию. 2. Естественнонаучные основы юридической психологии. 3. Криминальная психология. 4. Психологические основы процессуальной деятельности. 5. Психология следственных действий. 6. Психология судебной деятельности. 7. Пенитенциарная психология.
Наиболее полно, с глубоким проникновением в суть рассматриваемых вопросов, изложены разделы первый, четвертый и пятый.
Достоинства учебника заключаются в следующем:
1. Наряду с трудами классиков юридической психологии (Ф.В. Глазырин, А.В. Дулов,
А.Ф. Зелинский, М.В. Костицкий, М.М. Коченов, А.Р. Ратинов и др.) по отдельным вопросам юридической психологии авторы используют работы ученых, чьи труды известны
и доступны узкому кругу специалистов. Это
выгодно отличает содержание данного учебного издания от иных учебников по юридической психологии.
2. Авторы предостерегают читателей от
псевдонаучных знаний, не имеющих ничего
общего с психологической наукой, способных
привести к серьезным ошибкам и разочарованиям практикующих юристов, особенно начинающих. Речь идет о графологии (с. 61—66)
и физиогномике (с. 178—179)2.
1
Рецензия на кн.: Коновалова В.Е., Шепитько В.Ю.
Основы юридической психологии: учебник. 2-е изд.
Харьков, 2006. 352 с.
2
Аналогичного мнения придерживаются известные
российские ученые, критикующие «околонаучные методы» (графологию, физиогномику, парапсихологию).
См.: Волчецкая Т.С. Методы познания в уголовном судопроизводстве: современные проблемы // Актуальные проблемы криминалистики на современном этапе. Краснодар, 2002. С.34; Ларин А.М. Криминалистика и паракриминалистика. М., 1996; Филиппов А.Г.
Проблемы криминалистики: избранные статьи. М.,
2007. С.179. К сожалению, в современной российской криминалистике встречаются и пропагандисты псевдонаучных идей. См.: Алесковский С.Ю.,
Комисарова Я.В. Основы графологии. М., 2006.
No 4 (34) 2008
3. Авторы неоднократно обращают внимание читателей на методы получения информации о тех или иных психологических
явлениях, представляющих интерес как для
ученых, так и для практиков. В главе 2 рассмотрены понятие, система, общая характеристика методов юридической психологии
(с. 19—30). Далее рассматриваются особенности применения указанных методов при
психодиагностике личности допрашиваемого
(с. 189—192), производстве судебно-психологической экспертизы (с. 281—283), исследовании вопросов пенитенциарной психологии
(с. 315—333). При этом авторы подчеркивают,
что обязательным условием получения достоверных результатов является использование
комплекса методов.
4. Правильным представляется подход авторов к рассмотрению вопроса об истории
юридической психологии. Глава 3 начинается
с предпосылок применения психологических
знаний в судопроизводстве.
5. Материал изложен ясно, доступно. Понятным и убедительным делают содержание
учебника многочисленные примеры из юридической практики, результаты социологических опросов следователей и прокуроров.
При общей положительной оценке издания можно высказать некоторые замечания.
В главе 12, рассматривая психологию допроса, авторы отмечают, что ложь подразделяется на полную и частичную. Однако определение понятия «ложь» отсутствует.
В главе 17, посвященной судебно-психологической экспертизе, авторы приводят типовой перечень вопросов, разрешаемых судебно-психологической экспертизой, не разделяя их по видам. Учитывая различный уровень подготовки студентов, которым, прежде
всего, адресовано данное издание, целесообразно было бы назвать вид судебно-психологической экспертизы, а затем изложить типовые вопросы, разрешаемые ею.
Сделанные замечания могут быть учтены
при переиздании учебника и не влияют на общую положительную его оценку. Учебник написан на достаточно высоком теоретическом
уровне, методически выдержан.
Полагаем, что рецензируемая работа внесет ценный вклад в обучение и воспитание
будущих юристов.
Н.Н. Китаев,
кандидат юридических наук, доцент
В.Н. Китаева,
кандидат юридических наук
57
12 ноября 2008 года
ушел из жизни
ветеран Великой
Отечественной
войны, заслуженный
юрист Российской
Федерации,
доктор юридических
наук, профессор
Владимир Иванович
Шиканов.
Памяти профессора
В.И. Шиканова
Владимир Иванович родился в 1925 году в
городе Калинине. Весной 1942 года он ушел
добровольцем в матросы на военно-санитарный пароход «Уральский рабочий», экипаж
которого принимал участие в эвакуации раненых, в том числе из района осажденного Сталинграда. В январе 1943 года Владимира Ивановича призвали в действующую армию. Он
принимал участие в боевых операциях в составе войск Второго Дальневосточного фронта.
Через несколько месяцев после демобилизации из рядов Советской армии, в августе 1950
года, младший сержант В.И. Шиканов, награжденный орденом Великой Отечественной
войны 2-й степени и многими медалями, был
зачислен в студенты Ленинградской юридической школы. Профессиональная деятельность
Владимира Ивановича началась в 1952 году,
когда он получил назначение на должность
следователя транспортной прокуратуры города
Петрозаводска (Карельская АССР). Спустя
семь лет Верховный Совет Карельской АССР
избрал его судьей Верховного суда Карельской
АССР. В период работы в следственных органах В.И. Шикановым были опубликованы ряд
статей в сборнике «Следственная практика»,
в котором лучшие следователи страны делились своим опытом. В 60-х годах статьи судьи
В.И. Шиканова публикуются в журнале «Советское государство и право», различных научных сборниках. В 1968 году, под руководством
профессора И.Ф. Крылова, Владимир Иванович защитил кандидатскую диссертацию на
тему «Комплексная экспертиза в советском
уголовном процессе».
58
В 1969 году Владимир Иванович перешел
на преподавательскую работу. Он был избран
на должность доцента юридического факультета Иркутского государственного университета. В ноябре 1980 года Владимир Иванович
блестяще защитил докторскую диссертацию
«Проблемы использования специальных познаний и научно-технических новшеств в уголовном судопроизводстве».
В.И. Шиканов — один из ведущих ученых-криминалистов России, внесших значительный вклад в исследование этой отрасли
юридической науки. Его перу принадлежат
более 130 научных публикаций. Наиболее авторитетны такие труды В.И. Шиканова, как
«Актуальные вопросы уголовного судопроизводства и криминалистики в условиях современного научно-технического прогресса»
(1978), «Пространственно-временные факторы
в криминалистической характеристике преступлений» (1980), «Теоретические основы
тактических операций в криминалистике»
(1983), «Теоретические проблемы алиби и их
прикладное значение в уголовном судопроизводстве» (1994), «Моделирование в реконструкции расследуемого события» (1997). Многие научные статьи Владимира Ивановича носят ярко выраженный монографический характер и посвящены наиболее сложным и в то
же время наименее разработанным в криминалистической науке вопросам.
Владимир Иванович был преподавателем
от Бога, используемые им нестандартные формы обучения всегда вызывали живой отклик у
студентов и способствовали их научным исследованиям. Значителен вклад Владимира Ивановича и в подготовку научно-педагогических
кадров. За сорок лет научно-педагогической
деятельности им было подготовлено двенадцать кандидатов юридических наук, двое из
которых стали докторами юридических наук.
Можно без преувеличения сказать, что
Владимир Иванович является основателем
иркутской научной школы уголовного процесса и криминалистики. Более 20 лет он возглавлял кафедру уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Иркутского государственного университета, а с
декабря 1991 года работал на кафедре уголовного процесса и криминалистики Байкальского государственного университета экономики и права.
Память об этом блестящем ученом и педагоге, прекрасном человеке навсегда сохранится в сердцах его коллег и благодарных учеников.
Академический юридический журнал
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Воробьев Н.И. — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного права. Тамбовский государственный университет. Институт права (г. Тамбов, ул. Советская, 181-б, E-mail: nikolai-vorobev@yandex.ru).
Гаврилова Л.В. — кандидат юридических наук, доцент, заведующая отделом экспертноправовых исследований. Институт законодательства и правовой информации Иркутской области (664003, г. Иркутск, ул. Горького 31, тел. (3952) 33-61-31).
Догадайло Е.Ю. — кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой государственного строительства и права. Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, проспект Вернадского, 84, тел. (495)
436-99-07, E-mail: Dogadailo@ ur.rags.ru).
Игнатенко В.В. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской
Федерации, главный научный сотрудник Института законодательства и правовой информации
Иркутской области, председатель Избирательной комиссии Иркутской области. Избирательная
комиссия Иркутской области (664027, г. Иркутск, ул. Ленина, 1А, тел. (3952) 34-20-63).
Китаев Н.Н. — кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации.
Китаева В.Н. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики. Байкальский государственный университет экономики и права (664003,
г. Иркутск, ул. Ленина 11, тел. (3952) 24-00-14).
Минникес И.А. — кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры теории государства и права. Уральская государственная юридическая академия (620066, г. Екатеринбург,
ул. Комсомольская, 21, тел. (343) 37-30-407, E-mail: iaminnikes@yandex.ru).
Мосов Д.О. — аспирант кафедры уголовного процесса и криминалистики. Байкальский
государственный университет экономики и права (664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11).
Праскова С.В. — кандидат юридических наук, доцент, заведующая отделом правовой информации. Институт законодательства и правовой информации Иркутской области (664003,
г. Иркутск, ул. Горького 31, тел. (3952) 33-61-31).
Редькина Е.А. — старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса. Филиал
Байкальского государственного университета экономики и права в г. Якутске (677003, г. Якутск,
Вилюйский тракт, 4 км, зд. 3, E-mail: Levin_July@mail.ru).
Сазонов П.А. — заместитель начальника. Главное правовое управление Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области (664027, г. Иркутск, ул. Ленина, 1 А, тел.
(3952) 25-64-29).
No 4 (34) 2008
59
INFORMATION ON AUTHORS
Vorobiev N. — Candidate of Law, Associate Professor, the professor of constitutional law
department. Tambov state university. The institute of law (Tambov, Sovietskaya st., 181-b).
Gavrilova L. — Candidate of Law, Associate Professor, the head of the Legal Expert Studies'
Department. Institute of Legislation and Law Information of Irkutsk region (Irkutsk, Gorkogo st., 31).
Dogadailo E. — Candidate of Law, associated professor, the deputy chief of the Department of
State Law and Formation. Russian Presidential Academy of State Service (Moscow, Vernadskogo
Prospekt, 84)
Ignatenko V. — Doctor of Law, Professor, Honorable Lawyer of the Russian Federation, research
worker of the Institute of Legislation and Law Information of Irkutsk region, Head of the Election
Committee of Irkutsk region (Irkutsk, Lenina st., 1A).
Kitayev N. — Candidate of Law, Associate Professor, Honorable Lawyer of the Russian
Federation.
Kitayeva V. — Candidate of Law, Associate Professor, the Department of Criminal Procedure,
and Criminalistics. Baikalsky State University of Economics and Law (Irkutsk, Lenina st., 11).
Minnikes I. — Candidate of Law, associated professor, the doctor's degree of The Department of
State and Law Theory. Ural State Law Academy (Ekaterinburg, Komsomolskaya, st., 21)
Mosov D. — postgraduate student, the Department of Criminal Procedure, and Criminalistics.
Baikalsky State University of Economics and Law (Irkutsk, Lenina st., 11).
Praskova S. — Candidate of Law, Associate Professor, the head of the law information department. Institute of Legislation and Law Information of Irkutsk region (Irkutsk, Gorkogo st., 31).
Redkina E. — The head teacher of the Department of Criminal Law and Procedure, the branch
of the Baikalsky State University of Economics and Law in Yakoutsk (Yakoutsk, Vilyusky tract 4 km, 3).
Sazonov P. — deputy chief. The central legal administrative board of the Governor of Irkutsk
region and Government of Irkutsk region (Irkutsk, Lenina st., 1A).
60
Академический юридический журнал
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
281
Размер файла
406 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа