close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ПОСТАВКА ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

код для вставкиСкачать
ПОСТАВКА ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД.
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ
ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Л. ШЕВЧЕНКО.
Формирование договорных отношений по поставкам
товаров для государственных нужд
3
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
32
И. ВАХНИН.
Планирование структуры договорных связей
и формирование условий договора поставки
37
Перепечатка материалов и использование их в любой форме,
в том числе в электронных СМИ, без письменного разрешения Редакции
не допускается.
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
Для замены экземпляра журнала с полиграфическим браком следует обращаться
в типографию-изготовитель, адрес которой указан в выходных сведениях журнала.
______________________________________________________________________________________________
РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ:
Т. Петрова (главный редактор), Т. Брагинская, В. Кузнецов,
Т. Свириденко, М. Юков
______________________________________________________________________________________________
Подписано к печати 24.11.99. Формат 70 ### 108 1/16. Высокая печать. Тираж 1733 экз. Заказ № 1035.
Адрес редакции:
103809, ГСП, Москва, К-9, ул. Б. Дмитровка (бывш. Пушкинская), д. 9, строение 8
Телефоны: 292-07-00, 292-15-73 (отдел писем)
____________________________________________________________________________________________________________
__
Отпечатано в ГП Московской типографии № 13 Государственного комитета РФ по печати
107005, Москва, Денисовский пер., д. 30
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
© "Хозяйство и право", 1999
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Резкий переход от жестко централизованной экономики к экономике "сво-бодного
рынка" привел к разрушению системы взаимосвязей между хозяйствующими субъектами
в сфере товарообмена. Попытка решить проблемы через рынок закончилась новым
кризисом. В этих условиях возникла необходимость переосмысления места и роли государства в экономике России, выявления форм и методов государственного воздействия
на рыночные механизмы.
Мировая практика показывает, что государственное регулирование может
осуществляться посредством экономических и административных мер. Среди
административных способов государственного регулирования в сфере договорных
отношений особо следует выделить государственные закупки посредством госзаказов. В
экономике рыночного типа роль госзаказа велика: с его помощью реализуются
общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика
государства. Госзаказы получили широкое распространение в странах с высокоразвитой
рыночной экономикой — США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии и др.
Безусловно, дефицит государственного бюджета в России не позволяет реализовать
многие жизненно важные задачи реформирования экономики и общества. Но даже в этих
условиях государственным заказам в системе экономического регулирования следовало
бы отвести значительное место. Государственные заказы на продукцию отечественного
производства могли бы повысить и стабилизировать спрос на внутреннем рынке, они
способны в определенных пределах стимулировать развитие народного хозяйства,
ускорить научно-технический прогресс, начать эволюционное движение от плановораспределительной к саморегулирующейся рыночной экономике в России.
История становления и развития отношений
по государственным закупкам в Росссии, их правовое закрепление
Поставка товаров для государственных нужд является одним из традиционных
институтов российского гражданского права. Сделки, оформляющие закупку товаров для
государственных нужд, в русском праве носили наименование казенных поставок
(подряда).
Первое Положение о казенных подрядах и поставках было разработано в России
более двухсот лет назад и предшествовало изданию в 1833 году Свода законов
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
гражданских. По инициативе русского государственного деятеля, советника императора
Александра I М. М. Сперанского, занимавшегося кодифицированием законов, правила о
казенных подрядах были включены в Свод.
Не случайно поэтому русские юристы, указывая на общую историческую судьбу,
тесно связывающую эти акты, делают вывод о том, что Положение о казенных подрядах
и поставках в его применении и толковании не должно рассматриваться изолированно,
вне связи с общей системой гражданского законодательства 1 . В дальнейшем в него
вносились различные поправки, принимались дополнительно правила, циркуляры
(например, Правила от 24 октября 1908 года "О снабжении войск предметами вещевого
довольствия в готовом виде").
Казенные подряды (поставки) "отдавались" от имени государственной казны
правительственными местами (казенными палатами) и лицами, которым право на это
предоставлялось их уставами или особыми постановле-ниями.
В обязательства с казной имели право вступать все лица, имеющие по законам право
заключать договоры: частные лица, крестьяне, донские торговые казаки. К
обязательствам с казной допускались и товарищества, состоящие из нескольких лиц,
однако к торгам товариществом должно быть представлено одно лицо.
Лица, желающие вступить в подряд с казной, обязаны были представить: виды на
жительство или другие виды о своем звании; документы на благонадежные залоги или
поручительства. Лица, обвиненные по судебному приговору в неисправности по
прежним обязательствам с казной, не могли быть допущены к новым торгам и обязательствам.
Условия договора о казенных подрядах должны были отвечать установленным
требованиям: не противоречить законам; не клонить к избавлению от тягот или к
казенному убытку; их следовало определять ясно и полно в соответствии с торгом,
производимым на подряд. В условиях надлежало указывать: предмет, место, срок, цену,
пособие от казны, обеспечение и т. п. Предметом казенного подряда могли быть
поставка вещей, припасов, материалов, инструментов и т. п., а также работы, услуги. В
контрактах о поставках "должны быть означаемы": количество вещей, определяемых
мерой, весом, счетом; качество их по описанию или образцам, тара и упаковка, способ
доставки вещей в казенное ведомство.
Примечательно, что сроки казенных поставок соотносились со сроками действия
финансовых смет и не превышали более двух лет. Цена подряда определялась по
добровольному соглашению между подрядчиком и казной на публичных торгах. Положением о казенных подрядах и поставках предусматривалась возможность проведения
устных торгов посредством запечатанных объявлений, а также смешанных торгов —
совокупного употребления устных торгов и запечатанных объявлений.
Для "выгоднейшего и удобнейшего" исполнения казенных поставок допускалась
выдача от казны пособий, если обеими договаривающимися сторонами они будут
признаны нужными и возможными. Первое место среди них занимала денежная ссуда
или выдача из казны вперед некоторой части договорной платы (задаток). Выдача ссуды
дозволялась в размере не выше половины суммы годовой поставки.
Договоры по казенным поставкам могли обеспечиваться: залогом недвижимого
имущества; закладом движимого имущества; поручительством; законной неустойкой.
Выбор того или иного средства обеспечения зависел от усмотрения сторон и обоюдного
их согласия.
Характерной чертой начального периода становления советского государства стало
распространение административно-правового регулирования на договорные отношения.
Снабжение предприятий необходимыми для производства материальными ресурсами, а
1
См.: Красик А. В., Элькин Б. И. Положение о казенных подрядах и поставках. Предисловие. — Петроград: Издание
Юридического книжного склада "ПРАВО", 1915.
4
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
также сбыт изготавливаемой ими продукции производились по нарядам центров и
главков без заключения договоров. Предприятия, по существу, не обладали
хозяйственной самостоятельностью: всю производимую продукцию они сдавали
государству, от него же получали и все необходимое для ее производства. Введение
такого порядка обосновывалось тем, что все предприятия, перешедшие в собственность
государства, в конечном счете образуют единый фонд, "одну фабрику".
Был установлен непосредственный товарообмен вырабатываемых в городе предметов
широкого потребления на хлеб и другие виды продовольствия, имевшиеся в деревне.
Еще до начала гражданской войны купля-продажа значительной части продовольственных и промышленных товаров была заменена меной, которая имела скорее
административный, нежели гражданско-правовой характер.
После того как в результате иностранной интервенции и гражданской войны
положение в стране еще более усложнилось, была введена система государственной
продовольственной разверстки. Заготовка продукции в порядке продразверстки производилась в административном порядке в форме выдачи односторонних приказовнарядов.
Никаких специальных нормативных актов, относящихся к договорным отношениям,
государство в рассматриваемый период не принимало.
Возрождение договорного права связано с периодом восстановления в России
народного хозяйства после окончания гражданской войны (1921–1925 годы). Переход к
нэпу предполагал развитие товарно-денежных отношений и, следовательно, более
широкое использование договора. Наряду с договором купли-продажи получил
распространение договор поставки. Договорная форма стала использоваться и в отношениях между государственными предприятиями, переведенными на коммерческий
(хозяйственный) расчет.
4 октября 1921 года ввиду назревшей необходимости Совнаркомом был принят
Декрет о порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий,
возлагаемых на них государственными органами. Этот декрет "в целях обеспечения
наибольшего успеха в осуществлении государственных программ и заданий" закреплял
за учреждениями "право, сообразуясь со своими ресурсами и выгодностью того или
иного способа работ, сдавать входящие в их программу задания для выполнения
подрядным способом".
30 сентября 1921 года постановлением ЦИК и СНК было утверждено Положение о
государственных подрядах и поставках, которое на год опередило появление ГК РСФСР,
утвержденного сессией ВЦИК 31 октября 1922 года и введенного в действие с 1 января
1923 года. Вслед за вступлением в силу ГК РСФСР вышеуказанные нормативные акты
были отменены и постановлением ЦИК и СНК 27 июля 1923 года утверждено новое
2
Положение о государственных подрядах и поставках .
7 августа 1923 года Совнаркомом СССР была издана Инструкция о производстве
публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая в основном
воспроизводила нормы дореволюционного законодательства о торгах, устанавливая
правила о проведении торгов уже известными ранее способами: путем объявления
условий устно, в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги) 3 .
Принимаемые в тот период нормативные акты о государственных подрядах и
поставках отражали происходившие в стране политические и экономические изменения.
Данные, приводимые в публикациях периода нэпа, показывают, что государственный
заказ находил широкое применение на практике. Так, в 1922###1923 годах он охватывал
в каменноугольной промышленности 41 процент, нефтетопливной – 44,
2
3
СУ, 1923, № 88, ст. 851.
СУ, 1924, № 16, ст. 141.
5
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
электротехнической — 52, химической — 43, грубошерстной — 25 процентов объемов
производства 4 .
Работа предприятий на государственные заказы и в этот период была тесно связана с
состоянием государственного бюджета. Зачастую финансовые затруднения государства
ложились на поставщиков продукции: так, в 1921###1922 годах промышленность сдала
государству продукцию по государственным заказам на 150 млн. рублей золотом
безвозмездно.
В последующие годы задолженность "казенных" потребителей продолжала расти,
причиняя поставщикам убытки. В 1922–1923 годах задолженность го-сударственных заказчиков промышленности составляла свыше 20 млн. руб-лей золотом. Из этой суммы
только 4,7 млн. рублей были уплачены в конце 1924 года, из остальной суммы половина
была вовсе аннулирована.
Столь же малоутешительным оставалось положение и в последующие годы нэпа:
госзаказы становились для поставщиков невыгодными, суммы убытков частично
погашались государственными дотациями, коммерческие начала во взаимоотношениях
казны с хозрасчетными предприятиями утрачивали свое значение.
Постепенно отношения по государственным заказам и поставкам стали вытесняться с
рынка.
В результате проведенной индустриализации промышленности и коллективизации
сельского хозяйства государственный сектор экономики укрепил свои позиции.
Частнопредпринимательские структуры вытеснялись из сферы экономики, вследствие
чего автоматически прекращали действие договорные отношения в сфере
государственных заказов, связанные с многоукладной экономикой. Их заменили плановые договоры (а в отдельных случаях бездоговорные поставки по нарядам, выданным
вышестоящими организациями), причем предполагалось даже принятие специального
5
закона о плановых договорах .
В дальнейшем плановый договор поставки стал основным правовым средством
организации и осуществления хозяйственных связей. В итоге Гражданский кодекс
РСФСР 1922 года и принятые в период нэпа нормативные акты по государственным
заказам фактически устарели, поскольку были рассчитаны на регулирование
имущественных отношений в условиях многоукладности.
Существовавшая в последующие годы система планирования и распределения
материальных ресурсов страдала чрезмерной централизованностью, усложненностью и
не обеспечивала необходимой сбалансированности производства и потребления. В связи
с этим было решено осуществить перестройку материально-технического обеспечения
путем перехода от централизованного фондирования материальных ресурсов к оптовой
торговле (постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 года
№ 318). Совет Министров СССР 25 июля 1988 года утверил Временное положение,
которым устанавливался порядок и сроки выдачи государственных заказов. Предполагалось, что государственный заказ станет особым инструментом системы управления,
смыкающим старый механизм с формирующимся новым. От прежнего в нем оставалась
обязательность, в качестве нового включена была выгодность.
Однако провозглашенные идеи в нормативном порядке не нашли своего выражения.
В названном Временном положении не были определены права предприятий при
получении госзаказа, а также основания, по которым они могли бы отказаться от него, не
решены вопросы об ответственности вышестоящих органов за материально-техническое
обеспечение госзаказа, гарантиях на сбыт изготовленной по нему продукции, об
4
См.: Цельникер С. С. Гозаказы в промышленности. Финансовые проблемы промышленности. — М.###Л., 1925, с. 168.
См.: Проект Положения о договорных отношениях между государственными и общественными учреждениями,
предприятиями и организациями, подготовленный в 1934 году / Амфитеатров Г. Основные черты законодательства о договорах. — М., 1934 (Приложение).
5
6
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
организации конкурсов на выполнение государственных заказов и, что очень важно, о
порядке разрешения споров, связанных с выдачей государственных заказов.
В печати было опубликовано немало данных о спорных, конфликтных ситуациях,
которые возникали в связи с тем, что предприятия оспаривали выданные
государственные заказы. Во исполнение государственных заказов предприятия
вынуждались выпускать продукцию, не пользующуюся спросом у потребителей.
Споры возникали и из-за несоответствия выданного государственного зака-за
реальным производственным мощностям, необеспеченности материально-техническими
ресурсами, отсутствия гарантии сбыта, включения в госзаказ продукции, не имеющей
народнохозяйственного значения. При этом органы государственного арбитража, как
правило, занимали выжидательную пози-цию, уклоняясь от рассмотрения таких споров.
Под видом госзаказов фактически сохранили систему обязательных заданий по
объему производства, что было равносильно сохранению тех методов управления,
которые завели нашу экономику в тупик. В итоге от государственного заказа пришлось
отказаться.
В начале 90-х годов обязательный госзаказ отменили, а размещение заказов на
поставку продукции для республиканских нужд предусматривалось осуществлять на
договорной основе. Были созданы существующие и ныне федеральные контрактные
корпорации, основные функции которых состоят в отборе поставщиков на торгах и
заключении с ними контрактов на закупки товаров, в организации и проведении оптовых
ярмарок.
Начиная с 1994 года принимается ряд законов, отражающих особенности закупок и
поставок товаров для государственных нужд в разных отраслях экономики.
Федеральный закон от 13 декабря 1994 года "О поставках продукции для
6
федеральных государственных нужд" можно считать наиболее общим среди них. Его
значение состоит прежде всего в том, что он впервые (после периода нэпа) ввел
договорную основу для отношений органов исполнительной власти, осуществляющих
управление государственным резервом, с хозяйствующими субъектами — поставщиками
и покупателями. До этого времени обязательства по поставкам в государственный резерв
возникали из административных актов, что пришло в противоречие со становлением в
стра-не рыночных отношений. Закон достаточно четко определяет цели поста- вок
продукции для государственных нужд: создание и поддержание госу-дарственного
резерва; поддержание необходимого уровня обороноспособно- сти страны; обеспечение
экспортных поставок для выполнения международ-ных обязательств; наконец, реализация федеральных и региональных прог-рамм.
Федеральный закон от 29 декабря 1994 года "О государственном материальном
7
резерве" детально регулирует отношения по поставкам для создания и поддержания
государственного резерва.
Соответствующие положения с учетом специфики предмета поставки предусматривают другие федеральные законы:
Федеральный закон от 2 декабря 1994 года "О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных
нужд" 8 ;
Федеральный закон от 27 декабря 1995 года "О государственном оборонном
заказе" 9 .
Следует отметить, что эти законы недостаточно прочно связаны между собой, хотя и
были приняты приблизительно в одно время. Как пример можно привести использование
6
Собрание законодательства РФ, 1994, № 34, ст. 3540 (с изменениями и дополнениями от 19 июня 1995 года, 17 марта
1997 года, 6 мая 1999 года).
7
Собрание законодательства РФ, 1995, № 1, ст. 3.
8
Собрание законодательства РФ, 1994, № 32, ст. 3303.
9
Собрание законодательства РФ, 1996, № 1, ст. 6.
7
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
различных терминов для обозначения предмета закупок: в одних законах употребляется
термин "товар", в других — "про-дукция", в некоторых случаях в одном нормативном
акте находят применение оба термина.
Особое значение имеет принятие 6 мая 1999 года Федерального закона "О конкурсах
на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд" 10 , которым регулируется деятельность по конкурсному отбору
потенциальных поставщиков — исполнителей государственных заказов.
Нормы, регулирующие отношения по поставкам для государственных нужд,
представляют собой сложную систему, в которую входят не только названные
федеральные законы, но и указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты, нормативные акты, принятые на уровне субъектов РФ.
Для формирования отношений в сфере государственных закупок важней-шее значение имеют, например:
Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных
11
нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305 ;
постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 "О реализации
Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных
нужд" 12 .
Согласно п. 3 ст. 1 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных
нужд" потребности субъектов Российской Федерации в необходимой продукции
определяются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими
принципами и положениями данного Федерального закона. На том же уровне должны
быть приняты нормативные акты, устанавливающие место региональных заказов в
системе государственного регулирования, порядок их формирования, определения их
состава и объ-емов.
Такой подход основан на норме ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, согласно ко-торой
субъекты Российской Федерации по предметам своего ведения осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов. Так, в Кемеровской области Законодательным собранием 21 мая 1998
года был принят Закон "Об областном государственном заказе Кемеровской области".
Итак, нормы, регулирующие отношения по закупкам и поставкам продукции для
государственных нужд, представляют собой сложную систему, в основе которой нормы
о поставке товаров для государственных нужд, содержащиеся в § 4 главы 30
Гражданского кодекса. В части, не урегулированной нормами указанного раздела
Кодекса, применяются нормы о договоре поставки. При отсутствии соответствующих
правил в разделе о поставках к отношениям по поставкам товаров для государственных
нужд применяются общие положения о купле-продаже в силу указания, содержащегося в
п. 5 ст. 454 ГК.
Что касается коллизии норм Кодекса и специальных законов о поставках товаров для
государственных нужд, то для решения этого вопроса принципиальное значение имеет
положение, содержащееся в ч. 2 п. 2 ñò. 525 ГК, согласно которому указанные законы
применяются к отношениям по поставкам для государственных нужд в части, не
урегулированной Кодексом (§ 4 главы 30).
Вместе с тем есть мнение о том, что "отношения по поставке товаров для
государственных нужд в приоритетном перед нормами о договоре поставки и общими
положениями о купле-продаже порядке регулируются специальными законами о
13
поставке товаров для государственных нужд" .
10
Собрание законодательства РФ, 1999, № 19, ст. 2302.
Собрание законодательства РФ, 1997, № 15, ст. 1756.
Собрание законодательства РФ, 1995, № 28, ст. 2669 (с последующими изменениями и дополнениями).
13
Витрянский В. Правовое регулирование договора поставки // Приложение к журналу "Хозяйство и право", 1999, № 7,
с. 40.
11
12
8
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Правовая характеристика государственного контракта
на поставку товаров для государственных нужд
Правовой формой реализации государственных заказов является государ-ственный
контракт на поставку товаров для государственных нужд.
Понятие государственного контракта дано в ст. 526 ГК, согласно которой поставщик
(исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его
указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату
поставленных товаров.
Давая определение государственного контракта, законодатель не установил его
правовую природу. Очевидно, учитывая особенности государственных контрактов,
Высший Арбитражный Суд РФ вынужден был отметить, что "указанные договоры не
следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому
14
при рассмотрении споров необходимо учитывать особенности этих отношений" .
В правовой литературе по этому вопросу существуют различные точки зрения. Одни
авторы считают его административным договором, другие — особым типом договора
гражданского права, стоящим в одном ряду с предварительными и публичными
договорами 15 . По мнению ряда авторов, государственные контракты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе
элементы административно-правового и гражданско-правового договора 16 .
Особый характер договоров в сфере государственных закупок товаров отмечается и
за рубежом. Во Франции такие договоры называют административными, в праве Англии
и США — правительственными контрактами; и те, и другие имеют специфический
правовой режим, отличающийся от того, которому подчиняются гражданско-правовые
договоры.
Использование контракта для оформления отношений в сфере государственных
закупок в условиях формирования рыночных отношений в России требует дальнейшего
изучения его правовой природы.
Совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу заключения и
исполнения государственных контрактов, представляет собой организованную систему.
Действие рыночных механизмов здесь не абсолютно, большîе значение имеет
целенаправленное государственное регулирование. Не случайно в преамбуле Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"
прямо указано, что он "…устанавливает общие правовые и экономические принципы и
порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе
заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг... для федеральных государственных
нужд…".
Аналогичные нормы содержатся в других законах и иных правовых актах,
регулирующих указанную сферу отношений. Например, ст. 1 Федерального закона "О
закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для
государственных нужд" определяет закупку как форму организованного приобретения
государством продукции у товаропроизводителей, а соответствующую поставку — как
форму организованных договорных отношений. Тем самым подчеркивается, что
предметом правового регулирования здесь выступает целенаправленная управленческая
деятельность государства в сфере обеспечения федеральных государственных нужд. Все
эти положения объективно предопределяют необходимость использования административно-правовых элементов при регулировании рассматриваемых отношений.
14
Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 августа 1994 года № С1-7/ОП-587 "Об отдельных
рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике" // Вестник ВАС РФ, 1994, № 11.
15
См.: Гражданское право: Учебник. Ч. II / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого — М., 1997, с 70.
16
См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. Ч. I: Сущность и основные институты административного права. — М.: Изд-во "ТЕИС", 1994, с. 68.
9
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Таким образом, деятельность субъектов в сфере закупок товаров для государственных нужд на основе государственного контракта носит целенаправленный
характер. Цели такой деятельности прямо определены в законодательстве: закупка
(поставка) продукции для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности
страны, создания особого запаса материальных ценностей для реализации федеральных и
региональных целевых программ. То есть цели государственных контрактов в отличие от
обычных гражданско-правовых договоров имеют публично-правовой характер и не
являются коммерческими.
Разумеется, при заключении государственных контрактов контрагенты государства
(изготовители, поставщики, посредники), будучи коммерческими юридическими лицами,
преследуют и свои цели, в том числе получение прибыли. Однако они не являются
приоритетными (определяющими), поскольку цель государственных контрактов
заключается прежде всего в обеспечении общегосударственных (либо региональных или
местных), то есть публичных, интересов.
Важнейшая особенность государственных контрактов состоит в том, что на стороне
государственного заказчика выступают публично-правовые образования (Российская
Федерация, ее субъекты), реализующие свои функции через уполномоченные органы.
Согласно п. 1 ст. 3 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"
ими могут быть: федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное
предприятие, государственное учреждение. Для этой цели созданы специализированные
организации ("Росконтракт", "Росхлебопродукт"). Полномочия государственного заказчика могут передаваться другим юридическим лицам.
Необходимо отметить, что государственный заказчик как сторона государственного
контракта обладает особым правовым статусом. Выступая от имени Российской
Федерации либо ее субъектов, государственный заказчик реализует задачи и функции,
которые носят публичный характер. В связи с этим существует мнение, что в тех
случаях, когда стороной государственного контракта является само государство в лице
своих федеральных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное
17
лицо, равноправное с другими участниками договора .
Действительно, участие Российской Федерации и ее субъектов в гражданских
правоотношениях на равных условиях предусмотрено в главе 5 Гражданского кодекса.
Однако можно согласиться с К. Чернышевым, который по этому поводу замечает, что
предполагаемое равенство государственных образований и частных лиц в гражданском
обороте не означает их фактического равенства 18 .
Государственный заказчик наделен особыми полномочиями, необходимыми для
реализации публичных интересов. И эта позиция законодателя в последнее время
усиливается. Так, в п. 3 ст. 3 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" говорится, что государственным контрактом могут быть предусмотрены
контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению
государственного контракта, оказание консультативной и иной помощи поставщику без
вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.
В ст. 13 ФЗ "О государственном материальном резерве" закреплено, что федеральный
орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом
и являющийся одновременно заказчиком, выдает поставщикам, хранящим материальные
ценности у себя, обязательные для исполнения указания на выпуск этих материальных
ценностей конкретным получателям.
Согласно п. 8 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и
межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует
Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июня
17
18
См.: Гражданское право: Учебник. Ч. II / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, с. 72.
См.: Чернышев К. Новые понятия договорного права // Хозяйство и право, 1995, № 11, с. 45###55.
10
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
1995 года № 594, государственный заказчик признается ответственным за весь процесс
осуществления закупок — начиная с управления действиями разработчиков при
подготовке целевой программы и заканчивая осуществлением управления исполнителями программы после ее утверждения (в том числе поставщиками), обеспечивая
эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы. Ему уже в
обязательном порядке предоставляется право контроля выполнения государственного
контракта (ч. 2 п. 32 Порядка).
Государственный заказчик наделен правомочием в одностороннем порядке вносить в
заключенный государственный контракт изменения либо прекращать его действие без
обращения в суд, что предполагается Гражданским кодексом относительно обычных
гражданско-правовых договоров (ст. 450, 451). Такие действия возможны даже при
добросовестном исполнении поставщиком своих обязанностей, если совершение их
направлено на обеспечение общественных (публичных) интересов.
Подобные положения содержатся в п. 4 ст. 5 ФЗ "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд", п. 4 ст. 8 ФЗ "О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".
Однако в рассматриваемых случаях закон возлагает на государственного заказчика
обязанность возместить поставщику из средств соответствующих (федеральных,
региональных) бюджетов в полном объеме убытки, а также уплатить штрафные санкции,
если это предусмотрено на данный случай условиями государственного контракта.
На стороне государственного заказчика, как уже отмечалось, могут выступать не
только государственные органы исполнительной власти, но и коммерческие и
некоммерческие юридические лица. Для них гражданское законодательство предусматривает различные основания ответственности. Субъ-екты предпринимательской
деятельности несут ответственность по своим обязательствам независимо от вины
(ст. 401 ГК). Устанавливая ответственность государственного заказчика за причиненные
поставщику убытки, законодатель не учитывает эти особенности.
Например, в ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"
говорится о возмещении государственным заказчиком убытков в соответствии с
действующим законодательством (п. 4 ст. 5), а в ФЗ "О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"
— о полном возмещении причиненных по вине государственного заказчика убытков в
соответствии с действующим законодательством (п. 4 ст. 8). В связи с этим Высший
Арбитражный Суд РФ пояснил, что ответственность к предприятию-заготовителю,
которому переданы функции государственного заказчика, применяется с учетом его
вины. Основанием для такого подхода служит то обстоятельство, что
предпринимательская деятельность в данном случае совмещается с функциями
организации, выполняющей поручение государства по обеспечению закупок продукции
19
для государственных нужд .
Выполнение контрагентом государственного заказчика своих обязательств
обеспечивается императивно установленными штрафными санкциями значительных
размеров. Например, в случае невыполнения в установленный срок государственного
контракта по объему продукции поставщик уплачивает неустойку в размере
50 процентов от стоимости недопоставленной продукции, причем такая неустойка
взыскивается до фактического исполнения обязательств с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки (п. 3 ст. 5 ФЗ "О поставках
продукции для федеральных государственных нужд").
Как правило, штрафные санкции с поставщика государственный заказчик взыскивает
в бесспорном порядке, что также отражает особенности их вза-имоотношений и
указывает на особый правовой статус государственного заказчика. В одностороннем
19
Вестник ВАС РФ, 1994, № 11.
11
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
порядке, например, взыскиваются штрафные санкции за просрочку поставки, недопоставку, несвоевременный возврат материальных ценностей в государственный резерв,
несвоевременное выполнение указаний федерального органа исполнительной власти,
управляющего государственным резервом.
Показательно, что и российское законодательство (ст. 130 УК РСФСР 1922 года) включало в
себя уголовно-правовые санкции за неисполнение обязательств по государственным подрядам и
поставкам при условии, если будет доказан "заведомо злонамеренный характер неисполнения
договора или иные заведомо недобросовестные по отношению к государству действия", что каралось лишением свободы на срок не менее двух лет с конфискацией части имущества. Если же был
доказан явно злостный характер этих деяний и они сопровождались предварительным
соглашением между агентами казны и ее контрагентами, наказание могло быть повышено до
высшей меры наказания с конфискацией имущества.
Процесс заключения государственных контрактов также имеет характерные
особенности, отличающие контракт от обычного гражданско-правового договора.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный контракт не
является
обычным
гражданско-правовым,
предпринимательским
договором.
Выявленные особенности государственного контракта позволяют рассматривать его как
гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административноправовые (публичные) элементы, что свидетельствует о его комплексном характере.
Определение государственных нужд
как основы государственных заказов
Основой формирования состава государственных заказов являются государственные
нужды, определенные в целевых программах: федеральных, межгосударственных,
региональных.
Целевая программа любого из названных уровней представляет собой увязанный по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских,
опытно-конструкторских,
производственных,
социаль-но-экономических,
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное
решение задач в области государственного, экономического, экологического,
социального и культурного развития Российской Федерации. Целевые программы —
одно из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного
воздействия на производственные и экономические процессы в целом по стране или в
регионе.
Посредством государственного заказа обеспечиваются не только программные
потребности государства, но и внебюджетные нужды, например формирование
20
государственных материальных резервов различного назначения , поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности, обеспечение экспортных поставок
продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютнокредитных, обязательств Российской Федерации.
Приоритетным по действующему законодательству является обеспечение
федеральных государственных нужд — потребностей Российской Федерации в
продукции, необходимой для решения общенациональных проблем: жизнеобеспечения,
обороны и безопасности страны, для реализации федеральных целевых программ и
межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация
(ст. 1 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд").
20
В состав государственного резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд РФ, запасы
стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций (ст. 1 Федерального закона "О государственном материальном резерве").
12
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Для решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым
программам может присваиваться статус президентских, инициатором которых
выступает Президент РФ.
Разработка федеральных целевых программ организуется федеральными органами
исполнительной власти по инициативе любых юридических и физических лиц,
межгосударственных целевых программ — отдельных стран, группы стран, а также
координирующих органов государств — участников СНГ. Отбор проблем для их
программной разработки и решения производится в соответствии с Порядком разработки
и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ,
в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594. В последующем в
указанный Порядок постановлениями Правительства РФ были внесены существенные
изменения и дополнения, направленные на совершенствование процесса подготовки
21
целевых программ и учитывающие предложения ученых — экономистов и юристов .
Разработка целевых программ должна быть согласована с государственными
прогнозами в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 года "О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации". Правительство на основе представленных предложений
принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и
стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика. Решение о разработке
межгосударственной программы принимается правительством после заключения
соответствующего межгосударственного (межправительственного) соглашения.
Таким образом, ответственность за подготовку целевой программы возложена на
государственного заказчика, который обеспечивает увязку всех программных
мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых
ресурсов.
Одним из важнейших в целевой программе является раздел о ее ресурсном обеспечении. Поэтому к проекту программы должны прилагаться в числе других документов
бизнес-план с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями и
предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для
финансирования программы на очередной год.
В последние годы в рассматриваемый Порядок введено положение о проведении в
случаях необходимости экспертизы и оценки программы с целью определения ее
социально-экономической эффективности, ожидаемых конечных результатов реализации
и влияния на структурную перестройку экономики России.
Совместно с разработчиками государственный заказчик производит доработку
проекта программы с учетом поступивших замечаний и предложений и направляет его в
Министерство экономики РФ. В случае положительной оценки Министерство экономики
по согласованию с Министерством финансов представляет проект целевой программы на
утверждение в правительство, которое утверждает целевые программы и государственных заказчиков, ответственных за их реализацию.
Государственные заказы по федеральным целевым программам обеспечиваются
прежде всего за счет средств федерального бюджета. Федеральные государственные
нужды, включая перечень федеральных целевых программ, объемы их финансирования,
предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый
период. Поэтому реальный объем федерального заказа зависит исключительно от
размера средств, выделяемых в федеральном бюджете.
В процессе осуществления деятельности по определению государственных нужд
предусмотрена возможность заключения различных соглашений (договоров). При
21
См. постановления Правительства РФ от 23 апреля 1996 года № 523, 1 июля 1996 года № 778, 13 сентября 1996 года
№ 1101, 1 июля 1997 года № 778, 8 июля 1997 года № 844, 2 февраля 1998 года № 113, 18 февраля 1998 года № 216,
21
июля 1998 года № 811, 25 января 1999 года № 90.
13
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
формировании целевых программ подписываются соглашения (договоры) о намерениях
между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
После утверждения целевой программы государственный заказчик на ос-нове
подписанных соглашений о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет
средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с
исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой
программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Законодательством предусмотрена возможность передачи государственным
заказчиком на договорной основе части своих функций предприятиям, организациям и
учреждениям на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации при
утверждении государственных заказчиков (п. 1 ст. 3 Федерального закона "О поставках
продукции для федеральных государственных нужд").
Представляется, что все указанные договоры по своей правовой сущности являются
административными, в том числе и соглашение о намерениях, которое, в отличие от
других, носит характер предварительного договора.
Действующее законодательство предусматривает возможность самостоятельного
формирования государственных заказов на уровне субъектов Федерации.
Как отмечается в п. 3 ст. 1 ФЗ "О поставках продукции для федеральных
государственных нужд", потребности субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных
целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На том же уровне должны быть приняты нормативные акты, устанавливающие
порядок формирования региональных государственных заказов, их состав и объемы.
Следует отметить, что состав региональных заказов в разных республиках, краях,
областях различен. Можно предположить, что региональный заказ должен
формироваться в следующих направлениях: поставка продукции потребителям в
республике, крае, области, а также для выполнения договоров, заключенных соответствующими субъектами Федерации с партнерами в Российской Федерации и
иностранными государствами; закупка и поставка сельскохозяйственной продукции,
сырья, продовольствия для удовлетворения потребности населения соответствующего
региона; ввод в действие важнейших производственных мощностей и т. п.
Действующий на территории Кемеровской области Закон об областном государственном заказе определяет областные государственные нужды как потребности
области в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения области и реализации региональных целевых программ.
Указанный Закон предполагает включать в объем региональных заказов продукцию
для местных нужд (отдельных территорий). Представляется, что это возможно лишь в
строго определенных случаях (например, такой продукцией обеспечиваются нужды
нескольких муниципальных образований), которые целесообразно прямо предусмотреть
в региональных законах. Очевидно, органы местного самоуправления должны быть
наделены правом самостоятельно формировать свои заказы, что соответствует установившейся практике.
Размещение заказов на закупку товаров
для государственных нужд
Формирование контрактных отношений по закупке товаров для государственных
нужд как сложный и длящийся процесс включает в себя деятельность органов
государственного управления и хозяйствующих субъектов по формированию государственных заказов, их размещению и заключению на этой основе государственных
14
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
контрактов. Таким образом, размещение государственных заказов необходимо
рассматривать как предварительную стадию, предшествующую стадии заключения
государственного контракта.
Эта стадия включает в себя целый комплекс действий как со стороны
государственного заказчика, так и со стороны хозяйствующих субъектов —
потенциальных поставщиков (исполнителей), осуществляющих предпринимательскую
деятельность по производству товаров (приглашение к участию в предварительном
отборе, конкурсе, заявка на участие в указанном отборе или конкурсе, запрос ценовых
котировок и т. д.). Порядок и способы их совершения определяются в общих чертах
ст. 527 ГК, более подробно — Федеральным законом от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ "О
конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных нужд"; Положением об организации закупки товаров, работ и
услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента РФ от 8 апреля
22
1997 года ; Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных
нужд, утвержденным постановлением Прави-тельства РФ от 26 июня 1995 года № 594 (с
учетом изменений и дополнений, внесенных постановлениями от 1 июля 1997 года
№ 778, от 18 февраля 1998 года № 216).
Как правило, эти действия носят характер односторонних гражданско-правовых
сделок. Такой вывод основан на следующем: во-первых, совершая их, государственный
заказчик и потенциальный поставщик распоряжаются своими гражданскими правами;
во-вторых, такие действия порождают правовые последствия в виде возникновения прав
для стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей для стороны, их совершившей, и т. п. Совершая соотнесенные друг с другом действия юридического
характера, указанные субъекты своей автономной волей как бы "приводят в движение закон". Одновременно такие действия являются инструментом правового воздействия.
Регулирующий потенциал названных действий (сделок) создается за счет внесения с их
помощью организационных моментов в процесс взаимодействия субъектов при
размещении государственных заказов.
Такие сделки должны быть внешне выражены и закреплены в письменной форме
(ст. 7 ФЗ "О конкурсах…"; пп. 13, 38, 51 Положения об организации закупки товаров…).
Следовательно, обмен документами, уведомлениями, решениями и другими материалами, направляемыми государственным заказчиком (орга-низатором конкурса) и
поставщиками (участниками конкурса) друг другу, должен осуществляться в форме,
обеспечивающей запись содержания сообщения.
Но для рассматриваемых сделок недостаточно факта внешнего выражения и
закрепления воли лица, совершающего сделку. Необходимо, чтобы волеизъявление
последнего было воспринято лицом (или лицами), которому сделка адресована.
Размещению государственных заказов предшествует предварительный отбор
поставщиков, целесообразность проведения которого определяется государственным
заказчиком. В процессе отбора выявляются поставщики (ис-полнители), квалификация
которых будет соответствовать требованиям, необходимым для исполнения государственного контракта. Для этого государственный заказчик должен разработать
комплект документации о предварительном отборе, включающий инструкции о подготовке и представлении заявок на участие в отборе, краткое изложение основных условий
государственного контракта, сведения о документах, которые могут быть представлены
поставщиком в подтверждение своей квалификации, порядок и сроки представления
заявок на участие в отборе, а также иные требования, указанные в ст. 11 ФЗ "О
конкурсах…".
22
Представляется, что в связи с принятием Федерального закона от 6 мая 1999 года указанное Положение продолжает
действовать в части, не противоречащей Закону.
15
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Обоснованным следует считать установление пределов в праве государственных
заказчиков на получение информации для удостоверения квалификации поставщиков.
Предоставление указанной информации не должно нарушать прав поставщиков на
защиту их интеллектуальной собственности, а также иных прав, охраняемых законом. Не
допускается установление требований, носящих дискриминационный характер в
отношении категорий поставщиков или их квалификации, если это не предусмотрено
федеральными законами или указами Президента РФ.
Государственный заказчик привлекает поставщиков к участию в предварительном
отборе путем опубликования соответствующего извещения в средствах массовой
информации, в том числе в официальном издании уполномоченного органа исполнительной власти. Такое извещение следует рассматривать как одностороннюю сделку,
создающую для организатора конкурса обязанность совершить действия по
предварительному отбору поставщиков. Однако эта обязанность носит условный
характер, поскольку ее принудительное исполнение возможно лишь при представлении
поставщиком заявки на участие в таком отборе.
Вышеназванные юридические факты образуют юридический состав, порождающий
возникновение между указанными субъектами правовой связи, которая обладает всеми
признаками гражданско-правового отношения. В частности, участники его находятся в
состоянии юридического равенства, несоподчиненности, вступают в правовое отношение
по своему усмотрению, проявляют свою волю, приобретая конкретные права и обязанности. Это гражданско-правовое отношение по своему содержанию является не
имущественным, а организационно-правовым, поскольку имеет специфическую направленность — организовать, упорядочить отношения на стадии размещения заказов. В
процессе осуществления прав и обязанностей в рамках этого организационно-правового
отношения и производится предварительный отбор хозяйствующих субъектов как
участников конкурса, а в будущем — как потенциальных поставщиков товаров для
государственных нужд.
В силу возникшего между заказчиком и поставщиком правоотношения в
соответствии с указаниями ст. 11 ФЗ "О конкурсах…", а также требованиями,
содержащимися в квалификационной документации, заказчик обязан:
### определить соответствие поставщиков (исполнителей), представивших заявки на
участие в предварительном отборе, определенным требованиям;
### в трехдневный срок уведомить каждого поставщика в письменной форме о
результатах отбора;
### ответить в письменной форме на запрос поставщика, не прошедшего
предварительный отбор, с указанием оснований принятия такого решения по его заявке.
Поставщик как управомоченное лицо вправе требовать от заказчика исполнения
перечисленных обязанностей. Но факт прохождения предварительного отбора не влечет
для поставщика каких-либо правовых последствий, предопределяя лишь возможность
его участия в последующих процедурах по размещению заказов, проводимых
заказчиком. Объяснить это можно тем, что дальнейшее участие в конкурсном отборе
является правом, а не обязанностью поставщика и, следовательно, определяется его
усмотрением. Кроме того, государственный заказчик как организатор конкурса и образованная им конкурсная комиссия могут отклонить все заявки на участие в конкурсе в
случаях, предусмотренных п. 4 ст. 5, подп. "е" п. 1 ст. 8, п. 4 ст. 20 ФЗ "О конкурсах…".
Согласно ФЗ "О конкурсах…" и Положению об организации закупки товаров…
основным способом размещения заказов является проведение конкурса. К размещению
заказов иными способами заказчик вправе прибегать только в строго определенных
случаях. Так, согласно п. 30 Положения об организации закупки товаров заказчик вправе
размещать заказы на закупки продукции для государственных нужд у единственного
источника (поставщика) по согласованию с Министерством экономики РФ или с
уполномоченным им территориальным органом в следующих ситуациях:
16
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
### при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение торгов
или применение иного способа размещения заказов нецелесообразно, при условии, что
обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть
заранее и они не были результатом медлительности действий заказчика;
### при возникновении срочной потребности в продукции вследствие чрезвычайных
обстоятельств;
### если продукция может быть получена только от одного поставщика либо
единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной
продукции и отсутствует ее равноценная замена;
### при наличии обстоятельств, позволяющих заказчику проводить специализированные закрытые торги (закрытый конкурс).
Другой способ размещения заказов вне конкурсов — путем запроса ценовых
котировок — заказчик вправе применять при закупках имеющейся в наличии продукции,
которая производится или предоставляется не по конкретным заявкам заказчика и для
которой существует сложившийся рынок, при условии, что цена государственного контракта не превышает 2500 установленных законом размеров минимальной месячной
оплаты труда (п. 29 Положения об организации закупки товаров…).
Заказчик производит запрос ценовых котировок у поставщиков (как правило, не
менее трех), каждый из которых вправе представить одну ценовую котировку, которая не
может быть изменена. Никакие переговоры в отношении ценовой котировки между
сторонами недопустимы. Выигравшим признается тот поставщик, который представил
самую низкую ценовую котировку, удовлетворяющую потребности заказчика.
Таким образом, за исключением названных случаев, размещение заказов
осуществляется через конкурсные процедуры: открытый конкурс, закрытый конкурс,
проведение двухэтапных конкурсов.
Наиболее предпочтительным способом размещения заказов является проведение
открытого конкурса. Порядок его проведения определяется нормами ФЗ "О
конкурсах…", которые в целом соответствуют общим правилам о торгах,
предусмотренным ст. 447–449 ГК. Думается, что к отношениям, возникающим при
проведении конкурсов при закупке товаров для государственных нужд, могут применяться нормы главы 57 ГК. Однако это возможно лишь тогда, когда указанные
отношения не урегулированы вышеназванным законом и не противоречат нормам, содержащимся в нем.
Цель проведения конкурса при размещении заказов заключается в выборе
поставщиков продукции для государственных нужд, предложивших оптимальные
условия выполнения контрактов по закупке и поставке продукции, касающиеся прежде
всего технических и качественных ее характеристик. Основные принципы организации и
проведения конкурсного отбора — создание равных условий для всех участников и
публичность его проведения.
Процесс формирования конкурсных отношений начинается с опубликования
заказчиком в средствах массовой информации извещения о проведении открытого
конкурса, адресованного неопределенному кругу хозяйствующих субъектов — возможным поставщикам, от усмотрения которых зависит их участие в торгах. Круг возможных
поставщиков ограничивается при проведении закрытых и специализированных закрытых
торгов.
Извещение по своему содержанию должно подчиняться определенным требованиям,
указанным в ст. 12 ФЗ "О конкурсах…". Оно включает в себя точные данные об
организаторе конкурса, основные условия государственного контракта по поставке
продукции, сведения о сроке его заключения, порядке и месте получения конкурсной документации, порядке, месте и сроке представления заявок на участие в конкурсе и т. п.
Публикуя извещение, государственный заказчик принимает на себя определенные
обязанности:
17
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
### предоставить конкурсную документацию поставщикам, прошедшим
предварительный отбор (в случаях проведения такового) и оплатившим документацию (в
случае установления платы за нее);
### ответить на любой запрос поставщика о разъяснении конкурсной документации в
разумные сроки, позволяющие поставщику своевременно представить заявку на участие
в конкурсе;
### по желанию поставщика провести с ним обсуждение конкурсной документации;
### принять заявки от поставщиков, выразивших в них волю принять участие в
конкурсе.
Поскольку рассматриваемое извещение по своей сущности есть объявление конкурса,
оно порождает также и обязанности государственного заказчика организовать и
осуществить конкурсные процедуры.
Есть и иной подход к определению правовой природы приглашения участвовать в
конкурсе (торгах).
Так, по мнению М. И. Брагинского и В. В. Витрянского, извещение о про-ведении
открытых торгов представляет собой оферту, из которой возникает обязанность
23
заключить договор с адресатом (любым отозвавшимся) на проведение торгов . Вряд ли
можно согласиться с указанной точкой зрения, поскольку государственный заказчик не
может быть лишен права отказаться от проведения торгов (конкурса) в любое время до
подведения их итогов, что и предусмотрено действующим законодательством. В свое
время на необходимость учитывать данное обстоятельство указывал И. Б. Новицкий 24 .
Как и при предварительном отборе поставщиков, эти обязанности до определенного
момента являются условными, поскольку должны исполняться относительно
конкретного субъекта. Таким конкретным субъектом будет поставщик, изъявивший
волю участвовать в объявленном конкурсе через совершение им односторонней сделки
— представление заявки.
Заявка на участие в конкурсе оформляется в письменном виде, скрепляется подписью
и представляется в запечатанном конверте в порядке, определенном ст. 16 Федерального
закона "О конкурсах…". Сроки представления заявок определяются в извещении об участии в конкурсе. При этом дата представления заявок не может быть установлена менее
чем за 45 дней со дня опубликования извещения о проведении открытого конкурса в
официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Организатор открытого конкурса в случае необходимости может продлить срок подачи
заявок с уведомлением об этом всех поставщиков (каждого в отдельности), получивших
конкурсную документацию (п. 3 ст. 16 ФЗ "О конкурсах…").
В процессе осуществления процедур по конкурсному размещению заказов возможно
совершение ряда других односторонних сделок. Как уже отмечалось, государственный
заказчик как организатор конкурса вправе в одностороннем порядке отклонить все
заявки на участие в конкурсе в любое время до подведения их итогов, о чем должен немедленно уведомить в письменной форме каждого поставщика, представившего заявку.
В свою очередь, поставщик, если иное не установлено конкурсной документацией,
вправе в одностороннем порядке изменить или отозвать свою заявку на участие в
конкурсе до истечения срока для их подачи, уведомив об этом организатора конкурса в
письменной форме.
Итак, механизм действия односторонних сделок, имеющих место при осуществлении
деятельности по размещению заказов, таков:
на момент их совершения государственный заказчик и поставщик связаны друг с
другом правами и обязанностями в рамках конкурсного правоотношения;
23
24
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. — М., 1997, с. 181###182.
См.: Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. — М., Госюриздат, 1954, с. 153.
18
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
правомочие на совершение одностороннеобязывающих сделок (госу-дарственным
заказчиком — по отклонению всех заявок на участие в конкур-се, поставщиком — по
изменению или отзыву заявок) основано на правовых нормах;
совершение указанных сделок влечет за собой изменение или пре-кращение
конкурсного правоотношения;
правовые последствия наступают при условии, что соответствующее волеизъявление заказчика или поставщика воспринято тем лицом, которому оно
адресовано.
Последовательное совершение государственным заказчиком и любым из возможных
поставщиков односторонних сделок влечет за собой определенные правовые
последствия — возникновение между ними конкурсного правоотношения, в силу которого государственный заказчик, объявивший конкурс, обязан:
— осуществить конкурсные процедуры по оценке и сопоставлению заявок,
представленных поставщиками, в соответствии с порядком и критериями, изложенными
в конкурсной документации;
— определить поставщика — победителя конкурса и немедленно в письменной
форме уведомить его об этом;
— опубликовать информацию о победителе не позднее чем через 20 дней после
подведения итогов. Такая информация должна включать в себя данные о поставщике,
чья заявка признана выигравшей, о наименованиях поставляемых им товаров и их ценах;
— хранить коммерческую тайну поставщиков и представлять достоверную
информацию о конкурсах в соответствии с Положением об организации закупки
товаров…
При размещении государственных заказов на сложное оборудование, технику
целесообразно применять предусмотренный ст. 23 ФЗ "О конкурсах…" двухэтапный
конкурсный отбор. Процедура проведения двухэтапных торгов имеет некоторые
особенности, связанные с тем, что поставщики представляют заявки на участие в торгах
дважды: первоначальные, содержащие характеристики поставляемых товаров без
указания их цен, и повторные — с указанием цен на поставляемые товары.
На первом этапе двухэтапного конкурса его организатор вправе проводить с
участниками переговоры, по результатам могут быть внесены изменения и дополнения в
положения, первоначально установленные в конкурсной документации, с доведением их
до участников двухэтапного конкурса.
На втором этапе организатор конкурса рассматривает, оценивает и сопоставляет
повторно поданные заявки с целью определения победителя по правилам, характерным
для проведения обычного конкурса.
Соответствующие особенности характерны и для закрытого конкурса, который
государственный заказчик (организатор конкурса) вправе проводить по соглашению с
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Закрытые конкурсы проводятся, когда предметом контракта являются поставки для
нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную
тайну, а также поставки технически сложных товаров. Информация о проведении
закрытого конкурса опубликованию не подлежит, а приглашение для участия в нем
направляется каждому поставщику.
Специализированные закрытые конкурсы проводятся с участием поставщиков
продукции, необходимой для нужд национальной обороны или для обеспечения
национальной безопасности, в части, составляющей государственную тайну.
19
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
В особом порядке проводятся федеральные торги по отбору на конкурсной основе
российских экспортеров товаров для государственных нужд в рамках квот,
выставляемых Тендерным комитетом МВЭС РФ 25 .
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации размещение
государственных заказов осуществляется путем проведения открытых конкурсов.
Несомненно, переход от административно-волевого принятия решений, касающихся
выбора поставщика, объемов, цен, сроков и прочих условий поставок, к конкурсным
принципам наиболее целесообразен и способствует развитию рыночных отношений и
конкуренции в данной сфере. Это позволяет производителям товаров усилить
направленность своих действий на повышение качества и снижение цен товаров,
необходимых для обеспечения государственных нужд, а не на поиск подходов к
высокопоставленным чиновникам для получения государственного заказа.
Именно в этих целях Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 года "О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных
26
расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"
установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд
должны размещаться на конкурсах всегда, если иное не предусмотрено федеральными
законами либо указами Президента РФ.
По окончании конкурсного отбора государственный заказчик заключает с
победителем государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд
в соответствии с требованиями ст. 527–528 ГК.
Заключение государственных контрактов
и договоров поставки товаров для государственных нужд
Гражданское законодательство достаточно детально регламентирует деятельность
сторон по заключению государственных контрактов и договоров поставки товаров для
государственных нужд.
Надо признать, что независимо от комплексного характера регулирования отношений
в сфере государственных закупок и решения вопроса о коллизии норм Гражданского
кодекса и специальных законов при осуществлении действий по заключению
государственных контрактов приоритетное значение должны иметь ст. 527–528 ГК.
Наряду с ними отдельные указания по заключению государственных контрактов
содержатся в специальных законах о поставках для государственных нужд ("О закупках
и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для
государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О
государственном оборонном заказе" и т. д.).
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 утвержден Порядок
подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции
для федеральных государственных нужд и разработана примерная форма
27
государственного контракта . Указанная форма носит рекомендательный характер,
следовательно, ее применение зависит от усмотрения сторон.
Деятельность государственного заказчика и поставщика по заключению
государственного
контракта
осуществляется
в
рамках
обязательственного
правоотношения.
25
См.: Положение о порядке и условиях проведения федеральных торгов по конкурсному распределению экспортных
квот для государственных нужд (утверждено МВЭС РФ 23 февраля 1993 года).
26
Собрание законодательства РФ, 1997, № 15, ст. 1756.
27
В редакции постановлений Правительства РФ от 23 апреля 1996 года № 523, от 1 июля 1997 года № 778, от
2
февраля 1998 года № 113.
20
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Обязательство заключить государственный контракт по своей сути ничем не
отличается от известного обязательства заключить гражданско-правовой договор
(несмотря на отмеченное наличие административно-правовых элементов в содержании
государственных контрактов).
Изучению юридической природы указанного правового средства, целей и
выполняемых им функций в науке уделялось достаточно внимания. Большинство ученых
рассматривают его как особый вид гражданско-правового отношения 28 . То же характерно и для обязательства заключить государственный контракт: оба участника этого
обязательства — государственный заказчик и поставщик — при заключении контракта
находятся в состоянии юридического равенства, несоподчиненности друг другу;
содержание прав и обязанностей данных субъектов и порядок их осуществления
определяются гражданско-правовыми нормами (ст. 527–528 ГК); исполнение
обязанностей заключить государственный контракт обеспечивается гражданскоправовы- ми санкциями (ст. 5 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", ст. 16 ФЗ "О государственном материальном резерве"). В случае
уклонения обязанной стороны от заключения договора другая сторона вправе обратиться
в арбитражный суд с гражданско-правовым иском о понуждении заключить государственный контракт (п. 5 ст. 528 ГК).
Вместе с тем необходимо учитывать, что, будучи по своей юридической природе
гражданско-правовым, обязательство заключить государственный контракт в то же
время обладает рядом видовых особенностей, позволяющих выделить его в особую
категорию гражданских обязательственных правоотношений.
Важнейшая особенность такого обязательства проявляется в том, что оно является не
имущественным, а организационно-правовым отношением. Цель этого обязательства —
не осуществление поставки, а заключение государственного контракта, который
обеспечил бы установление договорных обязательств в сфере закупок товаров для
государственных нужд, а в дальнейшем — реальное и надлежащее их исполнение.
Подобные организационные правоотношения тесно связаны с имущественными и по
отношению к последним выполняют служебную роль.
В условиях административно-плановой экономики прежнее гражданское
законодательство возлагало обязанность заключить запланированный договор поставки
во исполнение планового акта на обе стороны — поставщика и покупателя, адресатов
планового акта. Поэтому возникшее между ними обязательство заключить договор
являлось двусторонним. Характеристика рассматриваемого обязательства как
двустороннего соответствовала действовавшему в тот период законодательству и имела
под собой определенную теоретическую основу.
В настоящее время законодатель избирательно подходит к решению указанной
проблемы, учитывая как общегосударственные интересы, так и интересы отдельных
субъектов предпринимательской деятельности.
В силу п. 1 ст. 527 ГК для государственного заказчика, разместившего заказ,
принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта
является обязательным. Таким образом, по общему правилу принятие заказа поставщиком на основе его свободного волеизъявления порождает обязанность государственного
заказчика заключить с ним государственный контракт. Следовательно, возникшее здесь
обязательство заключить государственный контракт является односторонним,
содержание которого составляют: субъективное право поставщика требовать от
28
См.: Халфина Р. О. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве. — М.: Изд-во АН
СССР, 1954, с. 159; Брагинский М. И. Общее учение о хозяйственных договорах. — Минск, 1967, с. 158###159; Луць В. В.
Заключение и исполнение хозяйственных договоров. — М.: Юридическая литература, 1977, с. 10###20; Федоров И. В.
Спорные вопросы теории обязательства заключить хозяйственный договор. — В сб.: Вопросы теории и практики
гражданского, трудового права и гражданского судопроизводства. ТГУ. — Томск, 1980, с. 9###16.
21
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
государственного заказчика заключить с ним государственный контракт и обязанность
последнего удовлетворить это требование.
Однако в определенных случаях нормы права обязывают заключить государственный
контракт не только государственного заказчика, но и поставщика. Такая обязанность
установлена для поставщиков, обладающих монополией на производство отдельных
видов продукции, но при условии, если размещение заказа не влечет за собой убытков от
ее производства (п. 2 ст. 5 ФЗ "О поставках продукции для федеральных
государственных нужд"). Думается, что отмеченная обязанность для указанных
поставщиков сохраняется во всех случаях, когда государственный заказчик принимает на
себя обязанность возместить все убытки, которые могут быть причинены выполнением
его заказа.
Тем же законом установлено, что режим обязательного заключения госу-дарственных
контрактов может вводиться Правительством РФ для федераль-ных казенных
предприятий (п. 7 ст. 3).
Согласно п. 4 ст. 9 ФЗ "О государственном материальном резерве" от заключения
государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный
резерв не вправе отказываться поставщики, занимающие доминирующее положение на
товарном рынке, а также предприятия-монополисты и предприятия, в объеме
производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов. Надо
полагать, что доказательством подобных фактов служит включение поставщиков в
соответствующий
реестр,
формируемый
Государственным
комитетом
по
антимонопольной политике РФ во исполнение ст. 18 Закона "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
В силу указаний п. 4 ст. 3 ФЗ "О государственном оборонном заказе" оборонный
заказ обязателен для принятия государственными унитарными предприятиями, а также
иными организациями, занимающими доминирующие положение на товарном рынке или
обладающими монополией на производство продукции по оборонному заказу, при
условии, что последний обеспечивает установленный Правительством РФ уровень рентабельности производства этих видов продукции.
Анализируя содержание отдельных положений ФЗ "О закупках и по-ставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд",
можно предположить, что закупка и поставка сельскохозяйственной продукции для
формирования федерального и региональных фондов осуществляется на основе
заключения в обязательном порядке соответствующих договоров между государственными заказчиками и товаропроизводителями (поставщиками). В этом случае
основанием для возникновения обязательства заключить государственный контракт
следует считать доведенные государственным заказчиком до товаропроизводителя
(постав-щика) объемы закупок и поставок по отдельным видам сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия.
Такой вывод находит свое подтверждение в п. 5 ст. 8 данного Закона, где указано, что
споры, возникающие при заключении договоров (контрактов), должны рассматриваться
судом. Не противоречит указанному выводу и положение, закрепленное в п. 4 ст. 8,
согласно которому государственный заказчик наделен правом полностью или частично
отказаться от закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд,
когда необходимость в продукции данного вида отпала. Следует обратить внимание на
то, что в данном случае речь идет об отказе, который заявляется не на стадии
заключения, а в процессе исполнения обязательств поставки на основе уже заключенного
договора.
Во всех перечисленных случаях, когда соответствующая обязанность установлена
для обеих сторон, возникает двустороннее обязательство заключить государственный
контракт. При этом по общему правилу ни одна из сторон не вправе отказаться по какимлибо основаниям от заключения государственного контракта. Это свидетельствует о
22
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
более жестком режиме заключения государственных контрактов с участием
определенных субъектов предпринимательской деятельности, в отличие от порядка
заключения планируемых договоров поставки в прежние годы, когда такой отказ по
закону допускался.
Проведенный анализ законодательных актов по закупкам и поставкам товаров для
государственных нужд позволил выявить следующие основания возникновения
обязательства заключить государственный контракт:
### принятие поставщиком размещенного государственным заказчиком государственного заказа, определенного в соответствии с общественными нуждами;
### при конкурсном размещении государственного заказа — объявление
конкретного поставщика победителем торгов (конкурса). При этом в отличие от правил
п. 5 ст. 448 ГК победитель торгов (конкурса) не подписывает имеющий силу договора
протокол о результатах торгов. Государственный заказчик письменно уведомляет
поставщика о признании его заявки выигравшей (п. 51 Положения об организации
закупки товаров…);
### при размещении государственного заказа с применением способа запроса
ценовых котировок — объявление выигравшим поставщика, представившего самую
низкую ценовую котировку, отвечающую потребностям заказчика;
### при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд —
доведение государственным заказчиком до товаропроизводителей (поставщиков)
объемов закупок и поставок по видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
### при размещении оборонного заказа на основе конкурса — определение
головного исполнителя. Если последний по результатам проведенного конкурса не
определен — факт доведения оборонного заказа до государственных унитарных
предприятий, а также иных организаций.
Исполнение обязательства заключить государственный контракт (как и любого иного
гражданско-правового обязательства) представляет собой совершение действий,
составляющих содержание субъективных прав и обязанностей.
Обязательство заключить государственный контракт должно быть исполнено
реально. Для этого стороны (или одна из сторон, в зависимости от двустороннего или
одностороннего характера обязательства) должны совершить все указанные в нормах
права действия, направленные на заключение государственного контракта.
Что касается конкретных прав и обязанностей, относящихся к порядку и срокам
совершения действий государственным заказчиком и поставщиком по заключению
государственного контракта (разработка проекта, направление его другой стороне,
представление спецификаций, урегулирование разногласий), то они определяются
непосредственно нормами, содержащимися в ст. 527, 528 ГК.
Порядок и сроки осуществления прав и обязанностей сторон по заклю-чению
государственного контракта зависят также от способа размещения го-сударственного
заказа.
Во всех случаях способом заключения контракта служит составление единого
документа, подписываемого обеими сторонами (государственным заказчиком и
поставщиком) и выражающего их согласованную волю. При размещении государственного заказа на конкурсной основе государственный контракт должен быть заключен не
позднее 20 дней со дня проведения конкурса (п. 4 ст. 528 ГК). Видимо, поэтому
Положение об организации закупки товаров… (п. 51) предусматривает, что к моменту
письменного уведомления поставщика о признании его заявки выигравшей на конкурсе
(что должно быть сделано немедленно при подведении итогов торгов) заказчик должен
быть готов предоставить поставщику текст проекта государственного контракта.
23
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
С учетом вышеизложенного вряд ли можно согласиться с предположением
отдельных авторов о том, что 20-дневный срок в рассматриваемом случае установлен
поставщику только для подписания им контракта (то есть для акцепта) 29 .
При заключении государственного контракта в качестве оферента, как правило,
выступает государственный заказчик, который разрабатывает и направляет проект
контракта поставщику, принявшему заказ. Однако п. 1 ст. 528 Гражданского кодекса
допускает по соглашению сторон возложить со-вершение таких действий на поставщика,
который становится в этом случае оферентом.
Гражданский кодекс не содержит указаний о сроках направления проектов
государственного контракта, однако установление таковых было бы целесообразным и
способствовало упорядочению рассматриваемой деятельности.
Для подписания государственного контракта акцептанту предоставлен 30-дневный
срок (п. 2 ст. 528 ГК). Указанное правило не распространяется на случаи подписания
контракта поставщиком — победителем конкурса на размещение заказа: для него закон
никакого срока не предусматривает.
Вместе с тем необходимость установления срока для акцепта в данной ситуации
диктуется той неопределенностью, которая может возникнуть, если следовать
следующим правовым предписаниям. Уже отмечалось, что в случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса на размещение заказа, он должен
быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения конкурса (включая стадии оферты
и акцепта).
В то же время поставщик — победитель конкурса (если закон не обя-зывает его к
заключению контракта) может и не подписать контракт в течение установленного срока.
В таком случае заказчик отклоняет подобную заявку и выбирает выигравшую заявку из
числа остальных действующих заявок (ст. 52 Положения об организации закупки
товаров…). Думается, что в такой ситуации государственный контракт никак не может
быть заключен в течение 20 дней со дня проведения конкурса. Поэтому и необходимо
установление сокращенного срока (предположим, 7-дневного) для совершения акцепта
оферты государственного заказчика поставщиком, чья заявка вы-играла.
Итак, поставщик возвращает подписанный государственный контракт государственному заказчику, а при наличии разногласий по условиям контракта в этот же
срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным
контрактом государственному заказчику. При возникновении одностороннего
обязательства заключить государственный контракт, когда соответствующая обязанность
законом установлена для государственного заказчика, поставщик при неприемлемости
для него условий контракта может заявить об отказе от его заключения с уведомлением
об этом государственного заказчика.
В случае получения государственного контракта с протоколом разногласий
государственный заказчик в 30-дневный срок должен известить поставщика о согласии
заключить контракт в его редакции либо принять все меры к согласованию разногласий.
Если государственный заказчик сочтет такое согласование нецелесообразным, он в тот
же срок вправе отклонить протокол разногласий.
При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах
его рассмотрения в течение 30 дней поставщик, для которого заключение контракта не
является обязательным, по своему усмотрению вправе передать разногласия на
рассмотрение арбитражного суда либо отказаться от заключения государственного
контракта.
Государственный заказчик не вправе отказаться от заключения контракта с
конкретным поставщиком, поскольку последний считается принявшим заказ. В случае
отказа поставщика от заключения контракта, если размещение заказов производилось на
29
См.: Гражданское право: Учебник. Ч. II / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого, с. 73###74.
24
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
конкурсной основе, было бы целесообразно предоставить государственному заказчику
право обращаться с офертой к иным поставщикам, принимавшим участие в торгах
(конкурсе), независимо от истечения в данном случае 20-дневного срока со дня
проведения конкурса.
При возникновении двустороннего обязательства заключить государственный
контракт обе стороны не вправе отказаться от его исполнения. Сторона, получившая
государственный контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять все меры по их согласованию с другой стороной и либо
принять государственный контракт, либо отклонить протокол разногласий.
При отклонении протокола разногласия, равно как и по истечении 30-дневного срока
для его рассмотрения, неурегулированные разногласия могут быть переданы стороной,
направившей протокол разногласий, на рассмот-рение арбитражного суда.
Если сторона, для которой заключение государственного контракта яв-ляется
обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с
30
требованием о понуждении заключить контракт .
Итак, только в одном случае ГК устанавливает срок для исполнения обязательства
заключить государственный контракт — когда заказ размещается на конкурсной основе
(п. 4 ст. 528). При иных способах размещения заказов сроки исполнения обязательства
заключить государственный контракт Кодексом не предусмотрены (если не принимать
во внимание сроки заключения государственного контракта по оборонному заказу).
Законодатель пошел здесь по другому пути, закрепив вместо конечного срока сроки
для совершения отдельных действий, направленных на установление обязательственных
отношений по закупкам товаров (оферты, акцепта и т. д.). Для любого из этих действий,
как уже было показано, закон определяет единый срок — 30 дней.
Указанный подход, закрепленный в Гражданском кодексе, вполне оправдан.
Принятие поставщиком заказа, как правило, определяется на основе свободно
выраженного волеизъявления, а потому устанавливать сроки для этого вряд ли
допустимо, так же как и для заключения государственного контракта.
Определенный интерес вызывает вопрос о правовых последствиях пропуска стороной
предусмотренного законом 30-дневного срока. М. И. Брагинский и В. В. Витрянский
отмечают, что подобные сроки устанавливаются в интересах того лица, которое в
течение соответствующего периода может совершить определенное действие, другая же
сторона на протяжении того же периода оказывается этим связанной. Поэтому, считают
они, пропуск срока влечет за собой утрату соответствующей стороной указанных
возможностей, а для контрагента — освобождение от обязанности. Однако если
31
контрагент готов пренебречь пропуском срока стороной, он должен это подтвердить .
Представляется, что применительно к государственному контракту независимо от
того, в рамках двустороннего или одностороннего обязательства осуществляется
деятельность сторон по его заключению, для обязанной стороны пропуск 30-дневного
срока другой стороной не может повлечь за собой освобождение от совершения
необходимых действий, направленных на заключение государственного контракта.
Реальное исполнение обязательства заключить государственный контракт
обеспечивается не только возможностью обращения в суд с иском о понуждении
уклоняющейся стороны к заключению контракта, но и в отдельных случаях —
гражданско-правовыми санкциями.
Так, согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд" при необоснованном уклонении поставщика от
заключения контракта на поставку продукции для государственных нужд, когда такая
30
Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 января 1995 года № С1-7/03-21 "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд" // Вестник ВАС РФ, 1995, № 4.
31
Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения, с. 175.
25
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
обязанность для него установлена законом, он уплачивает покупателю штраф в размере
стоимости продукции, определенной в проекте контракта.
Однако не совсем понятно, кого в данном случае следует рассматривать в качестве
покупателя. Государственного заказчика, как известно, закон не называет покупателем в
силу специфики его положения и выполняемых функций, тем более что во многих случаях продукция передается не ему самому, а указанным им в отгрузочных разнарядках
лицам ###хотя и в последнем случае оплата продукции производится также
государственным заказчиком, если иной порядок расчетов не предусмотрен контрактом
(ст. 526, 531 ГК)###.
Таким образом, никого из субъектов, участвующих в отношениях по закупкам
товаров для государственных нужд, закон не называет покупателем. Вряд ли можно
считать обоснованным мнение отдельных авторов, предлагающих считать покупателями
лиц, получающих товары по отгрузочным разнарядкам 32 . Последние не являются стороной государственного контракта, а должны рассматриваться как третьи лица. Поэтому
при необоснованном уклонении поставщика от заключения государственного контракта
штраф подлежит уплате (взысканию) государственному заказчику. Это необходимо
прямо отразить в тексте ст. 5 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Подобной противоречивости, казалось бы, избежал Федеральнеый закон "О
государственном материальном резерве", согласно ст. 16 которого при необоснованном
уклонении поставщика от заключения государственного контракта (договора) на поставку материальных ценностей в государственный резерв в случаях, когда обязанность
заключения государственного контракта (договора) установлена действующим
законодательством, поставщик уплачивает штраф в размере стоимости продукции,
определенной в проекте государственного контракта (договора). Однако и здесь не
определено, по чьему иску и кому подлежит взысканию и уплате указанный штраф.
В иных законодательных актах (например, регулирующих отношения по закупке
сельскохозяйственной продукции в связи с государственным оборонным заказом)
подобные санкции отсутствуют. Поэтому было бы целесообразно более четко и однозначно решить данный вопрос на уровне Граждан-ского кодекса применительно к
любым видам продукции, закупаемой для государственных нужд.
Представляется, что по общему правилу уклонение обязанной стороны от исполнения
обязательства заключить договор должно влечь за собой гражданско-правовую
ответственность и в форме возмещения убытков, причиненных этим правонарушением
другой стороне. Согласно ст. 393 ГК должник обязан возместить кредитору убытки,
причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства. Закон не
исключает возможности применения этой формы гражданско-правовой ответственности
в сфере отношений по государственным закупкам. Однако стоило бы в законодательстве,
регулирующем закупки товаров для государственных нужд, прямо закрепить правила о
возможности взыскания с виновной стороны убытков, причиненных контрагенту
неисполнением обязательства заключить государственный контракт, а также договор
поставки товаров для государственных нужд. Это послужило бы стимулом к своевременному формированию отношений в сфере государственных закупок товаров.
В соответствии с требованиями принципа надлежащего исполнения обязательства
заключить государственный контракт стороны обязаны совершить все необходимые
действия для достижения соглашения по всем существенным и иным условиям
государственного контракта. В США, например, согласно правилам, содержащимся в
Своде государственного регулирования заказов, при заключении государственного
контракта между сторонами согласовывается в обязательном порядке не менее четырех
32
См.: Гражданское право: Учебник. Ч. II / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, с. 72.
26
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
основных показателей: количественные и качественные параметры товаров, цена
(издержки производства), норма прибыли, условия и сроки поставок 33 .
В законодательном порядке круг таких условий для государственного контракта не
определен. Учитывая тот факт, что посредством подобного контракта производится
закупка товаров, необходимых для удовлетворения государственных, региональных и
даже местных нужд, его условия возможно определить государственным заказом (в том
числе оборонным), административным актом, например об объемах закупок
сельскохозяйственной продукции.
При размещении государственного заказа на конкурсной основе необходимые
условия государственного контракта могут быть предопределены конкурсной
документацией. Так, согласно подп. "г" и "и" п. 36 Положения об организации закупки
товаров… конкурсная документация, разрабатываемая государственным заказчиком,
должна содержать следующую информацию: характер и необходимые технические и
качественные характеристики закупаемой продукции, а также в случае необходимости
технические спецификации, планы, чертежи и эскизы, количество товаров, любые
сопутствующие услуги, место выполнения работ или предоставления услуг, желательные
или необходимые сроки поставки продукции, способ расчета или выражения цены
государственного контракта, в том числе указание на то, включает ли цена помимо
стоимости самой продукции расходы на транспортировку, страхование, уплату
таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей.
В ст. 6 ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд" договор рассматривается как основной
документ, определяющий объемы, ассортимент, качество, порядок закупки и поставки,
цены, сроки и порядок расчетов за закупки и поставки указанной продукции.
В п. 3 ст. 9 ФЗ "О государственном материальном резерве" указано, что при
заключении государственных контрактов (договоров) на поставку материальных
ценностей в государственный резерв государственный заказчик (федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом)
рассматривает и согласовывает с поставщиками номенклатуру, объем, качество, цену и
сроки поставки материальных ценностей в государственный резерв.
Более определенно устанавливается круг существенных условий для государственного контракта в Порядке подготовки и заключения государственных
контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд.
Согласно п. 12 государственный контракт считается заключенным, когда между
сторонами достигнуто соглашение по следующим основным условиям:
### предмет государственного контракта ###параметры конечной продукции,
наименование, номенклатура (ассортимент), количество, качество (экономи-ческие,
экологические и прочие характеристики)###;
### приемлемая для обеих сторон цена государственного контракта;
### сроки исполнения государственного контракта;
### права, обязанности и ответственность сторон.
Особые требования согласно нормативным предписаниям предъявляются к качеству
продукции: она должна соответствовать обязательным требованиям стандартов и особым
условиям, устанавливаемым этим контрактом (п. 4 ст. 3 ФЗ "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд"). К обязательным отнесены требования к качеству
продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану
окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции. Поставляемая по
государственным контрактам продукция должна быть сертифицирована, то есть иметь
33
См:. Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству / Под ред. Ю. М. Осипова. — М., 1991, с. 163###
164.
27
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
сертификат и знак соответствия, выданные или признанные уполномоченным на то
органом.
В указанных нормативных актах к числу существенных отнесено условие о цене
государственного контракта 34 . Известно, что цена кроме стоимости товара, подлежащего
закупке и поставке, может включать в себя дополнительные расходы поставщика по его
страхованию, транспортировке (в том числе погрузке, выгрузке), маркировке, упаковке и
т. п. Устанавливая цену контракта и ее составляющие, стороны тем самым должны
определиться по цене предмета закупки — самого товара. Как правило, закупка и
поставка товаров для государственных нужд производится по рыночным ценам, за исключением товаров, по которым сохранено государственное регулирование цен. В силу
общего правила цены определяются в пределах, установленных государственным
заказом, либо в соответствии с результатами конкурса на принятие заказа.
Чтобы помочь сторонам с определением контрактных цен, Министерство экономики
РФ письмом от 17 июля 1995 года № ИМ-663/02-93 утвердило "Основные виды
35
контрактных цен, применяемых при заключении государственных контрактов" . В
соответствии с мировой практикой в письме указаны различные способы определения.
Например, цена товара может быть твердо фиксированной (на поставку широкого
круга продукции массового и серийного производства, типовой техники и т. д.) или
условно фиксированной. Твердо фиксированная цена должна устанавливаться в момент
заключения государственного контракта и включать в себя сумму издержек производства и планируемой прибыли. Контракты с фиксированной ценой базируются на простом механизме ценообразования, их применение требует точного определения
параметров заказываемого продукта, издержек его производства. При установлении
таких цен весьма низок фактор неопределенности. Фиксированная цена изменяется лишь
в том случае, если это предусмотрено договором. Как правило, она формируется в
порядке открытой конкуренции в процессе конкурсного отбора, но может быть и результатом соглашения сторон.
Условно фиксированная цена определяется в контракте условно и в дальнейшем
производится ее поэтапная корректировка в соответствии с издержками производства
(поставка новой техники, оборонной продукции). Такую цену выгодно устанавливать в
период резкой инфляции, а также если между подписанием контракта и началом
поставки проходит длительное время. В указанном случае стороны в контракте должны
определить этапы (или моменты) корректировки цены.
Установление скользящих цен в государственных контрактах позволяет возмещать
поставщику издержки производства, в которые, как правило, включается так называемая
нормальная прибыль. На поставку продукции, на которую уже разработаны стандарты и
спецификации, в контракте обычно устанавливается фиксированная норма прибыли.
Применение таких скользящих цен обусловлено тем, что при определенных
обстоятельствах трудно, а порой и невозможно, во-первых, прогнозировать издержки
производства, во-вторых, определять основные параметры продукции, получаемой по
контракту. В подобных случаях поставщикам предоставляется возможность увеличивать
стоимость государственного заказа за счет его последующей корректировки. Поэтому,
устанавливая скользящие цены, при которых пересмотр начальной контрактной цены
производится с учетом изменений в издержках производства, сторонам целесообразно
определять в процентах ограничение колебания цен (например, +###20%), как принято
во внешнеторговой практике.
34
В мировой практике государственного регулирования по методам ценообразования контракты делятся на два основных
типа: контракты "фиксированной цены" и контракты "возмещения издержек производства". Оба типа контрактов
предусматривают получение прибыли предприятием, использующим контракт. Но в первом случае прибыль скрыта ценой контракта, а во втором ее размер устанавливается в виде специального вознаграждения предприятию-изготовителю (поставщику).
35
Вестник ВАС РФ, 1995, № 11.
28
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
В государственном контракте могут содержаться условия, определяющие механизм
финансирования государственного заказа: порядок использования собственных средств
поставщиков; порядок использования заемных средств банков, предоставляемых
поставщику под гарантию государства; порядок предоставления прямых займов государственным заказчиком поставщикам; размеры и сроки поэтапного покрытия
государственным заказчиком расходов поставщика по мере выполнения государственного контракта; порядок предоставления авансовых платежей (полного или
частичного авансирования поставщиков); виды экономических льгот, предоставляемых
поставщикам в соответствии с действующим законодательством.
Такие формы финансирования заказа на закупку и поставку продукции для
федеральных государственных нужд применяются лишь во взаимоотношениях
государственного заказчика с поставщиком.
В особых случаях в государственном контракте могут содержаться условия
разделения издержек, связанных с его реализацией между сторонами — государственным заказчиком и поставщиком.
Финансовые условия должны предусматривать порядок рассмотрения взаимных
претензий и санкций при нарушении требований, установленных государственным
контрактом. Эти условия должны также устанавливать пра- во контроля государственного заказчика либо уполномоченного им пред-приятия, организации или
учреждения за расходованием поставщиком и его контрагентами финансовых средств в
ходе реализации государственного контракта, а также оказания ему консультативной
помощи без вмешательст-ва в его оперативную деятельность.
В содержание государственного контракта могут быть включены следующие
организационно-экономические условия:
порядок ведения работ по заказу и их прекращения по требованию государственного заказчика или по просьбе поставщика;
сроки и этапы проведения работ и порядок взаимоотношений между их
участниками в этом процессе;
условия продления срока выполнения заказа;
порядок и сроки пересмотра спецификаций и других отдельных условий
государственного контракта;
патентование изобретений, открытий, сделанных при выполнении государственного контракта.
В государственном контракте могут содержаться критерии оценки эффективности
работы поставщика по выполнению его условий, принципы пересмотра цены и
переоценки конечной прибыли по контракту, условия и формы организации приемки и
технического контроля, порядок представления поставщиком конечных и промежуточных результатов государственному заказчику и т. д.
В структуру государственного контракта рекомендуется включать инженернотехнические условия, которые могут содержать научно-технические и технологические
требования, предъявляемые государственным заказчиком к условиям производства
продукции в рамках заказа; требования о соблюдении соответствующих
государственных стандартов, сведения о наличии сертификата качества и (или) лицензии
на маркирование продукции знаком соответствия государственным стандартам.
Принцип надлежащего исполнения обязательства заключить государственный
контракт требует, чтобы все условия (пункты), составляющие содержание указанных
контрактов, были полностью опосредованы волей сторон. Это позволит исключить формальный подход к формированию содержания государственных контрактов, а в будущем
станет способствовать надлежащему исполнению контрактных отношений по закупам
товаров для государственных нужд.
Поставка товаров для государственных нужд может осуществляться поставщиком
непосредственно государственному заказчику либо в адрес лиц, указанных последним в
29
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
отгрузочной разнарядке. В этих случаях отношения сторон по исполнению
государственного контракта регулируются нормами Гражданского кодекса о договоре
поставки (ст. 506###523).
Возможен и иной вариант. Государственный заказчик, заключив государственный
контракт с поставщиком, направляет ему извещение о прикреплении к нему покупателей.
В подобном случае поставщик заключает договоры поставки товаров для государственных нужд с покупателями, указанными государственным заказчиком в
извещении.
Однако извещение порождает обязанность заключить договоры для поставщика лишь
в том случае, если он добровольно принял на себя такую обязанность по
государственному контракту. Поэтому для возникновения указанной обязанности у
поставщика одного извещения недостаточно. Необходимо, чтобы в государственном
контракте было закреплено право государственного заказчика устанавливать такой
способ организации поставки товаров для государственных нужд как прикрепление к
поставщику конкретного покупателя (покупателей). При наличии такой оговорки
государственный заказчик не позднее 30-дневного срока со дня подписания
государственного контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю
извещение о прикреплении.
Возникающее здесь обязательство заключить договор носит односторонний характер,
в силу которого поставщик обязан в тот же срок со дня получения извещения направить
проект договора поставки для государственных нужд покупателю, указанному в
извещении.
Иной порядок подготовки проекта договора поставки может быть предусмотрен
государственным контрактом, при котором проект договора представляет покупатель.
Покупатель (а в соответствующих случаях — поставщик) в течение 30 дней подписывает проект договора и возвращает один экземпляр другой стороне либо при
несогласии с условиями составляет протокол разногласий и направляет вместе с
подписанным договором другой стороне.
Как и при заключении государственного контракта, поставщик, получивший
протокол разногласий, по своему усмотрению может осуществить следующие действия:
сообщить покупателю о принятии договора в его редакции, либо принять меры к согласованию разногласий, либо уведомить покупателя об отклонении предложений, указанных в протоколе разногласий. Для совершения указанных действий поставщику
предоставлен также 30-дневный срок. Неурегулированные разногласия в течение такого
же срока покупатель вправе передать на рассмотрение арбитражного суда. Покупатель
вправе также обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика заключить договор на условиях разработанного им (покупателем) проекта договора, если поставщик
уклоняется от заключения договора.
На любой стадии заключения договора покупатель вправе заявить поставщику отказ
от заключения договора, о чем поставщик незамедлительно уведомляет
государственного заказчика. Одновременно он может потребовать от последнего
прикрепить к нему другого покупателя.
В рассматриваемой ситуации государственный заказчик должен избрать один из
предусмотренных на этот случай способов исполнения государственного контракта:
### выслать поставщику извещение о прикреплении к нему другого покупателя;
### направить поставщику отгрузочную разнарядку с указанием покупателя товаров;
### сообщить о своем согласии принять и оплатить товары.
Законодателем не решен вопрос о сроках действия государственных контрактов и
договоров поставки. Поскольку последние как бы "привязаны" их финансированием к
бюджетам, утверждаемым на текущий год, можно сделать вывод, что контракты и
договоры должны заключаться на соответствующий период.
30
ФОРМИРОВАНИЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКАМ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
С мнением о том, что последние должны заключаться на срок реализации целевых
программ, трудно согласиться по фактическим и юридическим основаниям. В этой связи
в законодательном порядке было бы целесообразно установить правило о возможности
пролонгации действия государственных контрактов и соответствующих договоров
поставки, но с привязкой по их финансированию к новому годовому бюджету (в
практике зарубежных стран продолжительность сроков действия государственных
контрактов составляет от одного года до 15 лет).
Л. ШЕВЧЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент,
заведующая кафедрой гражданского права
Кемеровского госуниверситета
31
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
При решении вопроса о том, относится ли спорный договор к договору на
поставку продукции для государственных нужд, необходимо установить,
является ли основанием для его заключения государственный контракт
Средне-Волжское территориальное управление Роскомрезерва обратилось в
арбитражный суд с иском к акционерному обществу "Неф-теперерабатывающий
завод" о взыскании 8 326 744 838 рублей, со-ставляющих штраф за недопоставку
продукции по договору № 376 и убытки, возникшие в связи с ненадлежащим
выполнением договорных обязательств.
Исковые требования были удовлетворены в части взыскания 976 733 716
рублей штрафа и 1 186 878 731 рубля убытков.
В остальной части иска отказано.
Постановлением апелляционной инстанции решение изменено и в иске
отказано полностью.
Федеральный арбитражный суд округа постановление апелляционной инстанции отменил и оставил в силе решение суда первой инстанции.
В протесте предлагалось решение первой и постановление кассационной
инстанций отменить и оставить в силе постановление апелляционной инстанции.
Президиум названные судебные акты отменил, дело направил на новое
рассмотрение по следующим основаниям.
В соответствии с договором № 709 нефтеперерабатывающий завод
(впоследствии преобразованный в акционерное общество) должен был поставить
Средне-Волжскому территориальному управлению Роскомрезерва в четвертом
квартале 1993 года 30 900 тонн топлива для реактивных двигателей и 12 100 тонн
дизельного топлива. Покупатель произвел предварительную оплату в сумме
4 198 943 180 рублей. Однако поставщик своих обязательств не выполнил.
1 февраля 1994 года сторонами был заключен договор № 376 на поставку в
первом квартале 1994 года 40 000 тонн топлива для реактивных двигателей и
15 000 тонн дизельного топлива и моторного масла.
Обязательства по этому договору поставщик исполнил несвоевременно и не
полностью. Данное обстоятельство послужило основанием для обращения
покупателя с иском о взыскании: 1 953 367 427 рублей штрафа в размере 100
процентов стоимости непоставленной продукции, установленного п. 48 Положения о государственном материальном резерве Российской Федерации,
утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 мая 1992 года № 341/19;
4 209 764 964 рублей убытков, возникших в результате непоставки продукции по
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
договору № 709 и приобретения ее по договору № 376 по более высокой цене;
2 163 612 447
рублей
убытков
в
размере
стоимости
продукции,
недопоставленной по договору № 376.
Суд первой инстанции взыскал с ответчика неустойку в размере 50 процентов
стоимости недопоставленной продукции, основываясь на п. 3 ст. 5 Закона РФ от
28 мая 1992 года "О поставках продукции и товаров для государственных нужд",
и убытки, возникшие из-за невыполнения обязательств по договору № 376 (в
части, не покрытой неустойкой). Довод ответчика о пропуске срока исковой
давности на взыскание штрафа признан несостоятельным, поскольку в соответствии с Положением о государственном материальном резерве Российской
Федерации на имущественные требования территориальных управлений
Роскомрезерва сроки исковой давности не распространяются.
Отменяя решение и отказывая в иске, апелляционная инстанция указала на то,
что заключенные сторонами договоры являются обычными договорами
поставки, на взыскание предусмотренной договорами 5-процентной неустойки
управлением пропущен 6-месячный срок исковой давности. Кроме того, в
нарушение договора № 376 покупатель не перечислил предварительную оплату в
сумме 14,2 млрд. рублей.
В свою очередь кассационная инстанция отменила постановление апелляционной инстанции и подтвердила законность решения, принятого судом первой
инстанции, сославшись на заключение договоров в соответствии с выданными
Министерством экономики РФ квотами обязательной продажи материальнотехнических ресурсов.
На момент заключения спорных договоров порядок формирования и
размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд регулировался Законом РФ от 28 мая 1992 года "О поставках продукции и товаров
для государственных нужд". Пунктом 2 ст. 3 названного Закона предусмотрено,
что основным документом, определяющим права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд,
является государственный контракт.
Форма заключенных сторонами договоров этому условию не отвечает, в них
установлен иной размер неустойки за недопоставку продукции, чем в
упомянутом Законе, и не содержится указаний на их заключение на основании
государственного заказа или квот. По утверждению ответчика, договоры
заключались им на добровольной основе. Кроме того, в письме Министерства
экономики РФ от 24 января 1994 года № ВМ-500/35-520/1094 в качестве
государственного заказчика указана государственная акционерная компания
"Оборонпромкомплекс".
Данным обстоятельствам судами надлежащей оценки не дано.
Нельзя согласиться с выводом кассационной инстанции о недействительности
условия договора № 376 о перечислении предварительной оплаты в связи с
противоречием данного условия Закону РФ "О государственном материальном
резерве", так как этот Закон был утвержден только в декабре 1994 года. В указанном договоре исполнение обязательства по поставке обусловлено получением
от покупателя суммы предварительной оплаты.
Нуждается в дополнительной проверке довод ответчика о пропуске срока
исковой давности на взыскание штрафа. Судами первой и кассационной инстанций не принято во внимание то обстоятельство, что в Законе РФ от 28 мая
1992 года "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", в соот-
33
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
ветствии с которым судом применена ответственность, отсутствует положение о
нераспространении сроков исковой давности на имущественные требования
управлений Роскомрезерва. Кроме того, в п. 56 Положения о государственном
материальном резерве Российской Федерации говорится о нераспространении
сроков давности на требования о возврате задолженности по расчетам, а не на
требования о взыскании неустойки (штрафа).
Суд первой инстанции удовлетворил иск в части взыскания убытков в размере
стоимости продукции, недопоставленной по договору № 376, при отсутствии
доказательств понесения истцом таких убытков и обоснования их рассмотрения.
Между тем суд не дал оценки доводам истца о наличии у него убытков,
возникших в результате невыполнения поставщиком обязательств по договору
№ 709, и необходимости приобретения той же продукции по более высокой цене
по другому договору. Отказ в иске в этой части судом не мотивирован.
Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ решение, постановление апелляционной инстанции и постановление Федерального арбитражного суда округа
отменил.
Дело направил в арбитражный суд на новое рассмотрение (поста-новление
Президиума ВАС РФ № 5332/96 от 11 марта 1997 года).
Не может служить правовым основанием для освобождения организаций, осуществляющих поставки, выполняющих работы и оказывающих
услуги по государственному заказу, от уплаты пени документ, не
являющийся правоустанавливающим
Приборостроительный завод обратился в арбитражный суд с иском к отделению Пенсионного фонда Российской Федерации о признании не подлежащим
исполнению инкассового поручения на списание 748 969 935 рублей,
составляющих сумму пени за несвоевременное перечисление страховых взносов
в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Решением исковые требования удовлетворены.
Постановлением решение оставлено без изменения.
В протесте предлагалось указанные судебные акты отменить и в иске отказать.
Президиум протест удовлетворил по следующим основаниям.
Удовлетворяя иск, суд исходил из того, что Правительством РФ принято
решение от 25 июля 1994 года № ВЧ-П7-22561, согласно которому объединения,
предприятия и организации, осуществляющие поставки, выполняющие работы и
оказывающие услуги по государственному оборонному заказу, освобождены от
уплаты пени, штрафов и неустоек, образовавшихся в 1994 году в результате
несвоевременного перечисления средств в федеральный бюджет, Пенсионный
фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской
Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и связанных с
задержкой оплаты государственными заказчиками продукции, работ и услуг по
оборонному заказу.
Между тем указанный документ, названный судом решением Правительства
Российской Федерации, по существу таковым не является, а представляет собой
адресованное Председателю Правительства РФ письмо должностных лиц с его
резолюцией о согласии с позицией обратившихся лиц.
34
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Данный документ также не обладает признаками постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации. Нельзя отнести его и к
категории ведомственных нормативных актов, поскольку по своему содержанию
он является обращением, а не правоустанавливающим документом, о чем свидетельствует и отсутствие его государственной регистрации.
При таких обстоятельствах арбитражный суд не имел правовых оснований
для удовлетворения исковых требований.
Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ решение и постановление арбитражного суда отменил.
В удовлетворении иска отказал (постановление Президиума ВАС РФ
№ 6320/95 от 26 ноября 1996 года).
Извлечение из Информационного письма ВАС РФ от 19 августа 1994 года
№ С1-7/ОП-587
.
"Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях
по судебно-арбитражной практике"
II. О пределах ответственности госзаказчиков за несвоевременную оплату
производителям закупленной у них для государственных нужд сельскохозяйственной продукции
В соответствии с Законом РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" 1 государственные заказчики могут на договорной основе
передавать органам государственного управления, предприятиям, организациям,
учреждениям выполнение части своих функций. Поэтому, если генеральный
заказчик передал свои функции по заключению договора на поставку продукции
для государственных нужд предприятиям-заготовителям и последние заключили
договоры поставки с поставщиками, эти предприятия должны оплатить стоимость полученной по договорам продукции.
При нарушении договорных обязательств по оплате поставленной продукции
покупатель несет установленную законодательством имущественную ответственность.
Однако указанные выше договоры не следует рассматривать в качестве
обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров
необходимо учитывать особенности этих отношений.
В частности, возможно применение к заготовителю ответственности за
просрочку оплаты закупленной для государственных нужд продукции с учетом
его вины. Основанием для такого подхода служит то обстоятельство, что
предпринимательская деятельность в данном случае совмещается с функциями
организации, выполняющей поручение государства по обеспечению закупок
продукции для государственных нужд.
Отсутствие своей вины, в том числе и наличие обстоятельств, не позволивших
своевременно оплатить полученную продукцию, должен доказать покупатель
(заготовитель).
1
Утратил силу согласно ст. 6 Федерального закона от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд".
35
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Если арбитражный суд в результате оценки всех представленных сторонами
доказательств придет к выводу о том, что невыполнение покупателем своих
обязательств по оплате сельскохозяйственной продукции произошло по
независящим от него обстоятельствам, хотя им были приняты меры для надлежащего выполнения этих обязательств, с покупателя следует взыскать стоимость продукции. Оснований же к взысканию пени за просрочку платежей в
таких случаях не имеется.
36
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ
ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ
И ФОРМИРОВАНИЕ УСЛОВИЙ ДОГОВОРА
ПОСТАВКИ
В настоящее время при подготовке договоров, оформляющих отношения по
поставке товаров, часто возникает необходимость учитывать наличие договорных отношений из смежных и иных договоров, связанных с заключаемым
договором поставки. Поэтому для формирования условий договоров следует
предварительно осуществлять планирование структуры договорных связей, куда
оказывается включенным договор поставки.
Поскольку выражением системы договоров служит структура договорной
связи, при формировании условий договора основной акцент делается на ее
рассмотрении. Необходимость рассмотрения структуры договорных связей при
построении системы договоров, в том числе с участием договора поставки, рассматривалась
М. И. Брагинским,
Н. И. Клейн,
Н. И. Овчинниковым,
М. К. Сулейменовым, Я. И. Рап-попортом 1 .
В этом подходе учитываются преимущественно дальние цели деятельности,
для достижения которых используется совокупность договоров. В данном случае
действует система договоров, заключение которых порождает систему договорных связей. Выделение этой системы договорных связей, которая и
определяет (содержит в себе) связуемость договоров, а точнее, взаимосвязь их
условий, оказывается обусловленной, как нетрудно заметить, именно определенной целью деятельности той или иной стороны, поскольку для достижения
данной цели собственно и создавалась указанная система договоров. Природа
системы договорных связей здесь та же, что и при планировании коммерческой
деятельности. Существует лишь разница в их собственном назначении
(функциональных целях): одни несут функции коммерческого планирования,
другие — юридического планирования.
Важно, как организованы или упорядочены элементы системы договорных
связей. Существуют различные точки зрения на совокупность элементов, определяющих структуру договорных связей. Н. И. Овчинников определяет в качестве
1
Брагинскиé М. И. Структура договорных связей и ответственность участников при поставках транзитом. — М.: ВЮЗИ,
1960; Клейн Н. И. Организация договорно-хозяйственных связей. — М.: Юридическая литература, 1976; Овчинников Н. И.
Структура договорных отношений между социалистическими организациями. — М., 1964; Сулейменов М. К. Структура
договорно-хозяйственных связей (проблемы теории и практики). — Алма-Ата: Наука, 1980; Раппопорт Я. И. О формах
договорных связей по поставке товаров в советской торговле: Научные записки Харьковского института советской торговли.
Вып. II. 1951.
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
основных элементов круг организаций, заключающих между собой договоры,
образующие договорную систему, и вид договора, оформляющий отношения
между участниками системы 2 . М. К. Сулейменов считает необходимым учитывать помимо сторон договоров также исполнителей, отличных от сторон
договора 3 .
Поэтому наиболее эффективным для формирования условий договора
представляется обобщенный подход, выделяющий три основных элемента в
структуре договорных связей:
стороны договоров;
лица — исполнители обязательств, возникающих из договоров системы
(третьи лица);
характер имущественных отношений, определяющих выбор вида договора
в системе (использование смешанного или непоименованного в законодательстве
договора).
Это определение, а также анализ практики формирования условий договоров
поставки, включенных в какую-либо систему договорных отношений в оптовой
торговле, позволяют выделить следующие правила формирования условий
договоров, включенных в договорную систему.
I. Учет формы договорной связи.
II. Учет характера отношений, возникающих из смежных договоров.
III. Соблюдение требования непрерывности (связанности) обязательств между
договорами системы.
IV. Соблюдение требования устойчивости системы.
V. Возможность полного возмещения убытков, вызванных неисполнением
обязательств каким-либо участником системы договоров.
I. Учет формы договорной связи при определении условий договора поставки, включенного в систему договоров, касается вопросов:
### множественности лиц в обязательстве (долевое или солидарное участие
лиц в обязательстве);
### наличия прямых обязательств по поставке между производителем
(поставщиком) и покупателем — договоры поставки по прямым связям или
участие в отношениях посредников, которые сами могут выступать в качестве
поставщиков и/или покупателей;
### подчиненности условий договора поставки условиям более общего генерального договора, условия которого имеют рамочный характер по отношению к
условиям договора поставки;
### привлечения к исполнению обязательства по поставке или приемке
(оплате) третьих лиц (транзитная поставка).
Долевые договоры поставки. Они устанавливают долевые обязательства по
поставке между несколькими участниками обязательства на стороне поставщика
или долевые обязательства по приемке и оплате товаров несколькими
участниками на стороне покупателей. Такие договоры практически не применяются в настоящее время, хотя и допускаются действующим законодательством в силу ст. 321 ГК. Утрата этими договорами своей роли связана
прежде всего с тем, что они предназначались для наиболее эффективного
2
3
Овчинников Н. И. Указ. соч., с. 35.
Сулейменов М. К. Указ. соч., с. 30.
38
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
оформления отношений, присущих административно-плановой экономике советского периода. "Основное преимущество долевых договоров, как одной из
форм договорных связей, заключается в возможности вовлечения в договорные
отношения дополнительного количества хозрасчетных звеньев, являющихся
исполнителями народнохозяйственного плана на данном конкретном участке" 4 .
Поскольку содержание условий долевого договора поставки одинаково для
каждого из дольщиков, что вытекает из самостоятельности обязательства
каждого из дольщиков 5 , единственной особенностью учета этой формы договорных связей в условиях договора является перечисление всех участников
обязательства на стороне поставщика и покупателя и указание на определение
долей участия в обязательстве пропорционально количеству товара, поставляемого каждым из дольщиков (соответственно количеству товара, принимаемого и оплачиваемого каждым из участников обязательства на стороне
покупателей). Отношения между участниками-дольщиками эквивалентны совокупности нескольких договоров поставки, основные условия которых имеют
общий характер по отношению ко всем участникам и поэтому оформляются
одним договором.
Солидарное участие нескольких лиц в обязательстве по совместной поставке
или совместной покупке товаров. Эта разновидность формы договорной связи,
близкая к рассмотренной ранее, в настоящее время встречается чаще.
Речь идет об отношениях, оформляемых договором простого товарищества,
когда один из его участников заключает договор постав- ки товаров на стороне
поставщика (совместная поставка) ëèáî покупа-теля (совместная покупка) от
имени остальных участников (п. 1 ст. 1044 ГК) или от собственного имени, но в
интересах остальных участников простого товарищества (п. 4 ст. 1044 ГК).
В первом случае в договоре поставке, как и в случае долевого договора,
указываются все участники, участвующие на стороне постав-щика и покупателя.
При этом распределение функций между ними по исполнению обязательств
поставщика или покупателя по договору поставки осуществляется в
соответствии с договором простого товарищества. Если для контрагента по
договору поставки небезразлично, кто и как будет исполнять обязательства
(например, проводить отгрузку товара мор-ским транспортом целесообразно
поручить участнику, осуществляющему транспортно-экспедиторскую деятельность), в условиях договора поставки необходимо закрепить распределение
функций между участниками простого товарищества по исполнению обязательств по договору поставки или прямо указать в его условиях исполнителя.
Аналогичные вопросы могут возникнуть по организации приемки товара,
передаче уведомлений и документов.
Во втором случае, когда один из участников заключает договор от своего
имени, для контрагента и для третьих лиц он является стороной договора и несет
полную ответственность перед ними.
Более того, если существование простого товарищества не раскрывается для
третьих лиц (негласное товарищество — ст. 1054 ГК), сторона по договору
поставки не обязана уведомлять контрагента об участии простого товарищества в
договоре. Однако в этом может быть заинтересован как контрагент (возможность
предъявления солидарного требования к любому из участников в случае
4
5
Раппопорт Я. И. Указ. соч., ñ. 57.
Брагинский М. И. Указ. соч., с. 26.
39
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
неисполнения или ненадлежащего исполнения договора), так и сам участник
простого товарищества (он отвечает перед третьими лицами всем своим имуществом по сделкам, которые заключил от своего имени в общих интересах
товарищей; перед налоговыми органами он должен будет обосновать при
покупке принятие товара на свой баланс или на обособленный баланс простого
товарищества, аналогично обосновать получение платежей в случае поставки
товара). В последнем случае от остальных участников необходимо
подтверждение того, что он действовал в их интересах.
Поэтому в условиях договора поставки, заключенного участником простого
товарищества от своего имени, нужна ссылка на договор простого товарищества,
порядок получения контрагентом письменного согласия остальных участников
договора простого товарищества на заключение договора поставки в их интересах.
Прямые договорные связи или участие в них посредника, выступающего
покупателем по одному договору и поставщиком по другому. Рассмотрения
требует второй случай с посредником, где договорная связь имеет сложный
характер, поскольку заключаются два смешанных договора, условия которых
должны быть взаимосвязанными. Учет возникающих при этом особенностей
структуры договорных связей в условиях договоров поставки будет рассмотрен
далее для случая учета требования непрерывности обязательств.
Сложный характер договорной связи присущ прямым договорным связям по
поставке, когда к исполнению обязательства привлекается третье лицо или
исполнение идет третьему лицу, не являющемуся стороной договора (транзитная
поставка). Эта ситуация также будет рассмотрена.
Более детально стоит проанализировать соотношение генерального договора рамочного характера и содержания договора поставки, заключенного в
его исполнение. Такая система в оптовой торговле часто реализуется путем
заключения между продавцом и покупателем дистрибьюторского договора и
договоров оптовой купли-продажи однократного исполнения.
В роли генерального договора в зависимости от коммерческой схемы могут
выступать:
### организационные договоры, целями которых являются:
определение порядка заключения последующих (локальных) договоров и
разрешения возникающих в связи с этим споров;
определение общих (типичных) условий последующих (локальных) договоров;
определение порядка разрешения коллизий между содержанием общих
условий в генеральном соглашении и индивидуальными условиями последующих (локальных) договоров;
определение последствий прекращения генерального договора по отношению
к обязательствам сторон, возникающим из последующих (локальных) договоров;
### дистрибьюторские договоры, которые, помимо упомянутых целей
организационного договора, в качестве основных целей предполагают:
передачу принципалом управомоченной стороне (дистрибьютору) права на
торговлю определенными видами товаров на определенной территории;
оказание дистрибьютором принципалу маркетинговых услуг, в частности по
получению принципалом от дистрибьютора заказов на товары от клиентов,
40
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
полученные с территории, или самостоятельно сформированных дистрибьютором;
### договоры коммерческой концессии (франчайзинга), целью которых в
оптовой торговле, помимо приобретения пользователем от правообладателя
комплекса исключительных прав, является также заключение локальных
договоров по купле-продажи товаров, последующая продажа которых третьим
лицам возможна только с использованием этого комплекса исключительных
прав.
Общая особенность формирования условий договоров поставки, являющихся
последующими (локальными) в системе генерального и последующих договоров,
заключается в выделении в них двух групп условий:
— условий, подразумевающих прямое применение к отношениям сторон,
возникающим из договора поставки, условий, согласованных в генеральном
договоре либо (или помимо этого) определенных непосредственно в тексте локального договора в полном соответствии с условиями генерального договора;
— условий, определяемых индивидуально в локальном договоре, которые
могут не соответствовать условиям генерального договора или вообще в нем не
предусматриваться.
Однако наиболее интересна форма договорной связи, образуемая привлечением к исполнению обязательств по договору поставки лиц, не совпадающих со сторонами в договоре (третьи лица). В зависимости от того, самостоятельно стороны исполняют обязательства по договору поставки (отгрузка и
приемка товара) или привлекают к исполнению третьих лиц, выделяют соответственно договоры складской и транзитной поставки.
Высказывалось мнение, что складская и транзитная поставки представляют
собой разновидности договоров поставки 6 . Как будет показано далее, содержание условий договора поставки для этих видов рассматриваемой формы
договорной связи различно. Однако не стоит делать поспешный вывод о формировании в данном случае самостоятельного вида договора. Выделение того
или иного вида договора обусловлено типичностью основной юридической цели,
для достижения которой стороны заключают данный вид договора.
Соответствующая данному виду договора типичная юридическая цель, называемая основанием договора (кауза), должна определяться устойчивостью и
характеризовать именно данный вид отношений. В указанном же случае речь
идет об отношениях, которые характеризуются в гражданском праве как возложение исполнения обязательства на третье лицо (отгрузка товара грузоотправителем) или исполнение обязательства третьему лицу (приемка товара
грузополучателем). Сама по себе эта конструкция типична, имеет определенную
юридическую цель и получила самостоятельное закрепление в ст. 313
Гражданского кодекса. Однако она также самостоятельно, в зависимости от
целей договора (отличных от каузы и имеющих переменный (случайный) характер по отношению к тому или иному виду договора) может использоваться в
договорах различных видов. Например, в договоре комиссии или агентском
договоре происходит передача товара во исполнение заключенных
комиссионером (соответственно агентом) договоров от своего имени в интересах
комитента (принципала). Аналогичное применение "транзитной" отгрузки до6
Овчинников Н. И. Структура договорных связей в планово-хозяйственных отношениях: Ученые записки Дальневосточного университета, т. 56, ч. 2. — Владивосток, 1971, с. 156###157.
41
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
пускается для передачи товара на хранение по договору складского хранения или
на переработку по договору подряда на изготовление продукции из давальческого сырья.
Таким образом, было бы ошибкой утверждать, что договор транзитной
поставки представляет собой самостоятельный вид договора.
Основной вопрос, который оказывается связанным с особенностями учета
транзитной поставки как формы договорной связи в условиях договора, касается
организации транзитной поставки поставщиком или покупателем. На практике
отгрузка, осуществляемая грузоотправителем транзитом, минуя поставщика,
производится на основании извещения, направляемого поставщиком
грузоотправителю. Соответственно поставка товара получателю транзитом,
минуя покупателя, осуществляется на основании отгрузочной разнарядки,
направляемой до отгрузки товара покупателем поставщику.
В свое время М. И. Брагинским было отмечено, что, если транзитная отгрузка,
минуя поставщика, не затрагивает интересы сторон, то транзитная поставка,
минуя покупателя, на основании его отгрузочной разнарядки затрагивает
интересы поставщика 7 . В частности, удаленность покупателя влияет на расходы,
которые может нести поставщик, обеспечивая доставку товара. Поэтому в п. 2
ст. 509 ГК соответствующее диспозитивное правило регулирует порядок направления отгрузочной разнарядки, а в случае поставки одному грузополучателю, не
являющемуся получателем, обязывает стороны указывать его в условиях
договора.
В связи с этим возникает вопрос о последствиях для сторон несоблюдения
данной нормы Гражданского кодекса. Поскольку указанное условие договора не
является существенным, договор сохраняет свою силу, однако поставка товара
транзитом не считается согласованной между сторонами. Это может вызвать
затруднения у поставщика при исполнении им его обязанностей по поставке
товара. Отсутствие в договоре соглашения на транзитную поставку (указание в
условиях грузополучателя, не совпадающего с покупателем, или осуществление
отгрузки на основании отгрузочной разнарядки) не дает поставщику возможности использовать для защиты своих интересов правило п. 3 ст. 509 ГК.
Пробел в условиях договора может быть восполнен дополнительным соглашением сторон, где будет указан грузополучатель, или направлением получателем отгрузочной разнарядки и принятием ее к исполнению поставщиком.
II. Характер отношений, возникающих из смежного договора, может определять содержание договора поставки, объединенного со смежным договором в
рамках договорной системы. В качестве примера рассмотрим систему договоров:
договор поставки, заключенный комиссионером по поручению комитента на
основании договора комиссии, и договор поставки товара для последующей его
передачи в лизинг по договору финансовой аренды (договору лизинга).
Поскольку комиссионер выполняет поручение комитента, он, хотя и заключает договор поставки от своего имени, при согласовании его условий обязан
учитывать указания комитента, которые касаются содержания заключаемого
договора поставки.
В частности, обычно комитент определяет наименование (или перечень)
товаров, их общее количество (или количество в отдельных партиях),
7
Брагинский М. И. Указ. соч., с. 47.
42
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
ассортимент, цену, включающую комиссионное вознаграждение (и необходимые
прогнозируемые расходы комиссионера в связи с исполнением договора), или
нижний уровень цены, исходя из которого комиссионер вправе устанавливать с
учетом своего интереса цену в договоре поставки. Этот перечень условий на
практике может быть дополнен (в зависимости от интересов комитента и степени
его участия в будущем исполнении заключаемого договора поставки 8 ) условиями о сроках (графиках) отгрузки, сроках и формах оплаты и т. п.
Порядок исполнения обязательств в заключаемом договоре поставки может
предусматривать организацию транзитной поставки или оплаты без непосредственного участия комиссионера в исполнении обязательства. Для контрагента комиссионера по договору поставки также важно учитывать условия
смежного договора комиссии. Так, ему необходимо согласование в договоре
поставки момента перехода права собственности на товар. Поскольку комиссионер не приобретает права собственности на товар, происходит передача этого
права непосредственно от комитента к контрагенту комиссионера по договору.
Контрагенту комиссионера важно оценить характеристики деловых качеств
комитента, поскольку в силу ст. 1000 Гражданского кодекса по исполнении поручения по договору комиссии он обязан освободить комиссионера от обязательств
по договору поставки. Это может быть определено соглашением между комитентом и комиссионером о заме-не стороны.
Некоторые особенности формирования условий договора поставки товара для
последующей передачи в лизинг выявляются в связи с влиянием на его
содержание отношений по договору лизинга.
В отношениях финансовой аренды (лизинга) возникают более тесные связи
между участниками лизинговой операции — продавцом-поставщиком,
покупателем-арендодателем и арендатором, что нашло свое отражение и в
правилах § 6 главы 34 ГК. Поэтому помимо сопряжения условий договоров
поставки и лизинга о передаче и приемке товара (место приемки в силу диспозитивного правила п. 1 ст. 668 ГК одинаково по обоим договорам — место
нахождения арендатора) необходимо также согласование условий, касающихся
определения качества товара, гарантий качества, порядка устранения выявленных несоответствий качества товара условиям договора лизинга, условий о
расчетах (часто осуществляется продажа товара в лизинг на условиях оплаты в
кредит и поставщик получает оплату от покупателя-арендодателя из сумм
арендных платежей). Экономически важно определить в договоре поставки
товаров в лизинг момент перехода прав собственности к покупателю и согласовать этот момент с принятием сдаваемого в лизинг имущества на баланс
арендодателя или арендатора. Принятие на баланс по смыслу нельзя сделать
раньше получения права собственности арендодателем. В Федеральном законе
"О лизинге" содержится необоснованно широкий перечень обязательных признаков, многие из которых для определения в договоре лизинга потребуют
соответственно обязательного согласования и в условиях договора поставки
товаров в лизинг.
III. Необходимость учета требования непрерывности (связанности) обязательств между договорами системы вытекает из общего начала связанности
имущественных отношений и последовательности исполнения договоров для
8
Например, осуществление транзитной отгрузки, минуя комиссионера, получателю товара при его продаже или оплаты,
минуя комиссионера, при закупке товара.
43
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
достижения определенного результата, обусловленного целью построения
данной системы договоров.
Поскольку предметом договора поставки является товар, исполнение обязательств предполагает формирование следующих потоков, отражающих исполнение договоров, включенных в договорную сис-тему:
### движение товаров;
### движение денег;
### передача информации (уведомления);
### передача документов, связанных с передачей товаров;
### передача прав, связанных с передачей товаров.
Выделенные основные виды потоков в оптовой торговле моделируют реальное движение товаров; денег; информации; товаросопроводительных и иных
связанных с передачей товара документов; прав, связанных с передачей товара.
Из практики торговли известно, что очень часто реальное движе-ние
перечисленных объектов не совпадает с направлением и субъек-тами исполнения
обязательств по договорам, в ходе реализации ко-торых и возникают упомянутые
потоки.
Следовательно, необходимо, чтобы условия договоров в системе (чаще всего
смежные договоры, то есть имеющие одну общую сторону) определяли бы
обязательства сторон таким образом, чтобы их исполнение обеспечивало
непрерывность соответствующего товарного, денежного или иного потока, если
он минует какого-либо участника договоров.
В этом собственно и заключается учет принципа непрерывности исполнения
обязательств при формировании условий договоров в системе. Следуя этому
принципу, нужно вырабатывать условия договоров, исполнение которых
формирует один непрерывный поток (то есть реальное движение объекта между
двумя субъектами без участия кого-либо еще), или одновременно во всех таких
договорах, или в каждом последующем на основании предыдущего или базового
в зависимости от договорной системы.
На практике это обеспечивается прямым отражением обязательства основного
договора в заключаемых смежных договорах.
Рассмотрим ситуацию, когда договорная система по закупке и переработке
сырья в готовую продукцию образована тремя договорами:
1) договором поставки сырья на переработку;
2) договором подряда на переработку сырья в продукцию;
3) договором поставки продукции.
Схема товаропотоков состоит из двух звеньев:
отгрузка сырья поставщиком по первому договору подрядчику — переработчику (поток — движение сырья);
отгрузка готовой продукции поставщиком получателям нефтепродуктов
(потоки — движение продукции).
Условия о поставке и приемке сырья по договору поставки сырья (1) отражаются в договоре подряда на его переработку (2) следующим образом:
"Заказчик обеспечивает доставку сырой нефти на сливоналивную эстакаду
Исполнителя железнодорожным транспортом в специа-лизированных
цистернах в соответствии с графиком, указанным в настоящем договоре.
Поставка производится по возможности равно-мерно в течение месяца
маршрутами по 58–60 цистерн.
44
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
Учет количества поставляемой сырой нефти производится в соответствии
с результатами взвешивания цистерн в наполненном и порожнем состоянии
Исполнителем на весах фирмы "Траппер". Результаты взвешивания
оформляются квитанцией взвешивания.
Оплату транспортных расходов по доставке сырой нефти до сливоналивной эстакады, возврату порожних цистерн и расходов по подаче и уборке
вагонов осуществляет Заказчик.
Датой поставки сырой нефти считаются вторые сутки с даты штемпеля
станции назначения на железнодорожной накладной. Объемы месячной
поставки сырой нефти отражаются в акте приема-передачи за подписями
представителей Исполнителя и Заказчика. Акт приема-передачи сырой нефти
подлежит согласованию и подписанию сторонами не позднее 10-го числа
месяца, следующего за месяцем поставки.
Отбор проб для определения качества товара производится в соответствии
с действующими в Российской Федерации государственными стандартами и
техническими условиями.
В случае возникновения спора по качеству товара в связи с расхождениями в
результатах анализа сырой нефти окончательным и обязательным для обеих
сторон будет результат анализа, проведенного в нейтральной лаборатории,
выбранной по договоренности обеих сторон".
Аналогично условия об отгрузке готовой продукции по договору (3) поставки
продукции также находят отражение в условиях договора (2) следующим
образом:
"Датой исполнения Заводом обязательств по отгрузке нефте-продуктов,
осуществляемой в соответствии с настоящим догово-ром, является дата их
сдачи Заводом органам железнодорожного (нефтепродуктопроводного)
транспорта. Это должно быть подтверждено штемпелем железной дороги на
железнодорожной товарно-транспортной накладной и квитанцией о приеме
груза к перевозке, а при отгрузке по нефтепродуктопроводу — актом приемасдачи, подписанным Заводом и нефтепродуктопроводной организацией,
принявшей нефтепродукты к транспортировке.
Отгрузка нефтепродуктов, выработанных из нефти Заказчика,
производится Заводом на основании разнарядки, которая представляется
Заводу Заказчиком в течение 5 дней с момента оформления маршрутной
телеграммы АК "Транснефть".
При отгрузке Заводом нефтепродуктов Заказчика за пределы территории
Российской Федерации на экспорт таможенное оформление отгрузки
производится Заводом. При этом декларирование нефтепродуктов в
установленном порядке осуществляется Заводом за счет Заказчика.
При отгрузке нефтепродуктов на экспорт Завод обеспечивает приложение к
железнодорожным товарно-транспортным накладным (или актам приемасдачи нефтепродуктов при транспортировке их нефтепродуктопроводным
транспортом) следующих документов:
— грузовой таможенной декларации;
— сертификата происхождения товара;
— сертификата качества предприятия-изготовителя.
При отгрузке нефтепродуктов грузополучателям, находящимся на
территории Российской Федерации, к железнодорожным товарно-
45
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
транспортным накладным Заводом должен быть приложен паспорт
(сертификат качества нефтепродуктов, выдаваемый предприятиемизготовителем).
Копии указанных документов передаются Заводом Заказчику в 7-дневный
срок после отгрузки.
При непредставлении Заказчику указанных документов отгрузка нефтепродуктов не засчитывается в объем, поставленный по настоящему
договору.
Отгрузка нефтепродуктов (в том числе осмотр внутренней поверхности
цистерн, подаваемых под погрузку, и определение их пригодности под налив
нефтепродуктов) производится Заводом в соответствии с требованиями
действующего в Российской Федерации ГОСТа и нормами природоохранного
законодательства.
О произведенных отгрузках нефтепродуктов Завод выдает сведения
Заказчику и грузополучателю в течение 24 часов с момента отгрузки, а в
течение двух дней после отгрузки направляет Заказчику и грузополучателю по
телеграфной или факсимильной связи реестры товарно-транспортных накладных с указанием количества отгруженных нефтепродуктов, даты отгрузки и
номеров железнодорож-ных цистерн.
При отгрузке нефтепродуктов Завод должен обеспечить наличие в
железнодорожных товарно-транспортных накладных отметки "Груз
(наименование Заказчика)".
Завод обеспечивает соответствие качества отгружаемых нефтепродуктов
нормам, предусмотренным действующими ГОСТами (техническими условиями)
Российской Федерации, и показателям, согласованным Сторонами, а также
осуществляет контроль за соответствием фактически отгруженного
количества нефтепродуктов количеству, указанному в железнодорожных
товарно-транспортных накладных.
Заключение независимой (международной) организации по вопросу
количества и качества нефтепродуктов, оформленное при их приеме в пункте
назначения, является обязательным для Завода.
При отгрузке нефтепродуктов в счет поступивших претензий по недостаче
или некачественности Завод должен делать в транспортных документах
отметку "Досылка по претензии". О произведен- ной досылке Завод извещает
грузополучателя и Заказчика".
Таким же образом в целях соблюдения непрерывности перехода права собственности на товар в системе договоров комиссии на продажу товара и договора
поставки товаров момент перехода права собственности определяется одинаково.
Особенно это важно, когда в договоре поставки, заключенном комиссионером по
поручению комитента, момент перехода права собственности определен отлично
от диспозитивного правила ст. 223, 224 ГК, например: после оплаты товара в
соответствии со ст. 491 ГК.
IV. Соблюдение принципа устойчивости договорной системы требует
минимизации числа договоров, входящих в нее для реализации целей деятельности участников. Как отмечал М. И. Брагинский, изучение арбитражной
практики показывает, что чем дальше от получателя и отправителя промежуточ-
46
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
ное звено, тем слабее у последнего интерес к реальному и надлежащему
исполнению обязательства поставки конечными звеньями 9 .
Другим моментом, влияющим на устойчивость системы договорных связей,
является учет риска одностороннего отказа от исполнения обязательства какойлибо из сторон договоров системы. Такая возможность отказа в любое время от
исполнения договора императивно допускается доверителем по договору поручения (п. 2 ст. 977 ГК), комитентом по договору комиссии (п. 1 ст. 1003 ГК),
заказчиком по договору подряда (ст. 717 ГК) и т. п.
Однако отказ от исполнения договора поставки возможен только в случае
существенного нарушения договора (ст. 523 ГК) и в случаях, предусмотренных в
ст. 509, 515 ГК.
Поэтому применительно к формированию условий договора по-ставки стороны по своему усмотрению не могут ограничить возможность одностороннего
отказа от исполнения, так как упомянутые нормы имеют императивный
характер. Однако они могут по соглашению увеличить срок уведомления об
одностороннем отказе в силу диспозитивности норм о порядке направления уведомления. Особенно эффективен такой прием для системы договора поставки и
перечисленных выше договоров.
V. Наконец, возможность полного возмещения убытков предполагает заявление регрессных требований к контрагенту в случае ненадлежащего исполнения обязательств по смежному договору, которое вызвало такие убытки. Детальный анализ регрессных требований в связи с неисполнением условий договора поставки проводился И. Б. Но-вицким 10 .
В системе отношений по поставкам возможны различные варианты регрессных требований. Приведем некоторые частные случаи.
1. Регрессный иск на почве ответственности за поставку недоброкачественной
продукции при транзитных отгрузках; при складской поставке, если товар хотя и
был принят на склад, но переотправлен в оригинальной фабричной упаковке;
если склад не обязан производить сплошную проверку качества поступающих
товаров и при обнаружении недостатков составлять акт экспертизы.
2. Регрессный иск на почве расчетов за сданный товар (истец требует доплаты
к уже уплаченной сумме вследствие ее неправильного расчета, у ответчика после
взыскания дополнительной оплаты возникает право на регрессный иск к
получателям товара). Однако поскольку позиция арбитража по поводу возможности взыскания неустойки и подобных сумм, уплаченных контрагенту по одному
договору, с контрагента по другому договору в качестве убытков, возникших
вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения по последнему
договору, на разных этапах практики разрешения споров неодинакова, целесообразно во втором (смежном) договоре сразу устанавливать неустойку,
эквивалентную возможному взысканию уплаченной неустойки по первому
договору.
При этом важно учитывать соразмерность имущественных санкций, определенных в неустойках за неисполнение обязательств в договорной системе: не
следует допускать безнаказанность за неисполнение обязательств по какомулибо договору системы ее участником.
9
Брагинский М. И. Указ. соч., с. 12###13.
Новицкий И. Б. Регрессные обязательства между социалистическими хозяйственными организациями. — М.: Госюриздат, 1952.
10
47
ПЛАНИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ И ФОРМИРОВАНИЕ
УСЛОВИЙ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ
Итак, все перечисленные выше особенности в равной мере должны найти
отражение при определении условий договора поставки, если он оказывается
включенным в такую договорную систему.
И. ВАХНИН,
преподаватель юридического факультета
МГУ им. М. В. Ломоносова
48
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
669
Размер файла
575 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа