close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Читать - мгимо

код для вставкиСкачать
Бусыгина Ирина Марковна – директор Центра региональных политических исследований НКСМИ
МГИМО (У) МИД России, профессор Кафедры сравнительной политологии МГИМО, доктор политических
наук. Профессор Бусыгина И.М. работает в таких исследовательских областях как сравнительный федерализм,
региональная политика, европейская интеграция, германская политика. Имеет опыт преподавания в университетах
России, Западной Европы, США.
Лауреат Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники и Первой премии Европейской Академии.
Бусыгиной И.М. опубликовано более 100 научных работ
на русском, немецком, английском языках; среди них монография «Регионы Германии» и учебник «Политическая
регионалистика».
Филиппов Михаил Георгиевич – профессор факультета
политологии Государственного университета штата НьюЙорк (State University of New York). Автор более чем 60 научных трудов на английском и русском языках. Области
исследований – европейская интеграция, сравнительный
федерализм.
Центр региональных политических исследований (ЦРПИ)
в составе Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
создан в ноябре 2004 года. Центр осуществляет научную и
научно-практическую деятельность в области региональных
политических и международных исследований, проводит
семинары и «круглые столы» по проблемам политической
регионалистики, федерализма, геополитики.
Директор Центра – Бусыгина Ирина Марковна,
доктор политических наук.
ò
îâå
ñ
ûé íèÿì
í
í
èî åäîâà ñèè
ö
à
èí èññë Ä Ðîñ
ä
ð
îî íûì ) ÌÈ
ê
÷íî íàðîä ÌÎ (Ó
ó
à
Í æäó ÌÃÈ
ìå
ïî
å
×
è
ò
è
ë
à
È
í
Ê
À
Ñ
È
Ï
À
Ç
å
è
ñê
выпуск 2(42)
март 2009
Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов
Политическая система
Европейского Союза:
какие изменения вносит
Европейский договор?
Центр региональных
политических исследований
ББК 66.3
Б92
Аналитические записки
Научнокоординационного совета по международным исследованиям
МГИМО (У) МИД России
Выпуск 2(42)
Март 2009
Тема
Политическая система Европейского Союза:
какие изменения вносит Европейский договор?
Главный редактор
Александр Орлов
Редактор выпуска
Ирина Бусыгина
Ведущий редактор
Валентина Шанкина
Дизайнер
Компьютерная верстка
Адрес редакции:
Email:
Издается при поддержке
Центра интернетполитики
МГИМО (У) МИД России
Отпечатано в отделе
оперативной полиграфии
и множительной техники
МГИМО (У) МИД России
119218, Москва,
ул. Новочеремушкинская, 26
Заказ № 58. Тираж 100 экз.
Подписано в печать 06.05.2009
Николай Винник
Анатолий Казанцев
119454 Москва,
проспект Вернадского, 76, НКСМИ
МГИМО (У) МИД России
ktsmi@mgimo.ru
Точка зрения авторов исследований
может не совпадать с позицией и оценками
других специалистов НКСМИ МГИМО (У)
© Ирина Марковна Бусыгина, 2009
© Михаил Георгиевич Филиппов, 2009
©  МГИМО (У) МИД России, 2009
Научнокоординационный совет по международным исследованиям
(НКСМИ) МГИМО (У) МИД России создан в мае 2004 года в целях развития и углубления аналитической работы Университета в области международных отношений, придания ей системного и прогностического
характера, проведения экспертизы и обоснования внешнеполитических
инициатив и мероприятий. В сферу научных интересов НКСМИ входит
изучение концептуальных аспектов внешней политики России, выявление и исследование тенденций эволюции и развития международных
процессов, анализ крупных и актуальных международных проблем.
НКСМИ является правопреемником и продолжателем исследовательских и аналитических структур МГИМО (У) – Проблемной
научноисследовательской лаборатории системного анализа международных отношений (1976–1990 гг.) и Центра международных исследований
(1990–2004 гг.).
В настоящее время в состав НКСМИ входят десять научных центров:
• Центр глобальных проблем,
• Центр партнерства цивилизаций,
• Центр постсоветских исследований,
• Центр евроатлантической безопасности,
• Центр кавказских исследований,
• Центр исследований Восточной Азии и ШОС,
• Центр ближневосточных исследований,
• Центр региональных политических исследований,
• Центр исследований проблем войны и мира,
• Центр североевропейских и балтийских исследований.
Председатель НКСМИ – А.Ю.Мельвиль, проректор по научной работе МГИМО (У), доктор философских наук, профессор, Заслуженный
деятель науки РФ.
Директор НКСМИ – А.А.Орлов, профессор кафедры ЮНЕСКО
МГИМО (У), Чрезвычайный и Полномочный Посланник.
Сайт НКСМИ в интернете: www.mgimo.ru/nksmi
«Аналитические записки Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России» издаются с ноября 2004 г.
Выходят с периодичностью не реже одного раза в месяц тиражом от 300 до
900 экземпляров. Рассылаются в Администрацию Президента Российской
Федерации, органы исполнительной и законодательной власти, российские
представительства за рубежом, профильные научно-исследовательские
центры системы РАН, ведущие политологические центры, а также крупные библиотеки. Материалы для данного издания готовятся входящими
в состав НКСМИ МГИМО (У) научными центрами, а также известными
российскими дипломатами, учеными, общественными деятелями.
Сайт «Аналитических записок» в интернете: www.mgimo.ru/az
Связь с редакцией по адресу: ktsmi@mgimo.ru
Научнокоординационный совет
по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
Центр региональных политических исследований
Аналитические
Записки
выпуск 2(42)
март 2009
Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов
Политическая система
Европейского Союза:
какие изменения вносит
Европейский договор?
Москва 
МГИМО – Университет 
2009
Содержание
Политическая система Европейского Союза: какие изменения  
вносит Европейский договор?............................................................3
ЕС как политическая система «нового типа».....................................4
Идея «Единой Европы» и проекты объединения Европы.................5
Основные теории интеграции.............................................................6
Европейская интеграция: исторические вехи..................................12
Что изменил Лиссабонский договор?...............................................18
Литература.........................................................................................22
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ЕВРОПЕЙСКОГО
СОЮЗА: КАКИЕ ИЗМЕНЕНИЯ ВНОСИТ
ЕВРОПЕЙСКИЙ ДОГОВОР?
Единая Европа больше и глубже своей географии. Мечтая об
объединении народов, «отцы-основатели» ЕС, вероятно, видели
перед собой величественное европейское «здание», но не представляли ни его конкретную конечную форму, ни четкие пути его строительства. Европейский Союз функционирует на договорной основе:
первым был принят Римский договор (1957 г.), затем Маастрихтский 
(1992 г.) и Амстердамский (1997 г.) договоры и Договор Ниццы 
(2000 г.). Последним по времени является Лиссабонский договор, воздействие которого на политическую систему Евросоюза еще только
предстоит оценить.
Спецификой Европейского Союза, определяющей его успехи
и трудности дальнейшей интеграции, является то, что это недемократический союз демократических государств. Объединяя демократические государства, сам Европейский Союз принципиально
не является демократическим образованием. Более того, по мере
развития интеграции так называемый демократический дефицит европейской интеграции нарастает, вызывая растущее недовольство
избирателей. Главная трудность – как демократизировать процесс
интеграции и при этом сохранить ее успешную динамику. Проблема
в том, что население стран Европы слишком разнородно, различны
политические культуры, политические режимы, наконец, уровни и
характеры экономического развития государств, входящих в ЕС.
Создание и развитие Европейского Союза – это многоступенчатый процесс взаимодействия национальных лидеров демократических
государств Европы по поиску взаимоприемлемых компромиссов.
Компромисс и поиск компромиссов (как между странами, так и между
различными интересами внутри стран) – это ключевая характеристика европейской интеграции, объясняющая историю ЕС, институты
и то, как они работают. Необходимость нахождения и поддержания
консенсуса также объясняет ограниченный характер демократического контроля над деятельностью Европейского Союза.
Важно подчеркнуть, что лидеры разных стран ЕС (или даже лидеры одной и той же страны) всегда преследовали разные цели в процессе интеграции. Фактически, за пределами самых общих деклараций
единства целей никогда не было, поэтому для успеха интеграционного
процесса было крайне важно выстроить институциональный механизм, позволяющий находить компромисс и развивать интеграцию,
невзирая на противоречия между участниками.
В разные периоды основа компромисса была принципиально разной. Так, изначальным стимулом для интеграции послужила проблема
послевоенной Германии. Государства Европы, и прежде всего Франция, столкнулись в этот период с дилеммой: как создать условия для
скорейшего восстановления Германии и как при этом не потерять над
ней контроль? Возникла необходимость найти новую форму взаимо-
3
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
отношений государств в Европе, которая была бы способна гарантировать то, что сильная Германия не станет в очередной раз угрозой для
Европы и мира. Непосредственным (техническим) решением этого
вопроса стала постановка под общий контроль производства угля и
стали, которые в то время были основным стратегическим сырьем.
Впоследствии интеграция долгие годы строилась вокруг решения
сугубо прагматических экономических задач, таких как стабильность
денежной политики, сокращение дефицита бюджетов, снижение раздутых социальных гарантий и расходов. В последние годы в Западной
Европе все чаще раздаются призывы развивать интеграцию в Европе
как противовес доминированию США на мировой арене.
ЕС как политическая система «нового типа»
4
Европейский Союз, безусловно, более институционально структурирован, чем любая международная организация, однако его нельзя
рассматривать как государство, тем более как государство классического вестфальского типа. Однако ряд критериев позволяет говорить
о ЕС как о политической системе.
Во-первых, ЕС имеет сложившуюся и развитую систему институтов.
Во-вторых, процесс интеграции в целом ряде областей предполагает делегирование компетенций с национального уровня на уровень
наднациональный. Таким образом, распределительной и регулирующей инстанцией становятся органы ЕС, а не государства-члена.
В-третьих, ЕС оказывает серьезное влияние на социальноэкономическое и политическое развитие своих членов: сфера компетенции ЕС постоянно расширяется. Правовые нормы ЕС имеют
прямое действие, т.е. они не требуют инкорпорации в национальное
законодательство. Членство в ЕС оказывает самое серьезное влияние
на национальную экономику.
В-четвертых, между социально-экономическими и политическими процессами в ЕС и его институциональной системой существуют
устойчивые обратные связи. Так, наиболее существенные изменения
вносятся посредством дополнений в учредительные договоры или
механизма Межправительственной конференции. Тактические адаптации осуществляются Европейским Советом, а также через плотную
систему консультаций и согласований в (и «вокруг») Комиссии ЕС.
Фактически есть лишь один критерий, отсутствие которого,
казалось бы, не позволяет считать ЕС политической системой: инструменты принуждения, прежде всего силовые органы, остаются на
национальном уровне. Недаром ЕС называют «civilian power» (гражданской силой), которая действует через экономические механизмы
и институты. Однако сейчас исследователи не считают силовое принуждение и государственный аппарат безусловно необходимыми
условиями наличия политической системы. Государство как форма
политической организации возникло в определенном географическом, культурном, политическом, социально-экономическом контексте и, видимо, является не единственной формой территориальной
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
организации общества. Евросоюз можно рассматривать как новый
тип общественного устройства, который в будущем (возможно) будет
рассматриваться не как нечто исключительное, но как «нормальная»
форма организации общества.
Идея «Единой Европы» и проекты объединения
Европы
Идея единой Европы – старая идея, которая, однако, лишь относительно недавно нашла практическое воплощение. В разные
исторические периоды проекты объединения выстраивались вокруг
разных «осей». Так, в XI–XIV вв. европейский мир был фактически
равен миру христианскому, религия была доминирующей формой
общественного сознания, и католицизм выступал как основной интерпретатор европейского единства.
Во времена Ренессанса начался рост и развитие экономических
отношений, росли европейские города с их особой политической
культурой, было изобретено книгопечатание. В начале XVI в. Эразм
Роттердамский, «первый европеец», пишет трактаты «Война сладка
тем, кто ее не испытал» и «Жалоба мира, отовсюду изгнанного и повсюду сокрушенного». Таким образом, единая Европа базируется на
идее мира в Европе.
Как его достичь? Первые ответы на этот вопрос дал XVII в., когда
появилось сразу несколько проектов европейского объединения: проект монаха и учителя математики Эмерика Крюсе (по его мнению,
в основе мирного порядка должна быть экономика) и политические
проекты – «Великий план» герцога де Сюлли, проекты Уильяма Пенна (в честь которого, кстати сказать, была названа Пенсильвания)
и Шарля де Сен-Пьера. В основе этих проектов лежала идея «европейского равновесия» и справедливости (у Пенна), а Европа должна
была стать лигой или конфедерацией государств, организованной с
целью мирного разрешения конфликтов. Эти проекты в большей или
меньшей степени были попытками соединить гуманистические идеи
с практическим подходом.
В XVIII в. в Европе (в противовес бурно развивающейся Америке)
популярность обретает идея европоцентризма – идея о превосходстве
Европы в идеях, технике, идея уникальности Европы. Иммануил Кант
в трактате «К вечному миру» развивает идею добровольного союза государств в Европе (при сохранении ими суверенитета). В XIX столетии
европеизм развивается по трем направлениям: консервативный европеизм (восстановление тотальной власти церкви, против якобинства
и демократии – Жозеф де Местр), националистический европеизм,
подчеркивающий роль какого-либо одного центра (Пруссии, Франции, Рима) в объединении Европы, и, наконец, т.н. демократический
европеизм, связанный с «Молодой Италией» Джузеппе Мадзини. Во
второй половине XIX в. интерес к идее единой Европы несколько
ослабевает; Первая мировая война оставила Европу в высшей степени
разделенной.
5
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
В 1923 г. граф Куденхове-Каллерги выдвинул проект «ПанЕвропа», в основе которого лежало объединение Европы с целью
противостояния СССР, Великобритании и США. В 1924 г. появляется
манифест паневропеизма, в 1926 г. в Вене проходит первый паневропейский конгресс
В 1929 г. в Женеве на конгресс Лиги Наций (при всей слабости организации ее образование – само по себе свидетельство воплощения
идеи объединения в практической плоскости) министр иностранных
дел Франции Аристид Бриан произнес свою знаменитую речь, вошедшую в историю Европы: «Я думаю, что между народами Европы
должны существовать некие федеральные связи…». Через восемь
месяцев появился т.н. «план Бриана» (или «Бриановская Европа»).
План Бриана предусматривал конкретные политические требования:
создание политического союза и его институциональной системы.
Однако большинством правительств Европы план был встречен прохладно: его центрированность вокруг Франции и приоритетное место
Парижа в Европе были очевидны.
Вторая мировая война поставила разделенную Европу на грань
гибели.
Основные теории интеграции
6
Основная проблема любой попытки интеграции между суверенными странами заключается в преодолении недоверия сторон. Для
этого необходимы надежные и добросовестные гарантии выполнения
достигнутых договоренностей. Если договоренности, в самом деле,
выполняются, с течением времени доверие сторон возрастает. Практическая сложность заключается в том, что необходимо одновременно
выработать компромисс по созданию достаточно эффективных форм
интеграции и гарантий сохранения контроля каждого государстваучастника над деятельностью союза. Другими словами, необходимо
создать и поддерживать достаточно «сильные» наднациональные
органы, которые тем не менее оставались бы под контролем национальных лидеров.
Основным методом решения этой проблемы для Евросоюза стала
попытка опираться на институты выработки компромиссов и поиска
консенсуса, ставящие все страны Союза в более равное положение.
Конечно, на практике Германия и Франция традиционно определяли
и даже доминировали в процессе интеграции, но и эти страны делали
это по большей мере неформально, в большинстве случаев формируя
коалиции в свою поддержку, соглашаясь на необходимые уступки. Важно подчеркнуть, что реальные гарантии подконтрольности
действий союза и ограниченности его решений только тем, на что согласились лидеры всех государств, создать очень трудно, если вообще
возможно. Сами по себе институты поиска консенсуса обычно приводят стороны в тупик – выработать какое-либо решение невозможно.
Тем более все труднее и труднее обеспечивать такие гарантии по мере
углубления и расширения интеграции. Поэтому, разумно ожидать,
что национальные лидеры не смогут прийти к необходимому компро-
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
миссу за пределами достаточно узкого круга вопросов. Неслучайно
на каждом этапе европейской интеграции сторонние наблюдатели
оценивали ее дальнейшие перспектива весьма скептически. Тем не
менее, интеграция успешно продолжалась и продолжается в Европе.
Однако в других регионах похожие попытки интеграции скорее подтверждают прогнозы скептиков, поскольку они приводили и приводят
только к весьма ограниченным достижениям.
В этом смысле успешно продолжающийся уже 50 лет процесс
европейской интеграции уникален и трудно объясним теоретически.
Две главные теории европейской интеграции конкурируют друг с
другом, пытаясь по-разному объяснить реальные успехи европейской
интеграции и ее возможные пределы в будущем: это неофункционализм (neofunctionalism) и либеральный межправительственный подход
или интерговерментализм (liberal intergovernmentalism).
Эти две теории фокусируются на стимулах политиков поддерживать процесс интеграции или выступать против ее дальнейшего развития. Различие теорий заключается в фокусе на главных действующих
лицах интеграции и их мотивации. Обе теории исходят из того, что
политики преследуют противоречивые интересы и интеграция возможна, только если будет найден компромисс между ними. Вкратце,
либеральный межправительственный подход (МПП) – это теория
делегирования государственных полномочий, а неофункционализм –
это теория постепенного перетекания государственных полномочий
с национального на наднациональный уровень.
Итак, МПП подчеркивает важность мотивации для государственных лидеров, прежде всего национальных руководителей таких, как
премьер-министры или президенты (большинство стран Европы
– парламентские республики), делегировать часть государственных
полномочий на наднациональный уровень. Классический МПП подчеркивает роль государственных руководителей в процессах интеграции, но исходит из того, что руководители мотивированы главным образом «интересами» своих стран. В
той и только в той мере, в которой стратегические или тактические
интересы разных стран сходятся к «общему знаменателю», возможна
интеграция. Пределы интеграции весьма ограничены и, что важнее
всего, нестабильны. Согласно классической версии МПП, в случае
Европейского Союза по существу речь идет не более чем о еще одной,
пусть и относительно успешной, форме международной организации,
к которой применимы все законы и ограничения международных
отношений.
Либеральная модификация МПП отбрасывает риторику о так
называемых «национальных интересах» и вместо этого фокусируется
на тех группах, которые определяют конкретную политику государства по отношению к внешнеполитическим партнерам. При этом
подчеркивается роль внутриполитической конкуренции за реальную
возможность формулировать «интересы государства». Внутренняя
политическая конкуренция выступает здесь частью так называемой
«двухуровневой игры» внешней политики.
7
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
8
В демократических государствах различные лоббистские группы,
политические партии, их ключевые избиратели стимулируют государственных руководителей принимать те или иные внешнеполитические решения. В определенный момент группы, заинтересованные
в одних и тех же аспектах интеграции, могут оказаться важнейшими
для внутриполитической конкуренции в большинстве стран, то есть
определять политическую судьбу (выживание) их лидеров. Отвечая
на требования внутриполитического давления и лоббирования со
стороны таких групп, государственные руководители могут оказаться
вынуждены пойти на необходимые компромиссы со своими внешнеполитическими партнерами и делегировать часть государственных
полномочий наднациональным институтам. В этом случае интеграция, в том числе Европейская интеграция, может выйти далеко за
пределы, предсказанные классической МПП.
Другими словами, согласно либеральной версии МПП, интеграция следует требованиям конкретных «специальных интересов» внутри
каждой страны – таких как большой бизнес, транснациональные корпорации, фермеры и т.д. «Общий знаменатель», необходимый для
интеграции, возникает, когда близкие по интересам группы оказываются способны влиять на политику своих национальных правительств
и при этом находят общий интерес.
Либеральная версия МПП указывает также на то, что европейская
интеграция позволяет национальным руководителям легче проводить
непопулярные решения. Ответственность за непопулярные, но необходимые решения удобно переложить на европейские институты 
и особенно на европейских бюрократов, объясняя критикам, что «бюрократы в Брюсселе вынудили нас принять эти меры...». Например,
основным требованием введения общей валюты (евро) стало снижение дефицита государственного бюджета и государственного долга,
что на практике означало значительное снижение социальных расходов бюджета, безмерно раздувшихся за годы «холодной войны».
Заметим, что по существу, согласно МПП, мотивация для интеграции, а точнее для стратегического делегирования возникает из
необходимости ограничить влияние демократического контроля во
внутренней политике европейских стран. Интеграция позволяет национальным руководителям (national executives) принимать решения
независимо от настроений широких масс избирателей, перенося
их в область внешней политики. Внешняя политика традиционно
характеризуется значительной степенью секретности и удаленности
от общественного и парламентского контроля. Таким образом, мотивация государственных руководителей поддерживать европейскую
интеграцию неразрывно связана с усиливающимся «демократическим
дефицитом». В то же время, интеграция возможна только среди понастоящему демократических стран (только в демократиях у лидеров
возникают стимулы к делегированию полномочий – для ограничения
демократического контроля).
Демократический дефицит позволяет достичь больших успехов
интеграции, что было бы возможно в случае наличия демократического контроля со стороны избирателей. Чем более демократичен порядок принятия решений в области интеграции, тем большее много-
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
образие интересов необходимо принять во внимание и тем сложнее
прийти к консенсусу. Согласовать интеграционную стратегию с
большим бизнесом и транснациональными корпорациями трудно,
но это тем не менее много проще, чем согласовать ее еще и с избирателями разных стран и политических культур. Более того, чем более
успешной и продвинутой становится интеграция, тем более вероятно,
что принятые решения будут расходиться с непосредственными интересами определенных групп избирателей. Соответственно, по мере
успехов интеграции нарастает недовольство недемократичностью
европейских институтов, и это недовольство становится главным
препятствием для дальнейшего прогресса.
Альтернативная теория европейской интеграции – неофункционализм – в еще большей мере элитарна. Если МПП предполагает
поиск консенсуса среди руководителей государств под воздействием
специальных групп элит, то неофункционализм подчеркивает непосредственную роль элит, заинтересованных в интеграции. Пределы
поиска консенсуса и общего знаменателя слишком узки, чтобы объяснить успех интеграции, утверждают теоретики неофункционализма. Интеграция может быть успешной только в том случае, если она
опирается непосредственно на заинтересованные группы, минуя
ограниченность национальных государств и неизбежные противоречия между ними. Группы, заинтересованные в интеграции, сначала
находят общий интерес, затем формулируют меры и конкретные
шаги, необходимые для ее успеха, а потом уже вовлекают национальные государства в процесс интеграции. Другими словами, реальными
агентами интеграции выступают отнюдь не руководители государств,
а непосредственно негосударственные образования и их коалиции.
Среди ключевых агентов интеграции при этом опять фигурируют
большой бизнес и транснациональные корпорации, но также ученые,
деятели культуры и образования, то есть все те, кто ценит свободу
передвижения, европейские ценности, культуру и т.д.
Первая версия этого теоретического подхода – функционализм
– подчеркивала необходимость любой ценой избегать политического
конфликта и фокусироваться на интеграции тех функций государственного управления, которые менее всего политизированы и очевидно взаимовыгодны. Однако, даже там, где интеграция, безусловно,
взаимовыгодна, политики едва ли смогут найти общий язык и достичь
компромисса, поэтому решения по интеграции обязательно должны быть делегированы экспертам и профессионалам в конкретных
областях. Эксперты могут лучше политиков определить наиболее
эффективную степень интеграции. Если положить в основу интеграции критерий неполитической, функциональной эффективности,
то шансы на успех в конкретной области могут быть весьма велики.
Доказав преимущества наднационального управления и координации
в одной сфере, можно приступать к интеграции следующей властной
функции. Так, шаг за шагом, сторонники интеграции могут конкретными делами и достижениями доказывать скептикам преимущества
дальнейшей интеграции. Как подчеркивал Ж. Моннэ, «...политический союз Европы должен строиться шаг за шагом, так же, как и
9
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
осуществление экономической интеграции. В один прекрасный день
этот процесс приведет нас к Европейской федерации...»1.
Главное в этой теории, однако, то, как обеспечивается непрерывность процесса углубления интеграции. В этом важнейшая роль
принадлежит начальным условиям интеграции и так называемому
эффекту переливания (spillover effect). Как только европейские институты начинают контролировать достаточно значимые властные
функции, становится очевидным, что для достижения более полной
эффективности было бы желательно затронуть интеграцией еще и
дополнительные смежные области. Это чисто технологическая необходимость, здесь нет никакой политики. К примеру, эффективная
совместная координация производства угля и стали невозможна без
координации правил внешней торговли или, скажем, железнодорожных перевозок. Координация железнодорожного транспорта в
свою очередь, возможно, потребует еще и координировать правила
автомобильных перевозок и т.д. На следующей ступени сформируются институты, группы экспертов и бюрократия с опытом работы
в областях интеграции, желающие расширять сферу собственной
активности, создавать новые должности и карьерные возможности –
то есть уже лично заинтересованные в дальнейшей интеграции. Все
эти группы, заинтересованные в дальнейшей интеграции, смогут,
контролируя информацию и экспертизу, вынудить национальные
правительства соглашаться на все новые и новые области европейского сотрудничества.
Таким образом, эффект переливания может обеспечить непрерывность процесса расширения интеграции. По существу национальные государственные лидеры оказываются заложниками интеграции
и вынужденно соглашаются на дальнейшее ее расширение, после того
как пройден определенный рубеж.
Что же заставило лидеров государств Западной Европы перейти
грань, за которой сторонники интеграции получили стратегический
контроль над процессом? Последствия Второй мировой войны и страх
новых конфликтов в Европе вынудили сделать те самые значимые
шаги интеграции, после которых процесс во многом вышел из-под
контроля. В этом плане европейская интеграция является уникальной, так как началась после катастрофической мировой войны. Так
называемая теория «исторического институционализма» подробно
объясняет, как предыдущие решения во многом ограничивают свободу выбора последующих решений и заставляют двигаться вперед,
в сторону дальнейшей интеграции.
Эрнст Хаас (Ernst Haas) в работе The Uniting Europe: Political, Social
and Economical Forces (1958) обобщил концепцию функционализма и
предложил ее существенную модификацию, получившую название
«неофункционализм». Если традиционный функционализм подчеркивал неполитическую, технократическую составляющую интеграции, то неофункционализм признал ведущую роль национальных
политиков в интеграции. Без поддержки национальных политиков
10
Monnet J. 1962. A Ferment of Change // Journal of Common Market Studies. – 1962. – № 1. – 
Р. 121.
1
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
интеграция не может быть успешной. Недостаточно обеспечить
экономическую и технократическую эффективность интеграции,
необходимо также поставить национальных политиков в ситуацию,
при которой они будут вынуждены связать свою политическую судьбу
с достижениями интеграции. Другими словами, интеграция должна,
хотя бы в конечном итоге, приносить дополнительные голоса избирателей. Однако это не означает, что избиратели должны определять
динамику интеграции – напротив, роль избирателей должна быть
ограничена поддержкой политиков и политических партий, выступающих сторонниками интеграции. Так же, как и МПП, теория неофункционализма основана на
предпосылках, предполагающих углубляющийся «демократический
дефицит» и разрыв между позицией элитных групп – активных
сторонников интеграции и рядовых избирателей – пассивных наблюдателей. Так же, как и в теории либерального МПП, избирателям
остается оценивать только конечный итог интеграции (ее важнейшие достижения), а не процесс, ведущий к успеху или неудачам.
Неофункционализм предполагает, что интеграция может и должна
развиваться безотносительно к ее поддержке населением национальных государств. Более того, многие сторонники теории неофункционализма утверждают, что успешная европейская интеграция требует
кооперации среди элит именно для того, чтобы противодействовать сопротивлению общественного мнения. В отсутствии общей европейской политической идентичности, раздробленности политического
процесса и многовековой истории вражды и недоверия к соседним
нациям, элиты способны на сотрудничество только в том случае, если
они будут отгорожены от «близорукого» давления масс избирателей.
В конечном счете рядовые избиратели последуют за элитами, но
только после того, как увидят реальные плоды интеграции. Предполагается, что избиратели будут вознаграждены плодами возросшей
экономической эффективности, удобством Европы без границ и т.д.
В противном случае, избиратели смогут выразить свое недовольство
в ходе национальных выборов.
На практике, однако, оказывается, что возможность выразить
свое недовольство ходом европейской интеграции в ходе национальных выборов у избирателей весьма ограничена. Дело в том, что, как
правило, во всех странах (за исключением Великобритании) основные
политические партии выступают либо на стороне дальнейшей интеграции, либо просто избегают занимать какую-либо определенную
позицию. Основные партии предпочитают конкурировать по традиционным вопросам, игнорируя в своих избирательных кампаниях вопросы европейской интеграции. Только экстремистские партии – на
левом и правом фланге – решаются открыто выступать против ЕС.
Таким образом, большая часть избирателей, желающая поддерживать
основные, а не экстремистские партии, лишена реальной возможности выразить недовольство ходом европейской интеграции. Недовольство избирателей остается скрытым. Более того, ряд исследований
показали, что на протяжении 1990-х гг. среди избирателей нарастала готовность поддерживать протест против дальнейшей интеграции.
11
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
Когда избиратели получают прямую возможность высказать свое
мнение в ходе референдумов, скрытое недовольство зачастую переходит в открытую форму. И хотя, как правило, основные политические
партии призывают своих избирателей голосовать на референдумах
за поддержку интеграции, зачастую избиратели голосуют против. В
нескольких таких случаях политические элиты просто проводили повторные референдумы и добивались нужного процента голосов «за».
Однако в случае с проектом Европейской Конституции, после того
как французские и голландские избиратели достаточно решительно
проголосовали «против», настаивать на новом голосовании оказалось
политически невозможным.
Уровень поддержки текущего состояния интеграции и позиция по
поводу желаемого будущего значительно разнятся среди избирателей
разных стран. Однако опросы общественного мнения также показывают, что во всех странах ЕС поддержка интеграции существенно выше
среди представителей экономических, политических и культурных
элит, чем среди рядовых граждан.
Европейская интеграция: исторические вехи
12
В целом положения обеих теорий хорошо согласуются с реальной
историей европейской интеграции. Действительно, история европейской интеграции – это история серии Соглашений и Договоров
между национальными руководителями. Интеграция строилась шаг
за шагом, развиваясь, углубляясь и расширяясь с каждым новым Договором. Заключенные Договоры полностью определяли успехи и
пределы интеграции. Именно руководители стран обсуждали, подписывали или отказывались подписать новые определяющие Договоры.
Даже предложенная к обсуждению и ратификации Конституция на
самом деле всего лишь Конституционный договор, а не Конституция
в традиционном понимании.
Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали
(ЕОУС), – первое европейское объединение был подписан в Париже
в 1951 г. и вступил в силу в 1952 г. В него первоначально вошли Франция, ФРГ, Бельгия, Голландия, Люксембург и Италия. Для управления
ЕОУС была создана система институтов, схема которой была позже
воспринята ЕЭС. Она включала Высший руководящий орган, Общую
ассамблею (парламент), Совет министров и Суд. Члены Высшего
органа назначались по признаку профессиональной компетентности
и должны были быть полностью независимыми – они работали не
на свои страны, а на общие задачи. Так, впервые было воплощено
наднациональное начало.
В 1957 г. в Риме были подписаны Договоры о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского
экономического сообщества (ЕЭС). Римский договор существенно
расширил сферу интеграционного строительства: фактически это
была последовательная программа экономической интеграции, а
первым шагом должно было стать создание таможенного союза. Эта
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
цель, а также либерализация взаимного торгового обмена были достигнуты досрочно – к 1968 г.
В 1970-е гг. привлекательность интеграционного проекта отразилась в первом расширении ЕС: в 1973 г. к нему примкнули Великобритания, Дания и Ирландия. Однако сам процесс несколько
застопорился, наступил период «малых шагов». Тем не менее, ЕС
оказал политическую поддержку странам «молодой демократии» и
в 1981 г. принял в свой состав Грецию, в 1986 г. – Испанию и Португалию, хотя это расширение существенно обострило структурные
проблемы объединения.
Новый подъем интеграции начался в середине 1980-х гг.: в 
1985 г. Комиссия европейских сообществ (КЕС) опубликовала «Белую
книгу», в которой содержался конкретный план по созданию Единого внутреннего рынка. Предложения Комиссии составили Единый
европейский акт (ЕЕА), вступивший в силу в 1987 г. ЕЕА раздвинул
рамки интеграции, включив новые сферы, чем фактически проложил
путь принятию Договоров 1990-х гг.
В начале 1990-х гг. Европейский союз претерпел существенные
трансформации, которые стали переломным моментом в развитии
процессов европейской интеграции. При этом стратегия развития ЕС
определялась как практической задачей перехода к созданию Экономического и валютного союза, так и изменениями политических
режимов в странах Центральной и Восточной Европы, что открывало
новые перспективы пространственного расширения интеграционного
объединения. Поэтому Сообщество разработало стратегию одновременного углубления и расширения.
На начало 1990-х гг. пришелся «пик» развития интеграции вглубь,
что было зафиксировано подписанием в декабре 1991 г. Договора о
европейском союзе (Маастрихтского договора). Надо сказать, что на
этапе подготовки этого документа столкнулись два принципиально
разных подхода. Сторонники т.н. «концепции дерева» предлагали сделать новые направления интеграции своего рода «ветвями» Сообщества, где использовался бы коммунитарный метод. В свою очередь
противники этого подхода полагали, что новые сферы интеграции
должны базироваться на межправительственном методе, – тогда Европейское сообщество будет главной опорой Союза, а новые направления – дополнительными, относительно автономными опорами,
построенными на межправительственном методе, но под «крышей»
общих институтов и общего законодательства. Именно этот подход
и одержал верх2.
Маастрихтский договор внес фундаментальные изменения в
природу интеграционного процесса, а суть принятых стратегических
решений сводилась к следующему:
- от Единого внутреннего рынка двигаться к полной экономической и валютной интеграции;
- придать экономической интеграции социальное измерение;
Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. – М.: Международные отношения, 2003. – 
С. 41.
2
13
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
- дополнить наднациональную интеграцию межгосударственным
сотрудничеством в сфере внешней и внутренней политики.
С точки зрения структуры объединения Договором был создан
Европейский Союз, основанный на трех опорах: 1) Европейские сообщества (все направления политики ЕС, связанные с функционированием таможенного союза, Единого внутреннего рынка, созданием
Экономического и валютного союза). 2) Общая внешняя политика и
политика безопасности. 3) Сотрудничество в области внутренних дел
и юстиции. Политики по второй и третьей опорам разрабатываются
и осуществляются на принципах межгосударственного сотрудничества. Все три опоры были объединены единой институциональной
структурой. Государства-члены ЕС договорились о создании Экономического и валютного союза, введении единой валюты, учреждении
института гражданства ЕС, соблюдении принципа субсидиарности. К
тому же сфера интеграционного строительства была распространена
на некоторые новые области: образование, культуру, здравоохранение,
строительство трансевропейских сетей.
Маастрихтский договор не вызвал большого энтузиазма у граждан ЕС. В частности, он был неожиданно отклонен на референдуме
в Дании. Сообщество в результате было вынуждено предоставить
Копенгагену ряд исключений и отсрочек. Обнаружились трудности
в процессе ратификации и в ряде других стран3. Политическая обстановка в ЕС еще более обострилась из-за острых валютных кризисов
1992–1993 гг. Договор вступил в силу лишь 1 ноября 1993 г.
Помимо договора о ЕС, в мае 1992 г. было подписано Соглашение о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП) между 12
государствами ЕС и государствами ЕАСТ (в настоящее время в него
входят лишь три страны – Норвегия, Лихтенштейн и Исландия).
Соглашение предусматривает распространение на страны ЕАСТ «четырех свобод» – гармонизацию правил конкуренции и других общих
правил экономической деятельности.
Заключенный вслед за Маастрихтским Амстердамский договор
(1997 г.) предусматривал ряд дополнительных мер, направленных в
первую очередь на демократизацию ЕС. Он установил неоспоримую
обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять
фундаментальные права человека; провозгласил превращение ЕС в
«пространство свободы, безопасности и справедливости».
Крах социалистических режимов в Центральной и Восточной
Европе и ясно выраженное стремление этих государств вступить в
ЕС за короткий срок (к 2004 г.) привел к расширению ЕС на десять
новых государств (помимо них, к ЕС присоединились Кипр и Мальта). 
(С 1 января 2007 г. к ЕС присоединились также Румыния и Болгария.
Теперь это объединение включает 27 государств).
Основной задачей договора Ниццы стала подготовка институтов
ЕС к расширению за счет вступления в Союз стран ЦВЕ. Договор
Ниццы, изменяющий Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский) и договоры, учреждающие Европейские Сообщества, был
14
Vibert F. Europe simple, Europe strong: the future of European Governance. – Cambridge:
Cambridge University Press , 2001.
3
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
подписан главами государств 11 декабря 2000 г. и вступил в силу 
1 февраля 2003 г. Договор определил новые квоты как для членов ЕС,
так и для государств-претендентов на членство в основных органах
Союза – Совете ЕС и Европарламенте. Сразу после подписания
Договор был подвергнут жесткой критике, основания для которой
были следующими:
- Механизм принятия решений в Совете министров стал более
сложным и менее прозрачным.
- Не были удовлетворены интересы Европарламента (ЕП). Договор сохранил прежнее деление ЕС на опоры, что существенно ограничивало возможности ЕП влиять на процесс принятия решений.
- Новые условия распределения голосов и новые процедуры приводят к дискриминации малых стран, интересы которых оказываются
под угрозой.
Следует отметить, что процесс ратификации Договора Ниццы,
как в свое время и Маастрихтский договор, привел к кризису, связанному с событиями в Ирландии. Почти во всех странах-членах ЕС
Договор ратифицировался национальными парламентами, а не в ходе
всенародных референдумов; только в Ирландии для ратификации
международного соглашения, требующего изменения Конституции
страны, в обязательном порядке требуется референдум. Однако в ходе
референдума 53,87 % ирландцев проголосовали против Договора. ЕС
предоставил ирландскому правительству самостоятельно решать данный вопрос; в ходе повторного референдума большинство населения
страны все же склонилось к одобрению Договора.
Дальнейшим «прорывом» в интеграции должен был стать Конституционный договор (КД). Он был разработан Европейским конвентом
под руководством бывшего президента Франции Валери Жискар
д’Эстена. Окончательный текст КД был одобрен на специальном
саммите ЕС в 2004 г., и 29 октября 2004 г. главы всех 25 государствчленов ЕС подписали в Риме новую Европейскую конституцию. КД
должен был стать нормативным документом ЕС в случае его ратификации всеми странами в течение двухлетнего периода. 10 стран
в ходе референдума одобрили КД, в других госудрствах (например,
Германии) КД был ратифицирован парламентом, однако граждане
Франции и Нидерландов проголосовали против принятия документа.
Таким образом, процесс ратификации КД был «заморожен».
Опираясь на теории интеграции, мы можем довольно точно
предсказать институциональную структуру ЕС и ее развитие. Напомним, что основные постулаты неофункционализма и МПП были
выработаны в 1950-х гг. – еще до формирования европейских институтов. Поскольку основные решения по интеграции, в том числе и
по институциональному дизайну, принимались национальными руководителями, резонно предположить, что они выбирали институты
«под себя». Институциональный выбор должен был гарантировать
национальными руководителями ведущую роль в процессе интеграции, обеспечивать свободу действий и максимальный контроль над
процессом. Рассматривая реальное развитие институтов ЕС, при-
15
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
ходится согласиться, что трудно представить альтернативный набор
институтов, более подходящий для этой цели.
В самом деле, важнейшие институты ЕС – это по существу регулируемая формальными и неформальными правилами площадка для
обсуждения и принятия ключевых решений национальными руководителями и их министрами. Все важнейшие решения принимаются
во время регулярных встреч («саммитов») высших руководителей и
профильных министров стран-членов ЕС.
Неформально «саммиты» высших руководителей стран-участниц
проводились, начиная с Парижского и Римского договоров, но формально были учреждены в 1974–1975 гг., получив название «Европейского Совета» (European Council)4. Только в 1987 г. функции Совета
были определены, в самых общих чертах, положениями Единого
Европейского Акта. Встречи Европейского Совета проводятся не
реже, чем два раза в год. Последнеие годы заседания Европейского
Совета проводятся, как правило, четыре раза в год, но, например,
в 2003 г. было проведено семь Евросоветов. Некоторые Евросоветы
бывают «неформальными» – на один из них в 2006 г. был приглашен
Президент России В.В. Путин. Функции председателя в Европейском Совете в течение шести месяцев по очереди выполняют главы всех стран – членов ЕС. 
В зависимости от национальной конституции, каждая страна представлена в Евросовете либо премьер-министром, либо президентом.
Иногда Францию представляли сразу два руководителя – президент
и премьер-министр. Встречи проводятся неформально, в обстановке секретности. Метод принятия решений – поиск неформального
«консенсуса», то есть участники пытаются достичь максимального
согласия (единогласия). Только о принятом на такой основе решении
объявляется по окончании «саммитов».
Национальные министры встречаются на собственной институциональной площадке – Совете Европейского Союза (Council of the
European Union). На самом деле министры различного профиля (иностранных, внутренних дел, обороны, транспорта и т.д.) встречаются в
рамках своего Совета, но по традиции все эти площадки называются
вместе Советом Европейского Союза или просто Советом. Каждая
из 27 стран-членов ЕС представлена на встречах Совета одним министром (по профилю встречи).
Высшие руководители стран и их министры в силу занятости, как
правило, не имеют возможности вникать в детали многочисленных
вопросов, подлежащих обсуждению. Поэтому подготовка решений
обычно делегируется на экспертный уровень. Другая важнейшая причина для делегирования полномочий бюрократии – необходимость
обеспечить преемственность работы европейских институтов при
нестабильности национальных правительств. Требуется постоянно
действующий орган, готовящий проекты решений, которые обсуждаются и принимаются руководителями стран и их министрами на
своих встречах. Функции такого бюрократического органа выполняет 16
4
Европейский Совет не следует путать с другой международной организацией, членом ко-
торой с 1996 г. является и Россия, – Советом Европы.
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
КЕС. Европейская Комиссия состоит из 27 Комиссаров (по одному
от каждой страны). Ее штат насчитывает около 25 тысяч чиновников
разного уровня. Часто указывают на то, что число чиновников, работающих в любом современном крупном городе, превышает число
чиновников всего Евросоюза. Однако критики подчеркивают, что
дело не в численности, а в роли КЕС и методах ее работы.
В полном соответствии с теорией интеграции, Комиссия выступает как инструмент подготовки и выполнения решений, принятых
национальными руководителями и их министрами в отношении
вопросов европейской интеграции. Соответственно, деятельность
Комиссии была организована так, чтобы максимально оградить ее от
контроля со стороны национальных парламентов, общественности,
прессы и т.д. С другой стороны, при прочих равных обстоятельствах,
национальные руководители заинтересованы в том, чтобы поставить
работу Комиссии под свой максимальный контроль. По этому вопросу
две теории интеграции принципиально расходятся. МПП исходит из
того, что такой контроль в целом эффективен, и Комиссия вынуждена действовать в основном как бюрократический агент национальных
лидеров. Неофункционалисты, наоборот, обращают внимание на то,
что Комиссия часто действует в собственных интересах (впрочем, как
любая бюрократия), только в этом случае «собственные интересы»
Комиссии тесно связаны с углублением интеграции. Для неофункционалистов «независимый» компонент деятельности Комиссии и
является главным локомотивом интеграции.
Другим локомотивом интеграции для неофункционалистов выступает Суд Европейского Союза – его формальное название
Европейский суд справедливости (European Court of Justice or ESJ).
Европейский суд справедливости выполняет функции, похожие на
функции конституционного суда в демократических федеративных
государствах. Однако Европейский суд интерпретирует не конституцию (которой нет), а основополагающие Договоры, регулирующие
деятельность Европейского Союза. Именно в силу того, что отношения в ЕС строятся на основе договоров, роль Суда в разрешении
неизбежных разногласий по интерпретации достигнутых соглашений оказалась особенно важной. Весьма решительно и умело судьи
Европейского суда поставили себя в положение важных и активных
сторонников расширения полномочий Евросоюза. Неофункционалисты объясняют это тем, что одновременно с расширением полномочий ЕС увеличивается значимость судей Суда и их престиж, а
также возможности для растущей армии корпоративных юристов,
практикующих европейское право. Более того, решения Суда, как
правило, выгодны национальным судам, поскольку они также увеличивают и их значимость (национальная судебная система берет на
себя ответственность за выполнение решений Европейского суда). Заметим, что Европейский суд является принципиально непубличным
институтом, не подлежащим контролю со стороны общественности
и представительных институтов.
До самого последнего времени роль представительных институтов в ЕС была сведена к минимуму так же, как и роль национальных
парламентов. Более того, в силу ряда причин представительные
17
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
демократические институты оказались в ситуации, когда они могли
только одобрять уже принятые решения национальных руководителей (здесь заметным исключением является Великобритания).
Европейский Парламент стал выборным институтом только в 
1979 г., но и до сих пор выборы в Европарламент остаются относительно малозначимым событием. Главными темами предвыборных кампаний в Европарламент, как правило, являютя не вопросы
европейской интеграции, а внутренние проблемы. Такие выборы
обычно выливаются в голосование, демонстрирующее доверие либо,
наоборот, отсутствие такового по отношению к правящей партии
или коалиции в своем национальном государстве. Дело в том, что
основные законодательные функции (включая право законодательной инициативы) были закреплены за Евросоюзом и остаются в его
ведении. Европейский Парламент долгие годы выполнял только
совещательные функции, позднее ему были переданы некоторые
возможности наложить вето на уже принятые решения Евросовета.
Однако и по сей день (включая по проекту Конституции) возможности
Европарламента активно повлиять на политику Евросоюза остаются
весьма ограниченными. При этом влияние индивидуальных членов
парламента близко к нулю. Обычно членство в Европарламенте
является либо началом политической карьеры молодого политика,
либо последней должностью престарелого политического «мэтра»
перед уходом на пенсию.
Итак, за исключением Европейского Парламента, важнейшие
институты ЕС – это органы, обеспечивающие независимые действия
национальных руководителей и европейской бюрократии в области
интеграции. Эти институты максимально защищены от контроля
со стороны национальных парламентов, национальных политических партий, общественных организаций, прессы и Европейского
Парламента. Неслучайно критики Евросоюза сравнивают методы
работы Европейского Совета, Совета и Комиссии с деятельностью
Политбюро ЦК КПСС. Однако важно отметить, что именно эти недемократические и непубличные принципы работы основных европейских институтов и обеспечивали успех европейской интеграции.
Демократизация институтов ЕС потребует радикальной реформы как
принципов, так и парадигмы интеграции – переход от интеграции
элит к интеграции через поддержку избирателей. Для этого необходимо определенное единство и общность политических культур.
Что изменил Лиссабонский договор?
Ожидалось, что «Договор о реформах» или Лиссабонский договор, подписанный лидерами стран ЕС в столице Португалии в
декабре 2007 г., вступит в силу в январе 2009 г. Однако для этого было
необходимо его одобрение всеми государствами ЕС. Большинство
жителей Ирландии 12 июня 2008 г. проголосовали против нового
базового документа, определяющего принципы и механизмы более
эффективного функционирования ЕС.
18
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
Отказ Ирландии ратифицировать Договор может создать новый
юридический тупик для ЕС, как это случилось в 2005 г. с проектом
европейской конституции, который на национальных референдумах
отвергли жители Франции и Нидерландов.
На сегодняшний день Договор ратифицировали 18 из 27 членов
организации: Австрия, Болгария, Греция, Литва, Латвия, Люксембург,
Мальта, Польша, Португалия, Франция, Румыния, Германия, Словакия, Словения, Дания, Венгрия, Финляндия и Эстония.
Как и Договор Ниццы, Лиссабонский договор изменяет Договор
о Европейском Союзе (Маастрихтский) и договоры, учреждающие
Европейские сообщества. Это очень короткий документ, имеющий
всего 7 статей и 11 новых протоколов к договорам. Тем не менее этот
документ крайне сложен для восприятия, поскольку Договор описывает неоднозначные реалии, что не позволяет адекватно оценить
его достоинства.
Рассмотрим последовательно изменения, вносимые Лиссабонским договором.
А) Структура договоров
Лиссабонский договор (ЛД) определяет, что Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский – ДЕС) представляет собой «конституционную часть» договорной структуры ЕС, в то время как ЛД
является т.н. «операциональной частью». Такое новое разделение,
по-видимому, предполагает, что ЛД имеет более низкий правовой
статус по сравнению с ДЕС.
Согласно существующим договорам, «первой опорой» ЕС является наднациональное Европейское сообщество. «Вторая опора»
– Общая внешняя и оборонная политика (ОВПБ). «Третья опора» –
Сотрудничество в области внутренней политики и юстиции. «Вторая и
третья опоры» – это области межправительственного сотрудничества
со своими собственными механизмами принятия решений, где Союз
не имеет правосубъектности. ЛД объединяет первую и третью «опоры», отменяя тем самым Европейское сообщество, но оставляя при
этом ОВПБ по-прежнему объектом особых процедур и механизмов.
(Отметим, что эти изменения немедленно вызвали резкую критику, в
частности, в Великобритании, где посчитали, что прежняя стройная
система «опор» заменяется эклектической и неясной конструкцией).
Б) Ценности и цели Европейского союза
В Лиссабонском договоре впервые делается ясное заявление относительно ценностей и целей ЕС (ст. 2, 3). Ценности ЕС определены
как уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства закона и уважение прав человека, в т.ч. права
принадлежать к меньшинствам. Все эти ценности действительно
разделяются гражданами стран-членов ЕС. Что нового вносит ЛД?
Во-первых, это само понятие «ценности» – раньше это называлось
«принципы». Во-вторых, некоторые ценности действительно совсем
новые – это человеческое достоинство и равенство.
Что касается целей ЕС, то новыми (или измененными) являются следующие: сохранение мира, его ценностей и благополучия
19
Аналитические записки № 2(42) / 2009
Научнокоординационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
20
граждан, улучшение качества окружающей среды, уважение культурного и лингвистического разнообразия, обеспечение и поддержание европейского культурного наследия. В раздел, посвященный
экономическим и социальным целям, добавлены такие понятия как
«стабильность цен», «высоко конкурентный социальный рынок», а
также усилены обязательства относительно борьбы с дискриминацией всех видов, обеспечения социальной справедливости и защиты,
стремления к территориальному сплочению и солидарности между
странами ЕС.
В) Европейское гражданство
ДЕС (ст. 9) определяет гражданство ЕС как дополнительное по
отношению к национальному гражданству (а не заменяющее его).
Ст. 10 ДЕС указывает, что ЕС основан на системе представительной
демократии, где граждане ЕС напрямую представлены в Европарламенте, а страны-члены представлены в Евросовете. Следовательно,
граждане ЕС могут участвовать в процессе принятия решений в ЕС
напрямую. Ст. 11 говорит об инициативах граждан, которые могут
быть выдвинуты в том случае, если какая-либо инициатива наберет
не менее 1 млн подписей. ЛД еще более ясно высказывается относительно важности инициатив граждан.
Кроме того, Совет министров, согласно ЛД, получает новое
право принимать единогласным голосованием документы, обеспечивающие более высокую степень социальной защиты с целью
обеспечения права на свободное передвижение по территории ЕС и
проживание на этой территории. Совет также предпринимает усилия
по улучшению координации действий консульских органов стран
ЕС.
Г) Компетенции ЕС
В целом компетенция определяет ответственность за приятие
решений в определенной сфере. В задачу ЛД, помимо прочего, входит проведение разграничений компетенций между ЕС и странамичленами. Согласно ст. 5 измененного ДЕС, «в областях, не входящих
в сферу исключительной компетенции ЕС, Союз может действовать
только в том случае, если предлагаемые задачи не могут быть удовлетворительно реализованы странами-членами, их регионами или
на местном уровне». Фактически это изложение принципа субсидиарности: при этом Договор впервые обращается к субнациональному уровню. Однако «действия Союза не могут превышать того, что
требуется для достижения целей Договоров» – это принцип пропорциональности. Крайне важно то, что ЛД определяет институт,
ответственный за соблюдение принципа субсидиарности – речь идет
о национальных парламентах.
ЛД определяет три типа компетенций Союза: исключительные,
разделенные и поддерживающие. Расширяет ли ЛД компетенции
Союза? Определенно ответить на этот вопрос трудно, поскольку, хотя
ЛД и включает новые статьи, формально определяющие новые компетенции для ЕС, однако большинство из них (компетенции в области
энергетики, туризма, защиты гражданских прав, интеллектуальной
собственности, гуманитарной помощи и пр.) ЕС уже фактически
ирина бусыгина, михаил филиппов
Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор?
реализовывал в соответствии с другими правовыми документами.
В целом можно констатировать, что по сравнению с предыдущими
договорами, ЛД относительно мало внимания уделяет «переносу»
компетенций в пользу ЕС.
Д) Правосубъектность Союза
Новая статья (ст. 47) измененного ДЕС гласит, что «Союз обладает правосубъектностью». Таким образом, правосубъектность
расширена на весь Союз, то есть на Сообщество и вторую, и третью
«опоры». Однако, что это расширение означает на практике, дает ли
оно ЕС какие-то значимые новые основания для расширения международной деятельности? Слияние первой и третьей «опор» означает
расширение правосубъектности ЕС на область внутренних дел и
правосудия, однако это ясно и без введения новой статьи. Фактически
«реальным вопросом» является вторая «опора» (ОВПБ). Однако Союз
уже подписывал международные договоры в сферах второй и третьей
опор, а значит, уже обладал правосубъектностью. ЛД фиксирует это
обстоятельство и тем самым становится объектом для серьезной
критики, поскольку, как утверждают евроскептики, этот путь ведет
к формированию Европейского федеративного государства, а Союз
получает приоритет по сравнению с государствами-членами.
Е) Влияние на размер Союза
ЛД сам по себе в значительной степени дает ответ на расширения
Союза в течение последнего десятилетия и те проблемы, которые были
(и остаются) с этими расширениями связаны. В Договоре представлено относительно мало изменений процесса присоединения новых
государств к Союзу. Так, добавлено то, что государства, претендующие
на вступление, должны уважать «ценности» Союза (а не «принципы»,
как ранее) и быть готовыми их защищать.
Как и раньше, страна-претендент обращается в Совет, при этом
(это новое положение) Европейский парламент и национальные
парламенты должны быть извещены об этом. Европарламент теперь
дает свое согласие большинством голосов, а не абсолютным большинством.
ЛД впервые признает право любой страны-члена на выход из состава Союза. Страна может принять решение о выходе «в соответствии
со своими собственными конституционными требованиями». В Договоре впервые изложена процедура, в соответствии с которой страна
ведет с институтами Союза переговоры о выходе из его состава.
21
Литература
1. Дэвис Норман. История Европы. М: Транзиткнига, 2005.
2. Европейский Союз на пороге XXI века / Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. М: УРСС, 2001.
3. Европа: вчера, сегодня, завтра / Под ред. Н.П. Шмелева. М.:
Экономика, 2002.
4. Стрежнева М.В. ЕС и СНГ: сравнительный анализ институтов. М.:
МОНФ, № 101, 1999.
5. Hix Simon. The Political System of the European Union. London:
Palgrave, 2005.
6. Hix Simon and Marsh Michael (2007) 'Punishment or Protest?
Understanding European Parliament Elections', The Journal of Politics
69(2) 495-510.
7. Hix Simon (2008) What's Wrong with the European Union and How to
Fix It, Polity Press, forthcoming. Available at http://personal.lse.ac.uk/hix/
Working_Papers/Hix-What'sWrongWithTheEU-4May07.pdf
8. The Economist (2007) Fit at 50?: Survey of The European Union Mar
15th 2007.
9. http://www.economist.com/surveys/displaystory.cfm?story_
id=8808062
10. http://www.journalofpolitics.org/files/69_2/Hix.pdf
11. Liesbet Hooghe and Gary Marks (2008) A Postfunctional Theory of
European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus  
f o r t h c o m i n g i n B r i t i s h J o u r n a l o f P o l i t i c a l S c i e n c e . 12. http://www.unc.edu/~hooghe/downloads/Postfunctionalist%20theory.
pdf
13. Andrew Moravcsik (2007). «The European Constitutional Settlement,»
in Kathleen McNamara and Sophie Meunier, eds. Making History: European
Integration and Institutional Change at 50 (Oxford University Press).
14. http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/meunier.pdf
22
Бусыгина Ирина Марковна – директор Центра региональных политических исследований НКСМИ
МГИМО (У) МИД России, профессор Кафедры сравнительной политологии МГИМО, доктор политических
наук. Профессор Бусыгина И.М. работает в таких исследовательских областях как сравнительный федерализм,
региональная политика, европейская интеграция, германская политика. Имеет опыт преподавания в университетах
России, Западной Европы, США.
Лауреат Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники и Первой премии Европейской Академии.
Бусыгиной И.М. опубликовано более 100 научных работ
на русском, немецком, английском языках; среди них монография «Регионы Германии» и учебник «Политическая
регионалистика».
Филиппов Михаил Георгиевич – профессор факультета
политологии Государственного университета штата НьюЙорк (State University of New York). Автор более чем 60 научных трудов на английском и русском языках. Области
исследований – европейская интеграция, сравнительный
федерализм.
Центр региональных политических исследований (ЦРПИ)
в составе Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России
создан в ноябре 2004 года. Центр осуществляет научную и
научно-практическую деятельность в области региональных
политических и международных исследований, проводит
семинары и «круглые столы» по проблемам политической
регионалистики, федерализма, геополитики.
Директор Центра – Бусыгина Ирина Марковна,
доктор политических наук.
ò
îâå
ñ
ûé íèÿì
í
í
èî åäîâà ñèè
ö
à
èí èññë Ä Ðîñ
ä
ð
îî íûì ) ÌÈ
ê
÷íî íàðîä ÌÎ (Ó
ó
à
Í æäó ÌÃÈ
ìå
ïî
å
×
è
ò
è
ë
à
È
í
Ê
À
Ñ
È
Ï
À
Ç
å
è
ñê
выпуск 2(42)
март 2009
Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов
Политическая система
Европейского Союза:
какие изменения вносит
Европейский договор?
Центр региональных
политических исследований
ББК 66.3
Б92
Аналитические записки
Научнокоординационного совета по международным исследованиям
МГИМО (У) МИД России
Выпуск 2(42)
Март 2009
Тема
Политическая система Европейского Союза:
какие изменения вносит Европейский договор?
Главный редактор
Александр Орлов
Редактор выпуска
Ирина Бусыгина
Ведущий редактор
Валентина Шанкина
Дизайнер
Компьютерная верстка
Адрес редакции:
Email:
Издается при поддержке
Центра интернетполитики
МГИМО (У) МИД России
Отпечатано в отделе
оперативной полиграфии
и множительной техники
МГИМО (У) МИД России
119218, Москва,
ул. Новочеремушкинская, 26
Заказ № 58. Тираж 100 экз.
Подписано в печать 06.05.2009
Николай Винник
Анатолий Казанцев
119454 Москва,
проспект Вернадского, 76, НКСМИ
МГИМО (У) МИД России
ktsmi@mgimo.ru
Точка зрения авторов исследований
может не совпадать с позицией и оценками
других специалистов НКСМИ МГИМО (У)
© Ирина Марковна Бусыгина, 2009
© Михаил Георгиевич Филиппов, 2009
©  МГИМО (У) МИД России, 2009
Научнокоординационный совет по международным исследованиям
(НКСМИ) МГИМО (У) МИД России создан в мае 2004 года в целях развития и углубления аналитической работы Университета в области международных отношений, придания ей системного и прогностического
характера, проведения экспертизы и обоснования внешнеполитических
инициатив и мероприятий. В сферу научных интересов НКСМИ входит
изучение концептуальных аспектов внешней политики России, выявление и исследование тенденций эволюции и развития международных
процессов, анализ крупных и актуальных международных проблем.
НКСМИ является правопреемником и продолжателем исследовательских и аналитических структур МГИМО (У) – Проблемной
научноисследовательской лаборатории системного анализа международных отношений (1976–1990 гг.) и Центра международных исследований
(1990–2004 гг.).
В настоящее время в состав НКСМИ входят десять научных центров:
• Центр глобальных проблем,
• Центр партнерства цивилизаций,
• Центр постсоветских исследований,
• Центр евроатлантической безопасности,
• Центр кавказских исследований,
• Центр исследований Восточной Азии и ШОС,
• Центр ближневосточных исследований,
• Центр региональных политических исследований,
• Центр исследований проблем войны и мира,
• Центр североевропейских и балтийских исследований.
Председатель НКСМИ – А.Ю.Мельвиль, проректор по научной работе МГИМО (У), доктор философских наук, профессор, Заслуженный
деятель науки РФ.
Директор НКСМИ – А.А.Орлов, профессор кафедры ЮНЕСКО
МГИМО (У), Чрезвычайный и Полномочный Посланник.
Сайт НКСМИ в интернете: www.mgimo.ru/nksmi
«Аналитические записки Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России» издаются с ноября 2004 г.
Выходят с периодичностью не реже одного раза в месяц тиражом от 300 до
900 экземпляров. Рассылаются в Администрацию Президента Российской
Федерации, органы исполнительной и законодательной власти, российские
представительства за рубежом, профильные научно-исследовательские
центры системы РАН, ведущие политологические центры, а также крупные библиотеки. Материалы для данного издания готовятся входящими
в состав НКСМИ МГИМО (У) научными центрами, а также известными
российскими дипломатами, учеными, общественными деятелями.
Сайт «Аналитических записок» в интернете: www.mgimo.ru/az
Связь с редакцией по адресу: ktsmi@mgimo.ru
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
107
Размер файла
288 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа