close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

На ое общес твенное T he Center for

код для вставкиСкачать
 Национальнное общесственное
объеединение ««Союз экоономистов
в
Туркм
менистанаа»
T Centeer for Internnational Private
The
Enterprrise
The projecct «Fostering E
Entrepreneurship»
На нынешнем этапе рыночных реформ в Туркменистане все больше ощущается востребованность тех методов управления государственной собственностью, которые направлены не на изменение формы собственности, а на повышение эф‐
фективности управления этой собственностью. Такие методы объединяет то, что их применение позволяет оптимально сочетать государственный интерес с активным привлечением частного капитала для развития экономики страны. Рас‐
смотрение проблематики управления государственной собственностью, в целом, и её методов, в частности, представляет познавательный и практический инте‐
рес как для специалистов в этой сфере, так и студентов ВУЗов экономических и юридических специальностей. Как известно, управление государственной собственностью является важнейшей спе‐
циализированной функцией государства и лежит в основе государственного регули‐
рования экономики всех промышленно развитых стран, причем, наряду с мерами административного регулирования (дающими долгосрочный эффект, если только они не подменяют систему экономических рычагов), именно право собственности госу‐
дарства в той или иной степени используется для прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом. Но государство одновременно также является регулятором экономических отноше‐
ний, основным организатором контроля за соблюдением правил на рынке, хозяй‐
ствующим субъектом и даже субъектом мирового хозяйства. Данные экономические функции государства всё также реализуются им посредством управления. Управляя (то есть, владея, пользуясь и распоряжаясь) собственностью, государство фактически обеспечивает управление ее двумя составляющими: с одной стороны, управление ее воспроизводством и использованием, и с другой стороны, управление ее преобразованием в частную собственность до необходимого уровня. Для этого используется залог, доверительное управление, концессия, передача в без‐
возмездное пользование, имущественный наём, аренда, а также продажа (привати‐
зация), мена, банкротство, национализация и иные методы, как влекущие, так и не влекущие отчуждение имущества. Выбор самого метода по‐своему уникален для каждого государства, так как предполагает в каждом конкретном случае не только ситуационный подход, но наличие цели, соответствующей реализуемой модели раз‐
вития. Игнорирование такой закономерности влечет неблагоприятные последствия. Напри‐
мер, изначально неподготовленная по целям, формам, методам, темпам и этапам приватизация во многих странах с переходной экономикой не учитывала бюджетные и социальные интересы, так как использовалась лишь как инструмент преодоления исторически сложившейся к началу 1990 годов тотальной монополии государствен‐
ной собственности. Но как стало вскоре понятно, очевидным минусом этого процесса явилось не количественное сокращение объема государственной собственности, а что очень важно, снижение качества ее управляемости. Мировой опыт свидетельствует, что неблагоприятно влияют на экономическую ситу‐
ацию и неконтролируемые залоговые операции, сдерживание банкротства, не при‐
вязанное к рыночной оценке завышение цен продажи и аренды, и пр. Для современного Туркменистана, опыт которого (наряду с очевидными достижени‐
ями в экономике) в этой сфере всё же не является самодостаточным, всё более от‐
четливо вырисовывается необходимость не только реально определить рациональ‐
ный размер и структуру государственной собственности, но и освоить те методы эф‐
фективного управления ею, которые эффективно используются в других экономиче‐
ски развитых государствах. Речь, прежде всего, идет о залоге, доверительном управ‐
лении и концессии объектов коммерческой госсобственности. Залог государственного имущества В соответствии с законодательством Туркменистана предметом залога могут быть движимые вещи и нематериальные блага, а предметом ипотеки ‐ недвижимые вещи. Обременяя имущество в залог для обеспечения обязательств, предприятия могут ин‐
вестировать полученные средства в собственный капитал, в том числе на улучшение самого обременённого имущества. Таким образом, предприятие повышает капитали‐
зацию и ликвидность своего капитала. Причем из норм Гражданского кодекса Турк‐
менистана также вытекает, что при залоге право собственности на предмет залога не переходит от залогодателя кредитору. Вместе с тем, в Туркменистане также действует принятый ещё 1 октября 1993 г. Закон "О залоге", действие которого распространяется и на объекты госсобственности. Од‐
нако механизм реализации названного Закона в Туркменистане ещё не запущен в полной мере, что, хотя и в гораздо меньшей степени, наблюдается например, в Рос‐
сийской Федерации, где аналогичный закон был принят 29 мая 1992 г. Некоторое сходство ситуации заключается также в том, что в обеих странах условия переходной экономики изначально характеризовались хронической неплатежеспо‐
собностью или несостоятельностью значительного количества хозяйствующих субъ‐
ектов, и, как следствие, напряженностью бюджетов, что в совокупности непосред‐
ственно влияет на развитие залога. Наиболее же видимым различием, с точки зрения государственного собственника, является то, что в Туркменистане нет правовой осно‐
вы и практики проведения так называемых "залоговых аукционов", посредством ко‐
торых в России в середине 1990‐х годов (формально в рамках приватизационного за‐
конодательства, но фактически в ущерб федеральному бюджету в неконкурентной среде) отчуждались переданные государством в залог, но не выкупленные им акции предприятий. Не ставя перед собой задачу рассмотреть все правовые и практические стороны воз‐
можного использования залога, отметим, что вплоть до настоящего времени потен‐
циал залога как метода эффективного управления государственным имуществом в Туркменистане в должной мере не был востребован и не реализован. Например, в Туркменистане слабо развивается механизм залога (ипотеки): особенно предприятий, земельных участков, а также имущественных прав и ценных бумаг. По‐
следнее, в бóльшей степени, связано с отстающим уровнем развития рынка ценных бумаг. Частично ипотечное кредитование стало развиваться лишь в связи со свобод‐
ным предложением жилья в новостройках, объем которого на данный момент уже весьма значителен1. 1
Это в значительной мере связано с тем, что с 1991 г. в Туркменистане законодательно установлен запрет на приватизацию обжитого жилого фонда, за исключением (с 1995 г.) относительно небольшой категории лиц, 1
2
В этой связи уместно будет напомнить, что в соответствии с Постановлением, подпи‐
санным главой государства в конце 2007 г., для туркменистанцев открылись новые возможности для покупки квартир в возводимых в столице элитных жилых "высот‐
ках". Так с 1 января 2008 г. для приобретения жилья в выставленных на продажу в Ашхабаде жилых домов коммерческий банк "Президентбанк" увеличил с 15 до 30 лет срок предоставления ипотечных кредитов гражданам страны. При этом годовая став‐
ка, составляющая 1%, и пятилетняя отсрочка по выплате основного долга были сохра‐
нены. Следует отметить еще одно новшество, имеющее немаловажное значение: первоначальный взнос от стоимости квартиры был сокращен с 30% до 10%. Кроме того, с января 2008 г. также стали предоставляться льготы по долгосрочному кредитованию на приобретение жилья гражданам, проживающим в регионах, в том числе в сельской местности. В целом, практика ипотечного кредитования достаточно быстро приобрела системный характер. Вместе с тем, буквально всего лишь десятилетие назад, в период до 1998 г. залог фак‐
тически превратился в инструмент "скрытой" приватизации. Например, по одному лишь только Ахалскому отделению АКБ "Туркменистан" в 1997 г. основным массивом залога было государственное имущество, ‐ например, база УПТК ПМК‐22 "Ахалобасе‐
нагат", склад и магазин Бюзмеинского УОРКа, база УПТК ППО "Ахалсельстройком‐
плект" и т.д. В основе создания такой ситуации лежали три причины: первая ‐ многие заёмщики (государственные предприятия), фактически находясь в состоянии банкротства, заве‐
домо не могли выполнить подписываемые ими условия договоров займа, причем от‐
ветственность директоров предприятий законодательно четко обозначена не была. Вторая ‐ сам Закон "О залоге", статья 33 которого гласит, что "в случае, когда суммы, вырученной от продажи предмета залога, недостаточно для полного удовлетворения требований залогодержателя, он вправе, если иное не предусмотрено законом или договором, получить недостающую сумму из другого имущества должника, на кото‐
рое может быть обращено взыскание в соответствии с законодательством Туркмени‐
стана, не пользуясь при этом преимуществом, основанным на праве залога". И третья ‐ порядок оценки и реализации заложенного имущества при выдаче банковского кредита под залог с февраля 1999 г. регулировались одноименной инструкцией Цен‐
трального банка Туркменистана, Министерства юстиции Туркменистана и Государ‐
ственной товарно‐сырьевой биржи Туркменистана; и, соответственно, органом по государственному имуществу никоим образом не контролировались. Да и сам меха‐
низм оценки и реализации имущества в указанной инструкции весьма неконкретен. Как она осуществлялась банками на практике ‐ понять было невозможно. Как следствие, в результате оценки проблемы были приняты необходимые решения и залог государственного имущества (основных средств) стал возможен только при соответствующем разрешении (бывшего) Министерства экономики и финансов Турк‐
менистана, что установлено Постановлением Президента Туркменистана от 15 де‐
кабря 1997 г. №3426 "О мерах по оздоровлению денежно‐кредитной политики бан‐
ков Туркменистана". Распоряжением заместителя Председателя Кабинета Министров Туркменистана от 19 октября 2003 г. №АД/48 дача соответствующих заключений о разрешении залога государственного имущества вменена в функциональные обязан‐
ности межведомственной Центральной комиссии по разгосударствлению и привати‐
зации при Министерстве экономики и финансов Туркменистана. Кроме того, 28 января 1998 г. Министерством юстиции Туркменистана, Министер‐
ством экономики и финансов Туркменистана и Центральным банком Туркменистана был утвержден типовой договор залога. К изложенному можно добавить то, что постановлением Президента Туркменистана от 16 июня 1998 г. №3744 обязанности регистрации залога имущественных комплек‐
сов предприятий были возложены не на органы юстиции, а на Регистрационную па‐
лату Туркменистана, осуществляющую функцию держателя Единого государственно‐
го реестра юридических лиц. Помимо этого, "Инструкцией о порядке оценки и реали‐
зации заложенного имущества при выдаче банковского кредита под залог" устанав‐
ливалось, что органами технической инвентаризации, дорожной полиции, Инспекци‐
ей по государственному надзору технического состояния машин и оборудования Ас‐
социации "Туркменобахызмат", а также Госфондом драгоценных металлов и Госин‐
спекцией маломерных судов Туркменистана должна осуществляться регистрация и ведение Реестра залога соответствующих видов имущества. Но на практике из‐за понятного несоответствия с функциональными задачами и воз‐
можностями данных государственных органов, указанный порядок регистрации зало‐
га оказался практически недееспособным. Как следствие, постановлением Президен‐
та Туркменистана от 2 сентября 2003 г. №6373 регистрация и ведение реестров залога недвижимого имущества и движимого имущества (транспортные средства, товары в обороте, ценные бумаги, вещные права и иное имущество, не отнесенное законода‐
тельством к движимому) возложены на Министерство адалат (юстиции) Туркмени‐
стана2. В Реестр залогов должен был вноситься размер обеспеченного требования; основания для начала обращения взыскания; право, которое залогодержатель наме‐
ревается осуществить; описание заложенного имущества; требование к залогодателю о передаче им заложенного имущества в предоставленный залогодержателем срок. Тем не менее, по причинам, не относящимся к тематике настоящей работы, эта функ‐
ция вскоре была из правомочий Министерство адалат (юстиции) Туркменистана изъ‐
ята (вышеуказанное постановление Президента Туркменистана от 2 сентября 2003 г. №6373 утратило силу согласно постановлению Президента Туркменистана от 20 но‐
ября 2003 г. №6454). Тем не менее, отметим следующее. В последнее время залоговые сделки заключают‐
ся незначительным числом государственных предприятий, но, хотя действующее за‐
логовое законодательство и не учитывает принципиальных разграничений между хо‐
зяйствующими субъектами, необходимо отметить, что негосударственный сектор экономики Туркменистана также весьма ограничен в залоговых сделках. имеющих статус переселенца в Российскую Федерацию. За прошедшие годы кардинально изменилась ситуа‐
ция в жилищной сфере и отсутствуют причины, послужившие поводом для введения ограничений, в связи с чем, начиная с конца 2010 г., идёт работа над пересмотром жилищного законодательства, включая подготовку проекта Закона Туркменистана "О приватизации жилья" 2
В отличие от Туркменистана или Российской Федерации такого рода правомочия не всегда делегируются ор‐
ганам юстиции. Например, "Временным положением о Едином государственном реестре имущества, права на которое ограничены залоговыми обязательствами", утвержденным Постановлением Совета Министров Рес‐
публики Беларусь от 13 апреля 1998 г. №585 соответствующие правомочия были делегированы Республикан‐
скому центру учета недвижимости Министерства жилищно‐коммунального хозяйства. 3
4
С одной стороны, это связано: во‐первых, с требованиями, которые предъявляют банки к объекту залога; во‐вторых, с отмеченным ранее несовершенством самого ме‐
ханизма оценки залогового имущества, при котором интересы банка все же имеют бóльший приоритет, чем интересы залогодержателя. С другой стороны ‐ многие хозяйствующие субъекты не имеют четкого представления о том, какое имущество может выступить в качестве залога, и какое имущество может быть отчуждено залогодателем. Кроме того, реальная рыночная стоимость предлага‐
емого государственными предприятиями объекта залога зачастую бывает ниже необ‐
ходимой величины кредита или же высок риск отчуждения предмета залога. Усугуб‐
ляется положение отстающим уровнем развития рынка недвижимости и дефицитом информации, требуемой для применения способов рыночной оценки залоговых опе‐
раций, а также тем, что многие хозяйствующие субъекты не осведомлены о механиз‐
ме регистрации залоговой сделки и о существующих по данному поводу законода‐
тельных норм. Помимо этого, Министерство экономики и развития Туркменистана (как государ‐
ственный орган, представляющий интересы государства в отношении государствен‐
ной собственности) также испытывает явный дефицит всей необходимой информа‐
ции об объёме залога государственного имущества из‐за фактического отсутствия Ре‐
естра государственного имущества и Реестра залога. Но, если судить по результатам проведенной в 1999 г. последней сплошной инвентаризации основных фондов, яв‐
ляющихся собственностью государства, то переданным под залог являлось не более 4% государственного имущества. В большинстве своем это транспортные средства (48%), здания (43%), продуктивный скот (6%), машины и оборудование (3%). Очевид‐
но, что обозначенные тенденции приводят к ограниченному использованию кредит‐
ных ресурсов банков, поэтому это усиливает неплатежеспособность предприятий, ко‐
торые в таких условиях сокращают объемы производства и продаж, размер налого‐
облагаемой базы и поступлений в бюджет. Длительный период бóльшая часть краткосрочных кредитов выдавалась государ‐
ственным предприятиям, а структуры негосударственного сектора получали кредиты по остаточному принципу. В последние 2‐3 года ситуация стала постепенно меняться в связи с очевидным изменением государственной политики в отношении поддерж‐
ки малого и среднего предпринимательства, а также появившейся законной возмож‐
ности создания микрофинансовых организаций и кредитных союзов. Банки Туркменистана всё больше оказывают поддержку субъектам негосударствен‐
ного сектора, и всё же уровень поддержки отстаёт от требований, которые уже на настоящий момент негосударственный сектор предъявляет к самим банкам. По дан‐
ным банковской статистики, абсолютные объемы выданных краткосрочных кредитов предприятиям негосударственного сектора ежегодно заметно увеличиваются, однако их удельный вес в общем объеме выданных краткосрочных кредитов остается на до‐
статочно низком уровне. Вместе с тем, существующая проблема неплатежей не поз‐
воляет государственным предприятиям возвращать вовремя кредиты и поэтому наибольшая часть кредиторской задолженности формируется на государственных предприятиях. Возвратность кредитов становится проблематичной в силу того, что почти треть предприятий берет кредиты на погашение задолженностей различного уровня (налоговой службе, партнерам по бизнесу, банку и занятым работникам). Ука‐
занные проблемы не дают возможности предприятиям осуществлять инвестицион‐
ные вложения более высокими темпами, а банкам своевременно и в полном объеме наращивать свои финансовые ресурсы. В этой связи до сих пор представляются достаточно актуальными результаты обсле‐
дований, проведенных около 5 лет назад бывшим Национальным институтом госу‐
дарственной статистики и информации "Туркменмиллихасабат", согласно которым на тот период нуждались в кредитах 36% предприятий всех форм собственности. По причинам нестабильного финансово‐экономического положения и отсутствия залога, из числа нуждающихся в кредите, обращались в банки 21% предприятий, а получали кредиты лишь 11%. Проблема залога для руководителей предприятий (особенно не‐
государственного сектора) стояла на третьем месте после таких факторов, как: доро‐
говизна кредита и высокая процентная ставка за кредит. Более трети частных пред‐
приятий (34%) не могли получить кредит из‐за проблем с залоговым обеспечением. Что касается индивидуальных предпринимателей, то из их числа по причине отсут‐
ствия залога не могли получить кредит 24%. Основной проблемой в этом случае являлась рыночная оценка стоимости залога, ко‐
торая иногда превышала стоимость запрашиваемого кредита. Нельзя не выделить то, что принципиальный поворот в этой сфере становится возможен с 1 января 2012 г., то есть после вступления в силу Закона Туркменистана "Об оценочной деятельно‐
сти" (для сведения, проект этого Закона был разработан Союзом экономистов Турк‐
менистана и Министерством экономики и развития Туркменистана). Исходя из ранжирования приоритетных направлений инвестирования в негосудар‐
ственном секторе экономики, можно сделать вывод, что залоговые сделки на основе имущественных прав, интеллектуальных ценностей и ценных бумаг в ближайшей перспективе будут оставаться не привлекательными для хозяйствующих субъектов, если наряду с появившейся возможностью и обязательностью рыночной оценки предмета залога не будут измены и другие условия. Как следствие, расширение сферы, а также дальнейшее вовлечение в залоговый про‐
цесс государственного имущества важно в качестве инструмента, способствующего получению кредитов, а также механизма, способствующего привлечению отече‐
ственных и иностранных инвестиций. Однако, создавать и практически использовать залоговый механизм можно с учетом того, что предметом залога может быть только не изъятое и не ограниченное в обороте имущество, поскольку реализация механиз‐
ма залога предполагает возможность отчуждения его предмета. В связи с наличием риска отчуждения объектов залога при неисполнении государ‐
ственными предприятиями обязательств по договорам, базовые правила и условия передачи в залог имущества казны государства в целях обеспечения исполнения обя‐
зательств третьих лиц ‐ организаций, основанных на государственной собственности Туркменистана, должны быть четко и недвусмысленно прописаны в законодатель‐
ном порядке. Учитывая, что залоги сопряжены с угрозой потери объекта залога государством в ка‐
честве его собственника, использование различных залоговых механизмов поддерж‐
ки государственных предприятий необходимо увязывать со следующими условиями:  ожидаемая экономическая и социальная выгода, приносимая залогом в виде предотвращения банкротства и ликвидации предприятия и обеспечения его 5
6
безубыточной работы на временном отрезке в несколько лет, должна, как пра‐
вило, превосходить вероятную потерю в результате отчуждения предмета за‐
лога залогодержателем;  предполагаемый риск отчуждения предмета залога должен быть невысоким;  реальная рыночная стоимость предмета залога должна быть соразмерной ве‐
личине предоставляемого кредита, инвестиционного вклада. Только таким образом на современном этапе социально‐экономического развития Туркменистана на основе аналогичных шагов можно сделать залог инструментом эф‐
фективного управления государственной собственностью. Доверительное управление государственной собственностью Становление института доверительного управления на постсоветском пространстве, включая Туркменистан, обусловлено результатами экономических реформ. Это, например, нашло свое отражение в Гражданском кодексе Туркменистана, которым установлен механизм доверительного управления в отношении движимого или недвижимого имущества или прав на него (ст.736‐741), а также недвижимых вещей при попечительстве и опеке (ст.38, 41.3, 43.1). Применительно к объектам государственной собственности Туркменистана институт доверительного управления в настоящее время может быть реально востребован в отношении двух основных видов имущества:  государственных пакетов акций, когда государство в качестве учредителя по договору передает доверительному управляющему по договору на опреде‐
ленный срок управление государственной собственностью в виде пакетов ак‐
ций;  объектов недвижимого имущества. Отметим существенную трансформацию последней нормы. Ранее доверительное управление недвижимостью допускалось только при попечительстве и опеке. В настоящее время такие ограничения сняты Законом Туркменистана от 25 сентября 2010 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Туркменистана". Практическая важность этой нормы особенно стала заметной в связи с быстрым раз‐
витием рынка недвижимости и появившейся возможностью заключения договоров доверительного управления недвижимостью. Передача в доверительное управление прав пока что является несколько неопреде‐
ленной категорией из‐за недостаточности развития данного правового института. Кроме того, согласно части 2 статьи 737 Гражданского кодекса Туркменистана дове‐
рительному управляющему предоставлены правомочия собственника во взаимоот‐
ношениях с третьими лицами, несмотря на то, что статьёй 740 устанавливается и его ответственность. Интересно, что отмеченная неопределенность, в свою очередь, на практике изна‐
чально породила некоторые проблемы с "делегированным" (внешним) управлением и, прежде всего, при передаче прав по менеджменту и эксплуатации "элитных" оте‐
лей и бизнес‐центров иностранным управляющим компаниям. Например, в догово‐
ре, заключенном Государственной туристической организацией "Туркменсыяхат" 22 июля 1999 г. с компанией "Starwood Hotels & resorts Worldwide, Inc."3 (США) на предо‐
ставление услуг по менеджменту и эксплуатации отелей "Sheraton Grand Turkmen" и "Four Points Ak Altyn", сразу же отдельно было оговорено, что он не основан на дове‐
рительном управлении, согласно законодательству Туркменистана (пункт 16.16), и что оператор не пользуется правомочиями собственника (пункт 7). В основном, институт доверительного управления в Туркменистане, как правило, ис‐
пользуется для управления пакетами акций вновь созданных на базе государствен‐
ных предприятий акционерных обществ. Это характерно, как для Туркменистана, но и в значительно большей мере, например, для Российской Федерации, где договор до‐
верительного управления имуществом применялся лишь в отдельных видах отноше‐
ний, но и в этих случаях его использование вызывало различные затруднения в связи с неопределенностью содержания некоторых норм. Применение конструкции дове‐
рительного управления на сегодняшний день можно было встретить, пожалуй, лишь в практике управления находящимися в государственной собственности акциями4. Следует отметить, что в Российской Федерации понятие доверительного управления (например, Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2296 "О доверительной собственности (трасте)" ранее несколько отождествлялось с понятием траста. Но доверительная собственность (траст) собственно не есть доверительное управле‐
ние собственностью, так как, если в первом случае ‐ это вещно‐правовой институт, существующий в англосаксонской системе права, то во втором ‐ имеет место институт обязательного права континентальной системы. Указанная двойственность была устранена принятием Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором глава 53 о доверительном управлении имуществом помещена в раздел обязательственных отношений. В законодательстве Туркменистана понятие траста не устанавливалось и такой про‐
блемы не существовало. В Гражданском кодексе Туркменистана глава 14 о довери‐
тельном управлении имуществом помещена в раздел обязательственных отношений, а постановлением Президента Туркменистана от 14 апреля 1998 г. №3676 "О преоб‐
разовании государственных предприятий и продаже объектов приватизации" лишь давалось разрешение бывшему Министерству экономики и финансов Туркменистана (ныне Министерство экономики и развития Туркменистана) использовать институт доверительного управления в процессе приватизации. Если сравнивать правовую базу двух стран, необходимо также отметить, что Граж‐
данский кодекс Российской Федерации (статьи 1012‐1026) устанавливает ограниче‐
ния на передачу в доверительное управление денег, однако, здесь имеет место пря‐
мой запрет на передачу в доверительное управление имущества, находящегося в хо‐
зяйственном ведении или оперативном управлении соответствующих предприятий. Гражданский кодекс Туркменистана, как известно, в целом исключил понятия хозяй‐
ственного ведения или оперативного управления. 7
8
3
В целом, такого рода сделки достаточно широко распространены в целях достижения уровня сервиса, соот‐
ветствующего мировым стандартам. Например, та же кампания "Starwood Hotels & resorts Worldwide, Inc." в 2000 г. заключила договор на предоставление услуг по управлению отелем "Sheraton‐Ташкент" в Узбекистане сроком на 20 лет. С 1997 г. компания "Maple Consultants Limited" (Багамы) управляла гостиничным комплексом отелей "Ахал", "Азатлык" и "Нисса" в Ашхабаде и пр. 4
См.: Михеева Л.Ю. Доверительное управление имуществом. М.: Юрист, 1999, с.5. Но наиболее существенным представляется то, что основу доверительного управле‐
ния составляет не сама собственность, вещь или ее передача, а деятельность по управлению ею. Поэтому при организации доверительного управления государ‐
ственной собственностью должны соблюдаться такие принципы, как:  гласный, открытый и конкурсный характер выбора доверительных управляю‐
щих, который позволяет выделить результативных управляющих и сформиро‐
вать конкурентную среду для их соперничества;  осуществление доверительного управления на основе специального договора, заключаемого по каждому объекту государственной собственности, согласно которому доверительный управляющий обязуется реализовать управление этой собственностью в интересах государства в соответствии с установленными целями, сроками, методами контроля и условиями доверительного управле‐
ния;  представление доверительным управляющим учредителю управления регу‐
лярных отчетов о своей деятельности в срок и в порядке, которые установлены законодательством и договором. В практической деятельности, перечисленные принципы не всегда соблюдались. Так, Так, бывшее Министерство экономики и финансов Туркменистана в своё время за‐
ключило более двух десятков договоров о передаче принадлежащих государству ак‐
ций акционерных обществ, учредителем которых оно являлось, в доверительное управление Ассоциации пищевой промышленности Туркменистана и Министерству энергетики и промышленности Туркменистана на период до их продажи. Такое решение, конечно же, не являлось оптимальным в рамках рыночных реформ, но в условиях отсутствия широкого спроса на акции (и вообще отсутствия рынка цен‐
ных бумаг в стране) ни бывшее Министерство экономики и финансов Туркменистана, ни созданные в 2007 г. на его базе Министерство экономики и развития Туркмени‐
стана и Министерство финансов Туркменистана не могли своими силами обеспечить эффективный менеджмент и рост инвестиционной привлекательности предприятий со сложным технологическим циклом производства. Хотя такой подход, особенно в отношении предприятий по переработке молока и мяса, на первом этапе позволил за счет аккумуляции инвестиционных ресурсов практически решить многие вопросы фактически "продовольственной безопасности" страны. Сразу же оговоримся, кардинальное изменение в этой сфере становится возможным только сейчас, так как постановлением Президента Туркменистана 17 ноября 2011 г. были приняты Государственная программа развития рынка ценных бумаг в Турк‐
менистане на 2012‐2016 годы, а также план мероприятий по развитию рынка ценных бумаг в Туркменистане на 2012‐2016 годы. По ряду факторов, вышеуказанная ситуация вынужденно сохранялась вплоть до по‐
следнего времени, несмотря на то, что Ассоциацией пищевой промышленности Туркменистана далеко не всегда соблюдались условия заключенных договоров, а до‐
говор с Министерством энергетики и промышленности Туркменистана был вообще досрочно прекращен в 2002 г. Интересно также отметить, что Волжским автозаводом в 1999 г. предлагалось Мини‐
стерству экономики и финансов Туркменистана передать ему в доверительное управ‐
ление принадлежащие государству акции (всего 57,1%) АО "Копетдаг‐Лада", но так как этим "прозрачным" образом не гарантировалось бы оперативное возобновление фактически разорванных автозаводом ещё в 1993 г. прямых хозяйственных связей, положительного решения принято не было. Дальнейшее развитие института доверительного управления, в том числе и с правом выкупа объекта управления, может иметь место с принятием соответствующих реше‐
ний Правительством Туркменистана даже в рамках государственной поддержки ма‐
лого и среднего предпринимательства. В данном контексте, например, должна быть законодательно прописана и реализо‐
вана схема доверительного управления при осуществлении приватизационных про‐
цедур, проводимых с рассрочкой платежей. Интересно, что такого рода тандем дове‐
рительного управления и приватизации прорабатывался ещё в 1998 г. Министер‐
ством экономики и финансов Туркменистана с экспертами кампании Booz ‐ Allen & Hamilton, оказывавшей консалтинговые услуги в рамках проекта USAID "Проект по торговле и инвестициям. Компонент приватизации". Кроме того, доверительное управление с правом выкупа предлагалось в качестве одного из базовых методов приватизации в проекте Государственной программы приватизации, представленной Министерством экономики и финансов Туркменистана в 1999 г. на рассмотрение Халк Маслахаты, хотя на практике так и не было реализовано. Концессия государственного имущества Сущность института концессии государственного имущества заключается в предо‐
ставлении государством (концедентом) другой стороне (концессионеру) на срочной и возмездной основе права пользования государственным имуществом с обязатель‐
ным условием инвестирования последним в целях создания нового имущества и/или качественного улучшения предоставляемого в концессию. При этом концессионер (частный предприниматель) уплачивает государству установленную плату за исполь‐
зование государственного имущества, вносит установленные налоги и принимает на себя, как правило, все коммерческие риски по эксплуатации объектов госсобственно‐
сти. По истечению действия концессионного договора собственность возвращается государству. Конкурсный отбор концессионеров в принципе позволяет государству сделать концессионные отношения простыми, легко контролируемыми и прозрач‐
ными5. По общему правилу концедент (государство) на временной и возмездной основе предоставляет концессионеру (частному лицу) право пользования государственной собственностью либо право осуществления определенного вида деятельности, мо‐
нополия на которую принадлежит концеденту. При этом концессия, как было отме‐
чено ранее, может относиться к существующей инфраструктуре/сети услуг либо предусматривать создание новой. Объектами концессии могут быть как природные ресурсы, так и другое имущество, а договор концессии должен заключаться органом по государственному имуществу. В отличие от аренды и доверительного управления концессионные договоры, во‐
первых, распространяются как на функционирующие объекты госсобственности, так и на вновь создаваемые государственные имущественные комплексы, во‐вторых, за‐
9
10
5
Достаточно полно содержание и механизм функционирования концессии государственного имущества рас‐
крыты в книге Зворыкиной Ю.В. "Концессии объектов инфраструктуры в России" ‐ М.: "КноРус", 2003. ключаются на более длительные сроки (обычно от 30 до 50 лет)6, и, в‐третьих, что очень важно для Туркменистана, концессия вовлекает в хозяйственный оборот не только объекты коммерческой госсобственности, но и функционально‐целевое госу‐
дарственное имущество. Однако, несмотря на наличие достаточно добротного Закона "Об иностранных кон‐
цессиях" от 1 октября 1993 г. в Туркменистане фактически единственной известной сделкой такого рода было предоставление на основании Постановления Президента Туркменистана от 13 ноября 1995 г. №2394 бельгийской фирме "Инве н.в." концессии на право сбора яиц рачков "Artemia salina (L)" в акватории залива Гарабогазгол на Каспийском море сроком на 15 лет. Причем сам договор был досрочно прекращен. Инициатором этого выступила туркменская сторона по соображениям экологической безопасности и охраны природы. Следует отметить, что порядок заключения и прекращения названного договора все же несколько отличался от установленного в Законе "Об иностранных концессиях", согласно которому концессионный договор заключается органом по государственно‐
му имуществу, регистрируются соответствующим хякимликом и вступает в силу после его государственной регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц. Однако, хорошо известно, что в сфере природных ресурсов классическая концессия хороша для неразвитых стран, не способных самостоятельно, например, освоить ме‐
сторождение и реализовать добытое сырье, и поэтому месторождение сдается в концессию на минимальных условиях (платежи в бюджет). Впрочем подобных при‐
меров в мире на данный момент почти не осталось. Более "продвинутые" развиваю‐
щиеся страны выдвигают условия переработки сырья на их территории, закупок кон‐
цессионером продукции компаний принимающей страны и другие условия, когда концессионера буквально вынуждают развивать экономику страны (концедента). Например, концессионный контракт государства Абу‐Даби (ОАЕ) с компанией Attock Oil дает последней на 35 лет 1500 квадратных километров континентального шельфа с эксклюзивными правами разведки, бурения, добычи и продажи нефти. Обязанно‐
сти компании включают в себя крупные инвестиции, выплату значительных сумм бо‐
нусов, роялти, налогов на доходы и имущество7. В странах СНГ объектом концессии также преимущественно являются природные ре‐
сурсы и права на их разработку как, например, широко известное предоставление Кыргызско‐Канадскому СП "Кумтор Голд компани" концессии на разработку золото‐
рудного месторождения "Кумтор" согласно Постановлению Правительства Республи‐
ки Кыргызстан от 12 мая 1993 г. №202. Закон Республики Казахстан от 28 июня 1995 г. "О нефти" также допускает применение концессионных контрактов для проведения операций по недропользованию и т.д., однако, как известно, практика его примене‐
ния не стала по различным причинам для страны однозначно положительной. 6
В мировой практике обычно применяются следующие средние сроки концессионных договоров в некоторых отраслях экономики: платные дороги ‐ 30 лет, электроэнергетика ‐ 15 лет, гидроэнергетика, 30 лет, водоснаб‐
жение и водоотведение ‐ 5‐30 лет, переработка и удаление твердых отходов ‐ 4 года (см. Хомченко Д. Привле‐
чение инвестиций на основе концессии ‐ М.: "Рынок ценных бумаг", №8(143), 1999, с.36. 7
См. подробнее: Сборник научных материалов (доклад) "Концессия. Об эффективном договоре между госу‐
дарством и бизнесом"/ Аналитический центр "Эксперт" (рук. проекта А.И.Шмаров). М., ноябрь 2002 г. 11
Однако в области углеводородных ресурсов, которыми богат Туркменистан, совмест‐
ная с инвесторами деятельность осуществляется на условиях раздела продукции, установленных в Законе "Об углеводородных ресурсах" на лицензионной, а не на концессионной основе (причём нормы этого Закона так и не приведены в соответ‐
ствие с Законом Туркменистана "Об иностранных концессиях"). В других же сферах вопрос применения концессий пока даже не рассматривался и не изучался. Но широко известно, что концессия весьма перспективна не только в отношении при‐
родных ресурсов. Уже в ближайшей перспективе наиболее приоритетными отраслями использования концессии в Туркменистане могут стать отрасли жилищно‐коммунального хозяйства, включая, прежде всего, здания и сооружения улучшенной планировки и повышенной комфортности, все более быстрыми темпами и в большим количестве возводимыми в Ашхабаде и других городах страны, а также утилизация промышленных и бытовых отходов и пр.; добыча и переработка рыбной продукции; строительство и эксплуата‐
ция автомобильных и железных дорог и т.п. Дискуссии по вопросу, как эффективно управлять тем же жилищно‐коммунальным хозяйством в Туркменистане не прекращаются все последние годы, но взаимоприем‐
лемого решения пока не принято, бóльшей частью потому, что традиционный путь бюджетного финансирования не приемлем для покрытия затрат капитального, в том числе непредвиденного (форс‐мажор), характера на содержание зданий и сооруже‐
ний улучшенной планировки и повышенной комфортности, а потенциальные управ‐
ляющие кампании также пока ещё не видят себя в этом бизнесе. Возможно, здесь целесообразно обратиться к опыту Франции, других экономически развитых стран, а также Российской Федерации, где в последнее время идет доста‐
точно объективная полемика, разрабатываются или уже реализуются соответствую‐
щие проекты, например, в сфере жилищно‐коммунального хозяйства, а также содер‐
жания автодорог и других объектов инфраструктуры. При помощи концессий вполне можно решить вопрос о привлечении инвестиций в конкретную сферу деятельности, являющейся, как правило, монополией государства, но которое само не может обеспечить там только своими силами эффективное управление. Потенциальный инвестор же получает от государства серьезные гаран‐
тии в виде разрешения ему заняться соответствующей деятельностью и получать прибыль от использования концессионного имущества или природных ресурсах в те‐
чение достаточно длительного срока. Единственной серьезной проблемой является установление паритета интересов концессионера и концедента (государства), что сделать весьма непросто, учитывая подверженную изменениям в отделенном вре‐
менном интервале конъюнктуру взаимоотношений субъективного и объективного характера, на практике неизбежные в связи с долгосрочным характером концессии. Специфика концессионного договора заключается в том, что в нем государство пред‐
ставлено одновременно в двух "обличиях" ‐ в качестве договаривающейся стороны и как гарант выполнения всех пунктов договора, в том числе и предоставление гаран‐
тий неизменяемой оптимальной правовой среды в процессе реализации договора. Естественно, что на практике это порождает определенные трудности различного (в том числе и правового) характера, в виду "искушения" концедента (государства) пе‐
12
ресмотреть, подвергнуть ревизии ранее достигнутые договоренности и закреплен‐
ные в соответствующих пунктах концессионного договора. Как было отмечено ранее, это "искушение" государства (в лице его органов исполнительной власти) порождает‐
ся конъюнктурой, которая будет неизбежно время от времени привносить субъекти‐
визм во взаимоотношения концессионера и концедента на протяжении всего перио‐
да действия концессионного договора. Как следствие упомянутых проблем и разногласий, заметим, что в той же Российской Федерации до сих пор не принят закон о концессиях, хотя его проект начал разраба‐
тываться почти 20 лет назад. Несмотря на это, судя по публикациям в ряде средств массовой информации, в России были отмечены факты спонтанного зарождения концессионных отношений. Так, 16 февраля 2001 г. в Томске представители Госстроя, Минэкономразвития и Минфина Российской Федерации согласовали положения программы "Жилище", разработанной в соответствии с решением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2000 г., которая, в частности, предусматривала развитие законодательной базы и проведение системы организационных мероприятий по стимулированию при‐
тока частных инвестиций в сферу жилищно‐коммунального хозяйства, что также включало работу по передаче нескольких водоканалов в концессию французским фирмам "Лионез Дезо" и "Вивенди Уотер". Однако, вне контекста данной программы в этом же году 6 российских городов дали согласие на передачу своего водоснабже‐
ния в концессию указанным кампаниям, известным во многих странах своими круп‐
ными концессиями в сфере водоснабжения8. А годом ранее государственное унитарное предприятие "Волгоградоблстройинвест" впервые в российской практике строительства мостов стало прорабатывать вопрос об образовании в Волгограде "концессионального союза для сооружения единственного в городе моста через Волгу"9. Проект строительства моста длиной 30 км ещё в 1994 г. прошел все экологические экспертизы, ТЭО получило положительное заключение Главгосэкспертизы Россий‐
ской Федерации и Экспертного Совета Правительства Российской Федерации. Не‐
смотря на то, что в проекте принимали долевое участие Министерство транспорта Российской Федерации, территориальный дорожный фонд и Федеральный бюджет Российской Федерации, за 6 лет были возведены всего лишь две дюжины железобе‐
тонных опор на земле и 8 "быков" в водной части мостового комплекса. Причина медленного хода строительства заключалась в отсутствии финансирования, поэтому "Волгоградоблстройинвест" решил искать денежные средства самостоятель‐
но, а именно ‐ привлечь к строительству моста потенциальных инвесторов на концес‐
сионной основе. "Волгоградоблстройинвест" собирался заключить с инвесторами до‐
говоры концессий на срок до 49 лет и по их первому требованию бы готов предоста‐
вить всю проектную документацию, условия концессии и собственные расчеты срока концессии со стоимостью оплаты проезда по мосту. Местная администрация взяла на себя обязательство освободить будущих концессионеров от ряда налогов в местный 8
См. подробнее: Ананьев А., Мехонцев В. Французская "примерка" концессий для Российского ЖКХ ‐ М.: "Стро‐
ительная газета", №25, 2001, с.11; см. также "Известия" от 25 апреля 2001 г. 9
Краснопольский К. Мост сдадут в концессию ‐ М.: "Эксперт", №32(244), 2000, с.28. 13
бюджет и дать другие налоговые льготы, например, по статусу приравнять их к участ‐
никам зоны свободного экономического развития. Указанное понятие уже было введено в местное законодательство, и ряд региональ‐
ных предприятий получили такой статус, а вместе с ним и реальную возможность не платить долю местных налогов на прибыль, на имущество и на землю. Кроме того, организаторы будущей концессии заявляли, что инвестор получит "пре‐
имущественное право на освоение территорий, прилегающих к мостовому перехо‐
ду". В программе освоения территорий также было предусмотрено строительство трех мотелей, двух кемпингов, сети магазинов, пяти кафе, нескольких баров, стоянок автотранспорта, объектов жилищного назначения, автозаправочной станции, станции технического обслуживания грузовых и легковых автомобилей. Таким образом, анализ данной публикации в "Эксперте" дает основание для вполне определенного вывода о том, что в Волгограде планировалась концессия, носящая комплексный характер (стратегическая цель ‐ завершение строительства моста ‐ единственного через Волгу: и в этом явно видит общественный, публичный интерес; сопутствующая цель ‐ освоение прилегающих территорий: заманчивое предложение, удовлетворяющее частный интерес). В этой связи, целесообразно даже ввести в обо‐
рот термин "комплексная концессия", который весьма точно определяет сущность концессионного договора в сфере строительства: мостов, автодорог, жилищных ком‐
плексов и т.п. В аэропорту "Шереметьево" также собирались увеличить доходы от неавиационного бизнеса почти вдвое. Аэропорт намеревался сдавать площади не в аренду, а в кон‐
цессию. За право вести бизнес в "Шереметьево" компании должны были отдавать аэропорту 15‐22% своей выручки. Планировалось уже с мая 2002 г. заключать с арен‐
даторами договоры концессии, предусматривавшие в качестве платы за использова‐
ние помещений в здание аэропорта процентные отчисления от выручки. В первую очередь это должно было коснуться предприятий duty free. Предполагалось, что по‐
степенная замена арендной системы на концессионную могла бы увеличить выручку от использования указанных помещений на 80‐90%10. Необходимо отметить, что мировая практика действительно имеет такие примеры ‐ аэропорты создают для компаний комфортные условия работы и получают в виде компенсаций за это 15‐22% их доходов. Судя по публикации в "Ведомостях", администрация аэропорта "Шереметьево" пла‐
нировала применять гибкую схему, например, сочетать арендные платежи с концес‐
сионной платой, и обещало каждое свое действие в данном направлении согласовы‐
вать с конкретным арендатором. Перейти на новую, концессионную форму работы руководство аэропорта планировало в течение года. При этом предусматривался контроль за объёмом выручки арендатора в целях легализации дохода. Таким образом, приведенные ранее факты, нашедшие свое отражение в немного‐
численных публикациях средств массовой информации, действительно свидетель‐
ствуют о спонтанном зарождении концессионных отношений в последние годы в России. 10
См. Егорова Т. Аэропорт в концессию. Право работать в "Шереметьево" подорожает ‐ М.: "Ведомости", №75 (638), 29 апреля 2002 г. 14
В контексте изложенного, наиболее быстро и эффективно концессия в Туркменистане вполне может быть использована в свободных (специальных) экономических зонах, правовой режим которых требует кардинального пересмотра и состыковки с норма‐
ми Закона Туркменистана от 3 марта 2008 г. "Об иностранных инвестициях". Пробле‐
ма в том, что правовой режим экономических зон свободного предпринимательства, установленных одноименным Законом от 8 октября 1998 г., оказался неработоспо‐
собным. Для сведения, проект нового Закона "О специальных экономических зонах" был разработан Союзом экономистов Туркменистана и Министерством экономики и развития Туркменистана и внесён в Правительство и Парламент страны в декабре 2010 г. Важнейшей институциональной проблемой, которую необходимо решать (как пока‐
зывает опыт многих стран) является задача наделения специальных органов государ‐
ственной власти Туркменистана теми правомочиями, которые позволяли бы им про‐
фессионально осуществлять деятельность в концессионной сфере. Возникающие в концессиях отношения партнерства государства и частного сектора требуют особых административных механизмов и структур взаимодействия, органи‐
зации специализированных междисциплинарных отраслевых и региональных струк‐
тур. Существует две принципиально различные схемы управления концессионным процессом. В соответствии с первой административная система управления: прави‐
тельство ‐ центральный концессионный орган ‐ отраслевые концессионные органы ‐ территориальные концессионные органы. Указанная схема управления концессиями используется в развивающихся странах, в которых, с одной стороны, недостаточно развита рыночная институциональная среда, а с другой ‐ налицо значительные по‐
требности в концессиях и политическая линия руководства на их ускоренное разви‐
тие. По аналогичной схеме был организован концессионный процесс в России и Совет‐
ском Союзе в 1920‐1930 годах11. В современной России неким подобием названной системы являлась система управления арендой в сфере государственного имущества. Иная схема управления концессионным процессом наблюдается в развитых странах, в которых отсутствуют специальные концессионные органы, а договоры концессии (соглашения) заключаются в рамках своей компетенции соответствующими цен‐
тральными и местными органами исполнительной власти. Кроме подготовки концес‐
сионных договоров (соглашений) в компетенции указанных государственных органов находятся контракты, выдаваемые частному бизнесу на проведение различного рода работ, поставку продукции, оказание услуг, подрядным договорам и т.д. Обе приведенные схемы обладают как преимуществами, так и недостатками. Авто‐
номная система управления позволяет в административном и финансовом планах отделить деятельность по управлению концессиями от других видов государственной деятельности, сделать ее более "прозрачной" и оперативной. Надзорные государ‐
ственные органы и общество в данном случае имеют возможность улучшить кон‐
троль за её осуществлением. С другой стороны, создание такой системы приводит к увеличению аппарата государ‐
ственного управления, росту издержек на его содержание, что ложится дополнитель‐
11
См, например, "Иностранные концессии в рыбном хозяйстве России и СССР (1920‐1930 гг.). Том 1" / под ред. Загорулько М.М. и Абашидзе А.Х. ‐ М.: "Современная экономика и право", 2003. 15
ной нагрузкой на бюджет. Указанный недостаток в меньшей степени присущ системе управления концессионным процессом, которая используется в развитых странах. В то же время для ее реализации необходима соответствующая институциональная среда, в частности, разветвленное законодательство, регулирующее предпринима‐
тельскую деятельность государства, наличие независимых экспертных и консалтинго‐
вых компаний, высокая профессиональная подготовка чиновников в области бизнеса и т.д. Чего, обычно, в развивающихся странах нет. Как представляется, в Туркменистане возможен как первый, так и второй путь раз‐
вертывания концессионной деятельности и управления концессионным процессом. В вопросе выбора одного из них, безусловно, все будет определяться предполагае‐
мыми масштабами концессий в стране и политической волей Главы государства Гур‐
бангулы Бердымухамедова на ускоренное или наоборот, постепенное концессиони‐
рование объектов публичной (в том числе государственной) собственности. В первом случае более оптимальным будет создание либо центрального органа ис‐
полнительной власти (аналога агентству), либо специального органа при Правитель‐
стве, например, Государственного фонда концессий. Во втором случае вполне достаточно адаптировать существующую систему управле‐
ния государственной собственностью, придав ей новые функции, например, за счет организации в составе одного из функциональных министерств (наиболее для этой роли подходит Министерство экономики и развития Туркменистана) специального департамента, который будет непосредственно заниматься вопросами концессий. Представляется, что самым оптимальным решением проблемы управления концес‐
сионным процессом будет создание единого органа, который должен быть в доста‐
точной степени самостоятельной и полномочной структурой по образцу Главного Концессионного Комитета при СНК (в 1920‐1930 годах), нацеленной на руководство институциональных, правовых, организационных, экономических, финансовых во‐
просов и проблем до выработки и подготовки нормативной правовой, а также ин‐
струментальной базы для развертывания правоприменительной практики в сфере концессий в Туркменистане. В заключение целесообразно сделать акцент на следующем. На заседании Кабинета Министров Туркменистана, посвященном итогам работы за восемь месяцев 2007 г. Президент Туркменистана Гурбангулы Бердымухамедов, от‐
метил, что нет никаких сомнений в том, что Туркменистан движется вперед и движет‐
ся уверенной поступью12. Вследствие чего, были намечен ряд, имеющих стратегическое значение, целевых ориентиров развития страны. Актуальность тех из них, которые касаются эффективно‐
сти управления госсобственностью, по‐прежнему высока. Необходимо провести большой комплекс мероприятий по ускорению перехода Туркменистана на ры‐
ночные отношения, надо будет более эффективно использовать государственную собственность, в управлении которой, однако, используются не все резервы, тем бо‐
лее не используется её реальная оценка и, соответственно, занижается стоимость. Отдельные элементы (акционирование, аренда, доверительное управление) исполь‐
зуются, но не дают конечного макроэкономического эффекта, поскольку разрознен‐
ны, не системны. Передача отдельных предприятий в доверительное управление ли‐
12
Газета "Нейтральный Туркменистан" от 10 сентября 2007 г. 16
бо продажа неликвидных предприятий позволит расширить инвестиционные воз‐
можности государства за счет легализации доходов негосударственного сектора, привлечения его инвестиций в реформирование отдельных (неприоритетных для гос‐
ударства) отраслей. 17
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
38
Размер файла
754 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа