close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ Е.С

код для вставкиСкачать
ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
серия основана в 1996 г.
Е.С. БОЛТАНОВА
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
УЧЕБНИК
Рекомендовано Московской государственной юридической академией в качестве
учебника
для использования в учебном процессе образовательных учреждений, реализующих
образовательные программы высшего профессионального образования
(дополнительного профессионального образования) по направлению «Юриспруденция» и
специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»
РИОР 2009
Рецензент:
Государственное образовательное учреждение Высшего профессионального образования
«Московская государственная юридическая академия»
Болтанова Е.С. Земельное право: Учебник. — М.: РИОР, 2009. — 553 с. — (Высшее
образование).
Настоящее
издание
подготовлено
с учетом
требований
государственного
образовательного стандарта и Примерной программы курса «Земельное право России» для
юридических факультетов университетов и юридических вузов, одобренной Советом по
правоведению Учебно-методического объединения университетов России. В учебнике
рассматриваются общие положения земельного права и земельного законодательства, правовой
режим отдельных категорий земель, земельное законодательство зарубежных стран и правовые
отношения по урегулированию, управлению, охране отдельных природных ресурсов (недр,
лесов, водных объектов, животного мира). В работе анализируется действующее земельное
законодательство Российской Федерации и судебная практика.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов,
практикующих юристов, а также всех интересующихся вопросами земельного права.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Принятые сокращения
ГЛАВА 1. КРАТКИЙ ОЧЕРК ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО СТРОЯ
§ 1. Основные положения российского земельного законодательства до 1917 года
§ 2. Земельное законодательство после 1917 года
§ 3. Современная земельная реформа
Литература
ГЛАВА 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРАВА
§ 1. Предмет, метод земельного права. Понятие земельного права
§ 2. Источники земельного права
§ 3. Система земельного права
§ 4. Принципы земельного права
§ 5. Соотношение земельного права с другими отраслями права
Литература
ГЛАВА 3. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
§ 1. Понятие, состав земельных правовых отношений
§ 2. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений
§ 3. Классификация земельных правовых отношений
Литература
ГЛАВА 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. Государственная собственность на землю
§ 2. Муниципальная собственность на землю
§ 3. Частная собственность на земельные участки
§ 4. Общая собственность на земельные участки
§ 5. Основания прекращения права частной собственности на земельные участки
Литература
ГЛАВА 5. ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ
СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
§ 1. Общие положения о правах на земельные участки лиц, не являющихся собственниками
земельных участков
§ 2. Право пожизненного наследуемого владения
§ 3. Право постоянного (бессрочного) пользования
§ 4. Сервитут
§ 5. Аренда земельных участков
§ 6. Безвозмездное срочное пользование земельным участком
§ 7. Основания прекращения прав на земельные участки
Литература
ГЛАВА 6. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
§ 1. Административный правовой акт
§ 2. Переоформление прав на земельные участки
§ 3. Сделки с земельными участками
§ 4. Договор купли-продажи земельного участка
§ 5. Договоры мены, дарения, ренты земельного участка
§ 6. Залог земельного участка (ипотека)
§ 7. Наследование земельного участка
§ 8. Переход прав на земельный участок, на котором расположены здания, строения,
сооружения.
§ 9. Приватизация земли
§10. Приобретательная давность
ГЛАВА 7. ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ
§ 1. Общая характеристика
§ 2. Земельный налог
§ 3. Арендная плата
§ 4. Нормативная цена и кадастровая стоимость земли
Литература
ГЛАВА 8. ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. Способы защиты прав на землю
§ 2. Возмещение убытков, причиненных неправомерными действиями
§ 3. Возмещение убытков, причиненных правомерными действиями
§ 4. Земельные споры
§ 5. Земельный процесс
Литература
ГЛАВА 9. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ
РЕСУРСОВ
§ 1. Общая характеристика управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов
§ 2. Органы, осуществляющие управление в сфере использования земельных ресурсов
§ 3. Государственный земельный кадастр и государственный кадастр недвижимости
§ 4. Землеустройство
§ 5. Планирование использования земель
§ 6. Контроль за использованием и охраной земель
Литература
ГЛАВА 10. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Литература
ГЛАВА 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
§ 1. Понятие и основание ответственности за правонарушения в области использования и
охраны земель
§ 2. Административная ответственность за земельные правонарушения
§ 3. Уголовная ответственность за преступления в области использования и охраны земель
§ 4. Гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения
§ 5. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
§ 6. Земельно-правовая ответственность
Литература
ГЛАВА 12. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения
§ 2. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, используемых организациями
§ 3. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам
§ 4. Правовой режим земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств
Литература
ГЛАВА 13. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Литература
ГЛАВА 14. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,
ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ, ЗЕМЛИ
ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗЕМЛИ ОБОРОНЫ,
БЕЗОПАСНОСТИ И ЗЕМЕЛЬ ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. Общая характеристика правового режима земель промышленности, энергетики, транспорта,
связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической
деятельности, земли обороны, безопасности и земель иного специального назначения
§ 2. Правовой режим земель промышленности
§ 3. Правовой режим земель энергетики
§ 4. Правовой режим земель транспорта
§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения, информатики и земель для
обеспечения космической деятельности....
§ 6. Правовой режим земель обороны и безопасности
Литература
ГЛАВА 15. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
§ 1. Общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов
§ 2. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий
§ 3. Правовой режим земель природоохранного назначения
§ 4. Правовой режим земель рекреационного назначения
§ 5. Правовой режим земель историко-культурного назначения
Литература
ГЛАВА 16. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
Литература
ГЛАВА 17. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА
Литература
ГЛАВА 18. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА
Литература
ГЛАВА 19. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО
ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ НЕДР
§ 1. Общие положения
§ 2. Право пользования недрами
§ 3. Платежи при пользовании недрами
§ 4. Управление в сфере использования и охраны недр
§ 5. Ответственность за нарушение законодательства о недрах
Литература
ГЛАВА 20. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО
ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ЛЕСОВ
§ 1. Общие положения
§ 2. Использование лесов
§ 3. Управление в области использования, охраны, защиты воспроизводства лесов
§ 4. Ответственность за нарушение лесного законодательства
Литература
ГЛАВА 21. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО
ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
§ 1. Общие положения
§ 2. Право водопользования
§ 3. Управление в области использования и охраны водных объектов
§ 4. Правовые меры охраны водных объектов
§ 5. Ответственность за нарушение водного законодательства
Литература
ГЛАВА 22. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО
МИРА
§ 1. Общие положения
§ 2. Право пользования животным миром
§ 3. Правовое регулирование охоты
§ 4. Правовое регулирование рыболовства
§ 5. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира
§ 6. Ответственность за нарушение правил пользования объектами животного мира
Литература
ГЛАВА 23. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Литература
ВВЕДЕНИЕ
Земля является важнейшим для человечества природным ресурсом. Ценность и
значимость земли определяют острую необходимость принятия адекватного земельного
законодательства. С 1990-х гг. законодательство, регулирующее земельные отношения,
претерпевает коренные изменения, связанные со стремлением государства реформировать
земельный строй России. В последние годы был принят целый ряд нормативных правовых
актов, которые составили правовую основу современного земельного законодательства. Нельзя
сказать, что земельная реформа проходит гладко и безболезненно, но ее проведение вызвано
объективной необходимостью.
Земельное право как отрасль права является самостоятельным элементом правовой
системы России и в свою очередь представляет собой систему правовых норм, регулирующих
общественные отношения по использованию, управлению, охране земельных ресурсов. В то же
время нельзя не учитывать, что как все природные ресурсы, так и отношения по их
использованию, управлению, охране тесно связаны между собой. Земля, недра, леса, иола,
животный мир зависимы друг от друга, и невозможно их использовать без земельных ресурсов.
В настоящее время необходимо обстоятельно исследовать, изучать не только проблемы и
положения земельного законодательства и земельного права, но также нормы и
урегулированные ими отношения иных отраслей природоресурсного законодательства:
горного, лесного, водного, флунистического (законодательства о животном мире). Этим объясняется включение специальных тем.
Настоящее издание учебника подготовлено с учетом Примерной программы курса
«Земельное право России» для юридических факультетов университетов и юридических вузов,
одобренной Советом по правоведению Учебно-методического объединения университетов
России.
Учебник состоит из трех частей: общей, особенной и специальной.
В общей части рассматриваются: предмет, метод, система, источники земельного права,
земельные правовые отношения, история развития земельного законодательства, управление земельными ресурсами и иные институты российского земельного права. Особенная часть
посвящена правовому режиму отдельных категорий земель: сельскохозяйственного назначения,
населенных пунктов, специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов,
водного фонда, лесного фонда и запаса. И завершает изложение учебной дисциплины третья —
специальная часть, освещающая земельное законодательство зарубежных стран и правовые
отношения по использованию, управлению, охране отдельных природных ресурсов (недр,
лесов, водных объектов, животного мира).
Специальная часть была включена в настоящее издание с учетом программы курса
«Земельное право России», разработанной на кафедре экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова (авт. — А.К. Голпчепков)1.
Автор выражает искреннюю признательность кандидату юридических наук, доценту Ф.Х.
Адиханову, кандидату юридических наук, доценту Н.И. Опилат, доктору юридических наук,
профессору В.В. Ровному, кандидату юридических наук Д. В. Шорникову и членам кафедры
гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета за
высказанные замечания и предложения по содержанию рукописи учебника.
1Земельное право России. Методические материалы: Учеб пособие Под ред. Л К Голиченкова.
М., 2006. С. 63—130.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
ВВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
БНА — Бюллетень нормативных актов Министерств и ведомств (РСФСР, РФ), Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВВС — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ)
В ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
П К РФ — Водный кодекс Российской Федерации
Г К РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
Г П К РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
З К РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Л К РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ — Российская газета
С АП П РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СЗ СССР — Собрание законов СССР
С П РСФСР — Собрание постановлений Правительства РСФСР
СУ РСФСР — Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского
Правительства РСФСР
Т К РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
У К РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1.
КРАТКИЙ ОЧЕРК ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И
РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО СТРОЯ
§ 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ДО 1917 ГОДА
К середине XVI в. окончательно сложилась феодальная собственность на землю, имевшая
сословный характер. Основными формами землевладения в этот период были вотчина и
поместье. Владелец вотчины мог ее продать, заложить, передать но наследству. Владелец
поместья имел более ограниченный круг прав. Он не мог свободно распоряжаться землей, но
она передавалась по наследству, могла быть обменена, и поместье могло быть передано в
качестве приданого дочери. Продажа земли поместья допускалась только на основании
царского указа. Единый правовой режим вотчины и поместий был установлен Указом Петра I
от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах». Этот
нормативный акт впервые ввел в российское законодательство термин «недвижимое
имущество».
К середине XIX в. в России уже появилось множество форм землевладения: церковное,
удельное, кабинетное, майоратное и др.
Земельный строй дореволюционной России во многом был определен крестьянской
реформой 1861 г. Основными нормативными актами, на основании которых проводилась
крестьянская реформа, были Манифест от 19 февраля 1861 г. об отмене крепостного права и
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. В развитие этих актов
были изданы: Положение об устройстве дворовых людей, Положение о выкупе, Правила о
порядке приведения в действие положений о крестьянах и др. Отмена крепостного права
освободила около половины крестьянского населения.
Бывшие крепостные крестьяне наделялись землей (усадебной и полевой) за выкуп.
Наделение землей производилось в постоянное пользование с условием отбывания
повинностей в пользу помещика. Выкупить земельный участок крестьянин мог только по
истечении 9 лет после ее получения. При этом требовалось согласие помещика для выкупа
полевой земли. Для урегулирования вопросов, возникавших по поводу разграничения
помещичьих и крестьянских земель, назначались мировые посредники, которые помогали
сторонам заключать соглашения (уставная грамота).
Главной формой крестьянского землепользования было надельное землевладение, которое
существовало в основном в общинной (на большей части территории России) и подворной (в
южных и прибалтийских губерниях) формах. При подворном землевладении расположение и
размеры участков отдельных дворов в полевых наделах оставались неизменными. В общине все
земли распределялись между ее членами. Каждому члену выделялись «полосы» как
продуктивных, так и непродуктивных земель, которые подлежали систематическому переделу.
Существование чересполосицы, передел земель, падение плодородия и иные недостатки
общинного землевладения послужили основанием для проведения столыпинской аграрной
реформы1. Принципиальные положения (изменения) земельного строя были определены в
Указе от 9 ноября 1906 г. «О новом льготном порядке выдела из общины» и Законе от 14 июня
1910 г., который утвердил этот Указ с некоторыми изменениями.
1 Столыпин П.А. (1862—1911) — российский государственный деятель, с 1906 г. — министр
внутренних дел и председатель Совета министров, определявший политику правительства
России.
Эти законодательные акты должны были обеспечить разрушение общины. В общинах, в
которых продолжительное время не проводились общие переделы земли, общинный порядок
землевладения признавался ликвидированным, а земельные участки, находившиеся в
пользовании отдельных домохозяев, признавались их личной собственностью. В тех обществах,
где проводились общие переделы земли, домохозяевам было предоставлено право в любое
время требовать закрепления находящейся в их пользовании земли в личную собственность.
Домохозяин получал также право требовать вместо закрепленных за ним чересполосных
участков выделения ему земельного участка в виде «отруба» или «хутора».
При отрубном владении усадьба и пашня находились в разных местах, а при хуторном —
составляли единый земельный массив. Широкое применение получило переселение крестьян из
густо населенных западных губерний в восточные регионы.
Городские земли могли принадлежать на праве собственности частным лицам, казне или
городам. Так, пустующие земли считались собственностью города.
Ход столыпинской аграрной реформы был прерван Первой мировой войной и
преобразованиями, происшедшими в России после Октябрьской революции.
§ 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПОСЛЕ 1917 ГОДА
Основы земельного строя были заложены одним из первых законодательных актов
Советской власти — Декретом ВЦП к от 26 октября 1917 г. «О земле». Декретом
провозглашался переход помещичьих имений, равно как и всех земель — удельных, монастырских, церковных со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и
всеми принадлежностями, — в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных
Советов крестьянских депутатов для распределения между крестьянами.
Положения Декрета «О земле» получили конкретизацию в Декрете ВЦИК от 19 февраля
1918 г. «О социализации земли», который закрепил отмену частной собственности на землю, а
также недра, воды, леса и живые силы природы в пределах РСФСР и переход земли без всякого
(явного или скрытого) выкупа в пользование (трудового) народа.
Хотя Декрет «О социализации земли» провозглашал свободу выбора форм
землепользования, преимущество отдавалось трудовому коммунистическому артельному и
кооперативному хозяйствам перед единоличным.
Распределение земли между трудящимися осуществлялось на уравнительно-трудовых
началах так, чтобы потребительно-трудовая применяясь в данном районе к исторически
сложившейся системе землепользования, не превышала трудоспособности наличных СИЛ каждого
отдельного хозяйства и в то же время давала бы возможность безбедного существования семье
земледельца (ст. 12).
13 февраля 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о
мерах по переходу к социалистическому земледелию, где впервые было введено понятие
единого государственного фонда (вся земля в пределах Российской Социалистической
Федеративной Советской Республики). В соответствии с данным Положением
сельскохозяйственный земельный фонд подлежал использованию: в первую очередь для нужд
советских хозяйств и коммун, во вторую — для нужд трудовых артелей и товариществ и для
общественной обработки, в третью — для добывания средств к существованию единоличных
землепользователей (ст. 8).
30 октября 1922 г. постановлением ВЦИК РСФСР был утвержден Земельный кодекс
РСФСР, который называли «Крестьянским кодексом», поскольку основное внимание он уделял
правовому режиму сельскохозяйственного землепользования. Правовой режим иных категорий
земель регулировался как Земельным кодексом, так и другими нормативными актами: Лесным
кодексом РСФСР 1923 г., положениями «О недрах земли и разработке их» от 7 июля 1923 г., «О
земельных распорядках в городах» от 13 апреля 1925 г., «О землях, предоставленных
транспорту» от 28 августа 1925 г.5 и др.
Конституцией СССР 1924 г. установление общих начал землеустройства и
землепользования было отнесено к ведению Союза ССР. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР
утвердил Общие начала землепользования и землеустройства, которые регулировали основные
земельные отношения: определялись права трудящихся на землю, правила по ведению
землеустроительных мероприятий, правовой режим отдельных категорий единого
государственного земельного фонда, правовой режим отдельных категорий земель и др.
В период сплошной коллективизации нормы, регулирующие аренду земли и наем труда в
единоличных крестьянских хозяйствах, были отменены постановлением ЦИК и СНК СССР от I
февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского
хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством». Кулаки были лишены права пользования землей.
В этот период главное значение имело использование сельскохозяйственных земель.
Принятый 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели1 установил, что
земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Единоличным
крестьянским хозяйствам земли отводились за пределами землепользования колхозов, в конце
полей севооборотов.
Согласно Конституции СССР 1936 г. земля, ее недра, воды и леса в СССР признавались
государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозом,
закреплялась за ним в бесплатное и бессрочное пользование — навечно. Каждый колхозный
двор мог иметь в личном пользовании небольшой приусадебный участок и в личной
собственности — подсобное хозяйство.
В основном земельное законодательство было направлено на регулирование
коллективных форм землепользования (колхозного землепользования), а также отношений по
землепользованию граждан — не членов колхозов.
Объединить существующие в различных законодательных актах земельно-правовые
нормы были призваны Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик
(13 декабря 1968 г.). Основы не только упорядочили земельное законодательство, но и
содержали много новых норм, например, впервые были выделены земли водного фонда и
населенных пунктов. 22 октября 1970 г. в соответствии с Основами земельного
законодательства Союза ССР и союзных республик был принят Земельный кодекс РСФСР.
§ 3. СОВРЕМЕННАЯ ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА
Исключительная государственная собственность на землю, сплошная коллективизация
сельского хозяйства обнаружили к середине 1980-х гг. глубокие противоречия в развитии
земельных отношений. Бесплатный характер использования земли землепользователями имел
своим последствием бесхозяйственность. Эти причины предопределили необходимость
проведения комплекса экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на
коренное изменение земельного строя.
Начало земельной реформе в Союзе ССР было положено принятием в 1990 г. Закона «О
собственности в СССР»1, «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»2.
Этими нормативными актами была ликвидирована монополия союзного государства на землю;
субъектами права собственности были признаны союзные и автономные округа, республики,
автономные области и округа.
1 ВВС СССР. 1990. № И. Ст. 164.
2 ВВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.
Земельная реформа в России получила развитие с принятием Закона РСФСР от 23 ноября
1990 г. «О земельной реформе»3. Указанным Законом и Республиканской программой
проведения земельной реформы, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от
18 января 1991 г.4, был определен механизм ее проведения.
Земельная реформа была направлена на повышение эффективности использования земель,
укрепление прав субъектов на землю, формирование эффективного механизма регулирования
земельных отношений, создание условий для увеличения социального, инвестиционного,
производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор
экономического роста.
3 ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
4 СП РСФСР. 1991. № 10. Ст. 134.
В содержании земельной реформы можно выделить несколько направлений земельных
преобразований:
меры правового характера (принятие значительного массива нормативных актов,
направленных на реализацию земельной реформы);
меры экономического характера (в частности, реорганизация колхозов, совхозов и иных
сельскохозяйственных предприятий; ликвидация монополии государства на землю; введение
платы за использование земли, принятие мер материального поощрения рационального
использования земель);
меры организационного характера (создание специального органа, осуществляющего
проведение земельной реформы, — Комитета по земельным ресурсам и землеустройству;
Земельного банка).
В соответствии с упомянутым Законом земельная реформа имеет целью
перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных
форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального
использования и охраны земель на территории РФ. В ходе реформы осуществляется наделение
землей граждан, организаций с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РФ.
Земельная реформа проводится поэтапно.
На первом этапе должно было произойти закрепление за местными органами прав по
распоряжению землей, с одновременным уточнением административных границ, выявлением
потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формированием
специального фонда земель для их последующего перераспределения, установлением ставок
земельного налога и цены земли.
На втором этапе осуществляются передача и закрепление земель в собственность,
пользование, в том числе в аренду, владение граждан и юридических лиц.
В соответствии с положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. в бессрочное
(постоянное) пользование земельные участки предоставлялись:
колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам (если в них не
введена собственность на землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйственным
предприятиям, а также предприятиям, учреждениям и организациям;
гражданам РСФСР — в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду
для индивидуального жилищного строительства, а также в основном для целей, связанных с
ведением сельскохозяйственного производства;
гражданам РСФСР и других союзных республик — в пожизненное наследуемое владение
или в аренду для строительства, предпринимательской деятельности и иных не запрещенных
законом целей.
Иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое
владение не передавались. Решения об изъятии и предоставлении земельных участков
принимали местные Советы народных депутатов (с 1993 г. — местные администрации).
Право частной собственности на землю было впервые предусмотрено в Законе РСФСР от
15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона)
РСФСР». Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству,
возможны были только государству (в лице Совета народных депутатов), на территории
которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения прав
собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.
Земельным кодексом РСФСР 1991 г. было предусмотрено создание крестьянских
(фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения (без согласия трудового
коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным
паем. Кроме того, у колхозов и совхозов изымалась часть земель в районный фонд для создания
других фермерских хозяйств. Был определен порядок их создания, наделения землей, выхода из
хозяйств с земельными долями и имущественными паями.
Постепенно право частной собственности на землю расширялось. Указом от 27 декабря
1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»1
собственникам земельных долей было предоставлено право продавать свои доли до истечения
десятилетнего срока: при выходе на пенсию, при передаче по наследству, переезде в другую
местность и при вложении средств в местную перерабатывающую промышленность. Доли
продавались членам колхоза (работникам совхоза) либо лицам, вступающим в члены колхоза
или поступающим на работу в совхоз.
1
ВВС. 1992. № 14. Ст. 761.
Существенное значение в развитии правового регулирования земельных отношений имел
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России», которым собственникам земельных участков были
предоставлены широкие права по распоряжению участками. Конституция РФ 1993 г. закрепила
частную, государственную, муниципальную и иные формы.
Основные направления государственной земельной политики на современном этапе были
определены в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской
Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июля
1999 г. № 6942. Правительство констатировало, что в России завершен только первый этап
земельных преобразований. К январю 1999 г. в России произошли значительные изменения:
2
СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.
ликвидирована монополия государственной собственности на землю;
проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9
млн. га их земель, сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств;
сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров
продуктивных земель, в основном решена проблема обеспечения граждан земельными
участками;
собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости
выкуплено более 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами;
зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных
участков, документы выданы 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских
(фермерских) хозяйств;
введена плата за пользование землей, обеспечены поступления земельных платежей в
бюджеты всех уровней;
количество сделок с землей постоянно растет и достигло 450 тыс. в год.
В современный период происходит дальнейшее развитие изменений земельного строя.
Так, по сведениям государственной статистической отчетности о сделках с землей только за
2006 г. в России было осуществлено 3921,4 тыс. сделок с государственными, муниципальными
землями (105 214,8 тыс. га), более 623,7 тыс. сделок с частными земельными участками (1231, 8
тыс. га).
Наряду с положительными результатами заметно и то, что процессы реформирования в
целом протекают непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. В основном земельная
реформа коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленная приватизация
земли в городах не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит
перераспределение городских земель в соответствии с требованиями рынка и развитием
городов.
Для дальнейшего реформирования земельных отношений необходимо было принятие
земельного законодательства, адекватно регулирующего сложившиеся общественные
отношения. Для приведения устаревшего, противоречивого земельного законодательства в
соответствие с новыми социально-экономическими и п н я м и , сложившимися в Российской
Федерации, был принят Земельный кодекс, который вступил в силу с 30 октября 2001 со дня его
официального опубликования. Федеральным Законом от 23 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу
многие нормативные акты, регулировавшие земельные отношения, в том числе и Земельный
кодекс РСФСР 1991 г. Принятие Земельного кодекса РФ знаменует собой новую веху в
развитии земельной реформы. Наличие значительного количества норм, позволяющих
достаточно детально регулировать земельные отношения на федеральном уровне, не исключает
и принятия нормативных актов по отдельным вопросам субъектами РФ З К РФ имеет
несомненные достоинства, но также и целый ряд недостатков (в частности, противоречивые
нормы, содержащиеся в нем, не всегда позволяют реализовать их правила на практике).
Литература
Быстрое Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право.
2000. № 4.
Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные
черты, значение //Экологическое право. 2003. № 1.
Жариков Ю.Г., Шейнин Л.Б. Из истории земельного законодательства России //
Законодательство и экономика. 1995. № 5—6.
Земельное право России: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. М., 2003.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001.
Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права //
Экологическое право. 2006. № 2. КассоЛ.А. Русское поземельное право. М., 1906.
Клюканова Л.Г. Земельно-правовая реформа в Российской Федерации // Правоведение. 2002. №
4. Российское законодательство X—XX вв. Документы крестьянской реформы. Т. 7. М.: Юр.
лит., 1989.
Сыродоев H.A. История земельного права // Правоведение. 1999. № 4.
Хауке O.A. Крестьянское земельное право. М., 1914.
Глава 2.
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРАВА
§ 1. ПРЕДМЕТ, МЕТОД ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО
ПРАВА
Прежде чем приступить к определению круга общественных отношений, входящих в
предмет земельного права, хотелось бы привести справедливые слова С.Н. Братуся: «Между
отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами
общественных отношений. Объективное развитие этих отношений, т.е. развитие самого
предмета правового регулирования, может привести к возникновению нового вида отношений
(количественные изменения дают новое качество) и, тем самым, к появлению новой отрасли
права»1. Действительно, земельные отношения не изолированы от иных смежных отношений.
Все отношения, регулируемые российским законодательством, оказывают взаимное
воздействие друг на друга.
Существование советского земельного права как самостоятельной отрасли права
традиционно в юридической литературе объяснялось наличием двух предпосылок: социальноэкономической и нормативно-правовой. Революционные изменения социального строя после
1917 г. неизбежно повлекли и коренные преобразования в экономической сфере. В частности,
установление монополии государства на земельные (как, впрочем, и иные) природные ресурсы
предопределило особый характер социалистических земельных отношений, поскольку
«история земельных отношений есть, по существу, история земельной собственности, а
специфичность земельных отношений — специфичность земельной собственнопи»1.
Земельными отношениями признавались все волевые общественные отношения по поводу
использования земли, которая являлась исключительной собственностью Советского
государства. Изменения социально-экономического строя имели юридическое оформление,
которое выражалось в принятии нормативной базы, обеспечивавшей проведение политики
Советского государства во всех сферах. Декреты «О земле» и «О социализации земли» и иные
законодательные акты закрепили монополию государства па землю и способствовали
обособлению особой группы отношений — земельных правоотношений. Таким образом, в
правовой системе Советского государства выделилась самостоятельная отрасль земельного
права, под которой понималась совокупность норм, регулирующих земельные отношения.
1
Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 104.
Реформирование строя РФ в современный период (с начала 1990-х гг.) неизбежно
повлекло за собой формирование новой правовой базы и пересмотр сложившихся теоретических
положений. Поскольку выделение земельного права, определение предмета его правового
регулирования основывались на национализации земли, соответственно с признанием
многообразия форм собственности на землю, с включением земельных участков в гражданский
оборот вновь возник вопрос о предмете и месте земельного права и системе российского права.
Предмет правового регулирования является важнейшим фактором, предопределяющим
обособление той или иной отрасли права, происходит это потому, что в предмете заложена
объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации данных
отношений»2.
Первый учебник, в котором содержалось определение предмета земельного права, был
издан в 1958 г.3 Уже в тот период в литературе отсутствовало единое мнение о понятии
предмета земельного права.
3 Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 9. I нксеев С.С. Структура
советского права. М., 1975. С. 17£ф (%^) \ £*-) \/\ ' м
Земельное право/ Под ред. Н.Д.
Кадрда^Д^^^»9^ерсите1а «Дубна» !
В частности, существовала точка зрения об определении земельного права в узком и
широком смысле. Например, В.К. Григорьев считал, что предметом земельного права в узком
смысле являются земельные отношения, которые в результате урегулирования нормами
советского земельного права приобретают характер земельных правоотношений. Причем, по
мнению В.К. Григорьева было бы более правильно конструировать предмет земельного Права
не только путем включения в него собственно земельных
отношений, но и отношений,
связанных с правом собственности и использованием иных объектов государственной
собственности — недр, вод, лесов1. Сторонники этой позиции ссылались на то, что недра, леса,
воды не могут существовать без земли и все эти объекты являются исключительной
собственностью государства. Определение земельного права в широком смысле неоправданно
расширяло сферу его действия и находило поддержку не у всех современников2.
1 См.: Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. С. 3-5. Аналогичную точку
зрения высказывали Л.И. Дембо (см.: Правовой режим лесов. Д., 1951. С. 12), Н.Д. Казанцев
(см.: Земельное право. М, 1958. С. 16), B.C. Якушев (см.: Методы и принципы регулирования
земельных отношений // Правоведение. 1961. № 4. С. 75-76) и др.
2 См., например: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М.,
1950. С. 169; Ерофеев Б.В. Соотношение земельного, горного, лесного и водного права //
Советское государство и право. 1971. № 1. С. 54.
Единственное монографическое исследование по вопросу о предмете земельного права
было выпушено А.Е. Ереновым, Н.Б.Мухитдиновым и Л.В. Ильяшенко лишь в 1981 г.3 До этой
работы предмет земельного права определялся только в учебной литературе и при
рассмотрении каких-либо иных смежных проблем. Такое положение в науке земельного права
сохранилось и в современное время.
3 ЕреновА.Е., Мухитдинов Н.Б., ИльяшенкоЛ.В. Предмет и система советского земельного права. Алма-Ата, 1981.
Из теории права известно, что предмет права составляют такие общественные отношения,
которые обладают внутренним единством, требуют самостоятельного правового регулирования
и могут быть объектом юридического воздействия. Таким образом, «предмет любой отрасли
права всегда предполагает две составные части, два основных компонента, формирующих ядро
этого предмета. Ими являются, с одной стороны, конкретный вид общественных отношений,
обладающих внутренним единством и определенной самостоятельностью ... с другой стороны
— система единообразных, однопорядковых правовых норм, которые вызваны к жизни
требованиями указанных общественных отношений»4.
4
Там же. С. 39.
Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву
позволяет выделить различные точки зрения на предмет земельного права. Одна группа авторов
(Б.В. Ерофеев, И.О. Краснова, E.H. Колотинская, СВ. Коростелев5) определяет предмет
земельного права как волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю,
которые нужно, возможно и допустимо регулировать правовыми нормами.
5
Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2006. С. 23-25;
Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001. С. 16; Земельное право России:
Учебник по специальности «Правоведение» / Под ред. В.В. Петрова. М., 1997. С. 5 (авт. — E.H.
Колотинская); Коростелев СВ. Земельное и лесное право-Учеб, пособие. СПб., 1998. С. 19.
Отдельные авторы (Р.К. Гусев, Ю.Г. Жариков)1 дают понятие предмета земельного права
путем перечисления тех видов общественных отношений, которые урегулированы нормами
земельного права. Так, по мнению Ю.Г. Жарикова, предмет земельного права составляют
отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с
ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм
собственности, реализации прав и исполнении обязанностей участниками земельных
отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель.
С введением в действие ЗК РФ некоторые авторы, основываясь па легально
закрепленном понятии земельных отношений (ч. 1.ст.1 ЗК РФ), определяют предмет земельного
права как отношения по использованию и охране земель2. Как верно заметил О.И. Краснов,
содержание земельных отношений не исчерпывается лишь сферой использования и охраны
земель3. Учитывая, что земельные отношения не ограничиваются сферой использования и
охраны и моль, охватывают более широкий круг отношений (отношения но ведению
мониторинга земель, кадастра объектов недвижимости и др.), то и приведенное понятие
предмета земельного права (к мольных отношений) не является полным.
1
Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.Б. Бабанов и др. М., 2006.
С. 8-11 (автор - Р.К. Гусев); Жариков Ю.Г. Земельное право России. Учебник. М., 2006. С. 3.
2
11. Анисимов, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец называют такой подход к определению
общественных отношений, регулируемых нормами земельного права, - «широком».
Сторонники «узкого» подхода, по мнению указанных авторов, не детализируют в определении
предмета земельного права все сферы общественных отношений (см.: Земельное право России:
Курс лекций. Волгоград, 2006. С. 11). < м: Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. М.,
2003. С. 9-10; Решетников Н . И . Земельное право России: Курс лекций. М., 2003. С. 5; Мазуров
А.В. Земельное право: Пособие для сдачи экзамена. М., 2005. С. 12.
3
Земельное право современной России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 14.
Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как
совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений,
возникающих в области управления, пользования и охраны земель, урегулированных
нормами земельного права.
На имущественный характер земельных отношений обращали внимание некоторые
юристы и советского периода (С.Н. Братусь,
Ю.Г. Жариков, Н.Т. Осипов, В.Ф. Яковлев и др.), хотя в целом в науке земельного права
исключался подход к отношениям по поводу земли как к имущественным. На имущественный
характер земельных отношений в то время указывало действие в ограниченных рамках закона
стоимости, что выражалось в существовании дифференциальной ренты за пользование землей.
Дифференциальная рента за пользование сельскохозяйственными землями ре-ализовывалась в
применении зональных закупочных цен.
Имущественные отношения наиболее полно и детально изучаются и исследуются
представителями науки гражданского права, хотя и среди них нет единого понимания
имущественных отношений. В наиболее общем виде их можно определить как общественные
отношения, складывающиеся по поводу имущества. Как известно, термин «имущество»
употребляется в гражданском праве в нескольких значениях: как совокупность вещей, как
совокупность вещей и имущественных прав или как совокупность вещей, прав и обязанностей
субъекта. Исходя из этого, имущественный характер имеют те отношения, в которых земля,
земельный участок выступает прежде всего как материальное благо, недвижимость. В
частности, имущественные — это отношения собственности (как в статике, так и в динамике)
либо производные от них.
О.И. Крассов определяет земельные отношения как особый вид имущественных
отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и регулируются
земельным законодательством1.
1
См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М., 2000. С. 25. В более поздней работе О.И.
Крассов в предмете земельного права выделил не только имущественные отношения, но и
организационные земельные отношения (См.: Земельное право современной России. С. 16).
Роль и значение земельных отношений предопределяют заинтересованность государства в
их самостоятельном правовом регулировании. Особый характер земельных отношений
обусловлен специфической особенностью земли. Земля является тем «цементирующим
признаком»2, который объединяет отношения имущественного и неимущественного характера
в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимосвязь и взаимообусловленность и выделяет
эти отношения в особую группу.
При использовании термина «земля» необходимо помнить, что он может обозначать как
планету Солнечной системы, так и поверхностный слой земной коры. Именно в последнем
значении он применяется в земельном праве. По данным земельного учета земельный фонд
Российской Федерации составляет 1709,8 млн га (без внутренних вод и территориального моря).
2
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 28.
Земля является важнейшим природным ресурсом, условием и базисом существования и
функционирования всего общества. Пoэтому не случайно в ст. 9 ЗК РФ закреплено, что земля
используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории. Соответственно при использовании земли
должны учитываться общественные интересы.
Земля — особый объект природы, имеющий такие свойства, которые не присущи иным
природным объектам или объектам, возданным человеком. Довольно обстоятельная
характеристика в литературе последнего времени была дана Б.В. Ерофеевым, I I A. . Иконицкой,
О.И. Крассовым, E.H. Колотинской, В.В. Петровым, Г.В. Чубуковым. Земля является
многоаспектным явлением и конкретных отношениях может выступать в различных качествах:
как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; как
пространственный предел распространения политической власти государства территория
государства); как средство производства; как объект собственности и недвижимость; как
пространственно-территориальный базис для размещения иных объектов. Соответственно, в
зависимости от аспекта земли, приоритетным является то или иное свойство, качество или
совокупность свойств и качеств. Так, земля используется как средство производства, то на
первый и выступает такое ее качество, как плодородие (способность обеспечивать растения
необходимыми веществами). В наиболее общем виде важнейшие свойства земли в
зависимости от того, в каком качестве она выступает, можно представить в виде следующей
схемы (рис. 2.1).
Независимо от того,
выступает ли земля как
средство производства или
как базис для размещения
объектов недвижимости,
■ ничем незаменима:
только на земле выращивают
продукты Питания, и это
место
существования
человека.
■
земля
имеет
пространственную
ограниченность.
В
силу
своего
природного
происхождения
земля
ограничена поверхностью планеты, которую нельзя увеличить или уменьшить. Ограниченность
земельных ресурсов требует от человеческого сообщества и каждого человека, в частности,
бережного к ним отношения. Ограниченность земельного участка, когда он выступает
пространственным базисом размещения иных объектов, проявляется в определении и
установлении границ этого участка на местности и в кадастровой, картографической и другой
документации.
Главным средством производства делает землю ее плодородие. Плодородие земли
определяет ее ценность и позволяет удовлетворять жизненно важные потребности человечества
в сельскохозяйственных культурах. Плодородие почвы составляет особую производительную
силу земли, существенно влияющую на производительность труда в земледелии и величину
стоимости произведенного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения
является достоянием народов РФ, главной характеристикой ценности сельскохозяйственных
угодий, которую необходимо сохранить и улучшить. Наиболее плодородные почвы находятся
на юго-западе Российской Федерации. Их сохранение, а также повышение качества иных
земель требуют принятия мер, которые не позволили бы деградировать землям и были бы
направлены на улучшение их полезных свойств. При правильном, рациональном использовании
земли ее производительные способности только возрастают.
Природное происхождение земли также определяют неподвижность и определенное
местоположение земельных участков. Эти свойства позволяют распространить на земельные
участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный земельный участок
относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть
перенесен на другое место.
Таким образом, земля, представляя собой важнейший природный ресурс, уникальный дар
природы, одновременно выполняет экологическую, социальную, экономическую и
политическую функции, а комплексный подход к такому многогранному объекту призвано
обеспечить земельное законодательство.
Метод, являясь относительно самостоятельным, все же находится во взаимосвязи с
предметом правового регулирования и обусловливается его спецификой. В то же время при
выборе метода учитываются не только объективные факторы — предмет (экономический базис
общества), но в определенной степени и субъективные факторы (в частности, воля
законодателя). Поэтому метод правового регулирования конкретной отрасли права определяется в соответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости
от задач, стоящих перед государством, не является неизменным, раз и навсегда данным.
Метод — это совокупность юридических способов воздействия на участников
общественных отношений. Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны,
природного объекта, а с другой — объекта собственности) предопределило особое сочетание
способов, присущих как частному, так и публичному праву. Поэтому земельным
правоотношениям свойственна такая взаимосвязь между их участниками, которая
характеризуется равным («партнерские» отношения) или зависимым (отношения власти и
подчинения) положением сторон.
Основными способами воздействия являются: дозволение, обязывание, запрещение. Их
сочетание и образует два сущест-пующих метода правового регулирования: императивный и
диспозитивный. В земельном праве находят применение оба эти Метода.
Преобразования в социально-экономическом строе РФ, изменение характера земельных
отношений привели к смене соотношения методов правового регулирования. До земельной
реформы главным основанием возникновения земельных отношений был административный
властный акт, и непременным участником этих ( ч ношений являлось государство, поэтому при
регулировании отношений по поводу земли применялся в основном императивный метод
(«метод власти и подчинения»). С признанием земельных участков недвижимым имуществом
императивный метод в значительной степени уступил место диспозитивному методу, хотя и не
утратил своего значения. «В современном земельном праве сложно переплетаются
императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или
иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо...»1.
1
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 32-33.
Императивный метод характеризуется тем, что участники регулируемых им отношений
неравны2, в этих отношениях один вправе воздействовать на другого путем установления
обязательных для исполнения предписаний и запретов. Императивным методом регулируются
отношения, возникающие при осуществлении государственного управления земельным
фондом, привлечении виновных лиц к ответственности.
2
В земельно-правовой литературе довод ьно часто при рассмотрении метода правового
регулирования пишут о равноправии—неравноправии субъектов, что может породить неверное
представление о том, что участники отношений обладают (или нет)равными правами, поэтому
точнее было бы говорить о равенстве—неравенстве.
Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны
и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения,
возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в
области использования земель регулируются, как правило, диспозитивным методом.
Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в
нем сочетаются императивный и диспозитивный методы, которые нельзя «разорвать», не
нарушая единство земельно-правового метода. Такой синтез образует качественно новые
элементы, свойственные исключительно методу земельного права. Сочетание в земельном
праве императивного и диспозитивного методов объясняется необходимостью обеспечения
разумного соотношения частных и общественных интересов при регулировании земельных
отношений.
Итак, единство, внутренняя органическая связь специфических земельных общественных
отношений требуют особой формы правового регулирования и определяют существование
самостоятельной отрасли права — земельного права. Земельное право опосредует качественно
особую группу общественных отношений и призвано установить единый порядок правового
воздействия на земельные отношения.
Таким образом, земельное право — это система правовых норм, регулирующих
общественные отношения по управлению, использованию и охране земель с целью
обеспечения рационального использования земельных ресурсов, охраны жизни и здоровья
человека и сочетания интересов общества и законных интересов физических и юридических лиц. Земельное право как систему норм, регулирующих соответствующую группу
общественных отношений, следует отличать от земельного законодательства —
совокупности нормативных актов, регулирующих отношения по управлению,
использованию и охране земель.
Земельное право можно рассматривать не только как отрасль российской правовой
системы, но и как науку и соответствующую учебную дисциплину.
В круг изучения науки земельного права входят процессы, связанные с правовым
регулированием земельных отношений. Задачами науки земельного права являются:
исторический анализ земельного законодательства; исследование современных нормативных
актов о земле и практики их применения с целью обнаружения пробелов, противоречий в
правовом регулировании земельных отношений; выявление тенденций развития земельного
законодательства. Как наука земельное право призвано определить эффективность правового
регулирования земельных отношений1 и предложить рекомендации по приведению земельного
законодательства в соответствие с жизненными реалиями, разработать научные основы
кодификации и систематизации земельного законодательства. Соответственно наука
земельного права изучает земельные нормативные акты, их связь с нормативными актами
других отраслей законодательства и правовыми системами иных государств, вырабатывает
фундаментальные понятия (предмет, система земельного права, понятие, объект земельного
правового отношения и др.).
1
О категории эффективности в земельном праве см.: Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979.
В 1960—80-е гг. появляются по отдельным проблемам земельного права значительные
исследования В.П. Балезина, И.А. Иконицкой, A.A. Забелышенского, Н.И. Краснова, Н.Т.
Осипова, П.Д. Сахарова и др. Хотя нельзя не отметить и фундаментальное монографическое
исследование Г.А. Аксененка «Земельные правовые отношения в СССР», выпущенное в 1958 г.
Ученые разрабатывали (и разрабатывают) обширный круг земельно-правовых проблем
теоретического и практического значения.
Как учебная дисциплина земельное право представляет собой систему знаний об основных
нормах земельного законодательства, а также об основных, общепринятых положениях науки
земельного права. В рамках учебной дисциплины не только изучается российское земельное
законодательство, но и проводится сравнительно-правовой анализ законодательства о земле
других стран. В качестве учебной дисциплины земельное право возникло почти одновременно с
отраслью земельного права. В 1920-х гг. вышли учебники по земельному праву А. Г. Гойхбарха
(1921), И.И. Евтихиева (1923), Д.С. Роземблюма (1925, 1928, 1929), в которых главный акцент
делался на изучении трудового землепользования, правоотношений по использованию земель
сельскохозяйственного назначения. Проведение сплошной коллективизации определило
преподавание с 1929 г. земельного и колхозного права в рамках одной дисциплины под
названием «Земельно-колхозное право». Прежнее название земельному праву было возвращено
через Шлет, и преподавание земельного и колхозного права было разделено. С 1960-х гг.
предмет учебной дисциплины земельного права был значительно расширен за счет включения в
него положений всех отраслей законодательства о природных ресурсах (лесного, водного,
горного), а также о правовой охране природы. С1992 г. земельное право преподается как
самостоятельная учебная дисциплина. Однако настоящий учебник, учитывая тесную связь и
взаимозависимость всех природных ресурсов, включает и темы о правовом регулировании
отношений по поводу использования, охраны, управления не только земли, но и иных
природных ресурсов: недр, лесов, вод и животного мира. Использование этих ресурсов без
одновременной эксплуатации земельных участков невозможно.
§ 2. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Под источником земельного права в юридическом смысле обычно понимаются
нормативно-правовые акты, принятые уполномоченными органами и содержащие правовые
нормы, регулирующие земельные отношения1.
1
См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 171; Земельное право России /
Под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 37; Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К.
Гусева. С. 25; Жариков Ю.Г. Земельное право России. М., 2006. С. 37—38; Ерофеев Б.В.
Земельное право России. С. 85; Чубуков Г.В. Земельное право России. С. 42. Также см.: Теория
права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1997. С. 124.
Источник права — это внешняя форма выражения нормы права. Соответственно
источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм,
т.е. то, что использует правоприменитель при разрешении конкретных дел.
Наряду с нормативными правовыми актами источники земельного права составляют
общепризнанные принципы международного права, международные договоры, обычаи.
Нормативный правовой акт является наиболее характерной формой правового
регулирования земельных отношений. Статья 2 ЗК РФ определяет иерархию правовых актов,
регулирующих земельные отношения. Причем в п. 1 названной статьи термин «земельное
законодательство» используется в узком смысле — под земельным законодательством
понимаются только ЗК РФ, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы
субъектов РФ. Нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством
РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и
регулирующие земельные отношения, не относятся к земельному законодательству, но
являются иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы земельного права. К
категории последних относятся акты министерств, иных федеральных органов исполнительной
власти, которые регулируют земельные отношения, хотя акты этих органов не поименованы в
ст. 2 ЗК РФ.
Система нормативных правовых актов (строгий порядок соподчиненности правовых актов
по их юридической силе) представлена:
1) Конституцией Российской Федерации (России), где закреплены общие принципы
регулирования земельных отношений;
2) нормативными правовыми актами законодательных органов
РФ. Главное место среди земельного законодательства занимает Земельный кодекс РФ,
вступивший в силу 30 октября 2001 г. Федеральным законом № 137-ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу Земельный кодекс
РСФСР 1991 г. и другие нормативные правовые акты, регулировавшие земельные отношения.
Со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты Союза ССР, содержавшие нормы
земельного права и действовавшие на территории РФ, не применяются. Нормы земельного
права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответ-
ствовать ЗК РФ.
Принятие нового ЗК РФ было вызвано острой необходимостью появления земельного
законодательства, адекватно регулирующего новые экономические отношения по
использованию и охране земель.
К кодифицированным источникам земельного права следует отнести также Гражданский
кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.
Действует целый ряд федеральных законов специального характера: «О мелиорации
земель»,
«О
государственном
регулировании
обеспечения
плодородия
земель
сельскохозяйственного назначения», «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан», «О государственном кадастре недвижимости», «О
землеустройстве» и др.
3) федеральными подзаконными нормативными правовыми актами1. Длительное
время указы Президента РФ занимали центральное место среди источников земельного права.
ЗК РФ урегулировал многие земельные отношения, которые до его принятия регулировались
только указами Президента РФ, однако снижение роли указов Президента в регулировании
земельных отношений не означает уменьшения их значения в современном земельном праве.
Согласно ч. 1 ст. 2 ЗК РФ указы Президента РФ не должны противоречить ЗК РФ, федеральным
законам.
1
Учитывая, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов, федеральные нормативные акты по своей юридической силе могут
быть ниже нормативных актов субъектов РФ. Например, по вопросам, отнесенным к
исключительной компетенции субъекта РФ.
Акты, регулирующие земельные отношения, вправе принимать и Правительство РФ в
пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами
Президента РФ, регулирующими земельные отношения. В ряде случаев ЗК РФ прямо
устанавливает, какие земельные отношения должны регулироваться именно нормативными
актами Правительства РФ. Так, Правительство определяет порядок консервации земель с
изъятием их из оборота (постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830), вправе
установить общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков,
находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Иные федеральные органы исполнительной власти (например, Министерство
экономического развития и торговли, Министерство природных ресурсов) могут издавать акты,
содержащие нормы земельного права, в случаях, предусмотренных земельным законодательством и нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ;
4) нормативными правовыми актами законодательных и исполнительных органов
субъектов Российской Федерации. Законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с ЗК
РФ и федеральными законами, включаются в состав земельного законодательства. Органы
исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий вправе издавать акты,
содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение нормативных правовых
актов РФ и законов субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ в области земельных
отношений относятся разработка и реализация региональных программ использования и
охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ, иные полномочия, не отнесенные к
полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты субъектов РФ имеют в земельном праве немаловажное
значение. В соответствии с положением ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство
отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Во многих субъектах РФ приняты законы,
регулирующие обширный круг земельных отношений, в виде земельных кодексов республик,
законов о земле и т.п. Действуют на территории республик, краев, областей, автономных
областей и округов и принятые ими нормативные правовые акты, регламентирующие
отдельные виды земельных отношений. Федеральные нормативные акты должны устанавливать
основы федеральной политики в области регулирования земельных отношений; ограничения
прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов
земельных участков и ограничения оборотоспособности земельных участков; условия и
порядок пользования землей; должны регулировать отношения по мониторингу земель,
ведению государственного кадастра объектов недвижимости, государственному земельному
контролю, землеустройству и др. Субъекты РФ должны конкретизировать, детализировать
правовое регулирование земельных отношений с учетом социальных, экономических,
национальных, культурных, географических и иных особенностей территорий, но в рамках,
определенных федеральным законодательством;
5) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления РФ. Органы
местного самоуправления вправе принимать акты, содержащие нормы земельного права, на
основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов
РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. В частности, органы местного
самоуправления принимают правила землепользования и застройки территорий городских и
сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разрабатывают местные
программы использования и охраны земель.
Иные источники находят не столь широкое применение в земельном праве. В
соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.
Например, международные договоры могут определять правовое положение в земельных
отношениях граждан иных государств. Соглашением между Российской Федерацией и
Китайской Народной Республикой от 10 октября 1997 г. определены руководящие принципы
совместного использования отдельных островов и примыкающих к ним акваторий на
пограничных реках.
Конституционный принцип приоритета норм международного права закреплен и в ст. 4
ЗК РФ, согласно которой, «если международным договором Российской Федерации,
ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые
предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора».
Нормы, регулирующие отношения по поводу земли, можно обнаружить и в соглашениях
между государственными органами РФ и ее субъектов. Подобного рода нормативные договоры
были заключены с Иркутской, Свердловской, Ростовской областями и др. Что же касается
примерных (типовых) договоров (например, Типовые договоры дарения и мены земельными
участками, утвержденные письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629), то в силу ст.
427 ГК РФ они применяются только в случаях, если есть отсылка в конкретном'договоре,
заключенном между сторонами, на их условия. Когда же в договоре такой ссылки нет, то
примерные условия могут применяться к отношениям сторон в качестве обычаев делового
оборота.
Под обычаем понимается сложившееся в течение длительного времени и широко
применяемое правило поведения, не предусмотренное законодательством. Например, в ГК РФ
(ст. 5) определяется обычай делового оборота как обычай, сложившийся в какой-либо области
предпринимательской деятельности.
§ 3. СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Признание единства земельных отношений и регулирующих их норм не исключает, а,
наоборот, предполагает деление норм земельного права на отдельные группы. Будучи
однородным по своему характеру, предмет земельного права имеет внутри этого единства
определенные различия, вытекающие из особенностей состава участников, оснований
возникновения общественных отношений и т.д.1
1
См.: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Указ. соч. С. 52—53.
Система земельного права формируется объективно исходя из особенностей
общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования земельного права.
Наличие общих свойств земельных отношений предопределяет интеграцию (целостность,
объединение) их правового регулирования, а специфических — дифференциацию правового
регулирования.
Дифференциация норм земельного права производится на отдельные части —
институты земельного права, под которыми понимается совокупность правовых норм,
регулирующих качественно однородную и относительно самостоятельную группу земельных
отношений. Юридические нормы, составляющие отдельный институт права, основываются на
общих для этих норм принципах правового регулирования. Институты земельного права
различны по своей роли и значимости в правовом регулировании земельных отношений, но
тесно взаимосвязаны и взаимозависимы.
Системой отрасли земельного права является объективно существующее упорядоченное
единство земельно-правовых институтов, последовательно расположенных в соответствии с их
значимостью, ролью в регулировании земельных отношений и их содержанием.
Структурно-земельное право состоит из общей и особенной части.
Общую часть составляют наиболее важные институты, отражающие сущность земельного
права. Институты общей части включают нормы, регулирующие все или большинство
земельных отношений.
Выделение отдельных институтов в системе отрасли права основывается на выявлении
общих характеристик составляющих институты норм, свидетельствующих об однородности
регулируемых ими отношений. Исходя из существующих научных разработок по этому
вопросу, а также учитывая коренные преобразования в современном земельном строе РФ, в
составе общей части земельного права можно выделить следующие институты:
Институт права собственности, куда входят нормы, определяющие принадлежность
земельного участка; устанавливающие объем права собственности; основания возникновения,
изменения и прекращения отношений собственности на землю.
Институт иных (кроме права собственности) прав на землю (институт землепользования)
регулирует отношения, возникающие при пожизненном наследуемом владении, постоянном
(бессрочном) пользовании, аренде, безвозмездном срочном пользовании земельными участками
и при их обременении сервитутами. Институт состоит из правил, закрепляющих основания
возникновения, изменения, прекращения прав на землю, определяющих субъектов права
пользования (владения), правовой режим земельных участков, сроки использования, а также
устанавливающих права и обязанности землепользователей, землевладельцев.
Институт управления земельными ресурсами, который включает нормы, определяющие
систему и компетенцию органов и должностных лиц, осуществляющих управление земельными
ресурсами; устанавливающие порядок ведения кадастра объектов недвижимости,
землеустройства, планирования земельных территорий, осуществления контроля за
использованием и охраной земель и др.
Институт охраны земель и защиты прав на землю состоит из норм, направленных на
охрану земель, защиту прав и законных интересов собственников, землевладельцев,
землепользователей и арендаторов, т.е. устанавливающих предупредительные, компенсационные меры охраны, защиты земель и прав на землю и регулирующих ответственность
за земельные правонарушения.
В юридической литературе предлагалось и обосновывалось включение в систему общей
части земельного права и института земельного процесса, регулирующего процессуальные
отношения, возникающие при изъятии и предоставлении земельных участков, землеустройстве,
учете земель и т.п.1
1
См., например: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., ИльяшенкоЛ.В. Указ. соч. С. 85—86.
2
См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 37.
Завершая рассмотрение вопроса о структуре общей части земельного права, хотелось бы
отметить1, почему в ней не нашел отражение институт платы за землю (как предлагает О.И.
Крассов2). Отношения, возникающие при установлении конкретных ставок и взимании
земельного налога (а речь может идти только об этой форме платы), по своей правовой природе
являются финансовыми, поскольку это отношения организации налогообложения и по
аккумуляции (а в дальнейшем и по распределению, использованию) фондов денежных средств1
(в данном случае — бюджетных), имеющих строго целевое назначение. Да и непосредственным
объектом этих отношений является не земля, а финансовый ресурс (денежные средства).
Сказанное не позволяет выделить институт платы за землю в системе земельного права как
отрасли права, но не исключает включения указанного института в систему учебной
дисциплины земельного права.
Особенную часть земельного права составляют нормы, регулирующие конкретную
область земельных отношений. В совокупности они образуют институты, определяющие
правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению.
Построение институтов особенной части земельного права осуществляется в зависимости от
социально-экономической значимости регулируемых им отношений. Так, поскольку главное
назначение земли выражается в удовлетворении потребностей населения в продовольствии, то
и центральное место среди институтов земельного права занимает институт, определяющий
правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
1
См.: Зуев В.М. Финансовое право Российской Федерации: Теория общей части. Томск, 2000.
С. 108, 145-148 и др.
Таким образом, в состав особенной части земельного права входят институты:
1) правового режима земель сельскохозяйственного назначения;
2) правового режима земель населенных пунктов;
правового режима земель промышленности, энергетики, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности,
земли обороны, безопасности и земель иного специального назначения;
правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов;
правового режима земель лесного фонда;
правового режима земель водного фонда;
правового режима земель запаса.
Общая и особенная части земельного права тесно взаимосвязаны: основные положения
общей части влияют на земельное право в целом и находят подтверждение в том или ином
институте особенной части, тогда как институты особенной части, будучи тесно связаны с
практикой правового регулирования земельных отношений, постоянно питают общую часть.
По своему составу земельно-правовые институты могут быть простыми и сложными.
Нормы простого института регулируют небольшой круг земельных отношений и
ограничиваются каким-либо одним видом земельных отношений. Сложный институт включает
несколько простых институтов, регулирующих отношения, характеризуемые наличием общих
черт. Например, в состав такого сложного института, как институт управления земельными ресурсами, входят такие простые институты, как институт кадастра объектов недвижимости и
институт землеустройства.
Во многом схожа с системой отрасли земельного права и система учебной дисциплины,
хотя в то же время имеются и отличия. Общая часть земельного права — учебной дисциплины
включает следующие элементы: предмет, метод, принципы земельного права, земельные
правоотношения, история развития земельного законодательства и земельного права,
источники земельного права, плата за землю. В особенной части учебного курса изучаются
особенности правового режима отдельных категорий земель. Цели сравнительного изучения
правовых систем служит специальная часть, в которой излагаются основные положения
законодательства, регулирующего земельные отношения в зарубежных странах, особенности
правового регулирования отношений по использованию и охране иных природных ресурсов. В
целом же структура учебного курса земельного права призвана обеспечить усвоение общих
основ земельного права и земельного законодательства.
§ 4. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Изучение принципов, лежащих в основе регулирования земельных отношений, имеет
огромное теоретическое и практическое значение. Знание принципов позволяет раскрыть
сущность земельного права и применить на практике отдельные положения земельного
законодательства в соответствии с их истинным содержанием и смыслом. «Будучи своего рода
сгустками правовой материи, — писал С.С. Алексеев, — они (принципы. — Е.Б.) как бы
направляют функционирование права, определяют линию судебной и юридической практики,
помогают установить пробелы в праве, необходимость отмены устаревших и принятия новых
юридических норм»1.
1
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 90.
Земельное право основывается на общеправовых, межотраслевых принципах, которые
присущи и иным отраслям российской правовой системы, и на отраслевых принципах,
свойственных только земельному праву в силу специфики регулируемых им общественных
отношений. В рамках отдельных институтов земельного права могут быть выделены и свои
принципы — принципы правовых институтов.
Принципы земельного права — это объективно обусловленные характером земельных
отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного
права. Принципы земельного права не являются «застывшими», они претерпели значительные
изменения в связи с преобразованиями земельного строя России и соответствующими
изменениями норм земельного законодательства.
Впервые основные принципы земельного законодательства были сформулированы в ст. 1
ЗК РФ, где также предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены и
другие принципы земельного законодательства. В то же время принципы земельного права
могут быть как прямо сформулированы в правовых нормах, гак и следовать из общего смысла
норм.
Исходя из того что принципы права являются объективно обусловленными началами, в
соответствии с которыми строится система права и которые характеризуют основные свойства
и единство правовых норм, составляющих отрасль права, можно выделить следующие
основные2 принципы земельного права.
2
Следует подчеркнуть, что приведенный перечень принципов земельного права не является
исчерпывающим, но позволяет раскрыть сущность земельного права.
Принцип учета при регулировании земельных отношений многоаспектности земли (или
комплексного подхода к земле как многоаспектному явлению). Нормы земельного права,
имеющие частно-публичный характер, направлены на обеспечение регулирования отношений,
прежде всего в области использования земли, с учетом того, что земля — это не только объект
недвижимости, но и природный ресурс. Охрана земель как важнейшего компонента
окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве имеет
приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, поэтому владение,
пользование и распоряжение осуществляются собственниками свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде. Из данного положения вытекают и два других принципа
земельного права.
Принцип целевого использования земельных участков. Участки земли имеют целе;вое
назначение, в соответствии с которым собственники, землевладельцы, землепользователи
обязаны их использовать. Целевое назначение отражается в правоустанавливающих документах
на земельные участки и не может быть самовольно изменено собственниками,
землевладельцами, землепользователями. Неиспользование земельного участка в соответствии
с его назначением шли использование участка не по назначению влечет за собой применение
мер ответственности.
Принцип рационального использования земли. Требование рационального использован ия
земли распространяется на все категории земель и не зависит от формы собственности,
установленной в отношении конкретного земельного участка. В общем виде рациональное
использован ие земли можно определить как достижение максимального эффекта от
использования земли (качественного и (или) количественного характера) с минимальными
затратами и с соблюдением всех установленных требований по ее охране.
Причем не только собственники, землевладельцы, землепользователи обязаны
рационально использовать свои земельные участки, но и государственные, муниципальные
органы, осуществляющие управленческие функции, должны соблюдать это требование. Так,
при предоставлении (изъятии и предоставлении) земельных участков они обязаны учитывать
многие факторы: обоснованность размера выделяемого участка, местоположение будущего
объекта; необходимость сохранения ценных сельскохозяйственных угодий и снятия
плодородного слоя земли и др. Обеспечению рационального использования служат и
проводимые в рамках землеустройства упорядочение существующего землепользования,
устранение чересполосицы и других неудобств в расположении земельных массивов.
Данный принцип в качестве основной идеи пронизывает все земельное законодательство
и находит свое подтверждение и в нормативных актах ряда иных отраслей российского
законодательства: гражданского, экологического, административного и др.
Принцип сочетания частных и публичных интересов. В соответствии с ним правовое
регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества в
целом, при обеспечении гарантий каждого гражданина и юридического лица на свободное
владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Необходимость сочетания интересов общества и законных интересов граждан определяет
и закрепление в законодательстве приоритета охраны жизни и здоровья человека, в
соответствии с которым при осуществлении деятельности по использованию и охране земель
должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые
позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное)
воздействие на здоровье человека.
Принцип управления земельными ресурсами независимо от формы собственности.
Управление земельными ресурсами осуществляется в отношении всех категорий земель и
независимо от того, используются они или нет, поскольку государство реализует свое право
территориального верховенства. Последовательное применение в регулировании земельных
отношений указанного принципа позволяет создать условия для рационального использования
и охраны земель.
Принцип приоритета особо ценных и особо охраняемых земель. Согласно этому принципу
изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель,
занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий, земель, занятых
объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном
федеральными законами.
Принцип приоритета интересов народов, проживающих на соответствующей
территории. Этот принцип нашел закрепление в ряде норм земельного законодательства, а
также в ст. 9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля является основой жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Например, о
возможности или предстоящем предоставлении земель для строительства объектов,
деятельность которых затрагивает интересы населения, местная администрация должна
информировать население. ЗК РФ предусматривает возможность проведения сходов,
референдумов граждан при предоставлении земельных участков в местах традиционного
проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических
общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и
традиционными промыслами.
Принцип платности использования земель. В советский период, когда землепользование в
стране провозглашалось бесплатным (до 1991 г.), были сторонники введения платного
характера использования земельных ресурсов (Ю.Г. Жариков, H.H. Веденин, С.Н. Кравченко,
Н.Т. Осипов, Я.Я. Сраутманис, В.П. Шкредов идр.). Они обосновывали свою позицию тем, что
введение платы будет способствовать более рациональному использованию земель и
повышению их качества. Эти доводы в конечном счете послужили обоснованием одного из
направлений земельной реформы РФ: установление платы за пользование земельными
ресурсами.
Платный характер использования земель выражается в том, что собственники,
землевладельцы, землепользователи, арендаторы в зависимости от основания пользования
земельными участками обязаны платить земельный налог (до введения в действие налога на
недвижимость) или арендную плату. Исключения из этого принципа могут быть установлены
только федеральными законами или законами субъектов РФ.
§ 5. СООТНОШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА
Для раскрытия вопроса о соотношении одного явления с другим необходимо рассмотреть
существующие между ними сходство и отличие. Поскольку самостоятельность той или иной
отрасли права в целом определяют три элемента — предмет, метод правового регулирования и
нормативно-правовая база, — то и соотношение отраслей права следует проводить прежде
всего по этим элементам. Необходимо учитывать также, что все отрасли российской правовой
системы теснейшим образом взаимосвязаны между собой и порой весьма трудно провести
между ними четкую границу. Последнее замечание особенно актуально для земельного права,
так как реформирование социально-экономического, политического строя РФ определило
появление абсолютно новых подходов к вопросу о месте земельного права в системе права
России.
Конституционное право имеет основополагающее значение для земельного права (как,
впрочем, и всех иных отраслей). В ряде случаев конституционное право регулирует отношения,
возникающие по поводу земли, земельных территорий, но это — отношения по
государственному и общественному устройству РФ, а предметом земельного права являются
отношения по поводу земли, земельного ресурса, имеющие экономический характер.
Конституция РФ устанавливает руководящие, исходные начала земельной политики
государства и его образований. Положения Конституции РФ являются общеобязательными
правилами поведения, имеющими прямое действие, и важнейшее значение для земельного
права имеют следующие нормы. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля используется и
охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории. Развивая это конституционное положение, земельное законодательство содержит
нормы, определяющие особый порядок изъятия и предоставления земель, регулирующие
охрану и воспроизводство земель с целью сохранения природных богатств будущему
поколению.
В Конституции РФ закреплено многообразие форм собственности: земля может
находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах. Право граждан и их
объединений иметь в собственности землю относится к конституционным правам и свободам
человека и гражданина (ст. 35). Как известно, положения главы Конституции РФ,
устанавливающей права и свободы человека и гражданина, могут быть пересмотрены лишь
Конституционным собранием, что является гарантией неизменности частной собственности на
землю. Последний тезис подтверждается и тем, что право граждан и их объединений иметь в
собственности земельные участки наряду с иными правами и свободами определяет
содержание деятельности государственных, общественных органов и организаций, органов
местного самоуправления и обеспечивается судебной защитой.
Большое значение для земельного права имеют также нормы, закрепляющие положения,
что такие вопросы, как земельное законодательство, разграничение государственной
собственности, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), а
условия и порядок пользования землей должны определяться на основе федерального закона (ч.
3 ст. 36).
Административное право является «управленческим» правом, поэтому наиболее тесно
земельное и административное право соприкасаются в части регулирования общественных
отношений, складывающихся в сфере управления земельными ресурсами РФ, и которым
свойственен императивный метод правового воздействия. Но «управленческие» отношения,
регулируемые земельным правом, и административные отношения имеют и отличия.
Предметом административного права выступают общественные отношения, которые
возникают и развиваются в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
Аземельное право определяет содержание деятельности исполнительных органов
государственной власти и местного самоуправления по обеспечению рационального
использования и охраны земель, а также специфических функций управления земельными
ресурсами (землеустройство, учет земель и др.).
До издания Президентом РФ Указа от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (п. 1) и принятия Гражданского
кодекса РФ (1994) вопрос о соотношении земельного права и гражданского права не вызывал
существенных разногласий у цивилистов и аграрников, поскольку Гражданские кодексы
РСФСР (1922 и 1964) прямо определяли, что регулирование земельных отношений должно
осуществляться особым законодательством. С формированием нового гражданского
законодательства, особенно с включением в Гражданский кодекс РФ гл. 17 «Право
собственности и другие вещные права на землю», появилась позиция о поглощении земельного
права правом гражданским1.
1
См.: Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации
при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26; Гражданское
право: Учебник. 4. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 14 (авт. — Н.Д.
Егоров); Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное — право
частное» / Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М, 2000. В связи с этим
высказыванием кстати привести справедливые слова И.И. Евтихиева. Элементы
частноправового и публично-правового характера настолько тесно переплетаются, писал он,
«что их распластывание невозможно совершить без ущерба цельности и ясности права, регул
ирующего отношение субъекта к земле» (Земельное право. М.- Д., 1929. С. 4).
Действительно, с введением многообразия форм собственности на землю, объявлением
земельных участков недвижимостью и включением земли в рыночный оборот характер
правового регулирования земельных отношений существенным образом изменился, хотя и
нельзя признать земельное право отраслью частного права.
Если обратиться к предметам обеих отраслей права, то можно заметить их точки
соприкосновения. Предметом гражданского права являются имущественные и связанные с
ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и
имущественной самостоятельности их участников. Предмет земельного права составляют
имущественные и неимущественные общественные отношения, складывающиеся в области
управления, использования и охраны земель.
Таким образом, наибольшее соприкосновение земельное право и гражданское право
имеют в части регулирования имущественных отношений, возникающих в сфере
использования земли (отношения собственности и иных вещных прав на землю, обязательственные отношения). В то же время в основе гражданского и земельного права лежит
различный подход к земле. Объектом ряда гражданских правоотношений является земля, а
точнее — земельные участки как недвижимость. Земельное право учитывает социальную
значимость земли, ее объективную ограниченность и иные природные свойства.
Соответственно, как справедливо заметил Н.И. Краснов, и гражданское, и земельное право
базируются на разных принципиальных положениях правового регулирования имущественных
отношений. Гражданское право основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а
земельное — на обеспечении рационального использования и охраны земли. Эти отличия в
разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они существуют в наше время
независимо от социального строя и форм собственности на землю1. Основываясь на
конституционной норме об использовании и охране в Российской Федерации земли как основы
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, ряд
имущественных земельных отношений регулируется императивным методом, что не
свойственно гражданскому праву (в частности, использование земельного участка должно
осуществляться в строгом соответствии с его целевым назначением и нарушение указанного
требования влечет за собой установленные законом неблагоприятные последствия).
1
См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7. С. 55.
И гражданское, и земельное право имеют свою достаточно развитую нормативноправовую базу. Земельное законодательство представлено Земельным кодексом РФ и
значительным количеством нормативных актов, специально направленных на регулирование
земельных отношений (ФЗ от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», ФЗ от 16 июля
1998 г. «О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»,
постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. «Об утверждении правил проведения
государственной кадастровой оценки земель» и др.).
Центральным и основным законодательным актом гражданского права является
Гражданский кодекс РФ, который содержит достаточно много норм, касающихся земли (ст.
130, 131, ч. 3 ст. 209, ст. 216, гл. 16, гл. 17). Конечно же, гражданское законодательство
содержит и общие положения, которые имеют непосредственное значение для земельного
права: понятие сделки, договора, условия их недействительности, порядок заключения и
расторжения договора, нормы о правосубъектности физических и юридических лиц, о
содержании права собственности, защите прав собственников и владельцев и др. В
Гражданском кодексе РФ имеется немало отсылок к земельному законодательству. В
частности, только земельное законодательство может: разрешать оборот земли (ч. 3 ст. 129);
соответственно и закрепить категории земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте
(ч. 1 ст. 260); устанавливать основания и порядок приобретения гражданами земельных участков в пожизненное наследуемое владение (ст. 265); определять органы, уполномоченные
принимать решение в случае нарушения норм земельного законодательства об изъятии
земельного участка, а также процедуру заблаговременного предупреждения собственников
участков о допущенных нарушениях (ст. 286). В то же время нельзя не заметить, что ряд норм,
включенных в ГК РФ, являются по своей природе земельно-правовыми. Это, например,
положения, определяющие основания и процедуру изъятия земельного участка (ввиду его
ненадлежащего использования или для государственных, муниципальных нужд).
Соответственно земельное и гражданское право имеют значительные различия по
предмету, методу правового регулирования, также как земельное и гражданское
законодательства существенным образом отличаются по содержанию и направленности. Для
разрешения возможных коллизий между нормами двух отраслей законодательства ЗК РФ
установил, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению
земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским
законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным
законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды,
специальными федеральными законами.
Неразрывная связь земельного права с экологическим правом проявляется в том, что
земельные отношения регулируются с учетом экологических требований (например, субъект,
использующий земельный участок, обязан применять природоохранные технологии, не
допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей
хозяйственной деятельности), гак же как одной из целей правового регулирования
общественных отношений нормами экологического права является обеспечение охраны
экосвязей природных объектов (включая землю). Различие между земельным и экологическим
правом можно обнаружить в том, что земельное право в основном регулирует имущественные,
экономические отношения.
Земельное законодательство находится в теснейшей связи с другими отраслями
законодательства, регулирующими использование и охрану иных природных объектов (лесов,
вод, недр). Лес, вода, недра неразрывно связаны с земной поверхностью, которая является
вместилищем этих природных ресурсов, поэтому их использование, как правило, связано и с
использованием земли. Такое взаимодействие и зависимость позволили некоторым авторам
выделить земельное право и родственные с ним отрасли (горное, лесное и водное) в качестве
самостоятельной группы в правовой системе — семьи отраслей аграрно-правового цикла1. С
одной стороны, земельное, лесное, водное, горное законодательство имеют схожие принципы,
единство в целях правового регулирования и призваны обеспечить наиболее рациональное и
эффективное использование природных ресурсов в интересах отдельного человека, государства
и общества в целом. С другой — необходимость учета специфики каждого природного объекта,
осуществления более глубокого и полного регулирования земельных, лесных, водных и горных
отношений определяет дифференциацию их правового регулирования и наличие отдельных
кодифицированных актов: Земельного, Лесного, Водного кодексов РФ и Закона РФ «О недрах».
1 См.: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., ИльяшенкоЛ.В. Указ. соч. С. 156—159.
Предметом регулирования лесного законодательства являются лесные отношения, т.е.
общественные отношения в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов,
исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Леса
располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (п. 1 ст. 6 Л К РФ). Лес
существует лишь на земной поверхности, следовательно, использование и охрана леса
одновременно означают использование и охрану соответствующих земель. Не случайно в
соответствии с п. 6 ст. 101 ЗК РФ порядок использования и охраны земель лесного фонда
регулируется Земельным кодексом и лесным законодательством. Лес и земля биологически
едины, поэтому использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в
соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются, а границы
земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса,
определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и
законодательством о градостроительной деятельности (ст. 6 ЛК РФ). В целом же земельное и
лесное законодательство характеризуются, с одной стороны, взаимопроникновением, с другой
— различием в предмете правового регулирования (земельные и лесные отношения
соответственно).
Водное законодательство регулирует отношения по использованию и охране водных
объектов — водные отношения (п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 4 ВК РФ). Имущественные отношения,
связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той
мере, в которой они не урегулированы Водным кодексом РФ (п. 2 ст. 4 ВК РФ). Пруд,
обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, находящегося в
собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования, физического, юридического
лица, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным
законодательством (п. 4 ст. 8 ВК РФ). Таким образом, водное законодательство имеет отличный
от земельного права предмет правового воздействия. В то же время земельные и водные
отношения тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга. Отношения по поводу
земли регулируются водным законодательством РФ в той мере, в которой это необходимо для
рационального использования и охраны водных объектов, в свою очередь, земельное
законодательство регулирует водные отношения в пределах, необходимых для обеспечения
рационального использования и охраны земель.
Предметом правового воздействия норм горного законодательства являются
общественные отношения по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также
по использованию отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих
производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов. Недра являются
частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже
земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для
геологического изучения и освоения. Наиболее ярко связь земельного и горного
законодательства прослеживается на примере отношений по предоставлению и использованию
горного отвода (геометризированного блока недр). Получение права на горный отвод
автоматически не влечет за собой возникновение права на земельный участок, необходимый
для использования горного отвода. Нормы же о предоставлении и дальнейшем использовании
земельных участков для добычи полезных ископаемых содержатся как в Земельном кодексе
РФ, так и в Законе РФ «О недрах».
До 24 декабря 1993 г. в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. содержалась норма,
определявшая, что горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране
растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха
регулируются специальным законодательством (ст. 2). Это положение нашло закрепление и
дальнейшее развитие в Земельном кодексе РФ, согласно которому к отношениям по
использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране
окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране
атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов РФ применяется
специальное законодательство.
В соответствии со ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям нормы законодательства о
недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране
окружающей природной среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых
территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ применяются,
если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Литература
Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в
регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. №
1.
Аксененок Г.А. Понятие советского земельного права и его системы // Советское
государство и право. 1969. № 3.
Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых)
отношений в Земельном кодексе РФ // Экологическое право. 2003. № 1.
Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005.
Волков Г.А. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как
основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. № 1-2.
Галиновкая Е.А. Вопросы систематизации земельного законодательства // Журнал
российского права. 2000. № 7.
Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963.
ГоосьЛ.А. О сопоставлении понятий «гражданское законодательство», «гражданское
право» и «земельное законодательство» и вещных правах на земельные участки // Журнал
российского права. 2002. № 9.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001.
Крассов О.И. Земельное право современной России. М.: Дело, 2003.
Мурцалов Н. Т. О земельном законодательстве субъектов РФ и его соотношении с
федеральным законодательством // Право и политика. 2002. № 9.
Сыродоев Н.А. О соотношении гражданского и земельного законодательства //
Государство и право. 2001. № 4.
Уваров А. Некоторые аспекты регулирования земельных отношений органами местного
самоуправления // Хозяйство и право 2003. № 6.
Чубуков Г. В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и
право. 1995. № 9.
Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. М., 2002.
Глава 3.
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
§ 1. ПОНЯТИЕ, СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами права,
участники которого имеют взаимные права и обязанности. Земельное правовое отношение —
это общественное отношение в области управления, использования и охраны земель,
урегулированное нормами земельного права, состоящее во взаимной связи субъективных прав
и юридических обязанностей его участников.
Несмотря на то что земельное правовое отношение рассматривается как единое целое, в
его составе можно выделить отдельные элементы: субъект, объект, содержание.
Субъектами земельных правоотношений являются только такие лица или образования,
которые действующим законодательством наделены юридическим свойством, позволяющим
участвовать в земельных правоотношениях.
Возможность участия в земельных правовых отношениях определяется наличием у
субъекта право- и дееспособности (иногда используется обобщающий термин
«правосубъектность»). Термин «правосубъектность» включает как правоспособность, так и
дееспособность и обычно используется для характеристики правового положения юридических
лиц. Правоспособность — это способность иметь права и нести соответствующие обязанности.
Дееспособность — это способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять
права, создавать для себя обязанности и исполнять их. В советский период в науке земельного
права существовало мнение, что субъект земельного права всегда обладает
правосубъектностью, т.е. и правоспособностью и дееспособностью, и недопустимым является
положение, при котором он обладает только земельной правоспособностью, но лишен дееспособности1. Такой подход объяснялся тем, что земля как объект исключительной
собственности государства предоставлялась только в пользование, причем использование земли
являлось непременной обязанностью землепользователя, для осуществления которой и
необходимо обладать дееспособностью. В соответствии же с современным законодательством
земельный участок может иметь на праве собственности и малолетний гражданин — недееспособный.
В качестве субъектов земельных правовых отношений выступают субъекты, наделенные
законодательством соответствующими правами и обязанностями. Круг субъектов земельных
отношений исторически менялся. При существовании монополии государства на землю
непременным участником всех земельных правоотношений было само Советское государство
как исключительный собственник земли. Даже в тех случаях, когда отношения возникали
между отдельными землепользователями, каждый из них находился и в отношениях с
собственником — государством. Такое положение позволяло признавать земельные правоотношения сложными2. Современные земельные правоотношения характеризуются широким
кругом субъектов, причем значительные изменения претерпел именно круг субъектов
отношений по использованию земли.
Условно всех субъектов земельных правовых отношений можно разделить на три группы.
1
См.: Осипов Н.Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Л., 1972 С.
124-127.
2
См.: Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 72-73.
1. Физические (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и
юридические лица, являющиеся самыми распространенными участниками и составляющие
наиболее многочисленную группу субъектов земельных правоотношений. При этом термин
«юридическое лицо» получил применение в земельном праве не так давно. Его
распространение на коллективных субъектов земельных правоотношений до денационализации
земли считалось неправильным, поскольку земельные отношения не признавались
имущественными; соответственно в земельном праве не должно иметь значение, обладают ли
предприятия, учреждения, организации правами юридического лица. Как, впрочем, оспаривалось и использование термина «физическое (или «естественное») лицо» при характеристике
субъектов социалистических земельных отношений. В большинстве случаев граждане СССР
осуществляли свое право не каждый в отдельности, а являясь членами конкретного хозяйства
(колхоза, колхозного двора и т.п.), то соответственно следовало говорить о таких субъектах, как
землепользователи — граждане СССР1.
1
См.: Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 73-75.
В современных условиях физические и юридические лица участвуют в правоотношениях
в сфере управления, а также в абсолютных (правоотношениях собственности, пожизненного
наследуемого владения и др.) и относительных (например, правоотношениях аренды)
правоотношениях.
Правоспособность и дееспособность физических и юридических лиц, их возникновение,
прекращение определяются видом правоотношения, участником которых они являются. Так,
малолетний гражданин вправе иметь в собственности земельный участок, получив его,
например, по наследству, но, не обладая необходимым объемом дееспособности, он не
способен самостоятельно осуществлять принадлежащее ему правомочие распоряжения
земельным участком.
В ЗК РФ (ч. 2 ст. 5) нашло закрепление положение, содержащееся и в ч. 3 ст. 62
Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 ГК РФ, закрепляющее национальный режим для иностранных
граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в земельных отношениях,
который может быть ограничен в отдельных случаях, установленных федеральным законом.
Традиционно в земельном законодательстве используются для обозначения участников
земельных отношений такие понятия, как: собственники земельных участков (лица,
являющиеся собственниками земельных участков); землепользователи (лица, владеющие
земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве
безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие земельными
участками на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторы земельных участков
(лица, владеющие и (или) пользующиеся земельными участками по договору аренды, по
договору субаренды), обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования
чужими земельными участками).
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые являются
субъектами
управленческих (например, Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом), охранительных (например, суд) правоотношений. Данные
субъекты могут выступать участниками правоотношений по использованию земли в случаях,
когда им предоставлены земельные участки во владение и (или) пользование. Например, в
соответствии со ст. 20 3К РФ органам государственной власти и органам местного
самоуправления земельные участки могут предоставляться на праве постоянного (бессрочного)
пользования.
3. Публичные образования — Российская Федерация, субъекты РФ, города, поселки,
сельские населенные пункты и иные муниципальные образования, — которые участвуют,
например, в правоотношениях соответственно государственной или муниципальной
собственности.
Объектом правоотношения является то, по поводу чего оно возникает. Земельные
отношения складываются непосредственно по поводу земли, поэтому объектом не являются
прочно связанные с земельными участками объекты (недвижимое имущество), хотя право на
земельные участки и право на недвижимое имущество, расположенное на нем, взаимосвязаны и
взаимообусловлены. Неоправданное расширение объектов земельных отношений за счет
отнесения к ним иных объектов недвижимости затруднит четкое разграничение земельных
правоотношений с иными имущественными правовыми отношениями.
Чтобы установить объект земельных правовых отношений, следует еще раз вернуться к
определению предмета земельного права (земельным отношениям), где были выделены
отношения: в области использования, в сфере охраны и в сфере управления землей. Эти
отношения отличаются друг от друга содержанием, субъектным составом и в определенной
степени и объектом. Объектом правоотношений по использованию земли необходимо признать
индивидуально-определенный земельный участок, часть земельного участка и земельную долю,
в то время как объектом правоотношений в сфере управления, охраны является земля как
природный объект. Отношения в сфере управления, охраны иногда возникают и по поводу
конкретного земельного участка.
Объектом земельных правоотношений собственности, пожизненного наследуемого
владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного
пользования и сервитутных правоотношений выступает земельный участок как часть
поверхности земли, границы которой юридически оформлены (описаны и удостоверены) в
установленном порядке уполномоченным органом. В качестве принадлежности земельного
участка рассматривается все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если
соответствующие ограничения не установлены федеральными законами (в частности, законами
о недрах, об использовании воздушного пространства).
Природное происхождение земли определяет неподвижность и определенное
местоположение земельных участков. Именно эти естественные свойства позволяют
распространить на земельные участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный
земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и
не может быть перенесен на другое место. Границы земельного участка в натуре (на местности)
устанавливаются путем его межевания1. После установления и согласования границ земельного
участка на местности производится закрепление его границ межевыми знаками. При межевании
также выполняются работы по определению координат межевых знаков и определению
площади земельного участка2. Площадь земельного участка вычисляют, как правило,
аналитическими методами по координатам межевых знаков.
1
Межа — черта (граница), разделяющая два участка. В.И. Даль определял межу как черту,
разделяющую две плоскости (см.: Толковый словарь живого великорусского языка: Избранные
статьи / Под ред. Л.В. Беловинского. М., 2004. С. 317).
2
Проведение границ участков, как справедливо заметил Л.А. Кассо, «имеет целью
определить местонахождение и площадь данного участка, и уже потому оно значительно
содействует упорядочению собственности» (Русское поземельное право. М., 1906. С. 4-5).
После проведения межевания земельного участка и составления межевого плана
осуществляется его индивидуализация путем государственного кадастрового учета этого
земельного участка в порядке, установленном законодательством о государственном кадастре.
Государственный кадастровый учет земельных участков производится по месту их нахождения
в обязательном порядке на всей территории РФ.
Важнейшими юридическими характеристиками земельного участка являются его целевое
назначение и разрешенное использование, которые зависят от категории земель. К сожалению,
законодатель отказался от легального определения этих юридических категорий, хотя в одном
из проектов Земельного кодекса РФ была сделана попытка закрепить эти понятия. Целевое
назначение и разрешенное использование земельного участка определяют содержание
правомочий лиц, использующих земельные участки (см. подробнее гл. 4 учебника). С
введением в действие Градостроительного кодекса РФ (с 10 января 2005 г.) и принятием правил
землепользования и застройки на территории поселений виды разрешенного
использования земельных участков должны будут устанавливаться в градостроительном
регламенте в зависимости от соответствующей территориальной зоны. Целевое назначение
земельных
участков
отражается
в
специальной
документации
(кадастровой,
землеустроительной, градостроительной и др.) и периодически изменяется, так же как
категория земель (например, в результате перевода земель из одной категории земель в
другую).
Земельные участки могут быть делимыми и неделимыми. Общее понятие неделимой вещи
дано в ст. 133 ГК РФ: неделимой является вещь, раздел которой невозможен без изменения ее
назначения1. Согласно ст. 6 ЗК РФ, делимым признается земельный участок, который может
быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный
участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав
земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Неделимым соответственно является земельный участок, не обладающий признаками делимого
(т.е. не может быть разделен на самостоятельные участки). Неделимым земельный участок
может быть признан законом.
1
В ст. 252 ГК РФ неделимой признается вещь, если раздел вещи не допускается законом
или это влечет несоразмерный ущерб всему имуществу. В Постановлении Пленума ВАС РФ,
ВС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой
Гражданского кодекса РФ» указано, что под таким ущербом следует понимать невозможность
использования имущества по целевому назначению, существенное ухудшение его технического
состояния либо снижение материальной или художественной ценности, неудобство в
использовании и т.п.
Помимо этого, возможны ситуации, когда при проведении кадастрового учета
формируются части земельных участков, на которые, например, установлены ограничения по
их использованию. Такие части земельных участков не являются самостоятельными объектами
права собственности, но могут быть объектами отношений и имеют отличный от целого
участка режим использования. Сформированным частям земельных участков (входящим в
единое землепользование, имеющим ограничения (обременения); занятым иными объектами
недвижимого имущества и т.п.) в процессе государственного кадастрового учета
присваиваются кадастровые номера. Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при учете части объекта носят временный характер. Такие сведения утрачивают
временный характер со дня государственной регистрации соответствующего ограничения
(обременения) вещного права. Если по истечении одного года со дня завершения учета этой
части объекта не осуществлена государственная регистрация соответствующего ограничения
(обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.
Когда земельный участок находится в общей долевой собственности двух и более лиц,
возникающие правоотношения по владению, пользованию, распоряжению каждым из
участников собственной долей будут иметь своим объектом право на земельный участок
(земельную долю). Выделение наряду с индивидуально-определенным земельным участком и
такого объекта земельных отношений, как земельная доля, объясняется тем, что доля — это не
какая-то часть земельного участка, а именно часть — доля в праве. Размер доли может меняться
с развитием правоотношений общей собственности, например, при изменении количественного
состава этого отношения (уменьшение или увеличение участников общей собственности).
Объект земельного правоотношения в сфере управления землей определяется
компетенцией и выполняемой функцией уполномоченного органа. Таким объектом могут быть
все земли РФ (например, в правоотношениях по охране земель), земли в пределах
административно-территориальных границ (например, в отношениях по планированию
использования земель отдельного города), в ряде случаев объектом «управленческих»
правоотношений могут выступать и отдельные земельные участки (например, в
землеустроительных работах, при изъятии земельного участка для государственных и
муниципальных нужд).
Все земли в Российской Федерации в зависимости от их целевого назначения
подразделяются на семь категорий:
земли сельскохозяйственного назначения — земли за чертой поселений, предоставленные
для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей;
земли населенных пунктов — земли, используемые и предназначенные для застройки и
развития населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности
и земли иного специального назначения — земли, которые расположены за границами
населенных пунктов и используются или предназначены для осуществления соответствующих
задач;
земли особо охраняемых территорий и объектов — земли, которые имеют особое
природоохранное,
научное,
историко-культурное,
эстетическое,
рекреационное,
оздоровительное и иное ценное значение. Эти земли полностью или частично изъяты из
хозяйственного использования и оборота, и для них установлен особый режим;
земли лесного фонда — лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства
нелесные земли;
земли водного фонда — земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в
водных объектах, а также земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями,
расположенными на водных объектах;
земли запаса — земли, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением земель
фонда перераспределения земель.
Наибольший удельный вес в составе земель РФ составляют земли лесного фонда на 1
января 2007 г. — 64,6%, земли сельскохозяйственного назначения — 23,6% и земли запаса —
6,1%. Категория земель указывается в различных документах, в частности, в актах федеральных
органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах
органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; в договорах,
предметом которых являются земельные участки; документах государственного кадастра
недвижимости; документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Земли, отнесенные к той или иной категории земель, внутренне не однородны. Так, земли
лесного фонда включают в свой состав лесные и нелесные земли, соответственно эти земли
имеют различные цели использования и отличаются друг от друга правовым режимом.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной
категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие
принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. Любой
вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов
выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (ч. 2 ст.
7 ЗК РФ).
Правовой режим направлен на упорядочение поведения субъектов права в сфере
использования, управления и охраны земель и является государственно-правовым
инструментом в достижении конкретных целей. Его характеризуют следующие сущностные
черты. Во-первых, правовой режим является разновидностью социального режима (от лат.
5ос/а/и — общественный). Во-вторых, правовой режим земельного фонда РФ характеризуется
комплексностью. В-третьих, правовой режим земель РФ является родовым (общим) понятием
по отношению ко всем землям, земельным участкам в пределах государственных границ РФ,
отражает основы российского земельного строя. В-четвертых, правовой режим определяет
поведение субъектов по поводу земель РФ и адресован именно участникам этих отношений.
Земля без тех прав и обязанностей, которые установлены для субъектов в земельной сфере, т.е.
как некое явление окружающей действительности, материального мира, безразлична для права.
Но и поведение участников правовых отношений, их юридически значимые действия
(бездействия) не являются беспредметными, нельзя их рассматривать отдельно, изолированно
от того блага, по поводу которого они совершаются.
Правовое значение земли (как впрочем, и иных объектов) определяется ее свойствами.
Земля является особым объектом природы, имеющим такие свойства, которые не присущи
иным природным объектам или объектам, созданным человеком.
Должное и возможное с точки зрения государства поведение в сфере использования,
управления и охраны земель (земельной сфере) отражается в правовых нормах, которые
являются своеобразной моделью земельных отношений и определяют, что должно быть. С этой
позиции совокупность норм права, устанавливающих режим земель РФ, является его идеальной
основой и определяет его статистическую сторону. Особое место занимают принципы,
определяющие содержание всех земельно-правовых норм. Для претворения в жизнь положений
норм права, введения в определенные рамки поведения участников общественных отношений в
земельной сфере требуются иные юридические средства: юридические факты, правоотношения,
акты реализации, которые характеризуют правовой режим земель РФ с динамической стороны.
Правовой режим земель РФ можно определить как особый порядок правового
регулирования поведения участников общественных отношений в сфере использования,
управления и охраны земель, выражающийся в сочетании юридических средств, направленный
на обеспечение рационального использования и охраны земель РФ в интересах всего общества,
исходя из положений о земле как о природном объекте, важнейшей составной части природы,
природном ресурсе, и создание условий для приобретения, осуществления и защиты прав
физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки как объекты
недвижимости.
Земли в РФ (российский земельный фонд) внутренне неоднородны, состоят из различных
видов земель, имеющих определенное экономическое, хозяйственное, целевое назначение.
Целевое назначение земель является основным признаком классификации единого земельного
фонда РФ. Неслучайно в качестве основного принципа земельного законодательства в ч. 8 п. 1
ст. 1 ЗК РФ названо деление земель по целевому назначению на категории. Категория земель
объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком
законодатель называет целевое назначение земель.
Особое назначение, цель использования, являющаяся основной для всех земель категории,
предопределяет наличие специальных норм, устанавливающих правовой режим той или иной
категории земель. Таким образом, существует объективная необходимость выделения
правового режима отдельных категорий земель.
Правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового
регулирования поведения участников земельных отношений в зависимости от ее основного
(доминирующего) целевого назначения. Определяющими для правового режима категории
земель являются не те общие задачи и цели, которые ставит публичная власть при
установлении правового режима земель РФ, а конкретные цели, которые вызвали особенности
правового регулирования отношений по поводу данной категории земель. Например, для
земель сельскохозяйственного назначения это сельскохозяйственное производство, создание
защитных лесных насаждений и иные связанные с сельскохозяйственным производством цели,
для земель населенных пунктов — застройка и развитие населенных пунктов и т.п.
Правовой режим категории земель имеет самостоятельное содержание и отличен от
правового режима видов земель. В то же время в исследовательских целях, для наиболее
полной характеристики категорий, видов (субкатегорий) земель, эффективно и целесообразно
раскрывать правовой режим категории земель через анализ правового режима не только
соответствующей категории земель, но и собственно земель РФ, а правовой режим
составляющих его видов — через анализ правового режима земель РФ, категории и
соответствующей субкатегории (вида) земель. Так, рассматривая правовой режим земель
общего пользования (субкатегория земель), выделяемых из земель населенных пунктов, можно
говорить об особенностях правового регулирования отношений по поводу земель общего
пользования (правовой режим в собственном смысле слова), а также — о правовом
регулировании отношений по поводу земель населенных пунктов и земель РФ в целом
(правовой режим в широком смысле слова).
Включение в состав юридических средств, определяющих правовой режим, например
правоотношений, позволяет распространить категорию правового режима и на земельные
участки, части земельных участков. Так, в отношениях собственности, землепользования
объектом выступает непосредственно земельный участок. На правовой режим земельных
участков прямо указывает норма ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, а в ст. 6 ЗК РФ
часть земельного участка называется в качестве объекта земельных отношений. Правовой
режим земельного участка, части земельного участка является единичным.
Ранее в законодательстве определялись лишь отдельные случаи изменения целевого
назначения земель. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767
«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» продажа
земельных участков, используемых в сельском хозяйстве, с изменением целевого назначения
производилась по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Постановлением
Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О порядке перевода лесных земель в
нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и
пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» регулировалось
соответственно изменение назначения земель внутри земель лесного фонда и изъятие земель
лесного фонда. В ЗК РФ также не решен вопрос о том, какие органы могут изменять существующее целевое назначение конкретного земельного участка и определять процедуру такого
изменения. Но в Земельном кодексе РФ содержится норма, закрепляющая органы,
управомоченные осуществлять перевод земель из одной категории в другую (ч. 1 ст. 8).
Положения ч. 1 ст. 8 ЗК РФ по аналогии могут применяться и при необходимости изменения
целевого назначения земельного участка при сохранении существующей категории земель
данного участка.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных
малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных
федеральными законами, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен
особый режим использования земель.
Для урегулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных
участков в составе таких земель из одной категории в другую был принят ФЗ от 21 декабря
2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Объектом охранительных отношений является земельный правопорядок.
Под содержанием земельного правового отношения следует понимать права и
обязанности, в соответствии с которыми должны действовать его участники. Для раскрытия
содержания правоотношения необходимо выявить, что представляют собой субъективное
право и юридическая обязанность.
Субъективное право есть предусмотренная нормой права мера возможного поведения
участника правоотношения. Субъективное право включает: право на обладание определенным
благом; право на совершение конкретного действия или на бездействие; право потребовать от
обязанного лица определенного поведения; право на защиту.
Юридическая обязанность — это мера должного поведения участника правоотношения,
обеспеченная нормой права. Юридические обязанности могут быть по своему характеру
активными (необходимость действия) либо пассивными (необходимость воздержания от
совершения действий).
К общим правам и обязанностям всех собственников, землепользователей,
землевладельцев, арендаторов можно отнести право самостоятельно хозяйствовать на земле,
право на проведение оросительных, осушительных и иных мелиоративных работ, обязанность
не нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, обязанность не наносить
ущерба окружающей среде и др. Помимо общих прав и обязанностей отдельный собственник,
землепользователь, землевладелец и арендатор, как правило, имеют и специальные права и
обязанности, которые определяются на основании индивидуального административного акта о
предоставлении земельного участка или договора, особенностей земельного участка и т.п.
Все три компонента, составляющие правоотношение, объединяются в единое целое при
наличии жизненных обстоятельств, с которыми нормы права связывают возникновение,
изменение и прекращение правоотношений.
§ 2. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений
служат юридические факты — обстоятельства, с которыми нормы права связывают
определенные юридические последствия. Наступление юридических фактов вызывает
возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Соответственно юридические
факты могут быть правоустанавливающими, правоизменяющими и правопрекращающими.
Такая классификация юридических фактов является достаточно условной, поскольку один
юридический факт может одновременно порождать, например, возникновение и прекращение
земельного правоотношения. Все юридические факты делятся на события и действия
(правомерные и неправомерные). События происходят помимо воли людей и не имеют столь
широкого распространения в земельном праве, как действия. В отличие от событий действия
совершаются осознанно и по воле субъекта.
Иногда для возникновения, изменения, прекращения земельных правоотношений
требуется совокупность нескольких юридических фактов — юридический состав.
Наиболее часто основаниями возникновения земельных правоотношений служат
административные правовые акты, сделки и судебные решения.
Административные правовые акты являются «традиционным» основанием возникновения
земельных правоотношений. В советский период, даже если право землепользования
оформлялось в договорном порядке, сам договор являлся лишь вторичным основанием права
пользования конкретным земельным участком, так как договор заключался на основании
административно-правового акта о наделении землей, исходящего от компетентного органа по
поводу
соответствующей
категории
земли.
В
современном
законодательстве
административный правовой акт — решение государственного органа исполнительной власти
или органа местного самоуправления — также рассматривается в качестве основания
возникновения прав на землю, например, при предоставлении гражданину бесплатно в
собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности. Административный правовой акт служит основанием возникновения и
правоотношений в сфере управления земельными ресурсами, например, отношений по
осуществлению землеустроительных работ на земельном участке.
С 1993 г. в России широкое применение получило такое основание возникновения
земельных правоотношений, как сделки. Наибольшее значение имеют договоры, на основании
которых происходит возникновение права собственности на земельный участок.
В ходе проведения современной земельной реформы наиболее распространенным
основанием приобретения права частной собственности на земельные участки стала
приватизация земли, осуществляемая на основании договоров купли-продажи или административного правового акта о предоставлении земельного участка в собственность.
Судебные решения также могут служить основаниями возникновения земельных
правоотношений. Так, при добровольном отказе от права собственности на земельный участок
этот участок принимает статус бесхозяйной недвижимой вещи, которая подлежит учету
органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. По
истечении года со дня постановки на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным
имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной
собственности на эту вещь. Если суд вынесет решение о признании права муниципальной
собственности, то соответствующее судебное решение будет основанием возникновения права
собственности на земельный участок муниципального образования.
Изменения земельных правоотношений чаще всего связаны с переменами в качестве
земельных участков. Например, изменение объема и содержания прав и обязанностей лица,
использующего земельный участок, может произойти в результате радиоактивного и
химического загрязнения. При наличии у собственника, землевладельца или землепользователя
таких земель он должен проводить дезактивацию земель, принимать меры по приведению их в
состояние, пригодное для использования по целевому назначению; на таких землях
запрещается производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Изменяются
земельные правоотношения и при установлении в соответствии с законодательством охранных
зон (например, на землях специального назначения), когда не производится изъятие участка у
собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, но в их границах вводится
особый режим использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности,
которые несовместимы с целями установления зон.
Изменение земельных правоотношений возможно и при осуществлении процедуры
переоформления существующих прав на земельные участки.
Основания прекращения земельных правоотношений могут иметь как добровольный
(например, совершение различного рода сделок с земельными участками, влекущих
прекращение права собственности), так и принудительный характер (например, судебное
решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд). Чаще
всего для одного лица тот или иной юридический факт является основанием прекращения
земельного правоотношения, а для другого — основанием возникновения.
§ 3. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Классификацией является распределение земельных отношений по отдельным группам
(видам), каждая из которых будет характеризоваться только ей присущими признаками.
Классификация помогает глубже и полнее исследовать каждую группу (вид) отношений,
установить тенденции развития, выявить взаимосвязи и влияние друг на друга, а также
определить их роль и значение в механизме правового регулирования1.
1
См.: Осипов Н. Т. Указ. соч. С. 26.
Впервые четкая классификация земельных правоотношений была предложена Г.А.
Аксененком (1955), который земельные отношения в СССР подразделил на правоотношения
земельной собственности (основанные на исключительной государственной собственности) и
правоотношения использования земель2. Такой подход действительно охватывал все
существующие земельные правовые отношения и соответствовал экономической ситуации в
стране. Затем разные авторы приводили свои классификации земельных правоотношений.
2
См.. Аксененок Г.А. Земельные правовые отношения в СССР: Автореферат дис... докт.
юрид. наук. М., 1955.
Различные классификационные основания предлагаются и в современной земельноправовой литературе3.
3
См.: Земельное право: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев и др. С. 46—49; Крассов
О. И. Указ. соч. С. 100-102.
Существенное значение для раскрытия земельных правоотношений имеют содержание
этих правоотношений и их характер. Соответственно классификационными основаниями могут
служить права и обязанности участников земельных правовых отношений и характер
земельных правовых отношений.
В зависимости от содержания можно выделить четыре основные группы земельных
правоотношений:
1) правоотношения собственности на землю;
2) правоотношения по использованию земельных участков на правах, производных от
права собственности;
правоотношения в сфере управления земельными ресурсами;
охранительные правоотношения.
Правоотношения собственности на землю. Многообразие форм собственности на
землю (ст. 9 Конституции РФ) позволяет выделить три подвида правоотношений собственности
на землю в зависимости от их субъектов: правоотношения частной, муниципальной и
государственной собственности на землю. Эта группа правоотношений имеет важное значение
и определяет отношения использования земельных участков на иных правах.
Правоотношения по использованию земельных участков на правах, производных от
права собственности. По степени производности от права собственности правоотношения по
использованию можно подразделить на первичные, возникающие тогда, когда земельный
участок предоставляется во владение и пользование или пользование непосредственно его
собственником, и вторичные, возникающие при предоставлении земельного участка во
владение и пользование или пользование не собственником, а первичным пользователем или
владельцем (например, арендатором).
Права и обязанности первичных владельцев (пользователей) определяются
законодательством и соглашением между собственником и владельцем (пользователем).
Содержание вторичных правоотношений по использованию земельных участков определяется
как нормами законодательства и положениями существующего соглашения между
собственником и первичным землепользователем (землевладельцем), так и действующим
соглашением (договором), на основании которого возникает вторичное использование. Например, арендатор вправе сдать арендованный им у частного лица земельный участок в
субаренду, при этом субарендатор обязан использовать участок в соответствии с его
назначением, определенным в правоустанавливающих документах, выданных собственнику
участка (в частности, в свидетельстве о праве собственности на землю), условиями договора
аренды, а также договора субаренды (например, в договоре может быть предусмотрена
обязанность провести мероприятия по осушению земельного участка).
Правоотношения по использованию земельных участков на правах, производных от права
собственности, можно классифицировать в зависимости от принадлежности земельного участка
к определенной категории земель.
Земельные правовые отношения в сфере управления земельными ресурсами.
Управление земельными ресурсами осуществляется в целях обеспечения рационального
использования и охраны земель независимо от формы собственности на землю и призвано
реали-зовывать общественные и государственные интересы в области земельных отношений.
В зависимости от направленности деятельности по управлению земельными ресурсами
можно выделить следующие подвиды земельных правоотношений: по ведению кадастра
недвижимости, по планированию использования земель, по ведению мониторинга земель, по
ведению землеустройства, появляющиеся при осуществлении контроля за соблюдением
земельного законодательства.
Охранительные земельные правоотношения возникают в результате совершения
земельного правонарушения. Соответственно в рамках охранительного правоотношения
происходит возложение мер ответственности на правонарушителя.
В зависимости от характера земельные правовые отношения можно классифицировать на
три группы.
Материальные земельные правоотношения — это общественные отношения,
урегулированные нормами земельного права, устанавливающими права и обязанности
участников земельных отношений. Они, в частности, возникают при реализации права
самостоятельного хозяйствования на земле, при осуществлении собственником правомочия
распоряжения в отношении принадлежащего ему земельного участка. Материальные земельные
правоотношения занимают главенствующее положение по отношению к процессуальным и
процедурным правоотношениям, но все три вида отношений органически взаимосвязаны и
взаимообусловлены, и материальные отношения не могут существовать и реализо-вываться без
процедурных и процессуальных правоотношений.
Процедурные земельные правовые отношения — это общественные отношения,
урегулированные нормами земельного права, закрепляющими порядок положительной,
позитивной деятельности уполномоченных субъектов. Подобного рода правоотношения имеют
место прежде всего в сфере управления земельными ресурсами.
Процедурные требования, например, установлены при предоставлении земельных
участков, и возникающие правовые отношения при наделении участком имеют процедурный
характер.
Процессуальные правовые отношения — это общественные отношения,
урегулированные нормами права, устанавливающими порядок деятельности юрисдикционных
органов по принудительной реализации правовых норм, применению юридических санкций и
разрешению споров. Процессуальные нормы характеризуются большей степенью
детализированности по сравнению с процедурными, поскольку они должны обеспечивать
строгое соблюдение гарантий прав и законных интересов участвующих в процессуальном
отношении лиц.
Литература
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Юр. лит., 1958. Ерофеев Б.В.
Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2006.
Земельное право России: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. М., 2003.
Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2004.
№ 3.
Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений //
Российская юстиция. 2002. №11.
Сыродоев H.A. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. №
8.
Глава 4.
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Экономическое отношение собственности — отношение между людьми по поводу
конкретных материальных благ. Материальное благо (имущество) присваивается конкретным
лицом, которое относится к нему как к своему, а все остальные лица не должны препятствовать
ему использовать это имущество в своих интересах.
Право собственности как субъективное право — установленная законом мера возможного
поведения собственника, обеспеченная правом требования к другим лицам. Право
собственности является наиболее полным имущественным правом, содержание которого
составляют три правомочия (владения, пользования и распоряжения). Наиболее важная черта
права собственности — право собственника распоряжаться имуществом, удовлетворяя свои
экономические интересы.
Право собственности в объективном смысле — совокупность правовых норм,
закрепляющих принадлежность материальных благ лицам, охраняющих отношения
собственности, определяющих способы и пределы осуществления права собственности как
субъективного права, основания его возникновения, изменения и прекращения.
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в
частной, государственной и муниципальной и иных формах собственности. Формы
собственности различаются по субъектам, которым принадлежит земельный участок. Все
субъекты права собственности обладают одинаковыми правомочиями и способами защиты
права.
§ 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ
Достаточно длительное время в нашей стране земля, недра, воды, леса и иные природные
ресурсы рассматривались как объекты исключительной государственной собственности. Такое
положение обусловливало и неотчуждаемость природных ресурсов: их безусловное изъятие из
гражданского оборота.
Коренные преобразования в политической, социальной, экономической сферах
трансформировали и правоотношения собственности на землю. С 1990 г. наметился отход
законодателя от монополии государства на землю.
Действующее законодательство устанавливает, что государственной собственностью
являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или
муниципальных образований (ч. 2 ст. 214 ГК РФ, ч. 1 ст. 16 ЗК РФ). Таким образом,
установлена своего рода презумпция принадлежности земельных участков государству, если
они не закреплены за указанными субъектами.
Государственная собственность делится на два вида: собственность РФ в целом
(федеральная) и собственность субъектов РФ (региональная). Традиционно в земельноправовой литературе обращалось внимание на такую особенность субъекта государственной
собственности: государственные образования являются не только субъектом права
собственности на землю, но и носителями права территориального верховенства как элемента
принадлежащего им суверенитета. В отличие от права собственности право территориального
верховенства, как пространственный предел политической государственной власти РФ или ее
субъектов, распространяется на территории РФ или субъектов РФ, независимо от того, в чьей
собственности находится конкретный земельный участок на этой территории. Например,
Российская Федерация реализует право территориального верховенства при установлении
основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установления
ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей,
арендаторов земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных
участков; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков и т.п. В то же время
как собственник федеральных земель РФ наделена такими же правомочиями, как и другие
собственники.
Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной
собственности или собственности субъектов РФ, осуществляются соответственно Российской
Федерацией и субъектами РФ. От имени этих субъектов правомочия собственника
осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией. Например, в
отношении федеральных земельных участков полномочия собственника реализует
Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Правительство РФ может делегировать свои полномочия федеральным органам
исполнительной власти и государственным органам исполнительной власти субъектов РФ.
Однако до разграничения государственной собственности на землю, находящейся в
государственной и муниципальной собственности, распоряжение указанными землями
осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских
округов. В поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ,
законами соответствующих субъектов РФ может быть установлено, что распоряжение
земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Распоряжение
земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в
субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется
органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено,
что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения. Иные правила могут быть
предусмотрены законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Например, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не
разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию
государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного
хозяйства.
ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс
и отдельные законодательные акты Российской Федерации» было установлено исключение из
общего правила об определении компетентного органа по распоряжению земельными
участками в зависимости от их формы собственности. Российская Федерация передает органам
государственной власти субъектов РФ полномочия по управлению и распоряжению федеральными земельными участками, применительно к которым приняты решения о включении
в границы населенных пунктов для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства. При этом
такие решения должны быть приняты в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. в отношении
не предоставленных в пользование или во владение гражданам или юридическим лицам либо
предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям земельных участков из состава земель сельскохозяйственного
назначения. Орган государственной власти субъекта РФ осуществляет переданные полномочия
по управлению и распоряжению указанными земельными участками в соответствии с
требованиями, установленными в ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации».
В соответствии с положениями Земельного кодекса в федеральной собственности и
собственности субъектов РФ находятся соответственно земельные участки:
признанные федеральной собственностью или собственностью субъектов РФ
федеральными законами;
приобретенные Российской Федерацией и субъектами РФ по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством;
право собственности РФ и субъектов РФ на которые возникло при разграничении
государственной собственности на землю.
1
ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683; С3 РФ. 1995. № 30. Ст. 2863.
Сегодня действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют
принадлежность земель РФ к субъектам РФ (или устанавливают принципы разграничения
государственной собственности). Так, Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе
столицы Российской Федерации»1 установлено, что объектом федеральной собственности
являются земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения,
находящиеся на территории города Москвы, в которых размещены высшие органы
законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ,
Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ. В соответствии с ФЗ от 27 февраля 2003 г. № 29ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного
транспорта»1 земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и
железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (ч. 3 ст. 4).
1
СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805. ' СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
Поскольку до недавнего времени в большинстве субъектов РФ разграничение земель
между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не
производилось, то многие земли должны относиться к категории неразграниченных государственных земельных участков. Исключение составляют земельные участки, которые
закреплены на праве собственности за гражданами и юридическими лицами, Российской
Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
До 1 июля 2006 г. правовую основу разграничения государственной собственности на
землю составляли нормы ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной
собственности на землю»2, вступившие в силу с 21 января 2002 г. При этом названный
Федеральный закон применялся в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с
учетом особенностей, установленных другими федеральными законами.
1
Процедура подготовки и согласования перечней земельных участков была установлена в
Правилах подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности,
утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140//СЗ РФ. 2002. № 10.
Ст. 1001; 2002. №41. Ст. 3983.
Законом был установлен общий порядок разграничения федеральных земель, земель
субъектов РФ и муниципальных земель, который включал несколько стадий. Во-первых,
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным
отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти
подготавливали перечни земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и
муниципальных образований возникало право собственности3. В эти перечни включались
земельные участки в соответствии с основаниями, указанными в ФЗ «О разграничении
государственной собственности на землю». Подготовленные перечни земельных участков в
течение двух месяцев согласовывались органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления. Если в указанный срок орган государственной власти
субъектов РФ или орган местного самоуправления не принимал решение о согласовании
перечней земельных участков либо не предоставлял в соответствии с установленными
требованиями отказ в согласовании (перечень оспариваемых земельных участков),
направленные для рассмотрения перечни земельных участков считались согласованными.
Во-вторых, подготовленные и согласованные перечни земельных участков, на которые
соответственно возникало право собственности у Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований, утверждались Правительством РФ.
В-третьих, сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на
которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
возникало право собственности, вносились в документы государственного земельного кадастра
в соответствии с законодательством РФ.
В-четвертых, право собственности Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований
регистрировалось
в
соответствии
с
федеральным
законодательством. В качестве оснований государственной регистрации права собственности
РФ, субъектов РФ и муниципальных образований федеральный закон называл акты
Правительства РФ (это акты ненормативного характера в форме распоряжений) и вступившие в
законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной
собственности на землю. Моментом возникновения права собственности являлась именно
государственная регистрация права собственности на соответствующий земельный участок в
Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию
прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
1
Официальный сайт Роснедвижимости (http://www.kadastr.ru/news/otTicial/132643).
В основном разграничение государственной собственности на землю затронуло
выделение федеральных земель. Изложенная процедура являлась весьма сложной и занимала
значительное время. Например, подготовка одного перечня земельных участков при отсутствии
спора и при наличии всех необходимых документов в среднем занимала 7-9 месяцев. По
состоянию на начало 2006 г. между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными
образованиями было разграничено 0,3% сельскохозяйственных земель, 2% земель населенных
пунктов, 46% земель промышленности, 0,1% земель водного фонда1. Это привело к тому, что с
1 июля 2006 г. ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной
собственности на землю» признан утратившим силу1. В то же время законодатель специально
подчеркнул, что изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении
перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и
муниципальных образований возникает право собственности при разграничении
государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований на такие земельные участки.
В современных условиях разграничение государственной собственности на землю
производится на основании положений Земельного кодекса РФ, ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации» и иных федеральных законов. Изданные
Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на
которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю,
являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные
участки и после указанной даты.
В соответствии со ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю:
1) к федеральной собственности относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в
собственности РФ;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их
территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным
предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами
государственной власти;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные
федеральными законами земли;
2) к собственности субъектов РФ относятся:
1
ФЗ от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ", ФЗ
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании
утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2006. № 17. Ст. 1782.
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в
собственности субъектов РФ;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а
также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные
федеральными законами земли.
3) к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в
собственности соответствующих муниципальных образований;
• земельные
участки,
предоставленные
органам
местного
самоуправления
соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям,
муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным
указанными органами местного самоуправления;
• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и
принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
4) к собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга относятся следующие земельные участки, расположенные в границах этих
субъектов РФ:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в
собственности городов федерального значения и соответствующих внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти городов
федерального значения и внутригородским муниципальным образованиям городов
федерального значения;
• земельные участки, предоставленные казенным предприятиям, унитарным предприятиям
или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти городов
федерального значения или органами местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения;
• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга земельные участки и земли.
В тех случаях, когда земельные участки были признаны федеральной собственностью или
собственностью субъектов РФ в силу прямого указания федеральных законов (ст. 17 ЗК РФ),
разграничение государственной собственности не проводится.
Государственная регистрация права собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных
образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на
землю осуществляется на основании заявления исполнительных органов государственной
власти или органов местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности
РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельные участки при разграничении
государственной собственности на землю, был утвержден постановлением Правительства РФ
от 30 июня 2006 г. № 4041.
1
СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3074.
Несмотря на то что в Российской Федерации признаются и равным образом защищаются
все формы собственности на землю, нельзя не заметить некоторых особенностей, свойственных
государственной или муниципальной собственности («публичной» собственности). Так, в
отличие от частного собственника, у государства, муниципального образования нет
обязанности использовать землю. Более того, в государственной и муниципальной
собственности находятся земли запаса, которые могут быть использованы только после
перевода их в другую категорию. Монополизировав некоторые виды деятельности,
соответственно только государство может использовать земельные участки определенного
назначения, например, предназначенные для объектов по хранению и утилизации оружия
массового поражения. Существуют и специфичные основания возникновения, прекращения
права собственности государственных и муниципальных образований (национализация,
изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конфискация,
реквизия, приватизация).
§ 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ
Муниципальная собственность на землю является самостоятельной формой
собственности. Впервые право муниципальной собственности на землю было предусмотрено в
1991 г. в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Становление
муниципальной собственности в России идет очень сложно. Еще до принятия ФЗ «О
разграничении государственной собственности на землю» были осуществлены попытки
формирования муниципальной собственности на землю в Новосибирской, Омской,
Саратовской области и других субъектах РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 212 и ч. 1 ст. 215 ГК РФ субъектами муниципальной
собственности являются город, сельские поселения и другие муниципальные образования.
Согласно ст. 1 ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» под муниципальными образованиями понимается
городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть
поселения, иная населенная территория, предусмотренная этим Федеральным законом, в
пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Наличие у
территории названных признаков позволяет признать субъектом муниципальной собственности
на землю: города, районы, поселки, сельские населенные пункты, волости, округа, уезды,
префектуры.
С 1 января 2009 г. вступит в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления»1, в соответствии с которым
муниципальными образованиями признаются городские или сельские поселения,
муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга). Владение, пользование, распоряжение
земельными участками, находящимися в муниципальной собственности поселений,
муниципальных районов и городских округов, относятся к вопросам местного значения
соответствующего муниципального образования, решение которых осуществляется населением
непосредственно и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Правовой статус
внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов муниципальной
собственности должен будет определяться законами Москвы и Санкт-Петербурга.
1
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484 (с послед, изм.). Отдельные положения названного закона вступают в силу до 1 января 2009 г. (см. ст. 83 ФЗ от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ).
Норма п. 2 ст. 11 ЗК РФ, закрепляющая, что управление и распоряжение земельными
участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами
местного самоуправления, ограничивает круг субъектов, правомочных осуществлять
распоряжение муниципальными земельными участками, органами местного самоуправления и
расходится с положениями ГК РФ (ст. 125, п. 2 ст. 215) и ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления». При определении круга субъектов,
выступающих от имени собственника муниципальных земель, необходимо руководствоваться
ст. 130 Конституции РФ, которая определяет, что местное самоуправление, т.е.
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью, осуществляется гражданами путем прямого
волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Таким образом, в соответствии с законодательством от имени муниципального
образования права собственника в отношении земельных участков, находящихся в
муниципальной собственности, могут реализовывать органы местного самоуправления либо
население непосредственно.
Для обеспечения контроля за использованием и сохранностью муниципального
имущества на территориях муниципальных образований ведется специальный Реестр
муниципального имущества (муниципальной собственности). В основном в муниципальной
собственности находятся земли в пределах границ соответствующего муниципального
образования, но не исключается и нахождение земельных участков за их чертой (ст. 19 ЗК РФ).
Например, в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут
безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. В состав
муниципальных земель могут входить земли жилой, производственной, общественной
застройки, земли общего пользования и др.
В соответствии с положениями земельного законодательства в муниципальной
собственности могут находиться земельные участки:
которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ;
право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении
государственной собственности на землю;
которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Определен единый порядок разграничения государственной собственности на землю для
выделения федеральных земель, земель субъектов РФ и муниципальных образований (см. § 1
гл. 4 настоящего учебника).
§ 3. ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
К 2007 г. в собственности граждан находятся 7,2% земель РФ (123 831,5 тыс. га),
юридических лиц — 0,4% (5960,7 тыс. га). Учитывая общую тенденцию земельного
законодательства, можно прогнозировать значительное увеличение частных собственников на
земельные участки.
Субъектами права частной собственности на земельные участки являются граждане и
юридические лица. Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю
закреплено в ч. 1 ст. 36 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ. Как
известно, положения этой главы Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным
собранием, для их пересмотра необходим созыв Конституционного собрания, таким образом,
установлена дополнительная гарантия обеспечения стабильности права частной собственности.
Чтобы быть собственниками земельных участков, граждане и юридические лица должны
обладать право- и дееспособностью. В целом правоспособность и дееспособность граждан и
юридических лиц определяются нормами гражданского законодательства, но иногда
применяются и нормы земельного законодательства.
В Российской Федерации с 1993 г. существовала неопределенность в правовом положении
иностранцев и лиц без гражданства, а именно: в законодательстве четко не был решен вопрос о
том, могут ли иностранцы приобретать и иметь земельные участки на праве собственности.
Современное законодательство достаточно подробно регулирует этот вопрос.
Согласно ч. 2 ст. 5 ЗК РФ права иностранных граждан, лиц без гражданства и
иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков
определяются в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами. Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько ограничений:
• иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также
юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан,
иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать
земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды
(ст. 3 ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»);
• иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут
обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных
территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с
федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных
особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами1;
• в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом
административно-территориальном образовании» (ЗАТО) к участию в приватизации
недвижимого имущества, находящегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним
допускаются только граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и
юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Участие иных
граждан и юридических лиц в совершении сделок допускается по решению органов местного
самоуправления ЗАТО, согласованному с органами государственной власти субъектов РФ и
федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятие и
(или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО2;
• иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица —
собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на частных земельных участках, по
общему правилу имеют, как и граждане РФ, преимущественное право покупки или аренды
земельного участка, но Президент РФ может устанавливать перечень видов зданий, строений,
сооружений, на которые это правило не распространяется (ч. 5 ст. 35 ЗК РФ).
1
До установления Президентом РФ перечня приграничныхтерриторий предоставление
земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным
гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам не допускается (ч. 5 ст.
3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
2
Приведенная норма направлена на ограничение прежде всего приватизации объектов
жилого и нежилого фонда, но поскольку земельные участки признаны объектами
недвижимости, то положения ст.8 могут быть распространены и на земельные участки. Кроме
того, согласно ч. 4 ст. 6 указанного Закона в ЗАТО в соответствии с федеральным
законодательством по согласованию с органами местного самоуправления на земельные
участки может быть установлен особый правовой режим.
Ограничения прав иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства
связаны с наличием у государства особого интереса в сохранении некоторых видов земель
исключительно в частной собственности российских граждан и российских юридических лиц.
В отношении земель сельскохозяйственного назначения права российских юридических лиц
ограничены значительно, поскольку, даже если юридическое лицо не является иностранным, но
более половины его уставного (складочного) капитала принадлежит не российским гражданам
и юридическим лицам, такие юридические лица не вправе иметь в частной собственности
сельскохозяйственные земельные участки.
Объектом права частной собственности является индивидуально-определенный
земельный участок как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы
которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Путем межевания земель устанавливаются границы земельного участка и составляется план земельного участка. Если
земельный участок не был огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил,
что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через
участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
С точки зрения оборотоспособности земельные участки могут быть: оборотоспособными,
ограниченными в обороте, изъятыми из оборота. Оборотоспособностъ земельных участков —
это такое свойство участков земли, которое выражается в способности (возможности) объектов
(земельных участков) свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в
порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица)
либо иным способом (например, в результате совершения сделок по отчуждению).
Соответственно наличие установленных ограничений по отчуждению или переходу земельных
участков от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства или иным
способом свидетельствует об изъятии из оборота или ограничении их оборота. Изъятые из
оборота земельные участки не могут быть предметом сделок и находиться в свободном обороте. Ограниченные в обороте — это земельные участки, которые могут принадлежать лишь
определенным субъектам либо нахождение которых в обороте допускается по специальному
разрешению. Например, к ним следует отнести земли сельскохозяйственного назначения,
поскольку они могут принадлежать на праве собственности лишь строго определенному кругу
лиц.
Объектом частной собственности могут быть оборотоспособ-ные земельные участки; а в
случаях, предусмотренных законом, — и ограниченные в обороте земельные участки.
Земельные участки, изъятые из оборота, вообще не могут предоставляться в частную
собственность и быть объектом частной собственности.
Земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо предусмотрены в законе (ч. 2
ст. 129 ГК РФ). Согласно ч. 4 ст. 27 ЗК РФ полностью изъятыми из оборота признаются
земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими
объектами:
государственными природными заповедниками и национальными парками (за
исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ);
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной
деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
объектами организаций Федеральной службы безопасности;
объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ;
объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые
административно-территориальные образования;
объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
воинскими и гражданскими захоронениями;
инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями,
возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.
Существование ограниченных в обороте, так же как и изъятых из оборота, земельных
участков объясняется необходимостью обеспечения использования этих участков земной
поверхности для конкретных целей в интересах государства и общества. Ограниченные в
обороте (ограниченно оборотоспособные) земельные участки находятся в государственной или
муниципальной собственности, и в случаях, предусмотренных федеральными законами, они
могут быть переданы в частную собственность. Соответственно ограниченно
оборотоспособные земельные участки могут быть объектом оборота при соблюдении
установленных земельным законодательством условий (ч. 5 ст. 27 ЗК РФ).
Ограничение оборотоспособности земельных участков означает прежде всего
ограничение в передаче таких участков в собственность граждан и юридических лиц, но не
значит, что исключена всякая возможность их оборота. Так, отдельные земельные участки из
земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, могут передаваться в аренду или
безвозмездное
срочное
пользование
юридическим
лицам
и
гражданам
для
сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования в порядке, установленном
Правительством РФ (ч. 5 ст. 93 ЗК РФ).
Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными
участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются специальным
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения». Закон содержит значительное количество норм, устанавливающих специфические
правила оборота сельскохозяйственного назначения, отличные от общих положений
гражданского и земельного законодательства. Из действия этого Закона выведены земельные
участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для
индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного
хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельные участки, занятые
зданиями, строениями, сооружениями. Соответственно оборот указанных земельных участков
регулируется общими положениями ЗК РФ.
С момента вступления в силу ЗК РФ (с 30 октября 2001 г.) и до введения в действие ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (т.е. до 27 января 2003 г.) оборот
земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществлялся в соответствии с
гражданским законодательством и ЗК РФ, с учетом лесного законодательства, законодательства
об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель.
В указанный промежуток времени (с 30 октября 2001 г. по 27января 2003 г.) субъекты РФ,
оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса РФ регулировался
законами субъектов РФ, продолжали осуществлять оборот земель сельскохозяйственного
назначения в соответствии с этими законами.
Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок
распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и
водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник вправе использовать по своему
усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не
предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными
законами и не нарушает прав других лиц (ст. 261 ГК РФ).
Как объект права земельный участок имеет целевое назначение и разрешенное
использование, которые устанавливаются при предоставлении земельного участка и не
подлежат самовольному изменению.
Целевое назначение — это установленные законодательством порядок и условия
использования земель для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Например,
садовый земельный участок предназначен для выращивания плодовых, ягодных, овощных,
бахчевых и иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также отдыха.
Разрешенное использование — это условия и порядок использования земельного участка с
учетом целевого назначения и установленных ограничений и обременении. Так, наиболее часто
в градостроительной деятельности встречаются следующие виды ограничений, обременении:
условие начать и завершить строительство, реконструкцию или благоустройство земельного
участка в течение установленного срока по согласованному в установленном порядке проекту;
запрет на отдельные виды и параметры использования земельного участка, расположенного в
зоне охраны памятников истории и культуры; условие проведения дренажных работ, создания
инженерно-защитных сооружений на земельном участке; создание защитных насаждений или
иных природоохранных объектов; условие возведения зданий, сооружений определенной
высоты и др.
Земельные участки могут быть делимыми и неделимыми. Делимым признается земельный
участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует
самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может
осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев,
установленных федеральными законами. Неделимым соответственно является земельный
участок, не обладающий признаками делимого (т.е. не может быть разделен на
самостоятельные участки). Неделимым земельный участок может быть признан законом. Так,
земельный участок крестьянского (фермерского) хозяйства является неделимым при выходе из
состава крестьянского (фермерского) хозяйства одного из его членов (ст. 258 ГК РФ), не
подлежат разделу и земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования,
садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения.
Одной из особенностей частной собственности на землю является нормирование
земельных участков при их предоставлении. Существуют два вида норм.
1.
Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков,
предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или
муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства,
садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства,устанавливаются
законами субъектов РФ, для ведения личногоподсобного хозяйства и индивидуального
жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления.
Если для перечисленных целей земельные участки предоставляются гражданам в
собственность бесплатно, их максимальные размеры определяются различными нормативными
актами в зависимости от формы собственности соответствующих земель:
из земель, находящихся в федеральной собственности, — федеральными законами;
из земель, находящихся в собственности субъектов РФ, — законами субъектов РФ;
из земель, находящихся в собственности муниципальных образований, — нормативноправовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» субъекты
РФ должны принять законы, определяющие максимальный размер общей площади
сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального
образования и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного
юридического лица. Таким образом, ограничивается общий (суммарный) размер всех
земельных участков, находящихся на праве собственности указанных лиц. При этом
установленный законом максимальный размер общей площади таких земельных участков
сельскохозяйственных угодий не может быть меньше чем 10% общей площади
сельскохозяйственных угодий в границах одного административного территориального
образования на момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.
2.
Норма отвода устанавливается в соответствии с утвержденными в
установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в
соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной,
градостроительной и проектной документацией для целей, не указанных выше.
Содержание частной собственности на земельные участки включает три правомочия:
владения, пользования и распоряжения. Правомочия владения и пользования неразрывно
связаны между собой. На частного собственника возложена обязанность использовать
земельный участок. Поэтому физическое или юридическое лицо, владея земельным участком,
обязано и пользоваться им. Неиспользование земельного участка в течение срока, определенного в законе, является основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение
земельного законодательства и может служить основанием изъятия такого земельного участка.
Правомочие владения — обеспеченная законом возможность фактического обладания
земельным участком. Осуществляя правомочие владения землей, собственник вправе
ограничить или запретить доступ граждан на принадлежащий ему земельный участок или
определенный вид деятельности физических и юридических лиц на его участке. Реализация
правомочия владения выражается также в обозначении границ земельного участка на местности
(например, возведение забора).
Правомочие пользования — обеспеченная законом возможность хозяйственной
эксплуатации земельного участка путем извлечения его полезных свойств для удовлетворения
потребностей собственника.
Собственник земельного участка имеет право:
• использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном
участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также
пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;
• возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения,
сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным
использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных,
экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
• проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные,
культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в
соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными,
санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
• осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные
законодательством.
Кроме того, собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и
посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и
доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в
аренду.
Права собственников земельных участков по возведению зданий, строений, сооружений,
по проведению мелиоративных работ, строительству прудов и иных водных объектов могут
быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных
нужд.
Земельный кодекс РФ определяет, что собственники земельных участков обязаны:
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и
принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами,
которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному
объекту;
сохранять межевые1, геодезические2 и другие специальные знаки, установленные на
земельных участках в соответствии с законодательством;
осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами,
водными и другими природными объектами;
своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки
освоения земельных участков предусмотрены договорами;
своевременно производить платежи за землю;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных
регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и
иных правил, нормативов;
не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на
землях соответствующих категорий;
выполнять иные требования, предусмотренные федеральными законами.
1
Межевые знаки — это материальные знаки, определяющие границы земельных участков.
2
Геодезический знак (геодезический пункт) — специальное изделие определенной
конструкции, заложенное в фунте, в стене или на крыше здания. Геодезический пункт имеет
охранную зону, которой является земельный участок, на котором расположен геодезический
пункт, и полоса земли шириной 1 м, примыкающая с внешней стороны к границе пункта.
В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г., в ст. 40, 42 ЗК РФ перечень прав и
обязанностей не является исчерпывающим. Перечень прав и обязанностей, установленный в ст.
40, 42 ЗК РФ, может уточняться, дополняться нормами специальных законов (например, ст. 7
ФЗ от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия
земель сельскохозяйственного назначения»1; ст. 1, 19 ФЗ «О садоводческих, огороднических,
дачных некоммерческих объединениях граждан»).
1
СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607.
Правомочие распоряжения — обеспеченная законом возможность собственника
«определять юридическую судьбу» земельного участка. Правомочие распоряжения выражается
в совершении собственником сделок с земельными участками. Известны случаи, когда
отдельные субъекты РФ принимали нормативные акты, ограничивающие правомочие
собственника по распоряжению принадлежащим ему земельным участком.
Правомочия владения, пользования, распоряжения земельным участком осуществляются
собственником свободно, но не произвольно. Владение, пользование и распоряжение землей не
должны наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы третьих
лиц.
Во все времена устанавливались определенные ограничения права собственности.
Абсолютно неограниченного права собственности никогда не существовало. Ограничение
права выражается в стеснении собственника в осуществлении его права. Ограничения прав на
землю (включая право собственности) вызваны спецификой объекта прав: его ограниченностью
и незаменимостью. Ограничения права собственности могут возникать из федеральных
законов, из договоров или судебных решений.
Основания ограничения прав на землю (в том числе права собственности) могут быть
предусмотрены исключительно федеральными законами (ч. 1 ст. 56 ЗК РФ, ч. 2 ст. 1 ГК РФ).
E.H. Колотинская выделяла два вида ограничений права собственности: постоянные
ограничения (это обязанности по соблюдению требований рационального использования и
охраны земель, обязанность не нарушать своими действиями права и законные интересы других
лиц, выполнять особые условия использования особо охраняемых территорий, охранных зон и
др., также постоянными ограничениями является право государства на принудительный выкуп
земельных участков для государственных и муниципальных нужд, на исключение
деградированных сельхозугодий и загрязненных земель из хозяйственного оборота с
сохранением их за собственником) и временные ограничения (это строго целевое
использование земельного участка, возможность совершения сделки купли-продажи
земельного участка, занятого в сельскохозяйственном производстве, при условии сохранения
его целевого назначения)1. По целям установления можно выделить ограничения в интересах
государства, общества и в интересах частных лиц.
Статья 56 ЗК РФ, посвященная ограничениям прав на землю, регулирует, по сути,
установление ограничений только в интересах государства, общества, которые возникают из
актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или решений суда.
Ограничение прав может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном
порядке. Установленные ограничения прав на земельные участки обременяют непосредственно
земельный участок, а поэтому при переходе права на соответствующий земельный участок к
другому лицу они сохраняются.
Ограничения прав на землю могут носить бессрочный характер или устанавливаться на
определенный срок. Земельный кодекс РФ четко устанавливает максимальные сроки
резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (7 или 20 лет) в
зависимости от цели резервирования.
Ограничения права собственности на земельные участки могут касаться правомочия
пользования (ч. 2 ст. 56 ЗК РФ) или правомочия распоряжения.
Право собственности может быть ограничено и самим собственником на основании
договора.
1
Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 73—74.
Ограничения права собственности на земельный участок в виде ограничения права
распоряжения участком были широко распространены в начале 1990-х гг., когда, например,
существовал временной мораторий на распоряжение землей и жестко ограничивались случаи
распоряжения собственником своим земельным участком. В соответствии с современным
законодательством можно выделить, в частности, ограничения правомочия распоряжения,
связанные с выбором контрагента по сделке (так, не все земельные участки могут
приобретаться в собственность иностранными гражданами, лицами без гражданства и
иностранными юридическими лицами); необходимость сохранения целевого назначения
земельного участка при совершении с ним сделки. Существенным образом ограничивается
право собственности на земельный участок, когда на нем располагаются объекты
недвижимости. Согласно ст. 35 ЗК РФ отчуждение земельного участка, на котором находятся
здания, строения, сооружения, принадлежащие на праве собственности собственнику
земельного участка, допускается только с одновременным отчуждением этих объектов
недвижимости.
Существуют два вида частной собственности на земельные участки:
1) индивидуальная (собственность граждан и собственность юридических лиц);
2) общая (общая совместная и общая долевая).
§ 4. ОБЩАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Общая собственность на земельные участки — это собственность двух или нескольких
лиц на земельные участки. Земельный участок может принадлежать лицам на праве общей
собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (общая
долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность).
Субъектами права общей собственности могут быть не только физические и юридические лица,
но и публичные образования.
Общая собственность на земельные участки является долевой, за исключением случаев,
когда законом предусмотрено образование общей совместной собственности на этот участок.
Общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких
лиц неделимого земельного участка. Общая собственность на делимый земельный участок
возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.
Размер долей участников общей долевой собственности считается равным, если иное не
предусмотрено законом или соглашением всех ее участников.
Согласно действующему законодательству установлена совместная собственность:
в отношении земель крестьянского (фермерского) хозяйства, если соглашением между
членами крестьянского (фермерского) хозяйства не установлено иное;
в отношении общего имущества супругов (в том числе земельных участков), если иной
правовой режим не установлен брачным договором (ст. 33—34 Семейного кодекса РФ);
в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих товариществах на
имущество общего пользования, приобретенное таким товариществом за счет целевых взносов1
(ч. 2 ст. 4 ФЗ «О садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях
граждан»);
согласно ч. 4 ст. 14 ФЗ «О садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих
объединениях граждан» после государственной регистрации садоводческого, огороднического
или дачного некоммерческого объединения граждан, если такому объединению земельный
участок передается за плату, то первоначально участок предоставляется в совместную
собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельного
участка в собственность каждого члена объединения.
1
Целевые взносы — денежные средства, внесенные членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества на приобретение объектов общего
пользования.
Наличие двух и более сособственников на один участок предопределяет закрепление в
законодательстве особых правил по реализации правомочий общей собственности.
Порядок осуществления правомочий долевыми сособственниками. Владение,
пользование земельным участком, находящимся в общей долевой собственности,
осуществляется по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия — в порядке,
устанавливаемом судом.
Участник долевой собственности имеет право выдела части земельного участка для
осуществления владения и пользования частью, а при невозможности этого вправе требовать от
других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящейся на его долю
соответствующей компенсации.
Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в долевой
собственности, поступают в состав общего имущества и распределяются между участниками
долевой собственности соразмерно их долям, если иное не предусмотрено соглашением между
ними. В то же время каждый участник собственности обязан соразмерно своей доле
участвовать в уплате налогов, иных платежей по общему земельному участку, а также в
издержках по его содержанию.
Распоряжение имуществом, находящимся в общей долевой собственности,
осуществляется по соглашению всех ее участников. Кроме того, участник общей долевой
собственности вправе по своему усмотрению распоряжаться своей долей с соблюдением при ее
возмездном отчуждении преимущественного права покупки этой доли другими
сособственниками. Право преимущественной покупки заключается в том, что участники
долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой постороннему
лицу доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях (кроме случаев
продажи с публичных торгов). Продавец доли обязан в письменной форме известить остальных
участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с
указанием цены и других условий, на которых продает ее. Продавец вправе продать
постороннему лицу долю только в том случае, если остальные участники откажутся от покупки
или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на земельный участок в течение
месяца.
При продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу к заявлению о
государственной регистрации перехода права собственности должны прилагаться документы,
подтверждающие, что продавец доли известил в письменной форме остальных участников
долевой собственности о своем намерении продать долю. К заявлению о государственной
регистрации могут прилагаться документы, подтверждающие отказ остальных участников
долевой собственности от покупки и заверенные нотариально или оформленные в органах,
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество (ч. 1 ст. 24 ФЗ
от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним»).
Особенности осуществления правомочий собственниками земельного участка из
земель сельскохозяйственного назначения. Они определены в ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения». Установление в законодательстве таких особенностей
связано с образованием значительного количества собственников — граждан при проведении
реорганизации колхозов и совхозов, когда земли сельскохозяйственных организаций
передавались в долевую собственность ее членов (работников, пенсионеров и лиц, работающих
в социальной сфере), а также с заинтересованностью государства в сохранении наиболее
ценных сельскохозяйственных угодий.
В случае если участников общей собственности на земельные участки из земель
сельскохозяйственного назначения более пяти, решение о порядке владения и пользования
земельным участком принимается общим собранием участников долевой собственности.
Участники уведомляются не менее чем за 30 дней до даты проведения собрания в письменной
форме и посредством сообщения соответствующих объявлений на информационных щитах или
путем опубликования сообщения в средствах массовой информации. При условии надлежащего
уведомления общее собрание считается правомочным, если на нем присутствуют участники
долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20% их общего
числа или владеющие более чем 50% долей в праве общей собственности на земельный
участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой
собственности на этот участок, присутствующие на таком собрании и владеющие в
совокупности более чем 50% долей в праве общей собственности на этот участок от общего
числа долей, которыми обладают присутствующие на собрании участники долевой
собственности.
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» детально регламентирует
порядок выдела земельного участка в счет долей в праве общей собственности на земельный
участок из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 13). Без выделения земельного
участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению
вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал
сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой
собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать
или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной
организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим
земельный участок, находящийся в долевой собственности1. Во всех остальных случаях
участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению
только после выделения земельного участка в счет земельной доли.
1
Причем при продаже земельной доли другому участнику долевой собственности, а
также
сельскохозяйственной
организации
или
гражданину
—
члену
крестьянского(фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в
долевой собственности, участник долевой собственности не должен извещать сособственников
о своем намерении продать земельную долю. 1 Классификация оснований прекращения права
частной собственности имеет весьма условный характер, поскольку, например, юридическое
лицо может быть ликвидировано не только по решению его учредителей, но и на основании
решения суда.
Порядок осуществления правомочий совместными сособственниками. Участники
общей совместной собственности сообща владеют и пользуются общим земельным участком,
если иное не предусмотрено соглашением между ними.
Распоряжение общим земельным участком осуществляется по согласию всех участников.
Исходя из доверительного характера общей совместной собственности, такое согласие
предполагается (презюмируется), поэтому независимо оттого, кем из участников совершается
сделка по распоряжению имуществом, каждый из сособственников вправе совершать сделки по
распоряжению общим земельным участком, если иное не вытекает из соглашения всех
участников.
Изложенные правила о владении, пользовании, распоряжении общим имуществом
применяются к отдельным видам совместной собственности, если федеральными законами не
установлено иное.
Государственная регистрация возникновения, перехода и прекращения права общей
совместной собственности на земельный участок осуществляется на основании заявления
одного из правообладателей, если федеральным законодательством либо соглашением между
правообладателями не предусмотрено иное.
§ 5. ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Основания прекращения права частной собственности на земельные участки должны быть
предусмотрены законом. Прекращение права частной собственности может иметь как
добровольный, так и принудительный характер.
Право частной собственности на земельные участки добровольно1 прекращается при:
1) отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам в порядке,
установленном гражданским законодательством
(например, при продаже, дарении земельного участка). При совершении сделки,
направленной на отчуждение зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных
участках, принадлежащих на праве собственности собственнику недвижимости, также
происходит определение юридической судьбы земельного участка, вплоть до прекращения
(перехода) на него права собственности (ч. 4 ст. 35 ЗК РФ, ч. 2 ст. 552 ГК РФ);
2) прекращении деятельности юридического лица (его ликвидации), использующего
земельный участок на праве собственности. В данном случае прекращается право
собственности на участок такого субъекта права, как юридическое лицо;
3) смерти гражданина и переходе права собственности на земельный участок по
наследству к государству (например, при отсутствии у гражданина наследников);
4) добровольном отказе собственника от своих прав на земельный участок, который
производится по письменному заявлению гражданина или юридического лица — собственника
(ст. 53 ЗК РФ). При этом подача заявления не влечет за собой прекращение права
собственности. По заявлению этого лица земельный участок принимается на учет по
представлению органа местного самоуправления, на территории которого он находится. По
истечении года со дня постановки земельного участка на учет орган, уполномоченный
управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании
права муниципальной собственности на этот участок. Если земельный участок не признан по
решению суда поступившим в муниципальную собственность, то он может быть вновь принят
во владение, пользование, распоряжение оставившим его собственником либо приобретен в
собственность в силу приобретательной давности.
Земельный кодекс РФ не устанавливает оснований для принудительного прекращения
права собственности в силу совершения земельных правонарушений, ввиду ненадлежащего
использования земельного участка (в отличие от прекращения иных прав на землю — ст. 45—
47, 54), а ограничивается ссылкой на гражданское законодательство, в соответствии с которым
основаниями принудительного прекращения права частной собственности на земельные
участки являются:
1) обращение взыскания на земельный участок по обязательствам должника —
собственника земельного участка, которое допускается только на основании решения суда (ст.
278 ГК РФ);
2) неиспользование земельного участка в соответствии с его целевым назначением (ст.
284 ГК РФ);
3) использование земельного участка с нарушением законодательства (ст. 285, 286 ГК
РФ, ст. 54 ЗК РФ).
По поводу возможности (невозможности) принудительного прекращения права
собственности по основаниям, указанным в ст. 284, 285 ГК РФ, высказаны прямо
противоположные точки зрения. Одни авторы считают, что изъятие не возможно (А.К.
Голиченков, О.И. Крассов и др.), другие — допускают возможность изъятия частного
земельного участка при использовании его с нарушением законодательства (A.B. Бабанов, В.П.
Захарьин, H.A. Попов и др.). В ЗК РФ лишь закрепляется возможность принудительного
изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским
законодательством (ст. 44 ЗК РФ). В соответствии с положениями гражданского законодательства неиспользование земельного участка в соответствии с его назначением или
использование
участка с нарушением
законодательства являются основаниями
принудительного изъятия земельного участка у его собственника (ст. 235, 284, 285 ГК РФ).
Таким образом, неиспользование или использование с нарушением земельного
законодательства рассматривается законодателем как существенное нарушение собственником
своих обязанностей по использованию принадлежащего ему участка (ст. 42 ЗК РФ) и как
основание для принудительного прекращения права собственности на земельный участок.
В ЗК РФ описан порядок прекращения прав лиц, не являющихся собственниками
земельных участков, при его ненадлежащем использовании (ст. 54). К сожалению, в
гражданском и земельном законодательстве отсутствует четкость в установлении порядка
изъятия земельного участка у его собственника. Статья 286 ГК РФ содержит бланкетную
норму, отсылая по ряду вопросов к земельному законодательству. Однако в ЗК РФ не решены
те вопросы, которые должны быть урегулированы земельным законодательством (орган,
уполномоченный принимать решение об изъятии земельного участка; порядок обязательного
заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных
нарушениях). Тем не менее основания принудительного прекращения содержатся в ГК РФ, в ст.
6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного значения», а также ГК РФ устанавливает в
общем виде процедуру изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования.
При неиспользовании или ненадлежащем использовании земельного участка его
собственником уполномоченный орган выносит предупреждение о допущенных земельных
правонарушениях с установлением срока для устранения земельного правонарушения. При
неустранении факта нарушения орган государственной власти или орган местного
самоуправления, осуществляющий предоставление соответствующего земельного участка,
выносит решение об изъятии земельного участка. Если собственник письменно не уведомит
орган, принявший решение об изъятии, о своем согласии исполнить это решение, этот орган
вправе предъявить требование о принудительной продаже земельного участка в суд. Изменение
законодательства и включение в ЗК РФ процедуры предварительного привлечения виновного
лица к административной ответственности перед прекращением его права собственности в
судебном порядке позволит обеспечить равенство прав собственника и прав
землепользователей, землевладельцев;
4) реквизиция земельного участка, применяемая в случаях стихийных бедствий, аварий,
эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в целях
защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи
с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз. Решение о реквизиции принимается
уполномоченным исполнительным органом государственной власти. Реквизиция может
выражаться во временном изъятии земельного участка у его собственника уполномоченным
органом власти, когда собственник вправе при прекращении обстоятельств, в связи с которыми
осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в
судебном порядке. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его
собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка или по его желанию
предоставляется равноценный земельный участок. Размер возмещаемых убытков и стоимости
земельного участка могут быть оспорены собственником земельного участка в судебном
порядке.
Можно заметить, что реквизиция является способом принудительного прекращения права
собственности на земельный участок. В отличие от общих положений ст. 35 Конституции РФ,
которые допускают исключительно судебный порядок принудительного прекращения права
собственности, нормы о реквизии предусматривают применение этой процедуры по решению
административного органа, без обращения в суд. Конечно, реквизиция — крайняя мера,
эффективное использование которой возможно только по оперативному решению,
принимаемому в административном порядке, но противоречие конституционных, гражданских,
земельных норм должно быть решено путем внесения изменений в соответствующие
нормативные акты.
Реквизицией не является изъятие земельного участка, в том числе выкуп, для
государственных или муниципальных нужд;
5) выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Выкуп производится Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными
образованиями в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок.
Выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд
осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
1) выполнением международных обязательств РФ;
2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения
при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем
регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и
безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также
объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие
деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального местного
значения;
3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а
применительно к выкупу земельных участков из земель, находящихся в собственности
субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами
субъектов РФ.
Таким образом, основания изъятия федеральных и частных земель могут быть
установлены только федеральными законами, дополнительные основания изъятия
региональных и муниципальных земель — также и законами субъектов РФ. В городах, где
существует массовая застройка старыми домами, имеется острая проблема застройки таких
территорий со сносом существующих объектов недвижимости. К сожалению, действующее
федеральное законодательство не позволяет изымать земельные участки с целью жилищного
строительства или комплексного освоения земельных участков с целью жилищного
строительства, хотя предложение о внесении изменений в ЗК РФ в части установления такого
основания для изъятия земельных участков выдвигалось.
В период с 1 января 2008 г. по 1 января 2014 г. на территории Краснодарского края
допускаются:
• резервирование земель и изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов;
• изъятие земельных участков, находящихся в границах прилегающих к олимпийским
объектам территорий, строительство и реконструкция объектов недвижимости на которых
осуществляются исходя из принципа обеспечения единства архитектурно-планировочной
организации г. Сочи как места проведения Олимпийских и Паралимпийских игр.
Изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется:
• в собственность Российской Федерации — при изъятии в целях размещения
олимпийских объектов федерального значения. Российская Федерация с 1 января 2008 г. по 1
января 2014 г. передает Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию
земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд;
• в собственность Краснодарского края — при изъятии в целях размещения олимпийских
объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за
счет средств бюджета Краснодарского края, за исключением олимпийских объектов
федерального значения;
• в собственность муниципального образования «Город-курорт Сочи» — при изъятии в
целях размещения олимпийских объектов, финансирование строительства которых
предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета данного муниципального
образования, за исключением олимпийских объектов федерального значения и олимпийских
объектов краевого значения.
Земельные участки не изымаются, если лица, являющиеся собственниками земельных
участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов федерального значения, и
лица, которым предназначенные для размещения олимпийских объектов федерального
значения земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования
или аренды, заключили соглашения об организации строительства олимпийских объектов
федерального значения с Государственной корпорацией по строительству олимпийских
объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.
• Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти
субъекта РФ или органа местного самоуправления подлежит государственной регистрации в
органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и
сделок с ним, и собственник земельного участка должен быть извещен о предстоящем изъятии
земельного участка не менее чем за один год органом, принявшим такое решение, и о
произведенной регистрации с указанием даты такой регистрации. Возможен выкуп земельного
участка до истечения одного года, но только с согласия собственника.
Собственник земельного участка с момента государственной регистрации решения до
достижения соглашения или судебного решения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться
земельным участком по своему усмотрению, вправе производить необходимые затраты для
использования земельного участка в соответствии с его назначением. При этом собственник
несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и
убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и
сооружений на земельном участке в этот период. Риск отнесения затрат и убытков на
собственника означает, что расходы, понесенные собственником земельного участка на
осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение
других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о
предстоящем изъятии земельных участков возмещению не подлежат.
Решение об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или
развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, не подлежит государственной
регистрации. О принятом решении об изъятии земельных участков землепользователи,
землевладельцы или арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, а также собственники земельных участков уведомляются в
течение семи дней со дня принятия указанного решения. В случае изъятия земельных участков
и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения
олимпийских объектов федерального значения копия решения о таком изъятии направляется в
Государственную корпорацию по строительству олимпийских объектов и развитию города
Сочи как горноклиматического курорта.
Решение об изъятии земельных участков (о резервировании земель) в целях размещения
олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам,
должны быть в течение семи дней со дня их принятия опубликованы в печатном издании,
являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов
соответственно Краснодарского края и муниципального образования «Город-курорт Сочи», и
размещены на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и
муниципального образования «Город-курорт Сочи». В случае, если решение об изъятии
земельных участков принято в отношении находящихся в долевой собственности земельных
участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, такие решения должны быть
опубликованы в печатном издании, определенном законом Краснодарского края для подачи
объявлений в соответствии с ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением сторон.
Выкупная цена земельного участка включает рыночную стоимость участка (если собственнику
не был предоставлен по его желанию равноценный земельный участок), рыночную стоимость
недвижимости, расположенной на участке, и все убытки, включая упущенную выгоду (см. ст.
57 ЗК РФ). Например, убытки собственника могут возникнуть вследствие прекращения
обязательств перед третьими лицами (например, перед арендатором), а упущенная выгода
выразиться в стоимости неполученного с земельного участка урожая. По соглашению с
собственником ему может быть предоставлен взамен изымаемого иной — равноценный
участок. Если собственник соглашается на принятие неравноценного земельного участка (ниже
по стоимости), то разница в стоимости изымаемого и предоставляемого земельного участка
составляет размер его убытков. Естественно, стоимость предоставляемого земельного участка
вычитается из выкупной цены.
Если на изымаемом земельном участке находится и жилой дом (жилое помещение), то
при определении выкупной цены в нее включаются и все убытки, которые собственник несет в
связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до
приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого
помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности
на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими
лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 7 ст. 32 Жилищного кодекса РФ). При применении
приведенной нормы и разрешении конфликта между собственником и государством или
муниципальным образованием необходимо учитывать интересы как собственника (возмещение
убытков в полном объеме), так и компетентного органа, принявшего решение об изъятии
земельного участка (интерес которог о — в разумности и добросовестности собственника
изымаемого земельного участка — ст. 10 ГК РФ).
Кстати заметить, действующий Жилищный кодекс РФ (введенный в действие с 1 марта
2004 г.) в отличие от Жилищного кодекса РСФСР не предусматривает право граждан на
предоставление жилого помещения в связи с изъятием земельного участка, на котором
расположен жилой дом (жилое помещение). В соответствии с п. 6 ст. 32 Жилищного кодекса
РФ соглашение, заключаемое в таких ситуациях с собственником, содержит лишь
обязательство Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования уплатить
выкупную цену за изымаемое жилое помещение. В то же время при изъятии жилого помещения
в связи с изъятием земельного участка не должно нарушаться конституционное право граждан
на жилище (п. 1 ст. 40 Конституции РФ), а поэтому если гражданину на праве собственности
принадлежит только одно жилое помещение (жилой дом) — изымаемое, то он вправе требовать
от государственного или муниципального образования предоставления равноценного жилого
помещения (по месту нахождения, площади, количеству комнат и т.д.). Это право собственник
имеет независимо от рыночной стоимости изымаемого помещения (дома) и размера иных
убытков (как правило, стоимость изымаемого жилого помещения (жилого дома), включая
сумму причитающихся собственнику убытков, в силу его аварийности, ветхости и т.п.
существенно ниже рыночной стоимости равноценного жилого помещения).
При возникновении спора о стоимости земельных участков, иных объектов,
расположенных на нем, для оценки их рыночной стоимости привлекаются независимые
оценщики.
Если собственник не согласен с решением об изъятии или не достигнуто соглашение об
условиях выкупа (например, о цене участка), орган, принявший решение, может предъявить иск
о выкупе земельного участка в суд. С целью обеспечения устойчивости права собственности и
недопущения злоупотреблений со стороны компетентных органов законодательством
установлено, что такой иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления
собственнику участка уведомления.
При принятии решения об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских
объектов федерального значения администрация Краснодарского края совместно с
Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города
Сочи заключает договор с оценщиком на проведение оценки земельных участков,
расположенных на них иных объектов недвижимого имущества и убытков, причиненных таким
изъятием. Администрация Краснодарского края в течение 20 дней со дня получения отчета об
оценке осуществляет подготовку проекта соглашения, заключаемого в связи с изъятием
земельных участков, и обеспечивает возможность ознакомления с ним лиц, у которых
изымаются земельные участки.
В случае, если указанное соглашение не заключено в течение двух месяцев со дня, когда
лицу, у которого изымаются земельные участки, предоставлена возможность ознакомиться с
проектом такого соглашения, администрация Краснодарского края или орган местного
самоуправления муниципального образования «Город-курорт Сочи» вправе обратиться в суд с
иском об изъятии земельных участков. Решение суда об изъятии земельных участков и (или)
расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения
олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам,
подлежит немедленному исполнению.
Принудительное отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных
нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного
возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (см. п. 3 ст. 35
Конституции РФ, п. 2 ст. 55 ЗК РФ).
6) отчуждение земельного участка, который согласно закону не может принадлежать
данному лицу. Такое прекращение права собственности применяется тогда, когда имущество
оказалось в собственности лица по основаниям, допускаемым законом (например, при
наследовании участка), но не может принадлежать ему в силу закона (см., например: ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Такой земельный участок должен быть отчужден собственником в течение года с момента
возникновения права собственности на земельный участок, если законом не установлен иной
срок. Иной срок и даже иной момент начала течения указанного срока установлен в ст. 5 ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно названной статьи
отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок
из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенных до 28 января 2003 г., должно быть
осуществлено в течение года со дня вступления в силу ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» (т.е. до 28 января 2004 г.). Земельные участки или
земельные доли, приобретенные после 28 января 2003 г., подлежат отчуждению в течение года
со дня возникновения права собственности на эти земельные участки либо в течение года со
дня, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за
собой нарушение нормы о запрете иметь в частной собственности земельные участки
сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами, иностранными юридическими
лицами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном)
капитале которых доля указанных лиц составляет более чем 50%.
Если в предусмотренный срок земельный участок не был отчужден его собственником, то
участок по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа
местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему
собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную
собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости земельного участка,
определенной судом (рыночной стоимости). При этом вычитаются затраты на отчуждение
имущества (земельного участка).
В отношении земель сельскохозяйственного назначения обязанность по обращению в суд
с заявлением о понуждении собственника к продаже земельного участка или доли в праве
общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на
торгах возложена на орган государственной власти субъекта РФ. В случае отсутствия лица,
изъявившего бы желание приобрести земельный участок или долю в праве общей
собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, земельный
участок или долю должен приобрести субъект РФ либо в случаях, установленных законом
субъекта РФ, орган местного самоуправления по рыночной стоимости, сложившейся в данной
местности;
7) национализация земли, т.е. обращение в государственную собственность земель,
находящихся в собственности граждан и юридических лиц, производится на основании закона с
возмещением стоимости этого имущества и других убытков. Последствия прекращения права
собственности в силу закона определены в ст. 306 ГК РФ: при принятии такого акта все
причиненные собственнику убытки подлежат возмещению государством; все возникающие при
этом споры разрешаются в судебном порядке.
Следует учитывать и положение ст. 53 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей
среды», в соответствии с которым при приватизации и национализации имущества должны
обеспечиваться проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда
окружающей среде.
Для минимизации расходов государственного бюджета и стабилизации земельных
отношений в Земельный кодекс РФ была включена норма, определяющая, что не подлежат
возврату земельные участки и не подлежит возмещению или компенсации стоимость
земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с
законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков (ч.З ст. 25).
Литература
Гоудцына В. Право собственности на землю и его законное закрепление и историческое
развитие // Юристь. 2003. № 3.
Земельное право России: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. М., 2003.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристь, 2001.
Малеина М.Н. Реквизия. Комментарий к статье 242 Гражданского кодекса РФ // Журнал
российского права. 2006. № 8.
Медведев С. Новое земельное законодательство: разграничение государственной
собственности на землю и участие публичных образований в хозяйственном обороте земель //
Хозяйство и право. 2002. № 7.
Можаровский В. О порядке изъятия земельных участков // Юридический мир. 2003. № 6.
Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю // Хозяйство
и право. 2002. № 7.
Прохорова H.A. Содержание государственной собственности на землю по Земельному
кодексу РФ // Журнал российского права. 2003. № 8.
Ромарин П. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю //
Государство и право. 2003. №11.
Харьков В. Особенности правового режима земель, обремененных залогом // Хозяйство и
право. 2000. № 5.
Глава 5.
ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ
СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
§ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРАВАХ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ
ЯВЛЯЮЩИХСЯ СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Существующие в законодательстве, помимо права собственности, иные права на
земельные участки (далее — иные виды прав на земельные участки) предоставляют
юридическую возможность несобственнику земельного участка удовлетворять свои потребности за счет эксплуатации (использования) земельного участка.
Кроме права собственности гражданское и земельное законодательство предусматривает
такие виды прав, как пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное)
пользование, аренда, безвозмездное срочное пользование, сервитут.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» права на землю, не предусмотренные ЗК РФ (ст. 15, 20-24), подлежат
переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ. Буквальное толкование этой нормы и
положения ЗК РФ не позволяют согласиться с тем, что государственные и муниципальные
унитарные предприятия, финансируемые собственником учреждения, могут иметь земельные
участки соответственно на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления1.
Хотя с подобным положением земельного законодательства достаточно трудно согласиться, и
сразу же после принятия ЗК РФ возникло много вопросов об оформлении прав на земельные
участки предприятий и учреждений.
1
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 94 (авт. — Г.А. Мартьянов). Но нельзя признать, что
земельное законодательство является по этому вопросу единообразным. Например, в
соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 513 на Министерство
имущественных отношений РФ была возложена обязанность по осуществлению передачи в
оперативное управление государственного учреждения «Морская администрация порта
Калининград» определенных земельных участков (СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2869).
Иные виды прав на земельные участки имеют производный от права собственности
характер, так как для их возникновения требуется волеизъявление собственника участка.
Право на земельный участок является первичным, если земельный участок был передан
непосредственно его собственником (например, пожизненное наследуемое владение), или
вторичным, когда право на земельный участок передается не собственником, а иным
землевладельцем, землепользователем, арендатором участка (например, субаренда).
Единственное исключение составляют сервитуты, для возникновения которых не всегда
требуется согласие собственника земельного участка.
Иные виды прав на земельные участки считаются ограниченными правами. Их
ограниченность проявляется в том, что объем прав обладателей таких прав уже по сравнению с
объемом прав собственников земельных участков. Ограничивается прежде всего правомочие
распоряжения, тогда как при использовании участка собственники земельных участков и
землевладельцы, землепользователи, арендаторы обладают фактически одинаковыми правами
(ст. 40—41 ЗК РФ). Акты распоряжения землевладельцы, землепользователи, арендаторы
земельных участков осуществляют только в строго ограниченных случаях и на условиях,
предусмотренных законом либо договором. Например, арендатор вправе сдать земельный
участок по договору субаренды, без согласия собственника участка, но при условии его
уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное (ч. 6 ст. 22 ЗК РФ).
Зависимость и ограниченность иных прав на земельные участки не исключают такое их
ценное свойство, как относительная самостоятельность от права собственности. Иным видам
прав на земельные участки присуще «право следования»: распоряжение собственником
земельным участком не влечет «автоматического» прекращения существующего иного права на
этот участок. Например, переход права собственности другому лицу на сданный в аренду
земельный участок не является основанием для изменения или расторжения договора аренды
(ч. 1 ст. 617 ГК РФ). Самостоятельный характер проявляется и в том, что землевладельцы,
землепользователи, арендаторы обладают правом на защиту своих прав, в том числе от
незаконных действий самого собственника земельного участка.
В зависимости от наличия (отсутствия) срока предоставления земельного участка иные
виды прав на земельные участки могут быть срочными и бессрочными. Для обеспечения
устойчивости использования земельных ресурсов устанавливается бессрочное пользование
(владение), т.е. земельные участки предоставляются без указания срока. В бессрочное
пользование земельный участок может передаваться на праве пожизненного (наследуемого)
владения, постоянного (бессрочного) пользования, сервитута, а также на праве аренды и
безвозмездного пользования, если в договоре не определен конкретный срок.
Срочное пользование может возникать при использовании имущества на правах аренды,
безвозмездного пользования либо при установлении временного (срочного) сервитута на
земельный участок.
Все права на земельные участки могут быть разделены на две группы: вещные и
обязательственные. Отличие между этими группами состоит в том, что при установлении
вещного права на земельный участок решающее значение для удовлетворения интересов и
потребностей обладателя права имеют его собственные действия (он реализует свои интересы,
непосредственно воздействуя на земельный участок), тогда как удовлетворение интересов и
потребностей обладателя обязательственных прав происходит прежде всего путем действий
обязанного лица.
К вещным правам на земельные участки относятся: право пожизненного наследуемого
владения, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитут. Обязательственными
правами являются: право аренды, право безвозмездного срочного пользования земельными
участками.
Объектом иных видов прав на земельные участки являются конкретные земельные
участки с определенными границами. По общему правилу иные виды прав на земельные
участки подлежат государственной регистрации и могут быть ограничены, например, при
расположении земельного участка в охранных или санитарно-защитных зонах.
Землевладельцы, землепользователи, арендаторы земельных участков обладают
фактически одинаковым объемом прав (ст. 40, 41 ЗК РФ) и обязанностей (ст. 42 ЗК РФ) по
использованию земельных участков. Уточняться объем прав и обязанностей для отдельных
форм использования может нормами законодательства или конкретными условиями договора,
заключенного на использование данного участка.
Иные виды прав на землю, так же как и право собственности, могут быть ограничены по
основаниям, определенным в ЗК РФ и федеральных законах (ч. 1 ст. 56 ЗК РФ). В ст. 56
содержится перечень ограничений прав на землю и порядок их установления. При этом следует
иметь в виду, что к ограничениям прав, например, относится и сервитут.
В соответствии с ч. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на
землю:
1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной
деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Правовой режим земельных участков,
расположенных в охранных и санитарно-защитных зонах, определяется не только нормами ЗК
РФ, но и иных нормативных актов;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного
мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения
плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных. В
соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» охрана окружающей среды — это
деятельность органов государственной власти РФ, органов субъектов РФ, органов местного
самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и
физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды,
рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение
негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и
ликвидацию ее последствий;
3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение
установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства,
ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при
предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или
муниципальной собственности;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных
Земельным кодексом РФ, федеральными законами.
Ограничения прав на землю устанавливают исполнительные органы государственной
власти или органы местного самоуправления. Ограничение прав на землю может быть
обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке. Права на землю могут быть
ограничены и на основании судебного решения.
Ограничения прав на землю могут иметь как временный, так и бессрочный характер.
Например, бессрочными будут ограничения, установленные компетентным органом в
соответствии с Правилами установления и использования придорожных полос федеральных
автомобильных дорог общего пользования1. Согласно названному нормативному акту
собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в
пределах придорожных полос, имеют право осуществлять хозяйственную деятельность на
указанных земельных участках с учетом ограничений, установленных Правилами, возводить на
предоставленных им участках объекты, разрешенные Правилами.
1
Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. (с послед, изм.) // СЗ РФ. 1998.
№49. Ст. 6059.
Резервирование земель, которое является одним из видов ограничений прав на земельные
участки в интересах публичных образований, допускается на срок не более чем 7 лет. Для
строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов возможно
резервирование на срок до двадцати лет. В связи с резервированием земель для
государственных или муниципальных нужд могут быть ограничены права землепользователей,
землевладельцев, арендаторов на возведение зданий, строений, сооружений; строительство
водных объектов и проведение в соответствии с разрешенным использованием земельного
участка оросительных, осушительных, культуртехнических и других мелиоративных работ.
Ограничения прав на землю независимо от основания их возникновения подлежат
государственной регистрации в порядке, определенном ФЗ «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В тех случаях, когда в результате ограничения прав собственники, землепользователи,
землевладельцы и арендаторы земельных участков несут убытки, они подлежат возмещению в
полном объеме за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а
также лиц, деятельность которых вызывает необходимость установления охранных, санитарнозащитных зон и влечет ограничение прав.
§ 2. ПРАВО ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО ВЛАДЕНИЯ
Право пожизненного наследуемого владения впервые было предусмотрено Основами
законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. Право пожизненного
наследуемого владения было закреплено и в Земельном кодексе РСФСР 1991 г., земельные
участки на этом праве предоставлялись для: крестьянского (фермерского) хозяйства;
индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в населенных
пунктах; садоводства; индивидуального или коллективного дачного строительства,
строительства индивидуальных и коллективных гаражей; предпринимательской деятельности и
иных, не запрещенных законом целей.
Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России» гражданам, получившим земельные
участки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование либо
взявшим их в аренду (кроме аренды у частных лиц), было предоставлено право на выкуп этих
участков в собственность. Это право было конкретизировано в нормах Указа Президента РФ от
7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», при этом какое-либо
понуждение к переоформлению права не допускалось.
В то же время в земельном законодательстве этого периода намечается тенденция к
отмене права пожизненного наследуемого владения. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993
г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими все нормы
Земельного кодекса РСФСР, регулирующие отношения по получению и использованию
земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения. Однако продолжал
действовать и применялся Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской
Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для
ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства», в соответствии с которым граждане во всех случаях сохраняли право
пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка,
превышающей установленные предельные нормы. Не исключалось существование
пожизненного наследуемого владения и положениями ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 28).
Согласно ст. 265 ГК РФ, введенной в действие с 28 апреля 2001 г., основания и порядок
приобретения гражданами права пожизненного наследуемого владения земельным участком
должны быть предусмотрены земельным законодательством. Таким образом, законодатель при
разработке и принятии Гражданского кодекса РФ (а это 1994 г.) не исключал возможности
существования рассматриваемого вида землевладения в соответствии с новым земельным
законодательством. Согласно же ч. 1 ст. 21 ЗК РФ предоставление земельного участка
гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие
Земельного кодекса не допускается. Но если право пожизненного наследуемого владения
земельным участком было приобретено гражданином до введения в действие Кодекса, оно
сохраняется.
Право пожизненного наследуемого владения устанавливается в отношении земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности. Субъектом права
пожизненного наследуемого владения может быть только гражданин, которому
предоставляется право использовать участок для садоводства, огородничества, личного
подсобного хозяйства и других целей.
После введения в действие ЗК РФ основаниями возникновения права пожизненного
наследуемого владения являются:
принятие гражданином наследства, когда в наследственную массу входит земельный
участок, принадлежавший наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения;
договор купли-продажи недвижимости или иное основание перехода права собственности
на здания, строения, сооружения, расположенные на земельном участке, принадлежащем на
праве пожизненного наследуемого владения бывшему собственнику недвижимости (см. ст. 35
ЗК РФ, ст. 552 ГК РФ).
Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает
иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения, создавать иное
недвижимое имущество, приобретая на него право собственности (ч.2ст. 266 ГК РФ).
Помимо правомочий владения и пользования землевладельцу принадлежит и право
распоряжения в пределах, установленных законом. ЗК РФ определил, что «распоряжение
земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не
допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству» (ч. 2 ст. 215).
Если учитывать, что современное земельное законодательство предоставляет даже арендатору
право передавать арендованный земельный участок в субаренду без согласия собственника, то
почему же правомочие распоряжения землевладельца оказалось настолько ограничено — не
совсем понятно.
Безусловно, землевладелец вправе передать принадлежащий ему земельный участок по
наследству, а также отказаться от принадлежащего ему права. Совершать сделки, которые
влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка (например, продажу, залог),
землевладелец не вправе.
В тех случаях, когда земельный участок был предоставлен в пожизненное наследуемое
владение для обслуживания здания, строения, сооружения, но в результате пожара, стихийных
бедствий, ветхости произошло разрушение этих объектов недвижимости, право на земельный
участок сохраняется за владельцем при условии начала восстановления в установленном
порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет. Этот срок может быть продлен в
установленном порядке.
Граждане, которым земельные участки были предоставлены для ведения личного
подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или
индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения,
вправе зарегистрировать право собственности на такой участок, за исключением случаев, если в
соответствии с федеральным законом такой участок не может предоставляться в частную
собственность. Оформление в собственность ранее предоставленных гражданам земельных
участков сроком не ограничивается.
§ 3. ПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ
Такая форма использования земельных участков, как право постоянного (бессрочного)
пользования, была исключена из норм Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (наряду с правом
пожизненного наследуемого владения) Указом Президента от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О
приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации», которым, в частности, была отменена ст. 12 Земельного
кодекса РСФСР, предусматривающая право юридических лиц получать земельные участки на
праве постоянного (бессрочного) пользования. Это привело к тому, что на практике органы
местного самоуправления вынуждали юридических лиц заключать договоры аренды на
земельные участки, которые уже были предоставлены до принятия Указа Президента от 24
декабря 1993 г. на праве постоянного (бессрочного) пользования (арендные отношения не
обладают такой степенью стабильности, как отношения по использованию земли на праве
постоянного (бессрочного) пользования, да и размер арендной платы выше, чем размер платежей за использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования).
Право постоянного (бессрочного) пользования может возникнуть только в отношении
земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Основной
категорией лиц, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного)
пользования, являются юридические лица. В ряде специальных нормативных актов было прямо
предусмотрено, что земельные участки за отдельными видами юридических лиц должны
закрепляться на праве постоянного (бессрочного) пользования (вчастности, на указанной форме
используются соответствующие участки органами пограничной службы, пограничными
войсками Федеральной пограничной службы РФ, организациями федерального
железнодорожного транспорта, государственными и муниципальными образовательными
учреждениями, государственными научными учреждениями и др.).
Земельный кодекс РФ вернулся к существовавшему в Земельного кодекса РСФСР
положению о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного)
пользования исключительно юридическим лицам, правда, значительно ограничив их круг государственными и муниципальными учреждениями, казенными предприятиями, центрами
исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а
также органами государственной власти и органами местного самоуправления. Гражданам
земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование вообще не предоставляются. При
этом право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или
муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических
лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется.
Основаниями приобретения права постоянного (бессрочного) пользования являются:
Административный правовой акт - решение уполномоченного государственного или
муниципального органа о предоставлении земельного участка указанным в законе лицам на
праве постоянного (бессрочного) пользования.
Правопреемство права постоянного (бессрочного) пользования законом при
реорганизации юридического лица.
3. Возможно приобретение права постоянного (бессрочного) пользования субъектом при
переходе к нему права собственности на здания, сооружения, если прежний собственник
указанных объектов недвижимости использовал передаваемый участок на праве постоянного
(бессрочного) пользования. Законодатель установил, что при переходе права собственности на
здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно
приобретает право на использование соответствующего земельного участка на тех же условиях
и в том же объеме, что и прежний их собственник. Таким образом, у приобретателя
недвижимости автоматически возникает право пользования земельным участком независимо от
надлежащего оформления этого права пользователем.
В целом же можно отметить тенденцию современного земельного законодательства к
сокращению оснований предоставления земель на иных, кроме права собственности, вещных
правах. По сути, законодатель стремится к установлению в отношении прав на земельные
участки положения, существующего во многих зарубежных странах, законодательство которых
определяет два основных вида прав на землю: право собственности и аренду. Указанная
тенденция проявляется и в том, что граждане, обладающие земельными участками на праве
постоянного (бессрочного) пользования, также как и землевладельцы, наделены правом
оформления их в собственность.
Таким правом обладают граждане, которым земельные участки были предоставлены для
ведения личного
подсобного,
дачного хозяйства, огородничества,
садоводства,
индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве
постоянного (бессрочного) пользования. Для переоформления права постоянного (бессрочного)
пользования принятие решения о предоставлении такого земельного участка в собственность не
требуется. Государственная регистрация права собственности на указанные земельные участки
производится на основании ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В регистрации права собственности должно быть отказано, если в
соответствии с федеральным законом такой участок не может предоставляться в частную
собственность. Оформление в собственность ранее предоставленных гражданам земельных
участков сроком не ограничивается.
С точки зрения возможности обладания земельным участком на праве постоянного
(бессрочного) пользования все юридические лица могут быть разделены на три категории:
• юридические лица, которым и после введения в действие земельного кодекса могут быть
предоставлены земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и которые
продолжают использовать ранее предоставленные на этом праве земельные участки;
• юридические лица, которые могут продолжать использовать предоставленные им до
введения в действие земельного кодекса земельные участки и вправе переоформить принадлежащее им право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;
• юридические лица, которые обязаны переоформить принадлежащее им право
постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, предоставленные до введения в
действие Земельного кодекса.
К первой категории юридических лиц относятся государственные и муниципальные
учреждения, казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Они не могут быть собственниками земельных участков, и право постоянного
(бессрочного) пользования является единственным вещным правом, которое позволяет им на
постоянной основе использовать земельные участки (см. п. 1 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. №
137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
С 16 мая 2008 г. перечень лиц, которые могут использовать земельные участки на праве
постоянного (бессрочного) пользования, был расширен за счет включения в него центров
исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий. Такие
центры являются юридическими лицами, созданными в организационно-правовой форме
фонда, и целями их деятельности являются изучение и публичное представление исторического
наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий1.
1
СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4009.
Особые правила предусмотрены для переоформления права постоянного (бессрочного)
пользования на земельные участки, предоставленные садоводческим, огородническим или
дачным некоммерческим объединениям граждан или организациям, при которых до 23 апреля
1998 г. были созданы (организованы) садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие
объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками. Эти организации вправе
переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право
собственности в порядке, установленном ст. 28 ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
Законодательно срок реализации права переоформления не установлен. Решение о
переоформлении принимается исполнительным органом государственной власти или органом
местного самоуправления, обладающим правом предоставления такого участка.
Также переоформление гаражными потребительскими кооперативами права постоянного
(бессрочного) пользования земельными участками сроком не ограничивается. Такое
переоформление производится в порядке, установленном ст. 36 3К РФ.
ФЗ от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные
участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности»1 перечень
юридических лиц, которые могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования
земельными участками на право аренды таких земельных участков или приобрести такие
земельные участки в собственность был расширен. Такое право приобрели юридические лица,
имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и на которых
расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные
линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). До 1 января 2013 г. указанные лица
могут переоформить принадлежащее им право в соответствии с правилами, установленными
ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
1
См.: ФЗ от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия Президентов
Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» //Российская газета.
2008. № 104. 16 мая.
В соответствии со ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» все остальные юридические лица (за исключением перечисленных выше) обязаны
переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на ранее предоставленные
земельные участки на право аренды или приобрести их в собственность по своему желанию до
1 января 2010 г. Религиозные организации, кроме того, могут переоформить на право
безвозмездного срочного пользования. В данном случае для переоформления права
постоянного (бессрочного) пользования на ранее предоставленный земельный участок
заинтересованное юридическое лицо подает заявление о предоставлении ему земельного
участка на выбранном им праве. Порядок рассмотрения такого заявления и принятия решения
установлен в ст. 36 ЗК РФ.
По общему правилу приобретение земельных участков в собственность в результате
переоформления ранее предоставленного права постоянного (бессрочного) пользования
осуществляется за плату. Согласно п. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» субъекты РФ вправе установить случаи бесплатного предоставления религиозным
организациям в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное
(бессрочное) пользование. Кроме того, земельные участки, которые находятся в
государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания,
строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности
общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными
учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов,
бесплатно предоставляются в собственность указанных организаций. Также земельные участки,
относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность
садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.
Процесс переоформления организациями права постоянного (бессрочного) пользования
идет крайне медленно1. Это вызвано значительными финансовыми и временными затратами на
проведение землеустроительных работ, отсутствием денежных средств для выкупа земельных
участков, а также отсутствием долгое время в законодательстве правовых последствий
неисполнения обязанности по переоформлению указанного права.
1
К 2005 г. менее 30% организаций переоформили принадлежащее им право постоянного
(бессрочного) пользования (см.: Алпатов A.A., ФедоткинД.В. Переоформление прав на землю.
М., 2005. С. 8).
Действующее в настоящее время законодательство позволяет сделать вывод, что с
истечением срока переоформления прав (1 января 2010 г.) право постоянного (бессрочного)
пользования не прекращается и нет оснований для заявления требований о принудительном
прекращении этого права (право постоянного (бессрочного) пользования является вещным
правом, и основания для его принудительного прекращения могут быть установлены
исключительно федеральными законами2). Поскольку землепользователю предоставлена
возможность определиться с правовым титулом, приобретаемым в результате переоформления
постоянного (бессрочного) пользования, то до выбора землепользователем права, на котором он
желает использовать принадлежащий ему земельный участок, нельзя его принудить к
переоформлению принадлежащего ему постоянного (бессрочного) пользования. Для
стимулирования деятельности юридических лиц, использующих земельные участки на праве
постоянного (бессрочного) пользования, по переоформлению принадлежащих им прав КоАП
РФ с 1 января 2011 г. будет дополнен статьей, предусматривающей ответственность
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение сроков и порядка
переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (ст.
7.34). Также необходимо расширить перечень оснований для принудительного прекращения
права постоянного (бессрочного) пользования (см. п. 2 ст. 45 ЗК РФ).
2
Как справедливо было указано Конституционным Судом РФ, положения земельного
законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат
оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как
допускающие внесудебный порядок лишения имущества (Определение КС РФ от 25 декабря
2003 г. № 512-0 / СПС «Консультант»).
Владение и пользование земельным участком землепользователем осуществляется в
пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актами о предоставлении
участка в пользование.
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование,
вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях,
для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке здания,
сооружения и другого недвижимого имущества. Здание, сооружение, иное недвижимое
имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
Если нормы ГК РФ закрепляли право лица, которому земельный участок предоставлен в
постоянное (бессрочное) пользование, ограниченно распоряжаться участком (передавать его с
согласия собственника участка в аренду или безвозмездное срочное пользование), то ЗК РФ
определил, что граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве
постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками
(ч. 4 ст. 20). Более того, в ч. 6 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» подчеркивается, что не допускается внесение права постоянного
(бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы
коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить
свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том
числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.
Землепользователь вправе добровольно отказаться от принадлежащего ему права. Право
постоянного (бессрочного) пользования может быть принудительно прекращено по
основаниям, предусмотренным в ст. 45 ЗК РФ.
§ 4. СЕРВИТУТ
Сервитут — право ограниченного пользования земельным участком. Сервитут является
одним из видов ограничений (обременении), под которыми понимаются существующие
условия, запрещения, установленные законом или уполномоченными органами в
предусмотренном законом порядке, стесняющие правообладателя при реализации права
собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимости (ст. 1 ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Обременение
земельного участка сервитутом не лишает собственника, землевладельца, землепользователя
принадлежащих им прав по владению, пользованию и распоряжению участком.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком представляет своего рода
«право
безысходности,
невозможности
не
затрагивать
интересы
соседних
1
землепользователей» . В любом случае осуществление сервитута должно быть наименее
обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
1
Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 193.
Впервые в современном законодательстве сервитут был предусмотрен Основными
положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденными Указом
Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 153. Этим нормативным актом устанавливались случаи
возникновения публичных сервитутов в отношении застроенных и продаваемых при
приватизации земельных участков.
В зависимости от оснований возникновения и целей установления сервитуты делятся на
два вида: публичные и частичные.
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом
РФ, нормативным правовым актом субъектов РФ, нормативным правовым актом органа
местного самоуправления. Независимо от вида публичного земельного сервитута он
устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Исходя из формулировки,
содержащейся в п. 2 ст. 23 ЗК РФ, результаты общественных слушаний не имеют обязательного
значения при принятии решения об установлении сервитута. Порядок проведения слушаний
может быть установлен нормативными актами органов субъектов РФ или органов местного
самоуправления. В любом случае отсутствие порядка проведения слушаний не освобождает
орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения мнения общественности по этому
вопросу1.
Возможность возникновения публичных сервитутов предусмотрена не только в нормах
Земельного кодекса РФ, но и в иных нормативных актах. Например, сервитуты
устанавливаются на земельных участках, через которые осуществляется проход (проезд) к
стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть (ст.
13 ФЗ от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе»2).
Отличие публичного сервитута от частного заключается в следующем: а) в основаниях
возникновения; б) установление публичного сервитута определяется не интересами отдельного
лица, а государства, муниципального образования или местного населения; соответственно в)
от установления публичного сервитута приобретает пользу неопределенное число лиц, а
частный сервитут служит отдельным лицам или конкретной группе лиц.
В тех случаях, когда установление публичного сервитута приводит к невозможности
использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь и
землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе и путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного
самоуправления, установившим публичный сервитут, убытков или предоставления
равноценного земельного участка с возмещением убытков.
1
См.: ПостановлениеФАСПоволжскогоокругаподелу№А12-17236/02-С43от Юап-реля
2003 г. // Вестник ВАС РФ. 2003. № 7.
2
СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
По общему правилу публичный сервитут имеет безвозмездный характер. Собственник
вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления,
установившего сервитут, соразмерную плату, если установление публичного сервитута
приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка. Лица, права и
законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут
осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (ч. 8 ст. 23 ЗК РФ).
Частный сервитут устанавливается по соглашению сторон или на основании судебного
решения, когда такое соглашение не было достигнуто.
Частный сервитут распространяется на соседний земельный участок (в частности,
имеющий общую границу), а в отдельных случаях — и на другой участок, имеющий
определенные полезные свойства, для пользования которыми и устанавливается сервитут.
Например, чтобы пройти к колодцу, требуется пересечь несколько земельных участков. Он
может устанавливаться для обеспечении прохода и проезда через земельный участок,
прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопровода, обеспечения
водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника недвижимости
(земельного участка или другой недвижимости), которые не могут быть обеспечены без
установления сервитута.
Соглашение об установлении сервитута заключается между собственником земельного
участка и лицом, требующим установления сервитута. К числу последних могут относиться
собственники недвижимого имущества, пожизненные наследуемые владельцы или постоянные
пользователи. Договор об установлении сервитута может иметь самостоятельный характер
(например, договор об установлении права прохода через участок) или соглашение о возникновении сервитута может входить в качестве составной части иного договора (например,
договор об аренде административного здания включает условие о размере, границах земельного
участка, предоставляемого для прохода к дому).
По общему правилу частный сервитут имеет возмездный характер, установление
бесплатного частного сервитута может быть предусмотрено только федеральным законом,
поэтому собственник участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать
соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут.
Поскольку сервитут неотделим от недвижимости, то он сохраняется в случае перехода
прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу и не может
быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога или передаваться каким-либо
способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения
использования которого сервитут установлен (ст. 275 ГК РФ).
Обладатель права ограниченного пользования чужым земельным участком вправе
совершать собственные активные действия (проход, проезд и др.) и вправе требовать от
собственника, землевладельца, землепользователя чужого (соседнего) земельного участка
воздержания от определенных действий (например, воздерживаться от создания препятствий к
реализации собственных действий обладателя сервитута).
Как частный, так и публичный сервитут могут быть срочными (на определенный срок) и
бессрочными. Как правило, устанавливаются сервитуты на неопределенный срок. Срок
установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в
границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может
превышать срок резервирования таких земель.
Одно из оснований прекращения публичного сервитута предусмотрено в ч. 2 ст. 48 ЗК РФ:
публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для
которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута. Кроме того, сервитут
прекращается и при изъятии земельного участка, если установление публичного сервитута
привело к невозможности использования земельного участка (ч. 7 ст. 23 ЗК РФ).
Сервитут вступает в силу и прекращается с момента его регистрации в Едином
государственном реестре на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная
регистрация проводится на основании заявления собственника земельного участка или лица, в
пользу которого устанавливается сервитут при наличии у последнего соглашения о сервитуте.
Если сервитут относится к части земельного участка, необходимо предоставить план участка,
на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному
участку, предоставление кадастрового плана участка не требуется.
§ 5. АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Аренда является наиболее распространенным правом на земельные участки,
расположенные в границах населенных пунктов. С учетом того, что законодатель отказывается
от предоставления государственных и муниципальных земель в пожизненное наследуемое
владение и постоянное (бессрочное) пользование (за исключением незначительного количества
случаев, предусмотренных ЗК РФ), арендные отношения, как, впрочем, и правоотношения
частной собственности на земельные участки, получают все большее развитие.
Арендные отношения возникают на основе договора аренды. По договору аренды
земельного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору земельный участок за
плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ).
Вряд ли можно согласиться с утверждением, согласно которому арендатору земельного участка
переходит право (правомочие) владения и пользования им1. Передача по договору аренды и
права владения, и права пользования является достаточно традиционным, но не единственным
вариантом арендных отношений.
1
См., например: Земельное право / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 96 (авт. — Е.А.
Галиновская); также см.: Добрачев Д.В. Некоторые проблемы практики разрешения споров,
связанных с применением договора аренды земельного участка // ВВАС РФ. 2005. № 1.С. 159.
Согласно ст. 22 ЗК РФ в качестве арендодателей могут выступать собственники
земельных участков, а также законные представители лиц, не достигших совершеннолетия, при
получении последними земельных участков в порядке наследования (в аренду такой участок
может быть сдан на срок до достижения наследником совершеннолетия). Хотя названная норма
сформулирована как императивная, разумно при определении круга потенциальных
арендодателей учитывать и ст. 608 ГК РФ, которая закрепляет, что арендодателями кроме
собственников могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать
имущество в аренду.
Арендаторами могут быть любые физические и юридические лица, включая иностранных
граждан, лица без гражданства, иностранные юридические лица, за исключением случаев,
предусмотренных ЗК РФ. В ряде случаев установлены дополнительные требования к
арендаторам.
Органы местного самоуправления ведут списки арендаторов земли, находящейся в
государственной, муниципальной собственности.
Возможно заключение договора аренды земельного участка с множественностью лиц на
стороне арендатора. Такой договор может быть заключен: а) если в здании, находящемся на
неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности,
другим лицам — на праве хозяйственного ведения или всем лицам — на праве хозяйственного
ведения (при этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон
на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании); б) если здание
(помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким
лицам на праве собственности; в) при приватизации расположенных на неделимом земельном
участке частей зданий, строений и сооружений, признаваемых самостоятельными объектами
недвижимости. Для приобретения прав на земельный участок обладатели прав на недвижимое
имущество, покупатели приватизируемых частей зданий, строений, сооружений (граждане или
юридические лица) совместно обращаются в орган местного самоуправления или орган
государственной власти в соответствии с его компетенцией. Договоры аренды с
множественностью лиц уже получили распространение на практике. При множественности лиц
на стороне арендатора возникающее из договора аренды обязательство может носить
солидарный или долевой характер.
По общему правилу изменение сторон договора аренды не является основанием для
изменения или прекращения договора аренды (ст. 617 ГК РФ).
К существенным условиям договора аренды земельных участков (необходимым и
достаточным для заключения договора) закон относит следующее:
Предмет договора. В договоре должны быть указанны данные, позволяющие
определенно установить передаваемое (подлежащее передаче) имущество, т.е. должно быть
указано местоположение, площадь, целевое назначение, категория участка, кадастровый номер
(государственный учетный номер) земельного участка. К договору должен быть приложен
кадастровый паспорт земельного участка, если сдается только часть земельного участка, то на
прилагаемом кадастровом паспорте указывается часть земельного участка, сдаваемого в аренду.
По договору аренды может быть передан земельный участок, если он не изъят из оборота.
Размер арендной платы (ст. 65 ЗК РФ) является существенным условием договора аренды
земельного участка.
Что касается такого условия договора аренды, как срок, то действующее федеральное
законодательство фактически этот вопрос отдало на самостоятельное разрешение
непосредственно сторонам договора. Ранее (по Земельному кодексу РСФСР 1991 г.) различалась краткосрочная аренда (сроком до 5 лет) и долгосрочная (на земли местных Советов
народных депутатов до 50 лет). Хотя ГК РФ предусматривает возможность установления
законом максимальных предельных сроков договора аренды отдельных видов имущества (ч. 3
ст. 610), при принятии ЗК РФ предложение об установлении сроков договора аренды земельных
участков не нашло достаточной поддержки. Ограничение предусмотрено в ЗК РФ в отношении
земельных участков, передаваемых в аренду для государственных или муниципальных нужд
либо для проведения изыскательских работ. Срок в этих случаях — не более одного года.
Причем в пределах срока договора аренды арендатор обязан по требованию арендодателя
привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с
разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ;
выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные
обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка. Также
продолжительность договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для
государственных или муниципальных нужд, ограничивается сроком резервирования таких
земель.
Кроме того, уже после введения в действие ЗК РФ были приняты нормативные акты,
установившие для ряда случаев предельные сроки договоров аренды определенных земельных
участков. Во-первых, в соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» собственнику приватизированного объекта недвижимости,
расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной
собственности, может быть предоставлен соответствующий земельный участок в аренду на
срок не более чем 49 лет, а если объект недвижимости расположен на земельном участке в
границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, — на
срок, не превышающий срока резервирования земель, если иное не установлено соглашением
сторон (ч. 3 ст. 28). Во-вторых, договор аренды земельных участков сельскохозяйственного
назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет (ч. 3 ст. 9 ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения»). В-третьих, максимальный срок договора аренды
лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности,
составляет 49 лет (ст. 72 Л К РФ).
На практике субъекты РФ устанавливают предельные сроки аренды (обычно 25—50 лет),
которые применяются при аренде соответствующих земель. Федеральным законом «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» субъектам РФ предоставлено право определять
минимальный срок аренды земельных участков сельскохозяйственных угодий в зависимости от
их разрешенного использования.
Поскольку срок не является существенным условием договора аренды земельных
участков, то договор аренды может быть заключен как с указанием срока, так и без данного
указания. В последнем случае имеет место бессрочный договор или, точнее, договор,
заключенный на неопределенный срок. Отличие между этими двумя видами договоров аренды
проявляется прежде всего в различном порядке их расторжения.
Договор аренды должен быть письменно оформлен. Договор аренды земельного участка,
договор субаренды земельного участка, заключенные на срок менее чем 1 год, не подлежат
государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Договор аренды, заключенный без указания срока, государственной регистрации не подлежит,
поскольку в соответствии с приведенным требованием земельного кодекса государственной
регистрации подлежит только договор с определенным сроком действия (срочный договор).
Также при продлении договора аренды земельного участка, заключенного на срок менее одного
года, на такой же срок после окончания первоначального срока аренды отношения сторон
регулируются новым договором аренды, который не подлежит государственной регистрации.
Несмотря на то что аренда в ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» названа как обременение (ограничение) права, отдельной
регистрации права аренды, например, в случаях, когда не подлежит государственной
регистрации договор аренды, не требуется.
К особенностям порядка заключения договора аренды земельного участка следует
отнести то, что такой договор в некоторых случаях (например, в отношении земельных
участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности) может быть заключен только по итогам торгов. В г. Москве
установление арендных отношений посредством проведения конкурсов имеет широкое
применение.
При передаче в аренду находящихся в государственной или муниципальной
собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения требуется
предварительное и заблаговременное опубликование сообщения о наличии предполагаемых для
такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных
субъектом РФ. Если в течение одного месяца с момента опубликования сообщения поступили
два и более заявления о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах,
аукционах). Соблюдение процедуры предварительного сообщения в средствах массовой
информации и проведение торгов не требуются при предоставлении государственных или
муниципальных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения религиозным
организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям,
образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого
участка при проведении торгов выступает в соответствии со своей компетенцией
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Организатором торгов выступает собственник (который определяет форму проведения торгов,
начальную цену предмета проведения торгов и сумму задатка) или действующая на основании
договора с ним специализированная организация (ст. 38 ЗК РФ).
Порядок организации и проведения торгов по продаже права на заключение договоров
аренды земельных участков из состава земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, определен постановлением Правительства РФ от 11 ноября
2002 г. № 808. Порядок организации и проведения торгов по продаже права на заключение
договоров аренды государственных или муниципальных земельных участков для жилищного
строительства или для их комплексного освоения с целью жилищного строительства
регулируется специальными нормами ст. 38.1 и ст. 38.2 ЗК РФ.
Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного
строительства может производиться на основании заявления гражданина, заинтересованного в
предоставлении земельного участка в следующем порядке.
В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду
земельного участка компетентный орган может принять решение о проведении аукциона по
продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного
участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого
земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади,
разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом
соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме
указанных заявлений на официальном сайте соответственно Правительства РФ, субъекта РФ,
муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования)
в сети Интернет.
В случае если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений
о предоставлении в аренду земельного участка другие заявления не поступили, компетентный
орган принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного
строительства в аренду гражданину, подавшему заявление. Договор аренды этого земельного
участка подлежит заключению в двухнедельный срок после государственного кадастрового
учета участка.
Если же поступает хотя бы одно заявление о предоставлении в аренду такого земельного
участка, проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного
участка.
Права и обязанности сторон договора аренды земельного участка определяются в
соответствии с положениями гл. 34 ГК РФ («Аренда») и земельного законодательства. Следует
учитывать, что земельное законодательство более детально определяет права и обязанности лиц
по использованию земельных участков (ст. 40—42 ЗК РФ), а также содержит специфические
требования, обязательные для исполнения арендаторами земельных участков, предоставленных
для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (см. п. 3 ст. 30.2 ЗК РФ).
Арендатор земельного участка по истечении срока договора аренды при надлежащем
исполнении своих обязанностей имеет преимущественное право на заключение нового
договора аренды земельного участка1, за исключением: а) если на этом участке находится
здание, строение, сооружение, то именно их собственник имеет преимущественное право
покупки или аренды земельного участка (ч. 3 ст. 35; ч. 1 ст. 36 ЗК РФ); б) случаев, когда
договор аренды подлежит прекращению (к ним относятся, в частности, случаи нарушения
арендатором своих обязанностей по использованию земельного участка; изъятия земельного
участка для государственных или муниципальных нужд; реквизии участка).
1
Существует и точка зрения, согласно которой арендатор земельного участка имеет право
на преимущественное заключение договора аренды на новый срок независимо от его
добросовестности в исполнении своих обязанностей (Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 113-114 (авт.
— А.Д. Куликов)). Приведенное суждение не согласуется с системным толкованием ст. 22,46
ЗК РФ, ст. 621 ГК РФ. Да и «навязывание» арендатору в качестве контрагента лица, которое не
выполняло (или выполняло ненадлежащим образом) свои обязанности по договору аренды,
явно противоречит основному принципу гражданского законодательства — принципу свободы
договора.
Арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон —
арендаторов земельных участков, вправе без согласия собственника земельного участка, при
условии его уведомления (письменного), если иное не предусмотрено договором, передать свои
права и обязанности по договору аренды третьему лицу, в том числе внести арендные права в
качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества или паевого
взноса в производственный кооператив. В этих случаях ответственным по договору аренды
земельного участка становится новый арендатор земельного участка за исключением передачи
арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не
требуется. В соответствии с требованиями ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» арендатор
земельного участка вправе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока
договора аренды земельного участка только с согласия собственника земельного участка. Залог
права аренды допускается без согласия собственника земельного участка при условии его
уведомления только при аренде земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, на срок более чем пять лет.
Выделение в ч. 6 ст. 22 ЗК РФ отдельного права арендатора земельного участка на
передачу арендованного участка в субаренду в пределах срока договора аренды без согласия
собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды
земельного участка не предусмотрено иное, привело к тому, что по договору субаренды
земельного участка ответственным в соответствии с ч. 2 ст. 615 ГК РФ остается арендатор.
Вместе с тем на субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков,
предусмотренных ЗК РФ. Эти правила не распространяются на арендаторов земельных
участков — резидентов особых экономических зон.
Несколько иные правила установлены для аренды земельного участка, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, сроком более 5 лет. Арендатор по такому
договору имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока
договора аренды земельного участка передать свои права и обязанности по этому договору
третьему лицу (в том числе права и обязанности, указанные выше) без согласия собственника
участка при условии его уведомления, и ограничение такого права арендатора в договоре
аренды не допускается. Кроме того, в ЗК РФ подчеркивается, что изменение условий договора
аренды земельного участка без согласия его арендатора, ограничение установленных договором
прав его арендатора не допускается, и досрочное расторжение договора сроком свыше 5 лет по
требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном
нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Таким образом, были
установлены дополнительные гарантии для стабильного использования государственного,
муниципального земельного участка на условиях договора аренды сроком более 5 лет и меры
дополнительного ограждения прав арендаторов от возможного произвола органов власти.
При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его
покупки (в порядке, установленном для случаев продажи доли в праве общей собственности
постороннему лицу), за исключением тех случаев, когда на участке находится объект
недвижимости (здание, строение, сооружение), принадлежащий на вещном праве другому лицу
(ч. 1 ст. 36 ЗК РФ). Также ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
предусмотрено право арендатора на приобретение арендуемого земельного участка в
собственность по его рыночной цене по истечении трех лет с момента заключения договора при
условии надлежащего использования. Исключение составляют случаи, указанные в названном
Законе (ч. 5 ст. 10).
Основаниями прекращения договора аренды земельного участка являются:
соглашение сторон;
истечение срока договора аренды (если договор аренды не считается возобновленным —
ч. 2 ст. 621 ГК РФ);
судебное решение о расторжении договора;
требование одной из сторон о расторжении договора аренды, заключенного на
неопределенный срок.
Процедура расторжения договора различна для срочного договора аренды и договора
аренды с неопределенным сроком. Если срок в договоре аренды не определен, каждая из сторон
вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три
месяца (законом или договором может быть установлен
иной срок). Досрочное расторжение договора аренды земельного участка осуществляется
по инициативе одной из сторон только в судебном порядке. Арендодатель вправе требовать
досрочною расторжения договора только после направления арендатору письменного
предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок. Основания
досрочного расторжения договора аренды земельного участка установлены в ст. 619, 620 ГК
РФ, ст. 46 ЗК РФ, а также могут быть предусмотрены в договоре. Так, согласно нормам ГК РФ
арендатор может требовать расторжения договора, если арендодатель не предоставляет
имущество в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом;
земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в
непригодном для использованы состоянии и др. или арендодатель вправе требовать
расторжения, если, например, арендатор существенно ухудшает качество земельного участка,
более двух раз подряд по истечении установленною договором срока платежа не вносит
арендную плату.
Нормы ЗК РФ предусматривают дополнительные основания прекращения аренды
земельного участка по инициативе арендодателя.
§ 6. БЕЗВОЗМЕЗДНОЕ СРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ
В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:
а) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в
соответствии с его компетенцией:
государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также
органам государственной власти и органам местного самоуправления, на срок не более чем
один год;
лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на
строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федеральное
бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа,
размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на
срок строительства объекта недвижимости;
религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений
религиозного и благотворительного назначения — на срок строительства этих объектов недвижимости;
религиозным организациям, имеющим в соответствии с федеральными законами на праве
безвозмездного срочного пользования здания, строения, сооружения религиозного и
благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, на срок безвозмездного срочного
пользования объектами недвижимости;
до 2014 г. — организациям, осуществляющим строительство олимпийских объектов,
Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи
как горноклиматического курорта;
б) гражданам в виде служебного надела;
в) из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным
гражданам или юридическим лицам на основании договора безвозмездного пользования.
Договор безвозмездного пользования земельным участком — это договор, по которому
одна сторона обязуется передать или передает земельный участок в безвозмездное временное
пользование другой, а последняя обязуется вернуть этот участок в том состоянии, в котором
она ее получила, или в состоянии, обусловленном договором (ст. 689 ГК РФ)1 ЗК РФ.
1
Земельное и гражданское законодательство используют различные термины: «безвозмездное срочное пользование» (ЗК РФ) и «безвозмездное пользование» (ГК РФ). Повидимому, это связано со стремлением законодателя провести четкую грань между
безвозмездным срочным пользованием, с одной стороны, и арендой, постоянным (бессрочным)
пользованием — с другой: «безвозмездность» — отграничивает от аренды, а «срочность» — от
постоянного пользования.
Основное отличие договора безвозмездного срочного пользования от договора аренды
заключается в его безвозмездном характере. Сторона, получающая имущество по договору
безвозмездного срочного пользования, не платит другой за пользование им.
Отношения, возникающие из договора безвозмездного срочного пользования,
регулируются гл. 36 ГК РФ («Безвозмездное пользование»), а также отдельными нормами гл. 35
ГК РФ («Аренда»), ст.24 3К РФ.
Служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам
организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного
хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных
заповедников и национальных парков. Категории работников отраслей, имеющих право на
получение
служебных
наделов,
условия
их
предоставления
устанавливаются
законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время
установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению
соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. По общему
правилу право безвозмездного срочного пользования на служебный надел прекращается при
прекращении работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был
предоставлен. Прекращение права оформляется решением организации, предоставившей такой
надел в пользование. Работник, прекративший соответствующие трудовые отношения, имеет
право использовать этот надел после прекращения трудовых отношений в течение срока,
необходимого для окончания сельскохозяйственных работ. Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
содержал более четкую формулировку: «в случае, когда на служебном наделе произведен посев
сельскохозяйственных культур, право пользования уволенного работника служебным наделом
прекращается после снятия урожая» (ст. 86).
Право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые
отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности. Также право
на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи:
работника, призванного на действительную срочную военную службу или
альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;
работника, поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении;
работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.
Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми
родителями работника пожизненно, детьми работника — до их совершеннолетия.
Право безвозмездного срочного пользования земельным участком согласно ч. 1 ст. 47 ЗК
РФ прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению
сторон.
Право безвозмездного срочного пользования прекращается при истечении срока, на
который земельный участок был предоставлен; при добровольном отказе обладателя права от
принадлежащего ему права; а также при наличии оснований для принудительного прекращения
указанного права.
§ 7. ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Земельный кодекс РФ устанавливает порядок, основания и условия принудительного
прекращения иных видов прав на земельный участок, кроме сервитута (ч. 2 ст. 45; ч. 2 ст. 46; ч.
2 ст. 47; ст. 54 ЗК РФ). Предусмотренные в указанных нормах правила не распространяются на
право собственности. Земельное законодательство устанавливает более широкий круг
оснований прекращения иных прав. Так, право постоянного (бессрочного) пользования и право
пожизненного наследуемого владения могут быть прекращены в принудительном порядке при
систематической неуплате земельного налога, а право собственности по этому основанию
прекращено быть не может.
В этом параграфе будут рассмотрены основания прекращения таких прав на земельные
участки, как право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого
владения, аренды, безвозмездного срочного пользования земельным участком и сервитута.
Основания и порядок прекращения указанных прав содержатся в различных статьях Земельного
кодекса РФ и отличаются друг от друга в зависимости от вида прав на земельный участок.
Землевладельцы, землепользователи, которым земельные участки предоставлены на праве
постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения, могут
отказаться от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке,
предусмотренных ЗК РФ. Для добровольного отказа от принадлежащего права требуется
внешнее выражение воли землевладельца или землепользователя на прекращение
соответствующего права в форме письменного заявления об отказе от осуществления
принадлежащего ему права пожизненного наследуемого владения или права постоянного
(бессрочного) пользования.
К заявлению об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком прилагаются
кадастровая карта (план) земельного участка (при ее наличии), подлинники документов,
удостоверяющих права на землю, в случае их отсутствия — копия решения исполнительного
органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, а также копия документа, удостоверяющего личность (для гражданина), или
копия документа, подтверждающего государственную регистрацию юридического лица. К
заявлениям государственных и муниципальных учреждений, государственных и
муниципальных предприятий должен быть приложен документ, подтверждающий согласие
органа, создавшего соответствующее юридическое лицо, или иного действующего от имени
учредителя органа на отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком.
Поскольку земельные участки, которые предоставлены физическим и юридическим лицам
на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования,
находятся в государственной или муниципальной собственности, то при получении органом
государственной власти или органом местного самоуправления (в зависимости от того, кто
является собственником участка) заявления об отказе от принадлежащего физическому или
юридическому лицу права они должны в месячный срок вынести решение о прекращении
соответствующего права.
Копия указанного решения в трехдневный срок со дня его принятия направляется лицу,
подавшему заявление об отказе от права на земельный участок.
Момент прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
или права пожизненного наследуемого владения земельным участком зависит от того, было ли
соответствующее право зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним или нет. Незарегистрированное право на земельный
участок прекращается у землевладельца или землепользователя с момента принятия решения о
прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного
наследуемого владения земельным участком. Орган, принявший данное решение, обязан
сообщить об отказе от права на земельный участок в налоговый орган по месту нахождения
такого земельного участка и в орган, осуществляющий деятельность по ведению
государственного кадастра недвижимости, в недельный срок со дня принятия решения. В
случае, если право на земельный участок было ранее зарегистрировано в
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления в
недельный срок со дня принятия решения обязан обратиться в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для государственной
регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
или права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Право постоянного
(бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения земельным
участком прекратится с даты внесения соответствующей записи в Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В ст. 45 ЗК РФ, нормы которой специально посвящены основаниям прекращения права
пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, не
упоминаются такие основания прекращения, как прекращение деятельности юридического лица
(ликвидация) — землепользователя, а также смерть гражданина — землевладельца и отсутствие
у него наследников.
Основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования
и права пожизненного наследуемого владения земельным участком перечислены в ч. 2 ст. 45 ЗК
РФ.
С 1 января 2007 г. перечень, содержащийся в ч. 2 ст. 45 ЗК РФ, перестал быть
исчерпывающим, и основания для принудительного прекращения права постоянного
(бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком могут
быть установлены и иными федеральными законами.
Органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность по своему
усмотрению независимо от оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 45 ЗК РФ, принудительно
прекратить право постоянного (бессрочного) пользования федерального государственного
унитарного предприятия, федерального государственного учреждения земельным участком,
полномочия по управлению и распоряжению которым было передано этому органу власти (см.
ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Такое право
предоставлено применительно к находящимся в федеральной собственности и предоставленным
федеральным
государственным
унитарным
предприятиям,
федеральным
государственным учреждениям земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного
назначения, в отношении которых в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. было принято
решение об их включении в границы населенных пунктов для жилищного строительства,
строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях
жилищного строительства. Полномочия по управлению и распоряжению указанными
земельными участками Российская Федерация передает органам государственной власти
субъектов РФ на срок полтора года с даты принятия соответствующего решения. Ограничение
по сроку действия полномочий не применяется, если в этот срок (полтора года) органы
государственной власти субъектов РФ примут решение о предоставлении данных земельных
участков в постоянное (бессрочное) пользование, заключат договор аренды или безвозмездного
срочного пользования таких земельных участков.
В течение установленного срока в отношении земельных участков, полномочия по
управлению и распоряжению которыми было передано органам государственной власти
субъектов РФ, именно эти органы власти принимают решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования при добровольном отказе от него федеральными
учреждениями и федеральными предприятиями и вправе по своему усмотрении прекратить
право постоянного (бессрочного) пользования указанными земельными участками. Право
постоянного (бессрочного) пользования, не зарегистрированное в Едином государственном
реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, прекращается с даты принятия соответствующего решения. Зарегистрированное в едином государственном реестре право
постоянного (бессрочного) пользования прекращается с момента государственной регистрации
прекращения этого права, которое производится на основании принятого органом
государственной власти субъекта РФ решения.
При наличии заявления федеральных государственных унитарных предприятий,
федеральных государственных учреждений, права на земельные участки которых были
принудительно прекращены по усмотрению органов государственной власти субъектов РФ, эти
органы обязаны предоставить в порядке, предусмотренном ст. 34 ЗК РФ, земельные участки,
равнозначные по площади, целевому назначению и виду разрешенного использования
земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения, включенным в
границы населенных пунктов.
В случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава
земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности,
предоставлены на праве аренды федеральным государственным унитарным предприятиям,
федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению
которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, аренда таких земельных
участков в течение указанного выше срока может быть в соответствии со ст. 3.2 ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» прекращена по инициативе
органов государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном ЗК РФ, независимо
от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 46 ЗК РФ (где установлены случаи прекращения
аренды по инициативе арендодателя). Так же как и при принудительном прекращении права
постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по усмотрению органа
государственной власти субъекта РФ, арендаторы, право которых было прекращено по
инициативе указанных органов в соответствии со ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации», вправе требовать предоставления равнозначных земельных
участков. Хотя в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
установлено, что аренда прекращается в порядке, предусмотренном земельным кодексом, ЗК
РФ не определяет процедуру прекращения права аренды, отсылая по этому вопросу к нормам
гражданского законодательства (см. п. 1 ст. 46).
Как уже было указано, основания прекращения права аренды земельных участков
содержатся как в общих положениях гражданского законодательства, регулирующих
прекращение аренды недвижимого имущества, так и в специальных нормах земельного
законодательства. В соответствии с гражданским законодательством основания и порядок
прекращения права аренды зависят от того, заключен ли договор аренды, являющийся
основанием возникновения соответствующего права, с указанием срока или без срока (договор
аренды на неопределенный срок). Подробнее основания и порядок прекращения права аренды
были раскрыты при рассмотрении вопроса об аренде земельных участков.
Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается либо по
соглашению сторон, либо по единоличному решению лица, предоставившего земельный
участок. Основания для прекращения права безвозмездного срочного пользования совпадают с
основаниями, предусмотренными для прекращения права постоянного (бессрочного)
пользования и права пожизненного наследуемого владения (ч. 1 , 2 ст. 45 ЗК РФ).
Дополнительным основанием является истечение срока, на который земельный участок был
предоставлен в безвозмездное срочное пользование.
Особенности оснований прекращения на служебный надел (а это — основной вид
безвозмездного срочного пользования) связаны с самой природой этого права (см. § 6 данной
главы).
Литература
Андреев Ю. О сервитутах // Хозяйство и право. 2004. № 5.
Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового
регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования
линейных сооружений // Экологическое право. 2006. № 2.
Дмитриев A.B. Множественность лиц на стороне арендатора: вопросы теории и практики
// Юридический мир. 2002. № 5.
Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961.
Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право.
2003. № 1.
Медведев С. Земельные сервитуты в контексте земельного и гражданского
законодательства // Хозяйство и право. 2003. №11.
Станкевич С. Вещные права на землю юридических лиц РФ и Белоруссии // Журнал
российского права. 2002. № 4.
Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право.
2003. № 1.
Харьков В. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое
регулирование // Государство и право. 2000. № 9.
Глава 6.
ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Впервые только в Земельном кодексе РФ была включена специальная статья об
основаниях возникновения прав на землю (ст. 25). В соответствии с ч. 1 ст. 25 ЗК РФ права на
земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством
и иными федеральными законами. Особое выделение гражданского законодательства, согласно
нормам которого определяются основания возникновения прав на земельные участки,
объясняется тем, что участки являются объектами недвижимости, положения о правовом
режиме которых содержатся в гражданском законодательстве.
При определении оснований возникновения прав на земельные участки, закрепленных в
гражданском законодательстве, необходимо обратиться к ст. 8 ГК РФ, которая содержит общий
перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. В Гражданском кодексе
РФ выделяются и специальные правила (гл. 14), определяющие основания приобретения права
собственности. В соответствии со ст. 8 ГК РФ права возникают из оснований, предусмотренных
законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц,
которые, хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и
смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.
Наиболее распространенными основаниями являются сделк и — действия граждан и
юридических лиц, направленные на возникновение соответствующих прав и обязанностей
(договор об установлении сервитута в отношении земельного участка или договор аренды), а
также административные правовые акты о предоставлении в собственность, постоянное
(бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности. Кроме этого, права на
земельные участки могут возникать также: из судебного решения, в результате приобретения
земельных участков по основаниям, допускаемым законом; вследствие иных действий, граждан
и юридических лиц, вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает
наступление соответствующих последствий.
§ 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ
Решением исполнительных органов государственной власти или органов местного
самоуправления осуществляется предоставление гражданам и юридическим лицам земельных
участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Исполнительные органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного
самоуправления вправе распоряжаться земельными участками, находящимися соответственно в
федеральной собственности, в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.
По общему правилу предоставление земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц
осуществляется за плату. Соответственно, в данном случае основанием возникновения права
собственности на земельные участки служит юридический состав, включающий
административно-правовой акт (решение о предоставлении земельного участка в
собственность) и договор купли-продажи. Бесплатно могут предоставляться земельные участки
в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст.
28 ЗК РФ). Так, земельный участок может быть бесплатно предоставлен для строительства в
границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицу, с
которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории.
В соответствии с ч. 2 ст. 28 ЗК РФ иные нормативные акты (кроме ЗК РФ, федеральных
законов, законов субъектов РФ), например указы Президента РФ, устанавливавшие основания
бесплатного приобретения земель из государственной, муниципальной собственности
гражданами и юридическими лицами, применению не подлежат с момента введения в действие
ЗК РФ.
Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам
земельные участки предоставляются только за плату (ч. 5 ст. 28 ЗК РФ).
Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в
собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства,
огородничества, животноводства, дачного строительства, личного подсобного хозяйства и
индивидуального жилищного строительства, устанавливаются:
федеральными законами — из земель, находящихся в федеральной собственности;
законами субъектов РФ — из земель, находящихся в собственности субъектов РФ;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления — из земель,
находящихся в собственности муниципальных образований.
Так, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена
Славы имеют право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка для
индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного
подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых ЗК РФ, но
не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (ч. 4
ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. №4301-1 (с послед, изм.) «О статусе Героев Советского
Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»1).
1
ВВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247.
Земельные участки предоставляются в собственность гражданам и юридическим лицам,
если они не ограничены в обороте или хотя и ограничены в обороте, но федеральным законом
разрешено их предоставление в собственность граждан и юридических лиц.
При предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, в аренду основанием возникновения права будет юридический
состав: решение о предоставлении земельного участка в аренду и заключаемый на основании
этого решения договор аренды. В остальных случаях при предоставлении государственных или
муниципальных земельных участков решение о предоставлении земельного участка в
постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное срочное пользование является
единственным основанием для возникновения соответствующего права (см. ст. 20, 24, 29 ЗК
РФ).
Законодательством установлен различный порядок принятия решения о закреплении
земельного участка за гражданами и юридическими лицами: при первичном выделении
земельного участка для строительства, при первичном выделении земельного участка для
целей, не связанных со строительством, при переоформлении существующего права на
земельный участок на право собственности.
В соответствии с ч. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность
граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности. Такой отказ допускается только в случаях: изъятия земельного
участка из оборота; наличия установленного федеральным законом запрета на приватизацию
земельных участков; резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.
Ограничения на приватизацию земельных участков, на которых расположены объекты
недвижимости (в т.ч. имущественные комплексы), установлены в п. 8 ст. 28 ФЗ «О
приватизации государственного или муниципального имущества». В соответствии с этим
законом, в частности, не подлежат отчуждению земельные участки, находящиеся в границах
земель, зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению.
Предоставление земельного участка для строительства. В целях обеспечения
жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной
собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство РФ приняло постановление,
устанавливающее до 1 января 2009 г. мораторий на согласование сделок, связанных с
распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности1. Данный
мораторий затрагивает земельные участки, которые:
1
См.: Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной
собственности» // СЗ РФ. 2008. № 14. Ст. 1424. Министерству регионального развития РФ дано
поручение разработать проект нормативного акта, устанавливающего порядок использования в
целях строительства указанных земельных участков.
а) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным
государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям
наук и созданным такими академиями организациям;
б) не предоставлены гражданам или юридическим лицам (за исключением указанных
выше);
в) расположены в границах населенных пунктов либо в пределах:
30 километров от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн
человек;
15 километров от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс.
человек до 1 млн человек;
5 километров от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс.
человек.
Ограничения касаются отчуждения не только указанных земельных участков, но и
объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках (например,
установлен запрет на проведение аукционов). Такой мораторий не имеет безусловного
характера, допускаются отдельные исключения из общего правила о запрете согласования
сделок с названными земельными участками. Запрет не распространяется на случаи:
а) предоставления земельных участков после 4 апреля 2008 г.:
по результатам состоявшихся до указанной даты торгов по продаже земельных участков,
находящихся в федеральной собственности, или продаже права на заключение договора аренды
таких земельных участков либо аукционов на право заключения инвестиционного договора;
в целях исполнения государственных контрактов на строительство для обеспечения
федеральных государственных нужд;
для строительства объектов государственного или муниципального значения, указанных в
ст. 49 ЗК РФ;
в рамках исполнения договоров о развитии застроенной территории;
взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд;
резидентам особой экономической зоны в ее пределах, а также нерезидентам особой
экономической зоны для строительства объектов инфраструктуры особой экономической зоны;
для строительства объектов в соответствии с концессионными соглашениями;
лицам, получившим лицензию на недропользование, или лицам, заключившим договор
водопользования (в отношении которых вынесено решение о предоставлении водного объекта в
пользование), в целях строительства объектов, необходимых для осуществления деятельности,
предусмотренной указанными документами;
для размещения олимпийских объектов;
для строительства объектов, необходимых для проведения форума «АзиатскоТихоокеанское экономическое сотрудничество»;
по отдельным решениям Правительства РФ;
б) приватизации земельных участков в составе имущественного комплекса, включенного
в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные
направления приватизации федерального имущества на 2008—2010 гг.;
в)
продажи земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного
имущества;
г)
продажи, предоставления в аренду и совершения иных установленных
федеральным законом действий по распоряжению земельными участками, на которых
расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности граждан и
юридических лиц.
Предоставление земельного участка для строительства из земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без
предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным
согласованием мест размещения объектов.
Земельные участки в границах особой экономической зоны могут предоставляться во
временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. Резиденту
особой экономической зоны земельные участки предоставляются без проведения торгов и
предварительного согласования мест размещения таких объектов на основании заявлений в
соответствии с законодательством РФ об особых экономических зонах. В таком же порядке
предоставляются земельные участки акционерному обществу, сто процентов акций которого
принадлежит РФ, управляющей компании, в случае привлечения их в установленном порядке
для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета
субъекта РФ, местного бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической
зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными
объектами.
Также федеральным законодательством устанавливаются особенности предоставления
земельных участков для строительства олимпийских объектов, необходимых для проведения
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в г. Сочи. До 2014 г. без
предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов
предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов:
федерального значения за счет средств федерального бюджета — организациям,
осуществляющим строительство соответствующих олимпийских объектов в безвозмездное
срочное пользование;
федерального значения за счет средств юридических лиц — Государственной корпорации
по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического
курорта в безвозмездное срочное пользование или аренду;
краевого или муниципального значения — организациям, осуществляющим
строительство таких олимпийских объектов, в безвозмездное срочное пользование.
Согласно требованиям ЗК предоставление земельного участка без предварительного
согласования производится при размещении объектов в городском или сельском поселении в
соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и
застройки (зонированием территорий), а также в случаях предоставления земельного участка
для нужд сельскохозяйственного производства или земельного участка из состава земель
лесного фонда, для жилищного строительства или для комплексного освоения земельного
участка в целях жилищного строительства1, либо гражданину для индивидуального жилищного
строительства, ведения личного подсобного хозяйства. В остальных случаях земельные участки
могут предоставляться для строительства с предварительным согласованием места размещения
объекта (например, для строительства нежилых помещений, промышленных производств).
1
Комплексное освоение включает в себя подготовку документации по планировке
территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства
объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в
соответствии с видами разрешенного использования, из земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без
предварительного согласования места размещения объекта.
Если земельный участок для строительства без предварительного согласования места
размещения объекта может предоставляться как в собственность, так и в аренду2 или в
безвозмездное срочное пользование (лицам, с которыми заключен государственный или
муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости полностью за счет бюджета,
а также лицам, осуществляющим строительство олимпийских объектов, Государственной
корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи), то
предоставление земельного участка с согласованием места размещения объекта осуществляется
исключительно в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование, а религиозным организациям
для строительства зданий, строений, сооружения религиозного и благотворительного
назначения — в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих объектов.
2
Исключение составляет предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, которое осуществляется только в аренду.Без
предварительного согласования мест размещения объектов предоставление земельного
участка в собственность осуществляется исключительно на торгах. Без проведения торгов
возможно предоставление земельного участка в собственность для строительства в границах
застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицу, с которым в
установленном градостроительным законодательством порядке заключен договор о развитии
застроенной территории. Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по
продаже земельных участков определен в Правилах организации и проведения торгов по
продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных
участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных
постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808'. С 1 октября 2005 г. вступили в
силу новые статьи ЗК РФ, нормы которых специально регулируют порядок организации и
проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков
из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по продаже
земельных участков для жилищного строительства и их комплексного освоения в целях
жилищного строительства (ст. 38.1, 38.2). В этих случаях общие нормы постановления от 11
ноября 2002 г. № 808 не применяются.
Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с
утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и
землеустроительной документацией.
1
СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.
При проведении торгов в качестве продавца земельного участка выступает орган
государственной власти или местного самоуправления. Продажа федеральных земельных
участков или права их аренды осуществляется по решению Правительства РФ (конкурс) или
Федерального агентства по управлению государственным имуществом (аукцион). Продажа
земельных участков или права аренды земельных участков, находящихся в собственности
субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляется соответственно по решению
органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.
В качестве организаторов торгов выступает либо продавец, либо специализированная
организация, действующая на основании договора с продавцом. Торги являются открытыми по
составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может
быть закрытым по форме подачи предложения по цене.
Аукционы по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного
участка для жилищного строительства проводятся только в отношении земельного участка,
прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное
использование такого земельного участка, а также технические условия подключения такого
объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.
Особенности проведения аукциона по продаже земельного участка для жилищного
строительства установлены в ст. 38.1 ЗКРФ. В случае признания аукциона несостоявшимся по
причине наличия лишь одного участника это лицо вправе заключить договор купли-продажи
или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной
власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан
заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона.
Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения
объектов осуществляется в несколько стадий.
1. Проводятся работы по формированию земельного участка. Под формированием
земельного участка в данном случае понимается комплекс работ по выполнению работ, в
результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для
осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке,
осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определению
разрешенного использования земельного участка; определению технических условий
подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение
объектов и сетям инженерно-технического обеспечения.
2.
После формирования земельного участка принимается решение о проведении
торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельного участка без проведения торгов;
осуществляется публикация сообщения о проведении торгов или приеме заявлений
0 предоставлении земельных участков без проведения торгов.
Проводятся торги по продаже земельного участка или продаже права на заключение
договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без
проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица,
заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в
аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной
публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в
случае, если имеется только одна заявка. Эта стадия завершается подписанием протокола о
результатах торгов или подписанием договора аренды земельного участка в результате
предоставления земельного участка без проведения торгов.
Протокол о результатах торгов является основанием для заключения договора куплипродажи земельного участка и оформления права собственности на земельный участок в
органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, или
основанием для заключения договора аренды земельного участка (если предметом торгов было
право на заключение такого договора).
Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным
согласованием мест размещения объектов включает ряд последовательных стадий.
1
В субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор
земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти
соответствующего субъекта РФ, если иное не предусмотрено законами этих субъектов РФ.
1. Производится выбор земельного участка. Гражданин или юридическое лицо,
заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с их компетенцией1 с заявлением о выборе земельного участка и предварительном
согласовании места размещения объекта.
Выбор земельного участка производится исполнительным органом государственной
власти в отношении государственных земель, органом местного самоуправления — в
отношении муниципальных земель, «неразграниченными государственными земельными
участками» распоряжаются органы власти в соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации».
В данном заявлении должны быть указаны: назначение объекта, предполагаемое место его
размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на
земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование
проекта строительства или необходимые расчеты.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об
обеспечении их объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,
технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения,
предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами
местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы
территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении
вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с
изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и
муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей
для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными
промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том
числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и
предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых
затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы
государственной власти или органы местного самоуправления в соответствии с их
компетенцией принимают решения о предварительном согласовании мест размещения
объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и
арендаторов государственных и муниципальных земельных участков, законные интересы
которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и
муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных
участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае если
в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных
или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических
лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об
их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть
установлены федеральными законами, законами субъектов РФ.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка
для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарнозащитной зоны.
2. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в
соответствии с его компетенцией принимает решение о предварительном согласовании места
размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в
размещении объекта.
Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с
приложением схемы расположения земельного участка или об отказе в размещении объекта
выдается заявителю в 7-дневный срок со дня его утверждения на кадастровом плане или
кадастровой карте соответствующей территории.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является
основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для
строительства и действует в течение трех лет.
В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем,
землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или
иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа,
земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного
участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск
отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с
иным его улучшением. Такой же риск несут правообладатели земельных участков после
информирования их о резервировании земель, в границах которых расположен принадлежащий
им земельный участок.
Если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места
размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица,
права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа
государственной власти или органа местного самоуправления, принявших такое решение,
понесенных убытков.
Установление границ земельного участка на местности и его кадастровый учет
производятся за счет граждан и юридических лиц, заинтересованных в предоставлении
земельного участка, и на основании решения о предварительном согласовании мест размещения объектов.
Компетентный исполнительный орган государственной власти или орган местного
самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица,
заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенным к
нему кадастровым паспортом земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о
предоставлении земельного участка для строительства. При постановке земельного участка на
учет в соответствии с ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости» составляется
кадастровый паспорт земельного участка.
К одной из особенностей совершения сделок с земельными участками относится
необходимость их государственной регистрации в случаях, установленных федеральным
законом.
Законодательство различает государственную регистрацию сделок и прав на недвижимое
имущество. Такое разграничение проводится не только по предмету регистрации, но и по
значению, масштабам применения. В соответствии с ч. 2 ст. 8, ст. 131, ст. 223 ГК РФ, ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право
собственности и иные вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и
прекращение (право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право
постоянного пользования, ипотека, сервитут, а также иные права в случаях, предусмотренных
федеральными законами) подлежат государственной регистрации в Едином государственном
реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Единый государственный реестр).
Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Основу документов, удостоверяющих права на земельные участки, составляет Единый
государственный реестр прав, который включает в качестве неотъемлемой части дела
правоустанавливающих документов и книги учета документов. Дело правоустанавливающих
документов открывается на каждый объект недвижимости и помещает все документы,
поступающие для регистрации прав на этот объект. Книги учета документов содержат данные о
принятых на регистрацию документах об объекте недвижимости, правообладателях,
регистрируемом праве и заявителях, о выданных свидетельствах о государственной
регистрации прав, о выписках и справках из Единого государственного реестра прав и об иных
документах. Государственная регистрация является единственным доказательством
существования зарегистрированного права.
Права на земельные участки, возникшие до введения в действие ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (до 28 января 1998 г.), признаются
юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной
данным Законом (ст. 6). Указанное положение подтверждено и в ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому государственные акты,
свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам
или юридическим лицам до введения в действие ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Предоставление гражданам земельного участка для целей, не связанных со
строительством. Порядок предоставления гражданам таких участков определяется органами
государственной власти и органами местного самоуправления на принципах эффективности,
справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких
земельных участков.
Общий порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со
строительством, определен в ЗК РФ. Положения данного Кодекса применяются при
предоставлении земель сельскохозяйственного и иного назначения, если федеральными
законами «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан»,
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском)
хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» не установлены иные правила.
В установленной Земельным кодексом РФ процедуре предоставления гражданам
земельных участков для целей, не связанных со строительством, можно выделить несколько
стадий.
1. Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в
собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в компетентный
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в котором
должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры
и местоположение, испрашиваемое право на землю.
Сведения, которые должно содержать заявление о предоставлении земельного участка,
исчерпывающим образом перечислены в ч. 3 ст. 34 ЗК РФ, что не исключает установления в
законодательстве дополнительных требований к содержанию заявлений о предоставлении
отдельных видов земельных участков (для ведения личного подсобного хозяйства,
сенокошения, крестьянского (фермерского) хозяйства и др.)1.
1
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 174.
Например, граждане, которые заинтересованы в предоставлении им земельных участков
из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, для создания крестьянского (фермерского) хозяйства и
осуществления его деятельности, подают в исполнительный орган государственной власти или
орган местного самоуправления заявления, в которых должны быть указаны:
• цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности
крестьянского (фермерского) хозяйства, его расширение);
• испрашиваемое право на предоставляемые земельные участки (в собственность или
аренду);
• условия предоставления земельных участков в собственность (за плату или бесплатно);
• срок аренды земельных участков;
• обоснование размеров предоставляемых земельных участков (число членов фермерского
хозяйства, виды деятельности фермерского хозяйства);
• предполагаемое местоположение земельных участков. Нормами ФЗ «О личном
подсобном хозяйстве» определено, что земельные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются
гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских
поселениях, а гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в
городских поселениях, — только при наличии свободных земельных участков. Такое
положение противоречит ст. 27 Конституции РФ о свободе передвижения, выбора места
жительства и места пребывания и Закону РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации». Согласно названному Закону регистрационный учет граждан
РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ вводится в целях обеспечения
необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения
им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Регистрация или
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и
свобод граждан.
2.
Орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения
исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный
срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю
схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте
соответствующей территории.
Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка
кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного
кадастрового учета этого земельного участка.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в
соответствии с его компетенцией в двухнедельный срок со дня представления кадастрового
паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого
земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду
земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
Если земельный участок предоставляется в собственность за плату или в аренду, то
дополнительной стадией является стадия заключения соответствующего договора куплипродажи или аренды земельного участка. Орган государственной власти или орган местного
самоуправления обязан заключить договор в недельный срок со дня принятия решения о
предоставлении земельного участка.
На последней стадии происходит оформление права собственности в органах,
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, на основании
акта компетентного органа о предоставлении земельного участка и договора купли-продажи.
Действующим законодательством установлен специальный порядок предоставления
земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (гл. 4 ФЗ от 11 июня
2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»), для ведения садоводства,
огородничества, дачного строительства гражданам и их некоммерческим объединениям (гл. 3
ФЗ от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан»), для ведения личного подсобного хозяйства (ст. 3, 4 ФЗ от 24 июля 2002 г.
№ 101-ФЗ), а также предоставления в собственность или аренду земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения (ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»).
§ 2. ПЕРЕОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Несколько иной, чем был рассмотрен ранее, порядок установлен для переоформления
прав на земельный участок. Поскольку в данном случае нет необходимости в выделении нового
земельного участка, то соответственно и должен быть упрощенный порядок.
Применение упрощенной процедуры предусмотрено:
а) для приобретения в собственность земельного участка сельскохозяйственного
назначения, переданного в аренду гражданину или юридическому лицу, арендатором по его
рыночной стоимости или по цене, установленной законом субъекта РФ, по истечении трех лет с
момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования (ст. 10 ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
В этом случае решение о закреплении земельного участка в собственность должно быть
принято в течение 30 дней со дня подачи заявления в письменной форме в компетентный
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления;
б) для закрепления (оформления) права собственности гражданина на земельный участок,
предоставленный до введения вдействие ЗК РФ на праве постоянного (бессрочного)
пользования, пожизненного наследуемого владения, либо если в акте, свидетельстве или ином
документе, устанавливающем (удостоверяющем) право такого гражданина на данный
земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой участок, или невозможно
определить вид этого права.
Упрощенная процедура предусмотрена только для земельных участков, предоставленных
гражданину для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, огородничества,
садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. С 1
сентября 2006 г. в земельное законодательство, регулирующее переоформление гражданином
права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения,
было существенным образом изменено. Новацией является замена процедуры предоставления
земельных участков, находящихся у граждан на праве постоянного (бессрочного) пользования,
пожизненного наследуемого владения, в собственность в упрощенном порядке по решению
компетентного органа на процедуру оформления в собственность граждан таких земельных
участков. Последняя урегулирована ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним».
Гражданин, которому земельный участок был ранее предоставлен для использования в
указанных выше целях, вправе обратиться в орган, осуществляющий государственную
регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, с предоставлением документов, указанных
в п. 2 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним». Принятие решений исполнительным органом или органом местного самоуправления о
предоставлении гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.
Основанием для государственной регистрации в данном случае права собственности
гражданина на земельный участок является документ, устанавливающий или удостоверяющий
право такого гражданина на земельный участок (решение о предоставлении земельного
участка, свидетельство о праве на земельный участок и т.п.), с приложением кадастрового
плана (кадастрового паспорта) соответствующего земельного участка. Регистратор обязан
отказать в государственной регистрации в случае, если земельный участок в соответствии с
федеральным законом не может быть предоставлен в частную собственность.
Таким образом, с 1 сентября 2006 г. компетенция органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, была расширена, и на эти
органы возложены дополнительные функции по переоформлению прав на земельные участки
определенного целевого назначения и установлению оборотоспособности земельного участка, в
отношении которого заявитель просит оформить право собственности;
в)
для приобретения права собственности на земельные участки садоводами,
огородниками, дачниками и их огородническими, садоводческими и дачными
некоммерческими объединениями, получившими такие земельные участки из земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Граждане, которые получили садовые, огородные и дачные участки на праве
пожизненного наследуемого владения, на праве постоянного (бессрочного) пользования вправе
зарегистрировать на них право собственности в соответствии с порядком, рассмотренным в
предыдущем случае.
ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан» установлены особые правила предоставления
земельных участков в собственность гражданам, являющимся членами садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также садоводческим,
огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан — земельных участков,
относящихся к имуществу общего пользования. Решение о предоставлении земельного участка
в собственность либо отказ в его предоставлении принимается компетентным исполнительным
органом государственной власти или органом местного самоуправлении в двухнедельный срок
с даты получения заявления и необходимых документов. С соответствующим заявлением
вправе обратиться гражданин — член садоводческого, огороднического или дачного
некоммерческого объединения, если земельный участок, составляющий территорию
некоммерческого объединения, был предоставлен данному некоммерческому объединению или
организации, при которой до 23 апреля 1998 г. было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, и данному гражданину был выделен земельный участок в соответствии с
проектом организации и застройки территории либо другим устанавливающим распределение
земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Решение о
приобретении земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, в
собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения
должно быть принято на общем собрании членов данного объединения (собрании
уполномоченных);
г)
для приобретения юридическими лицами (за исключением указанных выше)
земельных участков, которые были ранее (до введения в действие ЗК РФ) им предоставлены на
праве постоянного (бессрочного) пользования;
д) при приватизации земельных участков гражданами и юридическими лицами —
собственниками зданий, строений, сооружений или при приобретении несколькими лицами —
собственниками здания (помещения в нем) неделимого земельного участка, на котором
находится это здание, в общую долевую собственность.
В последних двух случаях порядок приобретения указанных земельных участков
определяется в соответствии со ст. 36, 66 ЗК РФ, ч. 1—3 ст. 2 ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации».
Критерии определения цены выкупа земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, установлены в ст. 2 ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации». Законодательство определяет различные ставки для выкупа
земельных участков в зависимости от вида субъекта. При приобретении земельных участков до
1 января 2010 г. коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями,
являющимися собственниками зданий, строений, сооружений, которые были отчуждены из
государственной или муниципальной собственности; гражданами и некоммерческими
организациями, являющимися собственниками зданий, строений, сооружений, если право
собственности указанных лиц на эти здания, строения, сооружения возникло до вступления в
силу ЗК РФ и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной
порядок приобретения земельных участков в собственность, их цена устанавливается
субъектами РФ. При этом цена устанавливается в пределах:
• двадцати процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в
городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек;
• двух с половиной процентов кадастровой стоимости земельного участка,
расположенного в иной местности.
До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется наибольшая для
соответствующей местности цена земельного участка.
Лица, не указанные выше и являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений,
расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, до 1 января 2010 г. приобретают такие земельные участки по цене,
устанавливаемой субъектами РФ, в населенных пунктах с численностью населения:
• свыше 3 миллионов человек — в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки
земельного налога за единицу площади земельного участка;
• от 500 тысяч до 3 миллионов человек — в размере от пяти- до семнадцатикратного
размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
• до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов — в размере от
трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного
участка.
До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется минимальный для
соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного
участка.
Кроме этого, в Земельном кодексе РФ содержатся общие положения, подлежащие
применению при продаже земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных
на этих земельных участках. Такая продажа осуществляется по цене, установленной
соответственно органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении:
• земельных участков, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;
• земельных участков, которые находятся в собственности субъектов РФ или
государственная собственность на которые не разграничена, — органами государственной
власти субъектов РФ;
• земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, — органами
местного самоуправления.
Цена указанных земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость. До
установления Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом
местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена
устанавливается в размере его кадастровой стоимости.
Сельскохозяйственные угодья, которые находятся в постоянном (бессрочном)
пользовании сельскохозяйственных организаций, приобретаются этими организациями по цене,
установленной законом субъекта РФ в размере не более 20% кадастровой стоимости
сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»).
§ 3. СДЕЛКИ С ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ
Сделками являются действия граждан и юридических лиц, направленные на
установление, изменение и прекращение прав и обязанностей. В отношении сделок с
земельными участками действуют общие гражданско-правовые положения о порядке заключения сделок, об условиях действительности сделок и последствиях их недействительности и
др.
Одним из принципов земельного законодательства является принцип учета значения
земель как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование
отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о
земле как природном объекте и одновременно как о недвижимом имуществе. Реализация такого
принципа предопределяет и особенности совершаемых с земельными участками сделок.
Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными
участками, в том числе по совершению сделок с ними, регулируются гражданским
законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными
федеральными законами.
1. Согласно ч. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или
переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот
допускается законами о земле и других природных ресурсах. Норма ст. 52 ЗК РФ также
устанавливает, что отчуждение земельного участка его собственником другим лицам
осуществляется с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков.
Земельные участки могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к
другому, если они не исключены из оборота или не ограничены в обороте (см. ч. 1 ст. 260 ГК
РФ). В частности, изъяты из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности: зданиями, строениями, сооружениями, в которых размещены военные суды;
объектами организаций федеральной службы безопасности; воинскими и гражданскими
захоронениями. Ограничено оборотоспособные земельные участки — это земельные участки,
находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые могут
предоставляться в частную собственность исключительно в случаях, определенных
федеральными законами. Ограничено оборотоспособные объекты могут в определенной степени отчуждаться, менять собственника, например, при передаче (продаже) соответствующего
земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в собственность субъектов
РФ. Так, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной
собственности земельные участки: занятые особо ценными объектами культурного наследия
народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия; предоставленные для
нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры идр. Ограничено
оборотоспособные земельные участки могут быть предметом сделок, заключаемых между
частными лицами в случаях, установленных федеральными законами.
2. Одной из особенностей сделок, заключаемых по поводу земельных участков, является
возможность их заключения в порядке проведения торгов (конкурсов, аукционов), причем их
проведение в ряде случаев в соответствии с законодательством является обязательным
(например, при продаже земельного участка для жилищного строительства).
3. При совершении сделок с земельными участками не допускается самовольное
изменение сторонами категории, целевого назначения земельного участка или установленного
особого режима использования участка (например, в охранных зонах). Такое изменение возможно только в порядке, предусмотренном земельным законодательством, и осуществляется
компетентными органами государственной власти или местного самоуправления. Например,
перевод земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую
осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения — органами
исполнительной власти субъектов РФ; а земель иного назначения — органами местного
самоуправления.
Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в
земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем
установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном земельным
кодексом и законодательством РФ о градостроительной деятельности.
4. В соответствии с ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» субъекты
РФ должны принять законы, определяющие максимальные размеры общей площади
сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального
образования субъекта РФ и могут находиться в собственности одного гражданина и (или)
одного юридического лица. Соответственно если в результате совершаемой сделки общая
площадь земельного участка превысит предельный размер, то органы, осуществляющие
регистрацию, должны будут отказать в государственной регистрации нрава на этот земельный
участок.
5. Распоряжение земельным участком не должно наносить ущерба участкам земли,
окружающей среде и нарушать права и законные интересы других лиц, градостроительных,
строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных
установленных требований (норм, правил, нормативов).
Существуют некоторые особенности в оформлении сделок, предметом которых являются
земельные участки.
Так, обязательна письменная форма (например, договор купли-продажи земельного
участка должен быть заключен письменно путем составления одного документа, подписанного
сторонами), для некоторых сделок обязательно и нотариальное удостоверение (договор ренты,
завещание земельного участка, а также в случаях, предусмотренных соглашением сторон, хотя
по закону для сделок данного вида эта форма не требовалась).
6. В случаях, прямо определенных федеральным законом, требуется государственная
регистрация сделки, предметом которой является земельный участок, в органах,
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество.
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлены правила и
ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей
собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Из сферы действия
этого закона исключены отношения по обороту земельных участков, предоставленных из
земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного,
гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства,
животноводства, огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями,
сооружениями и строениями.
Этот закон определил принципы, на которых должен обосновываться оборот земель
сельскохозяйственного назначения. Особое значение имеет закрепление преимущественного
права субъектов РФ (а в случаях, установленных законами субъектов РФ, — муниципальные
образования) на покупку земельного участка из состава земель сельскохозяйственного
назначения при его продаже по цене, за которую он продается, за исключением его продажи с
торгов, а также установление размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые
расположены на территории одного муниципального образования и могут находиться в
собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица.
§ 4. ДОГОВОР КУПЛИ-ПРОДАЖИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Договор купли-продажи земельного участка является одним из самых распространенных
оснований перехода права собственности на земельный участок. По договору купли-продажи
одна сторона (продавец) обязуется передать другой стороне (покупателю) земельный участок в
собственность, а покупатель обязуется принять этот участок и уплатить за него определенную
денежную сумму (цену).
Заключение договора купли-продажи и возникающие из договора отношения
регулируются ЗК РФ (в частности, ст. 37, 38), ГК РФ, а также специальным законодательством.
Так, договор купли-продажи земельных участков, предназначенных под застройку и
расположенных на землях населенного пункта, как правило, заключается с победителем торгов,
условия которых предусматривают дополнительные требования (обязанность благоустроить
территорию общего пользования, строительства объектов инженерной, транспортной и
социальной инфраструктур, соблюдение сроков строительства объектов недвижимости и др.).
Особые условия и специальный порядок установлены для заключения договора купли-продажи
в ходе приватизации земли (например, ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества»1). Специальные правила предусмотрены для
приобретения и продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения (так, продажа
земельного участка, который был предоставлен в аренду, осуществляется только по истечении
трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования
земельного участка на основании решения компетентного органа, которое должно быть
принято в течение 30 дней со дня подачи заявления2; при продаже земельных участков из
земель сельскохозяйственного назначения продавец обязан известить в письменной форме
компетентный орган).
1
СЗ РФ. 2002. №4. Ст. 251; 2003. №9. Ст. 805; 2005. № 19. Ст. 1750; 2005. № 25. Ст. 2425;
2005. №30. Ст. 3101.
2
Выкуп арендуемого земельного участка сельскохозяйственного назначения не допускается, если он был передан религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам,
научно-исследовательским
организациям,
образовательным
учреждениям
сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и
развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных
народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, гражданам для сенокошения и выпаса скота.
Можно отметить, что количество заключаемых сделок купли-продажи земельных
участков каждый год увеличивается. Так, в 2003 г. было заключено 96 876 договоров куплипродажи государственных и муниципальных земельных участков (в том числе по результатам
торгов - 3249), в 2004 г. - 150 793 (4644), в 2005 г. - 154 702 (9562) в 2006 г. - 176 751 (10 793).
Земельные участки в основном приобретаются в собственность гражданами для
индивидуального жилищного и дачного строительства, личного подсобного хозяйства и
садоводства, а также организациями для использования в целях промышленности, транспорта,
связи и иного специального назначения. Такая же тенденция прослеживается и при продаже
частных земель. В 2003 г. было заключено 323 532 договоров купли-продажи земельных
участков между гражданами и юридическими лицами, в 2004 г. — 357 937, в 2005 г. - 378 215, в
2006 г. - 400 075.
Стороны договора представлены продавцом и покупателем. Продавцом является лицо,
отчуждающее земельный участок по договору. Поскольку договор купли-продажи имеет
определенную целевую направленность — перенесение права собственности с продавца на
приобретателя, то продавцом может быть собственник соответствующего имущества. Причем
обладать правом собственности на предмет договора продавец должен на момент перехода
права собственности к покупателю. Право продажи принадлежит не только обладателю права
собственности, но и иным лицам, указанным в законе. Продавать чужое имущество вправе,
например, комиссионер, на основании договора комиссии, заключенного с собственником
земельного участка; агент, действующий на основании агентского договора; доверительный
управляющий; при проведении торгов продавцом может быть специализированная
организация, которая действует на основании договора с собственником вещи и выступает от
его имени или от своего имени. Эти и некоторые другие лица, не являясь собственниками
недвижимого имущества, непосредственно выступают продавцом недвижимости в случаях,
предусмотренных законом.
К объективно существенным условиям (предусмотренным законодательством) договора
купли-продажи земельных участков относятся предмет договора и его цена.
При отсутствии в договоре купли-продажи данных, которые бы позволили определенно
установить передаваемый земельный участок, условие о предмете считается не согласованным
сторонами, а соответствующий договор — не заключенным. Предметом договора куплипродажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет
и, соответственно, которым был присвоен государственный учетный номер (уникальный
неповторяющийся на территории РФ). Условие о предмете договора купли-продажи земельного
участка включает сведения о государственном учетном номере, местоположении, категории,
целевом назначении, разрешенном использовании земельного участка, его площади и другие
показатели. Если земельный участок обременен или в отношении него установлены
ограничения по использованию, то такие данные должны быть доведены продавцом до
сведения покупателя. Если продавец представил заведомо ложную информацию об
обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с
разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об
использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на
использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли,
которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого
земельного участка; а также иную информацию, которая может оказать влияние на решение
покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой
установлены федеральными законами, покупатель вправе по своему усмотрению требовать
уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и
возмещения причиненных ему убытков.
При характеристике предмета договора купли-продажи земельного участка важно
отметить, что площадь продаваемого земельного участка не может быть меньше минимального
размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами органов
государственной власти или органов местного самоуправления для земель данного целевого
назначения и разрешенного использования.
Цена договора купли-продажи земельного участка устанавливается соглашением сторон.
Стороны могут обратиться к оценщику, одним из направлений деятельности которого является
определение рыночной стоимости оцениваемого имущества. Рыночная стоимость земельного
участка, определенная путем использования экономических методов оценки, может служить
ориентиром при установлении цены земельного участка в договоре.
В случаях когда цена земельного участка в договоре купли-продажи определена за
единицу площади, общая цена земельного участка, подлежащая уплате, определяется исходя из
фактического размера переданного покупателю участка.
Современное законодательство ввело такую категорию, как кадастровая оценка
земельного участка, которая проводится в целях установления кадастровой стоимости
земельного участка. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка
кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной
стоимости. Правительством РФ 8 апреля 2000 г. были утверждены Правила проведения
государственной кадастровой оценки земель1.
Кадастровая оценка земель проводится для целей налогообложения и иных целей,
предусмотренных законом. Государственная кадастровая оценка земель основывается на
классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. В
процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование
территории, по результатам которого составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. Стороны могут
договориться об установлении цены договора купли-продажи земельного участка исходя из
кадастровой стоимости участка.
В установленных законом случаях цена в договоре купли-продажи земельного участка
определяется на основании нормативных актов. Например, при продаже земельных участков,
находящихся в государственной и муниципальной собственности, собственникам
расположенных на них объектов недвижимости стоимость таких земельных участков
устанавливается в соответствии со ст. 2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Согласно ч. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» продажа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
арендатору должна осуществляться по его рыночной стоимости или по цене, установленной
законом субъекта РФ.
Передача земельного участка продавцом и принятие его покупателем осуществляются по
подписываемому сторонами передаточному акту или иному документу о передаче.
1
СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709; 2006. № 16. Ст. 1744; 2006. № 52 (34). Ст. 5587.
Право собственности на земельный участок у покупателя возникает на основании
договора купли-продажи земельного участка с момента государственной регистрации перехода
права собственности на земельный участок.
§ 5. ДОГОВОРЫ МЕНЫ, ДАРЕНИЯ, РЕНТЫ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
По договору мены земельного участка каждая из сторон обязуется передать в
собственность другой стороне один товар в обмен на другой (ст. 567 ГК РФ). К договору мены
применяются правила о договоре купли-продажи, если это не противоречит специальным
правилам о договоре мены (гл. 31 ГК РФ) и существу обязательства, возникающего из договора
мены. При этом каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется
передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен.
Безвозмездным является договор дарения земельного участка, по которому одна сторона
(даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому)
земельный участок в собственность. Как видно из приведенного определения, договор дарения
может быть консенсуальным (когда даритель обязуется передать земельный участок) или
реальным (когда даритель передает земельный участок и договор считается заключенным с
момента такой передачи). Договор дарения подлежит государственной регистрации.
Поскольку договор дарения является безвозмездной сделкой, то при наличии какого-либо
встречного предоставления договор не признается дарением и к нему применяются правила о
притворной сделке (ч. 2 ст. 170 ГК РФ).
Одаряемый вправе в любое время до передачи ему дара (земельного участка) отказаться,
такой отказ должен быть совершен в письменной форме. При отказе одаряемого даритель
вправе требовать от него возмещения реального ущерба, причиненного отказом принять дар.
В случаях, установленных ГК РФ (ст. 578), возможна отмена дарения (что связано с
совершением одаряемым определенных неправомерных действий).
Договор ренты земельного участка является новым видом сделок, который был впервые
предусмотрен в части второй ГК РФ (1996). По договору ренты одна сторона (получатель
ренты) передает другой стороне (плательщику ренты) в собственность имущество, а
плательщик ренты обязуется в обмен на полученное имущество периодически выплачивать
получателю ренту в виде определенной денежной суммы либо предоставления средств на его
содержание в иной форме.
Договор ренты земельного участка подлежит нотариальному удостоверению и
государственной регистрации. Договор ренты является реальным договором, т.е. вступает в
силу с момента передачи плательщику ренты земельного участка.
Передача земельного участка в собственность плательщику ренты возможна либо за
определенную плату (в этом случае к отношениям сторон по передаче и оплате применяются
правила о купле-продаже, если это не противоречит специальным нормам о ренте и существу
договора ренты), либо бесплатно (в этом случае применяются правила о договоре дарения
постольку, поскольку иное не установлено специальными нормами о ренте и существом
договора ренты).
К существенным условиям договора ренты относится его предмет, который должен быть
четко определен в договоре (см. положения о предмете договора купли-продажи); а также
условие, устанавливающее обязанность плательщика ренты предоставить обеспечение
исполнения его обязательств или застраховать в пользу получателя ренты риск ответственности
за неисполнение (ненадлежащее исполнение) этих обязательств, если договор ренты
предусматривает передачу под выплату ренты денежной суммы или иной движимой вещи (ч. 2
ст. 587 ГК РФ).
Рента обременяет земельный участок, переданный под ее оплату, поэтому в случае
отчуждения такого участка плательщиком ренты его обязательства (в частности, по
периодической выплате ренты) по договору ренты переходят на приобретателя имущества. %
С целью дополнительной защиты прав получателя ренты нормы ГК РФ устанавливают,
что получатель ренты при передаче под выплату ренты земельного участка в обеспечение
обязательства плательщика ренты приобретает право залога на это имущество, т.е. получатель
ренты, в частности, имеет преимущественное перед другими кредиторами право на
удовлетворение своих требований из стоимости переданного плательщику ренты земельного
участка.
При заключении договора пожизненного содержания с иждивением (получатель ренты
передает принадлежащий ему земельный участок в собственность плательщика ренты, который
обязуется осуществлять пожизненное содержание с иждивением гражданина и (или) указанного
и м третьего лица) плательщик ренты вправе производить отчуждение земельного участка,
переданного в обеспечение пожизненного содержания, только с предварительного согласия
получателя ренты.
§ 6. ЗАЛОГ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА (ИПОТЕКА)
Залог земельного участка (ипотека) является одним из способов обеспечения исполнения
обязательств. Впервые залог земельных участков был разрешен нормой п. 10 Указа Президента
РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в
РСФСР»1. Сейчас залог земельных участков регулируется ГК РФ и ФЗ от 16 июля 1998 г. №
102 «Об ипотеке (залоге недвижимости)»2.
1
ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.
2
СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
По договору о залоге недвижимого имущества (договору об ипотеке) одна сторона —
залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет
право получить удовлетворение своих денежных требований к должнику по этому
обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества другой стороны —
залогодателя преимущественно перед другими кредиторами залогодателя, за изъятиями,
установленными федеральным законом.
Договор об ипотеке подлежит государственной регистрации. Права залогодержателя
могут быть удостоверены закладной. Закладная является именной ценной бумагой, которая
выдается органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество.
По договору об ипотеке могут быть заложены земельные участки, не изъятые из оборота и
не ограниченные в обороте. Федеральным законом не допускается ипотека земель,
находящихся в государственной собственности, а также не допускается ипотека части
земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного
нормативными актами субъектов РФ и нормативными актами органов местного
самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки,
государственная собственность на которые не разграничена, могут быть предметом ипотеки,
только если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для
комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата
кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных
участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.
Залогодатель вправе без согласия залогодержателя возводить здания, сооружения на
заложенном земельном участке, если это не противоречит договору об ипотеке и разрешенному
использованию этого участка. При этом ипотека распространяется и на возведенные здания,
сооружения, если в договоре об ипотеке не предусмотрены иные положения. Если же
залогодержателю была выдана закладная, то возведение залогодателем объектов недвижимости
на земельном участке допускается при условии, что такое право прямо предусмотрено в
закладной.
Отчуждение заложенного земельного участка третьему лицу может быть произведено
залогодателем только с согласия залогодержателя, если иное не установлено договором. Когда
была выдана закладная, отчуждение земельного участка допускается, если такое право
залогодателя было предусмотрено в закладной. В любом случае залогодатель вправе завещать
заложенное имущество.
Обращение взыскания на заложенный земельный участок при неисполнении или
ненадлежащем исполнении обеспеченного ипотекой обязательства производится в судебном
порядке путем проведения торгов по продаже заложенного участка. Не допускается обращение
взыскания на заложенный земельный участок из состава земель сельскохозяйственного
назначения до истечения соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом
времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной
сельскохозяйственной продукции. Такой датой считается 1 ноября года, в котором
предусмотрено исполнение обеспечиваемого ипотекой обязательства или его части, если
договором об ипотеке не предусмотрено иного. Суд, принимая решение об обращении
взыскания на земельный участок, вправе по заявлению залогодателя и при наличии
уважительных причин отсрочить его реализацию на срок до одного года в случаях, когда:
предметом ипотеки является земельный участок из состава земель сельскохозяйственного
назначения;
залогодателем является гражданин и залог не связан с осуществлением этим гражданином
предпринимательской деятельности.
Суд может отказать в обращении взыскания на заложенный земельный участок, если
допущенное нарушение обеспеченного ипотекой обязательства крайне незначительно и размер
требований залогодержателя вследствие этого явно несоразмерен стоимости заложенного
участка. Если же залогодатель допускает систематическое нарушение сроков внесения
платежей (т.е. при нарушении сроков внесения платежей более трех раз в течение 12 месяцев)
по обеспеченному залогом обязательству, исполняемого периодическими платежами
(например, договор поставки), суд не вправе отказывать в обращении взыскания на заложенное
имущество, даже если каждая просрочка была незначительной.
Публичные торги по продаже заложенного земельного участка проводятся по месту его
нахождения. Если торги объявлены несостоявшимися (когда на торги явилось менее двух
покупателей; на торгах не сделана надбавка против начальной продажной цены заложенного
имущества; лицо, выигравшее торги, не внесло покупную цену в установленный срок),
залогодержатель вправе по соглашению с залогодателем приобрести заложенный земельный
участок по его начальной продажной цене и зачесть в счет покупной цены свои требования,
обеспеченные ипотекой этого имущества.
Особенности проведения торгов по продаже заложенного земельного участка
установлены в ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (см. гл. 10, ст. 62.1).
В вопросе о порядке обращения взыскания на земельный участок можно обнаружить
существующее противоречие в нормах гражданского кодекса и положениях ФЗ «Об ипотеке
(залоге недвижимости)». Согласно ст. 51 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» взыскание по
требованиям залогодержателя обращается на имущество, заложенное по договору об ипотеке,
по решению суда, за исключением случаев, когда залогодержатель и залогодатель заключили
после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет ипотеки нотариально
удостоверенное соглашение об удовлетворении требований залогодержателя без обращения в
суд. Заключение такого соглашения не допускается, только если:
для ипотеки имущества требовалось согласие или разрешение другого лица или органа;
предметом ипотеки является предприятие как имущественный комплекс;
предметом ипотеки является земельный участок из состава земель сельскохозяйственного
назначения;
предметом ипотеки является имущество, имеющее значительную историческую,
художественную или иную культурную ценность для общества;
предметом ипотеки являются земельные участки, находящиеся в муниципальной
собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не
разграничена;
предметом ипотеки является имущество, находящееся в общей собственности, и кто-либо
из собственников не дает согласия в письменной или иной установленной федеральным
законом форме на удостоверение требований залогодержателя во внесудебном порядке.
В то же время ГК РФ содержит ст. 278, в соответствии с которой обращение взыскания на
земельный участок по обязательствам его собственника допускается только на основании
решения суда. Как видно, в гражданском кодексе содержится императивное правило,
распространяющееся на все отношения по обращению взыскания на земельные участки,
независимо от их целевого назначения. Налицо явная несогласованность приведенных норм. На
практике данное противоречие разрешается в пользу норм закона об ипотеке (см. п. 26
постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с
применением земельного законодательства»).
§ 7. НАСЛЕДОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Наследование позволяет после смерти гражданина (наследодателя) обеспечить
универсальное правопреемство в принадлежащих ему имущественных и некоторых
неимущественных правах.
Наследодателями могут быть собственники земельных участков или лица, обладающие
правом пожизненного наследуемого владения на земельные участки, после смерти которых
осуществляется наследственное правопреемство.
Наследниками являются лица (как физические, так и юридические), указанные в
завещании, или лица, указанные в законе. Возможность стать наследником не зависит от
гражданства или состояния дееспособности лица. Следует заметить, что в тех случаях, когда
наследником является иностранный гражданин или лицо без гражданства, а наследуемый
земельный участок не может принадлежать этому лицу в силу закона (например, земельный
участок располагается в приграничной территории), то иностранец или лицо без гражданства
обязаны произвести отчуждение принадлежащего им земельного участка. В отношении земель
сельскохозяйственного назначения в ст. 5, 11 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» прямо закрепляется обязанность лица произвести отчуждение земельного участка,
который не может ему принадлежать на праве собственности, а поскольку иностранные
граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в
уставном (складочном) капитале которых доля указанных лиц составляет более чем 50%, могут
обладать такими земельными участками только на праве аренды, то такая обязанность
возлагается и на этих наследников. В отношении иных земель должна применяться норма ст.
238 ГК РФ, которая также предусматривает процедуру прекращения права собственности на
имущество, которое не может принадлежать лицу на праве собственности. Правда,
целесообразнее все же признать за иностранцами, лицами без гражданства и юридическими
лицами с участием иностранного капитала право выбора: переоформлять принадлежащее им
право собственности (право пожизненного наследуемого владения) на право аренды (если такое
право допустимо в данном случае) или произвести отчуждение земельного участка в течение
одного года.
Государство может быть наследником как по закону, так и по завещанию, если земельный
участок завещан ему, если у наследодателя нет наследников ни по закону, ни по завещанию,
если все наследники лишены наследодателем права наследования, если ни один из наследников
не принял наследства.
Юридическим фактом, служащим основанием открытия наследства, является смерть
гражданина или объявление гражданина умершим. Временем открытия наследства считается
день смерти наследодателя, а при объявлении его умершим — день вступления в законную
силу решения суда об объявлении его умершим. Местом открытия признается последнее
постоянное место жительства наследодателя, а если оно неизвестно, то место нахождения имущества или его основной части.
С целью недопущения раздела земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. устанавливал особенности наследования таких земель. Эта
специфика заключалась в том, что земельный участок граждан, ведущих крестьянское
(фермерское) хозяйство, должен был передаваться по наследству одному из членов этого
хозяйства по согласованию с другими членами крестьянского (фермерского) хозяйства. При
отсутствии таковых земельный участок передавался одному из наследников умершего,
изъявившему желание вести крестьянское
(фермерское) хозяйство и отвечавшему определенным в законе требованиям. При наличии
нескольких таких наследников выбор производился на конкурсной основе органом местного
самоуправления, в ведении которого находился земельный участок. При отсутствии
наследников, желающих вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельный участок
передавался по наследству в размерах, установленных для ведения личного подсобного хозяйства, для обслуживания жилого дома либо для садоводства или животноводства. Принятый
Земельный кодекс РФ и ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» каких-либо
особенностей наследования земель крестьянского (фермерского) хозяйства не устанавливают, и
должны применяться общие положения гражданского законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности
земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком
входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. При
наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным
участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка
поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не
установлено законом.
Завещание является односторонней сделкой, которая выражает личную волю
наследодателя. Завещание — это личное распоряжение гражданина о своем имуществе на
случай смерти с назначением наследников, сделанное в установленной законом форме. Закон
придает форме завещания особое значение: от ее соблюдения зависит действительность
совершенного завещания. В соответствии с положениями Гражданского кодекса РОФСР 1964 г.
допускалось составление наследодателем завещания только в нотариально удостоверенной
письменной форме под страхом его недействительности. ГК РФ, хотя и устанавливает
нотариальную форму в качестве основной формы завещания, допускает в ряде случаев в виде
исключения составление завещания и в простой письменной форме, а также предоставляет
наследодателю право составить так называемое закрытое завещание.
Гражданское законодательство исходит из принципа свободы завещания, согласно
которому гражданин вправе завещать принадлежащее ему имущество по своему усмотрению.
Но следует учитывать права так называемых обязательных наследников, т.е.
установленных в законе наследников, которые вправе получить обязательную долю в
наследстве, не подлежащую уменьшению наследодателем. Завещатель вправе в любое время
изменить или отменить сделанное им завещание, составив новое завещание.
Наиболее часто на практике встречается наследование по закону. Возможно наследование
одновременно и по закону, и по завещанию, например, когда наследодатель распорядился в
завещании только относительно части принадлежащего ему имущества. Наследование по
закону имеет место, когда и постольку оно не изменено завещанием, а также в случаях,
установленных ГК РФ.
Круг наследников по закону определен в части третьей ГК РФ (ст. 1142-1151).
Наследники по закону призываются к наследованию в порядке очередности, установленной
положениями ГК РФ. Суть очередности заключается в том, что законные наследники
призываются не одновременно, а в определенной законом последовательности.
Круг наследников сформирован законодателем, исходившим из предположения, что
завещатель назначил бы именно этих наследников, если бы имел возможность составить
завещание. Соответственно наследники по закону состоят в определенной связи с
наследодателем: между наследниками и наследодателями существуют супружеские,
родственные или иные приравненные к ним отношения. Часть третья ГК РФ сохранила
преемственность с положениями ГК РСФСР в части порядка наследования, при этом круг
наследников по закону расширился. ГК РФ устанавливает восемь очередей наследования,
включая в круг потенциальных наследников супругов и родственников до пятой степени
родства.
Согласно ч. 1 ст. 1141 ГК РФ наследники каждой последующей очереди наследуют, если
нет наследников предшествующих очередей, т.е. если наследники предшествующих очередей
отсутствуют, либо они являются недостойными наследниками, либо лишены наследства
завещателем, либо никто из них не принял наследства, либо все они отказались от наследства.
Наследники одной очереди наследуют в равных долях, за исключением наследников, наследующих по праву представления (ст. 1146).
Раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности,
осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для
участков соответствующего целевого назначения. Предельные минимальные размеры
земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов РФ, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального
жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления. Для остальных целей предельные размеры земельных участков
устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода
земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования
и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (ст. 33 ЗК
РФ).
При невозможности раздела наследуемого земельного участка (например, если в
результате раздела образуются земельные участки по своей площади меньше минимальных
размеров или земельный участок является в соответствии с законом неделимым) земельный
участок переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на получение в счет
своей наследственной доли этого земельного участка. Преимущественным правом пользуются:
а) наследник, обладавший совместно с наследодателем правом общей собственности на
земельный участок, — перед наследниками, которые не являлись участниками общей
собственности;
б) наследник, постоянно пользовавшийся неделимым участком, входящим в состав
наследства, — перед наследниками, не пользовавшимися этой вещью и не являвшимися ранее
участниками общей собственности на него.
Остальным наследникам предоставляется наследником, получившим в счет
наследственной доли земельный участок, компенсация путем передачи другого имущества из
состава наследства или предоставлением иной компенсации, в том числе выплатой
соответствующей денежной суммы.
В случае когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение
земельного участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение
земельным участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой
собственности.
Принятие наследства наследниками, так же как и отказ от наследства, завещание,
являются односторонней сделкой, совершение которой должно отвечать установленным в
законе требованиям (в частности, по способу, сроку принятия).
§
8.
ПЕРЕХОД
ПРАВ
НА
ЗЕМЕЛЬНЫЙ
УЧАСТОК,
НА
КОТОРОМ
РАСПОЛОЖЕНЫ ЗДАНИЯ, СТРОЕНИЯ, СООРУЖЕНИЯ
Законодатель стремится подчинить недвижимость, расположенную на земельном участке,
и сам земельный участок единому правовому режиму. Это выражается в установлении
императивными нормами ЗК РФ обязанности произвести при отчуждении земельного участка и
отчуждение находящихся на нем здания, строения, сооружения, если они принадлежат одному
лицу. Также отчуждение зданий, строений, сооружений, находящихся на земельном участке и
принадлежащих одному лицу, должно проводиться вместе с земельным участком, за
исключением случаев, установленных ЗК РФ (ч. 4 ст. 35). Здесь речь идет о принадлежности на
праве собственности одному лицу как земельного участка, так и расположенных на нем
объектов недвижимости. Как можно заметить, реализация в земельном законодательстве такого
принципа, как единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов,
значительным образом ограничивает принадлежащее лицу право собственности на земельный
участок и расположенное на нем недвижимое имущество.
Когда право собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом
земельном участке, переходит к другому лицу, оно приобретает право на использование
соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и
необходимой для их использования, на тех же условиях, что и прежний их собственник (ч. 1 ст.
35 ЗК РФ). Это означает, что если земельный участок принадлежит продавцу недвижимости на
праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования,
срочного пользования (в том числе аренды), то покупателю переходит соответствующее право1.
1
Следует заметить, что это правило действует не безоговорочно, например, к юридическому лицу — покупателю не может перейти пожизненное наследуемое владение на
земельный участок, принадлежащее гражданину — продавцу недвижимости.
При переходе права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким
собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве
собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования
земельным участком.
Цели реализации в законодательстве положения: «собственнику здания, строения,
сооружения должен принадлежать на праве собственности и земельный участок, на котором
находится объект недвижимости», служит норма ч. 3 ст. 35 ЗК РФ. Согласно указанной норме
собственник здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке, имеет
преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в
порядке, установленном ст. 250 ГК РФ. Когда здание, строение, сооружение расположены на
земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
собственники этих объектов недвижимости имеют исключительное право на приватизацию
земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, если иное не
установлено федеральными законами.
Исключительное право — это право, принадлежащее только собственнику здания,
строения, сооружения, расположенного на данном участке (право собственника объекта
недвижимости исключает право третьих лиц на земельный участок под объектом
недвижимости). Причем, это исключительное право приватизации принадлежит собственнику
зданий, строений, сооружений независимо от способа приобретения прав на недвижимость.
Необходимо признать, что когда в соответствии с ЗК РФ на собственника возложена
обязанность по отчуждению земельного участка, при отчуждении расположенных на нем
зданий, строений, сооружений (и наоборот), площадь земельного участка должна быть
ограничена частью земельного участка, занятой соответствующим объектом недвижимости и
необходимой для его использования. Оставшуюся часть земельного участка (т.е. не занятую
объектом недвижимости), если ее площадь соответствует установленным предельным размерам
и земельный участок является делимым, собственник вправе сохранить за собой. Только такой
подход сможет учесть права собственника земельного участка и не допускает ущемления его
законных интересов. Конечно же, по своему усмотрению, собственник земельного участка
может произвести отчуждение и всего принадлежащего ему земельного участка, включая и ту
его часть, на которой не располагаются здания, строения, сооружения.
§ 9. ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЛИ
Под приватизацией понимается передача государственными или муниципальными
образованиями принадлежащего им имущества в собственность граждан и юридических лиц в
порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального
имущества (ст. 217 ГК РФ).
В современных условиях правовую основу приватизации земельных участков составляют
различные нормативные акты в зависимости от приватизируемого объекта. Приватизация
земельных участков может осуществляться одновременно с приватизацией расположенных на
нем объектов недвижимости на основании положений ЗК РФ, ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1, иных нормативных
актов; указанные нормативные акты применяются и тогда, когда производится приватизация
земельных участков под соответствующими объектами недвижимости; приватизация же
«свободных» земельных участков основывается на нормах ЗК РФ, федеральных законов «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также других нормативных актах.
1
СЗ РФ. 2001. № 4. Ст. 251; 2003. № 9. Ст. 805 (с послед, изм.).
В ЗК РФ сам термин «приватизация» используется только применительно к земельным
участкам, на которых расположены объекты недвижимости, особо охраняемым природным
территориям и сельскохозяйственным угодьям (ч. 1 ст. 36, п. 5 ст. 79, п. 6 ст. 95 ЗК РФ, а также
ч. 7 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Фактически
речь идет о приватизации земельных участков и тогда, когда лица, имеющие право
пожизненного наследуемого владения или право постоянного (бессрочного) пользования на
участки, переоформляют их на право собственности.
Приватизация земельных участков, занятых объектами недвижимости. Основными
нормативными актами, регулирующими приватизацию земли, являлись: Указ Президента РФ от
25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при
приватизации государственных и муниципальных предприятий»1, Указ Президента РФ от 14
июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных предприятий, а также предоставленных гражданам и их
объединениям для осуществления предпринимательской деятельности», Основные положения
государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в
Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля
1994 г. № 1535 2, Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 <<0 праве собственности
граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской
местности»3, Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам
объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими
объектами»4. С 27 апреля 2002 г. приватизация земельных участков, на которых расположены
объекты недвижимости (в том числе имущественные комплексы), осуществляется в
соответствии с положениями ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и
муниципального имущества».
1
ВВС РФ. 1992. № 14. Ст. 761.
2
СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478; 1997. № 14. Ст. 1607; 1998. № 16. Ст. 1832; 1999. № 5. Ст. 651.
3
СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 740.
4
СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2240; 1999. № 45. Ст. 5418.
Приватизация земельных участков, занятых объектами недвижимости, осуществлялась в
России с 1991 г. бесплатно, а также в форме выкупа или проведения торгов.
Отчуждению (приватизации) в соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» не подлежат земельные участки в составе земель:
лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов;
зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, сады и др.);
транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности в морских и речных портах,
аэропортах, а также отведенные для их развития, если иное не предусмотрено федеральным
законом;
зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.
Приведенный перечень не является исчерпывающим. Поскольку в соответствии со ст. 129
и ст. 209 ГК РФ оборот земельных участков осуществляется в той мере, в которой он
допускается законами о земле, наличие в иных федеральных законах запрета на передачу
земельных участков в частную собственность является и запретом на приватизацию земельных
участков, на которых расположены объекты недвижимости. Например, согласно п. 12 ст. 85 ЗК
РФ могут включаться в состав различных территориальных зон земель населенных пунктов и
не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями,
улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами,
закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами. Также не подлежат приватизации
земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте, если в
федеральных законах не установлено иного.
В соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
отчуждение имущества в собственность физических и (или) юридических лиц осуществляется
исключительно на возмездной основе. В трех случаях законодатель устанавливает исключение
из этого правила и, соответственно, исключает из сферы действия ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» отношения по безвозмездному отчуждению
земельных участков под объектами недвижимости в собственность. Речь идет о религиозных
организациях, которые вправе бесплатно приобрести для использования в соответствующих
целях земельные участки под культовыми зданиями и сооружениями, общероссийских
общественных организациях инвалидов и организациях, единственными учредителями которых
являются общероссийские общественные организации инвалидов, — земельных участков, на
которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности этих
организаций.
Покупателями земельных участков могут быть физические и юридические лица, за
исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и
муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.
Федеральным законом от 9 мая 2005 г. в ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» была включена новая норма, установившая, что указанное ограничение
не распространяется на собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными
постройками, при приобретении указанными собственниками государственных или
муниципальных земельных участков. Иностранные граждане, иностранные юридические лица,
лица без гражданства также не допускаются к участию в приватизации, если приватизируются
земельные участки, которые в соответствии с нормами земельного законодательства не могут
принадлежать на праве собственности указанным категориям лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 16
ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в случаях, если
впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального
имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается
ничтожной.
Способы приватизации перечислены в ст. 13 ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества». Приватизация земельных участков может производиться путем
продажи их на аукционе или конкурсе, продажи посредством публичного предложения или без
объявления цены1, путем внесения земельного участка в качестве вклада в уставный капитал
открытого акционерного общества. А также в качестве способа приватизации земельных
участков собственниками объектов недвижимости следует признать выкуп соответствующих
земельных участков.
Особенности отчуждения земельных участков определены в ст. 28 ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества». Приватизация зданий, строений и
сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны
самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением
лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом
и необходимых для их использования, за исключением следующих случаев:
отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом
из оборота;
отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в
натуре вместе с частью земельного участка.
В последнем случае с покупателями частей зданий, строений, сооружений,
расположенных на неделимом земельном участке, заключаются договоры аренды этого участка
со множественностью лиц на стороне арендатора. После приватизации всех частей зданий,
строений, сооружений, расположенных на таком земельном участке, собственники этих
объектов недвижимости вправе одновременно приобрести (приватизировать) земельные
участки в общую долевую собственность. Размер доли в праве собственности на земельный
участок будет определяться пропорционально отношению площади соответствующей части
здания, строения или сооружения к общей площади здания, строения, сооружения.
В соответствии с ч. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» на собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными
постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или
муниципальной собственности, лежит обязанность по приобретению в собственность
указанных участков или заключению договора аренды, если иное не предусмотрено
федеральным законом.
Цена выкупа земельного участка устанавливается соответственно органами
государственной исполнительной власти или органами местного самоуправления. Порядок
определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении:
земельных участков, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;
земельных участков, которые находятся в собственности субъектов РФ или
государственная собственность на которые не разграничена, — органами государственной
власти субъектов РФ; земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, —
органами местного самоуправления.
В любом случае цена земельных участков не может превышать их кадастровую
стоимость. До установления Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ
или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена
устанавливается в размере его кадастровой стоимости.
Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется
одновременно с отчуждением покупателю земельных участков.
Сведения о земельных участках, подлежащих приватизации в составе имущественного
комплекса унитарного предприятия, включаются в передаточный акт.
1
Продажа имущества посредством публичного предложения, а также без объявления
цены производится только после того, как аукцион по продаже этого имущества был признан
несостоявшимся. См. также: Положения об организации продажи государственного или
муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены, утв.
постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. № 549 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3051.
При приватизации земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на
основании предоставляемого покупателем кадастрового паспорта земельного участка.
Указанный паспорт земельного участка прилагается к акту инвентаризации имущественного
комплекса унитарного предприятия, а также к договору купли-продажи земельного участка.
Согласно ч. 6 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» при отчуждении земельных участков право собственности не переходит на
объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости,
расположенных на указанных земельных участках. Исключения изданного правила возможны
при установлении на земельном участке публичного сервитута, обеспечивающего возможность
использования улучшений и принадлежностей в полном объеме.
Отношения по приобретению права собственности на земельные участки собственниками
объектов недвижимости регулируются различными правовыми нормами: Земельным кодексом
РФ (ст. 36), ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3), ФЗ
«О приватизации государственного и муниципального имущества». Соответственно, возникает
вопрос о соотношении данных норм. Решение этого вопроса имеет большое практическое
значение, поскольку названные нормы, хотя и совпадают в целом по порядку приобретения
прав на земельный участок, имеют и определенные отличия. Например, в соответствии с ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества» собственники недвижимости
могут претендовать на предоставление соответствующего земельного участка в аренду на срок
не более чем сорок девять лет, другими нормативными актами ограничения срока аренды не
устанавливаются.
ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» должен
применяться исключительно к приватизации земельных участков, на которых находятся
приватизированные объекты недвижимости, что следует из природы регулируемых этим
законом отношений. До 1 июля 2006 г. названный нормативный акт прямо закреплял, что
решение о продаже земельного участка должно приниматься органом, принявшим решение о
приватизации объекта недвижимости (ч. 2 п. 3 ст. 28). Эта норма, безусловно подтверждала
сделанный вывод. Иной подход (о распространении действия норм ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» на всех собственников недвижимости) ставит
под сомнение необходимость существования норм ст. 36 ЗК РФ. Если земельный участок
принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическому лицу, то право на
него подлежит переоформлению по правилам, определенным в ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации». Также до 1 января 2010 г. в соответствии с ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» осуществляется продажа
земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся
собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, в
том числе возведенных на месте разрушенных или снесенных либо реконструированных
зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были приватизированы.
Во всех остальных случаях применяются общие нормы ст. 36 ЗК РФ (с учетом того, что
граждане вправе выбрать альтернативный вариант переоформления прав — их оформление
путем обращения в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на
недвижимое имущество и сделок с ним).
В соответствии со ст. 8 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» до принятия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения не допускалась. С 27
января 2003 г. приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
осуществляется в порядке, установленном ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения», ЗК РФ и иными федеральными законами. При этом субъектам РФ предоставлено
право в отношении земельных участков, расположенных на их территории, определять момент
начала их приватизации. Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» установлен запрет на приватизацию находящихся в государственной или
муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными
пастбищами (ч. 4 ст. 1). Поскольку иностранные граждане, иностранные юридические лица,
лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля
иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более
50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения
только на праве аренды, то к приватизации земель данной категории указанные лица не
допускаются.
Приватизация осуществляется путем выкупа арендуемого земельного участка по его
рыночной стоимости. Решение о предоставлении земельного участка в собственность или об
отказе в его предоставлении должно быть принято в течение 30 дней со дня подачи
письменного заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного
самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка.
При этом выкуп в собственность (приватизация) арендуемого земельного участка
сельскохозяйственного назначения не допускается, если он был передан в аренду религиозным
организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям,
образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, гражданам для сенокошения и
выпаса скота.
§ 10. ПРИОБРЕТАТЕЛЬНАЯ ДАВНОСТЬ
Приобрести право собственности на земельный участок в силу приобретательной
давности может только гражданин или юридическое лицо. Российская Федерация, субъекты
РФ, а также муниципальные образования лишены возможности приобретать право
собственности по этому основанию.
При приобретательной давности право собственности возникает из сложного
юридического состава. Главным элементом этого состава является владение, которое должно
отвечать нескольким требованиям.
Во-первых, владение должно быть добросовестным. Статья 234 ГК РФ не определяет что
такое добросовестность. Добросовестным, во всяком случае, является владелец, который не
знает и не мог знать, что он не является собственником земельного участка. Лицо, которое
знает о незаконности своего владения, не исключается из числа владельцев, способных
приобрести право собственности по давности владения.
Во-вторых, владение должно быть открытым, т.е. владелец не скрывает своего обладания
земельным участком перед третьими лицами, и окружающие имеют возможность наблюдать
владение.
В-третьих, лицо должно владеть земельным участком как своим собственным
имуществом. Владелец заботится о земельном участке как хозяин, обрабатывает его, улучшает
плодородие и т.п.
В-четвертых, владение должно существовать непрерывно на протяжении срока,
установленного законом. Непрерывность владения не прерывается и не прекращается из-за
смены владельца. Непрерывность владения выражается в постоянном использовании
земельного участка (что не исключает сезонные перерывы).
В-пятых, владение земельным участком должно осуществляться 15 лет и более.
Потенциальный приобретатель может присоединить ко времени своего владения все то время, в
течение которого данным земельным участком владело другое лицо, от которого участок
перешел к приобретателю. Начало течения срока определяется моментом возникновения
владения, но в отношении земельных участков, находящихся у лица, из владения которого они
могут быть истребованы в соответствии со ст. 301 и 304 ГК РФ, течение срока начинается не
ранее истечения трех лет (срок исковой давности по соответствующим требованиям).
Норма Гражданского кодекса РФ о приобретательной давности распространяется на
случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 г. и продолжается в момент
введения в действие части первой ГК РФ (ст. 11 ФЗ от 30 ноября 1994 г. №52-ФЗ «О введении в
действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Поскольку частная
собственность на землю в российском законодательстве была разрешена (восстановлена)
только с 1 января 1991г. (с вступлением в силу Закона РСФСР «О земельной реформе»), то для
земельных участков указанные сроки отсчитываются именно с этого момента.
Право собственности возникает из юридического состава, но моментом возникновения
права собственности на земельный участок по давности владения является момент
государственной регистрации права. Факт возникновения права собственности устанавливается
судебным решением.
Глава 7.
ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
В советский период использование земли провозглашалось бесплатным. С 1970-х гг.
началась дискуссия о необходимости введения платного характера использования земель с
целью повышения их эффективного и рационального использования.
Впервые плата за землю была предусмотрена в Основах законодательства Союза ССР и
союзных республик о земле 1990 г. В РСФСР плата за землю (земельный налог, арендная плата
за землю и плата за приобретение земли в собственность) была установлена положениями
Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (гл. VIII), которые получили развитие и конкретизацию в
Законе РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738-1 (с послед, изм.) «О плате за землю».
Земельный кодекс РФ в качестве одного из принципов земельного законодательства
закрепляет принцип платности использования земель, согласно которому любое использование
земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными
законами и законами субъектов РФ. Нормы гл. X ЗК РФ направлены непосредственно на
отношения по плате за землю и ее оценки.
Целью введения платы за землю являлось стимулирование рационального использования,
охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социальноэкономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития
инфраструктуры в населенных пунктах.
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов,
облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная
плата. Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных
законодательством РФ, используется регулируемая цена. Для целей налогообложения и иных
целей введена кадастровая стоимость земельного участка.
Наличие неоправданно большого количества льготников (земельный налог уплачивался
только с 25% всех земель России, а в городах — с 15%) является главным недостатком ранее
действующей системы платежей, и при проведении земельной реформы планировалось
существенное сокращение льгот по земельному налогу и арендной плате.
Денежные средства, поступавшие до 2005 г. от уплаты земельного налога за земли
городов и поселков, а также арендной платы за земли городов и поселков, находящиеся в
государственной собственности, поступали на различные уровни бюджетной системы РФ
согласно утвержденным нормативам. Так, в 2002г. распределение происходило в следующем
объеме: в федеральный бюджет — 15%, в бюджет субъектов РФ (за исключением городов
Москвы и Санкт-Петербурга) — 35%, в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и
бюджеты закрытых административно-территориальных образований — 85%; в бюджеты
городов, поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных
образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) — 50%. В 2004 г. в
отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности до
разграничения государственной собственности на землю, нормативы поступления доходов
были иными: в бюджеты субъектов РФ (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга)
— 50%; в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых
административно-территориальных образований — 100%; в бюджеты городов и поселков, иных
муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав
городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50%.
Законом РФ «О плате за землю» было установлено исключительно целевое использование
централизуемых средств земельного налога и арендной платы (на финансирование
мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторингу, охране земель и
повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат
землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и
процентов за их использование; на инженерное и социальное обустройство территории), но
действие соответствующей нормы в 2000—2004 гг. было приостановлено.
Законодатель, устанавливая в ст. 65 ЗК РФ одну из форм платы за землю в виде
земельного налога, делает оговорку — такая форма платы применяется до введения в действие
налога на недвижимость. Действительно, до 1 января 2005 г. налоговым кодексом в состав
региональных налогов был включен налог на недвижимое имущество (ст. 14 НК РФ). Такое
положение позволяло сделать вывод, что земельный налог должен был прекратить свое
действие с момента введения регионального налога на недвижимость на территории всех
муниципальных образований (входящих в состав соответствующего субъекта РФ), который
должен был поглотить сразу три налога: на имущество организации, на имущество физических
лиц и земельный налог. Вопрос о сроке введения в действие налога на недвижимость был
отнесен к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта РФ, но
установить этот налог субъект РФ мог только после принятия соответствующей главы части
второй Налогового кодекса РФ.
В порядке эксперимента по налогообложению недвижимости в 1997—2005 гг. в городах
Великом Новгороде и Твери был установлен налог на недвижимость. В соответствии с ФЗ от 20
июля 1997 г. «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах
Великом Новгороде и Твери»1 ставки налога на недвижимость должны были устанавливаться
представительными органами местного самоуправления городов Великого Новгорода и Твери в
следующих пределах: по индивидуальным жилым домам, квартирам, жилым помещениям,
дачам — не более 0,5 процента оценки рыночной стоимости; по гаражам на одно-два машиноместа — не более 1 процента оценки рыночной стоимости; по объектам недвижимого
имущества, используемым для целей промышленного производства, — не более 2 процентов
оценки их рыночной стоимости; по иным объектам — не более 5 процентов оценки их
рыночной стоимости. На представительные органы местного самоуправления городов Великого
Новгорода и Твери возложена обязанность по представлению в Федеральное собрание РФ и
Правительство РФ после завершения 2005 г. и по окончании эксперимента отчетов о
результатах введения налога на недвижимость и предложений по его совершенствованию
налогообложения.
1
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3582 (с послед, изм.).
Не дождавшись окончания 2005 г., законодатель 24 июля 2004 г. внес изменения в НК РФ,
исключив из состава региональных налогов налог на недвижимость. ФЗ от 29 ноября 2004 г. в
Налоговый кодекс РФ была включена специальная глава — глава 31, регулируй ющая
отношения по установлению, уплате земельного налога.
§ 2. ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАЛОГ
С 1 января 2005 г. вступили в силу нормы гл. 31 Налогового кодекса РФ.
Представительным органам муниципальных образований и городов федерального значения
было предоставлено право принять нормативные акты о введении с 1 января 2005 г. в
соответствии с гл. 31 НК РФ земельного налога на территории соответствующего
муниципального образования, Москвы, Санкт-Петербурга. До этого момента на территории
муниципальных образований и городов федерального значения применяется Закон РФ от 11
октября 1991 г. «О плате за землю», который утрачивает силу с 1 января 2006 г. (за
исключением раздела о нормативной цене).
Согласно нормам НК РФ земельный налог устанавливается, вводится в действие и
прекращает действовать в соответствии с данным Кодексом и нормативно-правовыми актами
представительных органов муниципальных образований, законами городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга и обязателен к уплате соответственно на территориях
этих муниципальных образований и на территориях указанных субъектов.
Плательщиками земельного налога являются юридические и физические лица, в том
числе индивидуальные предприниматели — собственники земельных участков,
землевладельцы, а также лица, обладающие земельными участками на праве постоянного
(бессрочного) пользования.
На органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, возложена обязанность по систематизации сведений по состоянию
на 1 января 2005 г. о земельных участках, а также о лицах, на которых зарегистрировано право
собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного
наследуемого владения, и сообщению до 1 марта 2005 г. этих сведений в налоговые органы по
месту своего нахождения.
Следует учитывать, что фактический владелец земельного участка не может быть
освобожден от уплаты земельного налога, если документальное оформление права владения
участком земли зависело от волеизъявления самого владельца и владелец не принял
надлежащих мер к закреплению за ним права на землю и в связи с этим у него отсутствует
документ, удостоверяющий такое право. Подобные решения были вынесены Высшим
Арбитражным Судом РФ по спорам, когда право пользования земельным участком переходило
«автоматически» (в силу ст. 552 ГК и ст. 37 ЗК РСФСР) с переходом прав на недвижимость,
расположенную на этом участке1.
1
См., например: ВАС РФ. 2002. № 2; 2001. № I I .
В отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, размер
земельного налога определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся
собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой
собственности. Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей
совместной собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся
собственниками данного земельного участка, в равных долях.
Если при приобретении здания, сооружения или другой недвижимости к приобретателю
(покупателю, одариваемому и т.п.) в соответствии с законом или договором переходит право
собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима
для ее использования, налоговая база в отношении данного земельного участка для указанного
лица определяется пропорционально его доле в праве собственности на данный земельный
участок. Если приобретателями (покупателями, одариваемыми и т.п.) здания, сооружения или
другой недвижимости выступают несколько лиц, налоговая база в отношении части земельного
участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, для указанных
лиц определяется пропорционально их доле в праве собственности (в площади) на указанную
недвижимость.
Объектами налогообложения признаются объекты, имеющие стоимостную,
количественную или физическую характеристики, с наличием которых у налогоплательщика
законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога.
Объектами налогообложения земельным налогом являются земельные участки, расположенные
в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга), на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения:
земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;
земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ,
которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами,
включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками,
объектами археологического наследия;
земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ,
предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
земельные участки из состава земель лесного фонда;
земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ,
занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного
фонда.
Ставка налога — это размер налога за единицу налогообложения. Закон о «Плате за
землю» устанавливал различные ставки земельного налога в твердом размере или в процентах
от какого-либо показателя в зависимости от категории земель и целевого назначения участка и
предусматривал возможность корректировки ставок земельного налога путем использования
повышающих коэффициентов. Так, была установлена возможность увеличения средней ставки
земельного налога для земельных участков, расположенных в курортных зонах (например, на
Черноморском побережье, в Приморском крае); для земельных участков, расположенных в
зонах отдыха Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, с 1994 г. применялись инфляционные
коэффициенты, размер которых устанавливался, как правило, ежегодно (например, ставки
земельного налога и арендной платы, действовавшие в 2004 г., применялись в 2005 г. с
коэффициентом 1,1). В том случае, если к населенному пункту (или его части) могли быть
применены несколько коэффициентов, то средняя ставка налога умножалась последовательно
на каждый из этих коэффициентов.
Средние ставки земельного налога для конкретного населенного пункта определялись и
дифференцировались органом местного самоуправления населенного пункта. На базе средней
ставки налога рассчитывались дифференцированные ставки по зонам города (поселка) на
основании экономической оценки территории, генеральных планов городов и другой
градостроительной документации. Зонирование территории по градостроительной ценности
производилось с учетом следующих факторов: местоположение; доступность к центру города
(поселка), местам трудовой деятельности, объектам социального и культурно-бытового
обслуживания населения; уровень развития инженерной инфраструктуры и благоустройства
территории; уровень развития сферы социального и культурно-бытового обслуживания
населения и др.
Налоговый кодекс РФ установил иной подход к определению ставок земельного налога,
порядку его введения, исчисления и уплаты.
Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных
органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга). Максимальные ставки определены в ст. 394 НК РФ, в соответствии с
которой:
за земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения; земельные
участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для
сельскохозяйственного производства; за земельные участки, приобретенные (предоставленные)
для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства или
животноводства, а также за занятые жилищным фондом и объектами инженерной
инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на
земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к
объектам
инженерной
инфраструктуры
жилищно-коммунального
комплекса)
или
приобретенные (предоставленные) для жилищного строительства земельный налог не должен
превышать 0,3% от кадастровой стоимости этих земельных участков;
в отношении прочих земельных участков — налоговая ставка не должна быть более 1,5%
от кадастровой стоимости участка.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от
категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Кадастровая
стоимость земельного участка определяется на 1 января текущего года. Кадастровая стоимость
земельных участков на 1 января календарного года подлежит доведению до сведения
налогоплательщиков земельного налога в порядке, определяемом постановлением
Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. № 52, не позднее 1 марта этого года. В случае если не
определена кадастровая стоимость земельного участка, для налогообложения должна
применяться его нормативная цена на основании п. 13 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Хотя, учитывая различный
порядок установления кадастровой стоимости и нормативной цены земельного участка,
возможно, не всегда будет соблюдено положение о равноценности.
Законом «О плате за землю» за земельные участки, неиспользуемые или используемые не
по целевому назначению, ставка земельного налога устанавливалась в двукратном размере. К
сожалению, налоговый кодекс не содержит такого положения, хотя подобная норма
стимулировала бы лиц к надлежащему использованию земель.
В отношении земель, приобретенных в собственность для жилищного строительства,
налоговый кодекс продублировал правила, введенные 29 ноября 2004 г. в Закон «О плате за
землю» и вступившие в силу с 1 января 2005 г., о применении повышающих коэффициентов
для земельных участков, предоставленных для строительства. Эти положения затрагивают
только отношения по налогообложению земельных участков, приобретенных в собственность с
1 января 2005 г. физическими и юридическими лицами на условиях осуществления на них
жилищного строительства и индивидуального жилищного строительства, и различны в зависимости от вида строительства.
Если земельные участки приобретены в собственность физическими и юридическими
лицами на условиях осуществления на них жилищного строительства, за исключением
индивидуального жилищного строительства с 1 января 2005 г., то земельный налог взимается в
двукратном размере в течение трехлетнего срока проектирования и строительства вплоть до
государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости. При завершении
такого строительства и государственной регистрации прав на построенный объект
недвижимости до истечения трехлетнего срока проектирования и строительства сумма
земельного налога, уплаченного в течение периода проектирования и строительства сверх
однократного размера земельного налога, признается суммой излишне уплаченного налога и
подлежит зачету (возврату) налогоплательщику в общеустановленном порядке.
Земельный налог за земельные участки, приобретенные для жилищного строительства, за
исключением индивидуального жилищного строительства, взимается в четырехкратном
размере в течение периода проектирования и строительства, превышающего трехлетний срок,
вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости.
Земельный налог за земельные участки, приобретенные в собственность физическими
лицами для индивидуального жилищного строительства с 1 января 2005 г., взимается в
двукратном размере в течение периода проектирования и строительства, превышающего
десятилетний срок, вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект
недвижимости.
Льготы по взиманию платы за землю и порядок их предоставления. В соответствии со
ст. 56 Н К РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным
категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством
о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или
плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать
их в меньшем размере. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания,
порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального
характера.
Глава 31 НК РФ предусматривает две формы льгот.
Полное освобождение от налогообложения на неопределенный срок (например,
организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции
Российской Федерации — в отношении земельных участков, предоставленных для
непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;
организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными
дорогами общего пользования; религиозные организации — в отношении принадлежащих им
земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и
благотворительного назначения; общероссийские общественные организации инвалидов (в том
числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых
инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, — в отношении земельных
участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности) или на определенный
срок (резиденты особой экономической зоны).
Уменьшение налоговой базы путем установления не облагаемой налогом суммы. На
одного налогоплательщика (например, Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации,
инвалидов с детства, ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны) на территории
одного муниципального образования (городов Москвы, Санкт-Петербурга) не облагаемая
налогом сумма составляет 10 ООО руб.
Представительным органам муниципальных образований и городов федерального
значения предоставлено право устанавливать дополнительные льготы по уплате земельного
налога (ч. 2 п. 2 ст. 387 НК РФ). Как справедливо отмечалось в юридической литературе, с
вступлением в силу гл. 31 НК РФ возникли вопросы, связанные с отменой некоторых льгот,
установленных Законом «О плате за землю», и в первую очередь с исключением из числа
льготируемых земельных участков, принадлежащих государственным или муниципальным
органам1. Вряд ли является целесообразным налогообложение органов государственной власти
и органов местного самоуправления, которые являются юридическими лицами и могут
обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования для
выполнения возложенных на них функций. Финансирование муниципальных органов
производится из средств того же местного бюджета (бюджета муниципального образования), в
который должны поступать денежные средства от уплаты земельного налога. Такое
перечисление из бюджета на лицевой счет органа юридического лица и обратно может повлечь
только дополнительные расходы (связанные, например, с необходимостью составления
налоговых деклараций, «бездействием» денежных средств в размере сумм земельного налога).
Органы местного самоуправления (а также органы государственной власти городов
федерального значения) следовало бы включить в число категорий налогоплательщиков,
освобождаемых от уплаты земельного налога, в соответствии с налоговым кодексом, в
отношении земельных участков, непосредственно связанных с их деятельностью.
1
См.: Илъюхин И. Комментарий к главе 31 Налогового кодекса РФ «Земельный налог» //
Хозяйство и право. 2005. № 5. С. 18.
Законом «О плате за землю» было предусмотрено предоставление льгот по взиманию
земельного налога в форме полного освобождения от уплаты земельного налога, понижения
ставки земельного налога, частного освобождения на определенный срок, отсрочке выплаты
земельного налога.
Полное освобождение от уплаты земельного налога производилось в случаях,
определенных в Законе «О плате за землю», и осуществлялось в виде освобождения на
определенный срок (физические и юридические лица, получившие для сельскохозяйственных
нужд нарушенные земли (требующие рекультивации), на первые 10 лет пользования; граждане,
впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, освобождались от уплаты
земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков и др.)
либо бессрочного освобождения (заповедники, национальные и дендрологические парки,
ботанические сады, инвалиды I и II групп и др.). С юридических и физических лиц, полностью
освобожденных от уплаты налога, при передаче ими земельных участков в аренду
(пользование) взимался земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование).
Понижение ставки земельного налога, частичное освобождение на определенный срок,
отсрочка выплаты, например, малообеспеченным лицам, молодым семьям, лицам,
пострадавшим от стихийных бедствий, производилось органами законодательной
(представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах
суммы налога, находившихся в распоряжении соответствующего субъекта РФ или органа
местного самоуправления. Эти формы льгот применялись на основании соответствующих
нормативных актов.
Физическим лицам (в т.ч. индивидуальным предпринимателям в отношении земельных
участков, не используемых в предпринимательской деятельности) налоговый орган обязан
направить уведомление не позднее 30 дней до наступления срока платежа. В налоговом
уведомлении указываются: размер налога, подлежащего уплате, расчет налоговой базы и срок
уплаты.
Организации самостоятельно исчисляют сумму налога (сумму авансовых платежей), так
же как и индивидуальные предприниматели в отношении земельных участков, используемых
ими в предпринимательской деятельности (далее — индивидуальные предприниматели). Для
физических лиц исчисление сумм налога (сумм авансовых платежей) производят налоговые
органы.
Налоговым периодом по уплате земельного налога признается календарный год.
Налоговым периодом является период времени, по окончании которого определяется налоговая
база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. Налоговый период для
налогоплательщиков — организаций и физических лиц, являющихся индивидуальными
предпринимателями, состоит из отчетных периодов, по итогам которых уплачиваются
авансовые платежи. Отчетными периодами признаются первый квартал, второй квартал и
третий квартал календарного года. Представительному органу муниципального образования
(законодательным (представительным) органам государственной власти городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга) предоставлено право не устанавливать отчетный
период. При этом представительные органы не вправе устанавливать иные отчетные периоды
(например, ежемесячный отчетный период). Для физических лиц
Н К РФ не содержит обязанности по уплате авансовых платежей, но представительные
органы муниципальных образований (законодательные органы Москвы и Санкт-Петербурга)
вправе установить до двух авансовых платежей. Также представительные органы
муниципальных образований (законодательные органы Москвы и Санкт-Петербурга) могут
предусмотреть для отдельных категорий налогоплательщиков право не исчислять и не уплачивать авансовые платежи.
Налог и авансовые платежи по налогу подлежат уплате налогоплательщиками в порядке и
сроки, которые установлены нормативными актами представительных органов муниципальных
образований (законами городов Москвы и Санкт-Петербурга). При этом срок уплаты
земельного налога для организаций и индивидуальных предпринимателей не может быть
установлен ранее 1 февраля года, следующего за истекшим налоговым периодом.
В случае неуплаты налога в установленный срок начисляется пеня. Процентная ставка
пени принимается равной 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования
Центрального банка РФ.
Сумма излишне уплаченного земельного налога подлежит зачету в счет предстоящих
платежей налогоплательщика поэтому или иным налогам, погашения недоимки либо возврату
налогоплательщику.
Налогоплательщики, своевременно не привлеченные к уплате земельного налога,
уплачивают этот налог не более чем за три предшествующих года. Пересмотр неправильно
произведенного налогообложения допускается также не более чем за три предшествующих
года.
Налоговые органы ведут в установленном порядке учет плательщиков земельного налога,
осуществляют контроль за правильностью исчисления и своевременностью его уплаты.
§ 3. АРЕНДНАЯ ПЛАТА
Арендная плата взимается за земельные участки, переданные в аренду. Согласно ч. 3 ст.
65 ЗК РФ арендная плата является существенным условием договора аренды земельного
участка, т.е. договор аренды земельного участка без этого условия не будет считаться
заключенным.
Если договором аренды земельного участка, находящегося в частной собственности, не
определены порядок, условия и сроки внесения арендной платы, считается, что установлены
порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде земельного участка, аналогичного
по качеству, назначению, местоположению и другим характеристикам. Порядок определения
размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли,
находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности,
устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти
субъектов РФ, органами местного самоуправления. Порядок определения размера арендной
платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных
участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются
органами государственной власти субъектов РФ.
Размер арендной платы за частные земли определяется по соглашению сторон. При
определении размера арендной платы за государственные и муниципальные земли
применяются ставки, устанавливаемые компетентными органами (базовые размеры арендной
платы). Традиционно ставки арендной платы устанавливаются за единицу площади
арендованного земельного участка, размер ставки арендной платы зависит от зоны
градостроительной ценности (в поселениях), категории землепользователя, вида использования
земли.
При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования размер арендной
платы на год устанавливается уполномоченными органами в зависимости от вида земельного
участка в пределах: трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения; полутора процентов кадастровой
стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте;
двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков.
Законодатель и в некоторых иных случаях регулирует процесс установления размера
арендной платы, например, с целью стимулирования жилищного строительства и ограничения
возможного произвола при определении размера арендной платы за земельные участки со
стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления. Так, если на
земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и
предоставленном для жилищного строительства (за исключением индивидуального жилищного
строительства), по истечении трех лет с даты предоставления земельного участка не введен в
эксплуатацию построенный объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок
взимается в размере не менее двукратной ставки земельного налога за соответствующий
земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством. Размер арендной
платы за земельный участок, в отношении которого принято решение о развитии территории,
предоставленный в аренду лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной
территории, определяется в размере земельного налога за соответствующий земельный участок.
Максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставленные резиденту
особой экономической зоны на основании соглашения об осуществлении (ведении)
промышленно-производственной,
технико-внедренческой,
туристско-рекреационной
деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне, определяется
постановлением Правительства РФ о создании особых экономических зон.
Возможно изменение размера арендной платы по соглашению сторон (но не чаще одного
раза в год), если договор аренды не содержит условия, не допускающего пересмотра арендной
платы. Довольно часто на практике арендная плата за государственные и муниципальные земли
рассчитывается путем применения повышающего коэффициента к ставке земельного налога
или конкретного процента от нормативной цены земельного участка в зависимости от
назначения. Такие методики расчета не позволяют в полной мере учитывать коммерческую
привлекательность земельного участка и финансовое состояние организаций различных отраслей народного хозяйства.
В некоторых регионах ставки арендной платы для иностранных юридических лиц
установлены в большем размере, чем соответствующие ставки для российских
предпринимателей. Такое положение соответствует федеральному законодательству (если,
конечно, нет дискриминации одних иностранных лиц по отношению к иностранцам из третьих
стран)1.
1
См.: Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой
иностранных инвесторов (п. 4) // Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 18 января
2001 г. № 58.
Арендная плата может быть в денежной, натуральной или комбинированной форме.
Арендная плата может взиматься отдельно за арендуемый земельный участок или в составе
общей арендной платы за все арендуемое имущество.
Территориальные органы Федерального агентства по управлению государственным
имуществом ведут списки арендаторов, которым были переданы земельные участки в границах
земель, находящихся в ведении соответствующего сельского, поселкового, городского или
районного органа местного самоуправления.
Споры, возникающие по вопросам арендной платы за земельные участки,
рассматриваются в судебном порядке.
§ 4. НОРМАТИВНАЯ ЦЕНА И КАДАСТРОВАЯ СТОИМОСТЬ ЗЕМЛИ
Вопрос о соотношении таких категорий, как «нормативная цена земли» и «кадастровая
стоимость земли», нельзя признать однозначно решенным действующим законодательством.
Земельный кодекс РФ не содержит норм, которые бы устанавливали, например, случаи
применения нормативной цены. Нормативная цена не упоминается и в гл. X ЗК РФ, положения
которой специально направлены на регулирование отношений по плате за землю и ее оценке. В
то же время нормативная цена за землю предусмотрена в целом ряде нормативных актов (в том
числе в Законе РФ «О плате за землю»). Если проанализировать законодательство,
определяющее порядок установления, и случаи применения нормативной цены и кадастровой
оценки, то можно сделать вывод о различном назначении нормативной цены и кадастровой
оценки.
Нормативная цена была установлена для обеспечения экономического регулирования
земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении общей собственности
на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог
земельного участка1. Законодательством предусматривалось применение нормативной цены
при оценке земельного участка в договоре об ипотеке; органам местного самоуправления было
рекомендовано использовать нормативную цену при предоставлении в собственность
земельных участков под объектами недвижимости в сельской местности и в некоторых других
случаях.
1
Нормативная цена земли в Законе РФ «О плате за землю» была названа в качестве одной
из форм платы за землю (как, впрочем, и в Земельном кодексе РСФСР 1991 г.), но, по сути, она
ею не являлась. Нормативная цена земли имеет иную правовую природу, нежели земельный
налог и арендная плата, которые действительно являются формами платы за землю.
Нормативная цена земли — показатель, характеризующий стоимость участка
определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный
срок окупаемости. Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением
Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены
земли».
В соответствии с данным постановлением нормативная цена земли применяется в
случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и ежегодно
определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого
назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам.
Органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут
своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать
нормативную цену земли, но не более чем на 25%.
Нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные
земельные участки соответствующего целевого назначения.
Нормативная цена также подлежит применению в случаях, если кадастровая стоимость
земельного участка не определена, а использование кадастровой стоимости предусмотрено
законодательством (ч. 13 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации»).
Понятие кадастровой стоимости земельных участков впервые было дано во Временных
методических рекомендациях по кадастровой оценке земельных участков, утвержденных
письмом Роскомзема от 14 июня 1996 г. № 1-16/1240. Кадастровая стоимость определялась как
рыночная стоимость земельных участков, по которым сформировался достаточно интенсивный
рынок, и наиболее вероятная цена продажи на открытом и конкурентном рынке собственно
земельных участков, по которым рынок еще находится в стадии становления.
Кадастровая стоимость земельного участка устанавливается для целей налогообложения, а
также применяется в иных случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами.
Определение кадастровой стоимости необходимо для земель сельскохозяйственного
назначения, поскольку от этой стоимости зависит и процедура изъятия таких земель для
несельскохозяйственных нужд (ст. 79 ЗК РФ).
В целях упорядочения организации работ по государственной кадастровой оценке земель
на территории Российской Федерации Правительство РФ 8 апреля 2000 г. утвердило Правила
проведения
государственной кадастровой оценки земель1. Позднее были утверждены методики
государственной кадастровой оценки земель всех категорий, подлежащих оценке. К 2007 г.
государственная кадастровая оценка по категориям, видам использования земель завершена
почти во всех субъектах РФ.
1
См.: Распоряжение Министерства имущественных отношений РФ от 6 марта 2002 № 568р.
Государственная кадастровая оценка земель всех категорий на территории РФ проводится
Роснедвижимостью, его территориальными органами, а также находящимися в их ведении
предприятиями и организациями. К указанным работам могут привлекаться оценщики.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по
целевому назначению ввиду функционального использования. В процессе государственной
кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной
признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального
использования и близких по назначению кадастровой стоимости земельных участков.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и
устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. В тех случаях,
когда определена рыночная стоимость земельного участка, его кадастровая стоимость
устанавливается в пропорциональном отношении к рыночной.
Органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают средний уровень кадастровой
стоимости по муниципальному району (городскому уровню).
Рыночная стоимость земельных участков формируется под влиянием спроса и
предложения на соответствующие земельные участки2. Согласно ст. 3 ФЗ от 29 июля 1998 г. №
135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» под рыночной стоимостью
объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может
быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют
разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не
отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.
При определении рыночной стоимости земельных участков наибольшее применение
имеют такие методы оценки, как метод прямого сравнительного анализа продаж (метод
сравнения продаж), метод капитализации доходов (доходный метод), затратный метод.
Для определения рыночной стоимости не изъятых из оборота земельных участков
Минимущество России разработало Методические рекомендации по определению рыночной
стоимости земельных участков1, которые содержат принципы оценки, содержание различных
методов применительно к оценке рыночной стоимости земельных участков, занятых зданиями,
строениями, сооружениями или предназначенных для их размещения, а также особенности
оценки
рыночной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения.
1
СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709; 2006. № 16. Ст. 1744; 2006. № 52. Ст. 5587.
Действующее законодательство позволяет выделить наряду с указанными видами и
выкупную стоимость (цену) земельного участка, которая применяется, например, при изъятии
земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 281 ГК РФ),
приватизации земельных участков (ч. 3 ст. 11 ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества»), при выкупе земельных участков, на котором расположен объект
недвижимости (ст. 2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
2
Спрос — это количество объектов, которые покупатели готовы купить по конкретной цене.
Предложение — количество объектов, имеющихся в наличии на рынке для продажи по
конкретной цене. Соотношение спроса и предложения (эластичность) определяет уровень цен
на земельные участки.
Литература
Вайпан В., Гладких С. Спорные вопросы уплаты земельного налога // Право и экономика. 2004.
№ 7.
Герасименко Н.В. О совершенствовании правового регулирования системы платежей за
пользование природными ресурсами // Законодательство и экономика. 2004. № 9, 10.
Ипотека в России / Под ред. A.B. Толкушкина. М.: Юристъ, 2002.
Крассов О.И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. М.: Дело, 2003.
Ялбуганов A.A. Арендная плата за землю // Гражданин и право. 2000. № 3. Ялбуганов A.A.
Плата за землю. Земельный налог. Арендное право. Нормативная цена земли. М.: Филин, 1998.
Глава 8.
ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Долгое время в науке не разграничивались такие понятия, как охрана и защита прав.
Между тем эти термины имеют различное содержание1. Охрана прав включает комплекс
мероприятий (экономических, политических, организационных, правовых и др.),
обеспечивающих создание условий для осуществления прав в их нормальном, ненарушенном
состоянии. Защита прав имеет место при нарушении прав или их оспаривании, т.е. когда
требуется восстановление прав или их признание (например, ст. П, 12 ГК РФ; гл. IX ЗК РФ).
1
См., например: Донцов С. Е. Гражданско-правовые внедоговорные способы защиты
социалистической собственности. М., 1980; Рябов АЛ. Охрана права государственной
собственности в СССР. Казань
Собственник, землевладелец, землепользователь, арендатор земельного участка имеют
право применить для восстановления своего нарушенного или оспариваемого права
принудительные меры в порядке, определенном законом. Лицо, право на земельный участок
которого было нарушено, осуществляет выбор способа защиты нарушенного права,
предусмотренного законом, в соответствии с характером нарушения и видом нарушенного
права. Если же в законодательстве установлен определенный способ защиты нарушенного
права, то применяется только указанный способ защиты.
В гл. IX ЗК РФ урегулированы следующие способы защиты:
• признание прав на земельный участок (ст. 59);
• восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный
участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих
угрозу его нарушения (ст. 60);
• признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или
органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 60, ст. 61);
• присуждение к исполнению в натуре (ч. 2 ст. 62, ч. 1 ст. 63). В земельном
законодательстве специально не выделяются такие
распространенные способы, как обжалование действий (бездействий) должностного лица,
неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления,
противоречащего закону, но и они применяются при защите прав на землю.
Защита прав может осуществляться в судебном и административном порядке, также
возможно применение некоторых способов защиты без обращения в компетентные органы
(самозащита права, возмещение убытков и др.). Такие способы защиты, как неприменение
судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего
закону, признание недействительным акта государственного органа или органа местного
самоуправления, признание оспоримой сделки недействительной и другие, может применять
только суд.
При оспаривании, отрицании права или при наличии сомнений в его существовании
производится признание права на земельный участок в судебном порядке. Суд признает
наличие или отсутствие у спорящих сторон права на определенный земельный участок.
Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при
наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним обязаны произвести государственную регистрацию права на землю или сделки,
предметом которой является земельный участок. Регистратор права на недвижимое имущество
и сделок с ним не может отказать в государственной регистрации права на земельный участок,
установленного вступившим в силу решением суда. Если же судебное решение не содержит
сведений, которые должны вноситься в обязательном порядке в Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то регистратор вправе запросить суд о
порядке исполнения принятого решения.
Нарушенное право подлежит восстановлению в случаях, установленных федеральными
законами, например: при самовольном занятии земельного участка; при признании судом
недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа
местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок; при
захламлении, порче земель.
Пресечение действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или
создающих угрозу их нарушения, является одним из способов защиты права, который имеет
достаточно распространенное применение. Такой способ используется либо самостоятельно,
либо совместно с другими способами защиты, в частности с взысканием убытков.
Защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц может осуществляться
путем признания недействительным акта исполнительного органа государственной власти
или акта органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также
нормативного акта, если он нарушает права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица в области использования и охраны земель. Указанный акт, как правило,
недействителен с момента его издания. Основанием для принятия решения суда о признании
ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта
государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются
одновременно как несоответствие закону (например, издание акта с превышением полномочий)
или иному правовому акту, так и нарушение указанными актами прав и охраняемых законом
интересов гражданина или юридического лица.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и
охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного
органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат
возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Возмещение убытков является наиболее распространенным способом защиты
нарушенных прав на землю.
§ 2. ВОЗМЕЩЕНИЕ
ДЕЙСТВИЯМИ
УБЫТКОВ,
ПРИЧИНЕННЫХ
НЕПРАВОМЕРНЫМИ
При возмещении убытков происходит восстановление имущественной сферы
потерпевшего за счет имущества лица, нарушившего право на землю. Убытки, причиненные
нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме в порядке,
предусмотренном гражданским законодательством (ст. 62 3К РФ).
Понятие «убытки» содержится в ч. 2 ст. 15 ГК РФ. Убытки состоят из двух частей. Первая
часть — реальный ущерб — те расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или
должно будет произвести для восстановления нарушенного права или поврежденного
имущества. Так, в результате порчи земельного участка происходит ухудшение физических и
биологических свойств почвенного слоя, для восстановления которых потребуется проведение,
например, мелиоративных мероприятий. Вторая часть — упущенная выгода — включает
неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях оборота, если бы
его право не было нарушено. Так, если порча земельного участка произошла в результате
умышленных или неосторожных действий арендатора этого участка, собственник земли
(арендодатель) вправе потребовать от арендатора уплаты в полном объеме арендной платы,
даже если в результате порчи участка использование земли стало невозможным. Упущенная
выгода может также выражаться, например, в неполучении сельскохозяйственной продукции,
которую получил бы собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор от
принадлежащего ему земельного участка, если бы его право не было нарушено. Если лицо,
нарушившее право, получило вследствие этого доход, лицо, право которого нарушено, вправе
требовать возмещение в размере, не меньшем, чем такой доход.
Размер убытков доказывается и обосновывается лицом, права которого нарушены.
Поскольку земля является частью экосистемы, то немаловажное значение имеет положение ФЗ
«Об охране окружающей среды», в соответствии с которым вред, причиненный окружающей
среде, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и
методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат
на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в
том числе упущенной выгоды. Срок исковой давности по искам о компенсации вреда
окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды, составляет 20 лет.
Согласно ч. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании судебного решения лицо, виновное в нарушении
прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре
(восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах,
возведению снесенных зданий или сооружений или сносу незаконно возведенных зданий,
строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению
других земельных правонарушений и использованию возникших обязательств).
§ 3. ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ ПРАВОМЕРНЫМИ
ДЕЙСТВИЯМИ
При временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных
участков или ухудшении качества их земель в результате деятельности других лиц, а также при
изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд1, временном занятии
земельных участков, ограничении прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков либо ухудшении качества их земель в результате деятельности других лиц
возмещение убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам
осуществляется по нормам земельного законодательства2. Также правообладатели земельных
участков вправе требовать возмещения убытков на основании ст. 57 ЗК РФ, если без
согласования с ними было произведено изменение целевого назначения земельного участка на
основании ходатайства органа государственной власти (органа местного самоуправления) о
переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с
правообладателем.
1
При выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд у собственника
причиненные собственнику убытки включаются в плату за изымаемый земельный участок
(выкупную цену) и определяются в соответствии с положениями ст. 279-282 ГК РФ, а не ЗК РФ.
2
См. гл. VIII ЗК РФ; Правила возмещения собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков,
причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц,
утв. постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 (далее — постановление № 262)
// СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1843.
При комментировании ст. 57 ЗК РФ B.B. Залесский пишет, что «в главе VIII Кодекса речь идет
не о всех категориях земель, только о землях, составляющих основу сельскохозяйственного
производства и лесного хозяйства» (Комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 257). Между тем какихлибо ограничений в нормах Кодекса для возмещения убытков в зависимости от вида земель не
содержится.
Основаниями для возмещения убытков собственникам земельных участков являются:
а) соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного
участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
б) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о
сервитуте;
в) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
г)
решение суда.
Основаниями для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и
арендаторам земельных участков являются:
а) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных
нужд;
б) соглашение о временном занятии земельного участка между землепользователем,
землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется
временное занятие земельного участка;
в) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ограничении прав землепользователя, землевладельца, арендатора
земельного участка, соглашение о сервитуте;
г) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
д) решение суда.
Таким образом, собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор вправе
выбрать способ защиты своих интересов: получить взамен изымаемого другой участок и
стоимость объектов недвижимости, расположенных на участке, а также выплаты иных убытков
или же потребовать выплаты компенсации за изымаемый земельный участок, объекты
недвижимости и возмещения иных убытков.
Определение размера убытков, причиненных собственникам земельных участков,
землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. При
определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, должны применяться
положения постановления № 262. В соответствии с ним подлежат учету убытки, которые
арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств
перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по
договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на
заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием
земельных участков, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным
прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а
также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков
ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка
без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих
ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным
прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а
также расходы, связанные с ограничением прав. При определении размера убытков,
причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков
ограничением их прав на земельные участки, подлежат учету убытки, которые
землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с
досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная
выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением
качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они
несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том
числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества
земель.
До 1 января 2008 г. подлежали возмещению физическими и юридическими лицами в
трехмесячный срок потери сельскохозяйственного производства.
Потери сельскохозяйственного производства возмещались лицами, на основании
ходатайства которых было принято решение о переводе земель сельскохозяйственного
назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию или для которых устанавливались охранные, санитарно-защитные зоны.
Потери сельскохозяйственного производства возмещались в случаях, если земельные
участки предоставлялись в постоянное (бессрочное) пользование или передавались в
собственность бесплатно. При продаже земельных участков или передаче их в аренду потери
сельскохозяйственного производства включались в стоимость земельных участков или
учитывались при установлении арендной платы.
С 1 января 2008 г. все нормы о возмещении потерь сельскохозяйственного производства,
содержащиеся в ЗК РФ, утрачивают силу. Соответственно, с отсутствием правовой основы для
взыскания потерь сельскохозяйственного назначения можно констатировать исключение из
земельного права соответствующего правового института.
До 8 декабря 2006 г. при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их
в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, или
при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий возмещались потери лесного
хозяйства. С принятием ФЗ от 4 декабря 2006 г. № 201 -ФЗ «О введении в действие Лесного
кодекса Российской Федерации»1 потери лесного хозяйства не компенсируются.
1
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.
2
Например, в Австралии (штат Новый Южный Уэльс) в 1980 г. основан Земельный суд,
который по своему статусу приравнивается к Высшему суду штата и является специальным
судом; в Германии действует сельскохозяйственный суд.
§ 4. ЗЕМЕЛЬНЫЕ СПОРЫ
В мировой практике споры о земле обычно рассматриваются общегражданскими судами,
хотя известны случаи создания специализированных судов2 или административных органов для
разрешения земельных споров, когда по каким-либо причинам земельные отношения выходят
на первый план. Такие органы создавались и в России. Так, в период столыпинской реформы
споры, связанные с выделением бывшим общинникам земель в частную собственность,
разрешались уездными земельными комиссиями. Первый
Земельный кодекс РСФСР (1922) также устанавливал, что земельные споры должны были
рассматриваться земельными комиссиями, в состав которых входили народный судья и
представитель земельного органа. В своей деятельности земельные комиссии (или земельные
суды) руководствовались правилами, установленными для деятельности народного суда
(порядок рассмотрения дел, отвод их членов, вызов свидетелей и др.). С 1930 г. земельные
комиссии были ликвидированы и компетенцией по разрешению земельных споров были
наделены различные органы (сельсоветы, райисполкомы, общественные суды, народные суды).
В период с 1932 по 1939 г. функционировали специальные комиссии для рассмотрения споров,
связанных с землепользованием колхозов.
В связи с тем что в СССР не могли возникнуть споры о праве собственности на землю,
земельные споры были связаны только с правом пользования земельными участками. В
Большой советской энциклопедии земельные споры определялись как споры о праве
землепользования между землепользователями и другими организациями и лицами в связи с
отводом, изъятием земель, землеустройством и осуществлением иных функций по
распоряжению и управлению землями1.
1
БСЭ: В 30 т. Т. 9 / Под ред. A.M. Прохорова. 3-е изд. М., 1974. С. 462.
Земельные преобразования, осуществляемые на современном этапе развития России,
естественно, повлекли и изменения в причинах, основаниях и порядке рассмотрения земельных
споров. Как показывает судебная статистика, начиная с 1996 г. количество земельных споров
ежегодно увеличивается более чем в два раза2. Для снижения нагрузки на суды общей
юрисдикции и арбитражные суды, для более квалифицированного разрешения земельных споров в юридической литературе предлагается ввести специальные земельные суды, которые
будут наделены особыми полномочиями и иметь особый порядок формирования3.
2 См.: Костюк В. Правовые проблемы регулирования земельных отношений и судебная
практика в условиях формирования земельного законодательства // Хозяйство и право. 2000. №
3. С. 29.
3
Дикусар В.М. Земельные суды — в России? // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 53-54;
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.,
2001. С. 206 (авт. — B.B. Устюкова).
В процессе использования земель могут происходить столкновения интересов отдельных
субъектов по поводу целей использования, границ земельных участков, размеров
предоставляемых участков и т.п. Спорные правоотношения возникают, как правило, при
нарушении прав и законных интересов одного лица (лиц) со стороны другого лица (лиц).
Субъект, считающий свое право нарушенным, использует такой способ защиты своего права,
как обращение в компетентный орган за разрешением возникшего разногласия. Земельный спор
может возникнуть не только при нарушении права, законного интереса лица (лиц), но и при
наличии заблуждения этого лица по поводу существования или содержания существующего
права или интереса.
Традиционно в науке земельного права все споры по поводу земли, земельных участков
относят к земельным спорам. Указанная характеристика земельных споров служит отличительным признаком для отграничения их от гражданско-правовых и административно-правовых
споров1.
1
См.: Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. М., 1973. С. 3—37.
Земельный спор — это спор по поводу субъективного права на конкретный земельный
участок. Основанием возникновения земельных споров могут быть как совершение
определенных действий, нарушающих права и законные интересы землевладельцев,
землепользователей, собственников и арендаторов земельных участков (например,
вмешательство в хозяйственную деятельность по использованию участка), так и несовершение
необходимых действий — бездействие (например, неприведение земельного участка в
пригодное для использования состояние после окончания срока проведения изыскательских
работ). Подавляющее большинство споров возникает по поводу использования земельных
участков.
Сторонами земельных споров могут быть различные субъекты: собственники,
землепользователи, землевладельцы, другие физические и юридические лица, органы
государственной власти и управления, органы местного самоуправления.
Классификация земельных споров может быть проведена в зависимости от характера,
субъектов споров и другим основаниям.
Земельные споры в зависимости от их связи с имущественными отношениями можно
разделить на две группы.
1. Чисто земельные споры (или земельные споры, не связанные с имущественными
отношениями), т.е. споры, связанные с нарушением или оспариванием прав граждан или
юридических лиц на земельные участки. В этих спорах имущественный интерес либо вообще
отсутствует, либо не выступает на первый план, и ни одной из сторон не причинен
материальный ущерб. К этой категории
споров могут быть отнесены споры об оспаривании границ и размеров земельных
участков, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, споры между
супругами (в том числе бывшими) о разделе общего земельного участка или определения
порядка пользования этим участком, споры о преимущественном праве наследования
земельного участка определенного целевого назначения и др.
2. Земельно-имущественные споры (или земельные споры, тесно связанные с
имущественными отношениями) — это споры по поводу земельных участков, при разрешении
которых требуется и определение прав на иное имущество. Существование данной категории
споров объясняется тем, что право на недвижимое имущество (здание, строение, сооружение,
помещение) тесно связано с правом на земельный участок, обслуживающий эту недвижимость.
К такого рода земельным спорам можно отнести споры о порядке пользования или разделе
земельного участка между совладельцами жилых домов и иных строений, споры об
определении права на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее
использования. Последний вид споров получил широкое применение в практике судов, и
возникает он, как правило, в случае покупки недвижимости, находящейся на земельном
участке, и неоформлении прав на соответствующий земельный участок1.
1
См., например: п. 1, 5 Обзора практики применения арбитражными судами земельного
законодательства. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. № 61 //
ВВАС РФ. 2001. № 5.
Если в целом рассматривать все споры, связанные с земельными отношениями, то,
помимо двух перечисленных групп, можно выделить также имущественные споры, связанные с
земельными отношениями (где нет спора о праве на земельный участок). Имущественные
споры, связанные с земельными отношениями, являются по своему характеру гражданскоправовыми, и их объектом выступает право на какое-либо имущество (имущественные права).
К ним относятся: требование о возмещении убытков, вызванных изъятием или временным
занятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд, ограничением прав
пользователей земельных участков или ухудшением качества земли и ее порчей; требование о
возмещении убытков, причиненных в результате нарушения прав и законных интересов
субъектов, использующих землю (например, при самовольном занятии земельного участка,
загрязнении), и др.
Для защиты нарушенных прав и законных интересов собственников, землевладельцев,
землепользователей, арендаторов земельных участков необходимо разрешение возникшего
земельного спора. Обращаясь в компетентный орган, лицо приводит в действие весь механизм
защиты, в рамках которого государство реализует свои властные полномочия. Разрешение
земельных споров выражается в выяснении уполномоченным органом пределов и содержания
прав и обязанностей спорящих сторон и установлении этими органами обязательного
поведения сторон. Уполномоченный орган вправе (а точнее — обязан) принудить ответчика к
совершению определенных действий: возместить причиненные убытки; признать право истца
на земельный участок; исполнить свою обязанность; прекратить противоправные действия,
нарушающие права и законные интересы других лиц.
В зависимости от вида органа, разрешающего споры, выделяют административный и
судебный порядок рассмотрения дел. До земельной реформы (1991) земельные споры в нашей
стране разрешались в основном в административном порядке. Принятый Земельный кодекс
РСФСР 1991 г. предусматривал административный (Советами народных депутатов) и судебный
порядок рассмотрения земельных споров. Административному разрешению споров отводилась
роль досудебной процедуры.
Земельные споры, согласно современному законодательству, разрешаются в судебном
порядке. Споры рассматриваются судами в соответствии с установленной законом
подведомственностью и подсудностью (гл. 4 АПК РФ; гл. 3 ГПК РФ). Конкретные категории
дел, подведомственные судам общей юрисдикции, были обозначены Пленумом Верховного
Суда РФ в постановлении от 22 апреля 1992 г. (с послед, изм.) «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе».
В настоящее время в Российской Федерации восстановлен институт мировых судей,
которые также рассматривают часть земельных споров. В частности, мировой судья в первой
инстанции разрешает дела: об определении порядка пользования земельным участком и
другими объектами недвижимости; о разделе между супругами общего имущества; по
имущественным искам при цене искало 500 минимальных размеров оплаты труда,
установленных законом на момент подачи заявления (ст. 23 Г П К РФ; ст. 3 ФЗ от 17 декабря
1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»1).
1
СЗ РФ. 1998. № 5 1 . Ст. 6270.
До принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами
на разрешение в третейский суд (ст. 64 ЗК РФ)1. Хотя третейский суд был известен в России
давно, до 1990-х гг. такой способ разрешения споров использовался крайне редко. Третейские
суды в Российской Федерации создаются самими спорящими сторонами на основании
предварительно заключенного договора для разрешения конкретного спора либо третейские
суды могут учреждаться различными организациями как постоянно действующие.
1
См.: ФЗ от 24 июля 2002 г. «О третейских судах в Российской Федерации».
Граждане и юридические лица вправе обжаловать действия органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Иногда отношения по обжалованию действий
органов государственной власти и органов местного самоуправления и должностных лиц
называют административно-правовыми спорами2.
2
См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора //
Государство и право. 1998. № 12.
Предметом обжалования действий органа является индивидуальный правовой акт,
правомерность либо неправомерность которого устанавливается не в исковом производстве, а в
особом порядке. Типичными жалобами являются требования о признании неправомерными
отказа местной администрации о предоставлении земельного участка3 или органа
юридического лица о выделении служебного земельного надела, жалобы юридических лиц на
решения компетентных органов о предварительном согласовании места размещения объекта
при предоставлении земельного участка для строительства и др.
3
В юридической литературе существует и точка зрения об отнесении споров, связанных с
отказом в предоставлении гражданам земельных участков, к категории чисто земельных споров
(см.: Андреев Ю. Рассмотрение земельных споров // Хозяйство и право. 1997. № 10).
В частности, согласно ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт исполнительного органа
государственной власти или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных
законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным
правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом
недействительным. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате
издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на
землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта
исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления,
подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
§ 5. ЗЕМЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
Во всех учебниках и учебных пособиях по земельному праву, а также в ряде специальных
работ1 обосновывается наличие в земельном праве наряду с материальными нормами и
процессуальных норм, и соответственно принято дихотомическое деление земельных
правоотношений в зависимости от их характера на материальные и процессуальные. Земельные
материальные правовые отношения определяются как отношения, урегулированные
устанавливающими права и обязанности участников земельных отношений материальными
нормами земельного права, а земельные процессуальные правовые отношения — как
урегулированные процессуальными нормами земельного права отношения, связанные с
порядком возникновения, изменения или осуществления прав и обязанностей участников
земельных отношений, т.е. с деятельностью определенных субъектов по применению норм
материального права.
1
См., например: Осипов Н. Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Д.,
1972. С. 30—33; Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского
земельного права. М., 1975. Такой подход соответствует и общепринятому в теории права.
В 20-х гг. XX в. земельный процесс рассматривался только как порядок разрешения
земельных споров (что можно объяснить существованием специальных земельных комиссий),
но в этот же период (1925 г.) выходит работа СП. Кавелина «Земельное право и земельный
процесс», где земельный процесс определялся как установление, оформление и защита
земельных прав. В дальнейшем научное обоснование существования земельного процесса
исключительно в широком смысле было дано П.Д. Сахаровым, Н.И. Красновым, И.А.
Иконицкой и поддержано A.A. Забелышенским, Б.В. Ерофеевым2.
2
См.: Сахаров П.Д. Еще раз о земельном процессе в СССР // Советское государство и
право. 1971. № 9. С. 39; Он же. Землеустроительный процесс в СССР. М, 1968. С. 24—26;
Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского земельного права. М., 1975;
Забелышенский A.A. Управление земельным фондом в СССР: Учеб. пособие. Свердловск, 1974.
С. 46; Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 2000. С. 291-308.Так, И.А. Иконицкая
сформулировала общее понятие земельного процесса как совокупность установленных законом
требований, определяющих порядок деятельности государственных и других органов по
применению норм земельного права1.
1
См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. С. 208.
Таким образом, в науке земельного права при определении земельного процесса (а
соответственно, и земельных процессуальных правовых отношений) главенствует подход, при
котором процессуальная форма опосредует и правоохранительную сферу применения права, и
сферу установления, изменения и прекращения регулятивных материальных правовых
отношений. Исходя из этого, земельные процессуальные правоотношения возникают при
реализации как правоохранительной, так и регулятивной функции норм земельного права.
Представители же иных отраслей уже неоднократно и давно справедливо и обоснованно
подчеркивают необходимость разграничения процессуальных и процедурных норм и
правоотношений2, обосновывая проведение «водораздела» между процессуальной и
процедурной формами по сфере их применения.
2
См., например: Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении.
Томск, 1980; Аракчеев B.C. Процедурно-правовые нормы: понятие и значение в регулировании
трудовых отношений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Томск, 198\\СкобелкинВ.Н.Трудовые
правоотношения. М., 1999.С. 113-127; Переде-ринС.В. Процедурно-процессуальные правовые
средства и способы обеспечения трудовых прав работников: Автореф. дис. докт. юрид. наук.
М., 2001; Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. B.H.
Скобелкина. Воронеж, 2002.
В общем-то о разграничении процедурной и процессуальной формы писал и С.С.Алексеев
(см.: Структура советского права. М., 1975. С. 237-242).
С одной стороны, нормы, устанавливающие порядок деятельности должностных лиц,
органов, организаций, независимо от вида регулируемой деятельности (позитивной или
охранительной) являются производными, служебными по отношению к материальным
правовым нормам, с которыми они органически связаны. С другой стороны, наличие этого
сходства все же не позволяет объединить две группы норм, которые значительным образом отличаются друг от друга. Нельзя не заметить, что нормы, регулирующие правоприменительную
деятельность
позитивного
характера,
и
нормы,
регулирующие
охранительную
правоприменительную деятельность, отличаются значительным своеобразием.
В первом случае нормы определяют порядок, процедуру обычной, «нормальной»
правоприменительной деятельности органов, должностных лиц, организаций по применению
правовых норм, направленной на возникновение, изменение или прекращение материальных
правоотношений. В процессе применения таких норм уполномоченные субъекты реализуют
свою компетенцию, другая же сторона возникающего отношения (физические и юридические
лица) действует добровольно, поэтому нет необходимости в ее принуждении к определенному
поведению.
Во втором случае нормы призваны регламентировать порядок деятельности органов,
должностных лиц по принудительному осуществлению предписаний и разрешению споров. Эта
группа норм регулирует общественные отношения, возникающие при нарушении правовых
предписаний и прав, законных интересов субъектов права. Разрешаемый в установленном
порядке спор может и не основываться на указанных нарушениях (например, при заблуждении
одной из сторон относительно пределов и содержания своих прав), но приведение в действие
механизма принуждения (в частности, подача иска и его рассмотрение в судебном порядке)
свидетельствует о возникновении процессуальных правоотношений. Процессуальные нормы
используются именно тогда, когда возникает спор, появляется потребность в принудительном
осуществлении требований правовых норм либо в применении санкций за их нарушение. Таким
образом, нормы первой и второй группы отличаются не только сферой применения, но и имеют
разные функции, значение, способы их реализации и иные отличия. Поэтому следует
разграничивать процедурные и процессуальные нормы. Процедурные земельные нормы
способствуют реализации исключительно материальных земельных норм и в применении
материальных норм иных отраслей участия не принимают. Процессуальные — в подавляющем
большинстве обеспечивают принудительную реализацию материальных норм независимо от их
отраслевой принадлежности.
Процессуальные нормы характеризуются большей степенью детализированное™ по
сравнению с процедурными, поскольку они должны обеспечить строгое соблюдение гарантий
прав и законных интересов участвующих в процессуальном отношении лиц. Процессуальными
являются нормы права, устанавливающие порядок деятельности юрисдикционных органов по
принудительной реализации правовых норм, применения юридических санкций и разрешения
споров. Например, отношение, возникающее при предъявлении в суд органом, принявшим
решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, иска к
его владельцу о выкупе этого участка земли.
Соответственно земельный процесс — это регламентированная законом деятельность
юрисдикционных органов. В тех ситуациях, когда требуется принудительное применение
земельных правовых норм или необходимо возложить санкции за правонарушения в области
использования и охраны земель, будут применяться процессуальные нормы, которые
составляют правовой институт — земельный процесс.
С принятием ЗК РФ, где установлена четкая процедура изъятия земельных участков за
соответствующие правонарушения, можно говорить о закреплении специальным
законодательством меры земельно-правовой ответственности (прекращения права на
земельный участок путем его изъятия), применение которой осуществляется в рамках
земельного процесса.
Литература
Боголюбов СЛ. Земельное право: Учебник. М., 2006.
Вылегжанина Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой опыт // Журнал
российского права. 2002. № 6.
Зверева А. Рассмотрение споров, связанных с землепользованием, в арбитражном суде
города Москвы // Право и экономика. 2003. № 3.
Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М., 2006.
Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. М., 1973.
Карномазов А.И. Судебные споры о признании права собственности на земельные
участки // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 9.
Ковязина H.A. О некоторых вопросах рассмотрения земельных споров третейскими
судами // Российская юстиция. 2006. № 8.
Моргунов СВ. Земельные споры //Арбитражная практика. 2003. № 12.
Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю // Хозяйство
и право. 2002. № 7.
Романов В.И. Судебное рассмотрение земельных споров // Журнал российского права.
2002. №11.
Чесовская Е. Судебная защита прав участников земельных отношений // Российская
юстиция. 2002. № 6.
Глава 9.
УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И
ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
Ведущая роль в управлении в сфере использования и охраны земельных ресурсов (далее
— управление земельными ресурсами, земельным фондом) принадлежит государству.
Государственное управление земельными ресурсами является частью государственного
управления в целом. Управление земельными ресурсами вызвано объективной необходимостью
обеспечения использования земли, которая незаменима и ограничена как основное средство
производства и пространственно-операционный базис для размещения иных объектов.
Специфика земельных правоотношений определяет и особенности в структуре органов,
осуществляющих управление земельными ресурсами, а также в самом содержании управления
земельными ресурсами.
Объектом управления являются отношения в сфере использования и охраны таких земель
всеми землями Российской Федерации или частью. Земли РФ или земельный фонд РФ
составляют все земли в пределах государственных границ РФ. С целью обеспечения
дифференцированного правового регулирования земельных отношений по поводу земель,
обладающих различными природными качествами и свойствами, все земли РФ разделены на
семь категорий в зависимости от целевого назначения земель:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Государственное управление земельным фондом было предметом пристального внимания
советских ученых. В юридической литературе, как правило, подчеркивалось, что
государственное управление земельным фондом имеет своим основанием право государственной собственности на землю и право территориального верховенства1. Ликвидация
монополии государства на земельные ресурсы определила необходимость пересмотра
сложившегося подхода к юридическому основанию государственного управления земельными
ресурсами.
1
См., например: Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М.,
1961. С. 71; Забелышенский A.A. Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1974. С.
12—15; Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 211—212.
Российская Федерация осуществляет управление как государство, обладающее
суверенитетом, которое включает в качестве одного из элементов и право территориального
верховенства. Таким образом, государство реализует функции управления, опираясь на
политическую власть, и юридическим основанием государственного управления является право
территориального верховенства, позволяющее применять государству властные полномочия
для обеспечения рационального использования и охраны земель независимо от формы
собственности на нее.
Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны,
оказывают содействие субъектам в реализации своих прав на земельные участки (например,
обеспечивая информацией, проводя улучшение земель за счет государства), с другой —
выявляют нарушения требований по рациональному использованию и охране земель и
применяют меры ответственности2. Правоотношения по управлению земельными ресурсами
являются по своему характеру организационными.
2
См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 162.
Хотя в литературе по земельному праву обычно используется термин «государственное
управление землями», следует учитывать, что управление земельными ресурсами
осуществляют не только органы государственной власти, но и исполнительные органы
местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления: регулируют
планировку и застройку территорий муниципальных образований; осуществляют изъятие
земельных участков на подведомственных им территориях; решают вопросы благоустройства и
озеленения территорий муниципальных образований; осуществляют контроль за
использованием земель на территории соответствующего муниципального образования; регулируют использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых.
Управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов (земель) — это
организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению
рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.
Управление землями подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое), которые
имеют общность задач, функций и метода воздействия. Общее управление земельными
ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и имеет
территориальный характер, т.е. оно распространяется на земли (независимо от их категории и
прав на конкретный земельный участок) в пределах территории РФ, субъектов РФ или
муниципальных образований. Такое управление осуществляют органы общей компетенции:
Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы
местного самоуправления, а также органы специальной компетенции, в частности Федеральное
агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования и др.
1
См.: ст. 3, 8, 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (с послед, изм.) «О Государственной границе Российской Федерации».
Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами осуществляется
государственными комитетами, федеральными агентствами, федеральными службами
(службами), а также в случаях, установленных указами Президента или постановлениями
Правительства РФ — министерствами и имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е.
распространяется на земли только определенных отраслей народного хозяйства. Такое
управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и
реализуется под контролем органов общего управления. Этот вид управления осуществляет,
например,
Федеральная
служба
безопасности
России,
Федеральное
агентство
железнодорожного транспорта. Так, Федеральная служба безопасности РФ осуществляет
контроль за использованием земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль
Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод
пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными нормами1.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет управление в сфере
использования и охраны земель, предоставленных организациям железнодорожного
транспорта.
Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления,
представляющие собой обособленные, основные виды деятельности исполнительных органов
по обеспечению рационального использования и охраны земель. Положения земельного
законодательства позволяют выделить такие функции управления земельными ресурсами, как:
ведение государственного кадастра недвижимости;
осуществление землеустройства;
планирование использования земельных ресурсов;
контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель
(земельный контроль);
мониторинг земель.
До недавнего времени (до 1993 г.) одной из функций государственного управления
являлось и разрешение земельных споров, которые рассматривались в административном
порядке. Современное законодательство отдает приоритет судебному порядку разрешения
земельных споров, поэтому нет оснований для выделения такой функции управления.
Несмотря на то что управленческие функции в основном осуществляют органы
исполнительной власти (государственные органы и органы местного самоуправления),
отдельные полномочия в сфере управления реализуют и иные лица, например общественные
организации. Об этом необходимо помнить при характеристике управления земельными
ресурсами и рассмотрении отдельных управленческих функций. Так, земельный контроль
осуществляется не только государственными органами, органами местного самоуправления, но
и уполномоченными ими органами, органами территориального общественного
самоуправления, другими общественными организациями (объединениями).
§
2.
ОРГАНЫ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
УПРАВЛЕНИЕ
В
СФЕРЕ
В структуру органов государственного управления земельными ресурсами входят органы
государственной исполнительной власти РФ и ее субъектов. В зависимости от компетенции в
сфере управления земельным фондом органы общего управления делятся на органы общей и
специальной компетенции.
Органы общей компетенции составляют следующие органы исполнительной власти. К
федеральным органам общей компетенции относится Правительство Российской Федерации,
которое призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организовать деятельность по
охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования1.
1
См.:ст. 14,18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997г.№2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004.
№ 25. Ст. 2478; 2004. № 45. Ст. 4376; 2005. № 23. Ст. 2197; 2007. № 6. Ст. 680; 2007. № 10. Ст.
1147.
На уровне субъектов РФ общее управление земельными ресурсами осуществляется
исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (правительства республик,
администрации областей и т.д.). Компетенция этих органов определяется как федеральным
законодательством, так и законодательством соответствующих субъектов РФ, в частности их
конституциями и уставами. Например, согласно нормам ст. 92, 93 Конституции Республики
Бурятия исполнительную власть в этой республике осуществляет Правительство Республики
Бурятия, которое обеспечивает проведение в республике государственной политики в области
экологии, комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов, аймаков и
городов, осуществляет управление республиканской собственностью, меры по обеспечению
законности, прав и свобод граждан, охране собственности и др. Законом Республики Бурятия от
30 декабря 2003 г. «О земле» уточняется, что Правительство Республики Бурятия в области
земельных отношений управляет и распоряжается земельными ресурсами, находящимися в
государственной собственности Республики Бурятия; переводит земли из одной категории в
другую; резервирует земли для государственных нужд Республики Бурятия; принимает
решение о реквизии земельных участков и др. (ст. 4)2.
2
См.: Бурятия. 2003. 31 декабря. № 246 (с послед, измен.).
Управление земельными ресурсами на уровне муниципальных образований осуществляют
исполнительные органы местного самоуправления.
Их компетенция определена в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном
самоуправлении», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, иными федеральными законами, законами
субъектов РФ. Так, глава местной администрации поселения или городского округа утверждает
соответственно план реализации генерального плана поселения или городского округа.
К основным органам специальной компетенции относятся: Министерство
экономического развития РФ, Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство
лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.
Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере анализа и
прогнозирования, в том числе имущественных отношений, земельных отношений, создания и
функционирования особых экономических зон на территории РФ и т.д. (п. 1 постановления
Правительства РФ от 7апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития
Российской Федерации»1).
1
СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1480 (с послед, изм.).
Министерство экономического развития РФ координирует и контролирует деятельность
находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению государственным
имуществом.
Министерство экономического развития осуществляет правовое регулирование, а также
разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных
законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе по
следующим вопросам: управление, распоряжение и приватизация федерального имущества;
особые экономические зоны на территории РФ; территориальное зонирование и земельные
отношения; рынок земли и другой недвижимости.
До 1 октября 2008 года специальным органом, который выполнял основные виды
управленческой деятельности в земельной сфере, являлось Федеральное агентство кадастра
объектов недвижимости.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) являлось
федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по управлению
государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения
государственного земельного кадастра, государственного кадастрового и иного учета объектов
недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценки земель, государственного
мониторинга земель и землеустройства в пределах установленных полномочий, а также
функции по государственному земельному контролю за соблюдением земельного
законодательства в части, касающейся использования земель, и по контролю за проведением
землеустройства.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло свою
деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Основными функциями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости
являлись:
• осуществление государственного земельного контроля;
• создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе
государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и
системы технического учета зданий и сооружений;
• организация проведения государственной кадастровой оценки земель и оценки иных
объектов недвижимости;
• землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;
• осуществление государственного федерального мониторинга земель;
• предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов
недвижимости;
• предоставление сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и
налогов на имущество;
• оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета,
государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;
• проведение экспертизы землеустроительной документации.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло следующие
полномочия в установленной сфере деятельности:
размещало заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
федеральных государственных нужд в установленном законодательством Российской
Федерации порядке;
в
установленном
порядке
организовывало
государственную
экспертизу
землеустроительной документации;
осуществляло контроль за проведением землеустройства;
осуществляло государственный кадастровый и иной учет объектов недвижимости;
составляло протоколы об административных правонарушениях, рассматривало в
установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагало административные штрафы;
организовывало создание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости;
организовывало проведение территориального землеустройства в соответствии с
решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на
землях, находящихся в федеральной собственности;
организовывало осуществление технической инвентаризации объектов капитального
строительства;
организовывало проведение государственной кадастровой оценки земель и осуществляло
представление ее результатов в соответствии с законодательством РФ;
вело государственный земельный кадастр и государственный фонд данных, полученных в
результате проведения землеустройства;
вело государственный федеральный мониторинг земель в РФ, в том числе с
использованием автоматизированной информационной системы;
предоставляло заинтересованным лицам сведения государственного земельного кадастра1;
осуществляло государственный земельный контроль;
утверждало карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства;
осуществляло иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие
полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами
Президента РФ или Правительства РФ.
1
См.: Административный регламент предоставления Федеральным агенством кадастра
объектов недвижимости государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам
сведений государственного земельного кадастра», утв. приказом Минэкономразвития России от
13 июля 2006 г. № 186 // БНА. 2006. № 45.
К сожалению, сегодня отсутствует такой узкоспециализированный орган, который бы
реализовывал функции государства в сфере управления земельными ресурсами. Полномочия
Роснедвижимости были переданы Федеральному агентству по управлению федеральным
имуществом. Такой подход законодателя нельзя признать верным, поскольку земля, земельные
участки являются не только недвижимым имуществом, но и природным ресурсом, природным
объектом.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество)
является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
управлению государственным имуществом, в том числе в области земельных отношений,
функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере
имущественных отношений.
При определении целей деятельности, полномочий этого органа необходимо учитывать и
передачу этому агентству всех функций упраздненных Федерального агентства кадастра
объектов недвижимости, Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства
геодезии и картографии.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в частности,
реализует следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством,
полномочия собственника в отношении имущества государственных унитарных предприятий,
государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального
имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального
имущества;
осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и
сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в
государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю),
принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской
Федерации, атакже выморочное имущество, включая земельные участки (кроме земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения);
при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на
заключение договоров аренды таких земельных участков: принимает решение о проведении
торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке предложения о проведении
торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; определяет начальную цену земельного
участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при
проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной
платы, а также размер задатка; определяет существенные условия договоров купли-продажи
земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды
земельных участков по результатам торгов;
принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места
размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу
исполнительной власти, федеральному государственному учреждению и федеральному
государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ,
государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию
субъекта РФ;
принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены
объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в
федеральной собственности;
выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права
собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее
государственную казну РФ, и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные
участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами;
осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение
государственной собственности на землю и др.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России) является федеральным
органом исполнительной власти, реализующим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,
воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом
недр, использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов
животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а
также в сфере охраны окружающей среды1.
1
См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв.
постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3260;
2004. № 32. Ст. 3347; 2005. № 52. Ст. 5759; РГ. 2006. 26 декабря. № 291; СЗ РФ. 2007. № 22. Ст.
2645.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль
деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по
недропользованию.
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных
услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в
сфере водных ресурсов.
Основными функциями Федерального агентства водных ресурсов являются:
обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному
использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации
вредного воздействия вод;
в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством, осуществление
владения, распоряжение и пользование водными объектами, находящимися в федеральной
собственности;
разработка и реализация в установленном порядке схем комплексного использования и
охраны водных объектов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;
ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию
договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование,
перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора
водопользования, Российского регистра гидротехнических сооружений; осуществление
государственного мониторинга водных объектов;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его
последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои
территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования не вправе осуществлять в
установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление
государственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых
законодательством РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:
1) осуществляет контроль и надзор:
государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель
водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых
природных территорий;
в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их
обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, переданных
органам государственной власти субъектов РФ;
в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий
федерального значения;
за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении
лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 Л К РФ, и (или) в случаях, когда указанные
полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;
государственный пожарный надзор в лесах;
за использованием и охраной водных объектов;
за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области
морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в
исключительной экономической зоне;
за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном
шельфе;
за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил
безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и
судоходных гидротехнических сооружений;
за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для
осуществления полномочий РФ в области водных отношений с правом направления
предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности
должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
2) организует и проводит государственную экологическую экспертизу:
проектов правовых актов РФ и субъектов РФ, реализация которых может привести к
негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивнометодических документов органов государственной власти Российской Федерации,
регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие
на использование природных ресурсов;
материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и субъектов
РФ и предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на
территории РФ и субъектов РФ, в том числе: проектов генеральных планов развития
территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации
производительных сил РФ и субъектов РФ; проектов схем расселения, природопользования и
территориальной организации производительных сил крупных регионов и национальногосударственных образований; проектов комплексных схем охраны природы Российской
Федерации и территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;
документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные
договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов,
находящихся в ведении РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
материалов комплексного экологического обследования участков территорий,
обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных
территорий федерального значения, субъектов РФ и местного значения, а также программ
реабилитации этих территорий;
проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных
ресурсов, находящихся в ведении РФ и субъектов РФ;
документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования
территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных
земель в нелесные;
иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность,
которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на охрану и использование природных ресурсов;
3) осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий
федерального значения.
Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере
агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство,
карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использования земель сельскохозяйственного значения, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и др. Министерство сельского
хозяйства РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении
Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Министерство сельского хозяйства РФ на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и
Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
правила и нормы в области мелиорации земель;
планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и
противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Министерство сельского хозяйства РФ в установленной сфере деятельности не вправе
осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению
государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или
постановлениями Правительства РФ.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг,
управлению государственным имуществом и по реализации государственной политики в
области лесных отношений. Рослесхоз в пределах и порядке, определенных федеральными
законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника
в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов
государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и
государственным учреждениям, подведомственным Рослесхозу.
К основным функциям Федерального агентства лесного хозяйства относятся:
рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в
земли других категорий;
отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их
границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ;
организация и обеспечение в лесах, расположенных на землях лесного фонда,
лесопатологического мониторинга и лесного семеноводства;
осуществление государственной инвентаризации лесов;
определение количества лесничеств, лесопарков, установление их границ.
§ 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ
До 1 марта 2008 г. одной из функций государственного управления земельными
ресурсами было ведение государственного земельного кадастра. Несмотря на отмену
нормативных актов, регулирующих отношения по ведению государственного земельного
кадастра, созданная десятилетиями информационная база государственного земельного
кадастра сегодня является основой формирования государственного кадастра объектов
недвижимости в части сведений о земельных участках, зонах и границах земель. Прежде чем
рассмотреть вопрос о государственном кадастре недвижимости, следует остановиться на ранее
действовавшем законодательстве о государственном земельном кадастре.
Ведение государственного земельного кадастра обеспечивало принятие обоснованных
решений по организации рационального использования и охраны земель. Государственный
земельный кадастр являлся важнейшим инструментом информационного обеспечения
управления земельными ресурсами. Если в СССР земельный кадастр охватывал только
сельскохозяйственные земли, то с 1992 г. земельный кадастр РФ ведется в отношении всех
земель в пределах России, независимо от форм собственности, целевого назначения и
разрешенного использования.
Термин «кадастр» был образован от лат. regestrum— реестр, свод сведений. Земельный
кадастр составляли еще в Древнем Риме, Египте, где он использовался с фискальной целью для
обоснования поземельного обложения налогом. В Западной Европе кадастровую оценку земель
впервые произвели в XVIII в. Так же как и в западноевропейских странах, земельный кадастр в
дореволюционной России служил для установления денежных сборов (налогов). Содержание и
формы земельного кадастра исторически менялись. Общими чертами для всех земельных
кадастров являлись учет и регистрация землевладений (землепользовании), природное и
экономическое описание земель и их оценка1.
1
См. подробнее: Земельный кадастр СССР. М., 1967. С. 16-27.
Современные зарубежные страны имеют большой опыт регулирования отношений по
ведению земельного кадастра, причем его назначение может быть различным. В одних странах
земельный кадастр служит только фискальным целям и включает такие характеристики
недвижимости, которые могут влиять на размеры налогообложения (фискальная (налоговая)
кадастровая система). В других странах основное назначение земельного кадастра — защита
прав на землю через различные системы регистрации, где фиксируется информация о
владельцах, правах на недвижимость, о переходе, ограничениях, обременениях недвижимости
(юридическая (правовая) кадастровая система)2.
2
См.: Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и
ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях рынка//
Государство и право. 1998. № 3. С. 29.
Отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных
объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных
технологий, их учета и оценки является одной из нерешенных проблем в области
реформирования земельных отношений3.
3
См.: Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости
(2002-2007 годы)», утв. постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. № 745.
Правовую основу ведения в Российской Федерации земельного кадастра составляли ЗК
РФ (ст. 70), ФЗ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре» (введен в действие
с 11 июля 2000 г.)1, постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об
утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра»2,
Правила кадастрового деления территории РФ, утвержденные постановлением Правительства
РФ от 6 сентября 2000 г. № 6603, и др.
1
См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 27. Ст. 2881; 2006. № 50
Ст. 5279.
2
См.: СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4849; 2006. № 23. Ст. 2512.
3
См.: СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.
Государственный
земельный
кадастр
—
это
систематизированный
свод
документированных сведений о местоположении, целевом назначении, размерах, кадастровой
стоимости земельных участков, правовом положении земель РФ и сведений о территориальных
зонах1 и наличии расположенных на земельном участке и прочно связанных с этими
земельными участками объектов.
1
Территориальная зона — это часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельного участка и границы которой определены при
зонировании земель в соответствии с земельным, лесным, градостроительным, водным
законодательством, законодательством о налогах и сборах, об охране природной среды и иным
законодательством РФ и субъектов РФ.
Таким образом, земельный кадастр содержал сведения о земельных участках,
территориальных зонах, землях и границах территорий муниципальных образований, землях и
границах субъектов РФ, землях и границах РФ.
Целью ведения и создания государственного земельного кадастра являлось
информационное обеспечение:
государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
государственного контроля за использованием и охраной земель;
государственной регистрации прав на недвижимость;
мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
землеустройства;
экономической оценки земли и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
установления обоснованной платы за землю;
иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками
деятельности.
Состав
государственной
земельно-кадастровой
документации
(документы
государственного земельного кадастра). По своей форме земельно-кадастровая документация
(документы государственного земельного кадастра) могла быть текстовой (цифровой) и графической (планово-картографической). Документирование сведений государственного земельного
кадастра осуществлялось на бумажных и (или) электронных носителях. При расхождении в
сведениях приоритет имели сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не
предусмотрено Федеральным законом (ст. 17).
Земельно-кадастровая документация, в зависимости от содержания и назначения,
подразделялась на основные, вспомогательные и производные документы. К основным
документам государственного земельного кадастра относились Единый государственный
реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).
Единый государственный реестр земель содержал сведения о существующих и
прекративших существование земельных участках. Содержавшиеся в нем основные сведения о
земельных участках можно разделить на три группы:
а) общие сведения и данные о правовом положении земельных участков: кадастровый
номер, местоположение (адрес), площадь, категория и разрешенное использование земельных
участков, описание границ земельных участков и их отдельных частей, наличие объектов
недвижимого имущества, а также зарегистрированные в Едином государственном реестре прав
вещные права и ограничения (обременения) земельных участков, а также сведения о субъектах
прав на земельные участки;
б) сведения о качественных характеристиках, в том числе показатели состояния
плодородия земель для отдельных категорий земель (например, для земель
сельскохозяйственного назначения). Указывались и такие природные свойства и признаки, как
рельеф, состав почвы, негативные процессы — эрозия, заболачивание, засоление и др.;
в) сведения об экономических характеристиках, в том числе размеры платы за землю. Эти
сведения вносились на основании данных кадастровой и иной оценки земель. Государственная
кадастровая оценка производилась Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости,
его органами и находящимися в их ведении организациями для целей налогообложения и иных
целей, установленных законом. Государственная кадастровая оценка производилась для
определения кадастровой стоимости земельного участка различного целевого назначения.
Методы оценки земли зависят от целевого назначения и функционального использования
земель. В процессе кадастровой оценки земли проводилось оценочное зонирование территории
(ее деление на оценочные зоны — земельные участки, однородные по целевому назначению,
виду функционального использования и близкие по значению кадастровой стоимости). По
результатам оценочного зонирования составлялась карта (схема) оценочных зон и
устанавливалась кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Единый государственный реестр земель состоял из Государственного реестра земель
федерального уровня, Государственных реестров земель субъектов РФ, а также
государственных реестров земель кадастровых районов.
В целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения земельным участкам
кадастровых номеров Федеральным законом было предусмотрено кадастровое деление
территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые;, кварталы (ст. 18).
Кадастровый округ включает, как правило, территорию субъектов РФ, а также акваторию
внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. На территории
Российской Федерации созданы 89 кадастровых округов (границы которых соответствуют
границам субъектов РФ). Дополнительно образован условный кадастровый округ
«Общероссийский» для обеспечения государственного кадастрового учета земельных участков,
представляющих собой единое землепользование, расположенное в нескольких кадастровых
округах.
Территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровый район
включает территорию административно-территориальной единицы субъекта РФ. Кадастровый
район состоит из кадастровых кварталов, обычно представляющих собой небольшие
населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные
природными и искусственными объектами территории.
Кадастровый номер земельного участка включал кадастровый номер кадастрового
квартала и номер земельного участка в этом квартале.
Государственный кадастровый учет земельного участка — это описание и
индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате
чего каждый участок получал такие характеристики, которые позволяли однозначно выделить
его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки.
Государственный кадастровый учет земельных участков производился по месту их
нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ.
Государственный кадастровый учет проводился в течение месяца со дня подачи заявки о
его проведении. В ФЗ «О государственном земельном кадастре» были определены основания
приостановления проведения или отказа в проведении государственного кадастрового учета
земельных участков. В результате кадастрового учета заявителю выдавались удостоверенные в
установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков.
Существование отдельных систем учета земли и систем учета иной недвижимости и
отсутствие единой современной информационной (картографической) системы учета этих
объектов значительно затрудняет оборот земельных участков и расположенных на них
объектов недвижимости. В настоящее время в РФ с целью обеспечения эффективного и
рационального использования земли и иной недвижимости, государственных гарантий прав
собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирования полного и
достоверного источника информации об объектах недвижимости ведутся работы по созданию
государственного кадастра недвижимости в качестве одной из основополагающих
инфраструктур государства.
Для решения существующих проблем в сфере учета земельных участков и иных объектов
недвижимости были предложены два варианта создания государственного кадастра
недвижимости: на уровне органов кадастрового учета субъектов РФ по единому регламенту
либо на федеральном уровне. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 560
была утверждена Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)
Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости
(2002-2007 годы)», которая основывается на создании и ведении государственного кадастра
недвижимости на федеральном уровне. Именно такой подход исключает возможность ведения
двойного учета объектов недвижимости, обеспечивает более полный контроль за деятельностью
органов
кадастрового
учета,
упрощает
процедуры
межведомственного
информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление
сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.
Для создания государственного кадастра недвижимости Федеральному агентству кадастра
объектов недвижимости (Федеральному агентству по управлению государственным
имуществам) необходимо провести инвентаризацию и введение в государственный кадастр
недвижимости сведений о более чем 42 млн земельных участков и 70 млн иных объектов
недвижимости. Это определяет необходимость постепенного перехода к государственному кадастру недвижимости. Реализация указанной подпрограммы рассчитана на три этапа. В
результате к концу 2011 г. должна быть создана система государственного кадастрового учета
объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, обеспечено
информационное наполнение государственного кадастра недвижимости и организован доступ к
нему органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций
и граждан. В соответствии с ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости»1 с 1 января 2012 г. государственный кадастр недвижимости на электронных
носителях должен стать частью единой федеральной информационной системы, объединяющей
государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.
1
СЗРФ. 2007. №31. Ст. 4017.
ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости»
вступил в силу с 1 марта 2008 г. В настоящее время идет становление практики применения
данного закона и принятие подзаконных нормативных актов, требуемых для реализации норм
федерального закона. Ведение кадастра недвижимости во многом строится на тех принципах,
которые были присущи порядку ведения государственного земельного кадастра, и в целях
присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров сохраняется кадастровое деление
территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. Те
земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет в соответствии с ранее
действующим законодательством, считаются объектами недвижимости, учтенными в
соответствии с названным законом, и государственный кадастровый учет земельных участков
признается юридически действительным. Но в целом можно констатировать существенное
изменение подхода законодателя к осуществлению кадастрового учета недвижимости.
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений
об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной
границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований,
границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями
использования территорий, иных предусмотренных федеральным законом сведений.
В соответствии со ст. 7 ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости» в
кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках
земельного участка: кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в
государственный кадастр недвижимости; описание местоположения границ объекта
недвижимости; площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с данным
законом требований. В государственный кадастр недвижимости вносятся также следующие
дополнительные сведения: ранее присвоенный государственный учетный номер (кадастровый
или условный номер) и сведения о его присвоении; кадастровые номера расположенных в
пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства;
сведения о вещных правах и об их ограничениях (обременениях) на земельный участок и об
обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном
реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сведения о кадастровой стоимости, в
том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости; сведения о лесах,
водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного
участка; категория земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенное использование и некоторые другие.
Сведения государственного кадастра недвижимости о территориальных зонах, зонах с
особыми условиями использования территорий включают: индивидуальные обозначения (вид,
тип, номер, индекс и т.п.) таких зон; описание местоположения границ таких зон; наименования
органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об
установлении таких зон; реквизиты решений органов государственной власти или органов
местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники
официального опубликования этих решений; содержание ограничений использования объектов
недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями
использования территорий.
Государственным кадастровым учетом земельного участка признаются действия
уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о
земельном участке, которые подтверждают существование такого объекта с характеристиками,
позволяющими определить такой земельный участок в качестве индивидуально-определенной
вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных
законом сведений о земельном участке. Кадастровый учет осуществляется по месту
нахождения объекта в кадастровом округе, в границах которого расположен данный объект
недвижимости. Место осуществления кадастрового учета объектов недвижимости,
расположенных в границах двух и более кадастровых округов, определяется в порядке,
установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
Срок государственного кадастрового учета сокращен по сравнению с тем сроком, который
определен в ФЗ «О государственном земельном кадастре» (30 дней). По общему правилу постановка на учет объекта недвижимости, учет изменений объекта недвижимости, учет части
объекта недвижимости или снятие с учета объекта недвижимости осуществляется в срок не
более чем двадцать рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета
соответствующего заявления о кадастровом учете, а учет адреса правообладателя — в срок не
более чем пять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего
заявления об учете адреса правообладателя. В законе определены основания приостановления
или отказа в государственном кадастровом учете.
По результатам кадастрового учета в зависимости от вида запрашиваемых действий
должны быть выданы:
1) кадастровый паспорт объекта недвижимости;
кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в
государственный кадастр недвижимости новые сведения о таком объекте недвижимости;
кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в
государственный кадастр недвижимости при кадастровом учете сведения о части такого
объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав;
кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в
государственный кадастр недвижимости сведения о прекращении существования такого
объекта недвижимости.
Выполнение в отношении земельного участка работ, в результате которых обеспечивается
подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета
сведения о таком земельном участке, является кадастровой деятельностью. С принятием
закона в этом сегменте рынка появились новые субъекты — кадастровые инженеры, которые
действуют на основании квалификационного аттестата. Орган Роснедвижимости должен
вести государственный реестр кадастровых инженеров. Землеустроители, которые ранее
осуществляли подобную деятельность, сохранили право на выполнение кадастровой
деятельности до 1 января 2011 г., если они были созданы до 1 марта 2008 г.
Кадастровые работы выполняются на основании заключаемого договора подряда или
определения суда. В результате кадастровых работ заказчику должен быть передан межевой
план, который представляет собой документ, составленный на основе кадастрового плана
соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке
и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках,
либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в
государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных
участках.
Межевой план состоит из графической и текстовой частей. В графической части межевого
плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или
кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указываются
местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ
части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к
образуемым земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего
пользования), в том числе путем установления сервитута. В текстовой части межевого плана
указываются необходимые сведения о земельном участке или земельных участках, а также
сведения о согласовании местоположения границ земельных участков в форме акта
согласования местоположения таких границ, если планируется подача заявления об учете
изменений одного из земельных участков в связи с уточнением местоположения его границ.
Государственный кадастр недвижимости включен в состав единой федеральной
информационной системы, в которую должен входить и Единый государственный реестр прав
на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с подпрограммой «Создание
системы кадастра недвижимости (2006—2011 годы)» государственный кадастр недвижимости
создается как источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения об
объектах недвижимости, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и
аналитические материалы с целью предоставления их органам государственной власти, органам
местного самоуправления, а также организациям и гражданам. Как уже отмечалось, введение в
полном объеме единой федеральной информационной системы планируется к 1 января 2012 г.
§ 4. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Согласно ст. 68 ЗК РФ и ст. 1 ФЗ от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
землеустройство включает мероприятия, направленные на изучение состояния земель,
планирование и организацию рационального использования земель и их охраны, описание
местоположения и(или) установление на местности границ объектов землеустройства,
организацию рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных
участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также на организацию
территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ.
Объектами землеустройства считаются: территории субъектов РФ, территории
муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, а также
части указанных территорий и зон.
Землеустройство — явление многогранное: экономическое, юридическое, техническое.
Экономическое значение землеустройства выражается главным образом в организации
использования земельных ресурсов как средства производства, например, в разработке
проектов внутрихозяйственного землеустройства, федеральных, региональных программ
повышения плодородия почв. Юридическое значение землеустройства состоит в создании
правовых предпосылок для организации рационального использования земель. Техническое
значение имеют такие землеустроительные мероприятия, как топографо-геодезические, картографические, почвенные, агрохимические, геоботанические, историко-культурные и другие
обследовательские и изыскательские работы.
Землеустроительные мероприятия направлены на организацию земельных территорий и
имеют разные задачи в зависимости от цели использования земли. На землях
сельскохозяйственного назначения целью землеустроительных мероприятий является
разработка мероприятий, позволяющих максимально сохранить плодородие почв и повысить ее
производительность. На землях несельскохозяйственного назначения цель землеустройства состоит в рациональном размещении производственных объектов и защитных зон вокруг них, а
также в разработке мероприятий по охране земель и окружающей природной среды от
негативного антропогенного воздействия.
Землеустроительные мероприятия проводятся на основании решений федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления о проведении землеустройства, договоров о проведении
землеустройства, судебных решений.
В науке земельного права различают два основных вида землеустройства:
межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Межхозяйственное землеустройство — это землеустроительные мероприятия по
комплексной организации территории нескольких собственников, пользователей, владельцев,
арендаторов, т.е. при проведении этих мероприятий затрагиваются права и интересы двух и
более субъектов, использующих землю. В процессе межхозяйственного землеустройства
устраняются недостатки в землепользовании (чересполосицы, вклинивания, вкрапления,
дальноземье и др.), подготавливаются документы для удостоверения прав на землю.
Внутрихозяйственное землеустройство производится в пределах границ отдельных
землепользовании и имеет целью создание территориальных условий для рационального
использования и охраны земель в рамках этого землепользования. Внутрихозяйственное
землеустройство связано с разработкой землеустроительных проектов, предусматривающих
устройство земельных территорий и защиту почвы земельных участков от эрозии, засоления,
подтопления, заболачивания, иссушения и других негативных процессов. По современному
законодательству необходимые для организаций землеустроительные работы проводятся по их
желанию. В советскую же эпоху проекты внутрихозяйственного землеустройства (где
определялись поля севооборотов, размещение дорог, строений, рациональная организация
угодий и т.п.) разрабатывались для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных
предприятий и после утверждения их компетентным государственным органом имели
обязательную силу для этих организаций.
В нормах ФЗ «О землеустройстве» особо выделяется внутрихозяйственное
землеустройство.
В соответствии со ст. 18 названного Закона внутрихозяйственное землеустройство
проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного
назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным
малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды
работ:
1) организация рационального использования гражданами и юридиче