close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

право европейского союза - Международный юридический

код для вставкиСкачать
Международный юридический институт
С.А. Глотов
ПРАВО
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В РЕДАКЦИИ
ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА
Учебное пособие
Москва
2010
ББК 67.408.023.21
Г 52
Г 52
Глотов С.А. Право Европейского Союза в редакции
Лиссабонского договора: Учебное пособие. – М.: Издательство
Международного юридического института, 2010. – 452 с.
Рецензенты:
Миронов Олег Орестович – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации 1998–2004 гг.
Ястребова Алла Юрьевна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права факультета юриспруденции и ювенальной юстиции Российского государственного социального университета.
Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой специального лекционного курса для студентов, изучающих «Право Европейского
Союза» с учетом вступившего в силу с 1 декабря 2009 г. Лиссабонского
договора о развитии ЕС. Оно включает как материалы к лекциям и семинарским занятиям, так и логические схемы, таблицы, задачи для самостоятельного решения студентами. Рекомендуется преподавателям, аспирантам и студентам юридических образовательных учреждений, всем тем, кто
интересуется правовыми вопросами европейской интеграции, историей и
современной жизнью Европейского Союза.
© Глотов С.А., 2010
© Международный юридический институт, 2010
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
в редакции Лиссабонского договора .........................................4
Введение. Лиссабонский договор: основные идеи
и решения для объединенной Европы.........................7
Тема 1. Единство Европы и Европейский Союз, его
состав и компетенция..................................................30
Тема 2. Функции и институты Европейского Союза ............69
Тема 3. Общая характеристика права Европейского
Союза.........................................................................125
Тема 4. Правовое обеспечение единой политики стран
Европейского Союза .................................................172
Тема 5. Проблемы отдельных отраслей права
Европейского Союза .................................................245
Тема 6. Европейский Союз и Россия ....................................300
Тема 7. Европейский Союз и Совет Европы. Европейское
право в области прав человека ................................375
3
ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
в редакции Лиссабонского договора
Т ема тический план
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Введение. Лиссабонский договор: основные идеи и решения для
объединенной Европы.
Единство Европы и Европейский Союз, его состав и компетенция.
Функции и институты Европейского Союза.
Общая характеристика права Европейского Союза.
Правовое обеспечение единой политики стран Европейского Союза.
Проблемы отдельных отраслей права Европейского Союза.
Россия и Европейский Союз.
Европейский Союз и Совет Европы. Россия и Совет Европы.
Список рекоменд уе мой л и тера туры
Аннерс Э. История европейского права (пер. со шведск.) / Ин-т Европы. – М.: Наука, 1996.
Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс
(Академический курс): Учебник. – М.: Волтерс Клувер, 2004. – 496 с.
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер,
2005. – 256 с.
Глебов И.Н. Международное право: схемы, таблицы: пособие для вузов / 2-е изд., испр. – М.: Дрофа, 2007. – 126 с.
Глотов С.А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества
России и Совета Европы в области прав человека. – Саратов: Изд-во
СГАП, 1999.
Глотов С.А., Кочетков В.В., Сальников С.В., Ходусов А.А. Европейская
социальная хартия: право Совета Европы и российская практика. – М.:
Центр прав человека РГСУ; АПКиППРО, 2010. – 328 с.
Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека с
принципах и нормах Совета Европы. Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. – М.: Институт национальной стратегии
реформ, 2001. – 560 с.
Глотов С.А., Петренко Е.Г. Права человека и их защита в Европейском Суде. – Краснодар: Юг, 2000.
Глотов С.А., Сальников С.В. Противодействие торговле людьми: правовое регулирование, зарубежная и отечественная практика. – М.: Международный юридический институт, 2009. – 232 с.
4
Договор, учреждающий Европейское Сообщество1 // Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. – М.:
НОРМА, 2006. С. 553-699.
Документы Европейского Союза: Сборник. В 3-х т. М., 1995.
Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европы
от 20 октября 2004 г. – М.: Европа, 2005. – 580 с.
Европейская республика. Исторические и географические контуры:
Пер. с фр. – М.: Междунар. отнош., 1999.
Европейский Союз:
основополагающие акты
в
редакции
Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. – 698 с.
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения,
2009. – 408 с.
Европейское право и национальное законодательство. Сб. науч. работ. –
М.: Центр социальных науч.-информ. исслед. ИНИОН РАН, Отдел правоведения. 2007. – 223 с.
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник / Отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2008. – 960 с.
Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф.
Л.М. Энтина. – М.: НОРМА, 2000.
Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред.
Н.В. Варламова. – М., 1997. – 578 с.
Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция,
Германия, Италия, США, Япония, Бразилия: Учебное пособие. / Сост.
В.В. Макаров. 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтер Клувер, 2009. – 624 с.
Крылова И.С. Европейский парламент (правовой статус). – М.: Наука,
1987.
Максименко С.В. Шенгенское право и свобода передвижения: международно-правовые аспекты глобальной миграции. – Одесса, Астропринт,
2005. – 190 с.
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы
истории и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. – 432 с.
Международное публичное право: Учебник / Л.П. Ануфриева,
К.А. Бекяшев, Е.Г. Моисеев, В.В. Устинов [и др.] Отв. ред. К.А. Бекяшев. –
5-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2010. – 1008 с.
Мухаева Н.Р. Право Европейского Союза: Учебное пособие для студентов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – 159 с.
Основы права Европейского Союза: схемы и комментарии / Под ред.
С.Ю. Кашкина: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2002. 137 с.
1
Курсивом выделена основная литература по всему лекционному курсу, а далее по изучаемым темам.
5
Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред.
С.Ю. Кашкина. – М.: Белые альвы, 1997. – 368 с.
Права человека в международном и российском праве. Курс лекций.
Коллектив авторов: Глотов С.А., Миронов О.О., Фомиченко М.П. и др. /
Отв. ред. О.О. Миронов. – М.: Центр прав человека и ювенальной юстиции
РГСУ, 2007. – 513 с.
Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин [и др.]. – М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – 304 с.
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: ЮристЪ, 2010. 1120 с.
Рудинский Ф.М., Гаврилова Ю.В. Крикунова А.А., Сошникова Т.А. Экономические и социальные права человека и гражданина: современные
проблемы теории и практики. / Под общ. ред. Ф.М. Рудинского. – М.: Права человека, 2009. – 495 с.
Хартия Европейского Союза об основных правах: Комментарий. / Под
ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. – М.: Юриспруденция, 2001. – 208 с.
Экштейн К. Основные права и свободы по российской Конституции и
Европейской Конвенции: Учебное пособие. – М.: NOTA BENE, 2004. – 496 с.
6
Введение
Лиссабонский договор:
основные идеи и решения
для объединенной Европы 1
1.1. Конец 2009 г. ознаменовался важным событием в жизни объединенной Европы, переживающей в то время последствия не только финансово-экономического, но и институционального кризиса (кризиса расширения Европейского Союза)2.
1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор о реформах,
подписание которого состоялось 13 декабря 2007 г. на Саммите ЕС в столице Португалии. Его полное официальное наименование – «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и
Договор об учреждении Европейского Сообщества».
Он нацелен на решение двуединой задачи: на новом этапе развития закрепить баланс между целями и интересами 27 стран – членов ЕС и придать Союзу весомый статус «супердержавы», движущейся от Европы государств к государству Европа.
Текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа
ЕС: Договор об учреждении Европейского сообщества (Римский договор,
1957 г.). Маастрихтский договор, 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, 1957 г. После подписания и ратификации Договор о реформе перестает существовать как единый текст, а
нововведения инкорпорируются в три перечисленные выше документа.
Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В ст. 1 характеризуются изменения, которые
вносятся в Договор о ЕС (с. 3–40), в ст. 2 – изменения в Договор об учреждении Европейского Сообщества (с. 41–150), в ст. 3 перечислены заключительные положения (с. 151–152). Документ содержит в общей сложности
более 300 страниц, содержит 26 глав и приложений и включает 296 изменений и протоколов. Это довольно сложный для восприятия документ3.
1
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. –
М.: ЮристЪ, 2010. С. 48–108.
2
См.: КоммерсантЪ. 215(4270). 2009. 18 ноября.
3
Выступая 22 февраля 2008 г. в МГИМО на конференции по вопросам внутренней и внешней политики Европейского Союза, Директор Центра ЕС-РоссияБельгия Фрейзер Камерон отметил, что договоры о реформах, хотя и играют в отношениях между странами важную роль, тем не менее не делают институты ближе
к гражданам. «Ни один гражданин Европы не может прочитать в свободном досту-
7
Как известно, первоначально в ЕС1 входили 6 государств2, затем Союз
расширился до 15 стран, после чего и началась «пробуксовка» в работе его
руководящих органов (с 2004 г. число членов ЕС достигло 25, а с 2007 –
уже 27, в т.ч. ими стали 10 восточноевропейских стран, принесших в Европейских Союз свою политическую культуру, исторический опыт, традиции и т.п.). Совету ЕС – высшему политическому органу, состоящему из
глав государств и правительств, стало сложно принимать единогласные
решения, как того требуют руководящие документы ЕС.
Европейские страны не смогли договориться по проекту Конституции
объединенной Европы (документ назывался «Договор, учреждающий Конституцию для Европы» от 20 октября 2004 г.), он был провален на референдумах во Франции и Нидерландах.
По инициативе Германии в 2007 г. началась работа над новым документом, в процессе согласования которого его сторонникам пришлось сделать несколько важных уступок «евроскептикам». Главные «бонусы» получили Лондон и Варшава. Польша добилась того, чтобы польские законы
о гомосексуализме не менялись под общеевропейский стандарт, изложенный в Хартии ЕС по фундаментальным правам. Великобритания же «выбила» оговорку, что решения общеевропейских судов не будут вступать в
силу в Соединенном Королевстве без подтверждения британскими судами.
Чехия также не принимает в полном объеме Хартию Европейского Союза
об основных правах.
После многочисленных правок договор был, наконец, подписан в Лиссабоне 13 декабря 2007 г., но ратификация документа затянулась еще почти на два года.
1.2. Лиссабонский договор призван улучшить функционирование ЕС,
сделать его менее неповоротливым в быстро меняющемся мире, ведь на
2009 год в Европейском Союзе 27 стран – членов с населением 500 млн.
человек. Учитывая, что каждая страна имеет право вето, процесс принятия
пе текст Лиссабонского договора, если только он не является трижды доктором
юридических наук», – подчеркнул г-н Фрейзер. См.: Гордеева Я. В МГИМО обсудили последствия Лиссабонского договора // Центр интернет-политики МГИМО,
22.02.08.
1
При этом не надо путать ЕС с Советом Европы (СЕ), в который входят 47 государств, в т.ч. Россия, Украина, Молдавия, Грузия, Армения, Азербайджан и другие страны.
2
В 1951 г. ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия создали
Европейское объединение угля и стали (ECSC – European Coal and Steel
Community), целью которого стало объединение европейских ресурсов по производству стали и угля, которое, по мысли его создателей, должно было предотвратить очередную войну в Европе.
8
каких-либо общих решений внутри Союза сильно осложнялся, в т.ч. и по
отношению к сотрудничеству с Российской Федерацией1.
Вступивший в силу договор о реформах Евросоюза фактически прописывает основы функционирования «большой Европы» на ближайшие 10–
15 лет и призван сыграть важную роль в жизни каждой страны Европейского континента в целом.
Ключевые изменения, которые содержит Лиссабонский договор, сводятся к следующему: во-первых, создаются более четкие центры власти
ЕС в виде долговременных постов Президента Европейского Союза и Верховного представителя по внешней политике и безопасности – де-факто
министра иностранных дел единой Европы2. Он призван серьезно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы,
сделать их деятельность более понятной и «прозрачной».
Постоянным представителем Совета ЕС сроком на 2,5 года в ноябре 2009
г. был избран бельгиец Херман ван Ромпей, а Верховным представителем
ЕС по иностранным делам и политике безопасности – британка, баронесса
Кэтрин Эштон (вступили в должности 1 января 2010 г.).
В 2009 г. за должность «глобального президента Европы» развернулась
довольно острая борьба. Великобритания продвигала своего бывшего премьер-министра Тони Блэра, Франция и Германия выдвигали премьера
Люксембурга Жан Клода Юнкера. Однако, как указывалось выше, им был
избран опытный антикризисный политический менеджер – шестидесятидвухлетний теолог и экономист по образованию Харман ван Ромпей, отец
четырех детей, образцовый семьянин, профессиональный аппаратчик, ус1
Например, Польша заблокировала разработку нового Соглашения о сотрудничестве между РФ и ЕС, «старое» же соглашение было подписано в 1994 г., вступило в силу 1 декабря 1997 г. и «выработало» свой срок. Сегодня Россия входит в
тройку ведущих торговых партнеров ЕС после США и Китая, в основном благодаря успешному развитию двухсторонних связей РФ со странами – членами ЕС. Нерешенным остался вопрос о безвизовых поездках для граждан РФ в страны ЕС.
Варшава (Польша) сняла свое вето на переговоры «ЕС-Россия» по новому Соглашению о сотрудничестве лишь в середине 2008 г. Готовится новый текст Соглашения Россия – ЕС.
2
В свое время известный американский дипломат Генри Киссинджер задавался
вопросом: кому и куда можно позвонить в случае необходимости, если нужно решить какой-нибудь вопрос с Европой. Думается, что Г. Киссинджер был не одинок, задавая подобный вопрос. Сегодня на него получен ответ, поскольку, по выражениям прессы, с вступлением в силу Лиссабонского договора появилось «лицо»
(Президент) и «голос» (Представитель по внешней политике) ЕС в отношениях с
внешним миром. Ранее Херман ван Ромпей занимал пост премьер-министра Бельгии (ему 62 года), а баронесса Кэтрин Эштон являлась еврокомиссаром по торговле
(ей 53 года). Теперь она будет руководить «общеевропейским МИДом» – Европейской службой внешних действий (European External Action Service).
9
пешно разрешивший в 2009 г. политический и экономический кризис в Бельгии, обеспечивший в стране внутриполитическую стабильность и межэтнический диалог между фламандцами и фламандцами и франкофонами1.
Кэтрин Эштон до избрания на пост министра иностранных дел ЕС была
еврокомиссаром.
Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС) назначается Европейским Советом по согласованию с председателем Еврокомиссии квалифицированным большинством голосов. Он возглавляет Совет по международным отношениям.
Постоянный представитель Европейского Совета избирается главами
государств и правительств Евросовета сроком на 2,5 года с возможностью
переизбрания на второй срок. Он будет представлять Евросоюз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам общей внешней
политики и политике безопасности.
В структуре руководящих органов ЕС остается Европейская Комиссия.
До 2014 г. она будет состоять из одного представителя от каждого государства, в т. ч. и от высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. С ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа
представителей, соответствующего 2/3 количества стран – членов ЕС, «в
случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Члены
Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии по-прежнему избирается
большинством голосов в Европарламенте по предложению Евросовета. Им
в 2009 г. на новый срок избран Жозе Мануэль Барроза.
Несколько по иному, в соответствии со ст. 13 Договора о Европейском
Союзе в редакции Лиссабонского договора о развитии, смотрится институциональный механизм ЕС, призванный проводить в жизнь цели Союза,
его интересы и интересы его граждан, а также обеспечивать последовательность и эффективность проводимой им политики. В данной статье
1
Зарплата первого «президента Европы», по утверждению журнала «Итоги»
будет составлять 270 тыс. евро в год, причем без налогов, ему положены бесплатная резиденция и персонал 20 человек. Херман ван Ромпей родился в Брюсселе,
выпускник католического университета Левина, философ и экономист, считающий, что именно христианская мораль была во все времена его главной силой как
политика. Он 48-й по счету премьер-министр Королевства Бельгия. Работал в Национальном банке и параллельно активно участвовал в деятельности бельгийской
молодежной партии CVP Jongeren. С 1978 г. Херман ван Ромпей входит в руководство партии Христианские демократы-фламандцы (ХДФ), затем руководит ею. В
1993 г. он становится министром бюджета Королевства, с 1999 г. возвращается к
преподавательскому труду, становится депутатом Палаты представителей, затем ее
главой, с 2 января 2009 г. он работал в должности премьер-министра Бельгии. См.:
Итоги. Еженедельный журнал. 2009. 23 октября. С. 39–40.
10
Институты (руководящие органы) Союза перечислены в такой последовательности:
– Европейский парламент;
– Европейский совет;
– Совет;
– Европейская комиссия (далее именуемая «Комиссия»);
– Суд Европейского Союза;
– Европейский центральный банк;
– Счетная палата.
При этом каждый институт действует в пределах полномочий, которые
предоставлены ему в Договорах, в соответствии с предусмотренными Договорами процедурами, условиями и целями. Институты поддерживают
между собой лояльное сотрудничество (п. 2 ст. 13 Договора о Европейском Союзе)1.
Европейскому парламенту, Совету и Комиссии оказывают содействие
Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции.
Во-вторых, Лиссабонский договор укрепляет демократические основы
жизни в Европе, расширяя функции Европарламента2 (избираемого напрямую гражданами Союза). Договор увеличивает число областей деятельности, в которых Европарламент будет иметь решающее право голоса. Это
агросектор, юстиция, координация работы политических структур и другие сферы), а также расширяет право голоса самих европейцев – любая
инициатива, под которой подпишется не менее 1 млн. граждан, обяжет
Еврокомиссию принять официальное решение по этому вопросу.
В этой связи следует упомянуть о том, что вместе с Лиссабонским договором был принят и Протокол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе (взамен одноименного протокола 1997 г.), в котором:
а) напоминается, что способ осуществления национальными парламентами контроля за своими правительствами по вопросам, связанным с деятельностью Европейского Союза, определяется в рамках собственной конституционной организации и практики каждого государства-члена;
б) обращается внимание на необходимость активизации участия национальных парламентов в жизни ЕС, в т.ч. в процессе обсуждения (рассмотрения) проектов законодательных актов Союза;
1
См.: Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 178–179.
2
Численный состав Европейского парламента ограничивается 750 депутатов +
1 (председатель): минимум 6 представителей от государства, максимум – 96. Эта
система распределения мест вступит в силу в 2014 г. Ранее в Европарламенте было
736 мест.
11
в) предусматривается передача национальным парламентам проектов
законодательных актов, адресуемых Европейскому парламенту и Совету
Еврокомиссией (включая и передачу ежегодной законодательной программы работы Еврокомиссии).
В-третьих, важно и то, что Договор о реформах ЕС вступает в силу в
«связке» с Хартией ЕС об основных (фундаментальных) правах, охватывающей широкий перечень гражданских, политических, экономических и
социальных прав, что повышает защищенность граждан Евросоюза1. Однако от ее исполнения в полном объеме освобождены Польша, Великобритания и Чехия.
Нельзя не обратить внимание на то, что теперь ст. 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора прямо указывает на
то, что Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии
Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированной 12 декабря 2007 г., которая имеет такую же юридическую силу, как
и Договоры.
Положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза, как она определена в Договорах.
Важно обратить внимание и на то, что в соответствии с этой статьей
Договора о ЕС «Союз присоединяется к Европейской Конвенции о защите
прав человека и основных свобод. Это присоединение не изменяет компетенции Союза, как она определена в Договорах.
Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о
защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для
государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права
Союза в качестве общих принципов»2.
В-четвертых, несколько меняется механизм принятия решений, вводится новая система голосования – система так называемого квалифицированного большинства3. Это означает, что учитываться голоса будут, как
1
Наряду с «традиционными» правами («каждое лицо вправе иметь в своей собственности имущество», «признается свобода предпринимательства», «каждый
человек имеет право на труд», «каждый человек имеет право на свободу и личную
неприкосновенность», «никто не может подвергаться пыткам» и т.д.), Хартия содержит и «новые» права. Например, право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент и на муниципальных выборах,
«право на хорошее управление» и т.д. Сама Хартия была принята 7 декабря 2000 г.
и подтверждена Европарламентом в Страсбурге в 2007 г.
2
См.: Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 174.
3
Эта система будет применяться при принятии решений примерно в 40 сферах
жизнедеятельности общества и государства, особенно в отношении правоохранительных органов и судебной системы, в сфере энергетики, при регулировании потоков миграции и беженцев и т.д. Новый порядок голосования вводится взамен
12
минимум, 55 % членов Совета стран ЕС (это минимум 15 из 27 стран), которые представляют не менее 65 % населения Евросоюза. Блокирующим
меньшинством становятся четыре государства – члены Совета. Следует
отметить, что под давлением Польши данная система начнет действовать
не ранее 2014 г., а полностью заработает только в 2017 г.
В-пятых, впервые в истории Евросоюза в Лиссабонском договоре оговариваются условия выхода из состава Союза – его необходимо будет согласовывать со всеми членами ЕС. Условия и процедура выхода из Союза
содержатся в ст. 50 Договора о ЕС (для этого необходимы, в соответствии
с законодательством страны, уведомление Совета и решение самого Совета, принятое квалифицированным большинством).
В-шестых, Договор включает и такие новации, как предписание обязательной коллективной ответственности стран – членов Евросоюза (в т.ч. в
области оборонной политики); содержит статью о единой энергетической
политике; указывает на то, что каждый гражданин страны – члена Союза
становится дополнительно гражданином ЕС и т.д.1 При этом, если государство стало жертвой агрессии, другие государства обязаны оказывать
помощь и поддержку «всеми возможными средствами». Взаимопомощь
касается терактов и катастроф, их предотвращения и ликвидации.
В ст. 42 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора говорится: «Общая политика безопасности и обороны включает в
себя поступательную разработку общей оборонной политики Союза. Она
приведет к общей обороне, как только Европейский Совет, постановляя
единогласно, решит об этом. Для реализации общей политики безопасности и обороны государства – члены предоставляют в распоряжение Союза
ныне действующей системы вето, когда каждое государство ЕС может наложить
вето на какое-либо общее решение Союза. Требование единодушного решения
остается в отношении внешней, денежной (финансовой) и проводимой ЕС единой
социальной политики.
1
До последнего момента (ноябрь 2009 г.) от ратификации Лиссабонского договора отказывались: Президент Чехии Вацлав Клаус, опасаясь, что на основании
Хартии об основных правах изгнанные со своих земель после Второй Мировой
войны судетские немцы смогут потребовать возвращения своей собственности.
В. Клаус, по сообщениям СМИ, ранее сравнивал Евросоюз с «советским блоком» и
предостерегал против превращения «Европы государств» в «государство Европу».
По его мнению, Договор наделяет невыборных чиновников в Брюсселе еще большей властью, что приведет к злоупотреблениям. Несколько раньше, 2 октября
2009 г., свое положительное отношение к Договору на референдуме высказали
жители Ирландии (ранее, 12 июня 2008 г., на таком же референдуме большинство
граждан Ирландии (53,4 %) проголосовали против Лиссабонского договора). Президент Польши Лех Качинский отказывался завершить ратификацию Договора до
голосования на референдуме в Ирландии, затем «скорректировал» свою позицию.
13
гражданские и военные потенциалы. … Государства-члены обязуются постепенно улучшать свои военные потенциалы».
В-седьмых, ЕС получает право, в соответствии с Договором, определять модели координации экономической политики стран – членов еврозоны. Европейская Комиссия (а она выполняет функции правительства ЕС)
может выступать с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не соответствует общим рамкам экономической политики
ЕС1.
В-восьмых, Лиссабонский договор уточняет компетенции Союза и национальных правительств. ЕС обладает исключительной компетенцией в
вопросах определения и проведения общей внешней политики и политики
безопасности, определения действий для поддержки, координации или
дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без
ущемления их компетенции в этих областях. Вопросы функционирования
таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государствчленов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев
также относятся к ведению Союза. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды,
защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие
сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах. Союз будет оказывать поддержку государствам-членам в следующих областях: защита здоровья на-
1
Экономические потрясения преследовали страны ЕС в 2008–2010 гг. Особенно это затронуло Латвию, Румынию, Болгарию, Грецию и некоторые другие страны. Например, в январе–марте 2010 г. в отечественных и зарубежных СМИ активно обсуждалось финансово-экономическое положение Греции, имеющей бюджетный дефицит 12,7 % ВВП (в 4 раза превышающий нормативы ЕС) и долг в 300
млрд. евро. Это, в целом, ухудшило положение евро на мировом финансовом рынке (в еврозоне на конец 2009 г. находилось 16 европейских государств). Для решение бюджетных проблем Греции тогда необходимо было 53 млрд. евро. Было проведено несколько чрезвычайных экономических саммитов лидеров ЕС. Ряд европейских государств потребовал от Греции в обмен на оказание финансовой помощи провести программу стабилизации госфинансов в течение трех лет, сократить
пособия работникам госсектора на 10 %, заморозить рост зарплат, прекратить найм
государственных служащих, повысить акцизы на алкоголь, табак, бензин и т.д.
Это, в свою очередь, вызвало массовые протесты и дестабилизацию ситуации в
Греции.
14
селения, промышленность, культура, туризм, образование, проблемы молодежи и спорт.
В-девятых, ЕC вправе определять цели, которые включают в себя более
успешное функционирование энергетического рынка, поставки энергоресурсов и разработку альтернативных источников энергии. Союз ответственен за определение и имплементацию программ по исследованию и разработкам в данной области (хотя здесь его компетенция пересекается с компетенцией национальных правительств). Энергетическая политика определяется Европарламентом и Советом в соответствии с обычной законодательной процедурой. При этом статьи Договора не ущемляют «право государств-членов предпринимать необходимые меры по обеспечению поставок энергоресурсов» (Декларация 20, ст. 176а).
В-десятых, приоритетное значение в новом Договоре получает борьба с
глобальными изменениями климата. EC должен «предпринимать меры на
международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь – с изменением климата»
(ст. 174 Римского договора). Политика Союза в энергетическом плане
должна проводиться «в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду» (ст. 176А Римского договора).
Следует также отметить, что Лиссабонский договор предполагает создание Европейского пространства исследований, несколько дополняет социальную политику, дает Союзу «стимулирующие» полномочия в вопросах образования, спорта, политики в отношении молодежи, развития культуры в Европе.
1.3. Сам же «график» ратификации Лиссабонского договора сложился следующим образом: Венгрия – 18 декабря 2007 г.; Словения – 29 января 2008 г.;
Мальта – 29 января 2008 г.; Румыния – 6 февраля 2008 г.; Франция –
7 февраля 2008 г.; Болгария – 21 марта 2008 г.; Словакия – 10 апреля 2008 г.;
Дания – 24 апреля 2008 г.; Австрия – 28 апреля 2008 г.; Латвия – 8 мая
2008 г.; Литва – 8 мая 2008 г.; Португалия – 9 мая 2008 г.; Люксембург –
29 мая 2008 г.; Финляндия – 11 июня 2008 г.; Эстония – 11 июня 2008 г.;
Греция – 12 июня 2008 г., Испания – 26 июня 2008 г., Кипр – 3 июля 2008 г.,
Нидерланды – 8 июля 2008 г., Бельгия – 11 июля 2008 г., Великобритания – 17
июля 2008 г., Италия – 23 июля 2008 г., Швеция – 21 ноября 2008 г., Германия – 25 сентября 2009 г.; Ирландия – 23 октября 2009 г., Чехия – 3 ноября 2009 г., Польша – 3 октября 2009 г.
Наконец, «Европейский союз становится правосубъектным» (ст. 32 Договора о ЕС). Это означает; что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:
– если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;
– если того требует достижение целей, означенных в договорах;
– если того требует юридически обязательный документ ЕС;
15
– если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их» (ст. 188L Римского договора).
Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным
ЕС, или не относится к зоне компетенции Союза.
Таким образом, Лиссабонский договор, призванный заменить «провалившийся» в 2005 г. проект «Евроконституции» и оптимизировать работу
этого значительного расширившегося наднационального образования,
вступил в силу. Остается надеяться, что он, хотя и не решит всех проблем
Союза1, оправдает связанные с ним ожидания, укрепит ЕС2.
2.1. Из истории создания ЕС и ратификации Лиссабонского договора3. «Франко-голландский рубеж»
Мысли о необходимости написания документа, подобного Лиссабонскому договору, появились у руководства ЕС уже в 2001 г., когда в Ницце
был подписан очередной адаптированный вариант Маастрихтского соглашения 1994 г. До этого в Брюсселе было принято стратегическое решение
о расширении на Восток: в 2004 г. Европейский Союз планировал принять
восемь новых членов, ранее входивших в восточный блок. Лидеры ЕС понимали, что прием представителей «новой Европы» вряд ли упростит и без
того весьма запутанную систему согласования и принятия решений. И если 15 странам, вовлеченным в процесс европейской интеграции на протяжении многих лет, было возможно договариваться, соблюдая равенство
1
По мнению Николая Кавешникова, заведующего Центром Института Европы,
«Перед ЕС стоит сейчас проблема конкурентоспособности европейской экономики. Европейская экономика уступает и американской, и японской, и ряду азиатских. Какой должна быть европейская экономика? Насколько она должна быть
рыночной, а насколько она должна быть социально ориентированной? В какой
пропорции эти два принципа должны сочетаться? Мы все понимаем, что социальные достижения – это святое для многих европейских стран. Но с другой стороны,
та система социальной защиты, которая есть в Европе, тяжелым грузом ложится на
бизнес. И страны ЕС довольно сильно расколоты в отношении того, по какому
пути идти. Есть проблема мигрантов. Мигрантов в Европу нельзя не пускать. Потому что они – рабочие руки в тех отраслях и сегментах экономики, куда коренные
европейцы не идут. Но по большому счету мигрантов и пускать тоже нельзя. Потому что они слабо интегрируются, их уже очень много. И во многих европейских
странах растет реакция отторжения». Голос России http://rus.ruvr.ru/2009/
12/01/2465444.html.
2
Например, по словам Канцлера Германии Ангелы Меркель, на основе нового
договора ЕС сможет строить «стабильные партнерские отношения с другими странами, прежде всего, Россией, Китаем и Индией».
3
Габуев А. Европа перезагружается // Приложение к газете КоммерсантЪ. 2009.
18 ноября. № 215 (4270)
16
малых и больших государств, то при 25 на тот момент столь разных членах
ЕС рискует погрузиться в институциональный хаос.
Именно на борьбу с излишней децентрализацией и был направлен первый проект европейской конституции, подписанный 25 странами в 2004 г.
Помимо ограничений самостоятельности стран – членов проект включал в
себя описание даже таких внешних атрибутов наднационального политического объединения, которым должен был стать ЕС после ратификации,
как единые флаг, гимн и девиз. Однако ратификация этого документа
прошла успешно лишь в 13 странах. В мае 2005 г. европейская конституция была отвергнута на общенациональном референдуме во Франции, а
уже через месяц такая же судьба постигла его в Нидерландах. Перед Европой вновь встали трудности: Союз часто не мог принять единого решения
из-за различия в позициях отдельных членов. Например, с ноября 2006 г.
ЕС не мог начать переговоры с Россией по новому Соглашению о партнерстве и сотрудничестве из-за польского вето.
В январе 2007 г. председателем ЕС на полгода стала Германия, канцлер
которой Ангела Меркель объявила возобновление конституционного процесса одним из приоритетов берлинского председательства. Под руководством ФРГ европейские эксперты начали адаптировать текст отвергнутой
гражданами в 2005 г. европейской конституции. Разработчики нового договора убрали из старой версии все, так или иначе связанное со словом
«конституция», смягчили многие формулировки и положения относительно централизации власти в ЕС, а главное – сделали так, чтобы документ
ратифицировали парламенты, а не граждане.
2.2. «Германский рубеж»1
1
Как уже отмечалось выше, в 1951 г. ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург,
Франция и Италия создали Европейской объединение угля и стали. С целью углубления экономической интеграции те же шесть государств в 1957 г. учредили Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, Общий рынок (EEC – European Economic Community) и Европейское сообщество по атомной энергии (Euratom – European Atomic Energy Community). ЕЭС был создан в первую очередь как таможенный союз шести государств, призванный обеспечить свободу перемещения товаров, услуг, капиталов и людей. Евратом должен был способствовать объединению
мирных ядерных ресурсов этих государств. Самым важным из этих трех европейских сообществ являлось Европейское экономическое сообщество, так что позднее
(в 1990-е гг.) оно стало именоваться просто Европейским сообществом (ЕС – European Community). ЕЭС было учрежден Римским договором 1957 г., который вступил в силу 1 января 1958 г. В 1959 членами ЕЭС был создан Европейский парламент – представительный консультативный, а позднее и законодательный орган.
Великобритания вступила в ЕС 1 января 1973 г. В 1972 г. прошли референдумы о
вступлении в ЕС в Ирландии, Дании и Норвегии. Население Ирландии (83,1 %) и
Дании (63,3 %) поддержали присоединение к ЕС, но в Норвегии это предложение
не получило большинства (46,5 %). В 1981 г. в Евросоюз вступает Греция, а спустя
17
В большинстве стран ЕС ратификация проходила довольно гладко. Однако в начале июня 2008 г. неожиданные проблемы у документа возникли
в стране, являющейся локомотивом евроинтеграции – Германии. Депутат
бундестага от баварского Христианского социального союза (сестринская
партия Христианского демократического союза, который возглавляет
канцлер Ангела Меркель) Петер Гаувайлер обратился в Конституционный
суд ФРГ с требованием признать Лиссабонский договор не соответствующим Конституции страны. Ранее, в 2005 г. господин Гаувайлер обращался
в суд с похожей жалобой относительно европейской конституции, но, поскольку текст тогда так и не был ратифицирован, судьи никакого решения
не вынесли.
На сей раз процесс оказался весьма долгим, подвесив ратификацию договора бундестагом почти на 15 месяцев. Лишь в феврале 2009 г. суд провел первое слушание, а 30 июня опубликовал свой вердикт на 147 страницах. В нем говорилось, что в принципе Лиссабонское соглашение не нарушает основной закон ФРГ и не ведет к образованию федерального европейского государства. Однако судьи сочли, что в связи с появлением этого
соглашения бундестагу следует предоставить большие полномочия для
надзора за тем, как Берлин будет голосовать в рамках структур ЕС. В конце августа бундестаг собрался на внеочередное заседание для обсуждения
проекта соответствующего закона, а уже в сентябре он был принят подавляющим большинством голосов. После этого 25 сентября президент ФРГ
Хорст Келер подписал Лиссабонский договор. Внутригерманские препятствия были успешно преодолены.
2.3. «Ирландский рубеж»
Единственной страной, в которой Лиссабонский договор должен был
утверждаться не парламентариями, а народом на референдуме, стала Иреще пять лет (1986) к 10 странам ЕС присоединяются Испания и Португалия. В
1990 г. происходит объединение Германии, и территория бывшей Германской Демократической Республики в составе 6 федеральных земель автоматически вливается в Европейский Союз. После проведения референдумов (1994) Австрия, Финляндия и Швеция с 1 января 1995 г. становятся членами ЕС. 16 апреля 2003 г. в
Афинах 15 «старыми» и 10 «новыми» членами ЕС был подписан Договор о присоединении. В 2003 г. в девяти государствах (за исключением Кипра) были проведены референдумы, а затем подписанный Договор был ратифицирован парламентами. 1 мая 2004 г. Эстония, Латвия. Литва. Польша. Чехия, Словакия, Венгрия,
Словения, Кипр, Мальта стали членам Евросоюза.
Малые государства Европы – Андорра, Ватикан, Лихтенштейн, Монако, СанМарино – не являются членами ЕС. Не входят в состав ЕС имеющие автономный статус в составе Дании Гренландия (вышла после референдума 1985 г.) и Фарерские острова, ограниченно и не в полном объеме участвуют в ЕС финская автономия Аландские острова и заморская территория Великобритании – Гибралтар, другие зависимые
территории Великобритании – Мэн и Джерси – вовсе не входят в состав ЕС.
18
ландия. Еще в 1987 г. в Конституции этой страны появилась норма, согласно которой все значимые общеевропейские решения должны были
утверждаться в ходе национальных плебисцитов. Референдум по Лиссабонскому договору был намечен на 12 июня 2008 г., а в агитационную
кампанию были вовлечены все политические силы страны.
За одобрение договора и углубленную евроинтеграцию выступало подавляющее большинство ирландских партий. Против были лишь националистическая «Шинн Фейн» и ее республиканское крыло Социалистическая
партия и союз «Люди важнее прибыли», которым удалось «отговорить»
ирландцев голосовать на референдуме (среди аргументов были такие: документ ограничит суверенитет Ирландии, поскольку предусмотренная им
система принятия решений в ЕС отменяет право вето отдельных стран,
вводя вместо этого систему голосования, при которой степень влияния
отдельной страны в рамках Европейского союза напрямую зависит от численности населения, и малочисленная Ирландия попадет в зависимость от
«тяжеловесов» ЕС вроде Германии и Франции, ничего не выиграв от евроинтеграции, и т.д.). В итоге против документа голосовали 53,4 % ирландцев из 53,1 %, пришедших на референдум.
Провал референдума в Ирландии вверг ЕС в очередной кризис, поиском выхода из которого европейские политики занимались полгода. Наиболее радикальные борцы за евроинтеграцию предлагали исключить Ирландию из ЕС и развивать Союз без нее. В свою очередь, радикальные евроскептики предлагали вообще отказаться от принятия какого-либо конституционного документа. Власти Ирландии согласились провести повторный референдум, а ЕС гарантировал Дублину ряд уступок. Брюссель
обещал отказаться от предусмотренной Лиссабонским договором системы,
при которой количество европейских комиссаров должно быть сокращено
на треть (из-за этого не все члены ЕС были бы представлены в Европейской Комиссии). Кроме того, ЕС обязался признать нейтральный статус
Ирландии и автономию Дублина в налоговой и социальной политике.
Повторный референдум, состоявшийся 2 октября 2009 г., стал гораздо
более удачным для ЕС. 67,1 % пришедших на референдум граждан Ирландии поддержали документ. Против Лиссабонского договора высказались
32,9 % жителей (явка составила 58 %).
Едва ли не лучшим аргументом в пользу евроинтеграции стал глобальный экономический кризис, серьезно ударивший и по Ирландии. Очередной провал референдума почти наверняка закрыл бы для Дублина доступ к
общеевропейским антикризисным программам. Именно этот фактор позволил Лиссабонскому договору взять ирландский рубеж.
Исход второго ирландского референдума с особым напряжением ждали
в Польше и Чехии. Сразу после провала референдума 2008 г. польский
президент Лех Качиньский объявил, что не видит смысла ставить подпись
под Лиссабонским соглашением до тех пор, пока ирландцы окончательно
19
не решат судьбу документа. Между тем для окончательной ратификации
соглашения Варшавой не хватало именно президентской подписи – обе
палаты сейма давно проголосовали за документ. Однако победа еврооптимистов во время октябрьского референдума в Ирландии вынудила господина Качиньского пойти на уступки. 10 октября в присутствии главы Еврокомиссии Жозе Мануэла Баррозу он подписал ратификационную грамоту к соглашению, которая вскоре была передана в депозитарий в Риме. Для
полного завершения ратификации не хватало только одной грамоты – с
подписью президента Чехии.
2.4. «Чешский рубеж»
Прага до поры до времени претензий к договору не предъявляла. Правда, уже осенью 2008 г. Конституционный суд Чехии в Брно рассматривал
вопрос о том, соответствует ли Лиссабонский договор духу и букве основного закона страны. В ноябре 2008 г. суд вынес вердикт, подтвердив Лиссабонский договор. «Лиссабонское соглашение, которое вносит поправки
в Соглашение о ЕС и Соглашение об образовании Европейского сообщества, а также Хартия ЕС о фундаментальных правах не противоречат конституционному строю Чехии. Интеграция ЕС проводится не радикально,
что могло бы привести к потере национального суверенитета, а эволюционным путем», – говорилось в заключении коллегии из 15 судей. После
этого решения и успешного одобрения Лиссабонского соглашения чешским парламентом многие в ЕС ожидали, что Президент Чехии Вацлав
Клаус подпишет документ в первой половине 2009 г., когда подошла очередь Праги председательствовать в Европейском Союзе. Однако эти ожидания не оправдались.
Президент Клаус так и не подписал документ в период чешского председательства. А в середине октября, уже после референдума в Ирландии и
подписания соглашения Лехом Качиньским, он неожиданно объявил, что
не намерен подписывать Лиссабонский договор до тех пор, пока в него не
будет включено положение, ограничивающее действие Хартии ЕС о фундаментальных правах на территории Чехии. По словам президента Клауса,
это должно обезопасить страну от исков потомков 3 млн. немцев, изгнанных в 1946 г. из Судетской области Чехословакии по декретам президента
Эдварда Бенеша. Господин Клаус полагал, что поскольку Лиссабонский
договор после ратификации будет иметь приоритет перед национальным
законодательством, потомки судетских немцев смогут обратиться в суд и
потребовать реституции. Брюссель терпеливо разъяснял, что Лиссабонский договор и связанные с ним документы не будут иметь обратной силы,
но господина Клауса это не убедило.
Более того, в чешский Конституционный суд поступила новая жалоба
на Лиссабонский договор от 19 сенаторов, известных тесными связями с
президентом. А сам Вацлав Клаус объявил, что до вынесения окончатель-
20
ного вердикта он документ не подпишет. 27 октября суд в Брно провел
первое заседание, на котором отложил вынесение вердикта на ноябрь.
Неожиданные претензии Праги едва не сорвали саммит ЕС в Брюсселе,
проходивший 29 и 30 октября. На нем планировалось избрать новое руководство ЕС – уже в соответствии с Лиссабонским договором. Помимо нового состава Европейской Комиссии лидеры 27 стран – членов собирались
избрать первых в истории сообщества «президента ЕС» и «главу общеевропейского МИДа». Однако отсутствие подписи Вацлава Клауса сорвало
эти планы.
В сложившихся условиях лидеры ЕС решили все же предоставить Вацлаву Клаусу гарантии того, что некоторые положения Хартии о фундаментальных правах на территории Чехии применяться не будут. Вацлав Клаус
назвал результат «максимальным из возможных» и заявил, что «не намерен выдвигать никаких других требований при ратификации Лиссабонского договора». «Саммит ЕС завершился значительным успехом. Путь для
вступления в силу Лиссабонского договора открыт», – заявил по итогам
саммита премьер председательствующей в ЕС Швеции Фредрик Рейнфельдт.
3 ноября 2009 г. чешский Конституционный суд вынес вердикт, полностью отвергнув жалобу сенаторов и подтвердивший Лиссабонский договор. В тот же день Вацлав Клаус подписал документ. «Я уважаю решение
суда, хотя полностью с ним не согласен. После вступления договора в силу
Чехия перестанет быть суверенной страной», – заявил чешский президент,
подписывая ратификационную грамоту. Эта подпись была последней, которой не хватало для завершения ратификации.
Теперь институциональная перезагрузка ЕС и процесс евроинтеграции
получил более прочный юридический фундамент, который Брюссель пытался заложить почти восемь лет.
2.5. Как государства – члены ЕС присоединялись к Лиссабонскому
договору 2007 г.
Государство
Австрия
Бельгия
Решение
вынесено
9 апреля 2008
24 апреля 2008
28 апреля 2008
6 марта 2008
ПроВозд. Утвержден
тив
Национальный совет
151
27
5
13 мая 2008
Федеральный совет
58
4
0
Президент Австрии
Утвержден
Сенат Бельгии
48
8
1
15 октября
2008
Палата представите10 апреля 2008
116
11
7
лей
Валлонский
парла14 мая 2008
56
2
4
мент (регион)
Валлонский
парла14 мая 2008
53
3
2
мент (сообщество)
Германоязычное со19 мая 2008
22
2
1
общество
Институт
За
21
Государство
Решение
вынесено
Институт
За
Против
Франкоязычное сооб67
0
щество
19 июня 2008 Королевская санкция
Утвержден
Брюссельский регио27 июня 2008
65
10
нальный парламент
Брюссельская объеди27 июня 2008
66
10
ненная комиссия
Фламандский парла10 июля 2008
76
21
мент (регион)
Фламандский парла10 июля 2008
78
22
мент (сообщество)
Комиссия
франкоя11 июля 2008
52
5
зычного сообщества
Народное собрание
21 марта 2008
195
15
Болгарии
Палата общин Вели11 марта 2008
346
206
кобритании
18 июля 2008 Палата Лордов
Передан
19 июля 2008 Королевская санкция
Утвержден
17 декабря
Парламент
325
5
2007
20 декабря
Президент Венгрии
Утвержден
2007
24 апреля 2008 Бундестаг
515
58
23 мая 2008
Бундесрат
65
0
Федеральный прези8 октября 2008
Утвержден
дент Германии
20 мая 2008
Болгария
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Дания
Ирландия
Испания
22
Возд. Утвержден
11 июня 2008
Парламент
250
42
3
1
0
2
3
0
30
n/a
14
1
4
8
24 апреля 2008 Парламент
90
25
0
30 апреля 2008 Королевская санкция
Утвержден
29 апреля 2008 Дойл Эрэн (первый реф.)
Передан
Сенат Эрен (первый
9 мая 2008
Передан
реф.)
12 июня 2008 Референдум
46,6 % 53,4 % N/A
Дойл Эрэн (второй
8 июля 2009
Передан
реф.)
Сенат Эрен (второй
9 июля 2009
Передан
реф.)
2 октября 2009 Второй референдум
67,1 % 32,9 % N/A
15 октября
Президент Ирландии
Утвержден
2009
21 октября
Дойл Эрэн (статус
Передан
2009
закона)
22 октября
Сенат Эрен (статус
Передан
2009
закона)
27 октября
Президент Ирландии
Утвержден
2009
26 июня 2008 Конгресс депутатов
322
6
2
15 июля 2008 Сенат
232
6
2
28 апреля
2008
16 июля
2008
6 февраля
2008
25 сентября
2009
12 августа
2008
29 мая 2008
23 октября
2009
8 октября
2008
Государство
Италия
Кипр
Латвия
Литва
Люксембург
Мальта
Решение
вынесено
30 июля 2008
23 июля 2008
31 июля 2008
2 августа 2008
3 июля 2008
Неизвестно
8 мая 2008
28 мая 2008
8 мая 2008
14 мая 2008
29 мая 2008
3 июля 2008
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Королевская санкция
Сенат Италии
Палата депутатов
Президент Италии
Парламент
Президент Кипра
Сейм Латвии
Президент Латвии
Сейм Литвы
Президент Литвы
Палата депутатов
Согласие великого
герцога
29 января 2008 Парламент
5 июня 2008
Нидерланды
Институт
8 июля 2008
10 июля 2008
1 апреля 2008
2 апреля 2008
9 апреля 2008
23 апреля 2008
9 мая 2008
4 февраля 2008
7 февраля 2008
10 апреля 2008
12 мая 2008
29 января 2008
Палата представителей
Сенат
Королевская санкция
Сейм
Сенат
Президент Польши
Парламент
Президент Португалии
Парламент
Президент Румынии
Парламент
Президент Словакии
Государственное
собрание
Президент Словении
Парламент
За
286
551
31
70
83
47
ПроВозд.
тив
Утвержден
0
0
0
0
Утвержден
17
1
Утвержден
3
1
Утвержден
5
23
Утвержден
1
3
Утвержден
65
0
0
111
39
0
60
15
Утвержден
384
56
74
17
Утвержден
208
21
0
12
6
0
Утвержден
387
6 февраля
2008
11 сентября
2008
12 октября
2009
17 июня
2008
24 апреля
2008
6
0
20 ноября 2008 Риксдаг
243
Эстония
11 июня 2008
19 июня 2008
91
Рийгикогу
Президент Эстонии
21 июля
2008
74
Швеция
Чехия
26 августа
2008
16 июня
2008
26 августа
2008
11 марта
2008
24 июня
2008
Утвержден
151
27
21
Франция
8 августа
2008
1
1
Утвержден
103
5
1
Утвержден
7 февраля 2008
11 июня 2008
12 сентября
Президент Финляндии
2008
Национальное собра7 февраля 2008
ние
7 февраля 2008 Сенат
13 февраля
Президент Франции
2008
18 февраля
Палата депутатов
2009
6 мая 2009
Сенат
3 ноября 2009 Президент Чехии
Финляндия
Утвержден
Утвержден
336
52
22
265
42
13
30 сентября
2008
14 февраля
2008
Утвержден
125
54
61
11
20
5
Утвержден
39
13
1
9
Утвержден
13 ноября
2009
10 декабря
2008
23 сентября
2008
23
3. Отношениям России и Европейского Союза уже более 20 лет, если за
точку отсчета брать подписание 18 декабря 1989 г. Соглашения о торговле,
коммерческом и экономическом сотрудничестве между СССР, с одной
стороны, и Европейскими Сообществами – с другой. Данное событие может рассматриваться в качестве отправной точки официальных отношений
нашей страны с Европейским Союзом, который, в соответствии со вступившим в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонским договором, стал правопреемником Европейского Сообщества. При этом, конечно, не надо забывать,
что ранее существовали и активно развивались отношения между Европейскими Сообществами и Советом Экономической Взаимопомощи, где
ключевым игроком был СССР.
3.1. В 1994 г. было подписано и в 1997 г. вступило в силу Соглашение о
партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом. С тех пор это партнерство вышло на высокий стратегический уровень. Евросоюз стал крупнейшим торгово-экономическим и важнейшим внешнеполитическим партнером России, с которым нас связывают экономическая взаимодополняемость, общая ответственность за стабильность на Европейском континенте, за решение глобальных проблем
современности, в том числе таких, как преодоление последствий мирового
финансово-экономического кризиса и предотвращение климатических изменений. Например, за 2007 г. товарооборот между Россией и ЕС составил
284 млрд. долларов (за 2006 г. – 230 млрд. долларов). На долю ЕС приходится более 50 % российского внешнеторгового оборота. Россия занимает
3 место (после США и Китая) в списке стран-экспортеров в ЕС (объем
экспорта за 2007 г. – 197 млрд. долл.) и 4 место среди покупателей продукции Евросоюза (импорт из ЕС в Россию за 2007 г. – 87 млрд. долл.).
Россия возглавляет список стран-поставщиков в ЕС природного газа и находится на второй позиции по поставкам нефти и нефтепродуктов. В период мирового экономического кризиса, затронувшего страны ЕС и РФ,
эти показатели несколько упали (2008–2009 гг.), но в 2010 г. обозначилась
тенденция их восстановления.
С 2005 г. Россия и ЕС активно ведут совместную работу по формированию четырех общих пространств – экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки и образования, включая
культурные аспекты.
Еще раньше, в ходе Европейской конференции с участием России на
уровне глав государств и правительств в Афинах 17 апреля 2003 г. было
подтверждено, что на Европейском континенте приоритет должен уделяться созданию региона мира, стабильности, процветания и социального
прогресса, а также укрепления сотрудничества по вопросам, которые непосредственно влияют на жизнь всех граждан.
В этом контексте главы европейских государств и правительств подчеркнули важность того, чтобы:
24
• способствовать общим ценностям, включая соблюдение прав человека, фундаментальных свобод и верховенства закона;
• предотвращать и бороться с угрозами общей безопасности, включая
организованную и транснациональную преступность, торговлю людьми,
терроризм, а также заразные заболевания;
• поощрять взаимную торговлю и инвестиции, открытие рынков и постепенную интеграцию в экономические структуры как между участниками Европейской конференции, так и в глобальном масштабе;
• поддерживать интеграцию в систему всемирной торговли;
• поощрять устойчивое развитие, включая предотвращение и борьбу с
природными катаклизмами;
• обеспечивать взаимосвязь транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей;
• расширять культурное сотрудничество, свободный обмен идеями и
контакты между народами;
• поощрять транснациональное и трансграничное сотрудничество и далее совершенствовать и рационализировать различные трансграничные
инструменты;
• по мере необходимости, вовлекать соответствующие международные
организации.
Правовой основой отношений между Россией и ЕС является вступившее в силу в 1997 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС).
Оно предусматривает развитие отношений в политической, торговоэкономической, финансовой, правовой, гуманитарной областях, а также
определяет основные цели и механизмы сотрудничества. На саммите Россия – ЕС в Лондоне 4 октября 2005 г. стороны пришли к выводу о необходимости обновления договорно-правовой базы и договорились о начале
переговоров по новому соглашению.
Ключевым вектором взаимодействия России и ЕС на нынешнем этапе
сотрудничества является работа по реализации «дорожных карт» по формированию четырех общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; научных исследований и
образования, включая культурные аспекты, которые были утверждены в
ходе саммита Россия – ЕС 10 мая 2005 г. в Москве. Основным форматом
сотрудничества являются также отраслевые диалоги, предполагающие
создание рабочих групп по интересующим стороны темам. На сегодняшний день действует уже 15 диалогов.
Важную роль в институциональной системе взаимодействия играют
встречи на высшем уровне по формуле «1+2»: Президент России – Председатель Европейского Совета и Председатель Комиссии ЕС (проходят два
раза в год). Двадцатая встреча на высшем уровне Россия – ЕС прошла
26 октября 2007 г. в г. Мафра (Португалия), затем саммиты состоялись 26–
27 июня 2008 г. в Ханты-Мансийске и 21–22 мая 2009 г. в Хабаровске.
25
24 ноября 2006 г. в ходе саммита Россия – ЕС лидеры России, ЕС, Норвегии и Исландии утвердили Рамочный документ и Политическую декларацию по политике «Северного измерения», которые вступили в силу
1 января 2007 г.
В 2008 г. начата работа над Новым базовым соглашением Россия – ЕС,
призванным наполнить дополнительной конкретикой понятие стратегического партнерства и создать эффективные механизмы для его реализации.
На данный момент стороны провели семь раундов переговоров, существенно продвинувшись в согласовании ряда положений будущего документа.
Дополнительный импульс сотрудничеству придал состоявшийся 18 ноября 2009 г. в Стокгольме двадцать четвертый саммит Россия – ЕС. Стороны подтвердили готовность продвигаться к установлению между ними
безвизового режима поездок граждан, к созданию новой, более прочной,
равноправной и эффективной основы для взаимодействия в сфере энергетики и обеспечения энергобезопасности, активно добиваться совершенствования архитектуры европейской безопасности. В центр взаимодействия
России и ЕС встают вопросы «партнерства для модернизации».
16 декабря 2009 г. в Брюсселе проведено пленарное заседание, которое
подвело итоги работы в рамках седьмого раунда переговоров по новому
базовому соглашению Россия – ЕС. Российскую делегацию возглавлял
Постоянный представитель России при ЕС В.А.Чижов.
По оценке сторон (так сообщалось в прессе), седьмой раунд оказался
продуктивным. Растет количество положений будущего документа, по
содержанию которых налицо высокий уровень взаимопонимания или имеется согласие по тексту. Работа по отдельным разделам соглашения продвигается в целом сбалансированно. Сохраняющиеся разногласия и разночтения имеют объективный характер и обусловлены прежде всего всеобъемлющим характером разрабатываемого документа.
В разделе, посвященном взаимодействию в сфере политдиалога и
внешней безопасности, существенный прогресс достигнут по ряду статей,
касающихся, в частности, вопросов защиты прав человека, кризисного регулирования, разоружения и нераспространения ядерного оружия, международных аспектов сотрудничества в борьбе с терроризмом и в области
безопасности и обороны.
В части взаимодействия в сфере свободы, безопасности и правосудия
акцент с российской стороны был сделан на необходимость должного отражения в соглашении цели перехода к безвизовому режиму взаимных
поездок граждан России и ЕС.
Применительно к отраслевому диалогу констатировано серьезное продвижение вперед в согласовании ряда положений будущего соглашения,
относящихся, в частности, к сельскому хозяйству, корпоративному праву,
туризму, макроэкономике, статистике.
26
Вопросы торгово-экономического характера обсуждались, в том числе в
контексте учреждения с 1 января 2010 г. Таможенного союза России, Казахстана и Беларуси и перспектив присоединения России и других стран – участниц ТС к ВТО.
Стороны с удовлетворением отметили продвижение в работе над статьями о сотрудничестве по вопросам образования, молодежи, культуры и
аудиовизуальной политики.
В целом подтверждено стремление сторон подготовить документ, создающий необходимые рамки для выхода сотрудничества России и ЕС на
качественно более высокий уровень, обеспечивающий прочную правовую
основу их стратегического партнерства.
3.2. Еще одним действенным механизмом взаимодействия между Россией и ЕС является формат Правительство России – Комиссия ЕС, встреча
которых состоялась 7 декабря 2005 г. в Брюсселе, 6 февраля 2009 г. и т.д.
Два раза в год проходят встречи Министра иностранных дел России с
«тройкой» ЕС1: министр иностранных дел страны – нынешний председатель ЕС; будущий председатель ЕС; член КЕС, ответственный за внешние
связи, и Генеральный секретарь Совета ЕС/Высокий представитель по общей внешней политике и политике в области безопасности ЕС (последняя
встреча состоялась 29 апреля 2008 г. в Люксембурге). Также ежегодно во
время сессии ГА ООН проходят встречи Мининдела России и стран – чле-
1
Например, по итогам встречи с «тройкой» 11 февраля 2009 г. в Москве Министр иностранных дел РФ С. Лавров отмечал: «Мы констатировали, что работа
над новым соглашением о стратегическом партнерстве идет в конструктивном
ключе, рассмотрели вопросы европейской безопасности. С нашей стороны было
сообщено о том, какие шаги запланированы на самое ближайшее время по продвижению инициативы Президента Д.А. Медведева о разработке Договора о евроатлантической безопасности с использованием всех площадок, которые имеются
по линии таких межгосударственных структур, как ОБСЕ, диалог Россия – ЕС,
возможно. Совет Россия – НАТО, а также в контексте форумов, которые проводятся неправительственными организациями с участием экспертного сообщества. В
рамках обсуждения того, как идет реализация «дорожной карты» по пространству
внешней безопасности, мы отметили целый ряд конкретных шагов, которые позволяют придать практическое звучание сотрудничеству в этой сфере. Мы также констатировали, что, помимо отдельных совместных усилий по кризисному регулированию в различных регионах мира, нам важно укреплять нормативную базу такого
сотрудничества и разработать соответствующий документ, который обеспечивал
бы взаимовыгодное равноправное партнерство в борьбе с кризисами. Одна из перспективных новых тем в этой связи – борьба с пиратством у берегов Сомали. В
дополнение к нашему сотрудничеству в рамках миротворческой операции ЕС в
Центральноафриканской Республике и Чаде готовы укреплять взаимодействие по
антипиратской проблематике, которая сейчас весьма актуальна для многих государств».
27
нов ЕС в формате «1+27». Консультации политдиректоров России и «тройки» ЕС проводятся также два раза в год.
Теперь, в соответствии с Лиссабонским договором о развитии ЕС, к
этим встречам подключатся Президент Европейского Союза Херман ван
Ромпей и Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике
безопасности Кэтрин Эштон.
Основным рабочим органом сотрудничества Россия – ЕС является Постоянный совет партнерства (ПСП), пришедший в 2003 г. на смену Совету
сотрудничества. ПСП собирается как в формате министров иностранных
дел, так и отраслевых министров, планируется проведение встреч в других
форматах (25 октября 2007 г. в Португалии состоялось ПСП по культуре;
23–24 апреля 2008 г. в Санкт-Петербурге по вопросам свободы, безопасности и правосудия) и т.д. По итогам пленарного заседания Постоянного совета партнерства Россия – ЕС в Люксембурге 28 апреля 2009 г. Министр
иностранных дел России С. Лавров заявил: «Считаем, что взаимодействие
России и ЕС по проблемам глобального финансово-экономического кризиса развивается весьма успешно. Это взаимодействие способствовало выходу на конкретные результаты в ходе саммита «Группы двадцати» 2 апреля
в Лондоне. Убеждены, что от степени сотрудничества России и ЕС, нашего
совместного взаимодействия с другими участниками «двадцатки» и с теми
странами, которые в «двадцатку» не входят, во многом будет зависеть,
насколько Европа сможет продвинуться в решении стоящих перед ней задач и продолжить оказывать влияние на выработку подходов, которые
должны позволить реформировать международную валютно-финансовую
систему. Параллельно необходимо решать и текущие вопросы, в том числе
в сфере торговли, доступа на рынки, режима инвестиций, а такие проблемы сохраняются с обеих сторон. Сегодня мы подтвердили готовность достигать обоюдоприемлемых решений».
Российский Министр иностранных дел также подчеркнул, что состоялся диалог «об укреплении и обновлении договорно-правовой базы отношений России – ЕС, в частности, о выработке нового базового соглашения
о стратегическом партнерстве. Прошло уже четыре раунда переговоров
над текстом, процесс развивается в целом в конструктивном ключе. Рассчитываем, что этот темп будет сохранен. Подробно говорили о европейской безопасности, в очередной раз привлекли внимание к эволюции идеи
заключения Договора о евроатлантической безопасности, с которой выступил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. Убежден, что
набирающий силу диалог по этой европейской инициативе, а он проходит
на самых разных площадках, включая межправительственные и политологические, в конечном итоге позволит нам выйти на такой режим, который
гарантированно обеспечивал бы безопасность на всем евроатлантическом
пространстве с полноценным участием всех государств и всех действую-
28
щих организаций, занимающихся вопросами безопасности. Договорились
продолжить предметные консультации на эту тему».
С. Лавров также отметил, что «удовлетворен состоявшимся разговором, убежден, что Постоянный совет партнерства на уровне министров
иностранных дел, который должен не только заниматься собственным
внешнеполитическим сотрудничеством, но и координировать другие секторальные механизмы, существующие и действующие между Россией и
ЕС, является важным инструментом. Мы хотим, чтобы его роль укреплялась, и чтобы он более эффективно выполнял координирующие функции,
не подменяя сущностных дискуссий, которые ведутся в рамках компетентных секторальных диалогов и механизмов».
Как видно из приведенных материалов, диалог РФ – ЕС строится вокруг устоявшихся тем (проблем), среди которых: а) завершение переговоров по новому базовому соглашению Россия – Евросоюз; б) европейская
безопасность (включая обсуждение соответствующих инициатив Президента РФ Д. Медведева, событий в Южной Осетии, Абхазии и т.д.); в) организация безвизового режима перемещений граждан РФ в странах ЕС1;
г) взаимодействие с НАТО в вопросе Афганистана, Ирана, Палестины,
Израиля и т.д.; д) энергобезопасность Европы; ж) развитие сельского хозяйства и продовольственного рынка; з) наука, образование, спорт и т.д.
1
1 июня 2007 г. вступили в силу Соглашения между Россией и ЕС об упрощении
визового режима и о реадмиссии, которые были подписаны в Сочи 25 мая 2006 г. в
ходе 17-го саммита Россия – ЕС, затем в этом вопросе наступило некоторое «охлаждение». Положительный резонанс получила встреча в верхах Россия–
Европейский Союз (лето 2010 г., Ростов-на-Дону), в ходе которой в т.ч. обсуждались вопросы введения безвизового режима для российских граждан при посещении стран Евросоюза.
29
Тема 1
Единство Европы и Европейский Союз,
его состав и компетенция
1. Внутреннее единство в истории Европы.
2. Предпосылки и принципы объединения Европы в середине XX в.
3. Этапы становления Европейского Союза.
4. Состав Европейского Союза.
5. Компетенция и сферы деятельности Европейского Союза.
Рекомендуе мая ли тера тура
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского союза. Вопросы
истории и теории: Учебное пособие – М.: Проспект, 2010. С. 3–60, 150–
220; 233–258.
Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф.
С.Ю. Кашкина – М.: Белые альвы, 1997. С. 26–29, 31, 33, 34–36, 40, 43–45,
50, 54, 58–59, 68–70, 72–75, 81.
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: ЮристЪ, 20101. С. 48–108.
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер,
2005. С. 6–34;
Величко A.M. Государственно-правовые идеалы России и Запада. Параллели правовых культур. – СПб., 1999.
Европейская республика. Исторические и географические контуры:
Пер. с фр. – М., 1999;
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. – 704 с.
Европейское и международное право: Учебник // Отв. Ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения,
2005. С. 7–34.
Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин [и др.]; отв. ред. С.Ю. Кашкин – М.: ТК Велби; Проспект,
2005. С. 10–27.
Фишер В. Европа: экономика, общество и государство. 1914–1980 /
Пер. с нем. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1999.
Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / Под
ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. – М.: Юриспруденция, 2007. С. 3–18.
1
30
Курсивом выделена основная литература.
1. Внутреннее единство в истории Европы1.
1.1. «Глубокое и всестороннее изучение права Европейского Союза,
равно как и всего европейского права в целом, с неизбежностью предполагает рассмотрение его не только в том виде, в каком оно сложилось к настоящему времени, но и в том состоянии, в каком оно находилось раньше», – справедливо замечают М. Марченко и Е. Дерябина2. Они задаются
вопросами: «Что сопутствовало его образованию, а что препятствовало?
Какие идеи лежали в основе его изначального образования и последующего функционирования? Какие из них были в той или иной мере реализованы на практике, а какие остались лишь на уровне теории?
Эти и другие им подобные вопросы касаются не только и даже не
столько сугубо правовых теорий и идей, сыгравших определенную роль в
процессе становления и развития объединенной Европы и ее права, сколько политических» социально-экономических, идеологических и иных социально значимых воззрений и идей3. Ибо какими бы значимыми в реальной жизни ни были или какими бы важными ни казались те или иные правовые идеи и возникающие на их основе правовые институты, политические, социально-экономические и иные идеи и институты в решении таких
вопросов, как формирование и развитие объединенной Европы и ее правовой системы, неизменно играли доминирующую роль. Об этом свидетельствуют как опыт прошедших столетий, так и социально-политическая
практика наших дней4.
Основная причина подобной «субординации» правовых, политических
и иных идей и институтов заключается не в них самих как таковых или же
в их первозданной природе, а в соподчиненном характере «заложенных» и
отраженных в них соответствующих интересов.
Неслучайно в связи с этим известный немецкий историк и философ
О. Шпенглер при рассмотрении проблем соотношения права и «политических вопросов власти» указывал еще в начале ХХ в. на то, что «было бы
большой ошибкой полагать, что вообще может существовать право, полностью независимое от политико-экономических интересов и словно парящее над вещами». Его можно себе лишь представить, рассуждал автор,
«и люди, которые принимали изображение политических возможностей за
1
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. –
М.: ЮристЪ, 2010. С. 48–108.
2
См.: Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 5–6.
3
См.: Wallace W. The Dynamics of European Integration. L., 1990; Wallace W. Regional Integration: The West European Experience. Wash., 1994; Dinan D. Ever Closer
Union: An Introduction to European Integration. L., 1999; etc.
4
См.: Тойнби А. Будущее сообщества // Тойнби А. Цивилизация перед судом
истории. – М., 1995. С. 84–96.
31
политическую деятельность, были всегда». Однако «это ничего не меняет
в том факте, что такого абстрактного права, имеющего абстрактное происхождение, в исторической реальности не существовало». Каждое право,
заключал ученый, «содержит в себе в отвлеченной форме отпечаток мировоззрения своих создателей, а любой исторический образ содержит политико-экономическую тенденцию, зависящую не от теоретических изысканий, а от практической воли сословия, держащего в руках подлинную
власть и тем самым правотворчество.
Исходя из этого применительно к процессу формирования и развития
объединенной Европы и функционирующей в ее пределах правовой системы можно сказать, что данный процесс – это дело рук не только и даже
не столько права, правовых идей и институтов, сколько политики, экономики, а отчасти – культуры и идеологии.
Именно политические, экономические и иные тесно связанные с ними
интересы и отражающие их идеи в течение многих столетий были и продолжают оставаться в основе всего процесса образования и развития объединенной Европы и ее правовой системы. Именно они в первую очередь
постоянно делали и продолжают ныне делать на Европейском континенте,
впрочем, как и в других частях света, всю социально-политическую погоду
и направлять процесс развития европейских стран по мере созревания соответствующих условий в одно объединительное русло».
С таким выводом трудно не согласиться, поскольку он подтверждается
самим ходом исторического развития.
1.2. Периодизация истории Европы может быть соотнесена с этапами
европейской интеграции и дезинтеграции.
1. Античный период (VI–V вв. до Р.Х.). На Юге и Юго-Востоке Европы
существуют города-государства (Микены, Афины, Фивы, Сиракузы и др.),
распространяющие постепенно свой территориальный суверенитет не
только на пригороды, но на все большие площади. Создав в IV в. до н.э.
огромное по территории и национальному составу государство, Александр
Македонский дал кратковременный пример полиэтнической империи с ее
уникальным внутренним территориальным устройством. Этот пример лег
в основу устройства Священной Римской империи, но и эта форма Средиземноморской цивилизации не затронула Северной и Северо-Восточной
Европы. Границы между «цивилизованной» империей и «дикими», не
имевшими своей государственности германскими племенами, имели достаточно условный характер.
2. Варварский период (V–VIII вв.). Победа патриархальных германских
племен над ослабевшей и исчерпавшей себя Римской империей привела к
образованию на территории Европы разрозненных варварских королевств,
среди которых объективно выделялось Франкское государство.
3. Империя Карла Великого и романо-германский период (IX–Х вв.)
знаменовали собой формирование европейского единства при одновре-
32
менной закладке национальных границ, сохранившихся в своей основе
вплоть до нашего времени.
4. Период Священной Римской империи германской нации (X–
XVIII вв.). Первый опыт надгосударственных политических структур, отвергнутый лишь с формированием буржуазного общества.
5. Капиталистический период (ХIХ – 30-е гг. XX вв.). Развал европейского устройства, опиравшегося на институты Священной Римской империи, поражение наполеоновской Франции, олицетворявшей идею социального прогресса и новые буржуазные ценности, позволил завершиться процессу формирования на европейском континенте системы национальных
государств. Особенно ярко это проявилось во внутригерманской интеграции.
6. Период «Третьей империи германской нации» (30–40-е гг. XX в.).
Гитлеровские завоевания, как в свое время и наполеоновские войны, привели на время к созданию территории насильственно «объединенной» Европы. Но такое «объединение» отвечало интересам лишь одной нации, а
потому не могло быть длительным, но и в то время эта модель объединения не была единственной. Так, 16 июня 1940 г. перед капитуляцией
Франции У. Черчилль предложил создать франко-британский союз как
единое государство с единым гражданством и внешней политикой. Однако
большинство наблюдателей расценили это предложение как плохо закамуфлированную попытку Черчилля даром заполучить французский флот.
7. Период Европейского Сообщества, создание Европейского Союза (с
1950 г. по н.в.). Преодолевая разрушительные последствия Второй Мировой войны, Европа оказалась вновь перед необходимостью предотвратить
повторение попыток всемирного территориального и экономического передела мира. Несостоятельность Лиги Наций показала неэффективность
решения европейских проблем на уровне всеобщих международных организаций. Требовался механизм локально-европейского социальноэкономического процветания, механизм взаимных континентальных гарантий территориальной целостности европейских государств. Таким механизмом могла быть только всесторонняя межгосударственная интеграция, создание наднациональных органов управления Союзом европейских
государств (первоначально в ЕС входило 6 стран, затем 15, к 2004 г. – уже
25, и на начало 2010 г. – 27 государств).
В истории Европы были и достаточно успешные попытки объединить
ее в единое целое. Примечательно, что наиболее серьезные из них оказывались связанными с германо-французскими отношениями.
Конец VIII в. Карл, король наиболее сильного из созданных германскими племенами варварского королевства франков, пытается объединить
военной силой Центральную Европу. Создается новая Римская империя с
границами по р. Эльбе на Востоке, Средиземному морю и Атлантике на
Западе, Юге и Севере (включая территорию северо-восточной Испании и
33
северной Италии). Этот прообраз Европейского Союза просуществовал
короткий отрезок времени.
Конец Х в. Основанная Отгоном I Римско-германская империя объединила на несколько столетий государства Германии, Австрию, Чехию,
Швейцарию, Бургундию, большую часть Италии.
Конец XVIII в. Первый консул Франции Наполеон на штыках своей
армии распространяет идеи Великой Французской буржуазной революции
по всей Европе, а в 1804 г. провозглашает империю, простирающуюся от
Мадрида до Варшавы, от Рима до Северного моря. Однако поражение и
отречение Наполеона в 1813 г. означали и крах идеи объединения.
О. Витвицкая, Г. Горниг отмечают1: «В XVllI–XIX вв. идея создания
общеевропейской конфедерации снова приобрела актуальность. Однако
структуру возникшего после Венского Конгресса 1815 г. мирового порядка, созданного так называемым Европейским Концертом великих держав,
а именно Пруссией, Австрией, Россией, Англией и Францией, невозможно
сравнивать с международной организацией. Образование новых национальных государств в конце XIX и в начале ХХ в., в частности, стремление
к объединению в Германии и в Италии, привело к распаду системы баланса сил Европейского Концерта.
По окончании Первой мировой войны наблюдалось временное отступление от представлений о неограниченном суверенитете национальных
государств в Европе. Панъевропеизм стал популярным во многих странах.
Так называемое Панъевропейское движение австрийского графа Коуденхове-Калерги преследовало цель создания противовеса великим державам (США, России, Объединенному Королевству Великобритании и
Северной Ирландии) путем организации Объединенных Штатов Европы
без участия России и Великобритании. Идеи, однако, не получили признания и поддержки государственных деятелей Европы. Исключением стал
план министра иностранных дел Франции Аристида Бриана, согласно которому между европейскими государствами должны были быть установлены отношения, в основных чертах напоминающие федеративные.
Идеи объединения Европы обсуждались в трудах виднейших философов, встречались в художественной литературе. Планы и концепции совместного общеевропейского пространства можно найти в работах ЖанЖака Руссо, Иммануила Канта, Аббата де Сант-Пьере. Особого внимания
заслуживает трактат Канта «О вечном мире» 1795 г., в котором философ
пишет о необходимости создания федерации европейских государств с
республиканским порядком, объединенных под крышей единой Конституции. Уже во второй половине XIХ в. учеными-государствоведами обсуждалось создание «европейского объединения государств», о чем, в частно1
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер, 2005.
С. 17–18.
34
сти, сообщали труды швейцарского юриста-международника Каспера
Блунчли (1878 г.)».
С.Ю. Кашкин обращает внимание на то1, что «постепенно появлялись
предложения создания общеевропейских органов власти. Так, в 1693 г.
англичанин У. Пенн призвал покончить с «мозаикой государств в Европе»
и выдвинул идею создания европейского парламента. Через столетие эту
идею дополнял его соотечественник, выдающийся философ и правовед
И. Бентам, который предложил создать не только единый парламент (Европейскую ассамблею), но и европейскую армию.
Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев на религиозной (христианской) основе. Так, еще в 1815 г. в документах изданного по
инициативе российского императора Александра I Священного Союза народы стран – участниц рассматривались как «члены единого народа христианского».
Еще более разработанный проект уже в начале XIХ в. (1814 г.) выдвинут выдающимся французским социалистом-утопистом Анри СенСимоном. Его план политического объединения Европы предусматривал
создание поста евромонарха, образование европейского Правительства,
армии. Идеи А. Сен-Симона активно изучались в России петрашевцами, в
частности в кружке H.С. Кашкина.
В конце XIX в. план будущего политического союза предложил один
из крупнейших ученых-международников того времени – К. Блунтшли
(Швейцария). В опубликованной в 1878 г. статье под названием «Организация европейского союза государств» он предлагал учредить данный союз под управлением Федерального совета и Сената, избираемого прямыми
выборами.
Позитивное отношение к европейской идее в Средние века высказывали итальянский поэт Данте, английский философ У. Оккам. В новое время
число сторонников этой идеи существенно выросло. К ним присоединились Вольтер, В. Гюго, Г. Лейбниц, Ж.-Ж. Руссо и многие другие.
Изменилась также политическая основа и содержание инициатив. Если
в Средние века потребность в объединении обосновывалась главным образом внешней угрозой, то в Новое время на первое место вышло прекращение войн на континенте. Проекты феодальной эпохи носили аристократический или монархический характер. По мере утверждения идей конституционализма принципы демократии начинают проникать и в проекты устройства будущей «единой Европы», где они приобретают более конкретные очертания.
1
Право Европейского союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин [и др.]; отв. ред. С.Ю. Кашкин – М.: ТК Велби; Проспект, 2005.
С. 22–25.
35
Наиболее крупный проект начала XX в. – проект Соединенных Штатов
Европы, появившийся в годы Первой мировой войны, – предлагал перестроить отношения между европейскими странами по образцу США. Этот
проект остается в центре внимания и на последующих этапах развития
европейский идеи.
В межвоенный период (1919–1939 гг.) происходит организационное
объединение сторонников европейской идеи, до сих пор развивавшейся
отдельными, изолированными друг от друга мыслителями.
Под руководством австрийского политика, графа Куденхова-Калерги, в
1923 г. был создан Панъевропейский союз, который пользовался активной
поддержкой французского правительства и призывал в Панъевропейском
манифесте 1924 г. к созданию Соединенных Штатов Европы.
Одним из основателей Панъевропейского союза, видным французским
государственным деятелем Аристидом Брианом в 1929 г. был выдвинут
так называемый план Бриана, в котором впервые была четко сформулирована основа объединения Европы на почве «федеративной связи» и «общего рынка» как экономического базиса, а не только в целях борьбы против
«общего врага» или предотвращения внутренних конфликтов. Важными
целями этого плана был подъем экономики и повышение уровня жизни
европейцев.
Озвученные А. Брианом идеи в 1930 г. были изложены в официальном
меморандуме французского правительства, адресованном другим членам
Лиги Наций. Меморандум предлагал создать организацию Европейский
Союз с высшим политическим органом – Европейская конференция – в
составе представителей государств-членов и исполнительным органом –
Европейский комитет.
В период Второй мировой воины (1939–1945 гг.) европейская идея получила серьезный импульс для своего развития – сначала на почве объединения против фашизма, затем – при разработке планов будущего переустройства Европы».
Конец 30-х гг. XX в. Гитлеровская Германия, проводя политику агрессии и территориальных войн, оккупирует всю Центральную Европу, при
том, что Западная (Испания и Португалия), Южная (Италия) и Восточная
(Болгария и Румыния) превращены в безропотных сателлитов. Идея единства, основанного на насилии и диктате одной нации, исчерпала себя вместе с безоговорочной капитуляцией Германии в 1945 г.
Фашистскую идею и практику объединения Европы разрушил Советский Союз и его союзники, победив в Великой Отечественной войне и
Второй мировой войне (65-летие Великой Победы праздновалось 9 мая
2010 г.). Однако советскому народу пришлось вести вооруженную борьбу
не только с фашистской Германией, но и объединенной Европой.
После окончания Второй мировой воины интеграционный процесс в
Европе приобрел более конкретные очертания. Этому способствовала, с
36
одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой –
реальные проблемы Европы, которые дали импульс для политического
объединения.
В 1946 г. У. Черчилль поддержал идею Соединенных Штатов Европы, а
в 1948 г. в Гааге состоялся Конгресс Европы.
«В тот период на первый план выходили три главные проблемы: восстановление разрушенного войной европейского хозяйства, организация
системы безопасности, позволяющей предотвращать новые войны, защита
прав человека»1.
2. Предпосылки и принципы объединения Европы в середине XX в.
2.1. Уже в XIX в. идеи объединения Европы в силу небольших размеров большинства европейских государств, общности истории и культуры,
а главное – в связи с необходимостью оптимизировать внутриевропейские
экономические отношения, обсуждались среди политиков, промышленников и финансистов. В общественном мнении различные модели интеграции сменяли одна другую. Европа переживала промышленный подъем, а
ведь не зря еще Полибий отмечал зависимость «успехов гражданственности» и мягкости нравов от благополучия и богатства страны2.
В начале XX в. В.И. Ленин, отдавая дань обсуждавшимся в европейском обществе темам, писал о лозунге Соединенных Штатов Европы как о
соглашении европейских капиталистов, желающих сообща давить социализм в Европе, сообща охранять награбленные колонии против Японии и
Америки3. Не отрицая государственно-территориальную интеграцию в
принципе, В.И. Ленин попытался противопоставить внутриевропейскому
объединению лозунг Соединенных Штатов мира как той «государственной
формы объединения и свободы», которую большевики связывали с социализмом4. Из этой идеи вырос и призыв к Мировой Социалистической Революции, к подтвержденному в Декларации об образовании СССР от
30 декабря 1924 г. стремлению к объединению всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику5.
2.2. Вторая мировая война нанесла огромный ущерб экономике всех
европейских стран. Тяжелейший экономический кризис являлся наиболее
острой из послевоенных проблем Европы. В этих условиях правительство
США решило предоставить европейским государствам безвозмездную
1
Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин [и др.] отв. ред. С.Ю. Кашкин – М.: ТК Велби; Проспект, 2005 С. 24–25.
2
Полибий. Всеобщая история в сорока книгах. В 3 т. Т. 3 / Пер. с греч.
Ф.Г. Мищенко. – М., 1995. С. 128.
3
См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 26. С. 354.
4
См.: Там же.
5
См.: История Советской Конституции (в документах). 1917–1956 / Под ред.
С.С. Студеникина. – М., 1957. С. 373.
37
финансовую помощь в виде Плана Маршалла. Для осуществления Европейской программы реконструкции США настаивали на создании специальной организации. В ее функции должны входить не только контроль за
реализацией данного проекта, но и обеспечение интеграции европейской
экономики.
В апреле 1948 г. 16 государств учредили Организацию Европейского
Экономического Сотрудничества (ОЕЭС). В 1950 г. к ОЕЭС присоединились ФРГ, в 1958 г. – Испания. США и Канада с 1950 г. стали ассоциированными членами организации. Целью создания и деятельности ОЕЭС
провозглашалось содействие государствам-членам в подъеме производства
и торговли, скорейшее установление системы взаимных платежей, поддержание стабильности валютных курсов, сокращение торговых ограничений и бартеров. На первом этапе важнейшей функцией организации было содействие в осуществлении Плана Маршалла. В результате уже к
1952 г. объем производства стран Западной Европы не только достиг, но и
более чем на 200 % превзошел предвоенный уровень.
Однако цель дальнейшего развития интеграции, которая указывалась в
учредительных документах организации, – создание в Европе зоны свободной торговли или таможенного союза – не была достигнута. Главная
причина неудачи – отсутствие у институтов ОЕЭС наднациональных полномочий (резолюции и рекомендации не имели обязательной силы для
государств-членов).
Критикуя устройство и деятельность ОЕЭС, Ж. Монне называл его «простым сотрудничеством» и призывал к «созданию западной федерации».
В качестве «испытательного полигона», с которого следует начать построение Европейского Союза, была выбрана хозяйственная сфера, сначала –
две ее ключевые отрасли: угольная и сталелитейная промышленность. Учреждение интеграционной организации для руководства этими отраслями
и стало первым шагом в строительстве европейских сообществ и Европейского Союза.
Импульсом к началу строительства Европейского Союза стал территориальный вопрос – проблема управления двумя территориями, входившими до 1945 г. в состав Германской империи и (временно) отторгнутыми от
этой страны после ее поражения в войне. Это области Саар и Рур – богатые полезными ископаемыми (особенно каменным углем), в годы обеих
мировых войн служившие основной базой промышленного производства,
в том числе военной индустрии Германии. Эти районы неоднократно являлись объектом территориальных споров между Германией и Францией.
Урегулировать данный конфликт «нестандартным» путем, передав главный предмет споров – угольную и сталелитейную промышленность, находящуюся на территории двух стран – под управление и контроль интеграционного объединения с наднациональными полномочиями, была призвана инициатива (меморандум) французского правительства (План Шумана).
38
Суть Плана Шумана в том, чтобы франко-германское производство угля и
стали были переданы под юрисдикцию общего Верховного органа в рамках организации, открытой для присоединения другим странам Европы1.
2.3. Процесс европейской интеграции стартовал 9 мая 1950 г., когда
министр иностранных дел Франции Роберт Шуман обратился от имени
правительства Франции к правительству ФРГ с официальной Декларацией,
предлагая положить конец традиционному франко-германскому антагонизму и начать новую главу в межгосударственных отношениях, строя их
на принципах мира, дружбы и сотрудничества. На первом этапе предлагалось создать франко-германское объединение угля и стали. Более того,
Декларация Шумана не носила двустороннего характера, а, напротив, призывала западноевропейские страны присоединиться к предполагаемому
объединению во имя воплощения давней идеи – строительства единой Европы мира, демократии, экономического и социального прогресса.
В отличие от многочисленных за предыдущие полвека аналогичных
призывов и проектов Декларация Шумана предлагала цельную концепцию
европейского строительства. Ее основные принципы могут быть сформулированы следующим образом:
1. Альтернативы единой демократической и миролюбивой Европе у европейских народов нет.
2. Инициаторами строительства новой Европы должны быть западноевропейские государства, руководствующиеся принципами демократии,
экономического благосостояния и социального консенсуса, мира и равноправного сотрудничества.
3. Единство не может быть обеспечено сразу и на основе какого-то генерального плана. Новую Европу следует строить постепенно, избирая
конкретные приоритетные области сотрудничества, создающего практическую солидарность во все новых областях совместной деятельности.
4. Первоочередной является экономическая интеграция, которая в наибольшей степени отвечает повседневным практическим потребностям уча1
В декларации Шумана от 9 мая 1950 г. особо подчеркивалось, что «Европа не
может быть построена сразу, в один момент и по одному-единственному плану
(single plan). Она будет построена посредством конкретных дел и достижений, которые призваны обеспечить, прежде всего, солидарность de facto, на деле». В формировании единой Европы западными аналитиками выделялось «узкое» и «широкое» видение европейской интеграции, которое «накладывает определенный отпечаток на всю эволюцию Европейского сообщества»… На протяжении ряда лет (до
начала 1990-х гг.), до образования единого общеевропейского института в лице
Европейского Союза, на общетеоретическом и практическом, интеграционном
уровнях довольно часто и последовательно прослеживалось фактическое подразделение всей европейской интеграции на общую и особенную интеграцию.
См: Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 28–29.
39
ствующих государств, способствует росту благосостояния народов и одновременно меньше затрагивает такие сферы государственного суверенитета, как национальная безопасность, внешняя политика.
5. Условием успешного продвижения к единой Европе является формирование правовой базы интеграции и системы общих институтов,
имеющих отчасти межгосударственный, отчасти наднациональный характер, т.е. наделенных правом принятия обязательных решений и правом
контроля за их исполнением государствами и всеми другими участниками
интеграционного процесса.
6. Движение к единой Европе должно осуществляться поэтапно: от
первоначальных и ограниченных форм региональной интеграции – к более
сложным и широкомасштабным.
Позже этот принцип был конкретизирован в виде следующей схемы: от
таможенного союза и общего рынка товаров – к единому внутреннему рынку
со свободным движением товаров, услуг, капиталов и лиц, затем – к экономическому и валютному союзу и, наконец, – к политическому союзу1.
Таким образом, любые аспекты межгосударственной интеграции Европы, способные затронуть территориальную целостность государств, оказались изначально вынесенными за пределы политического процесса, который охватил тем самым лишь вопросы регулирования различных сторон
деятельности европейских государств внутри и вне их территорий.
3. Этапы становления Европейского Союза.
3.1. Можно выделить следующие этапы становления Европейского
Союза, точнее, западноевропейской интеграции во второй половине XX в.:
1) 1950–1956 гг. Интеграция Центральной Европы по отдельным секторам экономики. Провозглашен курс на создание объединенной Европы,
18 апреля 1951 г. учреждено Европейское сообщество (объединение) угля
и стали, участниками которого стали Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, ФРГ и Франция.
18 мая 1951 г. представители 6 стран – Бельгии, Италии, Люксембурга,
Нидерландов, ФРГ, Франции – скрепили своими подписями документ,
учреждающий первое из европейских сообществ: Договор об учреждении
Европейского объединения Угля и Стали (Договор о ЕОУС, Парижский
договор). В течение года Договор ЕОУС был ратифицирован парламентами стран «шестерки» и вступил в силу 25 июля 1952 г. Двумя главными
средствами, инструментами ЕОУС для реализации программных положений Парижского договора являлись:
– экономическая интеграция государств-членов в форме общего рынка
(угля и стали);
– институты Объединения.
1
Подробнее см.: Борко Ю. Что такое Европейский Союз? Некоторые основные
сведения. 1950–1995 //EU Series № 4-rus. С. 1–2.
40
Создание на территории стран ЕОУС общего рынка предусматривало,
прежде всего, «отмену и запрещение» всяческих импортных и экспортных
пошлин, а также количественных ограничений на движение товаров.
Управление функционированием угольной и сталелитейной отраслей промышленности на всей территории ЕОУС возлагались на институты Объединения: Верховный орган, Суд, Совет Министров и Ассамблею.
Образование ЕОУС, безусловно, являлось компромиссом между двумя
противоречащими взглядами на будущее Европы – стремлением ко все
более тесной интеграции и желанием сохранить прежний порядок, основанный на суверенитете, верховном праве каждого государства самостоятельно определять внутри- и внешнеполитические мероприятия страны.
Воплощением первой тенденции стало закрепление в Договоре правил
создания общего рынка, создания надгосударственных институтов с широкими прерогативами, прежде всего Верховного органа. Вторая тенденция
воплотилась в создании Совета Министров, а также в ограничении сферы
интеграции общего рынка двумя отдельными сферами хозяйства – угольной и сталелитейной отраслями промышленности.
Несмотря на достигнутые успехи, ЕОУС все же было не в состоянии
обеспечить полномасштабную интеграцию западноевропейских государств в экономической сфере.
2) 1957–1970 гг. Начало широкой экономической интеграции Европы. С
подписанием в Риме 17 марта 1957 г. не только очередного «отраслевого»
договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), но и основополагающего договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) те же шесть государств приступили к широкой экономической интеграции. Предусмотрена общая аграрная и торговая
политика, координация других важнейших направлений экономической политики, создание к 1970 г. таможенного союза и общего рынка товаров. В
1967 г. высшие органы всех трех сообществ сливаются в единый Совет и
единую Комиссию, которые вместе с Европейским Парламентом и Судом
ЕС образовали общую институционную структуру новой Европы.
Весной 1957 г. представители тех же западноевропейских государств,
которые 6 лет назад вошли в состав ЕОУС, подписывают в Риме договоры
об учреждении двух новых интеграционных организаций: Европейского
Экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского Сообщества по
Атомной Энергии (Евратом).
Евратом был учрежден с целью обеспечить быстрое создание западноевропейской ядерной энергетики. С этой целью предусматривалась передача в собственность Евратома расщепляющихся материалов: урана, плутония и других источников ядерной энергии, а также создание общего
рынка по атомной энергии, совместных предприятий. Однако, как показало последующее развитие, основное содержание деятельности Евратома
было сведено преимущественно к научно-исследовательской работе.
41
Большее значение имел Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества (Договор о ЕЭС). Сущность Договора о ЕЭС – построение и регулирование общего рынка. Общий рынок ЕЭС охватывал
всю экономику, все отрасли промышленности, сферу сельского хозяйства,
торговли, за исключением отраслей, входивших в предмет регулирования
Парижского договора и Договора о Евратоме. Договор о ЕЭС не только
закрепил принципы экономической интеграции государств Западной Европы, но и условия для ее дальнейшего динамичного развития. Это – «рамочный» документ, главное значение которого состоит в учреждении политической организации, наделенной широкими полномочиями по проведению общей политики, созданию правовых основ функционирования общего рынка.
Важным событием в развитии институционного механизма Европейских сообществ в 60-е гг. стало подписание в 1965 г. Договора о слиянии. Отныне в
Европейских сообществах функционировали единый Совет, Комиссия, Суд и
Ассамблея. Создание единой системы институтов, общей для всех трех сообществ, позволяет рассматривать их как единую организацию, с одним политическим центром. Поэтому нередко в печати, официальных и научных публикациях Европейские сообщества называют Европейским Сообществом (в широком смысле), или Европейскими Сообществами.
3) 1971–1985 гг. Европа «объединенного рынка». Хотя в силу внешних
и внутренних причин не был осуществлен принятый в 1971 г. план перехода к 1980 г. к экономическому и валютному союзу («План Вернера»), в
1978–1979 гг. была введена в действие Европейская валютная система,
основными элементами которой стали механизм поддержания стабильных
обменных курсов национальных валют государств-членов и общая валютная единица ЕС – ЭКЮ. Расширяется состав ЕС.
Начало 70-х гг. ознаменовалось для всего мирового сообщества значительным ухудшением ситуации в экономике. Трудности в экономике негативно сказывались и на процессе строительства общего рынка, деятельности Европейских сообществ. Государства-члены сохраняли (а в ряде случаев вводили новые) ограничения на взаимную торговлю. Менее эффективно стали функционировать институты ЕЭС.
В этот период были осуществлены крупные интеграционные мероприятия:
1. В состав Европейского Сообщества вошли новые члены: в 1973 г.
Великобритания, Дания и Ирландия; в 1981 г. – членом ЕС становится
Греция, в 1986 г. – Испания и Португалия.
2. В соответствии с «бюджетными договорами» 1970 и 1974 гг. Европейские сообщества перешли на принцип финансирования из «собственных ресурсов».
3. Осуществление новых политических мероприятий: в области охраны
окружающей природной среды, энергетики, содействия экономическому
развитию отсталых регионов.
42
4. Создана (в безналичной форме) денежная единица Европейских сообществ – ЭКЮ.
В 70-е – первой половине 80-х гг. было положено начало разработке и
обсуждению планов крупномасштабных реформ всей структуры Европейских сообществ, пересмотра Парижских и Римских договоров в целях создания Европейского Союза. Появилось несколько проектов создания Европейского Союза, но ни один из них не получил в то время практического
воплощения.
4) 1986–1991 гг. Европа «единого внутреннего рынка». Еще в 1985 г.
семью странами ЕС было подписано Шенгенское соглашение, предусматривающее создание системы единого таможенного и визового контроля.
Формально это соглашение не входит в законодательную систему Союза,
но исключительно серьезно подправляет процесс общеевропейской интеграции.
В феврале 1986 г. был подписан и с 1 июля 1987 г. вступил в силу Единый Европейский Акт, ставший правовой базой единого внутреннего рынка Европы. Устранены не только таможенные, но вообще все физические,
технические, правовые, административные препятствия свободному движению товаров, а также услуг, капиталов и лиц, в первую очередь тех, кто
занимается трудовой и предпринимательской деятельностью.
Заключая Единый Европейский Акт, государства-участники в преамбуле документа поставили целью «преобразовать всю совокупность их отношений в Европейский Союз», который должен объединить все направления и механизмы интеграционного процесса в рамках как Европейских
сообществ, так и Европейского политического сотрудничества.
В 1989 г. принято решение о подготовке к переходу от единого внутреннего рынка – к экономическому, валютному и политическому союзу. В
декабре 1991 г. сессия Европейского Совета, состоявшаяся в голландском
городе Маастрихт, одобрила соответствующее решение.
5) С 1992 г. по настоящее время – Европейский Союз. Несмотря на то
начинающиеся, то затухающие рыбные, торговые и им подобные «войны»
между европейскими соседями (особенно между Испанией и Францией),
процесс объединения преодолевал противостояние экономических интересов, и 7 февраля 1992 г., когда состоялось подписание одобренного в Маастрихте Договора о Европейском Союзе, начинается осуществление программы утверждения полноценного экономического, валютного и политического союза.
3.2. Что представляет собой Европейский Союз? Каково его место в ряду европейских интеграционных организаций?
Целями Союза согласно Маастрихтскому договору являлись:
– содействие устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу;
43
– построение экономического и валютного союза, включая введение
единой валюты;
– способствование утверждению его индивидуальности на международной
арене, включая возможное создание в будущем общих сил обороны;
– усиление защиты прав и интересов граждан;
– развитие тесного сотрудничества в области правосудия и внутренних дел.
Европейский Союз – союз государств или народов? По форме создания
Европейский Союз – это союз государств, межгосударственная организация, созданная на базе международного договора. По характеру задач, содержанию деятельности Европейский Союз призван стать союзом европейских народов.
«Ключом» к познанию внутреннего устройства Европейского Союза
является следующее положение Маастрихтского договора: «Союз учреждается на базе Европейских сообществ, дополненных сферами политики и
формами сотрудничества в соответствии с настоящим Договором» (ст. А).
Таким образом, с подписанием Договора о Европейском Союзе сообщества не прекращали своего существования, а переходили в «новое качество». Прежде всего, это относится к Европейскому Сообществу (бывшему
ЕЭС). Европейское Сообщество (ЕЭС) вместе с ЕОУС и Евратом выступает в качестве первой «основы» Союза. Двумя другими служит общая
внешняя политика и политика безопасности и сотрудничество в области
правосудия и внутренних дел. Общими органами управления (институтами) Союза служат институты Европейских сообществ – Совет, Комиссия,
Европарламент, Суд и Палата Аудиторов, составляющие «единый институционный механизм» Европейского Союза (ст. С).
Таким образом, Маастрихтский договор являлся документом об учреждении принципиально новой организации. Его значение состоит в объединении всех европейских сообществ и механизмов политического сотрудничества в Европейский Союз.
3.3. Процесс интеграции в Европейских сообществах, а затем странах
Европейского Союза (ЕС) прошел через образование высокоинтегрированных рынков товаров, капитала, технологий и рабочей силы – к сращиванию на совокупной территории этих государств процессов материального и финансового воспроизводства. Не затрагивая государственных границ, он осуществлял и осуществляет через надгосударственные структуры
сближение национальных систем.
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
Европейские
Общая политика и поСотрудничество
сообщества: ЕС, ЕОУС,
литика
в области правосудия
Евратом
безопасности
и внутренних дел
ИНСТИТУТЫ:
Совет, Европейская Комиссия, Европейский Парламент, Счетная Палата; Европейский Совет.
44
ГОСУДАРСТВА-ЧЛЕНЫ:
Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Великобритания, Ирландия, Испания, Италия,
Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, ФРГ, Швеция.
15 членов на 1994 г.
Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словения, Словакия, Чехия, Эстония. 25 членов на 2004 г.
Болгария и Румыния. 27 членов на 2007 г.
От государств Европы к государству Европа
Европейский Союз
«основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, равенства,
правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам» (ст. 2 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора)
«Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию
своих народов» (ст. 3 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора)
«Европейские сообщества: ЕС, Общая политика и Содружество в обласЕОУС, Евроатом представляют политика безопасно- ти правосудия без
собой Европейское сообщество, сти, внутренний ры- внутренних границ,
является его правопреемником» нок, единая волюта пространство свободы
(ст. 1 Договора о ЕС в редакции евро (16 стран евроЛиссабонского договора)
зоны)
Институтами Союза являются:
Европейский парламент, Европейский Совет, Совет, Европейская Комиссия («Комиссия»), Суд Европейского Союза, Европейский Центральный банк, Счетная палата (ст. 13 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора).
Консультативные органы:
Экономический и социальный комитет, Комитет регионов.
Государства-члены
Все это вместе взятое позволило руководителям европейских государств записать 21 ноября 1990 г. в итоговом документе по безопасности и
сотрудничеству в Европе (Парижской хартии для новой Европы): «Составляющая единое целое и свободная Европа зовет к новому почину. Мы приглашаем наши народы принять участие в этом великом деле... Неизменная
преданность разделяемым нами ценностям и нашему общему наследию –
вот те узы, которые связывают нас друг с другом. При всем богатом разнообразии наших стран мы едины в нашей приверженности расширению
сотрудничества во всех областях. Стоящие перед нами сложные задачи
могут быть решены только путем совместных действий, сотрудничества и
солидарности»1.
1
Действующее международное право: В 3 т./ Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. Т. 1. – М., 1996. С. 45, 46.
45
Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу с 1 мая 1999 г. после его единогласной ратификации всеми государствами-членами, дал новую редакцию учредительного акта с учетом уже имевшегося согласия
членов ЕС на прием Польши, Венгрии, Чехии, Словении, Эстонии (желание вступить заявлено еще 10 государствами).
Амстердамский договор сформулировал и концепцию продвинутого
сотрудничества1, означающую возможность применения согласованных
решений только частью государствами-членами (так, в Валютный союз
тогда вступили только 11 из 15 государств-членов). Была осуществлена и
коммунитаризация – т.е. подчинение Шенгенских соглашений праву Сообщества, распространение на эту сферу юрисдикции Суда ЕС.
Ниццкий договор был подписан 26 февраля 2001 г. и продолжил реформы правовых устоев Союза (и в целях присоединения стран Восточной
Европы и Средиземноморья).
Амстердамский и Ниццкий договоры не создавали новых организаций,
а вносили изменения и дополнения в существующие учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении
Европейских сообществ, которые оставались в силе).
Важным документом того периода времени стала и Хартия Европейского Союза об основных правах (подписана и торжественно провозглашена 7 декабря 2000 г. в Ницце, Франция).
3.4. Серьезную неудачу Европейский Союз, его руководство, потерпели
в 2005 г., когда на референдумах в Нидерландах и Франции был отвергнут
проект евроконституции (несмотря на то, что он был одобрен на референдумах и в парламентах целого ряда европейских стран).
В этот период времени членами ЕС стали Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словения, Словакия, Чехия и Эстония (за десять лет,
с 1994 по 2004 г. Союз пополнился 10 странами), Болгария и Румыния
(всего 27 государств на конец 2009 г.).
6) Новый этап развития ЕС (с конца 2009 г. по настоящее время) связан
с непосредственным реформированием руководящих структур Европейского Союза, преданием ему нового качественного состояния (углубление
интеграции, введение поста президента и министра иностранных дел Европейского Союза, создание Европейской службы высших действий, расширение полномочий Европарламента, предоставление гражданам ЕС
права обращаться с петициями в Еврокомиссию, закрепление юридически
обязательного характера Хартии ЕС об основных правах и т.д.), «приближающего ЕС к государству Европа». Речь идет о практической реализации
подписанного 17 декабря 2007 г. в Лиссабоне договора о реформах ЕС
1
Дальнейшее развитие эта идея получила в разделе III Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора о развитии
2007 г. См.: Приложение к данной теме.
46
(вступил в силу 1 декабря 2009 г.), призванного заменить несостоявшуюся
конституцию объединенной Европы.
В ноябре 2009 г. на специальном саммите глав государств и правительств
Европы в Брюсселе были одобрены кандидатуры президента Европейского
Совета и министерства иностранных дел Европейского Союза. Ими соответственно стали бывший премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей и британская баронесса, занимавшая ранее пост еврокомиссара по торговле, Кэтрин
Эштон (вступили в должности с 1 января 2010 г.). Пост председателя Еврокомиссии (Правительства ЕС) за собой сохранил (был переизбран Европарламентом в 2009 г.) Жозе Мануэль Барроза. См. введение1.
4. Состав Европейского Союза.
На начало ХX века членами Европейского Союза являются 15 государств: Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Великобритания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, ФРГ, Швеция.
Население Европейского Союза
№
п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Государство – член
Европейского Союза
Австрийская Республика
Королевство Бельгия
Греческая Республика
Королевство Дания
Великобритания
Ирландская Республика
Испания
Итальянская Республика
Великое герцогство Люксембург
Королевство Нидерланды
Португальская Республика
Финляндская Республика
Французская Республика
Год вступления в ЕЭС
или ЕС
1994
1957
1981
1973
1973
1973
1986
1957
1957
1957
1986
1994
1957
Население (млн. чел)
1996
2009
8,1
10,2
10.5
5.24
58,8
3,6
39,3
57,5
0,45
15,6
9,9
5,13
58,4
8,3
10,5
11,1
5.4
60,4
4,2
43,8
58,7
0,46
16,3
10,6
5,3
62,9
1
18 ноября 2009 г. в Стокгольме на саммите РФ – ЕС президент России
Д. Медведев отметил: «Мы будем развивать самые добрые отношения с Евросоюзом,
но мы будем укреплять и наши отношения с отдельными европейскими государствами.
Одно другому не помеха». Своеобразным ответом на укрепление интеграции 27 стран
ЕС и перестройку руководящих органов Союза можно считать создание таможенного
союза Евразийского экономического пространства (ЕврАзЭС). На неофициальном
саммите 19 декабря 2009 г. (Казахстан, АлмаАты) президенты Белоруссии, Казахстана
и России приняли заявление, в котором выражается приверженность «дальнейшему
интеграционных процессов на пространстве ЕврАзЭС». В качестве следующей цели
подтверждается «стремление к формированию не позднее 1 января 2012 г. единого
экономического пространства» трех государств.
47
№
п/п
Государство – член
Европейского Союза
Год вступлеНаселение (млн. чел)
ния в ЕЭС
1996
2009
или ЕС
14 Федеративная Республика Германия
1957
81,9
82,5
15 Королевство Швеция
1994
8,9
9,0
16 Венгрия
2004
10,0
17 Кипр
2004
0,77
18 Латвия
2004
2,3
19 Литва
2004
3,4
20 Мальта
2004
0,40
21 Польша,
2004
38,2
22 Словакия
2004
5,4
23 Словения
2004
2,0
24 Чехия
2004
10,2
25 Эстония
2004
1,3
26 Болгария
2007
7,7
27 Румыния
2007
21,6
Всего в Европейском Союзе
27 стран, 492,85 млн. жителей.
Сроки присоединения Турции к ЕС не определены.
Не являются государствами – членами ЕС Россия, Украина, Белоруссия,
Швейцария, Исландия и др. страны, в т.ч. балканского полуострова.
5. Компетенция Европейского Союза.
5.1. В отличие от других международно-правовых образований Европейский Союз является политической организацией с реальными властными прерогативами.
Все вопросы, входящие в компетенцию Европейского Союза, регулируются Договором о Европейском Сообществе, за исключением:
– вопросов угля и стали;
– атомной энергетики;
– общей внешней политики и политики безопасности; сотрудничества в области правосудия и внутренних дел; поправок в учредительные договоры; принятия новых членов. В этих сферах действуют положения соответственно:
– договора о ЕОУС;
– договора о Евратоме;
– разделы V–VII Договора о Европейском Союзе.
5.2. Компетенцию (предметы ведения) Европейского Союза можно
классифицировать в зависимости от характера и содержания общественных отношений, воздействие на которые осуществляет Европейский Союз.
Первую группу составляют вопросы охраны реализации принципов
общего рынка. Они составляют сущность внутреннего рынка ЕС, характеризующегося «отменой препятствий свободному передвижению товаров,
лиц, услуг и капитала».
Во вторую группу входят общие политики ЕС – отдельные сферы экономической, социальной жизни, науки, культуры и т. д., регулируемые
48
институтами Сообщества путем издания правовых актов, финансовых и
иных мер. К их числу также относятся: общая торговля; транспортная, аграрная, экологическая политика; политика в социальной сфере; «вклад» в
образование; усиление защиты прав потребителей, достижение высокого
уровня здравоохранения и др.
Третьей, новой группой общественных отношений являются координация экономической политики государств-членов, регулирование обменных курсов, подготовка к введению в действие и регулирование единой
валюты ЕС, другие вопросы, составляющие содержание экономического и
валютного союза.
Координация внутри- и внешнеполитических мероприятий государствчленов составляет четвертое направление в деятельности Европейского
Союза. Данные вопросы ранее находились вне рамок компетенции Европейских сообществ. Деятельность в сферах общей внешней политики и
политики безопасности, сотрудничества в области правосудия и внутренних дел подчиняется особым правилам, установленным непосредственно в
Договоре о Европейском Союзе, а теперь активизируются в соответствии с
Лиссабонским договором 2007 г.
В связи с введением в 1992 г. института гражданства Европейского
Союза Европейское Сообщество принимает меры, «призванные упрочить
или дополнить» основные права граждан Европейского Союза.
В областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию
Сообщества, оно действует в соответствии с принципом субсидиарности.
То есть ЕС и его институты должны проявлять активность там, где государства – члены не в состоянии успешно самостоятельно (поодиночке)
решать проблемы своих народов, а также там, где действия на уровне Сообщества способны дать лучший результат, чем когда проблема решается
на уровне отдельных государств.
В современных условиях можем выделить и пятую (интегративную)
группу политических, экономических, социальных и других отношений
внутри ЕС и за его пределами, связанную с реформированием Союза,
борьбой с экономическим кризисом и его последствиями1, укреплением
1
В 2009 г. многим европейцам пришлось туго «затянуть пояса». Правительствам не удается укротить безработицу, которая несколько месяцев для стран зоны
евро оказалась на рекордном за последнее десятилетие уровне – 9,8 %. По данным
статистического агентства Еврокомиссии (Евростата), в 16 государствах еврозоны
число безработных на прошлый октябрь составило более 15,5 млн. человек, а в
целом по Евросоюзу – около 22,5 млн. В этой ситуации лидеры ЕС заявили о том,
что и в 2010 г. не намерены отказываться от мер поддержки национальных экономик, пока не наметится ощутимый подъем.
Однако меры экономического стимулирования многим странам ЕС придется
соотносить с попытками сократить разрастающийся бюджетный дефицит. В условиях кризиса многие страны ЕС нарушили базовый критерий зоны евро, лимити-
49
безопасности на европейском континенте, борьбой с терроризмом, наркотрафиком; соблюдением прав человека.
Приложение
Договор о ф ункц иониро вании ЕС в ре дакции
Лиссабонского догов ора 2007 г. 1
Раздел III ПРОДВИНУТОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Статья 326 (бывшая ст. 280 А)
Продвинутое сотрудничество должно соблюдать Договоры и право
Союза.
Оно не может наносить ущерба внутреннему рынку или экономическому, социальному и территориальному сплочению. Оно не может служить препятствием или дискриминацией в торговле между государствамичленами либо искажать конкуренцию между ними.
рующий дефицит бюджета 3 % от ВВП страны. В 2009 г. Совет министров Евросоюза по экономике и финансам (Экофин) потребовал привести этот показатель в
норму от 9 стран – Австрии, Бельгии, Германии, Италии, Нидерландов, Португалии, Словакии, Словении и Чехии. Из государств, не входящих в еврозону, дела не
совсем радужно складываются у одного из «новичков» Евросоюза – Латвии, где
дефицит бюджета составит более 7 % ВВП, и правительство ввело режим тотальной экономии. Похожая ситуация в Литве и Эстонии. См.: Климкин Ф. Жизнь после Лиссабонского договора // Россия. Общенациональная еженедельная газета, №
49 (981), 2009, 24 декабря. С. 10.
По мнению Александра Рара, директора программ по России и СНГ при германском совете по внешней политике: «В Европе сейчас происходит перестройка
не только институтов, но даже самой политики. Старый Свет, по всей видимости,
уже во втором десятилетии нового тысячелетия будет принципиально иным. Прежде всего уже сейчас заметно окреп Евросоюз. При нем созданы более дееспособные институты, учреждены посты президента, министра иностранных дел. И в
целом это объединение стало более конкретным и конструктивным в принятии
решений. Важно также, что Евросоюз во время финансового кризиса смог спасти
своих слабых членов и слабых партнеров от полного экономического краха. Таким
образом, Евросоюз чувствует себя достаточно политически и экономически сильным, процветающим, способным продвигать свои интересы по всей Европе. И еще
один важный момент, связанный с Евросоюзом: Европа делает вместе с Соединенными Штатами все, чтобы спасти НАТО, и здесь будущий год будет решающим. В
2011 г., как заявил Барак Обама, начнется вывод иностранных войск из Афганистана, и до тех пор нужно превратить эту страну в более стабильную
1
См.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 378–381.
50
Статья 327 (бывшая ст. 280 В)
Продвинутое сотрудничество должно соблюдать компетенцию, права и
обязанности государств-членов, которые в нем не участвуют. Последние
не должны препятствовать осуществлению продвинутого сотрудничества
теми государствами-членами, которые в нем участвуют.
Статья 328 (бывшая ст. 280 С)
1. Продвинутое сотрудничество при его установлении является открытым для всех государств-членов с оговоркой о необходимости соблюдения
возможных условий для участия, зафиксированных решением о санкционировании. Продвинутое сотрудничество в равной мере является открытым для них в любой другой момент времени с оговоркой о необходимости соблюдения вышеупомянутых возможных условий, а также актов, уже
изданных в данных рамках.
Комиссия и участвующие в продвинутом сотрудничестве государства –
члены заботятся о том, чтобы содействовать участию как можно большего
числа государств-членов.
2. Комиссия и, когда уместно, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности регулярно информируют Европейский парламент и Совет о развитии продвинутого сотрудничества.
Статья 329 (бывшая ст. 280 D)
1. Государства-члены, которые желают установить между собой продвинутое сотрудничество в одной из сфер, предусмотренных Договорами,
кроме сфер исключительной компетенции и общей внешней политики и
политики безопасности, направляют Комиссии заявку с указанием сферы
применения и целей намеченного продвинутого сотрудничества. Комиссия
может внести в Совет соответствующее предложение. Если Комиссия не
вносит предложение, то она сообщает заинтересованным государствамчленам о причинах такого шага.
Разрешение приступить к продвинутому сотрудничеству, предусмотренному в первом абзаце, дается Советом по предложению Комиссии и
после одобрения Европейского парламента.
2. Заявка государств-членов, которые желают установить между собой
продвинутое сотрудничество в рамках общей внешней политики и политики безопасности, направляется в Совет. Она передается Верховному
представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности,
который дает свое заключение относительно согласованности намеченного
продвинутого сотрудничества с общей внешней политикой и политикой
безопасности Союза, а также Комиссии, которая дает свое заключение, в
частности, относительно согласованности намеченного продвинутого сотрудничества с другими направлениями политики Союза. В целях информирования заявка направляется также Европейскому парламенту
Разрешение приступить к продвинутому сотрудничеству дается решением Совета, постановляющего единогласно
51
Статья 330 (бывшая ст. 280 Е)
Все члены Совета вправе участвовать в его обсуждениях, но лишь те
члены Совета, которые представляют государства – члены, участвующие в
продвинутом сотрудничестве, принимают участие в голосовании.
Единогласие образуют голоса только представителей участвующих государств-членов.
Квалифицированное большинство определяется в соответствии с параграфом 3 ст. 238.
Статья 331 (бывшая ст. 280 F)
1. Любое государство-член, которое желает принять участие в продвинутом сотрудничестве, осуществляемом в какой-либо из сфер, указанных в
параграфе 1 ст. 329, уведомляет о своем намерении Совет и Комиссию.
В течение четырех месяцев со дня получения уведомления Комиссия
подтверждает участие соответствующего государства-члена. Она констатирует, когда уместно, что условия для участия выполнены, и принимает
необходимые переходные меры, касающиеся применения актов, которые
уже были изданы в рамках продвинутого сотрудничества.
Однако если Комиссия считает, что условия для участия не выполнены,
то она указывает меры, которые нужно предпринять для выполнения этих
условий, и фиксирует срок повторного рассмотрения ходатайства. По истечении этого срока она повторно рассматривает ходатайство в соответствии с процедурой, предусмотренной во втором абзаце. Если Комиссия
считает, что условия для участия все еще не выполнены, то соответствующее государство-член может обратиться с этим вопросом в Совет, который
выносит решение по его ходатайству. Совет постановляет в соответствии
со ст. 330. Он может также принимать по предложению Комиссии переходные меры, указанные во втором абзаце.
2. Любое государство-член, которое желает принять участие в продвинутом сотрудничестве, осуществляемом в рамках общей внешней политики и политики безопасности, уведомляет о своем намерении Совет, Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссию.
Совет подтверждает участие соответствующего государства-члена после консультации с Верховным представителем Союза по иностранным
делам и политике безопасности и после констатации, когда уместно, что
условия для участия выполнены. Совет по предложению Верховного представителя может также принимать необходимые переходные меры, касающиеся применения актов, которые уже были изданы в рамках продвинутого сотрудничества. Однако если Совет считает, что условия для участия не выполнены, то он указывает меры, которые нужно предпринять
для выполнения этих условий, и фиксирует срок повторного рассмотрения
ходатайства об участии.
52
В целях настоящего параграфа Совет постановляет единогласно и в соответствии со ст. 330.
Статья 332 (бывшая ст. 280 G)
Расходы, вытекающие из осуществления продвинутого сотрудничества,
кроме вызванных для институтов административных расходов, относятся
на счет государств-членов, которые в нем участвуют, если только Совет,
постановляя на основе единогласия всех своих членов после консультации
с Европейским парламентом, не примет по этому поводу иного решения.
Статья 333 (бывшая ст. 280 Н)
1. Когда положение Договоров, способное применяться в рамках продвинутого сотрудничества, предусматривает, что Совет постановляет единогласно, Совет может, постановляя единогласно в соответствии с предусмотренными в ст. 330 условиями, принять решение о том, что он будет
постановлять квалифицированным большинством.
2. Когда положение Договоров, способное применяться в рамках продвинутого сотрудничества, предусматривает, что Совет принимает акты в
соответствии со специальной законодательной процедурой, Совет может,
постановляя единогласно в соответствии с предусмотренными в статье 330
условиями, принять решение о том, что он будет постановлять в соответствии с обычной законодательной процедурой. Совет постановляет после
консультации с Европейским парламентом.
3. Параграфы 1 и 2 не применяются к решениям, имеющим военные
последствия или последствия в сфере обороны.
Статья 334 (бывшая ст. 280 I)
Совет и Комиссия обеспечивают последовательность действий, предпринимаемых в рамках продвинутого сотрудничества, а также согласованность
подобных действий с политикой Союза, и сотрудничают с этой целью.
Приложение
Участие европейских с тран в тех
или иных о бщеевропейских
( транса тлан тических) объединениях
№
п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
Европейские страны
Австрия
Албания
Бельгия
Болгария
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Еврозона
Евросоюз
Шенген
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
НАТО
+
+
+
+
+
+
+
53
№
п/п
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
Европейские страны
Дания
Ирландия
Исландия
Испания
Италия
Кипр
Латвия
Литва
Люксембург
Мальта
Нидерланды
Норвегия
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Турция
Финляндия
Франция
Хорватия
Чехия
Швейцария
Швеция
Эстония
Еврозона
+
+
+
+
+
+
+
Евросоюз
Шенген
НАТО
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Задание 1
По утверждению авторов учебника «Европейское международное
право»1, «именно войны, их характер и способы ведения, обусловили появление уже в Средние века различных проектов об устройстве христианского мира. Цель этих проектов заключалась в том, чтобы ограничить право на войну как средство решения международных вопросов. Одним из
первых проектов был составлен французским юристом Пьером Дюбуа в
1305 г. В нем всем правителям христианских государств предлагалось заключить союз для поддержания мира, а для разрешения международных
споров – учредить постоянный третейский суд. В 1461 г. чешский король
Иржи Подебрад обратился к главам европейских государств с предложе1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов,
Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 13–14.
54
нием образовать из европейских государств федерацию. Федерация должна была возглавляться постоянным органом – конгрессом (союзным советом), состоящим из послов. В 1603 г. ученый Сюлли выступил с проектом,
который был одобрен французским королем Генрихом IV. В соответствии
с этим проектом всю Европу следовало разделить на 15 государств, а затем
объединить в одну федерацию. В этой организации Русскому государству
места не предусматривалось, поскольку, в частности, большая часть его
территории находилась в Азии, а также в силу того, что в этом государстве
исповедовалась другая религия. Предполагалось, что высшим органом
федерации будет генеральный совет, состоящий из делегированных государствами-членами представителей, с определенными полномочиями по
изданию законов, осуществлению исполнительной, а также судебной власти в отношении отдельных членов федерации.
Позднее, в 1623 г., Э. Крюсэ (Франция) предложил учредить международную организацию, в которую входили бы не только европейские христианские государства, но и Россия, Турция, Персия, Индия, Китай и
Эфиопия. Высшим органом должен был стать конгресс, состоящий из
представителей всех монархий и республик. На этот конгресс возлагалась
функция разрешения международных споров, и его решениям придавался
бы обязательный характер.
Цель всех этих проектов – достижение «вечного мира» путем объединения главным образом христианских народов Европы.
Определенную роль в разработке идеи создания организации европейских государств, очевидно, сыграла Ганза. Ганза (Ганзейский союз, Ганзейская лига) возникла в ХIII в. В нее входили свыше 70 европейских городов, которые играли значительную роль в морской торговле. Ганза первоначально представляла собой объединение городов для защиты торговых интересов своих членов. Она сумела добиться определенных торговых
привилегий. Постепенно Ганза стала обладать и политическим весом. Для
защиты своих интересов Ганза, например, в XIV в. вела войны против тех
государств, которые пытались ослабить ее роль. Официально Ганза просуществовала до 1669 г., хотя фактически она утратила свою роль как объединение городов в XVI столетии. Таким образом, Ганза являлась по своей
сути первой экономической организацией, сумевшей объединить города,
расположенные в различных государствах».
Какова Ваша точка зрения на объединительные процессы в тот исторический период?
Какие еще факторы, кроме войн, оказывали определяющее воздействие
на этот процесс?
55
Задание 2
В учебнике «Европейское международное право»1, повествуя о формировании современной политико-правовой карты Европы, авторы справедливо замечают:
«В ходе заключительного этапа Второй мировой войны союзные государства обсуждали вопросы послевоенного устройства мира в рамках проведения Крымской и Берлинской конференций 1945 г. Решения, достигнутые государствами на этих конференциях, имели важное значение как для
всех государств мира в целом, так и для государств Европейского региона
в частности.
Крымская (Ялтинская) конференция руководителей СССР, США и
Великобритании проходила 4–11 февраля 1945 г. На Конференции были
приняты решения по военным вопросам и вопросам послевоенного устройства мира.
В совместном Коммюнике, опубликованном 13 февраля 1945 г., главы
трех государств заявили, что они определили свои военные планы в целях
окончательного разгрома общего врага, договорились об общей политике
и планах обращения с Германией после ее полного поражения, включая
условия безоговорочной капитуляции Германии. Для обеспечения договоренностей было принято решение о том, что вооруженные силы трех государств займут в Германии особые зоны. Предусматривалось установление
союзнической администрации и контроля, осуществляемого через специально создаваемый контрольный орган в составе главнокомандующих трех
государств с местом пребывания в Берлине. Указывалось, что Франция
будет приглашена занять определенную зону оккупации и участвовать в
качестве четвертого члена контрольного органа. Среди других важных
вопросов, рассмотренных на конференции, был вопрос об ущербе, причиненном Германией союзным государствам; о создании ООН; польский
вопрос, включающий два аспекта – о польском правительстве и о границах
Польши; югославский вопрос; Соглашение по вопросам Дальнего Востока,
предусматривающее вступление СССР в войну против Японии.
В Декларации об освобожденной Европе было выражено стремление
согласовывать свои действия при решении политических и экономических
проблем освобожденной Европы. Конференция приняла решение о создании постоянного механизма для консультаций между министрами иностранных дел трех держав в форме регулярных совещаний.
Решения Ялтинской конференции были закреплены и дополнены решениями Берлинской (Потсдамской) конференции.
1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 167–168.
56
Берлинская (Потсдамская) конференция, проходившая 17 июля –
2 августа 1945 г., имела цель закрепить победу над Германией, решить
главные проблемы послевоенного урегулирования, выработать программу
справедливого и прочного мира в Европе.
В ходе работы конференции были окончательно согласованы цели, которыми должен был руководствоваться Контрольный совет – верховный
орган власти четырех держав в Германии, приняты руководящие экономические и политические принципы обращения с Германией в начальный,
контрольный период. В основу принципов входило осуществление демилитаризации, демократизации и денацификации Германии. Предусматривалось полное разоружение Германии; ликвидация всей германской промышленности, которая могла быть использована для военного производства; уничтожение национал-социалистической партии и предотвращение
нацистской и милитаристской пропаганды; отмена всех нацистских законов; наказание военных преступников. Решен вопрос о репарациях.
Результатом обсуждения территориальных вопросов стали решения о
передаче СССР г. Кенигсберга (с 4 июля 1946 г. – Калининграда) и прилегающего к нему района; об установлении западной границы Польши по
линии р. Одер – р. Западная Нейсе. В состав Польши включалась часть
территории Восточной Пруссии, а также г. Данциг (Гданьск).
Была достигнута договоренность о перемещении в Германию немецкого
населения или его части, оставшейся в Польше, Чехословакии и Венгрии.
Важное значение имели вопросы о заключении мирных договоров с
побежденными государствами. Берлинская конференция учредила Совет
министров иностранных дел (СМИД), на который в качестве первоочередной задачи возлагалась разработка мирных договоров. Правительства трех
держав решили изучить вопрос об установлении дипломатических отношений с Финляндией, Румынией, Болгарией и Венгрией до заключения
мирных договоров с этими государствами. К этому моменту дипломатические отношения с Италией уже были восстановлены.
Берлинская конференция завершилась подписанием главами правительств СССР, США и Великобритании Протокола Берлинской конференции трех великих держав от 1 августа 1945 г. и Сообщения о Берлинской
конференции трех держав от 2 августа 1945 г.»
Вопрос
Кто и каким образом пытается сегодня пересмотреть итоги Второй мировой войны, какие необходимо предпринимать шаги для отстаивания исторической правды?
57
Задание 3
Рассматривая идеи и практику европейской интеграции во второй половине ХХ – начале XXI в. авторы учебного пособия «Право Европейского
Союза. Вопросы истории и теории»1 ставят перед читателями такой вопрос:
«…чем отличается рассматриваемый этап развития идей европейской
интеграции от прежних этапов и в чем заключается его и развиваемых в
его пределах идей особенности?»
При этом профессора М. Марченко и Е. Дерябина обращают внимание:
«Во-первых, на то, что на данном этапе, начиная с 1950-х гг. и вплоть
до настоящего времени, впервые в истории развития идей европейской
интеграции процесс их аккумуляции, разработки на их основе различных
планов и программ, а вместе с тем – «внедрения их в массы» и их декларации не остается, как прежде, в основном на уровне теоретикополитических мечтаний, а сопровождается процессом их практической
реализации.
Именно на этом этапе идеи и планы европейской интеграции, будучи
востребованными самой жизнью, не остаются больше нереализованными
идеями и планами, а наполняют собой суть и содержание соответствующих договорных и иных актов, на основе которых создаются и развиваются самые различные наднациональные, общеевропейские институты и учреждения.
Во-вторых, при рассмотрении отличительных особенностей нынешнего более чем пятидесятилетнего этапа развития идей европейской интеграции и самого процесса объединения европейских стран и народов в одно
целое необходимо обратить внимание на постепенность и последовательность развития этих идей и реализующей их интегративной практики, а
также на все более широкое распространение и охват ими новых сфер.
Постепенность и последовательность в развитии объединительных
идей и выстраивающейся на их основе интегративной практики были заложены уже в самом начале данного этапа, при подготовке и принятии
самых первых учредительных договоров, образовавших позднее, после
создания Европейского Союза, его правовые основы.
В-третьих, при рассмотрении особенностей современною этапа развития идей европейской интеграции представляется важным отметить, что
при всей их кажущейся на первый взгляд простоте они имеют сложный,
многоцелевой, комплексный характер.
Это проявляется, в частности, в том, что в процессе реализации тех или
иных интегративных идей, скажем, в сфере экономики, европейскими го1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории
и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 26–41.
58
сударствами зачастую одновременно решаются старые или вновь возникающие проблемы в их отношениях друг с другом в сфере политики или в
иных сферах.
В-четвертых, выявляя особенности современного этапа развития идей
европейской интеграции, а вместе с тем и самого процесса интеграции,
необходимо обратить внимание, с одной стороны, на разнообразие форм
развития интеграционного процесса, разрабатывавшихся и применявшихся на основе объединительных идей, а с другой – на разнородность использовавшихся при этом методов и подходов.
Среди форм интеграционного, а шире – объединительного процесса
независимо от того, осуществляется ли он в рамках европейского или любого иного региона, или же под воздействием глобализации на мировом
уровне, обычно выделяются такие формы, как кооперация, унификация и
интеграция в экономической, политической, социальной или любой иной
сфере жизни общества.
При этом кооперация в общеупотребительном смысле понимается как
«объединение для совместных действий» или же как «организация, основанная на принципах объединения средств ее членов. Унификация трактуется как «приведение к единообразию» идей, действий, норм, институтов и
пр. А интеграция представляется как процесс «объединения в целом каких-либо частей».
В-пятых, наряду с названными особенностями современного этапа
развития идей европейской интеграции, а вместе с тем и процесса их реализации представляется необходимым выделить, с одной стороны, поступательность и преемственность в развитии этих идей и процесса их реализации, а с другой – неравномерность развития европейского интеграционного процесса».
Попытайтесь ответить на вопрос, сформулированный выше авторами
данного пособия, приводя конкретный фактический материал, примеры
(название и время принятия соответствующих документов Европейского
сообщества и т.д.) из жизни (становления) Европейского Союза.
Задание 4
Профессор С.Ю. Кашкин в своей работе1 раскрывает следующий вопрос:
Как происходило формирование Европейского Союза и его правовой
системы?
Формирование Европейского Союза – поэтапный процесс, который
продолжается по сей день.
1
Право Европейского союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин [и др.]. Отв. ред. С.Ю. Кашкин – М.: ТК Велби; Проспект, 2005.
С. 18–21.
59
1. Начало ему было положено 19 мая 1950 г., когда правительство
Франции официально предложило ФРГ и другим заинтересованным странам континента приступить к формированию основ Европейской федерации, действуя при этом максимально осторожно и постепенно.
Данный план вошел в историю как «план Шамана», а его первым результатом стало создание Европейского объединения угля и стали (ЕОУС),
которому государства – члены передали компетенцию по управлению общим рынком в сфере угольной и сталелитейной промышленности (в то
время – важнейших отраслей хозяйства развитых стран).
Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС) был подписан в Париже 18 апреля 1951 г. и вступил в силу 23
июля 1952 г.
2. Следующим шагом стало образование Европейского экономического
сообщества – ЕЭС (ныне Европейское сообщество – ЕС) и Европейского
сообщества по атомной энергии – Евратом. Благодаря этим Сообществам,
прежде всего ЕЭС, процесс интеграции (общий рынок) был распространен
на всю экономическую сферу.
Учредительные договоры ЕЭС и Евратома были подписаны 25 марта
1957 г. в Риме и вступили в силу 1 января 1958 г.
3. Поскольку три Европейских сообщества включали одни и те же страны и ставили перед собой одинаковые цели, было решено объединить руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома в единую систему:
– на основании Конвенции о некоторых общих институтах (подписана
и вступила в силу вместе с договорами о ЕЭС и Евратоме) стали функционировать Ассамблея Европейских сообществ (ныне Европейский парламент) и Суд Европейских сообществ;
– в соответствии с Договором о слиянии от 8 апреля 1965 г. приступила
к работе Комиссия Европейских сообществ (Европейская Комиссия) и Совет Европейских сообществ (ныне – Совет Европейского Союза).
Указанный договор вступил в силу 1 июля 1967 г., и с этого момента
произошло фактическое слияние трех Европейских сообществ в единую
политическую организацию, управляемую единым институционным механизмом: Ассамблея (Европейский парламент), Совет, Комиссия и Суд.
Позднее к числу институтов добавилась Счетная палата.
4. На рубеже 1960–1970-х гг. страны Европейских сообществ пришли к
выводу о необходимости распространить процесс интеграции на другие сферы общественной жизни – внешнеполитическую и правоохранительную:
– в целях выработки европейской внешней политики в 1970 г. совместным решением министров иностранных дел государств-членов было
создано Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Европейское
политическое сотрудничество объединяло те же страны, что и Европейские сообщества, но на деле являлось обособленной структурой с собственными механизмами принятия решений. Оно послужило прообразом
60
общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза
(см. ниже);
– в 1975 г. была создана группа Trevi в составе министров внутренних
дел стран Сообществ (от франц. Terrorisme, radicalisme, extremisine et violence internationale), положившая начало сотрудничеству государствчленов в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью.
Несколько позже, в 1977 г., Президент Франции В. Жискар д'Эстен выдвинул план создания европейского уголовно-правового пространства,
однако в тот период он не получил реализации (как и проект Европейского
уголовного суда, предложенный Францией в 1982 г.).
5. В связи с изменением экономических и политических реалий Европы
в 1986 г. была проведена крупномасштабная реформа правовых устоев
Сообществ, выразившаяся в принятии Единого европейского акта (ЕЕА).
Единый европейский акт (по форме – договор) был подписан 17 и
28 февраля 1986 г. в Люксембурге и Гааге и вступил в силу 1 июля 1987 г.
ЕЕА не создавал новых организаций. Будучи «ревизионным» договором, он вносил многочисленные поправки в учредительные документы
Сообществ, прежде всего в Договор о ЕЭС. В частности, Единым европейским актом была расширена предметная компетенция Сообществ, проведена реформа институционного механизма, установлена окончательная
дата создания единого «внутреннего рынка» (1 января 1993 г.).
В отдельном разделе ЕЕА юридически закрепил правовой режим Европейского политического сотрудничества (сотрудничества государствчленов в сфере внешней политики). Он же наметил дальнейшие шаги в
целях объединения существовавших интеграционных структур в единую
политическую организацию – Европейский Союз.
6. Договор о Европейском Союзе был подписан 7 февраля 1992 г. в
г. Маастрихт (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Он консолидировал три сложившиеся ранее сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную) в единое политико-правовое образование, «которое имеет своей задачей организовать на
основе сплоченности и солидарности отношения между государствамичленами и между их народами» (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).
После создания Европейского Союза граждане государств-членов приобрели дополнительное «европейское» гражданство (гражданство Союза),
а институты Европейских сообществ отныне выступают как институты
Союза в целом.
Принципиальное значение также имели нормы Маастрихтского договора о переходе государств-членов к экономическому и валютному союзу,
включая единую валюту.
7. Заключение Договора о Европейском Союзе не стало последним шагом в развитии интеграционного процесса в Европе. В конце XX – начале
XXI в. состоялись еще две реформы правовых устоев Союза, призванных
61
подготовить его к функционированию в расширенном составе (присоединение в 2004 г. стран Восточной Европы и Средиземноморья) – Амстердамский и Ниццкий договоры (названия официальные).
– Амстердамский договор был подписан 2 октября 1997 г. и вступил в
силу 1 мая 1999 г.
– Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и действует с 1 февраля 2003 г.
Так же как и Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский и Ниццкий договоры не создают новых организаций, а вносят изменения и дополнения в существующие учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ, которые остались в силе).
В настоящее время (с 1 февраля 2003 г.) учредительные документы
Союза действуют в редакции Ниццкого договора.
Важным достижением Европейского Союза в рассматриваемый период
стало принятие им собственного «билля о правах» – Хартии Европейского
Союза об основных правах, подписанной и торжественно провозглашенной 7 декабря 2000 г.
Прочитав ответ на указанный выше вопрос:
а) соберите дополнительные факты (перечислите правовые акты, фактический материал) из жизни Европейского Сообщества (Союза) в этот
период;
б) «допишите» ответ современной информацией, в т. ч. расскажите об
основных правовых идеях и решениях Лиссабонского договора о развитии
2007 г. и его практической реализации.
Задание 5
2. «Говоря о характере и времени появления самых ранних идей объединения народов Европы в единое целое, – пишут М. Марченко и Е. Дерябина1, – исследователи данной проблематики высказывают далеко не одинаковые мнения.
Так, одни из них апеллируют к Юлию Цезарю (100–44 гг. до н.э.),
представляя его едва ли не в качестве первичного источника, настоящего
автора идеи объединения не только народов Западной Европы в одно целое и консолидации их вокруг Римской империи, но и народов, проживающих в других частях света. По свидетельству Плутарха, Цезарь «готовился к войне с парфянами (в Месопотамии), а после покорения их имел
намерение, пройдя вдоль южного побережья Каспийского моря и Кавказа,
обойти Понт (Черное море) и вторгнуться в Скифию (Северное Причерно1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского союза. Вопросы истории
и теории: Учебное пособие – М.: Проспект, 2010. С. 8–9.
62
морье), затем напасть на Германию и граничащие с ней страны и вернуться в Италию через Галлию (совр. Франция), сомкнув круг римских владений таким образом, чтобы со всех сторон империя была окружена водными просторами».
Другие ученые-историки и философы придерживаются иного мнения.
Высказываются, например, суждения относительно того, что «представления о Европе как особом мире, особой семье рода человеческого» начали
формироваться только в раннем Средневековье и стали достаточно четко
прослеживаться лишь в XI в. Утверждается также наряду с высказанными
мнениями, что идея «единой Европы» как совокупности государств уходит
во времена Карла Великого (768–814 гг.), который за годы своего правления завоевал Ломбардию в Италии, подчинил себе саксов и Баварию. Поясняется, что в его «огромную империю вошел весь христианский мир», за
исключением Испании и Британских островов, и что «это были первые
попытки объединить европейские страны военным путем и создать общеевропейское единство в виде церковного государства».
Помимо названных мнений, касающихся появления первых идей объединения народов Европы в одно целое сообщество, в научной, преимущественно исторической, литературе по этому поводу высказываются и
иные, не совпадающие с ранее приведенными, суждения. Однако по большому счету не в них сейчас дело, поскольку установление точной даты
появления первых общеевропейских объединительных идей не имеет
принципиального значения.
Главное при этом заключается, во-первых, в том, что такого рода идеи,
как справедливо отмечается в западных научных источниках, отнюдь не
являются новыми для современной Европы: зарождение и развитие их
прослеживается уже на ранних этапах эволюции европейского сообщества.
Во-вторых, что на всем протяжении развития европейского общества
имела место своего рода естественная преемственность объединительных
идей. … И, в-третьих, что на всех этапах развития западноевропейских
стран объединительные идеи оказывали постоянное и все более возрастающее по мере эволюции европейской цивилизации влияние на процесс
формирования: соответствующего общественного мнениям правосознания
населения.
Вопросы
1. Согласны ли Вы с высказанными точками зрения?
2. Что Вы думаете о зарождении объединительных идей на Европейском континенте?
63
Задание 6
Изучите ответы на три приведенных ниже вопроса1 и постарайтесь дополнить их.
1. Когда возникло международное право и какова периодизация его
истории?
Международное право возникло в период распада родоплеменных отношений и становления государств. Между последними возникли отношения, которые регулировались нормами международного права. Потребность в межгосударственных отношениях носила объективный характер,
поскольку без такого рода связей невозможно было обойтись.
Специалисты предлагают следующую периодизацию международного
права:
– международное право Древнего мира – рабовладельческой общественно-экономической формации: IV тысячелетие до н. э. – 476 г. н. э.;
– международное право Средних веков – феодальной общественноэкономической формации: 476 г. н. э. – 1648 г.;
– классическое международное право – становление капиталистического способа производства: 1648–1919 гг.;
– международное право XX–XXI вв.
2. Каковы особенности международного права каждого из четырех
периодов?
Главные черты межгосударственных отношений Древнего мира: их несовершенство; сильное влияние религии; носили в основном региональный характер; главный источник – обычай.
Наряду с сохранением черт, присущих международному праву Древнего мира, в Средние века в международном праве зарождаются новые отрасли и институты, в том числе право внешних сношений, включая дипломатическое и консульское право; право войны. Возникает наука международного права, ярким представителем которой был выдающийся голландский ученый Гуго Гроций (1583–1649), который написал два знаменитых
труда: «О праве войны и мира» и «Свободное море».
Основные черты классического международного права: главным источником международного права является договор; происходит демократизация международного права; закрепляется колониализм; война еще признается законным, хотя и нежелательным, способом разрешения международных споров.
Международное право XX – начала XXI вв. складывалось и продолжает
развиваться под воздействием важнейших исторических событий, к которым относятся Первая и Вторая мировые войны; образование Лиги Наций
1
Бекяшев К.А., Моисеев Е.Г. Международное публичное право в вопросах и ответах: Учебное пособие / Отв. ред. К.А. Бекяшев. – М.: ТК Велби, 2008. С. 11–12.
64
и Организации Объединенных Наций; создание, развитие и прекращение
существования СССР. Особенностями международного права данного периода являются: антивоенная направленность; антиколониальная сущность; значительный рост числа договорных норм; возникновение новых
отраслей; существенное расширение пространственной сферы распространения международного права.
3. Как кратко можно оценить вклад российских ученых в науку международного права?
Труды отечественных ученых XIX–XX вв. были и остаются заметным
явлением в мировой науке международного права. Звездой первой величины по праву называют Ф.Ф. Мартенса, автора двухтомного курса «Современное международное право цивилизованных народов» (1882–1883 гг.),
выдержавшего пять изданий в дореволюционной России и переведенного
на 13 иностранных языков.
Широко известен труд Л.А. Камаровского «О международном суде»
1881 г., а также работы В.П. Даневского, М.Н. Капустина, Н.М. Коркунова, В.А. Незабитовского, В.А. Уляницкого.
Заметный вклад в науку международного права внесли ученые советского периода, в том числе В.Э. Грабарь, В.Н. Дурденевский, Е.А. Коровин, А.М. Ладыженский.
После Второй мировой войны теорию международного права активно
разрабатывают многие отечественные ученые, в том числе Л.А. Алексидзе,
Р.Л. Бобров, И.П. Блищенко, Г.П. Жуков, Г.В. Игнатенко, Д.Б. Левин, И.И. Лукашук, Ю.М. Колосов, Г.И. Курдюков, С.А. Малинин, Д.И. Фельдман,
Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков, С.В. Черниченко, В.М. Шуршалов.
Задание 7
В своем «социальном учении» Сен-Симон вслед за другими мыслителями, занятыми поисками «вечного мира», единения и равновесия на Европейском континенте, исходил из необходимости объединения народов
Европы «одной общей целью», – пишут М. Марченко и Е. Дерябина1.
До тех пор, размышлял он, пока не наступит такое время, когда у людей
будет общая цель, «члены великой европейской семьи, исполненные взаимного недоверия, всецело занятые собою, враждебные всякой власти, не желающей связать себя с их судьбою (которой они не знают, но ищут), не будут себя
чувствовать связанными, как во времена духовного братства христиан, одним
и тем же долгом, одним и тем же нравственным законом».
Аналогичные идеи единения европейских народов и стран развивали
другие известные мыслители рассматриваемого периода. Однако в данное
1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского союза. Вопросы истории
и теории: Учебное пособие – М.: Проспект, 2010. С. 9.
65
время, несмотря на усиленные поиски общей, объединяющей все европейские народы и страны в одно целое идеи, попытки формирования такого
целого не имели, да и не могли иметь в силу отсутствия необходимых для
создания единой Европы исторических условий и соответствующих движущих сил сколько-нибудь ощутимого успеха.
Более ощутимый и «более конкретный прогресс» в плане объединения
Европы был достигнут, согласно исследованиям западных специалистов в
данной области, гораздо позднее, в период раннего капитализма, когда в
экономической сфере более четко обозначились не только такие процессы,
как «трансформация средств производства и движение в сторону индустриализации, но и такие, как процесс интеграции национальных рынков,
который зачастую проходил параллельно с процессом формирования политических союзов и укрепления национального политического единства».
Вопросы
Какова Ваша точка зрения относительно европейской объединительной
идеи? В чем она должна состоять (материализоваться)? Какие для этого
необходимо принять правовые акты?
Задание 8
На Европейском континенте ранее часто звучали различного рода объединительные идеи и планы.
«Так, П. Дюбуа в 1306 г. вынашивал проект создания на европейском
континенте «Христианской республики». Считается, что это был исторически первый проект объединения государств и народов Европы.
Спустя столетия И. Бентам (1748–1832) предлагал свой вариант объединения Европы: с едиными органами власти, в частности единым парламентом (Европейской ассамблеей), единой армией, общим законодательством. «Предметом законодательства, – писал он в широко известном труде «Принципы законодательства», – должно быть общественное благо:
общая польза должна быть основой всякого рассуждения в области законодательства. Наука состоит в том, чтобы знать, в чем заключается благо
данного общества, искусство в том, чтобы найти средства для осуществления этого блага».
В конце ХIХ в., а точнее – в 1878 г. со своим планом объединения Европы
выступал известный швейцарский правовед, видный представитель органической школы права И. Блюнчли. В статье «Организация европейского союза
государств» он обосновывал идею создания в будущем на базе европейских
государств такого «политического союза», который представлял бы интересы
всего европейского сообщества и управлялся бы выборными общеевропейскими органами в виде Федерального совета и Сената.
66
Продолжают эти идеи (и даже развивают в наши дни).
Вопросы
1. Назовите некоторые из этих идей.
2. Согласны ли Вы с утверждением М.Марченко И Е. Дерябиной о том,
что в то время при всей их важности и социальной значимости они имели
весьма спорадический характер и были весьма далекими от того, что именуется общим подходом к решению той или иной, в данном случае общеевропейской, объединительной проблемы1.
Задание 9
«Сторонники насильственных, равно как и ненасильственных методов
объединения европейских стран и народов в единое целое2 всегда уповали,
выражаясь современным языком, не только на успешное осуществление
своих проектов, но и на прочность и долговременность существования
объединенной Европы.
Однако, как показывает многовековой общественный опыт, подобному
«объединению» Европы, даже в его зачаточном состоянии, не суждено
было долго жить.
С «объединительной» миссией Гитлера, закабалившей все европейские
народы, покончил, как известно. Советский Союз. С аналогичным проектом Наполеона «разобралась» царская Россия.
Что же касается «громадной», фактически охватившей большую часть европейской территории Римской империи, то она рухнула как в силу внутренних, так и внешних причин. Три основные причины, замечает в связи с этим
Зб. Бжезинский, привели в конечном счете к краху Римской империи. Это, вопервых, ее огромная территория, не позволявшая больше управлять из единого
центра, а разделение ее на Западную и Восточную подорвало и «автоматически уничтожило монополистический характер ее власти». Во-вторых, порожденный «продолжительным периодом имперского высокомерия» культурный
гедонизм, который «постепенно подорвал стремление политической элиты к
величию». И, в-третьих, существование в стране «длительной инфляции»,
также подорвавшей способность системы поддерживать себя «без принесения
социальных жертв, к которым граждане больше не были готовы». «Культурная деградация, политический раздел, финансовая инфляция, – резюмирует
автор, – в совокупности сделали Рим уязвимым даже для варваров из прилегающих к границам империи районов».
1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского союза. Вопросы истории
и теории: Учебное пособие – М.: Проспект, 2010. С. 12.
2
Там же. С. 13–14.
67
Расхождения в предлагавшихся методах добровольного формирования, с
одной стороны, и использование силовых средств в процессе создания своего рода «объединенной Европы», с другой традиционно дополнялись далеко не совпадающими между собой идеями и взглядами различных авторов
относительно форм и, соответственно, уровней такого объединения».
Вопросы
1. Подстерегает ли такая опасность современную объединенную Европу?
2. Каковы, на Ваш взгляд, возможные дальнейшие формы и уровни
объединения Европы?
3. Будет ли участником этого процесса РФ?
4. Почему, на Ваш взгляд, не была принята Европейская Конституция
2004 г.?
Вопросы для самок он тро ля
1. Какова роль Лиссабонского договора о развитии 2007 г. в институциональной реформе Евросоюза?
2. Каковы основные изменения, вносимые Лиссабонским договором в
Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании ЕС?
3. Почему не была принята Евроконституция в 2005–2006 гг.?
4. Каковы основные исторические вехи создания объединенной Европы? (Приведите примеры.)
5. Каковы предпосылки и принципы объединения Европы в середине
ХХ в.?
6. Как сказывается (и развивается) процесс объединения с 1950 г. по
наши дни? Этапы создания ЕС?
7. Цели и задачи Маастрихтского договора?
8. В чем роль Амстердамского договор 1997 г. в становлении и развитии ЕС?
9. Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г. и ее основные цели?
10. Какова компетенция ЕС?
11. Что такое «подвинутое сотрудничество» в ЕС?
12. Цели и задачи ЕС? (Приведите примеры их практической реализации.)
13. Каковы дальнейшие перспективы развития ЕС?
68
Тема 2
Функции и инсти туты
Европейского Союза
1. Функции Европейского Союза.
2. Европейская Комиссия.
3. Совет Европейского Союза.
4. Европейский парламент.
5. Суд Европейских сообществ.
6. Европейский центральный банк.
7. Счетная палата.
8. Европейский Совет.
9. Консультативные органы ЕС.
10. Европейский инвестиционный банк.
Рекомендуе мая ли тера тура
Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европы
от 20 октября 2004 г. – М.: Европа, 2005. – 580 с.
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник / Под ред. Л.М. Энтина. – 2-е изд.,
доп. – М.: Норма, 2008. С. 127–276.
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы
истории и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010.; Европейский
Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. – 704 с.
Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф.
С.Ю. Кашкина. – М.: Белые альвы, 1997. С. 106–111, 113, 115–117, 120–122,
126–127, 129–130,137–138, 140–141, 143, 148, 151, 153, 155–156, 157–158.
Право Европейского Союза: учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2010. С. 256–426.
1. Цели, функции и органы Европейского Союза1.
1.1. В соответствии с Договором о Европейском Союзе в редакции
Лиссабонского договора о развитии ЕС 2007 г.2: «Союз основан на ценно1
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. –
М.: ЮристЪ, 2010. С. 48–108.
2
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 170–173.
69
стях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права
лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими
для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин» (ст. 2 Договора).
«1. Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов.
2. Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с
этим явлением.
3. Союз создает внутренний рынок. Он старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста
и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу.
Он борется с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка.
Он содействует экономическому, социальному и территориальному
сплочению и солидарности государств-членов.
Он уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и
заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия.
4. Союз создает экономический и валютный союз, денежной единицей
которого является евро.
5. В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он
способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав
ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава Организации Объединенных Наций.
6. Союз достигает свои цели надлежащими средствами в пределах компетенции, которая предоставлена ему в Договорах» (ст. 3 Договора).
В ст. 4 обновленного Договора о Европейском Союзе1 отмечается:
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008 С. 173.
70
«2. Союз соблюдает равенство государств-членов перед Договорами,
уважает национальную индивидуальность государств-членов, присущую
их основополагающим политическим и конституционным структурам, в
том числе в области местного и регионального самоуправления. Союз
уважает основные функции государства, особенно те, которые направлены
на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану национальной безопасности. В частности,
национальная безопасность остается в единоличной ответственности каждого государства-члена».
Статья 5 данного договора о Европейском Союзе раскрывает существо
принципа наделения компетенцией Союза и его органов, а также государств-членов СЕ: «Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства – члены для достижения
целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам». «Союз
в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствамичленами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду
масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше
достигнуты на уровне Союза». «Институты Союза применяют принцип
субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов
субсидиарности и пропорциональности. Национальные парламенты следят
за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурой,
предусмотренной в этом Протоколе».
При этом государства – члены, Европейский парламент и Европейская
Комиссия могут контролировать «существование явной угрозы серьезного
нарушения каким-либо государством-членом ценностей, указанных в гл. 2
Договора о Европейском Союзе (свободы, демократии, равенства, правового государства и т.д.) и направлять этому государству соответствующие
рекомендации» (ст. 7 Договора), проверяя затем, как они выполняются.
В ЕС предусмотрены и «привилегированные отношения» с соседними с
ним странами, «в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и
мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве». Более того,
«Союз может заключать специальные соглашения с заинтересованными
странами. Данные соглашения могут предусматривать взаимные права и
обязанности, а также возможность проведения совместных действий. Их
практическое осуществление служит предметом периодических консультаций» (ст. 8 Договора)1.
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 174–175.
71
В дополнение к выше сказанному следует обратить внимание на то, что
«Во всей своей деятельности Союз соблюдает принцип равенства своих граждан, которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов,
органов и учреждений. Гражданином Союза является каждое лицо, имеющее
гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его» (ст. 9 Договора).
«Функционирование Союза основано на представительной демократии.
Граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте.
Государства-члены представлены в Европейском совете своими главами государств или правительств, а в Совете – своими правительствами,
которые сами являются демократически ответственными перед их национальными парламентами либо перед их гражданами» (п. 1 и 2 ст. 10 Договора).
«Каждый гражданин имеет право участвовать в демократической жизни Союза. Насколько возможно, процесс принятия решений является открытым и максимально приближенным к гражданам.
Политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан
Союза» (п. 3 и 4 ст. 10 Договора).
Органы ЕС «поддерживают открытый прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом» (п. 1
ст. 11 Договора).
«Граждане Союза в количестве не менее одного миллиона человек,
принадлежащие к гражданству значительного числа государств-членов,
могут выступить с инициативой пригласить Европейскую Комиссию в
рамках ее полномочий внести соответствующее предложение по вопросам,
в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения Договоров» (п. 4 ст. 11 Договора).
«Национальные парламенты активно способствуют надлежащему
функционированию Союза» (ст. 12 Договора).
1.2. Согласно разделу III (Положения об институтах) Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора «1. Союз располагает
институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.
Институтами Союза являются:
– Европейский парламент;
– Европейский Совет;
– Совет;
– Европейская Комиссия (далее именуемая «Комиссия»);
– Суд Европейского Союза;
72
– Европейский центральный банк;
– Счетная палата.
2. Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в Договорах, в соответствии с предусмотренными Договорами процедурами, условиями и целями. Институты поддерживают между
собой лояльное сотрудничество.
3. Положения о Европейском центральном банке и Счетной палате, а
также детальные положения об остальных институтах содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза.
4. Европейскому парламенту, Совету и Комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции» (ст. 13 Договора)1.
Общим признаком всех институтов Европейского Союза является наличие у них полномочий принимать юридически обязательные решения
для государств-членов, граждан, юридических лиц, других институтов и
органов Европейского Союза.
По аналогии с государствами, в отношении институтов ЕС используется классификация по функциям, «ветвям власти», которые они представляют: основным законодательным органом считается Совет, исполнительным – Комиссия; судебную и контрольную власть осуществляют Суд Европейского Союза и Счетная Палата. Европарламент согласно этой классификации входит в законодательную власть, однако самостоятельным
правом издания нормативных актов не обладает. В соответствии со ст. 14,
п. 1 Договора о Европейском Союзе, «Европейский парламент совместно с
Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он осуществляет функцию политического контроля и консультативную функцию
согласно условиям, предусмотренным Договорами. Он избирает Председателя Комиссии».
Предлагаемые парламентом проект подлежит одобрению Европейским
Советом, выносящим решение квалифицированным большинством голосов при получении заключения Европейской комиссии.
Основополагающим принципом построения и деятельности Европейского Союза является принцип распределения полномочий, а не разделения властей.
1.3. Функционирование системы институтов ЕС осуществляется через
реализацию определенных функций институционального механизма.
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 178–179. Представляет интерес
поименованный порядок размещения институтов в Договоре. Видимо, не случайно
на первой позиции обозначен Европейский парламент, который призван в современных условиях играть более заметную роль в жизни ЕС (см. приложение 2).
73
1) Учредительная функция, т.е. осуществление права на создание,
учреждение публичной власти и соответствующих структур. Отдельный
вопрос – кто осуществляет учредительную функцию – государства, от лица которых подписаны учредительные договоры, или народы этих государств. Иное дело с механизмом их изменения, предусмотренным в современной редакции договоров. В осуществлении учредительной функции на
этом этапе участвуют все основные институты ЕС: изменение вносится
единогласным решением Совета по предложению Комиссии после консультаций с Европейским парламентом.
2) Законодательная функция, осуществляющаяся преимущественно
Советом ЕС, который, как правило, ранее действовал единолично. Инициатива подготовки и принятия нормативно-правовых актов принадлежит
Комиссии. Она вносит законопроект в Совет, который и принимает его
при совпадающем положительном заключении Европейского парламента.
3) Исполнительная функция, реализуемая преимущественно Комиссией. Комиссия осуществляет повседневное управление делами Сообщества,
является распорядителем кредитов по бюджету, обеспечивает исполнение
бюджета, осуществляет регламентарные функции и функции контроля. Но,
как следует из учредительных документов, Комиссия действует в пределах
полномочий, делегированных ей Советом, который, в свою очередь, вправе
принимать решения прямого исполнения, минуя Комиссию.
4) Бюджетная функция, осуществляющаяся практически всеми политическими институтами Европейского Союза. Проект бюджета готовится
Европейской Комиссией и вносится в Совет. Совет в случае одобрения
проекта направляет его в Европейский парламент. При одобрении Европарламентом проекта бюджета последний считается вступившим в силу.
При внесении парламентом изменений в проект бюджета он возвращается
в Совет, который принимает окончательное решение, соглашаясь или не
соглашаясь с Европейским парламентом. При этом Европейский парламент вправе изменять только статьи, касающиеся факультативных расходов. Обязательные расходы им изменены быть не могут. Бюджет ЕС может быть только бездефицитным.
Что касается его доходной части, то если на начальном этапе существования Сообществ она формировалась только за счет взносов государств-членов,
то ныне в соответствии с решением Совета от 21 апреля 1970 г. – складывается из трех частей, которыми являются: 1) таможенные пошлины на импорт
(что стало возможным при общем таможенном тарифе ЕС); 2) налог на импорт сельскохозяйственной продукции из третьих стран; 3) отчисления от
налога на добавленную стоимость, составляющего около 1 % от общей суммы НДС в каждом из государств-членов в отчетный период.
5) Внешнеполитическая функция осуществляется Советом, Комиссией и Европейским парламентом. Европейский Союз давно сложился как
субъект международного права, участник международных отношений.
74
Совет и Комиссия должны обеспечивать согласованность действий в рамках общей внешней политики и политики безопасности, в области экономики, согласно Лиссабонскому договору, в ЕС появилась (с 1 января
2010 г.) должность министра иностранных дел и соответствующее внешнеполитическое ведомство. С того времени приступил к работе и Президент ЕС, который также занимается внешнеполитической проблематикой.
Важнейшее свойство Европейского Союза – его «наднациональность». Если международная организация, ее органы могут принимать
решения, обязательные для страны даже вопреки ее согласию, издавать
нормативные акты, иные решения, напрямую действующие на территории
государства, не требующие ни ратификации, ни одобрения в иной форме
компетентными властями государства-члена, то можно говорить, что такая
организация обладает наднациональными полномочиями.
Только в Европейских сообществах и ЕС наднациональный элемент их
устройства и деятельности достиг максимально широкого воплощения,
вследствие чего ЕС в настоящее время все чаще рассматривают сквозь
призму федерализма или как промежуточную форму, сочетающую в себе
черты международной организации и федеративного государства.
Наднациональный характер проявляется:
– депутаты Европарламента получают свои мандаты от граждан Европейского Союза;
– большая часть нормативных актов и других решений принимается
институтами большинством голосов их членов;
– принцип верховенства и прямого действия нормативных актов институтов ЕС.
Получаемая в итоге картина, действительно, имеет значительное сходство с федеративным устройством.
Конституционный суд федерации обеспечивает единообразное применение и толкование федеральной конституции на всей территории страны.
Аналогичные задачи стоят и перед Судом ЕС. Также: «самофинансирование» Европейского Союза, формирование бюджета Европейских сообществ за счет налогов и сборов, взимаемых непосредственно с индивидуумов, а не путем взносов государств-членов; экономическое единство территории – отсутствие пошлин, единая денежная единица.
Возникает вопрос о правомерности рассмотрения Европейского Союза
как федерации. Но важный признак государства – наличие средств, аппарата принуждения, необходимого для обеспечения выполнения принимаемых решений. А в подчинении ЕС какой бы то ни был аппарат насилия
отсутствует. Интересна точка зрения – «федерализм», существующий в
Европейском Союзе, считать «законодательным федерализмом», в котором правотворческая функция осуществляется ЕС, а исполнительная –
входящими в него государствами-членами.
75
Очевидно одно: Европейский Союз не вписывается ни в одну из традиционных схем, но в нем все больше проявляются черты «федерации» и
«конфедерации».
2. Европейская Комиссия.
Европейская Комиссия является институтом, ответственным за разработку и проведение в жизнь политики Европейских сообществ. Она –
«правительство» Союза.
Комиссия состоит из членов, являющихся гражданами государствчленов (их 27). На практике каждое государство самостоятельно подбирает
кандидатуру своего члена Комиссии и вносит его в общий список. Весь
состав Комиссии и ее председатель должны быть утверждены Европарламентом.
На основании ст. 17 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г.:
«1. Комиссия продвигает общие интересы Союза и с этой целью выступает с соответствующими инициативами. Она следит за применением договоров и мер, принятых институтами на основании последних. Она осуществляет надзор за применением права Союза под контролем Суда Европейского Союза. Она исполняет бюджет и управляет программами. Она
осуществляет координационную, исполнительную и управленческую
функции согласно условиям, предусмотренным Договорами. За исключением общей внешней политики и политики безопасности и иных случаев,
предусмотренных Договорами, она обеспечивает представительство Союза
на международной арене. Она выступает с инициативами по составлению
ежегодной и многолетней программ Союза в целях достижения межинституционных соглашений.
2. Если иное не предусмотрено Договорами, то законодательные акты
Союза могут приниматься только по предложению Комиссии. Иные акты
принимаются по предложению Комиссии, когда это предусматривают Договоры.
3. Срок полномочий Комиссии составляет пять лет.
Члены Комиссии отбираются на основании их общей компетентности и
европейской преданности из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии
своей независимости.
Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо. …
Члены Комиссии не запрашивают и не принимают инструкции ни от какого правительства, института, органа или учреждения. Они воздерживаются
от любых действий, не совместимых с их функциями или с исполнением
их задач.
4. В состав первой Комиссии, назначенной между днем вступления в
силу Лиссабонского договора (т.е. 1 декабря 2009 г.) и 31 октября 2014 г.,
включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, который является одним из ее
76
вице-председателей, входят по одному гражданину от каждого государства-члена:
5. С 1 ноября 2014 г. в состав Комиссии, включая ее Председателя и
Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, входит такое число членов, которое соответствует двум третям
от количества государств-членов, если только Европейский Совет, постановляя единогласно, не решит изменить это число.
Члены Комиссии отбираются среди граждан государств-членов по системе, позволяющей отразить демографический и географический диапазон
всех государств-членов. Данную систему единогласно устанавливает Европейский Совет в соответствии со ст. 244 Договора о функционировании
Европейского Союза.
6. Председатель Комиссии:
a) определяет ориентиры; в рамках которых Комиссия осуществляет
свои задачи;
b) устанавливает внутреннюю организацию Комиссии в целях обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;
c) назначает из числа членов Комиссии других вице-председателей помимо Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике
безопасности.
Член Комиссии подает в отставку по требованию Председателя. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности подает в отставку по требованию Председателя в соответствии с
процедурой, предусмотренной в параграфе 1 ст. 18.
7. С учетом выборов в Европейский парламент и после проведения соответствующих консультаций Европейский Совет, постановляя квалифицированным большинством, предлагает Европейскому парламенту кандидата на должность Председателя Комиссии. Данный кандидат избирается
Европейским парламентом большинством членов, входящих в его состав.
Если кандидат не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение месяца
предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре.
Совет по общему согласию с избранным Председателем утверждает
список других лиц, которых он предлагает назначить членами Комиссии.
Отбор этих лиц производится исходя из предложений, сделанный государствами-членами, в соответствии с критериями, предусмотренными во втором абзаце параграфа 3 и во втором абзаце параграфа 5.
Председатель, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование Европейского парламента для
получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назна-
77
чается Европейским советом, постановляющим квалифицированным
большинством.
8. Комиссия несет коллегиальную ответственность перед Европейским
парламентом. Европейский парламент может выражать Комиссии недоверие в соответствии со ст. 234 Договора о функционировании Европейского
Союза. Если принимается вотум недоверия, то члены Комиссии обязаны
коллективно уйти в отставку со своих должностей, а Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности обязан уйти
в отставку с должности, которую он занимает в рамках Комиссии».
Таков состав, порядок формирования и работа Европейской Комиссии –
правительства ЕС.
Вновь обратим внимание на то, что местонахождение Комиссии –
Брюссель. Лиссабонским договором предусмотрено реформирование порядка формирования Европейской Комиссии, о чем указывалось во введении. С ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей,
соответствующего 2/3 количества стран – членов ЕС (будет введен механизм ротации между государствами-членами).
Полномочия Комиссии как органа исполнительной власти:
1. Комиссия проводит расследования, инспекции, проверки выполнения государствами своих обязательств из учредительных договоров. Если
государство-член не выполнит требования Комиссии в указанный срок,
последняя вправе обратиться в Суд ЕС с иском к государству (осуществляет надзор за применением права ЕС и реализацией решений, принятых
институтами Союза).
2. В сфере антимонопольной политики Комиссия не только реагирует на
факты противоправных действий, но и осуществляет активную политику.
3. Исполнение бюджета, о чем Комиссия ежегодно представляет Доклад Совету и Европарламенту. К этому добавляется управление программами Союза, их успешной реализацией.
4. Разрабатывает предложения по новым интеграционным мероприятиям.
5. Наличие делегированного законодательства.
6. Право исключительной законодательной инициативы (законодательные акты Союза принимаются только по предложению Комиссии).
7. В сфере внешней политики: Комиссия проводит переговоры с
«третьими» странами и международными экономическими организациями,
представляет Союз на международном уровне.
Комиссия играет решающую роль в управлении делами ЕС. Она имеет многочисленный аппарат, численность которого превышает 30 тыс. человек. Комиссия является распорядителем кредитов в Союзе и обладает значительной
исполнительной и распорядительной властью. (Европейскую Комиссию ранее
возглавлял бывший итальянский премьер-министр Романо Проди (1999 г.), затем Председателем Комиссии стал бывший премьер-министр Португалии
Х.М. Дуран Борозу.) Недавно он переизбран на новый срок.
78
Члены Комиссии именуются Комиссарами (см. приложение 8). В рамках Комиссии работают многочисленные Комиссариаты: по административной реформе; по вопросам транспорта и энергетики; по взаимодействию с Европарламентом; по проблемам конкуренции; по сельскому хозяйству и рыболовству; по вопросам внутреннего рынка; по вопросам здравоохранения и защиты прав потребителей; по вопросам образования и культуры; по бюджетным вопросам; по вопросам занятости и социальным и
проблемам и т.д.1
Что касается Европейской Комиссии, то Договор о функционировании
ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г. таким образом уточняет
процедуру ее работы:
«Члены Комиссии отбираются по системе ротации, которую единогласно
устанавливает Европейский совет исходя из следующих принципов:
а) государства – члены подвергаются обращению на основе строгого
равенства в целях определения порядка очередности и времени присутствия их граждан в Комиссии; соответственно разность между общим числом сроков полномочий, отведенных гражданам любой заданной пары
государств-членов, никогда не может превышать единицы.
б) при соблюдении пункта «а» каждая из сменяющих друг друга Комиссий формируется таким образом, чтобы в удовлетворительной степени
отражать демографический и географический диапазон всех государствчленов» (т. 244 Договора).
«Члены Комиссии воздерживаются от любых действий, не совместимых с характером их функций. Государства-члены соблюдают их независимость и не стремятся оказывать на них влияние при исполнении ими
своих задач.
На протяжении срока осуществления своих функций члены Комиссии
не могут заниматься никакой иной профессиональной деятельностью, оплачиваемой или нет. При вступлении в должность они берут на себя торжественное обязательство на протяжении срока осуществления своих
функций, и после прекращения таковых соблюдать обязанности, вытекающие из их поста, в частности обязанность проявлять порядочность и
1
Главное назначение Комиссии – обеспечение и защита общих интересов Союза и
принятие для этого всех необходимых мер. Можно выделить четыре главных блока
полномочий Европейской Комиссии. Во-первых, она обеспечивает осуществление
учредительных договоров и иных нормативно-правовых актов. Во-вторых, Комиссия
высказывает рекомендации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных актов. В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, участвует в принятии решений другими органами Союза. В-четвертых,
Комиссия обеспечивает исполнение решений, принятых Советом.
См.: Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение
защиты прав человека. – М.: Норма, 2008. С. 167–168.
79
осторожность в том, что касается принятия некоторых должностей или
выгод после прекращения своих функций. В случае нарушения этих обязанностей Суд по ходатайству Совета, постановляющего простым большинством, или по ходатайству Комиссии может, в зависимости от обстоятельств, вынести решение о принудительной отставке согласно условиям
статьи 247 либо о лишении заинтересованного лица права на пенсию или
других заменяющих ее льгот» (ст. 245 Договора).
«Ушедший в отставку или скончавшийся член заменяется на оставшийся срок полномочий новым членом с аналогичным национальным гражданством, которого назначает Совет по общему согласию с Председателем
Комиссии, после консультации с Европейским парламентом» (ст. 246 Договора).
«Любой член Комиссии, если он более не отвечает условиям, необходимым для осуществления своих функций, или совершил серьезный проступок, может быть отправлен в отставку Судом по ходатайству Совета,
постановляющего простым большинством, или по ходатайству Комиссии»
(ст. 247 Договора).
Обязанности членов Комиссии (комиссаров) распределяются между
ними Председателем Комиссии. «Председатель в течение срока полномочий Комиссии может перераспределять эти обязанности. Члены Комиссии
осуществляют функции, возложенные на них Председателем, под руководством последнего» (ст. 248 Договора).
«1. Комиссия принимает свой внутренний регламент в целях обеспечить собственное функционирование и функционирование своих служб.
Она обеспечивает опубликование этого регламента.
2. Комиссия ежегодно, не позднее чем за месяц до открытия сессии Европейского парламента, публикует общий доклад о деятельности Союза»
(ст. 249 Договора).
«Акты Комиссии принимаются большинством ее членов. Ее внутренний регламент фиксирует кворум» (ст. 250 Договора).
Статья 16 Договора о ЕС гласит:
«1. Совет совместно с Европейским парламентом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он осуществляет функции определения
политики и координационную функцию согласно условиям, предусмотренным Договорами.
2. В состав Совета входят по одному представителю каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для Правительства государства-члена, которое он представляет, и
осуществлять право голоса.
3. Совет постановляет квалифицированным большинством, если иное
не предусмотрено Договорами.
4. С 1 ноября 2014 г. квалифицированное большинство определяется
как не менее 55 % членов Совета, включая, как минимум, пятнадцать из
80
них, представляющих государства – члены, в которых сосредоточено не
менее 65 % населения Союза.
Блокирующее меньшинство должно включать, как минимум, четырех
членов Совета; в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым.
Другие условия, регулирующие голосование квалифицированным
большинством, устанавливаются в параграфе 2 ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза.
5. Переходные положения об определении квалифицированного большинства, которые подлежат применению до 31 октября 2014 г. включительно, а также переходные положения, которые будут применяться между
1 ноября 2014 г. и 31 марта 2017 г., устанавливаются Протоколом о переходных положениях.
6. Совет заседает в разных форматах, перечень которых утверждается в
соответствии со ст. 236 Договора о функционировании Европейского Союза.
Совет по общим вопросам обеспечивает согласованный характер работы различных формаций Совета. Во взаимодействии с Председателем Европейского Совета и с Комиссией он осуществляет подготовку заседаний
Европейского Совета и обеспечивает наблюдение за выполнением принимаемых на них решений.
Совет по иностранным делам разрабатывает внешнеполитические мероприятия Союза исходя из стратегических направлений, установленных Европейским Советом, и обеспечивает последовательность действий Союза.
7. Комитет постоянных представителей правительств государствчленов отвечает за подготовку работы Совета.
8. Совет заседает публично, когда он проводит обсуждение и голосование по проектам законодательных актов. С этой целью каждая сессия Совета подразделяется на две части, посвящаемые, соответственно, обсуждению законодательных актов Союза и незаконодательной деятельности.
9. Председательство в Формациях Совета, за исключением формации
по иностранным делам, осуществляют представители государств-членов в
Совете согласно системе равноправной ротации, на условиях, установленных в соответствии со ст. 236 Договора о функционировании Европейского Союза».
Как видно из приведенного текста ст. 16 Договора, Совет не включает
постоянных, избранных на определенный срок членов. Участниками заседаний Совета являются министры правительств государств-членов, которые связаны указаниями своего правительства. Различают общий Совет и
Совет по иностранным делам. В общем заседают министры иностранных
дел стран Европейского Союза. Теперь в заседании Совета будет участвовать и Президент ЕС, который будет делить полномочия с Председателем
Совета. Место проведения заседаний Совета – Брюссель и Люксембург.
81
Председательство в Совете, в отличие от Комиссии – прерогатива не
конкретного физического лица, а государства. Каждая страна, входящая в
Европейский Союз, поочередно занимает пост Председателя Совета в течение 6 месяцев. Это государство принимает на себя негласную обязанность обеспечить стабильность в Европейском Союзе, сохранения и улучшения его внутри- и внешнеполитического положения.
Полномочия Совета по своему содержанию уступают полномочиям
Комиссии, однако, это не позволяет говорить об их меньшем объеме.
В некоторых случаях Совет наделяется полномочиями, которые традиционно принято относить к сфере исполнительной власти (принимать постановления, констатирующие наличие в том или ином государстве-члене
чрезмерного бюджетного дефицита и устанавливать меры в целях его сокращения, ставить задачи перед Европейским Центральным Банком).
Статьи 237–243 Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г. уточняют ряд процедурных моментов работы
Совета:
«Совет созывается на заседания его Председателем по инициативе последнего, по инициативе одного из членов Совета или по инициативе Комиссии».
В соответствии с Лиссабонским договором в Совете вводится новая
система голосования – так называемого квалифицированного большинства. Она будет применяться при принятии решений примерно в 40 областях
жизнедеятельности Союза, особенно в правоохранительных и судебных
сферах, при регулировании миграционных потоков, борьбе с терроризмом
и т.д. Единодушное согласие будет требоваться при решении вопросов в
сферах бюджета, внешней и социальной политике.
«Квалифицированное большинство с 1 ноября 2014 г. определяется как
не менее 72 % членов Совета, представляющих государства – члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза.
Квалифицированное большинство с 1 ноября 2014 г. определяется следующим образом:
а) Квалифицированное большинство определяется как не менее 55 %
членов Совета, представляющих участвующие государства – члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения этих государств.
Блокирующее меньшинство должно, по крайней мере, включать минимальное число членов Совета, представляющих свыше 35 % населения
участвующих государств-членов, плюс один член; в противном случае
квалифицированное большинство считается достигнутым1. Наличие воздержавшихся среди членов, присутствующих лично или действующих
1
Таким образом, квалифицирующее большинство составляет максимум 15 из
27 стран, которые представляют не менее 65 % населения ЕС (необходимо считать
от 500 млн. человек).
82
через представителя, не является препятствием для принятия актов Совета,
которые требуют единогласия» (ст. 238 Договора).
«В случае голосования каждому члену Совета может делегироваться право
голоса со стороны не более одного из других членов» (ст. 239 Договора).
«1. Комитет в составе постоянных представителей правительств государств-членов отвечает за подготовку работы Совета и за исполнение поручений, которые даются ему Советом. Комитет может принимать процедурные решения в случаях, предусмотренных внутренним регламентом
Совета.
2. При Совете состоит Генеральный секретариат под руководством Генерального секретаря, назначаемого Советом» (ст. 240 Договора).
«Совет, постановляя простым большинством, может запрашивать Комиссию о проведении любых исследований, которые он считает уместными для реализации общих целей и о представлении ему любых соответствующих предложений. Если Комиссия не представляет предложение, то
она сообщает Совету о причинах такого шага» (ст. 241 Договора).
«Совет, постановляя простым большинством, устанавливает после консультации с Комиссией статус комитетов, предусмотренных Договорами»
(ст. 242 Договора).
«Совет устанавливает оклады, надбавки и пенсии Председателя Европейского Совета, Председателя Комиссии, Верховного представителя
Союза по иностранным делам и политике безопасности, членов Комиссии,
председателей, членов и секретарей Суда Европейского Союза, а также
Генерального секретаря Совета. Кроме того, он устанавливает любые пособия, выплачиваемые этим лицам вместо заработной платы» (ст. 243 Договора).
Именно Совет вырабатывает решения об общих позициях или совместных действиях государств-членов по определенному внешнеполитическому вопросу или внутриполитическим проблемам.
Как и Комиссия, Совет имеет право обращаться в Суд Европейских сообществ. Но Совет может обращаться с исками в Суд только к институтам
ЕС в связи с изданными ими актами, иными неправомерными действиями
и бездействием.
3. Европейский парламент
Европейский парламент – единственный институт Европейского Союза, формируемый посредством прямых выборов его гражданами. Признание же Европарламента законодательным органом Европейского Союза
возможно лишь со значительными оговорками.
Вместе с тем, как уже обращалось внимание выше, Европарламент
осуществляет законодательную и бюджетную функции в Союзе, и его роль
постепенно возрастает, как и функция политического контроля за деятельностью институтов Союза. Не лишним будет напомнить о том, что Европейский парламент избирает «могущественного» Председателя Европей-
83
ской Комиссии (ст. 14 Договора о ЕС). В соответствии с этой же статьей
Договора:
«2. Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза.
Их число не превышает семисот пятидесяти, плюс Председатель. Представительство граждан обеспечивается в соответствии с методом убывающей
пропорциональности при минимальном пороге в шесть членов на государство-член. Ни одному из государств-членов не может выделяться более
девяноста шести мест.
По инициативе Европейского парламента и с его одобрения Европейский Совет единогласно принимает решение, фиксирующее состав Европейского парламента при соблюдении принципов, указанных в первом
абзаце.
3. Члены Европейского парламента избираются всеобщим прямым,
свободным и тайным голосованием сроком на пять лет.
4. Из числа своих членов Европейский парламент избирает своего
Председателя и свое Бюро».
Решающее слово в утверждении законодательных решений (регламентов и директив) остается за Советом. Европарламент является важной политической трибуной, где обсуждаются проблемы текущей деятельности и
развития Европейского Союза. Депутаты, как указывалось выше, избираются на 5 лет на основе пропорциональной (партийной) системы. В каждом государстве избирается неодинаковое число депутатов, в зависимости
от «веса» (численность, хозяйственный потенциал, стаж пребывания в Сообществе, политическое влияние в Европе) отдельных стран. Но депутаты
объединяются не по признаку гражданства, а по политическим взглядам,
партийной принадлежности. Лиссабонский договор усиливает роль Европейского парламента в жизни ЕС. Как отмечалось выше, депутаты будут
иметь равные права с министрами стран ЕС и еврокомиссарами при обсуждении решений в таких областях, как сельское хозяйство, правоохранительная и судебная система и т.д. Число депутатов увеличится на 18 человек – до 750 + 1 (Председатель)1.
1
В 2007 г., вместе с Лиссабонским договором был принят уточненный вариант
Протокола о роли национальных парламентов в Европейском Союзе, в котором:
– вновь была подчеркнута важность контрольных полномочий парламентов за
деятельностью национальных правительств;
– обращено внимание на необходимость усилить способность парламентов к
выражению своей точки зрения в отношении проектов законодательных актов Европейского Союза, а также в отношении других вопросов, которые могут представлять для них особый интерес.
В данном протоколе уточняется, что:
– Европейская Комиссия «передает национальным парламентам ежегодную законодательную программу или любой иной документ, относящийся к программированию
законодательной деятельности или к политической стратегии» (ст. 1 Протокола);
84
Парламентская процедура в ЕС, в принципе, мало отличается от принятой в большинстве парламентов мира. Как и в других представительных
органах, ее правила закреплены в регламенте Европарламента. Местом
проведения пленарных заседаний является г. Страсбург. Большинство заседаний комитетов Европейского парламента проходят в Брюсселе (см.
приложения 3, 4, 6).
Полномочия Европарламента:
1. Парламент, совместно с Комиссией, Советом является участником
процесса принятия нормативных актов и других решений, однако самостоятельно принимать юридически обязательные правовые акты он не
вправе.
2. Как правило, Европарламент не принимает бюджет, а лишь утверждает статьи расходов и доходов, представленные правительством. Проект
бюджета разрабатывается Комиссией, она же отвечает за выполнение утвержденного бюджета. Если же Европарламент отказался одобрить представленный правительством бюджет, продлевается действие прошлогоднего финансового закона.
Бюджет ЕС утверждается Советом, но что касается «необязательных
расходов» – Европарламент здесь играет главную роль.
3. Контрольные полномочия проявляются следующим образом:
– непосредственный контроль осуществляется посредством вопросов
Совету и Комиссии и заслушивания Европарламентом докладов Европейского Совета и Комиссии.
– опосредованный контроль осуществляется через органы Европарламента: комитеты по расследованию и омбудсман (парламентский контролер соблюдения прав человека)
4. Парламенту принадлежит также право участвовать в формировании
Комиссии, право выражать Комиссии вотум недоверия.
В соответствии с Договором о функционировании Европейского Союза
в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г. (отдел 1 «Европей– «проекты законодательных актов, адресуемые Европейскому парламенту и
Совету, передаются национальным парламентам»;
– «национальные парламенту могут направлять в адрес представителей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение по поводу
соответствия проекта законодательного акта принципу субсидарности» (ст. 3 Протокола);
– «срок в восемь недель выдерживается между моментом, когда проект законодательного акта представляется в распоряжение национальных парламентов на
официальных языках Союза, и днем, когда данный проект включается в предварительную повестку дня Совета с целью его принятия … (в экстренных случаях этот
срок составляет 10 дней). См.: Европейский Союз: Основополагающие документы
в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Под ред. проф. Ю.М. Кашкина. – М.: Инфра-М, 2008. С. 392–394.
85
ский парламент», раздел 1 «Институциональные положения»), наряду с
указанными выше полномочиями Европейский парламент:
– разрабатывает единообразную процедуру избрания членов парламента всеобщим прямым голосованием, устанавливает статус и общие условия
осуществления функций своих членов (ст. 223 Договора);
– устанавливает регламентарным путем в соответствии с обычной законодательной процедурой статус политических партий на современном
уровне, правила в отношении их финансирования (ст. 224 Договора);
– запрашивает у Европейской Комиссии предложения по любому вопросу жизнедеятельности Союза для разработки новых правовых актов
(ст. 225 Договора);
– может образовывать временную следственную комиссию для того,
чтобы без ущерба полномочиям, предоставленным Договорами другим
институтам или органам, проверить утверждения о предположительно
имевшем место правонарушении или нарушении порядка управления в
ходе применения права Союза (ст. 226 Договора, за это должны проголосовать не менее 25 % членов Европарламента).
«Временная следственная комиссия завершает свою деятельность
представлением доклада», устанавливается при этом порядок «осуществления права на расследование»;
– изучает и реагирует на представленные в индивидуальном порядке
или совместно с другими гражданами или лицами петиции Европейскому
парламенту по вопросу, который относится к сферам деятельности Союза
и непосредственно его затрагивает (ст. 227 Договора);
– избирает Европейского омбудсмана1, уполномоченного получать от
1
В ст. 227 Договора о функционировании ЕС также говорится:
«В соответствии со своей задачей Омбудсман по своей собственной инициативе либо на основании жалоб, представленных ему непосредственно или через члена Европейского парламента, проводит расследования, которые считает обоснованными, если только утверждаемые факты не являются или не являлись объектом
судебной процедуры. Если Омбудсман констатировал случай нарушения порядка
управления, то он обращается к соответствующим институтам, органам или учреждениям, которые располагают трехмесячным сроком на представление ему своего
заключения. Омбудсман затем направляет доклад Европейскому парламенту и
соответствующему институту, органу или учреждению».
«Лицо, обратившееся с жалобой, информируется о результате этих расследований. Обмудсман ежегодно представляет Европейскому парламенту отчет о результатах своих расследований».
«Обмудсман избирается после каждых выборов в Европейский парламент на
срок легислатуры. Его полномочия могут возобновляться».
«Омбудсман осуществляет свои функции полностью независимо. При выполнении своих обязанностей он не запрашивает и не принимает инструкции ни от
какого правительства, института, органа или учреждения. На протяжении срока
86
каждого гражданина Союза либо от каждого физического или юридического лица, проживающего или имеющего свой юридический адрес в государстве-члене, жалобы в отношении случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме
Суда Европейского Союза при осуществлении им своих юрисдикционных
функций (ст. 228 Договора);
– проводит одну ежегодную сессию, может собираться на внеочередные заседания по требованию: а) большинства парламентариев; б) Совета;
в) Европейской Комиссии (ст. 229 Договора);
– заслушивает Европейский Совет и Совет (ст. 230 Договора);
– в устной или письменной форме получает ответы от Европейской
Комиссии (ст. 229 Договора);
– имеет свой Регламент работы, принимает решения (постановления)
большинством поданных голосов (ст. 231 Договора);
– публикует свои акты, согласно условиям, предусмотренным Договором и Регламентом (ст. 231 Договора);
– на открытом заседании проводит обсуждение ежегодного общего
доклада, представляемого ему Комиссией (ст. 231 Договора);
– если вотум недоверия принят большинством в две трети поданных
голосов и большинством членов, входящих в состав Европейского парламента, то члены Комиссии обязаны коллективно уйти в отставку со своих
должностей, а Верховный представитель Союза по иностранным делам и
политике безопасности обязан уйти в отставку с должности, которую он
занимает в рамках Комиссии (ст. 234 Договора).
Европейский парламент является представительным органом Союза.
Он постоянно расширяет свой состав (1997 г. – общее число место 700,
затем 732 в 2001 г., и теперь 751) и полномочия – от конституционального
органа к нормотворческому при осуществлении контрольных функций.
Выборы в Европейский парламент проходят путем прямого всеобщего
голосования в странах ЕС в соответствии с национальным законодательством на основе пропорциональной системы (кроме Великобритании).
Каждое государство – член ЕС обладает в Европарламенте определенным числом мандатов, соответствующим численности его населения. Например, в парламентской легислатуре 2004–2009 гг. ФРГ имело 99 мест,
Франция, Италия, Великобритания по 79, Испания – 50, Голландия – 25;
осуществления своих функций Омбудсман не может заниматься никакой иной
профессиональной деятельностью, оплачиваемой или нет.
4. Европейский парламент, постановляя посредством регламентов по своей
собственной инициативе в соответствии со специальной законодательной процедурой, после получения заключения Комиссии и с одобрения Совета, устанавливает
статус и общие условия осуществления функций Омбудсмана».
87
Бельгия, Греция и Португалия – по 22 места, Словакия – 13, Литва – 12,
Латвия – 8 и т.д.
Европарламент хорошо структурирован. В его составе политические
группы1 (в легислатуре 1999–2004 гг. их было 8) и постоянные комиссии
(их было 17)2.
4. Суд Европейского Союза (Европейский Суд)
В статье 19 Договора о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского
договора 2007 г.) говорится:
«1. Суд Европейского Союза включает в себя Суд, Трибунал и специализированные трибуналы. Он обеспечивает соблюдение права в ходе толкования и применения Договоров.
Государства-члены устанавливают способы обжалования, необходимые
для обеспечения эффективной судебной защиты в сферах, регулируемых
правом Союза.
2. В состав Суда входят по одному судье от каждого государства-члена.
Суду оказывают содействие генеральные адвокаты. Трибунал включает,
как минимум, по одному судье от каждого государства-члена.
Судьи и генеральные адвокаты Суда и судьи Трибунала отбираются из
числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости и отвечающих условиям, предусмотренным в ст. 253 и 254 Договора о функционировании Европейского Союза. Они назначаются по общему согласию
правительствами государств-членов на шесть лет. Судьи и генеральные
адвокаты, чьи полномочия истекли, могут быть назначены вновь.
3. Суд Европейского Союза в соответствии с Договорами выносит решения:
a) по искам, подаваемым государствами-членами, институтами, физическими или юридическими лицами;
b) в преюдициальном порядке по запросам национальных юрисдикционных органов о толковании права Союза или о действительности актов,
принятых институтами;
c) в иных случаях, предусмотренных Договорами»3.
1
Это Европейская народная партия – 232 депутата, Партия европейских социалистов – 179; Европейская партия либералов, демократов и реформаторов – 53;
Партия зеленых – 44; Конфедеративная группа левых и зеленых левых Скандинавии – 4; Союз национальных групп за Европу – 22; Группа за Европу демократии и
разнообразия – 18; Неприсоединившиеся депутаты – 32.
2
В Регламенте Европарламента можно найти такие комиссии, как по иностранным делам, правам человека, общей безопасности и оборонной политике; бюджетная комиссия; комиссия по контролю за исполнением бюджета; по экономике и
финансам; по свободе и правам граждан, по делам юстиции и внутренних дел; по
занятости и социальным вопросам; по сельскому хозяйству и т.д.
3
См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 352.
88
Европейский Суд является:
– органом конституционного контроля, рассматривающим и разрешающим дела, связанные с толкованием и применением учредительных
договоров Европейских сообществ;
– как бы «венцом» единой судебной системы Европейского Союза;
– правоприменительным и правотворческим институтом Европейского
Союза, проводящим линию на расширение компетенции ЕС, укрепление
правопорядка ЕС;
– имеет право и обязанность рассматривать дела, в которых стороной
являются не только государства, но и индивидуумы – граждане Европейского Союза и юридические лица.
Принятые Судом решения обязательны для государств-членов и индивидуумов. Он является судебным органом ЕС высшей инстанции.
В Договоре о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Суду Европейского Союза посвящен отдел 6 гл. 1 (Институты
ЕС, ст. 251–280)1. В процедурном плане отмечается, что:
«Суд заседает в рамках палат или Большой палаты в соответствии с
правилами, предусмотренными с этой целью Статутом Суда Европейского
Союза.
Когда это предусмотрено Статутом, Суд также может заседать на пленуме.
Суду оказывают содействие восемь генеральных адвокатов. По запросу
Суда Совет, постановляя единогласно, может увеличить число генеральных адвокатов.
Роль генерального адвоката состоит в том, чтобы публично, с полной
беспристрастностью и полной независимостью, представлять мотивированные заключения по делам, которые в соответствии со Статутом Суда
Европейского Союза требуют его участия» (ст. 252 Договора).
«Судьи являются независимыми знатоками права с общепризнанной
компетентностью, назначаются по общему согласию правительствами государств-членов на шесть лет после консультации с комитетом, который
состоит из 7 человек и призван давать заключения о пригодности кандидатов для занятия должности судьи и генерального адвоката» (ст. 253–255
Договора).
«Частичное обновление состава судей и генеральных адвокатов происходит каждые три года на условиях, предусмотренных Статутом Суда Европейского Союза.
Судьи избирают из своего состава Председателя Суда сроком на
три года. Его полномочия могут возобновляться.
Судьи и генеральные адвокаты, чьи полномочия истекли, могут быть
назначены вновь.
1
Там же. С. 341–352.
89
Суд назначает своего Секретаря и устанавливает его статус.
Суд устанавливает свой процессуальный регламент. Данный регламент
подлежит одобрению Советом» (ст. 253 Договора).
«Число судей Трибунала устанавливается Статутом Суда Европейского
Союза. Статутом может быть предусмотрено, что Трибуналу оказывают
содействие генеральные адвокаты.
Члены Трибунала отбираются из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости и обладающих качествами, требуемыми для
занятия высоких судебных должностей. Они назначаются по общему согласию правительствами государств-членов на шесть лет. Частичное обновление происходит каждые три года. Члены, чьи полномочия истекли, могут
быть назначены вновь. Судьи избирают из своего состава Председателя
Трибунала сроком на три года. Его полномочия могут возобновляться.
Трибунал назначает своего Секретаря и устанавливает его статус. Трибунал с согласия Суда устанавливает свой процессуальный регламент.
Данный регламент подлежит одобрению Советом.
Если иное не предусмотрено Статутом Суда Европейского Союза, то
положения Договоров, относящиеся к Суду, подлежат применению к Трибуналу» (ст. 254 Договора).
«Трибунал полномочен рассматривать по первой инстанции иски, … за
исключением тех, которые переданы в юрисдикцию специализированных
трибуналов, … и тех, которые Статут резервирует для Суда. Статутом может быть предусмотрено, что Трибунал обладает полномочиями в отношении других категорий исков».
«Трибунал полномочен рассматривать жалобы, которые подаются на
решения специализированных трибуналов. …
Решения, выносимые Трибуналом по преюдициальным вопросам, в порядке исключения могут подвергаться пересмотру Судом на условиях и в
пределах, предусмотренных Статутом, в случае наличия серьезной угрозы
нанесения ущерба единству или внутренней согласованности права Союза» (ст. 256 Договора).
«Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, могут создавать при Трибунале специализированные трибуналы, на которые возлагается рассмотрение по первой
инстанции некоторых категорий исков, подаваемых в специальных областях» (ст. 257 Договора).
«Если, по мнению Комиссии, государство – член не выполнило какуюлибо из обязанностей, возложенных на него согласно Договорам, то Комиссия выносит мотивированное заключение по данному вопросу, предварительно дав возможность этому государству представить свои замечания.
Если заинтересованное государство не приведет себя в соответствие с
упомянутым заключением в пределах срока, установленного Комиссией, то
последняя может обратиться в Суд Европейского Союза» (ст. 258 Договора).
90
«Каждое из государств-членов может обратиться в Суд Европейского
Союза, если считает, что другое государство – член не выполнило какуюлибо из обязанностей, возложенных на него согласно Договорам» (ст. 259
Договора).
«Если Суд Европейского Союза признает, что государство – член не
выполнило какую-либо из обязанностей, возложенных на него согласно
Договорам, то это государство должно принять меры, которые требуются
для исполнения решения Суда Европейского Союза. …
Если Суд Европейского Союза признает, что заинтересованное государство – член не привело себя в соответствие с его решением, то он может возложить на это государство – член обязанность по уплате фиксированной суммы или пени» (ст. 260 Договора).
«Регламенты, принимаемые совместно Европейским парламентом и
Советом, и регламенты, принимаемые Советом на основании положений
Договоров, могут наделять Суд Европейского Союза всеобъемлющей
юрисдикцией в отношении предусмотренных в этих регламентах санкций»
(ст. 261 Договора).
Договор о функционировании ЕС содержит ст. 262 – контрольные полномочия Суда:
«Суд Европейского Союза контролирует размерность законодательных
актов, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка, кроме
рекомендаций и заключений, а также актов Европейского парламента и
Европейского Совета, направленных на создание правовых последствий в
отношении третьих лиц. Кроме того, Суд Европейского Союза контролирует правомерность актов органов или учреждений Союза, направленных
на создание правовых последствий в отношении третьих лиц.
С этой целью Суд Европейского Союза полномочен выносить решения
по искам, которые подаются государством-членом. Европейским парламентом, Советом или Комиссией в связи с отсутствием компетенции, нарушением существенных процедурных требований, нарушением Договоров или любой нормы права, относящейся к их применению, либо злоупотреблением полномочиями.
На аналогичных условиях Суд Европейского Союза полномочен выносить
решения по искам, которые подаются Счетной палатой, Европейским центральным банком и Комитетом регионов в целях защиты своих прерогатив.
На условиях, предусмотренных в первом и втором абзацах, любое физическое или юридическое лицо может подавать иски против актов, адресатом которых оно является либо которые непосредственно и индивидуально его затрагивают, а также против регламентарных актов, которые
непосредственно его затрагивают и не требуют исполнительных мер».
«Если иск обоснован, то Суд Европейского Союза объявляет оспариваемый акт ничтожным и не имевшим места» (ст. 264 Договора).
91
Немаловажно отметить и то, что «любое физическое или юридическое
лицо …может обжаловать в Суде Европейского Союза нарушение какимлибо из институтов, органов или учреждений Союза своих обязанностей
тем, что ими не был принят в адрес этого лица акт, кроме рекомендации
или заключения» (ст. 265 Договора).
«Суд Европейского Союза полномочен выносить решения в преюдициальном порядке о:
a) толковании Договоров;
b) действительности и толковании актов институтов, органов или учреждений Союза» (ст. 267 Договора).
«Суд Европейского Союза полномочен рассматривать споры о возмещении убытков», которые предусмотрены в области внедоговорной ответственности Союза (возмещение убытков, причиненных его институтами
или сотрудниками при осуществлении своих функций) (ст. 268 Договора).
«Суд полномочен выносить решение о правомерности акта, принятого
Европейским Советом или Советом на основании статьи 7 Договора о Европейском Союзе, исключительно по обращению государства-члена,
ставшего объектом констатации Европейского Совета или Совета, и только в отношении соблюдения процедурных предписаний, установленных
данной статьей» (ст. 269 Договора).
В ст. 7 Договора о ЕС речь идет о серьезном нарушении каким-либо государством – членом ЕС ценностей Союза.
«Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по любым
спорам между Союзом и его сотрудниками в пределах и на условиях, которые определяются Статутом служащих Союза и режимом, подлежащим
применению к другим сотрудникам Союза» (ст. 270 Договора).
«Суд Европейского Союза полномочен рассматривать споры, касающиеся исполнения государствами-членами обязанностей, вытекающих из
Устава Европейского инвестиционного банка» (ст. 271 Договора).
«Суд полномочен выносить решения по любому спору между государствами-членами, имеющему связь с предметом Договоров, если этот спор
представлен ему на основании арбитражного соглашения сторон» (ст. 273
Договора).
«Суд Европейского Союза не обладает полномочиями в отношении положений об общей внешней политике и политике безопасности, а равно в
отношении актов, принимаемых на их основе» (ст. 275 Договора).
«Суд Европейского Союза не обладает полномочиями проверять действительность или соразмерность операций, проводимых полицией или другими репрессивными службами в государствах-членах, равно как и выносить решения относительно выполнения обязанностей государств-членов
по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности» (ст. 276 Договора).
92
«Иски, подаваемые в Суд Европейского Союза, не имеют приостанавливающего действия. Однако, если Суд Европейского Союза считает, что
этого требуют обстоятельства, то он может распорядиться об отсрочке
исполнения оспариваемого акта» (ст. 278 Договора).
«Решения Суда Европейского Союза обладают исполнительной силой
на условиях, предусмотренных в ст. 299» (ст. 280 Договора. В ст. 299 Договора речь идет о принудительном исполнении решений, регулируемых
гражданско-процессуальными нормами национального законодательства
государств – членов ЕС).
«Статут Суда Европейского Союза устанавливается отдельным протоколом.
Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, могут вносить изменения в положения
Статута» (ст. 181 Договора).
Местонахождение Европейского Суда – Люксембург1.
Таким образом, Европейский Cуд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским
Союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно
был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям; он также выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативно-правовых актов ЕС. Решения Суда ЕС
обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда ЕС распространяется на сферы компетенции ЕС.
5. Европейский центральный банк.
Серди основных институтов Европейского Союза – Европейский центральный банк. Состав и порядок его работы описан в отделе 6 гл. 1 –
«Институты ЕС» (ст. 282–284) Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г. В этом
порядке выделяются:
Статья 282 Договора:
1
Численный состав Суда ЕС определяется принципом: «одно государство –
один судья». В соответствии с реформой ЕС Суд приобретает статус высшего судебного органа Европейского Союза. Суды первой инстанции становятся самостоятельной судебной инстанцией, им должны оказывать содействие специализированные судебные палаты. Суды ЕС призваны обеспечить единообразное толкование и применение права ЕС во всех областях деятельности Союза. Суд ЕС выступает в роли арбитра в спорах между странами – членами ЕС. При этом надо
учитывать, что в ЕС признается юрисдикция ЕСПЧ – Европейского Суда по правам человека в Страсбурге.
Всего судом ЕС вынесено более 400 решений по конкретным делам, а судами
первой инстанции – около 500.
93
«1. Европейский центральный банк и национальные центральные банки
образуют Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ). Европейский центральный банк и национальные центральные банки государств –
членов, денежной единицей которых является евро, образуют Евросистему
и проводят денежную политику Союза.
2. Управление ЕСЦБ осуществляют руководящие органы Европейского
центрального банка. Главной целью ЕСЦБ является поддержание стабильности цен. Без ущерба этой цели она предоставляет свою поддержку общей экономической политике в Союзе, чтобы способствовать достижению
целей последнего.
3. Европейский центральный банк обладает правосубъектностью.
Только он уполномочен санкционировать эмиссию евро. Он независим
при осуществлении своих полномочий и при управлении своими финансами. Институты, органы и учреждения Союза, а также правительства государств – членов соблюдают эту независимость.
4. Европейский центральный банк принимает меры, необходимые для выполнения своих задач, в соответствии со ст. 127–133, 138 и условиями, предусмотренными Уставом ЕСЦБ и ЕЦБ. В соответствии с упомянутыми статьями
государства – члены, денежной единицей которых не является евро, и их центральные банки сохраняют свою компетенцию в денежной сфере.
5. В сферах, подведомственных Европейскому центральному банку, с
ним проводятся консультации по любым проектам актов Союза, а также
по любым проектам регулирования на национальном уровне, и он может
представлять заключения».
Статья 283 Договора:
«Совет управляющих Европейского центрального банка состоит из
членов Дирекции Европейского центрального банка и управляющих национальными центральными банками государств – членов, денежной единицей которых является евро.
2. Дирекция состоит из Председателя, Вице-председателя и четырех
других членов.
Председателя, Вице-председателя и других членов Дирекции назначает
Европейский Совет, постановляя квалифицированным большинством по
рекомендации Совета и после консультации с Европейским парламентом и
Советом управляющих Европейского центрального банка, из числа лиц,
которые обладают признанным авторитетом и профессиональным опытом
в денежной или банковской сфере.
Срок их полномочий составляет восемь лет и не подлежит возобновлению.
Членами Дирекции могут быть только граждане государств – членов».
Статья 284 Договора:
«1. Председатель Совета и член Комиссии могут участвовать без права
голоса в заседаниях Совета управляющих Европейского центрального
банка.
94
Председатель Совета может вносить предложения на рассмотрение Совета управляющих Европейского центрального банка.
2. Председатель Европейского центрального банка приглашается участвовать в заседаниях Совета, когда последний обсуждает вопросы, относящиеся к целям и задачам ЕСЦБ.
3. Европейский центральный банк направляет Европейскому парламенту, Совету и Комиссии, а также Европейскому Совету ежегодный доклад о
деятельности ЕСЦБ и о денежной политике в предшествующем и текущем году. Председатель Европейского центрального банка представляет
указанный доклад Совету и Европейскому парламенту, который может
провести на этой основе общие дебаты.
Председатель Европейского центрального банка и другие члены Дирекции по запросу Европейского парламента или по своей собственной
инициативе могут заслушиваться компетентными комиссиями Европейского парламента».
6. Счетная Палата
Счетная Палата (Палата Аудиторов) ЕС выступает аналогом национальных органов бюджетного контроля – счетных палат. Она – специализированный институт финансового контроля Евросоюза
Счетная Палата как коллегиальный орган состоит из 27 членов, назначаемых единогласно Советом. Главная задача Счетной Палаты – осуществлять ревизионную проверку отчетности институтов, органов и должностных лиц ЕС. Ее местонахождение – Люксембург. По итогам своей работы
Счетная Палата представляет годовые отчеты и специальные отчеты, а
также заключения. Проверяются счета по доходам и расходам Союза (его
органов и организаций), законность и правильность получения доходов и
производимых расходов. Палата проверяет бухгалтерскую документацию
различных организаций ЕС.
В отделе 7 гл. 1 – «Институты ЕС» – Договора о функционировании
Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. о Счетной палате говорится:
«Счетная палата обеспечивает проверку счетов Союза.
В ее состав входят по одному гражданину от каждого государствачлена. Ее члены осуществляют свои функции полностью независимо, в
общих интересах Союза.
1. Члены Счетной палаты отбираются из числа лиц, принадлежащих
или принадлежавших в своем соответствующем государстве к институтам внешнего контроля либо обладающих особой квалификацией для
этой должности. Они должны обеспечивать любые гарантии своей независимости.
2. Члены Счетной палаты назначаются на шесть лет. Совет после консультации с Европейским парламентом утверждает список членов, состав-
95
ляемый в соответствии с предложениями от каждого государства-члена.
Полномочия членов Счетной палаты могут возобновляться.
Члены Счетной палаты избирают из своего состава Председателя Счетной палаты сроком на три года. Иго полномочия могут возобновляться.
3. При выполнении своих обязанностей члены Счетной палаты не запрашивают и не принимают инструкции ни от какого правительства или
учреждения. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с
характером их функций.
4. На протяжении срока осуществления своих функций члены Счетной
палаты не могут заниматься никакой иной профессиональной деятельностью, оплачиваемой или нет. При вступлении в должность они берут на
себя торжественное обязательство на протяжении срока осуществления
своих функций и после прекращения таковых соблюдать обязанности, вытекающие из их поста, в частности обязанность проявлять порядочность и
осторожность в том, что касается принятия некоторых должностей или
выгод после прекращения своих функций.
5. Кроме периодического обновления и смерти функции членов Счетной палаты прекращаются в индивидуальном порядке путем добровольной
или принудительной отставки, о которой объявляет Суд в соответствии с
положениями параграфа 6.
Соответствующий член заменяется на оставшийся срок полномочий.
Исключая случай принудительной отставки, члены Счетной палаты остаются на своей должности, пока не будет произведена их замена.
6. Члены Счетной палаты могут быть освобождены от своих функций, а
также лишены своего права на пенсию или других заменяющих ее льгот
лишь в том случае, если Суд по ходатайству Счетной палаты констатирует, что они перестали отвечать требуемым условиям или соответствовать
обязанностям, вытекающим из их поста.
7. Совет устанавливает условия труда и, в частности, оклады, надбавки
и пенсии Председателя и членов Счетной палаты. Он также устанавливает
любые пособия, выплачиваемые этим лицам вместо заработной платы.
8. Положения Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейского
Союза, которые подлежат применению к судьям Суда Европейского Союза, также применяются к членам Счетной палаты» (ст. 286 Договора).
«1. Счетная палата проверяет счета в отношении всей совокупности
доходов и расходов Союза. Она также проверяет счета в отношении всей
совокупности доходов и расходов любого органа или учреждения, Созданного Союзом, если только акт о создании подобного органа или учреждения не исключает такой проверки.
Счетная палата предоставляет Европейскому парламенту и Совету заверительную декларацию относительно надежности счетов, а также относительно законности и правильности лежащих в их основе операций, которая публикуется в Официальном журнале Европейского Союза. Эта дек-
96
ларация может дополняться специальными оценками для каждой основной
сферы деятельности Союза.
2. Счетная палата проверяет законность и правильность доходов и расходов и удостоверяется в существовании надлежащего финансового
управления. В ходе этой деятельности она сообщает, в частности, о любом
нарушении.
Контроль доходов производится исходя из констатации причитающихся доходов и их фактического перечисления Союзу.
Контроль расходов производится исходя из существующих обязательств и осуществленных платежей.
Данные виды контроля могут производиться до закрытия счетов соответствующего финансового года.
3. Контроль осуществляется на основе документов и при необходимости
по месту расположения других институтов Союза, в помещениях любого
органа или учреждения, управляющего доходами или расходами от имени
Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого
физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются
средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во
взаимодействии с национальными контрольными институтами либо, если
последние не располагают необходимыми полномочиями, во взаимодействии с компетентными национальными службами. Счетная палата и национальные контрольные институты государств – членов развивают сотрудничество в духе взаимного доверия, которое уважает их независимость.
Данные институты или службы ставят в известность Счетную палату о
том, намереваются ли они участвовать в контроле.
Любые документы или информация, необходимые для выполнения задачи Счетной палаты, направляются последней по ее запросу другими институтами Союза, органами или учреждениями, управляющими доходами
или расходами от имени Союза, физическими или юридическими лицами,
в пользу которых перечисляются средства из бюджета, и национальными
контрольными институтами либо, если последние не располагают необходимыми полномочиями, компетентными национальными службами.
В отношении деятельности по управлению доходами и расходами Союза, которую осуществляет Европейский инвестиционный банк, право доступа Счетной палаты к имеющейся у него информации регулируется соглашением, заключаемым между Счетной палатой, Банком и Комиссией.
При отсутствии соглашения Счетная палата тем не менее обладает доступом к информации, необходимой для осуществления контроля доходов и
расходов Союза, которыми управляет Банк.
4. Счетная палата составляет ежегодный доклад после завершения каждого финансового года. Этот доклад направляется другим институтам
Союза и публикуется в Официальном журнале Европейского Союза вместе с ответами данных институтов на замечания Счетной палаты.
97
Кроме того, Счетная палата может в любое время представлять свои
замечания по отдельным вопросам, в частности в форме специальных докладов, и выносить заключения по просьбе какого-либо из других институтов Союза.
Она утверждает свои ежегодные доклады, специальные доклады или
заключения большинством членов, входящих в ее состав. В то же время на
условиях, предусмотренных своим внутренним регламентом, она может
создавать в своей структуре внутренние палаты с целью утверждения некоторых категорий докладов или заключений.
Она содействует Европейскому парламенту и Совету в осуществлении
их функции по контролю за исполнением бюджета» (ст. 287 Договора).
7. Европейский Совет
Европейский Совет входит в систему институтов ЕС. В состав Европейского Совета входят главы государств или правительств государств –
членов Европейского Союза, а также Председатель Комиссии (теперь и
Президент Союза).
Европейский Совет – высший орган политического руководства Европейского Союза («высшая инстанция» ЕС)
Заседания Европейского Совета проходят не реже двух раз в год на
территории страны, председательствующей в Совете ЕС.
В соответствии со ст. 15 Договора о Европейском Союзе в редакции
Лиссабонского договора:
«1. Европейский Совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры
и приоритеты. Европейский Совет не осуществляет законодательную
функцию.
2. В состав Европейского Совета входят главы государств или правительств государств – членов, а также его Председатель и Председатель
Комиссии. В его работе участвует Верховный представитель Союза по
иностранным делам и политике безопасности.
3. Европейский Совет созывается на заседания его Председателем два
раза в полугодие. Когда это обусловлено повесткой дня, члены Европейского Совета могут принять решение о том, что каждого из них будет сопровождать министр, а Председателя Комиссии – один из членов Комиссии. Когда это обусловлено ситуацией. Председатель созывает внеочередное заседание Европейского Совета.
4. Европейский Совет принимает свои решения консенсусом, если иное
не предусмотрено Договорами.
5. Европейский Совет квалифицированным большинством избирает
своего Председателя сроком на два с половиной года, который может быть
возобновлен один раз. Европейский Совет может прекратить его полномочия согласно аналогичной процедуре в случае возникновения препятствий
к исполнению обязанностей или серьезного проступка.
98
6. Председатель Европейского Совета:
a) возглавляет и активизирует работу Европейского Совета;
b) обеспечивает подготовку и преемственность работы Европейского
Совета в сотрудничестве с Председателем Комиссии и на основе работы
Совета по общим вопросам;
c) старается облегчить достижение сплоченности и консенсуса внутри
Европейского Совета;
d) представляет Европейскому парламенту доклад по итогам каждого
заседания Европейского Совета.
Председатель Европейского Совета на своем уровне и в своем качестве
обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.
Председатель Европейского Совета не может осуществлять национальный мандат»1.
Решения принимаются на основе единогласия в виде итогового коммюнике и деклараций. Они не носят характер юридически обязательных
актов, но содержащиеся в них положения направляют деятельность институтов государств – членов в последующий период (носят политический
характер, это директивные указания)2.
1
Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 179–180.
Лиссабонский договор дополнил полномочия Европейского Совета:
«Статья 18
1. Европейский Совет, постановляя квалифицированным большинством, с согласия Председателя Комиссии назначает Верховного представителя Союза по
иностранным делам и политике безопасности. Европейский Совет может прекратить его полномочия согласно аналогичной процедуре.
2. Верховный представитель проводит общую внешнюю политику и политику
безопасности Союза. Своими предложениями он вносит вклад в разработку этой
политики и исполняет ее в качестве уполномоченного представителя Совета. Аналогичные действия он осуществляет в отношении общей политики безопасности и
обороны.
3. Верховный представитель председательствует в Совете по иностранным делам.
4. Верховный представитель является одним из вице-председателей Комиссии.
Он заботится о последовательном характере внешнеполитической деятельности
Союза. В рамках Комиссии он отвечает за исполнение обязанностей, которые возложены на последнюю в сфере внешних сношений, и за координацию иных аспектов внешнеполитической деятельности Союза». Там же. С. 185–186.
2
Европейский Совет может принять к рассмотрению любой вопрос, важный
для жизнедеятельности ЕС. Важная роль в Европейском Совете отводится председателю (собирает его заседания, формирует повестку, проводит необходимые кон-
99
В редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г. полномочия и
порядок работы Европейского Совета (ст. 235 Договора о функционировании ЕС) уточняются следующим образом:
«1. В случае голосования каждому члену Европейского Совета может
делегироваться право голоса со стороны не более одного из других членов.
Когда Европейский Совет принимает свои акты путем голосования, в
голосовании не принимают участия его Председатель и Председатель Комиссии.
2. Председатель Европейского парламента может приглашаться для заслушивания Европейским Советом.
3. Европейский Совет постановляет простым большинством по процедурным вопросам, а также при принятии своего внутреннего регламента.
4. Европейскому Совету оказывает содействие Генеральный секретариат Совета» (ст. 235 Договора).
8. Нельзя не сказать несколько слов и о консультативных органах ЕС.
Они выполняют вспомогательные функции либо предоставляют информацию институтам ЕС при решении ими различных вопросов политики ЕС.
Важнейшие – Экономический и Социальный Комитет и Комитет Регионов
(п. 4 ст. 13 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г.).
Экономический и Социальный Комитет призван оказывать содействие Комиссии и Совету в подготовке решений по вопросам регулирования
внутреннего рынка, других областей экономической и социальной политики (отношения между работником и работодателем). Важнейшая функция
Комитета – представление Совету и Комиссии «консультаций» по проектам законодательных актов и иных решений СЕ.
Комитет Регионов. На него возложены задачи, аналогичные Экономическому и Социальному Комитету, но сфера деятельности – региональная
политика ЕС.
В Договоре о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора о них говорится следующее:
«1. Европейскому парламенту, Совету и Комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, которые
осуществляют консультативные функции.
2. В состав Экономического и социального комитета входят представители организаций работодателей, наемных работников и других субъектов,
представляющих гражданское общество, в частности, в социальноэкономической, гражданской, профессиональной и культурной сферах.
3. В состав Комитета регионов входят представители региональных и
местных коллективов; которые являются обладателями выборного мандата
сультации, согласования и т.д.). Теперь в заседании Совета будет участвовать и
Президент ЕС, который должен будет делить полномочия с Председателем Совета.
100
в рамках регионального или местного коллектива либо несут политическую ответственность перед выборным собранием.
4. Члены Экономического и социального комитета и Комитета регионов не связаны никаким императивным мандатом. Они осуществляют свои
функции полностью независимо в общих интересах Союза.
5. Указанные в параграфах 2 и 3 правила в отношении характера состава этих комитетов с регулярной периодичностью пересматриваются Советом, чтобы учесть экономическое, социальное и демографическое развитие
в Союзе. Совет по предложению Комиссии принимает с этой целью решения» (ст. 300 Договора).
«Число членов Экономического и социального комитета не превышает
трехсот пятидесяти».
«Члены Комитета назначаются на пять лет. Совет утверждает список
членов, который составляется в соответствии с предложениями от каждого
государства-члена. Полномочия членов Комитета могут возобновляться»
(ст. 301 и 302 Договора).
«При этом Комитет формируется с учетом мнений европейских организаций, являющихся представителями различных секторов экономической и социальной жизни и гражданского общества, которых затрагивает
деятельность Союза».
«Комитет из числа своих членов избирает своего Председателя и свое
Бюро сроком на два с половиной года.
Он устанавливает свой внутренний регламент.
Комитет созывается на заседания его Председателем по запросу Европейского парламента или Комиссии. Он также может собираться на заседания по своей собственной инициативе» (ст. 303 Договора).
«Европейский парламент, Совет или Комиссия проводят консультацию
с Комитетом в случаях, предусмотренных Договорами. Данные институты
могут проводить с ним консультацию во всех случаях, когда считают это
уместным. Он также может выносить заключения по своей собственной
инициативе в случаях, когда считает это уместным.
Европейский парламент, Совет или Комиссия, если считают это необходимым, назначают Комитету срок для предоставления своего заключения, который не может быть меньше одного месяца с момента направления соответствующего извещения Председателю. По истечении назначенного срока акт может приниматься при отсутствии заключения.
Заключения Комитета вместе с протоколами его обсуждений направляются Европейскому парламенту, Совету и Комиссии» (ст. 304 Договора).
«Число членов Комитета регионов не превышает трехсот пятидесяти.
Члены Комитета, а также равное им число заместителей, назначаются
на пять лет. Их полномочия могут возобновляться. Совет утверждает список членов и заместителей членов, который составляется в соответствии с
предложениями от каждого государства-члена» (ст. 305 Договора).
101
«Комитет регионов из числа своих членов избирает своего Председателя и свое Бюро сроком на два с половиной года.
Он устанавливает свой внутренний регламент.
Комитет созывается на заседания его Председателем по запросу Европейского парламента, Совета или Комиссии. Он также может собираться
на заседания по своей собственной инициативе» (ст. 306 Договора).
«Европейский парламент, Совет или Комиссия проводят консультацию
с Комитетом регионов в случаях, предусмотренных Договорами, и во всех
других случаях, когда один из данных институтов считает это уместным,
особенно если вопрос имеет отношение к трансграничному сотрудничеству. ...
Когда на основании ст. 304 проводится консультация с Экономическим и
социальным комитетом, Европейский парламент, Совет или Комиссия информируют Комитет регионов о таком обращении за заключением. Комитет
регионов может вынести свое заключение по данному вопросу, если считает,
что затрагиваются специфические региональные интересы.
Он может выносить заключения по своей собственной инициативе в
случаях, когда считает это полезным.
Заключения Комитета вместе с протоколами его обсуждений направляются Европейскому парламенту, Совету и Комиссии» (ст. 307 Договора).
9. Договор о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г. упоминает о Европейском инвестиционном банке, которые не
упомянут в структуре основных институтов Европейского Союза, но также
призван играть важную роль в его развитии и финансовом обеспечении
деятельности.
В соответствии со ст. 308 и 309 Договора, «Европейский инвестиционный банк наделяется правосубъектностью.
Членами Европейского инвестиционного банка являются государства –
члены».
«Европейский инвестиционный банк имеет своей задачей способствовать, обращаясь к рынкам капиталов и к своим собственным ресурсам,
сбалансированному и бесперебойному развитию внутреннего рынка в интересах Союза. Для этого путем предоставления займов и гарантий без
цели получения прибыли он содействует финансированию следующих
проектов во всех секторах хозяйства:
a) проекты, направленные на повышение благосостояния менее развитых регионов;
b) проекты по модернизации или конверсии предприятий либо по развитию новых видов деятельности, вызванных к жизни созданием или
функционированием внутреннего рынка, когда эти проекты ввиду своего
масштаба или характера не могут быть целиком покрыты за счет различных средств финансирования, имеющихся в каждом из государств – членов;
102
c) проекты, которые представляют общий интерес для нескольких государств – членов, когда эти проекты ввиду своего масштаба или характера не могут быть целиком покрыты за счет различных средств финансирования, имеющихся в каждом из государств – членов.
При выполнении своей задачи Европейский инвестиционный банк содействует финансированию инвестиционных программ во взаимосвязи с
интервенциями, производимыми структурными фондами и иными финансовыми инструментами Союза».
В ЕС имеется также большое количество специализированных агентов,
которые учреждены как подзаконные структуры исполнять процедуры по
ведению политики в особых сферах. Например, Европейское агентство
окружающей среды, Европейское агентство безопасности авиации, Европейский офис по гармонизации внутреннего рынка, комитет по политике и
безопасности. Эти структуры были организованы для обеспечения политики международной деятельности сообщества и безопасности.
Таковы функции и институты Европейского Союза, которые постоянно
эволюционируют (реформируются). Последний Договор о реформах –
Лиссабонский договор, вступивший в силу с 1 декабря 2009 г., также призван в значительной степени «обновить» работу Союза, задать «вектор»
дальнейшей деятельности на 10–15 лет, заменив не принятую в 2005 г.
Европейскую Конституцию1.
Приложение 1
Основные учредительные договоры ЕС
Парижский договор об утверждении Европейского Объединения Угля и Стали
(ЕОУС) 18 апреля 1951 г.
Римские договоры об учреждении Европейского Экономического Сообщества
ЕЭС) и Европейского Сообщества по атомной энергии 25 марта 1957 г.
Договор о слиянии исполнительных органов ЕС (ЕОУС, ЕЭС, Евроатом), 1967 г.
Единый Европейский Акт февраль 1986 г.
Маастрихтский договор об учреждении Европейского Союза 7 февраля 1992 г.
Амстердамский договор 2 октября 1997 г.
Договор в Ницце декабрь 2000 г.
Хартия ЕС об основных правах 2000 г.
Лиссабонский договор о развитии 2007 г.
1
См. подробно часть первую Договора о функционировании ЕС в редакции
Лиссабонского договора о реформах 2007 г. (приложение к данной теме).
103
Приложение 2а
Институты Европейского Союза в соответствии с Договором о Европейском
Союзе в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г.
Институты (всего 7)
Европейский парламент (ст. 14 Договора)
• Совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции
• Осуществляет функцию политического контроля и консультативную функцию
• Состоит из представителей граждан Союза,
их число не превышает 750 +1 (Председатель)
Совет (ст. 15 Договора)
• Дает Союзу необходимые для его развития
побудительные импульсы и определяет его
общие политические ориентиры и приоритеты
• Не осуществляет законодательную функцию
• В Совет входят главы государств и правительств государств – членов, Председатель
ЕС и Председатель Еврокомиссии
• Собирается на заседание 2 раза в полугодие
• Принимает свои решения консенсусом
Европейский Совет (ст. 16 Договора)
• Совместно с Европарламентом
осуществляет законодательную
и бюджетную функции
• Осуществляет функцию определения политики ЕС, координации работы
• В Совет входят по одному представителю от каждого государства-члена
• Принимает решения квалифицированным большинством
Европейская Комиссия (Комиссия) (ст. 17 Договора)
• Продвигает общие интересы
Союза, выступает с
инициативами
• Следит за применением
Договора, выполнением
принятых решений
• Исполняет бюджет и управляет
программами развития
• Осуществляет координационную, исполнительную и управленческую функции
• Представляет Союз на международной арене
• Утверждается Европарламентом
• Срок полномочий 5 лет
Суд Европейского Союза (ст. 19 Договора)
• Включает в себя Суд, Трибунал и специализированные трибуналы
• Обеспечивает соблюдение права в ходе толкования и применения Договоров
• В состав Суда входят по одному судье от
каждого государства-члена
• Суду оказывают содействие генеральные
адвокаты
• Суд выносит решения по искам, подаваемым
государствами-членами, институтами, физическими и юридическими лицами
Европейский Центральный
банк (п. 3 ст. 13 Договора и
Счетная палата (п. 3 ст. 15 Договора о ЕС и
ст. 282–284 о функционировании ЕС)
ст. 285–286 Договора о функционировании
• Вместе с центральными ЦБ гоЕС)
сударств – членов образует Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ)
104
Институты Европейского Союза в соответствии с Договором о Европейском
Союзе в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г.
• Обеспечивает проверку счетов Союза, в т.ч.
• Поддерживает стабильность
любого органа Союза
цен, предоставляет свою
• В ее состав входят по 1 гражданину от кажподдержку общей
дого государства-члена
экономической политике в
• Члены палаты назначаются на 6 лет
Союзе
• Проверяет законность и правильность дохо• Обладает правосубъектностью
дов и расходов и удостоверяется в сущест• Совет ЕЦБ состоит из Дирекции и
вовании надлежащего финансового управуправляющих национальными ЦБ
ления
• Срок полномочий – 8 лет
• Составляет ежегодный доклад
• Направляет Европарламенту,
• Содействует Европарламенту и Совету в
Совету и Комиссии ежегодный
осуществлении их функции по контролю за
доклад о деятельности ЕСЦБ и
исполнением бюджета
денежной политике в
предшествующем и
текущемгодах
Приложение 2б
Институты Европейского Союза в соответствии
с Договором о функционировании ЕС в редакции
Лиссабонского договора о развитии 2007 г.
Институты и органы ЕС
Европейский Совет,
ст. 235–236 Договора
Совет Европейского
Союза,
ст. 237–243 Договора
Европейская
Комиссия,
ст. 244–250
Договора
Европейский
парламент,
ст. 223–234
Договора
Европейский Центральный Банк (ЕЦБ) ЕЦБ и национальные центральные банки образуют Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ). Ст. 282–
284 Договора
Консультативные органы Союза
Экономический и социальный комитет,
ст. 301–304 Договора.
Число членов не более 350. В Комитет
входят представители работодателей, наемных работников, гражданского общества
Суд Европейского Союза,
ст. 253–280 Договора
Суду оказывают
содействие 8
Генеральных
адвокатов
Счетная палата,
ст. 285–286 Договора
Комитет регионов, ст. 305–307 Договора. Число членов не превышает 350.
В Комитет входят представители региональных и местных коллективов
(депутаты, политические деятели и т.д.)
105
В структуре ЕС действуют
Европейский социальный фонд для содействия формированию внутри Союза благоЕвропейский Инвестиционный
приятных условий для трудоустройства
банк. Членами Европейского Инвестиционного банка являются государработников, повышения их географической
и социальной мобильности, профессиональства – члены, ст. 308–309 Договора
ного обучения, ст. 162 Договора
Экономический и финансовый комитет ЕС Цель – развитие координации политики
государств – членов для функционирования внутреннего рынка
ст. 134 Договора
Приложение 3
Европейский парламент1. Состав. Регламент2.
Государства-члены
Германия
Франция
Великобритания
Италия
Испания
Польша
Румыния
Нидерланды
Греция
Португалия
Бельгия
до 2009 г.
99
78
78
78
54
54
35
27
24
24
24
Число депутатов
после 2009 г.
99
72
72
72
50
50
33
25
22
22
22
1
Европейский парламент «происходит» от Общей Ассамблеи ЕОУС (1951),
Единой Ассамблеи Европейских Сообществ (1958), провозгласившей себя Парламентской Ассамблеей, а в 1962 г. – Европейским парламентом. Длительное время
Европейский парламент был лишь консультативным органом (имел «полномочия
по обсуждению и контролю»). С 1979 г. проходят прямые выборы в парламент,
расширяется его участие в законодательном и бюджетном процессах. Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г., Лиссабонский договор 2007 г. расширили законодательную власть Европейского парламента, он получил право утверждать Европейскую Комиссию. Размещается в Страсбурге. Выборы в парламент проходят по паритетному принципу. «Политические партии на Европейском
уровне имеют важное значение в качестве фактора интеграции внутри Союза. Они
способствуют формированию европейского сознания и выражению политической
воли граждан Союза» (ст. 191 Договора о Европейском Сообществе).
2
4 ноября 2003 г. издан Регламент Европейского парламента и Совета «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне». Согласно
Регламенту от 4 ноября 2003 г. партия признается «функционирующей на европейском уровне», если как минимум в одной четверти государств-членов: а) ее кандидаты избраны в представительные органы на европейском, национальном или региональном уровне (Европарламент, национальный парламент, региональные парламенты или ассамблеи); б) за кандидатов партии на последних выборах в Европарламент подано не менее 3 % голосов.
106
Государства-члены
до 2009 г.
24
24
19
18
18
14
14
14
13
13
9
7
6
6
6
5
785
Чехия
Венгрия
Швеция
Австрия
Болгария
Дания
Словакия
Финляндия
Ирландия
Литва
Латвия
Словения
Эстония
Кипр
Люксембург
Мальта
Всего
Число депутатов
после 2009 г.
22
22
18
17
17
13
13
13
12
12
8
7
6
6
6
5
736
Приложение 4
Структура Европейского парламента
Председатель
Политические группы
(фракции)
Руководство ЕП
Квесторы (5)
Председатели
политических
групп (фракций)
Заместители Председателя (14)
БЮРО ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
По вопросам
внешней
политики,
безопасности
и обороны
По сельскому
хозяйству и
сельскому
развитию
Комитеты
ЕП
Конференция председателей
Делегации
По развитию
кооперации
Председатели комитетов
и комиссий
ЕП
Постоянные и
временные
комиссии
По бюджетному контролю
По бюджету
По экономическим,
финансовым
вопросам и
промышленной политике
По вопросам
гражданских
свобод и внутренних дел
По внешним экономическим
связям
По транспорту и
туризму
По вопросам
исследований, технологического
развития и
энергетике
По занятости и
социальным
вопросам
По вопросам
окружающей
среды, здравоохранения и
защиты потребителей
По институциональным вопросам
По законодательным
вопросам и
гражданским
правам
По вопросам региональной
политики
По культуре,
делам молодежи,
образованию и
СМИ
По правам женщин
По рыболовству
По правилам процедуры,
проверке
полномочий
и иммунитетов
По вопросам
петиций
107
Приложение 5
Часть первая Договора о функционировании ЕС в редакции
Лиссабонского договора 2007 г.1
ПРИНЦИПЫ
Статья 1 (бывшая ст. 1bis)
1. Настоящий Договор организует функционирование Союза и определяет сферы, границы и порядок осуществления его компетенции.
2. Настоящий Договор и Договор о Европейском Союзе выступают в
качестве Договоров, на которых основывается Союз. Эти два Договора,
которые имеют одинаковую юридическую силу, обозначаются термином
«Договоры».
Раздел 1
КАТЕГОРИИ И СФЕРЫ КОМПЕТЕНЦИИ СОЮЗА
Статья 2 (бывшая ст. 2 А)
1. Когда Договоры предоставляют Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и
принимать юридически обязательные акты; государства – члены не могут
сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или в целях претворения в жизнь актов Союза.
2. Когда Договоры предоставляют Союзу совместную с государствамичленами компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства – члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные
акты в данной сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией. Государства-члены вновь осуществляют свою компетенцию в той мере, в
какой Союз решил прекратить осуществление своей компетенции.
3. Государства-члены координируют свою экономическую политику и
политику занятости согласно условиям, предусмотренным настоящим Договором, для определения которых Союз располагает компетенцией.
4. Союз в соответствии с положениями Договора о Европейском Союзе
располагает компетенцией по определению и осуществлению общей
внешней политики и политики безопасности, включая поступательное
формирование общей оборонной политики.
5. В отдельных сферах и согласно условиям, предусмотренным Договорами, Союз располагает компетенцией осуществлять деятельность,
направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств – членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах.
1
См.: Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М., 2008. С. 213–221, 330–368.
108
Юридически обязательные акты Союза, которые принимаются на основании положений Договоров в отношении данных сфер, не могут производить гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств – членов1.
6. Объем и порядок осуществления компетенции Союза определяются
положениями Договоров в отношении каждой сферы.
Статья 3 (бывшая ст. 2В)
1. Союз располагает исключительной компетенцией в следующих сферах:
a) таможенный союз;
b) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;
c) денежная политика в отношении государств – членов, денежной единицей которых является евро;
d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства;
e) общая торговая политика.
2. Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено
в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить
возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в
той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять
их действие2.
Статья 4 (бывшая ст. 2 С)
1. Союз располагает совместной с государствами-членами компетенцией в тех случаях, когда Договоры предоставляют ему компетенцию, которая не относится к сферам, предусмотренным в ст. 3 и 6.
1
«Законодательные положения» – нормы права, содержащиеся в законах государств-членов. «Регламентарные положения» – нормы права, которые закреплены
в иных источниках, чем закон (декреты, постановления, указы, инструкции и т.п.).
Регламентарные положения могут издаваться главами государств, правительствами, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления и другими публично-правовыми образованиями, которые не относятся к законодательной ветви власти. По своей юридической силе регламентарные положения и акты,
их содержащие (регламентарные акты), как правило, уступают законам, но могут
иметь и равную с ними силу (например, декреты правительства Франции, принятые в рамках его конституционных полномочий). – Прим. перев.
2
«Общие правила» – юридические нормы, действующие в масштабах Союза в
целом (в отличие от национальных правил, имеющих силу в пределах отдельных
государств-членов). Источниками «общих правил» выступают Договоры, нормативные акты институтов и другие источники права Союза. – Прим. перев.
109
2. Совместная компетенция Союза и государств – членов распространяется на следующие основные сферы:
a) внутренний рынок;
b) социальная политика применительно к аспектам, определенным в
настоящем Договоре;
c) экономическое, социальное и территориальное сплочение;
d) сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов;
e) окружающая среда.
Приложение 6
Структура Комитета парламентского сотрудничества
«Россия – Европейский союз»1
Бюро Комитета
Председатель Комитета от Европарламента
Сопредседатель Комитета от России
Первый заместитель
Второй заместитель
Первый заместитель
Второй заместитель
председателя Комите- председателя Комите- сопредседателя Коми- сопредседателя Комита от ЕП
та от ЕП
тета от России
тета от России
Рабочие группы Комитета
По политическим
и правовым вопросам
1
По торговоэкономическому и
промышленному
сотрудничеству
По программе
ТАСИС
По трансграничному
сотрудничеству
Комитет парламентского сотрудничества «Россия – Европейский союз» учрежден 1 декабря 1997 г. в соответствии со ст. 95 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС от 24 июня 1994 г. В состав Комитета входят по
25 членов с каждой стороны (Федерального Собрания Российской Федерации, соответственно, 20 – от Государственной Думы и 5 – от Совета Федерации, и 25 депутатов Европейского парламента). Сопредседательство осуществляется поочередно – от ЕС и России. Комитет имеет свой регламент и план работы.
110
Приложение 7
Органы Европейского Союза. Совет Европейского Союза.
Порядок работы и принятия решений. Количество голосов представителей в Совете от государств – членов ЕС
Государства-члены*
Германия
Франция
Великобритания
Италия
Испания
Польша
Румыния
Нидерланды
Греция
Португалия
Бельгия
Чехия
Венгрия
Швеция
Австрия
Болгария
Дания
Словакия
Финляндия
Ирландия
Литва
Латвия
Словения
Эстония
Кипр
Люксембург
Мальта
Итого:
Количество голосов
29
29
29
29
27
27
14
13
12
12
12
12
12
10
10
10
7
7
7
7
7
4
4
4
4
4
3
345
Состав Европейского Совета работает на непостоянной основе, сессионно. Министры как члены Совета приезжают на его заседания в Брюссель
или Люксембург, затем все возвращаются в свои страны. Председатель
Совета намечает дни, в которые планирует провести сессии Совета в целях
выполнения законодательной работы Совета или принятия оперативных
решений. В среднем в год проходит примерно 100 сессий Совета.
Голосование в Совете: а) простое большинство (абсолютное большинство от общего состава Совета); б) квалифицированное большинство –
осуществляется путем взвешенного голосования, количество голосов у
министров от разных стран зависит от численности населения страны, хотя
и не строго пропорционально. Квоты распределены непосредственно в
Договоре ЕС; в) для принятия решения квалифицированным большинством необходима поддержка со стороны министров, обладающих 255 голосами, что составляет около 74 % от общего числа голосов в Совете. Во-
111
вторых, решение Совета также должно опираться на поддержку большинства государств – членов. Решения Совета, в принципе, должны опираться
на поддержку минимум 62 % «общего населения» Союза. Другими словами, в тех странах, министры которых проголосовали «за», должно проживать не менее 62 % всех жителей Союза. В 2009 г. «общее население»
Союза составляло 497 493100 человек; 62 % от этого числа составляло
308 445 700 человек1.
Приложение 8
Состав Европейской Комиссии. Еврокомиссары2
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ – Ж. БАРРОЗУ (ПОРТУГАЛИЯ)
Фамилия
Ж. Барро, вице-председатель
М. Валльстрем, вице-председатель (замещает Председателя в случае его отсутствия)
С. Каллас, вицепредседатель
Г. Ферхойген, вицепредседатель
Ф. Фраттини, вицепредседатель
X. Альмунья
М. Боель
Ж. Борг
М. Кунева
Д. Грибаускайте
С. Димас
М. Киприану
1
ЕВРОПЕЙСКИЕ КОМИССАРЫ
Гражданство
Должностные обязанности («портфель»)
Франция
Транспорт
Швеция
Межинституционные отношения и стратегия
коммуникаций
Эстония
Германия
Административные вопросы, аудит, борьба с
мошенничеством
Предпринимательство и промышленность
Италия
Правосудие, свобода и безопасность
Испания
Дания
Экономические и денежные вопросы
Сельское хозяйство и развитие сельской
местности
Рыболовство и морские вопросы
Защита потребителей
Финансовые программы и бюджет
Окружающая среда
Здравоохранение
Мальта
Болгария
Литва
Греция
Кипр
См.: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. –
3-е изд., переработ. и доп. – М.: Юрайт, 2010. С. 274–275.
2
Каждый член Комиссии является должностным лицом, который по поручению Председателя осуществляет общее руководство конкретной отраслью управления или группой отраслей. Комиссарам подотчетны соответствующие генеральные директораты или иные службы Комиссии, хотя формально их возглавляют
другие лица (генеральный директор или начальник службы). В свою очередь, любой комиссар в своей работе подотчетен Комиссии в целом и лично Председателю,
который может давать ему руководящие указания. При необходимости (когда вопрос относится к компетенции нескольких комиссаров) Председатель создает рабочие группы из двух и более комиссаров. В Комиссии, сформированной в 2004 г.,
было установлено распределение обязанностей между комиссарами, приведенное в
таблице. См.: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2010. С. 319–320.
112
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ – Ж. БАРРОЗУ (ПОРТУГАЛИЯ)
Фамилия
Л. Ковач
Н. Кроес
Ч. Маккриви
П. Мандельсон
Л. Мишель
Л. Орбан
Я. Поточник
А. Пьебальгс
В. Рединг
О. Рен
В. Спилда
Б. Ферреро-Вальднер
Я. Фигель
Д. Хюбнер
ЕВРОПЕЙСКИЕ КОМИССАРЫ
Гражданство
Должностные обязанности («портфель»)
Венгрия
Налогообложение и таможенный союз
Нидерланды
Конкуренция
Ирландия
Внутренний рынок и услуги
Великобритания Торговля и международные аспекты конкурентоспособности
Бельгия
Развитие и гуманитарная помощь
Румыния
Многообразие языков
Словения
Наука и научные исследования
Латвия
Энергия
Люксембург
Информационное общество, аудиовизуальная политика и средства массовой информации
Финляндия
Расширение
Чехия
Занятость, социальные вопросы и равенство
возможностей
Австрия
Внешние сношения и европейская политика
добрососедства
Словакия
Образование, профессиональное обучение и
культура
Польша
Региональная политика
Приложение 9
Органы Европейского Союза. Очередность председательствования
в Европейском Союзе1
2007 г. – Германия (первое полугодие) и Португалия (второе полугодие);
2008 г. – Словения (первое полугодие) и Франция (второе полугодие);
2009 г. – Чехия (первое полугодие) и Швеция (второе полугодие);
2010 г. – Испания (первое полугодие) и Бельгия (второе полугодие);
2011 г. – Венгрия (первое полугодие) и Польша (второе полугодие);
2012 г. – Дания (первое полугодие) и Кипр (второе полугодие);
2013 г. – Ирландия (первое полугодие) и Литва (второе полугодие);
2014 г. – Греция (первое полугодие) и Италия (второе полугодие);
2015 г. – Латвия (первое полугодие) и Люксембург (второе полугодие);
2016 г. – Нидерланды (первое полугодие) и Словакия (второе полугодие);
2017 г. – Мальта (первое полугодие) и Великобритания (второе полугодие);
2018 г. – Эстония (первое полугодие) и Болгария (второе полугодие);
2019 г. – Австрия (первое полугодие) и Румыния (второе полугодие);
2020 г. – Финляндия (первое полугодие).
1
Пост Председателя Совета ЕС замещается в порядке ротации: каждое государство-член поочередно занимает эту должность на протяжении 6 месяцев.
113
Задание 1
Прочитайте фрагмент § 1 гл. IV «Правовой статус Европейского Союза
и составляющих его сообществ (учебника М. Марченко и Е. Дерябиной1) и
сформулируйте свой ответ на вопрос, поставленный его авторами.
«§ 7. Евросоюз: федерация, конфедерация иди международная
(межправительственная) организация?
1. Проблемы государственного устройства и правового статуса Европейского Союза как относительно самостоятельного и надгосударственного учреждения в силу своей теоретической и практической значимости
издавна привлекает к себе особое внимание исследователей. И это не случайно, поскольку от решения данной, общей по своему логическому объему и ключевой по своему характеру, проблемы в значительной степени
зависит решение многих других менее общих, но не менее важных проблем, касающихся Евросоюза. Это, в частности, проблемы институциональной структуры Европейского Союза, его суверенитета, международной правосубъектности, характера его отношений с государствамичленами, распределения компетенции между надгосударственными и государственными органами» и др.
Отмечая, что «на протяжении всей истории существования Евросоюза»
вопрос о его статусе и о «сохранении баланса властей» между ним и государствами-членами всегда находился в центре внимания теоретиков и
практиков, западные авторы не без оснований указывают также на то, что
традиционно всегда были и остаются при этом более частные вопросы,
касающиеся оптимального устройства Евросоюза, необходимого для
«максимальной реализации заложенного в нем потенциала»; вопросы эффективности управления европейским рынком «в условиях расширения
Союза»; проблемы, связанные с формированием и реализацией социальной политики, и др.
Решая данные и им подобные вопросы, исследователи неизбежно сталкиваются с проблемой определения правового статуса Евросоюза, а также,
пользуясь государственно-правовой терминологией, – с проблемой его
государственного устройства.
На протяжении всего периода европейской интеграции, вплоть до сегодняшнего дня, среди авторов, занимающихся данной проблематикой, идут
нескончаемые споры по поводу того, как идентифицировать в политикоправовом плане это надгосударственное, общеевропейское образование.
Можно ли его рассматривать с позиций традиционного представления о
государственных, межгосударственных и надгосударственных институтах
или же необходимо вырабатывать новые подходы для его политико1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопроса истории
и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 233–235.
114
правового рассмотрения и определения? Возможно ли вообще идентифицировать Европейский Союз, используя сложившийся методологический
арсенал, или следует согласиться с иногда высказываемым в западной литературе мнением о том, что «Европейский Союз как таковой вообще не
подлежит никакой правовой идентификации»?
Пытаясь ответить на эти и другие им подобные вопросы, отечественные и зарубежные исследователи высказали целый ряд отличающихся
друг от друга в той или иной степени мнений и суждений. При этом одни
авторы призывают не отступать в процессе идентификации политикоправового статуса Евросоюза от традиционных, выверенных временем
схем и моделей и соответственно рассматривать данное, наднациональное
образование с позиций федерации, конфедерации или же обычной международной (межправительственной) организации.
Напротив, другие исследователи, не отрицая определенной значимости
в процессе определения статуса Евросоюза традиционных моделей и схем,
в то же время полагают, что наиболее адекватным и перспективным в решении данного вопроса будет подход, согласно которому Европейский
Союз будет рассматриваться в виде «уникальной структуры и правопорядка, не подходящих ни под одну из ныне существующих государственноправовых форм».
Ссылаясь при этом на мнение Верховного суда Германии, высказанное
по данному вопросу в деле Brunner V. European Union Treaty (1994), авторы тем не менее одновременно рассуждают в духе возможного использования при определении статуса Евросоюза традиционных на сегодняшний
день моделей и форм организации общественной жизни. Европейский Союз, отмечают они, «больше похож на конфедерацию или межправительственный институт, чем на настоящую наднациональную структуру».
Не вдаваясь в подробности обсуждения высказанных в научной литературе точек зрения и суждений по вопросу, касающемуся статуса Европейского Союза, обратим внимание лишь на некоторые, наиболее удавшиеся и
наиболее распространенные из них.
Из такого рода воззрений на статус Евросоюза в одних случаях выделяются «федеративные» взгляды и суждения. Европейский Союз рассматривается сквозь призму федерации, которая считается будущей формой
данного надгосударственного образования. Сегодня, по мнению сторонников этой концепции, «только федерализм как форма организации социальной и политической жизни Европейского общества способен сохранять в
условиях все более возрастающей взаимосвязи государств и глобализации
национальную и региональную идентичность». Это, с одной стороны. А с
другой – только федерализм, с точки зрения авторов, становится тем единственным «противоядием» в «системе современного информационного
сообщества», которое возможно эффективно использовать против «нарас-
115
тающего оживления» в национальных государствах весьма опасного для
всего Европейского сообщества «ядовитого национализма».
В других случаях Европейский Союз представляется в виде конфедерации, состоящей из независимых друг от друга самодостаточных суверенных государств.
Сочетая в себе «внутригосударственные и надгосударственные элементы», отмечается в связи с этим в специальной, посвященной анализу различных сторон Европейского сообщества, литературе, Евросоюз существует и функционирует с точки зрения своего статуса и структурной композиции как «уникальный гибрид, как своего рода конфедерация».
Наконец, в третьих случаях Европейский Союз рассматривается в виде некой разновидности международной организации.
Задание 2
Размышляя об отношении европейцев к такой структуре, как Евросоюз
в недалеком прошлом, М. Марченко и Е. Дерябина замечают1.
Согласно социологическим исследованиям, проведенным в странах Западной Европы в апреле 1981 г., 51 % граждан Дании и 61 % граждан Великобритании вообще высказались за то, что они поддержали бы, будь
референдум по этому вопросу, инициативу выхода их государств из Европейского сообщества.
В мае 2005 г. только до 28 % населения Великобритании, Дании, Швеции и Финляндии поддержали идею превращения Евросоюза из преимущественно экономического объединения в политическое, поскольку опасаются возникновения на базе Европейского Союза некоего федеративного
или иного «супергосударства», государства-Левиафана, и утраты при этом
своей государственной самостоятельности и национальной идентичности.
Бесперспективность идеи образования в обозримом будущем общеевропейского учреждения на федеративной основе не только просматривается сквозь негативное отношение к ней значительной части европейского
населения, но и отражается в обсуждаемых на уровне Евросоюза за последние годы конституционно значимых документах.
В качестве примера можно сослаться на провалившийся в 2005 г. на
референдумах во Франции и Голландии Проект Европейской конституции
и на призванный заменить собой по замыслу разработчиков данный проект
Лиссабонский договор, подписанный руководителями государств – членов
в декабре 2007 г.
Сравнивая эти разнесенные во времени документы под углом зрения
содержащихся в них положений, которые свидетельствовали бы о станов1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопроса истории
и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 240–241.
116
лении общеевропейского федерального государства, нельзя не заметить
следующее.
Во-первых, что второй документ по сравнению с первым именуется уже
не конституцией, являющейся неотъемлемым элементом любого современного государства, а просто договором, призванным дополнить и уточнить существующие общеевропейские, международно-правовые по своей
изначальной природе и характеру договоры.
Во-вторых, что в Лиссабонском договоре, несмотря на содержание в
нем ряда положений Европейской конституции, в то же время опущены ее
некоторые фрагменты, свидетельствующие о стремлении придания Европейскому Союзу государственного характера. В числе прочих речь идет, в
частности, о таких федеральных атрибутах государства, как гимн («Ода
радости» из Девятой симфонии Бетховена) и флаг («круг из двенадцати
золотых звезд на голубом фоне»).
И, в-третьих, что в отличие от Европейской конституции Лиссабонский договор даже в таком псевдоконституционном виде, каким он по существу является, во избежание фиаско во всех государствах-членах, кроме
Ирландии, решено принимать не с помощью всенародного голосования –
референдума, а путем парламентского рассмотрения и одобрения.
Изменение формы принятия данного договорного акта по сравнению с
отвергнутым проектом: Европейской конституции, в силу того, что
«большинство европейцев полностью утратило интерес к объединенной
Европе», а вместе с тем и «федералистские» чувства, несомненно, свидетельствует в плане рассматриваемой проблемы весьма о многом. В частности о том, что Евросоюз, несмотря на наличие в нем определенных признаков федерации, не может рассматриваться в качестве таковой не только
в настоящем, но и в обозримом будущем.
Разумеется, речь при этом идет о настоящем, классическом, а не о
сформированном с помощью усилий еврочиновников образовании, которое именовалась бы федерацией.
Вопросы
1. Почему, на Ваш взгляд, так меняется настрой граждан государств –
членов ЕС к реформированию структур ЕС и самого Европейского Союза?
2. Каковы сильные и слабые стороны Лиссабонского договора 2007 г.?
3. Куда, по Вашему мнению, идет сегодня Евросоюз?
117
Задание 3
Прочитайте приведенный ниже текст1 и постарайтесь высказать свою
точку зрения на поставленные вопросы:
«Анализ данных, свойственных каждой межгосударственной (межправительственной) организации, признаков применительно к Европейскому
Союзу показывает, что он в этом плане как международная организация не
является исключением, что ему в значительной мере присущи все те признаки, которые характерны для любой межгосударственной организации, и
что в этом смысле политико-правовой статус Евросоюза с определенными
оговорками можно приравнивать к статусу международной организации.
Суть этих оговорок сводится прежде всего к тому, что Евросоюз как
международная организация содержит в себе также признаки федерации
и конфедерации. Естественно, что подобная ситуация не свойственна какой-либо межгосударственной организации. Из этого следует, что, приравнивая статус Евросоюза к статусу международной организации, его
необходимо рассматривать как особый статус особой организации.
Определенные оговорки следуют также в отношении Учредительного
договора Евросоюза, имея ввиду его кардинальное отличие от учредительных договорных актов других международных организаций как в формальном, так и в содержательном плане.
В формальном аспекте это отличие заключается в том, что данный
договор был разработан и принят не сам по себе, как это имеет место при
создании других, обычных межгосударственных организаций, а на основе
и в развитие договорных актов трех уже существовавших организаций:
Европейского экономического сообщества, Европейского объединения
угля и стали, Европейского сообщества до атомной энергии.
В содержательном плане Договор об учреждении Евросоюза отличается от аналогичных договоров, на основе которых возникают другие межгосударственные организации, помимо всего тем, что в нем фиксируются
не только сиюминутные, конкретные цели и задачи, которые призвано решать создаваемое объединение, но и основные направления, перспективы
развития Европейского Союза. Это, в частности, содействие экономическому и социальному прогрессу в объединенной Европе, утверждение
«своей индивидуальности на международной арене»; усиление защиты
прав и интересов граждан государств – членов Евросоюза; сохранение и
развитие Евросоюза «в качестве пространства свободы, безопасности и
правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц во
взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними гра-
1
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопроса истории
и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 245–246.
118
ницами, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения
преступности и борьбы с этим явлением» и др.
Кроме отмеченных особенностей правового статуса Евросоюза как
межгосударственной организации по сравнению со статусом других международных (межправительственных) организаций, следует указать также
на такую его отличительную черту, как последовательное расширение по
мере развития Союза сфер его непосредственного действия и полномочий в этих сферах. Речь, в частности, идет не только о традиционных для
Европейского Союза экономической и социальной сферах, но и о сфере
внешней политики, политики безопасности, полицейского и судебного
сотрудничества в уголовно-правовой сфере и др.
Подобная динамика учредительного договорного акта и соответствующих
статусных черт Европейского Союза вместе с другими его особенностями как
международной организации, несомненно, весьма значительно выделяют
данное объединение среди других аналогичных ему объединений.
При этом вполне логично и естественно встает вопрос: может ли Евросоюз с такого рода радикальными отклонениями от сложившегося в международно-правовой теории и практике представления о межгосударственных организациях вообще рассматриваться в качестве таковой? Повидимому, нет. Для этого существует целый ряд причин и оснований,
главные из которых заключаются в том, что «аномальные» признаки Евросоюза как международной организации почти полностью совпадают с такими его признаками и особенностями, которые обычно свойственны федерации или конфедерации.
Исходя из этого при определении статуса Европейского Союза представляется вполне логичным и оправданным не подгонять его под традиционные формы и модели организации социально-экономической и политико-правовой жизни в виде межгосударственной организации, федерации
или конфедерации, а рассматривать Евросоюз на современном этапе его
развития в виде особого (нетрадиционного, «уникального» и т. п.) объединения, в политико-правовом статусе которого органически сочетаются
элементы самых различных моделей и форм. Именно таковым по своему
статусу является Евросоюз в настоящее время.
Вопросы
1. Согласны ли Вы с точкой зрения авторов о том, что Евросоюз нельзя
рассматривать в качестве традиционной (классической) межгосударственной организации?
2. Какие изменения содержательного и процедурного свойства внес в
Договор о Европейском Союзе (речь идет о его институтах) Лиссабонский
договор о развитии 2007 г.?
119
3. Какие дополнения в отношении функционирования руководящих органов (институтов) внесены в Договор о функционировании ЕС Лиссабонским договором?
Задание 4
В § 5. Организация Североатлантического договора (НАТО) учебника «Европейское международное право»1 говорится:
Договор об учреждении НАТО был подписан 4 апреля 1949 г. в Вашингтоне представителями 12 государств (Бельгии, Великобритании, Дании, Исландии, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии,
Португалии, США, Франции). Вступил в силу 24 августа 1949 г. Впоследствии к нему присоединились 14 европейских государств (Греция и Турция – в 1952 г., ФРГ – в 1955 г., Испания – в 1982 г., Венгрия, Польша и
Чехия – в 1999 г., Болгария, Румыния, Словакия, Словения, Латвия, Литва,
Эстония – в 2004 г.).
НАТО – организация, имеющая целью обеспечение политического и
военного сотрудничества между европейскими членами, США и Канадой.
Как указано в преамбуле Североатлантического договора, члены НАТО
берут на себя обязательства защищать свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, основанные на принципах демократии, свободы
личности и верховенства закона.
Очередные решения об укреплении и преобразовании НАТО были
приняты на Пражской встрече на высшем уровне 21 ноября 2002 г. В свете
событий 11 сентября 2001 г. Совет НАТО одобрил всеобъемлющий пакет
мер по повышению способности стран Североатлантического союза противодействовать вызовам безопасности, угрожающим их вооруженным
силам, территориям и населению. Были согласованы меры по преобразованию общего военного потенциала НАТО по трем направлениям: оптимизация механизма управления силами НАТО, создание Сил реагирования
НАТО, совершенствование и развитие военного потенциала НАТО в конкретных, особо важных областях военной деятельности.
Вопросы
1. Почему НАТО не была распущена с прекращением деятельности Организации Варшавского договора?
2. Является ли сегодня деятельность НАТО источником военной опасности для России и других государств?
1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов,
Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 170–
171.
120
3. Как действовало НАТО на территории бывшей Югославии?
4. Каким образом строится партнерство НАТО?
Задание 5
Изучите приведенные ниже таблицы и сделайте сравнительный анализ
конституционно-правового статуса правительств ряда государств, в т.ч.
входящих в Европейский Союз, а также статуса исполнительных органов
самого Европейского Союза.
Конституционно-правовой статус правительства1
Официальное наименование
• Кабинет
Великобритания, Индия, Канада, США, Япония
• Совет министров
Испания, Италия, Польша
• Федеральное правительство
Австрия, ФРГ
• Федеральный совет
Швейцария
• Государственный совет
КНР
• Административный совет
КНДР
• Исполнительный совет
Австралийские штаты, канадские провинции
• Государственный секретариат
Ватикан
• Государственный совет мира и развития
Мьянма
• Высший народный комитет
Ливия
Способы формирования правительств
Парламентский
Внепарламентский
Великобритания, Германия, Индия, Испания, Италия,
Бразилия, Россия, США, Франция
Канада, КНР, Малайзия, Сингапур, Тайвань, Турция,
Япония
Статус министра.
Министру следует:
• быть депутатом одной из палат – правило
Великобритания, Германия, Индия, Испасовместимости министерского и депутатскония, Италия, Канада, Япония
го мандатов
• не быть депутатом – правило несовместиБразилия, США, Филиппины, Финляндия,
мости двух мандатов
Франция
Примечание. Во Франции депутат может быть назначен министром, однако при этом
он автоматически лишается депутатского мандата.
• не иметь «экономических интересов» (см. ниже)
• отвечать указанным законом возрастным
Бразилия, Мексика, Норвегия
требованиям
• отличаться компетентностью и опытностью
Иран, Пакистан
• не принадлежать к духовенству
Мексика
• исповедовать государственную религию
Иран, Израиль, Пакистан, Парагвай
• быть урожденным гражданином страны
Бразилия, Мексика, Финляндия
• иметь высшее образование
Часть стран Африки и Латинской Америки
• отвечать территориально-географическим
Индия, Италия, Канада, США, Филиппины
(региональным) требованиям
1
Данилов С.Ю. Конституционное право зарубежных стран в схемах: Учебное
пособие. – М.: ГУВШЭ, 2005. С. 87–91.
121
Статус министра.
Министру следует:
• отвечать национально-языковым требованиям Бельгия, Канада, Швейцария
• не состоять на военной службе
Финляндия, Япония
Отказ министра от «экономических интересов»
• Выход из директорских советов коммерческих фирм
• Выход из наблюдательных советов любых корпораций
• Продажа акций (альтернатива – помещение акций в «слепой» правительственный фонд)
• Отказ от любой другой оплачиваемой деятельности (в том числе – от научноисследовательской, преподавательской, работы в СМИ)
«Экономическими интересами» не считаются
• Юридическая практика
• Медицинская
• Гонорары за статьи, книги и интервью
Заместитель министра
• Постоянный заместитель
Великобритания, Канада, Япония
• Заместитель (заместители) министра
Бразилия, Индия, Италия, КНР, Польша,
США, Украина
• Генеральный секретарь министерства
Франция
• Статс-секретарь министерства
Австрия, Германия, Нидерланды, Скандинавские страны
Примечание. В Бразилии, Индии, КНР, США, Украине заместители министра имеют статус
политических деятелей, состоят в партиях и подлежат увольнению при смене партии, формирующей правительство. В Австралии, Австрии, Великобритании, Германии, Италии, Канаде,
Скандинавских странах, Франции, Чехии и Японии они имеют статус кадровых чиновников,
не вправе состоять в партиях и подлежат увольнению только по возрасту или при совершении
преступлений.
Задание 6
Прочитайте ст. 11 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора 2007 г.1 и кратко охарактеризуйте принципы, которыми
должны руководствоваться институты (руководящие органы) Европейского Союза в своей деятельности.
Статья 11
1. Институты адекватными способами обеспечивают возможность гражданам и представительным ассоциациям ставить в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза.
2. Институты поддерживают открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом.
3. С целью обеспечить последовательность и прозрачность действий
Союза Европейская Комиссия проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами.
4. Граждане Союза в количестве не менее одного миллиона человек,
принадлежащие к гражданству значительного числа государств – членов,
1
Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 177.
122
могут выступить с инициативой пригласить Европейскую Комиссию в
рамках ее полномочий внести соответствующее предложение по вопросам,
в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения Договоров.
Процедуры и условия, требуемые для представления подобной инициативы, устанавливаются в соответствии с первым абзацем ст. 24 Договора о
функционировании Европейского Союза.
Задание 7
В ст. 10 (п. 4) Договора о ЕС говорится:
«Политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан
Союза».
Вопросы
1. Как Вы понимаете это положение Договора, что должны (могут) делать политические партии для формирования европейского политического
сознания?
2. В каких формах политические партии могут способствовать воли
граждан Союза?
3. Какие партии Вы знаете?
Задание 8
В соответствии со ст. 12 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора 1, национальные парламенты призваны активно способствовать надлежащему функционированию Союза. Эту задачу они реализуют:
а) получая информацию со стороны институтов Союза и уведомления о
проектах законодательных актов Союза в соответствии с Протоколом о
роли национальных парламентов в Европейском Союзе;
б) следя за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с
процедурами, предусмотренными в Протоколе о применении принципов
субсидиарности и пропорциональности.
Вопрос
Каковы другие направления работы национальных парламентов по
реализации этой задачи?
1
Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 177–178.
123
Вопросы для самок он тро ля
1. ЕС ставит перед собой цель содействовать миру, своим ценностям и
благополучию своих народов. Каким образом реализуются эти цели?
2. Что значит для граждан Евросоюза пространство свободы, безопасности и правосудия без границ?
3. Что означает «внутренний рынок» по-евросоюзовски?
4. Охарактеризуйте основные функции ЕС.
5. Каковы основные, главные институты ЕС?
6. Дайте краткую характеристику работы Европейского парламента.
7. Как работает Европейская Комиссия?
8. Каков статус и механизм работы Европейского Совета?
9. Как действует Совет ЕС (Совет)?
10. Каков статус и процедура формирования и деятельности Суда Европейского Союза?
11. Каковы решаемые задачи и правовой статус Европейского центрального банка?
12. Как формируется и как решает задачи Счетная палата ЕС?
13. Каков состав и предназначение консультативных органов ЕС?
14. Какой опыт работы руководящих органов (институтов) ЕС может
быть полезен для СНГ и ЕврАзЭС?
124
Тема 3
Общая харак теристика права
Европейского Союза
1. Принципы и система права Европейского Союза.
2. Источники права Европейского Союза.
3. Право экономической интеграции ЕС. Социальный аспект в праве
Европейского Союза.
Рекомендуе мая ли тера тура
Аннерс Э. История европейского права (пер. со шведск.). – М.: Ин-т Европы, 1996.
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. – 704 с.
Европейский Суд по правам человека. Правила процедуры Суда (4 ноября 1998 г.) // Совет Европы и Россия: Информационный бюллетень.
1999. № 2. Март–апрель. С. 8–22.
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник / Отв. ред. М.Л. Энтин. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2008. С. 28–126.
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 55–232, 367–411.
Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф.
Кошкина С.Ю. – М.: Белые альвы, 1997. С. 161–162, 165, 167, 169, 171,
175–176, 179–180, 183–185, 187, 189–190, 193–197, 201, 206, 209.
Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие. /
Отв. ред. С.Ю. Кашкин. – М.: ТК Велби;
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Юристъ, 2010. – 1120 с.
1. Принципы и система права Европейского Союза1.
1.1. Правовая система Европейского Союза представляет собой сложное образование:
– Право Европейского Сообщества;
– Договор о Европейском Союзе. Договор о функционировании Европейского Союза. Лиссабонский договор 2007 г.
1
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. –
М.: ЮристЪ, 2010. С. 48–108.
125
Принципы права ЕС включают две группы: принципы, определяющие
юридическую силу норм и источников права ЕС, их соотношение с национальным правом государств – членов, и общие принципы права.
Отличительные особенности права ЕС – верховенство и прямое действие на территории всех стран ЕС.
Принцип верховенства права ЕС означает, что правовые нормы, входящие в право, имеют приоритет перед правилами, закрепленными в законодательстве отдельного государства-члена.
Принцип прямого действия права ЕС.
Регламенты, принимаемые институтами ЕС, являются актами прямого
действия – содержащиеся в них положения становятся непосредственно
действующим правом на всей территории Европейского Союза, обязательными как для государств – членов, так и для индивидуумов. Что касается
статей Договора о ЕС, то для прямого действия права необходимо, чтобы
содержащиеся в них правила были изложены ясно, в императивной форме
и не были обусловлены результатами будущей деятельности государств –
членов и институтов. Если же статья имеет характер общего принципа или
декларации, не содержит точного указания на конкретные права и обязанности, возникающие в этой связи у государства, граждан и юридических
лиц, то обладать прямым действием она не будет.
1.2. Общие принципы права ЕС.
1. Принцип охраны и защиты основных прав и свобод личности.
2. Принцип правовой определенности (недопустимость придания положениям законодательства ЕС обратной силы).
3. Принцип пропорциональности. Любая обязанность или запрет не
должны выходить за пределы необходимых целей принимаемых мер.
4. Принцип равенства. Недопустимость дискриминации физических и
юридических лиц.
5. Принцип субсидиарности.
6. Процессуальные принципы.
В системе права ЕС можно выделить нормы гражданского, торгового,
административного, трудового, права социального обеспечения и др.
В системе права ЕС выделяются следующие комплексные отрасли:
1. Право экономической интеграции.
2. Группы правовых норм, которыми осуществляется регулирование
общественных отношений в области различных общих политик ЕС, в том
числе валютно-экономической политики.
3. Институционное право – положения, регулирующие порядок формирования, деятельности и полномочий институтов ЕС.
4. Право прав человека (ЕС и Совет Европы, Хартия Союза об основных правах).
1.3. Правовые акты, которые принимают институты (руководящие органы) ЕС в порядке своей компетенции и в соответствии с Договором о
126
функционировании Евросоюза в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г. (ст. 288–292)1:
1. Формы правовых актов: а) регламенты; б) директивы; в) решения;
г) рекомендации; д) заключения.
Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном
объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.
Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена,
кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь,
но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения.
Решение является обязательным в полном объеме. Когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них.
Рекомендации и заключения не имеют обязательной силы.
2. Процедура принятия.
Обычная законодательная процедура состоит в принятии регламента,
директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом
по предложению Комиссии.
Возможна специальная законодательная процедура.
Правовые акты, принятые посредством законодательной процедуры,
выступают в качестве законодательных актов.
В особых случаях, предусмотренных Договорами, законодательные акты могут приниматься по инициативе группы государств – членов или Европейского парламента, по рекомендации Европейского центрального
банка либо по запросу Суда или Европейского инвестиционного банка.
Правовые акты принимаются в трех чтениях (ст. 294 Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора, см. приложение 1).
В этом участвуют: Европейский парламент, Совет, Комиссия, которые
проводят взаимные консультации и организуют по общему согласию порядок своего сотрудничества. При этом Европейский парламент, Совет,
Комиссия могут заключать межинституционные соглашения, способные
носить обязательный характер.
1
См.: Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 358–365.
Статья 292 (бывшая ст. 249 D Договора о функционировании ЕС).
Совет принимает рекомендации. Он постановляет по предложению Комиссии
во всех случаях, когда Договоры предусматривают, что он принимает акты по
предложению Комиссии. Он постановляет единогласно в сферах, применительно к
которым для принятия актов Союза требуется единогласие. Комиссия, а также Европейский центральный банк в особых случаях, предусмотренных Договорами,
принимают рекомендации.
127
«Правовые акты должны быть мотивированными и содержать ссылки
на предложения, инициативы, рекомендации, запросы или заключения,
предусмотренные Договорами.
Когда Европейскому парламенту и Совету поступает проект законодательного акта, они воздерживаются от принятия актов, не предусмотренных законодательной процедурой, подлежащей применению к соответствующей сфере» (ст. 296 Договора о функционировании ЕС).
В этой связи обратим внимание на первое чтение, когда обсуждается
концепция законопроекта и многие его детали и порядок действий сторон
законодательной процедуры.
«Европейский парламент принимает свою позицию в первом чтении и
передает ее Совету.
Если Совет одобряет позицию Европейского парламента, то предложенный акт принимается в редакции, которая соответствует позиции Европейского парламента.
Если Совет не одобряет позицию Европейского парламента, то он принимает свою позицию в первом чтении и передает ее Европейскому парламенту.
Совет в полной мере информирует Европейский парламент о причинах,
которые побудили его принять свою позицию в первом чтении. Комиссия
в полной мере информирует Европейский парламент о своей позиции».
3. Делегированное законодательство
Статья 290 (бывшая ст. 249 В Договора о функционировании ЕС)
«1. Законодательный акт может делегировать Комиссии полномочие
издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или
дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения.
Законодательные акты четко определяют цели, содержание, сферу действия и срок делегирования полномочий. Элементы, имеющие существенное значение в любой сфере, зарезервированы для законодательного акта и
поэтому не могут служить объектом делегирования полномочий».
4. Исполнение правовых актов
«Государства-члены принимают все меры в области внутреннего права,
необходимые для претворения в жизнь юридически обязательных актов
Союза» (ст. 291 Договора о функционировании ЕС).
«1. Законодательные акты, принятые в соответствии с обычной законодательной процедурой, подписываются Председателем Европейского парламента и Председателем Совета.
Законодательные акты, принятые в соответствии со специальной законодательной процедурой, подписываются председателем принявшего их
института.
128
Законодательные акты публикуются в официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в день, который ими установлен, либо –
при отсутствии такового – на двадцатый день после их опубликования.
2. Незаконодательные акты, принятые в форме регламентов, директив и
решений, когда последние не указывают адресатов, подписываются председателем принявшего их института.
Регламенты, директивы, которые адресованы всем государствамчленам, а также решения, когда они не указывают адресатов, публикуются
в официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в день,
который ими установлен, либо – при отсутствии такового – на двадцатый
день после их опубликования.
Остальные директивы, а также решения, которые указывают адресатов,
официально направляются их адресатам и вступают в силу посредством
такого уведомления» (ст. 297 Договора о функционировании ЕС).
«Акты Совета, Комиссии или Европейского центрального банка, возлагающие денежное обязательство на иные лица, нежели государства, выступают в качестве исполнительного документа.
Принудительное исполнение регулируется гражданско-процессуальными нормами, действующими в том государстве, на территории
которого оно происходит. Исполнительная надпись ставится без какоголибо иного контроля, помимо проверки подлинности документа, национальным органом которого назначит с этой целью правительство каждого
из государств – членов и о котором оно сообщит Комиссии и Суду Европейского Союза» (ст. 299 Договора о функционировании ЕС).
«При выполнении своих задач институты, органы и учреждения Союза
опираются на открытую, эффективную и независимую европейскую администрацию» (ст. 298 Договора о функционировании ЕС).
2. Источники права Европейского Союза1.
2.1. В ЕС функции конституции выполняют учредительные договоры ЕС,
ЕОУС, Евратома, Договор о Европейском Союзе, другие акты, их изменяющие
и дополняющие. Ключевое место имеет Договор о ЕС, который многие рассматривали в качестве конституции ЕС. Как указывалось выше, разработанную
в 2004 г. Европейскую Конституцию принять в 2005 г. не удалось. Она была
заменена более простым вариантом – Лиссабонским договором 2007 г. о реформах Евросоюза, вступившим в силу 1 декабря 2009 г.
Учредительные договоры, прежде всего Договор о ЕС, Лиссабонский
договор, выступают основой ЕС (первичное право).
1
Сами правовые процедуры подробно изложены в гл. 2 Договора о функционировании ЕС (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) – «Правовые акты
Союза, процедуры принятия и другие положения». См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.:
Инфра-М, 2008. С. 358–364, а также приложение к данной теме.
129
Источниками вторичного права ЕС выступают, прежде всего, акты, издаваемые институтами Союза в рамках их компетенции (законодательство
ЕС), а также международные договоры Союза и соглашения, заключенные
в рамках ЕС его государствами-членами.
Обязательной к исполнению (за исключением Великобритании и
Польши) стала Хартия Европейского Союза об основных правах.
В ст. 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора говорится1:
«Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированной 12 декабря 2007 г., которая имеет такую же юридическую силу, как и
Договоры.
Положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза, как она определена в Договорах».
Следует обратить внимание и на то, что «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это присоединение не изменяет компетенции Союза, как она определена в Договорах. Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о
защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для
государств – членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов» (п. 2, 3 ст. 6 Договора о функционировании ЕС).
2.2. Два основных метода строительства правовой системы ЕС: унификация и гармонизация.
Метод унификации предполагает издание Сообществом нормативного
акта прямого действия, который «замещает» акты внутригосударственного
права, ранее регулировавших определенную область общественных отношений. То есть вместо различных законов и подзаконных актов, действовавших в государствах-членах, действует один «закон» – регламент. Он
является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению
всеми государствами-членами, как указывалось выше.
В отличие от унификации, гармонизация – более слабый и более гибкий метод. Суть гармонизации заключается в установлении ЕС правил,
направленных на сближение положений законодательных актов государств – членов в определенной области. Последние затем приводят свою
нормативную базу в соответствие с «гармонизирующим» документом. Инструмент гармонизации – директива. Она обязательна для каждого государства-члена, кому она адресована, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. В отличие от регламента,
наделение директивы силой акта прямого действия требует выполнения
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 174.
130
ряда условий, в том числе истечение срока, предусмотренного для инкорпорации положений директивы в национальное законодательство.
Третий вид юридически обязательных документов – решения, которые
обязательны для всех, когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них.
К источникам права ЕС относятся также нормативные договоры.
Особую категорию источников права ЕС образуют решения Европейского Суда. Суд не ограничивается только ролью правоохранительного
органа ЕС. Содержащиеся в его решениях правила толкования, интерпретации учредительных договоров и норм вторичного права – фактически
это новые правовые нормы.
Таким образом, Суд за более чем 50-летнюю историю своего существования создал обширную систему правовых норм Сообщества (ЕС), составляющую прецедентное право, которое дополняет и развивает как первичное, так и вторичное право.
3. Право экономической интеграции ЕС, социальный аспект в праве Европейского Союза.
3.1. Экономическая интеграция – комплексный процесс, развивающийся по двум направлениям:
– «негативная» интеграция, имеющая целью устранение препятствий
торговле, хозяйственному сотрудничеству граждан, предприятий различных стран ЕС;
– «позитивная» интеграция, в рамках которой институты ЕС регулируют различные аспекты функционирования общего рынка (общие политики
ЕС). При этом осуществление общих политик становится возможным, если реализованы главные задачи «негативной» интеграции.
Юридическое закрепление основ общего (внутреннего) рынка ЕС составляет содержание права экономической интеграции.
В этой связи в Договоре о функционировании Европейского Союза в
редакции Лиссабонского договора прямо указывается на ряд аспектов1:
Статья 3 (бывшая ст. 2 В)
1. Союз располагает исключительной компетенцией в следующих сферах:
a) таможенный союз;
b) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;
c) денежная политика в отношении государств – членов, денежной единицей которых является евро;
d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства;
e) общая торговая политика.
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 215–216.
131
2. Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено
в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить
возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в
той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять
их действие.
Статья 4 (бывшая ст. 2 С)
1. Союз располагает совместной с государствами-членами компетенцией в тех случаях, когда Договоры предоставляют ему компетенцию, которая не относится к сферам, предусмотренным в ст. 3 и 6.
2. Совместная компетенция Союза и государств – членов распространяется на следующие основные сферы:
a) внутренний рынок;
b) социальная политика применительно к аспектам, определенным в
настоящем Договоре;
c) экономическое, социальное и территориальное сплочение;
d) сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов;
e) окружающая среда;
f) защита потребителей;
g) транспорт;
h) трансъевропейские сети;
i) энергия;
j) пространство свободы, безопасности и правосудия;
k) общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения применительно к аспектам, определенным в настоящем Договоре.
3. В сферах научных исследований, технологического развития и космоса Союз располагает компетенцией проводить мероприятия, в том числе
по разработке и реализации программ, при условии, что осуществление
данной компетенции не будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию.
4. В сферах сотрудничества в поддержку развития и гуманитарной помощи Союз располагает компетенцией проводить мероприятия и общую
политику при условии, что осуществление данной компетенции не будет
препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную
компетенцию.
Статья 5 (бывшая ст. 2 D)
1. Государства-члены координируют свою экономическую политику в
рамках Союза. С этой целью Совет принимает меры, в том числе главные
ориентиры данной политики.
К государствам-членам, денежной единицей которых является евро,
применяются специальные положения.
132
2. Союз принимает меры в целях обеспечить координацию политики
занятости государств – членов, в том числе путем разработки ориентиров
данной политики.
3. Союз может предпринимать инициативы в целях обеспечить координацию социальной политики государств – членов».
По справедливому утверждению авторов учебника «Европейское международное право»1: «…на рубеже XX–XXI вв. международные экономические отношения государств приобрели совершенно новое качество. Процессы глобализации мировой экономики сопровождаются регионализацией – экономическим сближением государств по территориальному признаку. Экономический регионализм проявляется в двух основных формах:
экономическом сотрудничестве и региональной интеграции. В основе обеих форм лежит международный договор. Экономическое сотрудничество
не затрагивает государственный суверенитет, в то время как региональная
интеграция предполагает добровольное ограничение суверенитета государств – членов. Для экономического сотрудничества в качестве метода
правового регулирования характерен метод координации, а для региональной интеграции – метод субординации.
Региональная интеграция – это процесс объединения суверенных государств в целях установления единого экономического пространства. Она
может принимать следующие договорно-институциональные формы:
– зона (ассоциация) свободной торговли, которая устанавливает более
благоприятный режим торговли без пошлин и ограничений между государствами-участниками, при этом в отношениях с третьими государствами
каждый участник проводит самостоятельную торговую политику;
– таможенный союз, означающий введение единого тарифа и проведение единой торговой политики государств-участников;
– общий рынок, предполагающий снятие всех тарифных и нетарифных
барьеров при перемещении товаров внутри группы интегрирующихся государств;
– экономический союз, характеризующийся свободным перемещением
внутри группы интегрирующихся государств товаров, услуг, капиталов и
физических и юридических лиц, а также единой внешнеэкономической
политикой в отношениях с третьими государствами;
– единое экономическое пространство, где помимо свободы перемещения всех экономических факторов, характерных для экономического
союза, в обращение вводится единая валюта и учреждаются наднациональные органы, призванные регулировать и координировать интеграцию
государств – членов.
1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 188–198.
133
Региональная интеграция представляет собой неотъемлемую часть глобальной тенденции организации единого общепланетарного экономического пространства. Она активно осуществляется на всех континентах и
концентрируется вокруг центров экономической силы. Одним из таких
центров выступает Европа. …
Основы создания «общего рынка» в Европейском регионе, заложенные
в Римских соглашениях, к настоящему времени привели к созданию общего европейского экономического пространства. Среди всех региональных
интеграционных процессов в мире ЕС добился наиболее значимых результатов, характеризующихся следующими элементами:
1) ликвидированы все таможенные барьеры и отменены все количественные ограничения для ввоза и вывоза товаров между государствамиучастниками, а также упразднены все иные эквивалентные по своим последствиям меры;
2) создан единый рынок товаров и услуг;
3) установлен Единый таможенный тариф (ЕТТ) для третьих государств и проводится единая торговая политика по отношению к третьим
государствам;
4) между государствами-членами устранены все препятствия для свободного движения лиц, услуг и капиталов;
5) проводится согласованная общая политика в отношении сельскохозяйственного сектора и транспорта, включая все вопросы субсидирования
и протекционализма;
6) успешно функционирует валютно-финансовая система, создан Европейский инвестиционный банк, осуществляющий содействие экономическому развитию ЕС путем привлечения новых ресурсов, а также введена в
обращение с 1 января 2002 г. единая денежная единица – евро;
7) происходит дальнейшее сближение и унификация национальных законодательств государств – членов, в том числе развивается особая система права – право ЕС, обеспечивающая однородную среду для развития
предпринимательской инициативы.
В эволюционном развитии Сообществ в направлении создания общего
экономического пространства можно выделить следующие важные этапы,
зафиксированные в международных соглашениях:
1) Брюссельский договор 1965 г., учредивший единые руководящие органы трех сообществ;
2) Люксембургский договор 1971 г., зафиксировавший достигнутые договоренности о принятии решений по жизненно важным вопросам на основе общего согласия;
3) Единый европейский акт 1986 г., в котором, во-первых, были поставлены цели создания единого внутреннего рынка в срок до 1993 г., вовторых, сделан очередной шаг в продвижении к политическому сотрудничеству;
134
4) Шенгенское соглашение 1990 г., закрепившее положение о беспрепятственном перемещении, начиная с 1993 г., через границы большинства
стран ЕС грузов, капиталов и людей;
5) Маастрихтский договор 1992 г. и Амстердамское соглашение 1997 г.
о создании политического союза, включая общую оборону, валютноэкономический союз и общую денежную единицу;
6) Соглашение, подписанное в Ницце в 2001 г., положения которого
внесли существенные изменения в учредительные соглашения ЕС в целях
реформирования основных органов и институтов ЕС, с тем, чтобы подготовить юридическую базу для вступления новых членов в Союз.
В 1997 г. в Амстердаме тексты Римского договора 1957 г. и Маастрихтского договора 1992 г. были объединены в единый документ «Консолидированный текст Договора об учреждении Европейского сообщества».
Авторы указанного выше учебника1 обращают внимание на то, что таможенный союз является фундаментальной основой Европейского Союза.
В соответствии со ст. 22 Амстердамского договора условия Таможенного
союза распространяются на весь товарообмен и предполагают отмену всех
импортных и экспортных пошлин и сборов, а также установление единого
таможенного тарифа в торговых отношениях с третьими государствами.
Режим Таможенного союза устанавливается не только в отношении товаров,
произведенных в государствах – участниках ЕС, но также и в отношении товаров, находящихся в свободном обращении в этих государствах. Товарами,
находящимися в свободном обращении, признаются такие товары, которые
были импортированы на территорию любого государства-участника ЕС из
третьей страны и прошли таможенную очистку.
Поскольку цели, поставленные перед Таможенным союзом Римским
соглашением, в основном достигнуты, государства – участники ЕС на конференции в г. Ницце в феврале 2001 г. определили новые задачи усовершенствования таможенного регулирования в ЕС. В решении Европарламента и Совета № 105/2000/ЕС от 17 декабря 1999 г. сформулированы новые задачи, стоящие перед таможенными органами государств Союза:
1) гармонизация правоприменительной практики;
2) выработка совместного практического опыта;
3) улучшение информационного обмена и взаимодействия таможенных
органов в работе с частными операторами внешней торговли;
4) создание международной таможенной среды для более эффективного контроля за внешними границами ЕС.
Главная цель, стоящая на современном этапе, заключается в объединении таможенных органов всех государств – участников ЕС под единое руководство.
1
Там же. С. 193–194.
135
В соответствии с нормативными документами ЕС государства –
участники применяют дифференцированный режим импорта в зависимости от страны происхождения товара. Различаются режимы для товаров,
происходящих из стран «общего рынка», третьих государств, государствучастников ГАТТ/ВТО, третьих государств, не являющихся членами системы ГАТТ/ВТО, развивающихся государств и государств, пользующихся
режимом общей системы преференций. В рамках каждого режима все государства-участники проводят единую политику тарифного регулирования
с помощью установленного Единого таможенного тарифа».
3.4. Свободное учреждение центров предпринимательской деятельности и свободное предоставление услуг.
Существование общего рынка предполагает не только свободное перемещение товаров, рабочей силы, но и предоставление гражданам, юридическим лицам государств – членов ЕС возможности основывать компании
и другие центры предпринимательской деятельности на территории другого государства-члена ЕС.
Для решения этой задачи Европейский парламент и Совет принимают
меры посредством директив, в которых, «упраздняя вытекающие из внутреннего законодательства либо из соглашений, ранее заключенных между
государствами – членами, виды административных процедур и административной практики, сохранение которых служило бы препятствием для
свободы учреждения», проявляется забота о том, «чтобы наемные работники одного государства-члена, занятые на территории другого, могли
оставаться на данной территории в целях осуществления там деятельности, не являющейся наемным трудом, – при условии, что подобные работники удовлетворяют требованиям, которым они должны были бы соответствовать в случае прибытия на территорию данного государства непосредственно в момент возникновения у них намерения приступить к такой деятельности»; делается «возможным приобретение и использование земли и
строений, расположенных на территории одного государства-члена, гражданами других государств – членов»; распространяется «постепенная отмена ограничений свободы учреждения в каждой соответствующей отрасли деятельности, с одной стороны, на условия создания в пределах территории любого государства-члена представительств, филиалов или дочерних предприятий и, с другой стороны, на условия вхождения в их органы
управления или наблюдательные органы персонала головного предприятия» (ст. 50 Договора о функционировании ЕС).
Условия для осуществления права на создание центра предпринимательской деятельности:
• возможность свободного въезда в страну и получение в ней права на
жительство;
• признание в других странах общего рынка профессиональной квалификации граждан ЕС.
136
Существует запрет дискриминации граждан других государств – членов, занимающихся предпринимательской деятельностью. Однако государства свободны в установлении правил, регулирующих предпринимательскую деятельность и применяемых как к собственным гражданам, так
и к гражданам других государств – членов ЕС. Что касается лиц, предоставляющих услуги за границей – они могут требовать неприменения к себе
ряда положений законодательства страны, в которой они предлагают услуги, если эти нормы устанавливают необоснованные ограничения предоставления услуг1.
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 171.
В Договоре о Европейском Союзе прямо указывается:
«Статья 3 (бывшая ст. 2)
1. Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию
своих народов.
2. Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и
правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное
передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением.
3. Союз создает внутренний рынок. Он старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности
цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует
научно-техническому прогрессу.
Он борется с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействует
социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин,
солидарности поколений и охране прав ребенка.
Он содействует экономическому, социальному и территориальному сплочению
и солидарности государств-членов.
Он уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия.
4. Союз создает экономический и валютный союз, денежной единицей которого является евро».
Договор о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора в этой
части гласит:
«Статья 26 (бывшая ст. 22bis)
1. Союз принимает меры по созданию или обеспечению функционирования
внутреннего рынка в соответствии с уместными положениями Договоров.
2. Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров обеспечивается свободное передвижение
товаров, лиц, услуг и капиталов.
137
Принцип недискриминации выражается в охране четырех «основных
свобод» общего рынка:
1) свободное движение товаров;
2) свободное движение рабочей силы (трудящихся);
3) свободное учреждение центров предпринимательской деятельности
и оказания услуг;
4) свобода инвестирования, движения капиталов и осуществления платежей (свободное движение капиталов).
Борьба с дискриминацией проявляется в недопущении как прямого
ущемления прав граждан других государств – членов ЕС, так и косвенного
ограничения, в том числе ограничения доступа иностранных граждан к
ряду благ, необходимых для осуществления предпринимательской деятельности в другой стране ЕС.
«Право учреждения» раскрывается в ст. 49, 55 Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора1. В статье 49 Договора
говорится: «…запрещаются ограничения свободы учреждения граждан
одного государства-члена на территории другого. Данный запрет также
распространяется на ограничения в отношении создания представительств,
3. Совет по предложению Комиссии определяет ориентиры и условия, необходимые для обеспечения сбалансированного прогресса во всех заинтересованных
секторах.
Статья 27 (бывшая ст. 22ter)
При формулировании своих предложений по достижению указанных в статье
26 целей Комиссия учитывает масштабы усилий, которые предстоит выдержать
для создания внутреннего рынка некоторым хозяйствам, находящимся на разных
уровнях развития, и она может предлагать уместные положения».
1
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 234–237. В Договоре о функционировании ЕС также говорится:
«Статья 54 (бывшая ст. 48)
Общества, учреждаемые в соответствии с законодательством государствчленов и имеющие свой юридический адрес, свою центральную администрацию
или свое головное предприятие внутри Союза, приравниваются в целях применения положений настоящей главы к физическим лицам – гражданам государствчленов.
Под «обществами» понимаются общества согласно гражданскому или торговому праву (включая кооперативы) и другие юридические лица, регулируемые
публичным или частным правом, за исключением тех, которые не ставят целью
получение прибыли.
Статья 55 (бывшая ст. 48bis)
Государства-члены предоставляют национальный режим применительно к финансовому участию граждан других государств-членов в капитале обществ». (Там
же. С. 236–237.)
138
филиалов или дочерних предприятий гражданами одного из государств –
членов, учредившими собственное дело на территории любого из них.
Свобода учреждения включает в себя доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и осуществление этой деятельности, а также
создание предприятий … и управление ими на условиях, определенных
законодательством страны учреждения для своих собственных граждан,
при соблюдении положений главы о капиталах».
Лицам, основывающим центры предпринимательской деятельности,
предоставляется национальный режим: они наделяются правами и обязанностями аналогичными тем, которыми пользуются собственные граждане
или юридические лица принимающего государства. Что касается лиц,
предлагающих услуги – они не обязательно подпадают под действие всех
норм государства, на территории которого они предоставляют свои услуги
(например, имеют право только на временное проживание в пределах срока, в течение которого они осуществляют предоставление услуг).
Для обеспечения доступа «к деятельности, не являющейся наемным
трудом, и ее осуществления», Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают
директивы, направленные на взаимное признание дипломов, сертификатов
и иных свидетельств, а также на координацию законодательных, регламентарных и административных положений государств – членов в отношении доступа к деятельности, не являющейся наемным трудом, и к ее
осуществлению.
Некоммерческие организации (политические, религиозные, благотворительные, культурные и иные образования) не наделены правом создавать центры своей деятельности в других государствах-членах ЕС.
Компании и фирмы обладают в отношении создания центров предпринимательской деятельности теми же правами, что и физические лица. Некоторые различия касаются только права покидать свою страну, въезжать
в другое государство и получать там право на жительство, поскольку эти
права, естественно, не могут механически распространяться на юридических лиц. Компании и фирмы имеют право свободно перемещать своих
сотрудников из одной страны ЕС в другую независимо от того, являются
ли такие сотрудники гражданами ЕС либо «третьих» стран.
В праве компаний создавать центр предпринимательской деятельности
в другой стране можно выделить два аспекта в зависимости от того, идет
ли речь о первоначальном учреждении компании или о вторичном создании центра предпринимательской деятельности компанией, учрежденной в
другом государстве-члене ЕС. Однако при осуществлении этого права
компаниями и фирмами возникает значительно больше проблем, чем при
осуществлении аналогичного права физическими лицами.
Основная причина трудностей в том, что в государствах – членах ЕС
существует два основных подхода к определению национальности юриди-
139
ческих лиц. В первом, в качестве критерия определения национальности,
используется место учреждения компании. Этого принципа придерживаются Великобритания, Нидерланды, Дания и Ирландия. По второму принципу национальность компании определяется по нахождению ее основного органа и месту основной деятельности. Этот принцип применяется в
остальных странах – участницах ЕС. Применение второго принципа приводит к тому, что государство, в которое будет перемещен центр предпринимательской деятельности компании, будет рассматривать ее как свое
национальное юридическое лицо и, следовательно, предъявлять к ее учредительным документам и юридическому статусу все требования своего
национального законодательства, что приводит к необходимости нового
учреждения компании.
Решение этих проблем – задача программы дальнейшей гармонизации
правовых систем стран ЕС.
3.5. Правовые основы свободного движения капитала
Движение капитала – финансовые операции, существенно связанные с
инвестированием соответствующих фондов1. Важными признаками движения капитала является то, что:
1
В Договоре о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора, о
капиталах и платежах говорится:
«Статья 63 (бывшая ст. 56)
1. В рамках положений настоящей главы запрещаются любые ограничения на
перемещения капиталов между государствами-членами и между государствамичленами и третьими странами.
2. В рамках положений настоящей главы запрещаются любые ограничения на
платежи между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами.
Статья 64 (бывшая ст. 57)
1. Статья 63 не препятствует применению к третьим странам тех ограничений, которые согласно национальному праву или праву Союза существовали 31 декабря 1993 г. в
отношении перемещений капиталов в третьи страны или из третьих стран, – когда
подобные перемещения влекут за собой прямые инвестиции (в том числе инвестиции в недвижимость), учреждение, предоставление финансовых услуг или допуск
ценных бумаг на рынки капиталов. Применительно к ограничениям, существовавшим согласно национальным законам в Болгарии, Эстонии и Венгрии, соответствующей датой является 31 декабря 1999 г.
2. Прилагая усилия к достижению цели свободного передвижения капиталов
между государствами-членами и третьими странами в как можно большей степени
и без ущерба другим главам Договоров, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают меры,
относящиеся к перемещениям капиталов в третьи страны или из третьих стран, –
когда подобные перемещения влекут за собой прямые инвестиции (в том числе
инвестиции в недвижимость), учреждение, предоставление финансовых услуг или
допуск ценных бумаг на рынки капиталов.
140
• это финансовые операции, связанные с инвестированием;
• ресурсы инвестируются в другое государство;
• инвестированные финансовые ресурсы не возвращаются в страну своего первоначального местонахождения в разумный срок.
3. В отступление от параграфа 2 только Совет, постановляя единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с
Европейским парламентом, может принимать меры, которые представляют собой
движение назад в праве Союза в отношении либерализации перемещений капиталов в третьи страны или из третьих стран.
Статья 65 (бывшая ст. 58)
1. Статья 63 не посягает на имеющееся у государств-членов право:
a) применять уместные положения своего налогового законодательства, которые устанавливают различие между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковом положении с точки зрения их места жительства или места вложения их
капиталов;
b) принимать любые необходимые меры, призванные воспрепятствовать нарушениям своих законодательных и регламентарных актов, особенно в налоговой
сфере или в сфере благоразумного надзора за финансовыми институтами, предусматривать процедуры декларирования перемещений капиталов для получения
информации в административных или статистических целях либо принимать меры,
которые являются оправданными по соображениям общественного порядка или
общественной безопасности.
2. Настоящая глава не наносит ущерба возможности применять ограничения в
сфере права учреждения, которые соответствуют Договорам.
3. Меры и процедуры, указанные в параграфах 1 и 2, не должны выступать
средством произвольной дискриминации или замаскированным ограничением свободного передвижения капиталов и платежей, как оно определено в ст. 63.
4. При отсутствии мер, предусмотренных в параграфе 3 ст. 64, Комиссия либо
Совет (в случае непринятия Комиссией решения в течение трех месяцев с момента
обращения к ней заинтересованного государства-члена) вправе издавать решение,
согласно которому ограничительные меры налогового характера, предпринимаемые государством-членом в отношении одной или нескольких третьих стран, признаются соответствующими Договорам при условии, что такие меры являются
оправданными с точки зрения какой-либо из целей Союза и совместимыми с нормальным функционированием внутреннего рынка. Совет постановляет единогласно по запросу государства-члена.
Статья 66 (бывшая ст. 59)
Когда в исключительных обстоятельствах перемещения капиталов из третьих
стран или в третьи страны вызывают или угрожают вызвать серьезные трудности
для функционирования экономического и валютного союза, Совет по предложению Комиссии и после консультации с Европейским центральным банком может
принимать по отношению к третьим странам защитные меры на период не свыше
шести месяцев при условии, что такие меры являются строго необходимыми».
См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 239–240.
141
Свобода движений капитала является свободой на осуществление таких финансовых операций. Необходимо проводить разграничение между
операциями, составляющими движение капитала, и текущими платежами.
Текущие платежи – перечисления иностранной валюты, представляющие собой оплату за услугу.
Таким образом, существенными чертами текущих платежей являются
следующие:
• это простые перечисления иностранной валюты;
• перечисления происходят между двумя государствами;
• перечисление является оплатой за предоставленную услугу;
• валютой такого перечисления является валюта одного из государств –
членов, в котором проживает либо кредитор, либо бенефициарий.
Таким образом, в руководящих документах ЕС говорится о том, что все
ограничения на движение капитала между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены.
Но все же сохранен ряд ограничений: право государств – членов на процедуры, требующие декларирование движений капитала в целях сбора административной или статистической информации; положения о свободе движений капитала не затрагивают ограничений на свободу учреждения центров предпринимательской деятельности, содержащихся в Договоре о ЕС.
3.6. Свободное движение товаров.
Суть свободного движения товаров заключается в отмене между государствами – членами ЕС тарифных и нетарифных ограничений при обращении товаров в пределах ЕС. А именно:
– отмена таможенных пошлин и равнозначных сборов;
– запрет на дискриминационное внутригосударственное налогообложение (запрет вводить налоги протекционистского характера в целях создания льготных условий национальным компаниям по отношению к предприятиям из других стран ЕС);
– запрет на количественные ограничения импорта и экспорта стран ЕС.
Подробно об этом говорится в разделе 1 «Внутренний рынок» части
третьей Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора (ст. 28–48). Более подробно о таможенном союзе в рамках ЕС рассказывается в теме 3.
При этом следует обратить внимание на то, что есть исключения из
принципа свободного движения товаров.
Договор о функционировании ЕС (ст. 36) допускает сохранение количественных ограничений импорта, экспорта или транзита, если они могут
быть обоснованы соображениями общественной морали, общественного
порядка и государственной безопасности, защиты здоровья и жизни людей, животных или растений, национального достояния, имеющего художественную, историческую, археологическую ценность, промышленной и
коммерческой собственности. Данный перечень является исчерпывающим,
142
и такие запрещения или ограничения не должны выступать средством
произвольной дискриминации или замаскированным ограничением в торговле между государствами-членами.
3.7. Свободное движение трудящихся (рабочей силы)1.
Результатом практического осуществления данной свободы является создание в ЕС единого рынка рабочей силы, в котором трудящиеся из любой
страны ЕС обладают возможностью работать по найму на территории других
стран ЕС. Право на свободное перемещение имеют все трудящиеся – граждане государств, входящих в ЕС, независимо от места их жительства.
Работником признается лицо, которое осуществляет деятельность в качестве работника по найму. К этой категории не относятся лица, работа
которых столь незначительна, что может рассматриваться как чисто вспомогательная и несущественная. Члены семьи работника, которые имеют
право на переезд вместе с ним в другое государство – член ЕС, определены
в Регламенте 1612/682.
1
Вопросы социальной политики стран ЕС и Совета Европы подробно освещены в работе: Глотов А.А., Кочетков В.В., Сальников С.В., Ходусов А.А. Европейская социальная хартия: право Совета Европы и российская практика / Под ред.
С.А. Глотова. – М.: РГСУ, 2010. – 328 с.
2
Указанной тематике посвящен раздел IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» части третьей Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора. В нем говорится:
«1. Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников.
2. Оно предполагает отмену любой дискриминации по признаку национального
гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда.
3. При соблюдении ограничений, являющихся оправданными по соображениям
общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья,
оно включает в себя право:
a) принимать реально предлагаемую работу;
b) свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;
c) проживать на территории любого из государств-членов для осуществления
там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными
и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников;
d) при соблюдении условий, которые будут установлены регламентами Комиссии, оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.
2. Положения настоящей статьи не подлежат применению к работе в публичной администрации» (ст. 45 Договора о функционировании ЕС).
Указывается и на то, как следует действовать, что для этого предпринимать:
«Статья 46 (бывшая ст. 40)
Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным
143
Свобода движения означает право лица свободно передвигаться внутри
ЕС в целях принятия реально существующих предложений поступить на
работу. Так же это право распространяется и на лиц, направляющихся в
другие страны – участницы ЕС в целях поиска работы. Единственным административным требованием при въезде в страну-участницу является
наличие у работника паспорта или удостоверения личности. Государство –
член ЕС, в котором гражданин получил работу, обязано предоставить ему
и членам его семьи право проживания и выдать вид на жительство. Положения о свободном движении наемных работников не относятся к занятости на государственной службе.
комитетом, посредством директив или регламентов принимают меры, необходимые для реализации свободного передвижения работников, как оно определено в
ст. 45, в частности:
a) обеспечивая тесное сотрудничество между национальными трудовыми ведомствами;
b) упраздняя вытекающие из внутреннего законодательства либо из соглашений, ранее заключенных между государствами-членами, виды административных
процедур и административной практики, а равно сроки ожидания в целях получения доступа к имеющимся рабочим местам, сохранение которых служило бы препятствием для либерализации перемещений работников;
c) упраздняя все предусмотренные внутренним законодательством либо соглашениями, ранее заключенными между государствами-членами, сроки и иные ограничения, которые применительно к свободному выбору места работы подчиняют
работников из других государств-членов условиям, отличным от тех, что применяются к национальным работникам;
d) устанавливая механизмы, способные свести друг с другом предложение и
спрос в отношении рабочих мест и облегчить приведение их к равновесию на условиях, которые исключают появление серьезных угроз для уровня жизни и занятости в различных регионах и отраслях промышленности.
Статья 47 (бывшая ст. 41)
Государства-члены в рамках совместной программы поощряют обмен молодыми работниками.
Статья 48 (бывшая ст. 42)
Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают в области социального обеспечения меры,
необходимые для установления свободного передвижения работников, в частности, посредством введения системы, которая позволит обеспечить наемным и ненаемным работникам-мигрантам, а также их управомоченным лицам:
a) суммирование всех периодов времени, учитываемых согласно различным
национальным законодательствам, в целях возникновения и сохранения права на
получение пособий, а также с целью исчисления размеров последних;
b) выплату пособий лицам, проживающим на территориях государств-членов».
См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 231–234.
144
Работники, направляющиеся на работу в другие государства – члены
ЕС, не могут подвергаться дискриминации по мотивам гражданства в отношении трудоустройства, оплаты и других условий труда. Устанавливается право работника оставаться на территории другого государства – члена ЕС, где они работали, в случае выхода на пенсию или нетрудоспособности.
Право работника на движение внутри сообщества может быть ограничено по соображениям публичного порядка, общественной безопасности
или здоровья населения (ст. 52 Договора). По этим основаниям работникам может быть отказано в допуске на территорию государства – члена ЕС
или они могут быть депортированы с его территории.
Применительно к медицинским профессиям, профессиям вспомогательных медицинских работников и фармацевтическим профессиям постепенная отмена ограничений ставится в зависимость от проведения координации условий осуществления данных профессий в разных государствах – членах» (ст. 53 Договора).
3.8. Примером интеграционного подхода в решении вопросов
управления экономикой может служить быстро развивающаяся в ЕС
электронная торговля (электронные платежи).
В настоящее время широко используемым в Европе является определение электронных денег, предложенное Директивой Европейского парламента и Совета № 2000/46/ЕС от 18 сентября 2000 г. (далее – Директивой
ЕС по электронным деньгам), направленной на регулирование деятельности институтов-эмитентов электронных денег. Согласно данной Директиве
«электронные деньги являются денежной стоимостью, представленной требованием на эмитента, которая: 1) хранится на электронном
устройстве; 2) эмитируется по получению средств эмитентом в размере, не менее внесенной в качестве предоплаты денежной суммы;
3) принимается в качестве средства платежа иными институтами (помимо эмитента)». Данное определение, также как определение электронных денег Европейского Центрального банка, является примером функционального подхода, используемого для интерпретации электронных
денег, который характеризуется следующими особенностями:
– электронные деньги являются денежной стоимостью, хранящейся на
электронном устройстве;
– устройство для осуществления трансакций (платежный инструмент) с
использованием электронных денег потребителя (карта, мобильный телефон, персональный компьютер и др.) является технологически нейтральным в том смысле, что оно может либо содержать запись о сумме электронных денег непосредственно, либо предоставлять немедленный доступ
к источнику, содержащему такую запись (например, удаленному компьютерному серверу эмитента);
145
– системы электронных денег могут работать как на основе индивидуальных счетов, так и на основе общеэмиссионных счетов, поскольку
функционально и те и другие не являются депозитами.
С небольшими уточнениями и дополнениями приведенное выше определение электронных денег используется (особенно в 2000–2004 гг.) в банковском и финансовом законодательстве 25 стран Европейского Союза.
Например, в Германии электронные деньги интерпретируются как денежная стоимость, хранимая на электронном информационном носителе в
форме требования на эмитента, которое принимается третьими лицами как
средство платежа, не будучи законным средством. В Швеции электронные
деньги определяются как денежная стоимость, представленная обязательством эмитента, которая без наличия индивидуального счета сохраняется в
электронном устройстве и принимается как средство платежа иными лицами, чем эмитент. В Финляндии электронные деньги определяются как
сумма денег на электронном устройстве, находящемся в распоряжении
потребителя.
Системно изучая с 1993 г. феномен электронных денег, к концу
прошлого столетия Европейский Центральный банк (ЕЦБ), его рабочая группа пришла к следующему «набору» минимальных требований в отношении использования электронных денег:
1) эмитенты электронных денег должны подвергаться пруденциальному надзору;
2) надежное и прозрачное правовое обеспечение: права и обязанности
всех участников (пользователей, эмитентов, предприятий торговли и операторов) системы электронных денег должны быть четко определены и
опубликованы;
3) техническая безопасность: системы электронных денег должны располагать адекватными техническими, организационными и процедурными
средствами защиты для предотвращения, сдерживания и выявления угроз
безопасности системы;
4) защита от преступных посягательств: при разработке и реализации
систем электронных денег следует учитывать необходимость наличия защиты против их использования в незаконных целях, таких как отмывание
денег;
5) монетарная статистическая отчетность: системы электронных денег
должны предоставлять центральному банку любую информацию, которая
может потребоваться для проведения денежно-кредитной политики.
Контроль за практической реализацией этого минимального набора
требований должны осуществлять государственные органы страны, в первую очередь, их центральные банки, включая конечный выпуск электронных денег небанковскими учреждениями.
Позднее, в 2000 г., эти и другие требования были узаконены Европейским парламентом путем принятия двух директив – Директива 2000/28ЕС
146
и Директива 2000/46/ЕС. Их целью стали: обеспечение конфиденциальности; развитие единого рынка финансовых услуг, включая единую процедуру лицензирования электронных денег в странах ЕС; предупреждение нарушений правил конкуренции между банками, традиционными и электронными деньгами и т.д.
Как уже отмечалось выше, Директива 2000/46/ЕС устанавливала ряд
основных требований для небанковских эмитентов электронных денег.
Среди них размер первоначального капитала и необходимый размер денежных средств для выпуска электронных денег, ограничения по инвестициям институтов электронных денег и ограничения деятельности институтов электронных денег.
Эти требования несколько слабее по отношению к требованиям к банковским организациям, однако позволяют упорядочить данный вид финансово-экономической деятельности. Тем более, что в связи со ст. 7 Директивы 2000/46/ЕС в целях обеспечения финансовой надежности институты электронных денег должны иметь осторожное управление, административные и учетные процедуры, а также адекватный механизм внутреннего контроля.
Согласно Директиве 2000/28/ЕС к кредитным учреждениям относят не
только предприятия, деятельность которых состоит в принятии депозитов
или других подлежащих возврату денежных средств от неограниченного
круга лиц и предоставлении кредитов за свой счет, но и институты электронных денег, под которыми Директива 2000/46/ЕС понимает любое
юридическое лицо, иное чем кредитная организация, которое выпускает
средства платежа в форме электронных денег1.
Такова общая характеристика права Европейского Союза. По справедливому утверждению М. Марченко и Е. Дерябиной2, в практическом плане
изучение правовой системы Евросоюза наряду с анализом уникального в
своем роде опыта формирования и функционирования наднационального
образования, объединяющего воедино целые 27 суверенных государств,
несомненно, может быть использовано для выработки соответствующих
1
См.: Интерпретация электронных денег и оценка их влияния на денежнофинансовую систему // Финансы и кредит. 2005. № 13. С. 12.
См. также: Глотов B.C., Шалатов Д.В. Интернет-технологии и электронная торговля: экономика, право, программное обеспечение: научное издание. / Науч. ред. проф.
С.А. Глотов. – М.: Изд-е Института национальной стратегии реформ и Центра прав
человека, правозащитной деятельности и защиты прав потребителей РГТЭУ. 2006.
Глава 3. Электронные деньги в системе Интернет-торговли. С. 94–128.
2
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и
теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 3–4.
147
предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию внутрисоюзных отношений между государствами – членами СНГ1.
Приложение 1
Глава 2 Договора о функционировании Европейского Союза (в редакции Лиссабонского договора о развитии, 2007 г.).
ПРАВОВЫЕ АКТЫ СОЮЗА, ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ
И ДРУГИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Отдел 1
ПРАВОВЫЕ АКТЫ СОЮЗА
Статья 288 (бывшая ст. 249)
Для осуществления компетенции Союза институты принимают регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.
Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном
объеме и подлежит прямому применению во всех государствах – членах.
Директива имеет обязательную силу для каждого государства – члена,
кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь,
но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения2.
1
По мнению Ю. Колосова, Э. Кривчиковой и П. Саваськова, «Европейский
Союз представляет собой сложное региональное интеграционное образование,
выходящее за рамки традиционной международной организации. Уникальность
правовой природы ЕС заключается в наличии элементов наднационального характера, выражающихся в комплексе юридических норм и правил, получивших название «право Сообщества», или «право ЕС». Право ЕС имеет прямое действие на
территории государств-членов: нормы права ЕС имеют верховенство над внутренним национальным законодательством и обязательны для всех граждан и юридических лиц. Некоторые ученые-юристы считают, что в Сообществах и созданном на
их основе Европейском Союзе можно найти одновременно черты международной
организации, конфедерации и федерации». См.: Европейское международное право: Учебник. – М.: Международные отношения, 2009. С. 191–192.
2
Обязанность достижения требуемого результата (франц.: obligation de resultat)
является отличительным признаком директивы. Подобно регламенту, она также
содержит нормы права (правила общего действия), но эти нормы подлежат не прямому применению, а трансформации (франц., англ.: transposition) в национальное
законодательство государств-членов. Каждое государство-член, являющееся адресатом директивы, должно привести в соответствие с ней свое законодательство в
установленный срок (срок трансформации) и обеспечить соблюдение на своей территории этих положений. Форму и способы трансформации каждое государствочлен выбирает самостоятельно, в соответствии со своей конституционной системой и практикой. В зависимости от страны, речь может идти о принятии новых,
изменении или отмене действующих национальных правовых актов на общегосу-
148
Решение является обязательным в полном объеме. Когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них.
Рекомендации и заключения не имеют обязательной силы.
Статья 289 (бывшая ст. 249 А)
1. Обычная законодательная процедура состоит в принятии регламента,
директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом
по предложению Комиссии. Эта процедура определяется в ст. 294.
2. В особых случаях, предусмотренных Договорами, принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом при участии
Совета или Советом при участии Европейского парламента образует специальную законодательную процедуру.
3. Правовые акты, принятые посредством законодательной процедуры,
выступают в качестве законодательных актов.
4. В особых случаях, предусмотренных Договорами, законодательные
акты могут приниматься по инициативе группы государств – членов или
Европейского парламента, по рекомендации Европейского центрального
банка либо по запросу Суда или Европейского инвестиционного банка.
Статья 290 (бывшая ст. 249 В)
1. Законодательный акт может делегировать Комиссии полномочие издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или
дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения.
Законодательные акты четко определяют цели, содержание, сферу действия и срок делегирования полномочий. Элементы, имеющие существенное значение в любой сфере, зарезервированы для законодательного акта и
поэтому не могут служить объектом делегирования полномочий.
2. Законодательные акты четко закрепляют условия, которым подчиняется делегирование; эти условия могут быть следующими:
a) Европейский парламент или Совет вправе принять решение об отмене делегирования;
b) делегированный акт может вступить в силу, только если в течение
срока, установленного законодательным актом, Европейский парламент и
Совет не выскажут возражений.
В целях пунктов «а» и «о» Европейский парламент постановляет большинством членов, входящих в его состав, а Совет постановляет квалифицированным большинством.
3. В заглавие делегированных актов включается прилагательное «делегированный», «делегированная» или «делегированное»1.
дарственном, региональном или местном уровне, в форме законов, ордонансов,
постановлений и т.д. – Прим. перев.
1
См.: «Декларация в отношении статьи 249 В Договора о функционировании
Европейского Союза» – Декларация № 39. – Прим. перев.
149
Статья 291 (бывшая ст. 249 С)
1. Государства-члены принимают все меры в области внутреннего права, необходимые для претворения в жизнь юридически обязательных актов
Союза.
2. Когда необходимы единообразные условия исполнения юридически
обязательных актов Союза, эти акты предоставляют исполнительные полномочия Комиссии либо – в особых случаях, надлежащим образом обоснованных, и в случаях, предусмотренных в ст. 24 и 26 Договора о Европейском Союзе, – Совету.
3. В целях параграфа 2 Европейский парламент и Совет, постановляя
посредством регламентов в соответствии с обычной законодательной процедурой, предварительно устанавливают общие правила и принципы в
отношении порядка осуществления контроля со стороны государств – членов за реализацией Комиссией исполнительных полномочий1.
4. В заглавие исполнительных актов включается слово «исполнительный», «исполнительная» или «исполнительное».
Статья 292 (бывшая ст. 249 D)
Совет принимает рекомендации. Он постановляет по предложению
Комиссии во всех случаях, когда Договоры предусматривают, что он принимает акты по предложению Комиссии. Он постановляет единогласно в
сферах, применительно к которым для принятия актов Союза требуется
единогласие. Комиссия, а также Европейский центральный банк в особых
случаях, предусмотренных Договорами, принимают рекомендации.
Отдел 2
ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ АКТОВ И ДРУГИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 293 (бывшая ст. 250)
1. Когда согласно Договорам Совет постановляет по предложению Комиссии, он может вносить поправки в это предложение только единогласно – кроме случаев, указанных в параграфах 10 и 13 ст. 294, в ст. 310, 312,
314 и во втором абзаце ст. 3152.
1
Данный контроль традиционно (с 1960-х гг.) осуществляется через систему
комитетов, состоящих из национальных экспертов (так называемая «комитология»). Перед тем как издать соответствующий акт, Комиссия должна сначала запросить мнение компетентного комитета. Это мнение (в зависимости от типа установленной процедуры) может быть консультативным или обязательным. – Прим.
перев.
2
Условие о единогласном внесении поправок в предложения Комиссии не
применяется к тем случаям, когда согласно Договорам проект Комиссии вносится
в форме «рекомендации» для Совета (см., в частности, ст. 121,126,144, 148 и 219
настоящего Договора). – Прим. перев.
150
2. Пока Совет не постановил, Комиссия может вносить изменения в
свое предложение на всем протяжении процедур, ведущих к принятию
акта Союза.
Статья 294 (бывшая ст. 251)
1. Когда в целях принятия акта в Договорах сделана отсылка к обычной
законодательной процедуре, подлежит применению следующая процедура.
2. Комиссия представляет предложение Европейскому парламенту и
Совету.
Первое чтение
3. Европейский парламент принимает свою позицию в первом чтении и
передает ее Совету.
4. Если Совет одобряет позицию Европейского парламента, то предложенный акт принимается в редакции, которая соответствует позиции Европейского парламента.
5. Если Совет не одобряет позицию Европейского парламента, то он
принимает свою позицию в первом чтении и передает ее Европейскому
парламенту
6. Совет в полной мере информирует Европейский парламент о причинах,
которые побудили его принять свою позицию в первом чтении. Комиссия в
полной мере информирует Европейский парламент о своей позиции.
Второе чтение
7. Если в течение трех месяцев после данной передачи1 Европейский
парламент:
a) одобряет позицию Совета в первом чтении или не высказывает своего мнения, то предложенный акт считается принятым в редакции, которая
соответствует позиции Совета;
b) большинством членов, входящих в его состав, отклоняет позицию
Совета в первом чтении, то предложенный акт считается не принятым;
c) большинством членов, входящих в его состав, предлагает поправки к
позиции Совета в первом чтении, то текст с внесенными таким образом
поправками передается Совету и Комиссии, которая выносит заключение
по данным поправкам.
8. Если в течение трех месяцев после получения поправок Европейского парламента Совет, постановляя квалифицированным большинством:
a) одобряет все поправки, то предложенный акт считается принятым;
b) не одобряет все поправки, то Председатель Совета по соглашению с
Председателем Европейского парламента созывает в течение шести недель
согласительный комитет.
9. Совет постановляет единогласно в отношении тех поправок, которые
получили отрицательное заключение Комиссии.
1
После передачи позиции Совета в первом чтении, как указано в параграфе 5. –
Прим. перев.
151
Согласительная процедура
10. Согласительный комитет, который объединяет членов Совета или
их представителей и столько же членов, представляющих Европейский
парламент, имеет своей задачей в течение шести недель после своего созыва, исходя из позиций Европейского парламента и Совета во втором
чтении, достигнуть соглашения о совместном проекте: квалифицированным большинством членов Совета или их представителей и большинством
членов, представляющих Европейский парламент.
11. Комиссия участвует в работе согласительного комитета и выступает
с любыми необходимыми инициативами, чтобы содействовать сближению
позиций Европейского парламента и Совета.
12. Если в течение шести недель после своего созыва согласительный
комитет не одобрит совместный проект, то предложенный акт считается не
принятым.
Третье чтение
13. Если в течение указанного срока согласительный комитет одобрит
совместный проект, то с момента этого одобрения Европейский парламент
и Совет располагают каждый шестью неделями на то, чтобы принять
предложенный акт в редакции данного проекта:
Европейский парламент – постановляя большинством поданных голосов, а Совет – квалифицированным большинством. Если этого не будет
сделано, то предложенный акт считается не принятым.
14. Сроки в три месяца и шесть недель, предусмотренные в настоящей
статье, продлеваются соответственно максимум на один месяц и на две
недели по инициативе Европейского парламента или Совета.
Особые положения
15. Когда в случаях, предусмотренных Договорами, законодательный
акт должен приниматься в соответствии с обычной законодательной процедурой по инициативе группы государств – членов, по рекомендации Европейского центрального банка или по запросу Суда, параграф 2, второе
предложение параграфа 6 и параграф 9 не подлежат применению.
В этих случаях Европейский парламент и Совет передают Комиссии
проект акта вместе со своими позициями в первом и во втором чтениях. На
всем протяжении процедуры Европейский парламент или Совет вправе
запрашивать заключение Комиссии, которое последняя может выносить и
по своей собственной инициативе. Она также может, если считает это необходимым, участвовать в согласительном комитете в соответствии с параграфом 11.
Статья 295 (бывшая ст. 252bis)
Европейский парламент, Совет и Комиссия проводят взаимные консультации и организуют по общему согласию порядок своего сотрудничества. С этой целью при соблюдении Договоров они могут заключать межинституционные соглашения, способные носить обязательный характер.
152
Статья 296 (бывшая ст. 253)
Когда Договоры не определяют тип принимаемого акта1, институты
выбирают его в каждом конкретном случае при соблюдении подлежащих
применению процедур и принципа пропорциональности.
Правовые акты должны быть мотивированными и содержать ссылки на
предложения, инициативы, рекомендации, запросы или заключения, предусмотренные Договорами.
Когда Европейскому парламенту и Совету поступает проект законодательного акта, они воздерживаются от принятия актов, не предусмотренных законодательной процедурой, подлежащей применению к соответствующей сфере.
Статья 297 (бывшая ст. 254)
1. Законодательные акты, принятые в соответствии с обычной законодательной процедурой, подписываются Председателем Европейского парламента и Председателем Совета.
Законодательные акты, принятые в соответствии со специальной законодательной процедурой, подписываются председателем принявшего их
института.
Законодательные акты публикуются в Официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в день, который ими установлен, либо –
при отсутствии такового – на двадцатый день после их опубликования.
2. Незаконодательные акты, принятые в форме регламентов, директив и
решений, когда последние не указывают адресатов, подписываются председателем принявшего их института.
Регламенты, директивы, которые адресованы всем государствамчленам, а также решения, когда они не указывают адресатов, публикуются
в Официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в
день, который ими установлен, либо – при отсутствии такового – на двадцатый день после их опубликования.
Остальные директивы, а также решения, которые указывают адресатов,
официально направляются их адресатам и вступают в силу посредством
такого уведомления.
Статья 298 (бывшая ст. 254bis)
1. При выполнении своих задач институты, органы и учреждения Союза опираются на открытую, эффективную и независимую европейскую
администрацию.
1
Не устанавливает, какой вид правового акта должен издаваться по конкретному вопросу: регламент, директива, решение, рекомендация или заключение. В подобных случаях уполномочивающие статьи Договоров обычно используют термин
«меры» или «положения», не уточняя, в какой форме их следует принимать. –
Прим. перев.
153
2. При соблюдении Статута и режима, утверждаемых на основании статьи 336, Европейский парламент и Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии с обычной законодательной процедурой, устанавливают положения с этой целью.
Статья 299 (бывшая ст. 256)
Акты Совета, Комиссии или Европейского центрального банка, возлагающие денежное обязательство на иные лица, нежели государства, выступают в качестве исполнительного документа.
Принудительное исполнение регулируется гражданско-процессуальными нормами, действующими в том государстве, на территории которого
оно происходит. Исполнительная надпись ставится без какого-либо иного
контроля, помимо проверки подлинности документа, национальным органом, которого назначит с этой целью правительство каждого из государств –
членов и о котором оно сообщит Комиссии и Суду Европейского Союза.
После выполнения этих формальностей заинтересованное лицо по его
ходатайству может осуществлять принудительное исполнение, обращаясь
непосредственно к компетентному органу в соответствии с национальным
законодательством.
Принудительное исполнение может быть приостановлено только по решению Суда Европейского Союза. В то же время контроль правомерности
исполнительных действий относится к юрисдикции национальных судов.
Приложение 2
Понятие европейского права. Ценности Европейского союза
Европейское
право
– это специфическая система, возникшая на стыке международного и внутригосударственного законодательства государств Европы:
• это внутреннее право международной организации Европейских сообществ (ныне –
Европейского Союза);
• это система международно-правовых источников, которые определяют региональное сотрудничество всех государств континента, независимо от их членства
в Евросоюзе.
Россия, не будучи членом Европейского Союза, участвует практически во всех
правовых механизмах европейского сотрудничества.
154
Ценности Европейского союза
Принцип верховенства
Общие принципы
права Евросоюза
Означает, что акты, при- • уважения человеческого
нятые институтами ЕС
достоинства
во исполнение получен- • свободы
ных полномочий, поль- • демократии
зуются приматом в от- • равенства
ношении правовой сис- • уважения прав человека,
темы государств – члевключая права лиц, принаднов ЕС
лежащих к меньшинствам
• плюрализма
• недискриминации
• веротерпимости
• правосудия
Принцип
• солидарности
атрибутивности
• равенства женщин и мужчин
ЕС действует в рамках
той компетенции, которую ему отвели государства – члены
Принцип прямого действия права Евросоюза
Означает непосредственное применение права ЕС
без какой-либо трансформации на территории
государств – членов ЕС
Принцип
субсидиарности
Если цели действия не
могут быть достигнуты
на национальном уровне,
то они достигаются на
союзном уровне
Задание 1
Прочитав фрагмент параграфа 1 «История международного права в Европе» в учебнике «Европейское международное право»1, будьте готовы
высказать свое мнение:
а) об особенностях отношений европейских государств между собой
(включая наши дни);
б) о сложившейся в литературе периодизации европейского международного права.
«Европейские государства внесли существенный вклад в становление и
развитие общего международного права. Многие идеи и институты современного международного права возникли на Европейском континенте благодаря деятельности европейских государств.
Европейское международное право прошло длительный путь развития.
Как известно, в науке международного права существуют различные точки
зрения относительно возникновения международного права. Одни авторы
полагают, что международное право возникло одновременно с появлением
государств и их вступлением в международные отношения. Другие авторы
считают, что международное право появилось лишь в XVII столетии и его
возникновение связана с Вестфальским миром 1648 г. Однако совершенно
1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов,
Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 19–20.
155
очевидно, что международное право, частью которого является европейское международное право, не могло возникнуть в какой-то определенный
период. Международно-правовые нормы появлялись постепенно. Уже в
древние времена действовали отдельные международно-правовые нормы,
регулирующие международные отношения. По мере развития международных отношений и возникновения новых государств возрастало не только количество международно-правовых норм, расширялась и сфера международных отношений, которые становились объектом международноправового регулирования.
Становление и развитие европейского международного права связано с
падением Западной Римской империи в 476 г., когда на смену ей пришли
европейские государства.
Отношения европейских государств на протяжении всей истории характеризовались рядом особенностей. Во-первых, некоторые европейские
народы входили в состав Римской империи, что не могло не сказаться на
их более или менее общем подходе к решению международных вопросов.
Государства, образовавшиеся на территории бывшей Римской империи, не
могли не перенять опыт империи в решении тех или иных международных
вопросов на основе соответствующих международно-правовых норм. Вовторых, общность религиозных воззрений являлась объединяющей духовной силой, поскольку христианство было господствующей религией в Европе. В-третьих, рецепция римского права, произошедшая в Средние века,
привела к выработке единых правовых идей, которые определяли деятельность государств на международной арене и способствовали возникновению и развитию европейского международного права.
История европейских государств, в том числе и европейского международного права, особенно в Средние века, развивалась под влиянием двух
идей. Первая идея – идея Всемирного светского государства – зародилась
еще во времена Римской империи, она определяла отношение Рима к иностранным государствам и народам, воплотилась в воссоздании в 962 г.
Священной Римской империи (просуществовала до конца XV в., а с конца
XV в. до 1806 г. была Священной Римской империей германской нации).
Эта империя объединяла многие существовавшие в то время европейские
государства и сыграла определенную роль в становлении особой международно-правовой системы, действующей в Европе.
Вторая идея связана с деятельностью христианской церкви, претендующей
на всемирное господство, она заключалась в том, что только всемирное христианское государство, объединяющее всех христиан, независимо от их национальности, может обеспечить справедливый и вечный мир.
Европейское международное право в своем развитии прошло несколько
исторических этапов. Периодизация истории европейского международного права носит условный характер, так как международно-правовые нормы
возникали по мере объективной необходимости в них для регулирования
156
международных отношений. Можно дать следующую периодизацию: европейское международное право средних веков (c V до середины XVIII в.),
европейское международное право с середины XVII столетия до начала
XIX в., европейское международное право XIX – начала XX в. и современное европейское международное право».
Задание 2
Прочитайте фрагмент статьи Ангелики Нусебергер «Развитие социальных прав на внутригосударственном и международном уровнях»1 и выскажите свои предложения по повышению правовой защиты социальных
прав человека и гражданина, в т.ч. в Российской Федерации.
Развитие новой судебной практики по социальным правам на международном уровне
Новая судебная практика по социальным правам на международном
уровне покоится на двух основаниях. С одной стороны, контролирующие
органы, ответственные за осуществление гражданских и политических
прав, прежде всего Европейский Суд по правам человека и Комиссия по
правам человека, занимаются социальными претензиями на основании
широкой интерпретации гражданских и политических прав. С другой стороны, различные экспертные комитеты по конвенциям о социальных правах находят способ доказать возможность защиты социальных прав в суде.
Практика Европейского Суда по правам человека
Согласно тексту европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство в разумный срок перед независимым и беспристрастным судом,
установленным законом, но только для определения «в случае спора о его
гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого
уголовного обвинения». Как представляется, этот текст исключает социальные претензии, которые часто понимаются как общественные права.
Эта точка зрения подтверждена ранней практикой Суда. Однако поворотом стали решения в деле Фельдбрюгге против Нидерландов и в деле
Доймеланд против Германии, где Суд критиковал исключительную продолжительность слушаний в двух делах, связанных с претензиями на социальное страхование. Автономная интерпретация ст. 6 Конвенции и применение ее к социальным правам в дальнейших решениях были уточнены
и к настоящему времени общеприняты, хотя изначально носили весьма
спорный характер.
Применение ст. 6 Конвенции к социальным правам открывает дорогу
для критической оценки дискриминации в этой области. Показательным
1
См.: Сравнительное конституционное обозрение. Издание Института права и
публичной политики. 2008. № 1 (62). С. 109–110.
157
примером развития практики Суда в этом контексте является решение по
делу Шулер-Цграгген против Швейцарии.
Второй важной основой практики Европейского Суда по правам человека в области социальных прав является ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции – защита собственности. В этапном решении Гаигусуз против Австрии
Суд объяснил, что не только претензии на социальное страхование, основанное на вкладе, являются «финансовым правом», но таковы и претензии
на социальную помощь. Суд заявил, что обязанность платить вклады не
является предварительным условием для существования «денежного права». В деле Гаигусуз против Австрии нарушалось не право собственности
как таковое, а ст. 14 Конвенции в совместном толковании со ст. 1 Протокола № 1, поскольку турецкий гражданин подвергся дискриминации по
сравнению с гражданами Австрии. Эта практика была развита в дальнейших решениях Суда. Самым важным стало решение по делу Куа Пуарре
против Франции, в котором Суд открыто заявил, что связь между вкладом
и законным доступом к услуге не обязательна для «денежных прав» в контексте Конвенции.
Далее, к социальным правам может иметь отношение ст. 8 – право на
уважение частной и семейной жизни. В деле Петрович против Австрии
семейное пособие выплачивалось только матерям новорожденных, но не
отцам. Хотя Суд решил, что такое пособие подпадало под действие ст. 8,
так как обязательно затрагивало устройство семейной жизни, он предоставил государству – участнику Конвенции большую свободу выбора в том,
предоставлять ли выгоды, не предоставляемые в большинстве государствучастников. В деле Бенсаид против Соединенного Королевства было решено, что ст. 8 также применима к отказу оплачивать лекарства от психических заболеваний: «Душевное здоровье должно также рассматриваться
как принципиальная часть частной жизни, ассоциированная с таким аспектом, как нравственная безупречность. Статья 8 защищает право на личное
достоинство и развитие личности, а также право устанавливать и развивать
отношения с другими людьми и внешним миром... Сохранение душевной
стабильности в этом контексте является непременным условием эффективного осуществления права на соблюдение частной жизни».
Хотя право на жизнь в этом контексте особо важной роли не играет, запрет бесчеловечного отношения (ст. 3) обсуждался как основа для социальных прав в крайнем случае. Дело Д. против Соединенного Королевства –
исключительное, но очень важное дело. Высылка из Великобритании прибывшего в Соединенное Королевство гражданина островной республики
Сент-Китс, наркоторговца, проведшего в тюрьме много лет, было сочтено
бесчеловечным обращением, так как оно лишило бы этого человека, инфицированного ВИЧ, каких-либо шансов получить лечение в обстоятельствах, угрожающих ему смертью. Аргументация Суда следующая:
158
«Ввиду этих исключительных обстоятельств, учитывая критическое состояние, которого достигла смертельная болезнь истца, осуществление
решения по высылке его на Сент-Китс соответствовало бы бесчеловечному обращению со стороны государства-ответчика в нарушение ст. 3». Существует похожее спорное дело Н. против Соединенного Королевства,
связанное с высылкой иностранца, имеющего заболевание, опасное для его
жизни. Это дело только что поступило на рассмотрение Большой палаты.
По делу Лариошина против России Суд принял решение о том, что даже
жалоба против совершенно недостаточного размера пенсии и других социальных выплат может, в принципе, поднять вопрос по ст. 3 Конвенции, если нарушение достигает некоторого минимального уровня тяжести.
Эти решения показывают, что Суд готов интерпретировать отказ государства от предоставления наиболее общей поддержки, необходимой для
физического выживания, как нарушение Европейской Конвенции о защите
прав человека и основных свобод.
Задание 3
Прочитайте выдержки из конституций ФРГ и Эстонской Республики о
собственности и дайте свои комментарии (в т.ч. сравните с соответствующими конституционными нормами РФ).
Конституция Федеративной Республики Германия
Статьи 14, 15, 29, 104-а, 106 (извлечения)
Собственность и право наследования гарантируются.
Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу <...>
Земля, недра, естественные ресурсы и средства производства могут
быть в целях обобществления переведены в общественную собственность
или в другие формы общественного хозяйства согласно закону, регулирующему виды и размеры возмещения <...>
Территория Федерации может быть изменена таким образом, чтобы
земли могли эффективно выполнять возложенные на них задачи <...> При
этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и
культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также потребности планирования развития земель <...>
Если на ограниченной территории со взаимосвязанными населенными
пунктами и экономикой, части которой находятся в нескольких землях, а
население составляет не менее миллиона человек, десятая часть избирателей, имеющих право голоса на выборах в Бундестаг, потребует путем народной инициативы решить вопрос о принадлежности этой территории к
единой земле, то надлежит федеральным законом в течение двух лет определить, будет ли принадлежность территории изменена посредством закона и референдума или же на основании народного опроса <...>
159
Федерация обладает исключительной компетенцией в следующих вопросах:
свобода товарооборота;
железнодорожное сообщение, находящееся целиком или большей частью в федеральной собственности;
правовая охрана промышленной собственности <...>
Федерации принадлежат следующие налоговые поступления:
таможенные пошлины <...>;
косвенные налоги в той мере, в какой они не поступают землям<…>;
налоги с оборота капитала, страховой налог и налог с обменных операций;
единовременный налог на имущество <...>;
налог с грузового автотранспорта;
дополнительные сборы к подоходному налогу и к налогу с корпораций.
Землям принадлежат поступления от следующих налогов:
на имущество;
на автомашины;
на пиво;
на игорные заведения;
на наследства;
транспортные налоги, если они не поступают Федерации или же Федерации и землям одновременно.
Поступления от подоходного налога и налога на корпорации распределяются поровну между Федерацией и землями <...> Доля поступлений с
налога с оборота в пользу Федерации и земель определяется федеральным
законом, нуждающимся в одобрении Бундесратом.
Если в законе устанавливается, что Федерация несет половину или более расходов, необходимых для его реализации, то он исполняется по поручению Федерации. Если в законе устанавливается, что земли несут четверть или более необходимых расходов, то для его принятия требуется его
одобрение Бундесратом.
Конституция Эстонской Республики
Статья 32 (извлечения)
Собственность каждого неприкосновенна и равно защищается. Без согласия собственника собственность может быть отчуждена только в порядке, установленном законом, в общих интересах и за справедливую и
немедленную компенсацию. Каждый, чье имущество отчуждено без его
согласия, имеет право обратиться в суд и опротестовать отчуждение имущества, компенсацию или ее размер <...>
Собственность не должна использоваться во вред общим интересам.
В общих интересах законом могут быть установлены виды имущества,
которые могут приобретать только граждане Эстонии, юридические лица
некоторых категорий, органы местного самоуправления или Эстонское
государство.
160
Задание 4
В своей статье «Отношения между Европейским Судом по правам человека и национальными судебными органами» Председатель Европейского Суда по правам человека (1998–2006) Лациус Вальдхабер1 пишет:
Предваряя дискуссию на темы, связанные с применением Европейской
Конвенции о защите прав человека и основных свобод и деятельностью
судебных органов стран – участниц Конвенции, необходимо сказать следующее. Являясь по сути вспомогательным инструментом, Конвенция ничего собой не представляет, если ее рассматривать в отрыве от деятельности национальных судов. Поскольку она призвана, прежде всего, обеспечивать соблюдение прав человека в каждой из стран – участниц, первостепенное значение имеет то, чтобы национальные органы государственной
власти и, в большей степени, судебные органы, прилагали максимальные
усилия для достижения этой цели.
Для начала приведу некоторые факты и данные, характеризующие деятельность Европейского Суда по правам человека в целом, касающиеся
всех 46 стран – участниц Конвенции. Затем рассмотрим отдельные аспекты деятельности Суда, затрагивающей интересы России.
В 2005 г. Европейским Судом были вынесены решения по 1105 делам,
12 из которых находились на рассмотрении Большой палаты Суда. Это
рекордное количество решений, когда-либо выносившихся Судом за один
год с момента его создания более пятидесяти лет назад. Показатели предыдущего года были превышены на 50 %.
Более 60 % вынесенных в 2005 г. решений Суда касались пяти государств: Турции, Украины, Греции, России и Италии.
Почти 600 решений, принятых Европейским Судом по правам человека
в 2005 г., около 54 % от их общего количества, затрагивали следующие
вопросы: 1) чрезмерное затягивание разбирательств в национальных судах
(к этой группе можно отнести около 25 % всех вынесенных решений);
2) неисполнение судебных актов, имеющих обязательную силу, что стало
одним из принципиальных вопросов в жалобах, направленных против некоторых государств, среди которых Россия и Украина; 3) задержка выплаты компенсации в связи с лишением права собственности в Турции; 4) независимость и беспристрастность судов госбезопасности в Турции при
рассмотрении дел, касающихся свободы выражения мнений; 5) легализация лишения права собственности без проведения формальной процедуры
конфискации, посредством осуществления так называемой «косвенной
конфискации» в Италии.
1
См.: Единое правовое пространство Европы и практика конституционного
правосудия: сб. докл. – М.: Институт права и публичной политики, 2007. С. 9–10.
161
Что касается Российской Федерации, то Конвенция на ее территории
вступила в силу с 5 мая 1998 г. К октябрю 2006 г. в Суд поступило более
40000 обращений против России. Из них около 20000 уже признаны неприемлемыми, и, по-видимому, их число будет расти и дальше. Около 650
обращений были переданы в Правительство, были вынесены более 150
решений Суда, где в большинстве случаев были усмотрены нарушения.
В 2005 г. обращения против России составили 21 % от общего количества
рассмотренных дел (однако нельзя не учитывать тот факт, что Россия – довольно большая страна). Наиболее часто встречающейся проблемой оказалось невыполнение государством обязательных решений, вынесенных национальными судами. В мае 2002 г. во время первого разбирательства по
делу против России (дело Бурдова) Европейский Суд по правам человека
признал неисполнение решения суда о выплатах компенсации заявителю,
который являлся пострадавшим в результате аварии в Чернобыле, нарушением ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенций.
В этой связи можно процитировать высказывание Председателя Конституционного Суда России В.Д. Зорькина: «Является ли на самом деле
«либеральной эйфорией» заявление требований о выплатах пенсий жертвам Чернобыля? Не думаю».
Задание 5
Прочитайте отрывок из учебного пособия1 и постарайтесь дополнить
его в устном выступлении современной проблематикой права ЕС.
Понятие и сфера действия права Европейского Союза
1. Интеграционные процессы сегодня – дань времени и способ экономического выживания. Они развиваются повсеместно в мире, примером
тому могут быть Североамериканская зона свободной торговли, Андская
группировка, АСЕАН. Интеграция затронула и так называемое «постсоветское пространство». Государства – члены бывшего СССР после распада
складывавшихся почти столетие управленческо-правовых структур и связей очень быстро осознали необходимость более тесного сотрудничества.
Во многом процессы, протекающие в рамках СНГ, сходны с интеграционными процессами в Западной Европе, где уже найдены и прошли испытание временем экономические, политические и правовые решения. Интеграция в Европе началась с права, ибо именно в Союзных договорах определены основные институты, принципы, политические направления, ответственность за нарушение норм права ЕС. Учредительные договоры ЕС
до вступления в силу Конституции все еще играют роль Основных законов
или Конституции ЕС.
1
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер, 2005.
С. 7–10.
162
2. Право Европейского Союза – новый феномен, появившийся в ходе
процесса интеграции в рамках Европейских Сообществ и Европейского
Союза. Оно является результатом деятельности наднациональных международных институтов ЕС. Это особая правовая система, возникшая на стыке
международного права и внутригосударственного права государств – членов Европейского Союза. Право ЕС обладает самостоятельными источниками и принципами, его автономность подтверждают практика и решения Суда ЕС. Термин «право Европейского Союза» вошел в употребление с начала 90-х гг. XX столетия, с момента появления Европейского
Союза. Правовой массив, сложившийся до этого, обозначался как «право
Европейских Сообществ», «право Европейского Сообщества», «Европейское право», хотя последнее понятие не всегда имеет совпадающее значение по отношению к понятию «право Европейского Союза». В литературе
часто рассматривается понятие «право Европейского Союза» как синоним
более широкого понятия «Европейское право», используемого в узком
смысле. Под Европейским правом в широком смысле понимается регулирование правоотношений в целом в Европе, которое включает в себя
деятельность и способы организации практически всех европейских международных организаций. Таким образом, это скорее региональное право,
одновременно являющееся международным правом. В узком смысле Европейское право представляет собой право Европейского Союза и Европейских Сообществ. В данном значении понятие «Европейское право»
совпадает с понятием «Право Европейского Союза».
3. Центральным звеном, ядром права Европейского Союза является
право Европейского Сообщества (право ЕС). Стержнем же несущей конструкцией права ЕС являются принципы права ЕС, представляющие собой нормативные положения общего характера, влияющие на развитие права и обязательные для правоприменителей. Выделяются функциональные и общие принципы права Европейских Сообществ. К функциональным принципам относятся принцип верховенства права ЕС и
принцип прямого действия права ЕС. Принцип верховенства права ЕС
закрепляет приоритет норм права ЕС над нормами внутринационального
права государств-участников. Нормы национального права членов ЕС не
могут противоречить нормам права ЕС. Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное применение права ЕС на территории
государств-участников, действие норм права Сообщества без дополнительной имплементации в правовую систему государства-участника. К
общим принципам права ЕС относятся: принцип охраны прав и свобод
личности, принцип пропорциональности, недискриминации, принцип субсидиарности, равенства мужчин и женщин, защиты окружающей среды,
защиты от недобросовестной конкуренции, а также ряд процессуальных
принципов.
163
4. Право Европейского Союза имеет свою систему источников. Это
разветвленный комплекс с собственной иерархией, включающий в себя
нормы, относящиеся к различным отраслям публичного и частного права.
Источники права ЕС подразделяются на две группы, а именно: нормы первичного и нормы вторичного права. К первичному праву традиционно
относятся все учредительные договоры, то есть: Парижский Договор об
учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г., Римский Договор, учреждающий Европейское Сообщество 1957 г., Римский Договор,
учреждающий Евратом 1957 г., Маастрихтский Договор о Европейском
Союзе 1992 г., а также изменяющие и дополняющие договоры, к которым
относятся Брюссельский Договор, учреждающий единый Совет и единую
Комиссию Европейских Сообществ (Договор о слиянии) 1965 г., Бюджетный Договор 1970 г., Бюджетный Договор 1975 г., Единый европейский
акт 1986 г., Амстердамский Договор об изменении Договора о Европейском Союзе, Ниццский Договор, одобривший очередные изменения учредительных договоров Союза 2001 г. К актам вторичного права относятся
акты, издаваемые институтами ЕС, а также все другие акты, принимаемые
на основе учредительных договоров.
5. Право Европейского Союза имеет определенные структурные особенности. К его элементам относятся учредительные договоры, положения о правах и основных свободах человека, а также право Европейских
Сообществ. Право Европейского Союза не стоит на месте, его можно
сравнить с живым организмом, постоянно и динамично развивающимся,
обновляющимся и проникающим во все сферы жизни. Уже сейчас можно
говорить о тенденциях кодификации, результатом которой стало принятие
полноценной Конституции Европейского Союза.
6. Европейское право имеет достаточно ограниченную и вместе с тем
обширную территориальную сферу действия. Право Европейских Сообществ и право Европейского Союза в полном объеме распространяется
только на государства, являющиеся непосредственными участниками Европейского Союза. С расширением Европейского Союза на восток расширились и пределы действия Европейского права, развитие которого отражает исторические процессы, ведущие в перспективе к единству всей Европы. С рядом государств, не входящих в состав ЕС, отношения строятся
на основе норм международного права. Зачастую соглашения, заключаемые Европейским Союзом, предусматривают регулирование ряда взаимных отношений на основе права ЕС или, как минимум, предполагают унификацию законодательства в областях корпоративного, торгового, налогового права. Хотя Россия не входит в состав членов ЕС, тем не менее следует учитывать, что Европейское право сегодня имеет все большее значение для страны и частично применимо в российском внутринациональном правопорядке. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации международно-правовые нормы имеют приоритетное
164
действие на территории России. Таким образом, признается примат международного права над национальным. Нормы международного права могут применяться в судопроизводстве без принятия каких-либо дополнительных нормативно-правовых актов и имеют первоочередную возможность применения в случае коллизии с внутригосударственным правом.
Нормы права, которые регулируют взаимоотношения России и Европейского Союза, относятся к международно-правовым, ибо в настоящий момент отношения между Россией и ЕС строятся на основании международных соглашений, регулирующих проблемы торговли, взаимного сотрудничества по вопросам безопасности, социальной политики, сближения нормативных предписаний. Так как международные соглашения, подписанные ЕС, являются одновременно и источниками Европейского права,
можно сделать вывод о частичной применимости Европейского права на
территории РФ.
Задание 6
Прочитайте приведенный фрагмент текста из учебника «Европейское
международное право»1.
После окончания Второй мировой войны европейские государства, переживавшие серьезные экономические и социальные трудности, заложили
основу экономического сотрудничества в целях оживления рыночной модели хозяйства. «План Маршалла» (по имени государственного секретаря
США того периода) стал крупномасштабным мероприятием в этом направлении. План впервые был публично оглашен в выступлении Маршалла 5 июня 1947 г. в Гарвардском университете, которое сводилось к тезису
о том, что экономики государств мира взаимозависимы.
Для проведения в жизнь «плана Маршалла» европейские государства
на уровне консультаций министров иностранных дел разработали схему
«общеевропейского экономического сотрудничества». Наиболее активную
роль в этом процессе играли Англия и Франция, которые летом 1947 г.
предприняли попытку добиться согласия СССР на вступление в «план
Маршалла». Однако по идеологическим причинам Советский Союз изначально был настроен негативно к любым экономическим инициативам
западных стран. По сути дела, послевоенная политика СССР привела к
тому, что Европа была разделена на два лагеря. Последний шанс создания
общеевропейского экономического сотрудничества был упущен: на состоявшемся 12–15 июля 1947 г. в г. Париже (Франция) Совещании европейских государств из приглашенных 25 стран присутствовали 16, а 9 – Албания, Болгария, Венгрия, Польша Румыния, СССР, Финляндия, Чехослова1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С.
Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 189–191.
165
кия и Югославия – отказались от участия. Следует отметить, что из числа
стран, участвовавших в этом Совещании в г. Париже, 9 стран воевали против Германии, 5 – сохраняли нейтралитет, а 2 страны были союзниками
Германии (Италия, Австрия). Цель Совещания состояла в определении
необходимых объемов экономической помощи со стороны США. В итоговом документе было зафиксировано, что странам-участницам требовалась
американская помощь в течение четырех лет начиная с 1948 г. на сумму
27 млрд. амер. долл. Несколько позднее, в сентябре 1947 г., в окончательном докладе западноевропейских государств правительству США сумма
была уточнена. В итоге испрашиваемая помощь оценивалась в размере 22
млрд. амер. долл.
К числу европейских государств, включившихся в «план Маршалла»,
относились: Австрия, Англия, Бельгия, Голландия, Греция, Дания, Западная Германия, Ирландия, Исландия, Италия, Люксембург, Норвегия, Португалия, Турция, Франция, Швейцария и Швеция (в составе объединенной
англо-американской оккупационной зоны «Бизон» и французской оккупационной зоны). Свободная территория Триест также участвовала в «плане
Маршалла» вплоть до ее возвращения в 1954 г. под суверенитет Италии и
Югославии.
Для эффективного осуществления «плана Маршалла» потребовалось
создать специальный организационно-правовой механизм. 16 апреля
1948 г. в Париже состоялось пленарное заседание конференции 16 стран –
участниц «плана Маршалла», на котором были подписаны Соглашение об
учреждении Организации европейского экономического сотрудничества
(ОЕЭС) и к нему два дополнительных протокола: о правах и привилегиях
Организации европейского экономического сотрудничества и о финансовом хозяйстве стран – участниц. В США в соответствии с планом была
создана специальная Администрация экономического сотрудничества. Задачи ОЕЭС сводились к подготовке программы оздоровления экономики
европейских стран, а также распределению получаемой американской помощи.
Несмотря на видимую эффективность, практическая реализация «плана
Маршалла» столкнулась с серьезными трудностями осенью 1949 г. США
изменили политику в отношении помощи, не желая способствовать интеграции государств Европейского континента.
Тем не менее европейские страны выбрали курс тесного экономического сотрудничества. Под эгидой ОЕЭС в 1950 г. был создан Европейский
платежный союз (ЕПС) для достижения следующих целей: 1) устранения
затруднений в торговле, связанных с неконвертируемостью европейских
валют; 2) отмены количественных ограничений в торговле; 3) пресечения
негативной двусторонней торговой практики.
Механизм ЕПС представлял собой компенсационный фонд, из которого покрывался дефицит платежного баланса европейских государств на
166
основе квотирования. ЕПС достиг поставленных целей и прекратил свою
деятельность в декабре 1958 г., сразу же после того, как европейские государства объявили о свободной конвертируемости своих национальных
валют по отношению к доллару США.
В 1950 г. в ОЕЭС был разработан план действий по экономической интеграции европейских государств, базирующийся на глубокой международной специализации производства, международном разделении труда и
интеграции государств Европы в единый рынок. План, получивший название «план Стиккера» по имени председателя Совета ОЕЭС, включал и
другие мероприятия, направленные на ускорение либерализации торговли.
Впоследствии в порядке реализации «плана Стиккера» европейские государства заключили ряд основополагающих соглашений по учреждению
Европейских сообществ.
Вопросы
1. Действительно ли Советский Союз виноват во всех «смертных грехах» европейской экономической дезинтеграции («послевоенная политика
СССР привела к тому, что Европа была разделена на два лагеря»?
2. Что Вы знаете о деятельности СЭВ?
3. Что происходило в области экономических отношений «двух систем» на Европейском континенте в 60–80-е гг. ХХ столетия?
Задание 7
Говоря об источниках права, О. Витвицкая и Г. Горниг пишут1:
«В праве Сообщества принято различать первичное и вторичное право.
К первичному праву отнесены: все учредительные договоры об образовании Сообществ, обычное Право и общеправовые принципы. Они образуют основы вторичного права, создаваемого органами Сообществ. К вторичному праву Сообщества относятся изданные его органами абстрактные нормы общего характера и конкретные нормы индивидуального характера, имеющие обязательную силу, а также не имеющие
таковой рекомендации и заключения. Международные договоры, заключенные Сообществами, составляют, следуя постоянной судебной практике,
«интегрированную составную часть правопорядка Сообществ». Сообщество обязано при заключении договоров учитывать ограничения, существующие в первичном праве. Международные договоры в связи с тем, что
они обязательны для органов Сообщества, обладают приоритетным действием по отношению ко вторичному праву, создаваемому Сообществом. В
1
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер, 2005.
С. 56–57.
167
соответствии с практикой Суда Европейских Сообществ международные
договоры Сообщества занимают промежуточную позицию, находясь ниже
первичного права, но над вторичным правом. Во внешних связях приоритетом по отношению к любому виду нормативных актов Сообщества обладают, наоборот, международно-правовые договоры.
Договоры Сообщества ориентированы на страны – члены и на органы Сообществ. Часто они обосновывают непосредственно, т.е. без
дальнейших актов право реализации, права и обязанности для отдельных
лиц. В таком случае говорится о прямом действии права Сообществ. Вторичное право ориентировано частично на государства-участники и имеет также непосредственное действие по отношению к отдельным лицам.
При вступлении в Европейский Союз новые государства-участники
должны полностью перенять уже имеющийся в наличии правовой комплекс норм Сообщества, так называемый acquis communautaire. Такая
адаптация права ЕС требует особого регулирования между государствами
EC и вновь входящим государством».
Вопросы
1. Приведите примеры правовых актов, относящихся к первичному и
вторичному праву.
2. В какой форме принимаются правовые акты ЕС в соответствии со
ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции
Лиссабонского договора?
3. Какова практика правовой подготовки государств к вступлению в ЕС
(приведите примеры)?
Задание 8
Говоря о взаимодействии права Сообщества (ЕС) и национального права, О. Витвицкая и Г. Горниг замечают1:
«Право Сообщества обладает преимущественным действием по отношению к любой норме национального права, включая конституционное.
При толковании термина «преимущественное действие права Сообщества»
речь идет не о сфере применения, ведущей к недействительности национального права, а об обычной процедуре применения, т. е. при коллизиях
применяется право Сообщества, а не национальное право. Последствием
преимущественного действия права Сообщества является то, что национальные суды должны предлагать эффективную правовую защиту от национального права, противоречащего праву Сообщества».
1
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер, 2005.
С. 65–66.
168
Это сказывается на исполнении права Сообщества ЕС.
«Исполнение права ЕС осуществляется либо органами Сообществ,
либо органами государств-участников. Таким образом, следует делать
различие между непосредственным, или прямым, исполнением и опосредованным, или косвенным, исполнением.
При непосредственном исполнении право Сообществ реализуется его
органами напрямую. Такого рода процедура возможна только в случаях,
четко определенных первичным правом Сообществ. Непосредственному
типу исполнения подчинены внутренние сферы деятельности Сообществ,
такие как кадровые вопросы, исполнение бюджета, внутренняя организация. К внешним областям относятся конкурентное право, право получения субсидий, торговая и социальная политика. В большинстве случаев
право Сообществ исполняется государствами-участниками. При этом
следует непосредственное межгосударственное исполнение отличать от
опосредованного межгосударственного исполнения. При непосредственном исполнении процесс осуществляется за счет прямо применяемого
первичного права, распоряжений и непосредственно действующих директив. При опосредованном межгосударственном исполнении «работает»
национальное право, т. е. исполнение осуществляется посредством издания законов, постановлений и распоряжений».
Вопросы
1. Каковы основные элементы взаимодействия ЕС и государств – членов в области реализации права Союза?
2. Какие санкции возможны в отношении государств – членов за невыполнение «союзных» правовых актов – регламентов, директив, решений,
рекомендаций и заключений?
Задание 9
Изучите ст. 56–61 Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора1, раскрывающие правовой порядок обеспечения оказания услуг в Европейском Союзе, и выскажите свое мнение относительно
того, как указанные ниже нормы можно было бы применить на постсоветском пространстве, в деятельности СНГ, ЕврАзЭС.
«Статья 56 (бывшая ст. 49)
В рамках нижеследующих положений запрещаются ограничения свободного предоставления услуг внутри Союза гражданами государств –
1
Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 237–238.
169
членов, учредившими собственное дело в ином государстве-члене, чем то,
где находится получатель услуги.
Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, могут распространить действие преимуществ, вытекающих из положений настоящей главы, на поставщиков
услуг, которые являются гражданами третьих стран и учредили собственное дело внутри Союза.
Статья 57 (бывшая ст. 50)
В значении Договоров «услугами» признаются те предоставляемые услуги, которые обычно оказываются за вознаграждение, в той мере, в какой
они не подпадают под действие положений о свободном передвижении
товаров, капиталов и лиц. Услуги, в частности, включают:
а) деятельность промышленного характера;
b) деятельность торгового характера;
с) ремесленную деятельность;
d) деятельность свободных профессий.
Без ущерба положениям главы о праве учреждения поставщик услуги в
целях ее предоставления может временно осуществлять свою деятельность
в государстве-члене, где предоставляется услуга, на тех же условиях, какие данное государство предъявляет к своим собственным гражданам.
Статья 58 (бывшая ст. 51)
1. Свободное передвижение услуг в транспортной сфере регулируется
положениями раздела о транспорте.
2. Либерализация банковских и страховых услуг, которые связаны с
перемещениями капиталов, должна проводиться согласованно с процессом
либерализации передвижения капиталов.
Статья 59 (бывшая ст. 52)
1. В целях либерализации конкретных услуг Европейский парламент и
Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом,
принимают меры посредством директив.
2. По общему правилу, указанные в параграфе 1 директивы обращаются в приоритетном порядке к тем услугам, которые непосредственно входят в издержки производства товаров или либерализация которых способствует облегчению товарооборота.
Статья 60 (бывшая ст. 53)
Государства – члены стараются провести либерализацию услуг сверх
той меры, которая является обязательной согласно директивам, принятым
на основании параграфа 1 ст. 59, если их общее экономическое положение
и положение в заинтересованном секторе позволят им сделать это.
Комиссия направляет соответствующим государствам-членам рекомендации с этой целью.
Статья 61 (бывшая ст. 54)
170
До тех пор, пока не отменены ограничения свободного предоставления
услуг, каждое из государств – членов применяет их ко всем указанным в
первом абзаце ст. 56 поставщикам услуг, не проводя различий по признаку
национального гражданства или места жительства».
Вопросы для самок он тро ля
1. Что такое право ЕС?
2. Каковы особенности права Европейского Союза?
3. Что такое первичное и вторичное право Союза
4. Каковы отличительные особенности права ЕС.
5. Каковы формы правовых актов Союза. Что такое регламент, директива,
решение, рекомендации и заключения в ЕС? Какова сила их действия?
6. Каковы правовой порядок принятия актов ЕС в соответствии с Договором о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора, роль
парламента, Совета, Комиссии, национальных парламентов в принятии и
реализации правовых актов?
7. Каковы основные положения Хартии Европейского Союза об основных правах?
8. Каковы источники права ЕС?
9. Каковы методы унификации и гармонизации в строительстве правовой системы Союза?
10. В чем существо права экономической интеграции Евросоюза?
11. Из чего состоит и как регулируется единый рынок товаров и услуг в ЕС?
12. Как регулируется движение капиталов и рабочей силы в ЕС?
13. Перечислите элементы социальной политики в странах – членах ЕС.
14. В чем заключается право учреждения в ЕС?
171
Тема 4
Правовое обеспечение единой поли тики
стран Европейского Союза
1. Таможенный Союз и общий таможенный тариф Европейского
сообщества.
2. Формирование Экономического и Валютного Союза.
3. Правовые аспекты общей политики Европейского Сообщества.
Рекомендуе мая ли тера тура
Глотов С.А., Кочетков В.В., Сальников С.А., Ходусов А.А. Европейская
социальная хартия: право Совета Европы и российская практика. – М.:
РГСУ, 2010. – 328 с.
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. – 698 с.
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник /Отв. ред. Л.М. Энтин. – 2-е изд., доп.
и перераб. – М.: Норма, 2008. С. 422–456, 525–614, 653–736.
Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы
истории и теории: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. С. 367–397.
Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф.
С.Ю. Кашкина. – М.: Белые альвы, 1997. С. 210, 212–213, 215, 220, 223–
224, 228–230, 236, 240–241, 243, 247–248, 251–252, 255–256, 258–261, 263–
265, 267–272, 276–277, 279, 281, 283–284, 286.
Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин. – М.: Проспект, 2005. С. 175–200.
Фишер В. Европа: экономика, общество и государство. 1914–1980 /
Пер. с нем. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1999.
1. Таможенный Союз и общий таможенный тариф Европейского
Сообщества1.
С момента создания ЕЭС Таможенный Союз был одной из основ общего рынка. Целью образования Сообщества с самого начала было создание
такого политико-юридического пространства, в котором товары, услуги и
капитал могли бы свободно продаваться и передвигаться.
1
Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф.
С.Ю. Кашкина. – М.: Белые альвы, 1997. С. 210–286.
172
Создание Таможенного Союза было закреплено ст. 9 Договора о
ЕЭС (ныне ст. 9 Договора о ЕС).
Таможенный Союз – это экономическое пространство, участники которого согласились на основании договора отказаться от наложения друг
на друга любых таможенных пошлин, имеющих равнозначный эффект,
или количественных ограничений, и принять внешний Общий Таможенный Тариф (ОТТ) в отношении «третьих» стран.
Таможенный Союз имеет как внутреннюю, так и внешнюю сферы воздействия. Основным документом, регулирующим торговлю с «третьими»
странами, является Таможенный кодекс Сообщества. Кроме Кодекса существует еще ряд нормативных актов, регулирующих некоторые вопросы,
связанные с таможенной деятельностью.
Одной из важных составляющих Таможенного Союза является Общий
Таможенный Тариф. Именно он позволил ЕЭС ввести независимую таможенную и общую торговую политики, а с 1975 г. доходы от ОТТ поступают не государствам-членам, а напрямую Сообществу, являясь одним из
важных источников бюджета ЕС.
Какую пользу получили государства – члены от введения ОТТ:
1. Это позволило ввести единую таможенную и тарифную политику
Сообщества, что было необходимо как для строительства нового рынка,
так и для защиты экономических интересов всех государств – членов.
2. Сообщество получило прекрасный инструмент для ведения общей
торговой политики.
3. ОТТ используется Сообществом для предоставления экономической
помощи развивающимся странам.
Проект Европейской Конституции 2004 г. содержал ст. III-151: «Европейский Союз должен иметь Таможенный союз, который должен заниматься всеми торговыми операциями и участвовать во всех запретительных мерах между государствами-участниками в отношении таможенных
пошлин на импорт и экспорт, а также заниматься всеми сборами аналогичного характера и принимать общие таможенные тарифы в своих отношениях с третьими странами …». (1) … Таможенные пошлины на импорт
и экспорт, а также аналогичные сборы между Государствами-участниками
должны быть запрещены. Этот запрет должен также распространяться на
таможенные пошлины фискального характера» (4).
В статье III-151 Проекта Европейской Конституции говорилось: «Европейские законы или рамочные законы должны обеспечить меры по укреплению таможенного сотрудничества между государствами-участниками, а
также между ними и Комиссией»1.
1
По этому пути пошли и страны ЕврАзЭС. С 1 января 2010 г. производители
России, Беларуси и Казахстана получили возможность беспошлинно перемещать
свои товары в «треугольнике» этих стран (одежду, обувь, молоко, мясо, сахар, ма-
173
Как уже обращалось внимание выше, проект Европейской Конституции принят не был, но в Договоре о функционировании Европейского
Союза в редакции Лиссабонского договора о развитии 2007 г. положения о
таможенном союзе и тарифах занимают одно из центральных мест. Речь
идет о части третьей данного Договора – «Внутренняя политика и деятельность Союза», разделах I – «Внутренний рынок», II – «Свободное передвижение товаров» и т.д. Обновленный Договор о функционировании
ЕС гласит1:
«Статья 26 (бывшая ст. 22bis)
1. Союз принимает меры по созданию или обеспечению функционирования внутреннего рынка в соответствии с уместными положениями Договоров.
2. Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ,
в котором согласно положениям Договоров обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов.
3. Совет по предложению Комиссии определяет ориентиры и условия,
необходимые для обеспечения сбалансированного прогресса во всех заинтересованных секторах.
Статья 28 (бывшая ст. 23)
1. Союз включает в себя таможенный союз, который распространяется
на весь товарооборот и предполагает запрещение между государствами –
членами таможенных пошлин на импорт и экспорт и любых равнозначных
сборов, а также принятие общего таможенного тарифа в их отношениях с
третьими странами.
2. Положения ст. 30 и гл. 3 настоящего раздела применяются к продукции, местом происхождения которой выступают государства – члены, а
также к продукции из третьих стран, находящейся в свободном обращении
в государствах – членах.
Статья 29 (бывшая ст. 24)
Находящейся в свободном обращении в каком-либо государстве-члене
признается продукция из третьих стран, в отношении которой в данном
государстве-члене были выполнены импортные формальности, взысканы
подлежащие уплате таможенные пошлины и равнозначные сборы и при-
шины, газ, энергию, автомобили). Образован Таможенный Союз с рынком в
160 млн. потребителей. Такое понятие как отечественный товар будет заменено на
союзный товар, т.е. произведенный в Таможенном Союзе. Переходный период для
«обкатки» нового «таможенного пространства» проводился до 1 июля 2010 г., когда вступил в силу единый Таможенный кодекс. См.: Российская газета.
№ 1 (5080) 2010. 11 января.
1
См.: Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 224–238.
174
менительно к которой не производился полный или частичный возврат
этих пошлин и сборов.
Статья 30 (бывшая ст. 25)
Между государствами – членами запрещаются таможенные пошлины
на импорт и экспорт или равнозначные сборы. Данный запрет также распространяется на таможенные пошлины налогового характера.
Статья 31 (бывшая ст. 26)
Пошлины общего таможенного тарифа устанавливает Совет по предложению Комиссии.
Статья 32 (бывшая ст. 27)
При осуществлении задач, которые возложены на нее согласно настоящей главе, Комиссия исходит из:
a) необходимости развивать торговлю между государствами – членами
и третьими странами;
b) эволюции условий конкуренции внутри Союза, насколько такая эволюция будет приводить к возрастанию конкурентоспособности предприятий;
c) потребностей в снабжении Союза сырьем и полуфабрикатами, одновременно заботясь о том, чтобы между государствами – членами не искажались условия конкуренции в отношении конечной продукции;
d) необходимости избегать серьезных нарушений в хозяйственной
жизни государств – членов и обеспечивать рациональное развитие производства и рост потребления в Союзе.
Статья 34 (бывшая ст. 28)
Между государствами – членами запрещаются количественные ограничения на импорт, а также любые равнозначные меры.
Статья 35 (бывшая ст. 29)
Между государствами – членами запрещаются количественные ограничения на экспорт, а также любые равнозначные меры.
Статья 36 (бывшая ст. 30)
Положения ст. 34 и 35 не служат препятствием для запрещений или ограничений импорта, экспорта или транзита, которые являются оправданными по соображениям общественной морали, общественного порядка,
общественной безопасности, охраны здоровья и жизни людей и животных
или сохранения растений, защиты национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность, или защиты
промышленной и коммерческой собственности. Однако такие запрещения
или ограничения не должны выступать средством произвольной дискриминации или замаскированным ограничением в торговле между государствами – членами.
Статья 37 (бывшая ст. 31)
1. Государства – члены реорганизуют национальные монополии торгового характера таким образом, чтобы в условиях снабжения и сбыта обес-
175
печивалось отсутствие любой дискриминации между гражданами государств – членов.
Положения настоящей статьи применяются ко всем учреждениям, посредством которых государство – член de jure или de facto, прямо или косвенно контролирует, направляет или значительно влияет на импорт или
экспорт между государствами – членами. Эти положения также применяются к делегированным государственным монополиям.
2. Государства – члены воздерживаются от любых новых мер, которые
противоречат принципам, изложенным в параграфе 1, или которые ограничивают сферу действия статей, относящихся к запрещению таможенных
пошлин и количественных ограничений между государствами – членами.
Статья 58 (бывшая ст. 57)
1. Свободное передвижение услуг в транспортной сфере регулируется
положениями раздела о транспорте.
2. Либерализация банковских и страховых услуг, которые связаны с
перемещениями капиталов, должна проводиться согласованно с процессом
либерализации передвижения капиталов.
Статья 59 (бывшая ст. 52)
1. В целях либерализации конкретных услуг Европейский парламент и
Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом,
принимают меры посредством директив.
2. По общему правилу, указанные в параграфе 1 директивы обращаются в приоритетном порядке к тем услугам, которые непосредственно входят в издержки производства товаров или либерализация которых способствует облегчению товарооборота.
Статья 60 (бывшая ст. 53)
Государства – члены стараются провести либерализацию услуг сверх
той меры, которая является обязательной согласно директивам, принятым
на основании параграфа 1 ст. 59, если их общее экономическое положение
и положение в заинтересованном секторе позволят им сделать это.
Комиссия направляет соответствующим государствам-членам рекомендации с этой целью.
Статья 61 (бывшая ст. 54)
До тех пор, пока не отменены ограничения свободного предоставления
услуг, каждое из государств – членов применяет их ко всем указанным в
первом абзаце ст. 56 поставщикам услуг, не проводя различий по признаку
национального гражданства или места жительства».
2. Формирование Экономического и Валютного Союза
Договор о Европейском Союзе ставил целью «содействовать экономическому и социальному прогрессу путем создания Экономического и Валютного союза, в конечном счете включающего введение единой валюты в
176
соответствии с положениями настоящего Договора». Договор также утверждал три этапа:
1. 1990–1993 гг. Государства должны были отменить все ограничения
на движение капитала и платежей.
2. 1994–1999 гг. Он включал в себя: запрещение определенных финансовых операций; стремление государств избегать чрезмерного бюджетного
дефицита1; органы Сообщества следят и принимают меры для недопущения в государствах – членах кризисов платежного баланса.
Важнейшее мероприятие – создание Европейского Валютного Института (ЕВИ). ЕВИ является прообразом Европейского Центрального Банка
(ЕЦБ). Важной чертой ЕВИ является его независимость. В процессе выполнения своих задач и обязанностей совет ЕВИ полностью независим как
от органов Сообщества, так и от государств – членов. Перед ЕВИ ставятся
три цели:
– укрепление координации валютной политики государств – членов в
целях обеспечения стабильности цен;
– разработка предварительных мероприятий, требуемых для учреждения ЕСЦБ, проведения единой валютной политики и создания единой валюты на третьем этапе;
– наблюдение за развитием ЭКЮ.
3. С 1999 г. новые меры, предпринимаемые Сообществом на третьем
этапе построения Экономического и Валютного Союза, можно было условно разделить на ряд групп:
А. Государства должны были избегать чрезмерных бюджетных дефицитов (меры борьбы с бюджетным дефицитом гораздо более жесткие, чем
на втором этапе);
Б. Валютный Комитет распускается и создается Экономический и Финансовый Комитет. Его основные задачи и функции: следить за экономической и финансовой ситуацией в Сообществе, государствах – членах, особенно в финансовых отношениях с третьими странами и регулярно сообщать о своих наблюдениях Совету и Комиссии.
В. Меры, определяющие порядок определения политики обменных
курсов: Совет по рекомендации ЕЦБ или Комиссии и после консультаций
1
Однако, спустя 10 лет, в 2009 г., по данным Евростата, средний дефицит
бюджетов стран еврозоны достиг 6,3 % ВВП (при нормативном «потолке» 3 %).
Ряд стран, в т.ч. Греция, Ирландия, Испания, Италия и др., показали неспособность
справиться с таким дефицитом. Они набрали долги и не могли вовремя по ним
расплатиться. 9 мая 2010 г. министры финансов стран еврозоны приняли решение о
создании стабилизационного фонда в 440 млрд. евро, который МВФ согласился в
случае необходимости увеличить до 750 млрд. евро (из этого фонда нуждающимся
странам будут давать кредиты под 5 % годовых). См.: Русский Newsweek.
2010. 17 мая. № 21 (289). С. 30–31.
177
с Европейским Парламентом единогласно принимает официальное соглашение о системе обменных курсов ЭКЮ по отношению к валюте «третьих» стран. После чего Совет квалифицированным большинством может
одобрить, изменить либо отклонить центральные курсы ЭКЮ в системе
обменных курсов.
Сразу после начала третьего этапа начала функционировать Европейская Система Центральных банков, которая состояла из Европейского
Центрального Банка и национальных центральных банков. Национальные
центральные банки являются неотъемлемой частью ЕСЦБ. Они не могут
самостоятельно выходить за рамки полномочий, предоставленных им Уставом ЕСЦБ. Главной целью создания ЕСЦБ являлось поддержание стабильности цен. Европейский Центральный Банк образуется одновременно
с ЕСЦБ и также начал функционировать с первого дня третьего этапа. Целью создания ЕЦБ явилось функционирование и обеспечение задач ЕСЦБ.
Важным шагом на пути перехода к третьему этапу Экономического и
Валютного Союза было принятие Комиссией 31 мая 1995 г. Зеленого документа о практических мероприятиях для ввода единой валюты. Он указывает на причины ввода единой валюты:
1. Более эффективное функционирование единого рынка после отмены
препятствующих торговле и инвестициям обменных курсов.
2. Стимулирование экономического роста и занятости путем улучшения условий для вложений и наличия валюты, базирующейся на прочной
экономической основе.
3. Устранение затрат при обмене одной валюты на другую.
4. Валютный суверенитет будет осуществляться через коллективное
управление единой валютной политики.
Был разработан и реализован проект сценария перехода к единой валюте, состоящего из трех фаз:
А. Европейский Совет решает ввести в действие единую валюту и называет участвующие страны.
Б. Экономический и Валютный Союз вводится в действие с неизменно
фиксированными паритетами.
В. Начинается не позднее чем через три года после начала фазы Б, в
ходе которой переход будет завершен быстрым вводом в обращение банкнот и монет.
Планировалось, что с начала 1999 г. евро становится полноценной самостоятельной валютой. Не позднее 1 января 2002 г. и за максимально
короткий срок (не более чем за 6 месяцев) национальные валюты изымаются и новые банкноты и монеты евро будут введены в обращение. С начала этой фазы предприятия розничной торговли будут по-прежнему брать
национальную валюту, однако операции будут вестись и в евро. Все денежные операции в экономике будут исчисляться в евро.
178
Все эти шаги были осуществлены на практике, не вызвав потрясений в
странах ЕС. С 1 января 1999 г. евро (EUR) стало единой европейской валютой в 11 странах – членах ЕС: Австрии, Бельгии, Германии, Ирландии,
Испании, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Финляндии,
Франции. Прежде действовавшая расчетная единица ЭКЮ была упразднена. Банк России с 1 января 1999 г. установил официальный курс евро к
рублю РФ1.
В последующие годы евро «чувствовало себя» на финансовом рынке
довольно уверенно. Однако в период мирового финансового и экономического кризиса 2008–2010 гг. положение стало меняться не в пользу евро.
Сказалось то, что в ЕС деньги были общими, а бюджетно-финансовая политика входящих в него стран – нет. Некоторые европейские страны наращивали расходы, принимая «дырявые» бюджеты. В 2009 г. финансовые
показатели еврозоны резко ухудшились, что негативно сказывается на
жизни простых европейцев.
Доходы бюджета, % ВВП
Расходы бюджета, % ВВП
Дефицит бюджета, % ВВП
Государственный долг, % ВВП
Государственный долг, млрд. евро
ВВП, млрд. евро
2006
45,3
46,7
1,3
68,3
8 943
8 554
2007
45,4
46,0
0,6
66
5 940
9 004
2008
44,9
46,8
2,0
69,4
6 425
9 259
2009
44,4
50,7
6,3
78,7
7 063
8 977
3. Правовые аспекты общих политик Европейского Сообщества.
3.1. Антимонопольная политика и законодательство ЕС о свободе
конкуренции.
Одним из важнейших направлений деятельности Европейского Сообщества, предусмотренным Учредительным договором, является создание
системы мер, обеспечивающих свободу конкуренции на территории общего рынка.
Антимонопольная политика ЕС в целом направлена на недопущение
ограничения свободы конкуренции как предприятиями и индивидуальными предпринимателями, так и государствами-участниками путем введения
1
Позднее единая европейская волюта довольно быстро распространилась по
континенту. В проекте Европейской Конституции (октябрь 2004) появилась
ст. 1–15: «Государства-участники координируют свои экономические политики в
рамках Союза. С этой целью Совет Министров принимает меры, в частности, общие направления для этих политик. В отношении государств-участников, чьей
денежной единицей является евро, должны применяться специальные положения».
Аналогичная политическая линия просматривается и в Лиссабонском договоре о
реформах 2007 г.
179
протекционистских мер, предоставляющих национальным предпринимателям необоснованные преимущества и льготы.
Принципы антимонопольной политики и права ЕС по вопросам конкуренции закреплены в учредительных договорах ЕС, в регламентах и директивах, утвержденных Советом.
1. Договор о ЕС запрещал как несовместимые с общим рынком любые
соглашения, принятые объединениями предприятий, и картельную политику, которые воздействуют на торговлю между государствамиучастниками и имеют своей целью предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции внутри общего рынка. Субъектами нарушений могут быть любые компании, а также физические лица, осуществляющие
предпринимательскую деятельность. При этом важно, чтобы нарушение
было совершено как минимум двумя экономически независимыми предприятиями, действующими совместно. Но существуют исключения:
• для соглашений о предоставлении исключительного права на распространение товаров или услуг на определенной территории;
• купля-продажа: поставщик имеет право продавать товар другим покупателям, но не должен сам вступать в непосредственную конкуренцию с
контрагентом и др.
Существуют также индивидуальные исключения из общего режима
конкуренции, право предоставлять которые принадлежит Комиссии.
2. Злоупотребление одним или несколькими предприятиями своим доминирующим положением на территории общего рынка запрещается.
Предприятие занимает доминирующее положение, если оно имеет возможность действовать независимо, не принимая во внимание конкурентов,
покупателей и поставщиков. Согласно законодательству ЕС, само по себе
доминирующее положение не является неправомерным, неправомерно
только злоупотребление им. Злоупотребление доминирующим положением является основанием для применения санкций, только если оно оказывает негативное воздействие на торговлю между государствами – членами
ЕС (например: навязывание прямо или косвенно несправедливых цен купли-продажи или других несправедливых условий торговли).
Государственная помощь – важный элемент регулирования рыночной
экономики, но она способна серьезно нарушить условия конкуренции в
рамках общего рынка. Договор о ЕС предусматривает ряд случаев, когда
государственная помощь является совместимой с общим рынком:
• помощь социального характера, оказываемая индивидуальным потребителям;
• помощь, направленная на возмещение ущерба, причиненного стихийными бедствиями и т.п.
Совместимость государственной помощи с общим рынком определялась Комиссией на основании перечня обстоятельств, при наличии
которых возможно признание государственной помощи.
180
Проект Европейской Конституции 2004 г. содержал параграф V – правила конкуренции, который, включал правила, применяемые к производителям, и правила содействия государств-участников предприятиям и производствам. Так, в ст. III-161 говорилось: «Все соглашения между предприятиями, решения, принятые ассоциациями предприятий, которые касаются согласованных действий, могущих повлиять на торговые отношения между государствами – участниками, и которые имеют своей целью
предупредить, ограничить или нарушить конкуренцию на внутреннем
рынке, … должны быть автоматически аннулированы».
В ст. III-161 проекта указывалось на то, что «любое злоупотребление
одним или несколькими предприятиями доминирующей позицией на
внутреннем рынке или значительной части его должно быть запрещено как
несоответствующее принципам внутреннего рынка, поскольку это может
повлиять на торговые отношения между государствами-участниками».
Данные положения получили развитие и дальнейшее закрепление в Договоре о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора 2007 г.
(ЕС обеспечивает «высокую степень конкурентоспособности социальной
рыночной экономики» – п. 3 ст. 4 Договора о ЕС). Договор о функционировании Евросоюза в редакции Лиссабонского договора содержит раздел VII – общие правила о конкуренции, налогообложении и соблюдении
законодательств.
Например, в ст. 101 (бывшая ст. 81) Договора о функционировании ЕС
прямо говорится:
«Являются несовместимыми с внутренним рынком и запрещаются любые соглашения между предприятиями, любые решения объединений
предприятий и любые виды согласованной политики, которые способны
затрагивать торговлю между государствами – членами и имеют любые
виды согласованной практики, которые способны затрагивать торговлю
между государствами – членами и имеют целью или результатом создание
препятствий для конкуренции в рамках внутреннего рынка, ее ограничение или искажение, в частности, выражающееся в:
a) фиксировании прямым или косвенным образом цен покупки или
продажи либо других условий торговли;
b) ограничении или контроле производства, сбыта, технического развития или инвестиций;
c) разделе рынков или источников снабжения;
d) применении к торговым партнерам неравных условий в отношении
одинаковых сделок, ставя их тем самым в неблагоприятное конкурентное
положение;
e) подчинении заключения договоров условию о принятии на себя
партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру
или в силу торговых обычаев не связаны с предметом этих договоров.
181
2. Соглашения или решения, запрещенные согласно настоящей статье,
являются автоматически ничтожными»1.
3.2. Общая социальная политика Европейского Сообщества.
В странах Европейского Союза в настоящее время существует наиболее развитая в современном мире система социального обеспечения, основы которой были заложены еще в первой половине XX в.2
В соответствии с Договором о функционировании Европейского Союза
(первоначальное название – «Договор, учреждающий Европейские экономические сообщества» – Рим, 25 марта 1957 г., затем, с 1 ноября 1993 г. –
Договор об учреждении Европейского Сообщества) Союз и государства –
члены ставят своими целями: повышение занятости, улучшение условий
труда, обеспечивающие их выравнивание при одновременном прогрессе,
адекватную социальную защиту, социальный диалог, развитие человеческих ресурсов, позволяющее добиться высокого и стабильного уровня занятости, борьбу с маргинализацией. Для реализации этих целей в ЕС необходимо:
– поддерживать конкурентоспособность экономики Союза;
– эффективно развивать внутренний рынок ЕС;
– гармонизировать социальные системы стран Союза;
– осуществлять сближение социального законодательства государств –
членов ЕС (ст. 151 Договора)3.
Необходимость проведения в ЕС политики в социальной сфере является следствием двух причин:
• обусловлена социальными целями общего рынка и имеет своей задачей содействовать в Сообществе достижению высокого уровня занятости и
социальной защиты, повышению жизненного уровня и качества жизни,
1
См. подробно: Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 259–279.
2
Социальная политика в странах ЕС тесно связана с обеспечением социальной
безопасности в государстве и обществе. В этой связи в проекте Европейской Конституции (ст. II-94 – социальная безопасность и социальная помощь) говорилось:
«Союз … признает и соблюдает право на социальную помощь и безопасность, которые обеспечиваются в случае беременности, инвалидности, несчастных случаев
на работе, старости и увольнения». (1). Каждый человек … имеет право на социальную безопасность, на социальную помощь и льготы в соответствии с правом Союза и
национальными законодательствами и обычаями» (2) «… на обеспечение достойного
существования всем, кто не располагает достаточными средствами» (3).
3
Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 289–290. Для углубленного решения социальных задач (улучшения занятости на внутреннем рынке и т.д.) в ЕС был
учрежден Европейский социальный фонд. Там же. С. 295.
182
экономическому и социальному сплочению и солидарности государств –
членов.
• возникает проблема «социального демпинга» – рабочая сила, обладая
возможностью беспрепятственного перемещения в рамках Сообщества,
будет направляться, прежде всего, в те страны, где наиболее высокий уровень социальной защиты, что порождает в свою очередь много новых проблем.
Таким образом, формирование полноценного общего рынка, Экономического и Валютного Союза невозможно без создания социального союза
стран – участниц ЕС.
Правовой основой проводимой ЕС социальной политики являются положения соответствующих разделов и глав ч. 2 Учредительного договора «Политика сообщества». Деятельность ЕС в социальной сфере также опирается на
документ, который формально не является частью Договора о ЕС – Соглашение о социальной политике 1992 г.
Социальную политику ЕС отличает широкий арсенал инструментов,
посредством которых институты ЕС осуществляют «гармонизацию социальной сферы».
Комиссия, а также создаваемые консультативные и вспомогательные
органы ЕС проводят исследования, осуществляют сбор и анализ данных по
вопросам положения работников, занятости, социальной защищенности
граждан. На основании исследований Комиссия выступает с предложениями Совету о принятии нормативных актов и иных мер в социальной
сфере. Принимаемые Советом рекомендации, резолюции координируют
меры, предпринимаемые государствами – членами, не имея, однако, обязательного характера для последних.
Нормативное регулирование отношений в социальной сфере осуществляется путем издания ЕС правовых актов, как правило, в форме директив.
Большое значение в правовом регулировании трудовых и социальных
отношений в ЕС играют решения Европейского Суда. Именно Суду принадлежит ключевая роль в утверждении на практике первого принципа
социальной политики ЕС: принципа равенства мужчин и женщин в вопросах оплаты труда.
В 80-х – начале 90-х гг. Сообщество разработало и осуществляет ряд
программ, определяющих направления деятельности ЕС в содействии равенству прав мужчин и женщин в трудовых отношениях. Приоритетными
являются три группы мероприятий Сообщества: усовершенствование
юридических норм, регулирующих вопросы оплаты труда, времени отдыха и социального обеспечения; улучшение положения женщин на рынке
труда применительно к поиску и устройству подходящей работы на предприятиях Сообщества.
183
Охрана труда
Другим важным направлением социальной политики Европейского Сообщества является «улучшение условий труда в целях защиты здоровья и
безопасности работников». Европейское Сообщество в 70–80 гг. приняло
ряд директив, устанавливающих единые минимальные требования защиты
работников на производстве и в отдельных его отраслях. Все действующие
и намечаемые к принятию в будущем директивы Сообщества и соответственно законодательные акты государств – членов должны следовать трем
правовым принципам охраны труда здоровья работников:
• обязанность работодателя гарантировать здоровье и безопасность в
процессе осуществления трудовой деятельности;
• обязанность каждого работника способствовать охране собственного
здоровья и безопасности и других работников путем соблюдения инструкций безопасности;
• отсутствие (или ограничение) ответственности работодателя за
ущерб, причиненный здоровью работника ввиду непреодолимой силы.
Социальная поддержка безработных
Социальная политика не направлена на искоренение безработицы. Ее задача – уменьшить ее негативные последствия, способствовать смягчению
социальной напряженности. Именно мероприятия в сфере занятости входят
составной частью в комплекс мероприятий социальной политики ЕС.
Охране занятости1 и обеспечению права на труд служат принятые ЕС
правовые акты, регулирующие положение работников при банкротстве
предприятия, сокращении штатов предприятий, смене собственника компании. Основные начала политики ЕС в области обеспечения занятости и
социальной поддержки безработных закрепляются также в принимаемых
Советом специальных резолюциях: о содействии занятости молодежи,
борьбе с безработицей среди женщин, решении проблем долгосрочной
безработицы и др. Со своей стороны институты ЕС (прежде всего Комиссия) разрабатывают конкретные программы действий.
В целях координации деятельности государств – членов в области профессионального образования и переподготовки кадров в 1974 г. был создан Европейский Центр Развития Профессионального Образования.
Начиная с 1971 г. Европейское Сообщество участвует в мероприятиях
по повышению социальной защиты пенсионеров, инвалидов, других кате1
В ст. 145 Договора об функционировании Европейского Союза говорится, что
государства – члены Союза «стараются разработать скоординированную стратегию
в поддержку занятости и, в частности, содействовать формированию квалифицированной, обученной и умеющей адаптироваться рабочей силы, а также рынков
труда, способных оперативно реагировать на экономические изменения». Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 287.
184
горий граждан, которые по состоянию здоровья не способны обеспечить
себя самостоятельно источниками дохода от трудовой деятельности.
Для координации государств – членов в этой области Комиссией в
80-е гг. учреждена информационная система, содержащая банк данных по
проблемам содействия нетрудоспособным в Сообществе.
В 1993 г. сообществом утверждена специальная программа – Технологическая инициатива для нетрудоспособных и престарелых, преследующая
цель разработки форм использования передовых технологий для содействия коммуникации, средств передвижения и занятости среди пожилых и
инвалидов.
В области защиты трудовых прав работников наибольшее значение
имеют принятые в последние годы два правовых акта ЕС, устанавливающие единые требования в отношении двух важнейших условий занятости
граждан – формы трудового договора и рабочего времени. Принятая в
1991 г. Советом директива вводит обязанность работодателя представлять
работнику письменную декларацию, содержащую детальное описание условий контракта.
А в 1993 г. принята Директива «Об определенных аспектах организации рабочего времени», вводящая минимальные требования к длительности рабочего времени на территории ЕС: длительность рабочей недели не
должна превышать 48 часов, ежедневный отдых – не менее 11 часов, продолжительность отпуска – не меньше 4 недель и др.
Координация усилий и гармонизация законодательства государств –
членов ЕС в области создания форм участия трудящихся в управлении
предприятием и доходах от его деятельности осуществляется Сообществом. В принятой Советом в 1992 г. рекомендации государствам-членам
предлагается принять дополнительные меры обеспечения прав работников
на участие в управлении и прибылях компаний.
В рамках ЕС возникает необходимость в организации следующего
уровня социального партнерства: трехсторонних консультаций между Сообществом и «европейскими» объединениями профессиональных союзов и
предпринимателей, представляющих интересы работников и работодателей от имени Сообщества, эта задача возлагается на Комиссию1.
Финансирование деятельности Сообщества в социальной сфере.
Особенностью Сообщества является наличие помимо бюджетных ассигнований в социальную сферу ряда специальных внебюджетных струк1
Работа в данном направлении была продолжена и в последующие годы. См.
подробно: Возможности реализации социальных прав в Европе. – Страсбург: Совет
Европы, 2002. С. 91–99, 100–103, 104–106, 107–115; Глотов С.А., Кочетков В.В.,
Сальников С.В., Ходусов А.А. Европейская социальная хартия: право Совета Европы и российская практика / Под ред. д.ю.н., проф. С.А. Глотова. – М.: Центр прав
человека РГСУ, 2010. – 328 с., а также приложения I–IV к данной теме.
185
турных фондов (Европейский Фонд Регионального Развития, Фонд Сплочения, Европейский Сельскохозяйственный Фонд и др.).
Как и в рамках остальных общих политик, разработка и осуществление
мероприятий социальной политики ЕС является задачей двух институтов
Сообщества – Совета и Комиссии. Обязательно также проведение консультаций с Экономическим и Социальным Комитетом, а также другими
вспомогательными и совещательными органами.
3.3. Общая транспортная политика и транспортное право Европейского Сообщества.
3.3.1. Становление общей транспортной политики ЕС начинается со
второй половины 80-х гг., после подписания и вступления в силу Единого
Европейского Акта, который ставил перед институтами и государствами –
членами ЕС задачу окончательного завершения строительства общего
рынка.
Правовой основой транспортной политики ЕС являлся раздел 4 ч. 3 Договора о ЕС «Транспорт»1.
В ст. 84 были указаны конкретные виды транспорта, регулирование которых может или должно производиться в рамках общей транспортной
политики: железнодорожный, автомобильный и внутренний водный (речной) транспорт. Воздушный и морской транспорт выведены из сферы действия положения Договора о транспорте, т.е. по ним Совет может, но не
обязан издавать соответствующие положения.
Компетенция Совета в области транспортной политики:
• установление общих правил межгосударственных транспортных перевозок;
• условия, при которых перевозчики-нерезиденты вправе предоставлять
транспортные услуги в государствах – членах;
• повышение безопасности на транспорте.
Понятие «транспорт» используется в двух значениях: как разновидность предпринимательской деятельности («профессиональный транспорт») и как средства транспорта, принадлежащие гражданам и компаниям
на праве собственности (или ином вещном праве) («собственный транспорт»).
Центр тяжести общей транспортной политики сообщества лежит в области регулирования деятельности профессионального транспорта. Его
1
В Договоре о функционировании Европейского Союза раздел VI – Транспорт
(ст. 90–100), где речь идет об общих принципах (правилах) транспортных перевозок,
транспортных тарифах, запрете на дискриминацию в процессе организации перевозок и т.д., и разделе XVI – Трансевропейские сети (ст. 170–172) – создание пространства без внутренних границ и использование этого преимущества в хозяйственных
целях. См.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 255–258, 301–303.
186
сущность заключается в предоставлении услуг транспортного характера по
перевозке пассажиров или грузов.
Задача Сообщества в области железнодорожного транспорта – обеспечение принципов общего рынка применительно к данному виду транспорта. Отменены отдельные тарифные или нетарифные ограничения применительно к сфере предоставления и использования услуг железнодорожного транспорта, введен единый порядок предоставления субсидий
предприятиям железных дорог, правила инвестиционной деятельности железнодорожных компаний. В настоящее время цены и условия для перевозок
товаров в рамках ЕС должны устанавливаться непосредственно участниками договора перевозки с учетом себестоимости и ситуации на рынке.
В общем объеме перевозок грузов в рамках ЕС автомобильный транспорт является основным видом транспорта. Ему посвящена большая
часть мероприятий Сообщества, важнейшие из которых:
1. С 1 января 1993 г. «лицензия Сообщества» полностью заменила национальные лицензии, выдаваемые ранее государствами иностранным перевозчикам. Что касается путешествий на личном автомобиле из одной
страны в другую, то никакой лицензии в данном случае не требуется.
2. Отменяется процедура прохождения пограничного контроля для автотранспортных средств, оставляя в силе лишь обычные формы контроля,
действующие на территории государств – членов ЕС.
3. Регламентируется периодичность технических проверок автотранспортных средств.
4. Гармонизированы требования к квалификации водителей средств
грузового и пассажирского автотранспорта.
5. Заключение системы соглашений между национальными страховыми
агентствами государств – членов ЕС.
Морской транспорт. Учитывая интеграционные цели и содержание
деятельности Сообщества, политика ЕС в области морского транспорта
служит обеспечению свободы предоставления и использования услуг, конкуренции и конкурентоспособности на мировой арене торгового флота
стран ЕС.
Воздушный транспорт. Как и по морскому, по воздушному транспорту
издано немного нормативных актов, устанавливающих единый нормативно-правовой режим деятельности авиапредприятий, перевозок грузов и
пассажиров по воздуху. Были приняты три «пакета» документов, регламентирующих:
• отмену с 1990 г. исключительных прав на полеты внутри Сообщества,
которыми обладали отдельные авиакомпании.
• регулирование конкуренции на рынке авиауслуг ЕС.
• установление единых правил лицензирования воздушных переводчиков всех государств – членов.
187
В рамках общей транспортной политики уделяется особое внимание
поддержке развития смешанных перевозок внутри ЕС, а также между ЕС и
другими странами. Определяющим является мнение, что смешанный
транспорт способен решить большинство проблем, связанных с перегрузкой путей сообщения, охраной здоровья и окружающей среды.
3.3.2. Правовое регулирование отдельных вопросов транспорта1.
В сфере регулирования железнодорожного транспорта ЕС был издан
ряд правовых актов, проводящих унификацию и гармонизацию отдельных
элементов, правового статуса железнодорожных Предприятий, формы и
содержания предоставляемых ими услуг:
– Регламент № 1191/69 от 26 июня 1969 г. о действиях государств –
членов в связи с обязательственными отношениями, возникающими в сфере общественных услуг, оказываемых в железнодорожном, автомобильном
транспорте и внутренних водных путях;
– Регламент № 1192/69 от 26 июня 1969 г. об общих правилах нормализации расчетов железнодорожных предприятий;
– Регламент № 1107/70 от 4 июня 1970 г. о государственной помощи,
обеспечивающей меры по координации функционирования транспорта;
– Директива 95/18/ЕС от 19 июня 1995 г. о лицензировании железнодорожных предприятий;
– Директива 91/440/ЕЭС от 29 июля 1991 г. о развитии железных дорог
Сообщества (с изменениями, внесенными Директивой 2001/12/ЕС от 26
февраля 2001 г.);
– Директива 2001/14/ЕС от 26 февраля 2001 г. о размещении мощностей железнодорожной инфраструктуры, взимании платы за использование железнодорожной инфраструктуры и сертификации безопасности.
Обеспечению свободного передвижения автотранспортных средств государств – членов на всей территории Сообщества посвящен Регламент
№ 4060/89 от 21 декабря 1989 г. об устранении контроля на границах государств – членов в сфере автомобильного и внутреннего водного транспорта.
Важнейшим актом Союза, регулирующим автотранспортные перевозки, является Директива 96/53/ЕС от 25 июля 1996 г., устанавливающая для
некоторых транспортных средств, перемещающихся по его территории,
максимально допустимые размеры при национальных и международных
перевозках и максимально допустимый вес при международных перевозках, измененная Директивой Европейского парламента и Совета 2002/7/ЕC
от февраля 2002 г.
Гармонизации законодательных положений государств – членов о страховании автотранспортных средств посвящена Директива 72/166/ЕЭС от
1
См.: Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /
С.Ю. Кашкин и др. – М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 197–198.
188
24 апреля 1972 г. о сближении законодательства государств – членов относительно страхования гражданской ответственности при использовании
автотранспортных средств и развитию страхования в этой области. Дополняют указанную Директиву Директива Совета 84/5/ЕЭС от 30 декабря
1983 г. о сближении законодательства государств – членов по страхованию
гражданской ответственности, возникающей при использовании транспортных средств, и Директива Совета 90/232/ЕЭС от 14 мая 1990 г. с аналогичным названием.
Несколько регламентов и директив ЕС направлены на обеспечение
действия принципов свободного предоставления услуг, свободного передвижения работников применительно к деятельности предприятий морского транспорта. Взаимодействие и взаимное переплетение различных
направлений политики ЕС в этом вопросе демонстрирует Регламент
№ 4056/86 от 22 декабря 1986 г., посвященный применению к предприятиям
морского транспорта положений антимонопольного законодательства ЕС,
сформированного в рамках политики защиты конкуренции.
ЕС утвердил ряд нормативных актов, существенно воздействующих на
функционирование внутреннего водного судоходства. Важнейшим из
них является Регламент № 718/1999 от 29 марта 1999 г. о политике Союза
в области пропускной способности флота в целях стимулирования внутреннего водного транспорта. Еще одним немаловажным документом в
рассматриваемой области является Директива 96/75/ЕС от 19 ноября
1996 г. о системе фрахтования и расценок в ЕС для национального и международного внутреннего водного транспорта.
В целях реализации на воздушном транспорте принципа свободного
предоставления услуг в 1990 г. был принят Регламент № 2343/90 от 24 июля 1990 г. о доступе воздушных перевозчиков к регулярным рейсам внутри
Сообщества и разделе объемов перевозок пассажиров между авиаперевозчиками на регулярных линиях и государствами – членами.
В июле 1992 г. Сообществом были приняты два важнейших документа
в сфере регулирования воздушного транспорта – Регламент № 2407/92 о
лицензировании транспортных авиакомпаний и Регламент № 2408/92 о
доступе транспортных авиакомпаний Сообщества на авиалинии внутри
Сообщества. В соответствии с ними на территории ЕС действуют единые
правила лицензирования воздушных перевозчиков всех государств – членов.
Европейским Сообществом также были утверждены правила об ответственности воздушных перевозчиков в соответствии с Регламентом Совета
№ 2027/97 от 9 октября 1997 г. об ответственности воздушных перевозчиков в случае аварии, измененном Регламентом Европейского парламента и
Совета № 889/2002 от 13 мая 2002 г.
Регламент Европейского парламента и совета № 261/2004 от 11 февраля 2004 г. учреждает общие правила относительно компенсаций и помощи
189
пассажирам в случае снятия с борта, отмены или чрезмерной задержки
рейсов. В ближайшее время Сообщество планирует ввести аналогичную схему компенсаций и для железнодорожных перевозок.
Такова практика ЕС в ряде жизненно важных отраслей жизнедеятельности Союза, включая социальную сферу, транспорт и т.д., которые «не
стоят на месте», требуют постоянной дополнительной правовой регламентации.
Приложение 1
Методические рекомендации по обеспечению доступности жилья
для малоимущих граждан (выработаны Комитетом Совета Европы
по вопросам жилищной политики 1999–2002)1.
1. Введение
I. Из работы, проведенной в рамках Проекта Совета Европы «Достоинство человека и социальная отчужденность» (HDSE), стало ясно, что обеспечение доступности систем образования, здравоохранения, социальной
защиты, занятости и жилья для представителей незащищенных групп населения2 является проблемой, с которой сталкиваются все страны – члены
Совета Европы. Несмотря на то, что практически всегда социальные права
закреплены законодательно, на практике существует множество препятствий, мешающих их реализации. В этой связи Совет Европы инициировал
ряд мероприятий, направленных на реализацию социальных прав всеми
гражданами.
2. В этом контексте в июне 1999 г. начала свою деятельность группа
специалистов по проблемам доступности жилья (CS-LO). Создание первого в Совете Европы комитета, призванного систематически заниматься
вопросами жилищной политики, позволило начать интенсивный обмен
опытом среди его членов и дать старт широкомасштабному сбору эмпирических сведений со всей Европы о политике, проводимой в различных
странах в области обеспечения доступности жилья для незащищенных
категорий граждан.
3. Настоящие методические рекомендации составлены на основе выводов, сделанных по результатам исследовательской работы группы CS-LO
1
Возможности реализации социальных прав в Европе. Страсбург, Совет Европы, 2002. С. 91–99.
2
В настоящих методических рекомендациях термин «незащищенные категории
граждан» относится ко всем лицам или группам лиц, оказавшимся в незащищенном положении на рынке жилья вследствие экономических, социальных и других
причин и, следовательно, нуждающимся в соответствующей социальной помощи.
Данными актами при этом предусмотрено, что право на достойное жилище
должно реализовываться поэтапно.
190
(представлены в отдельных докладах), а также на основе предложений
этой группы.
II. Общие принципы политики обеспечения доступности жилья
для незащищенных категорий граждан
4. Значение жилища и соответствующие обязанности органов государственной власти были признаны рядом международных документов. Среди таких правовых актов Европейская социальная хартия Совета Европы
1961 г. (ст. 16), дополнительный протокол к ней 1988 г. (ст. 4), пересмотренная Европейская социальная хартия 1996 г. (ст. 31), Программа ООН по
населенным пунктам «Хабитат», принятая в Стамбуле в 1996 г., а также
«Декларация о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии», принятая на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, созванной для общего анализа и оценки результатов осуществления Программы по населенным пунктам «Хабитат» (Нью-Йорк, 6–8 июня 2001).
5. В контексте жилищной политики должны соблюдаться и охраняться
основные права человека, закрепленные в Европейской конвенции по
правам человека, в частности, право на уважение личной и семейной
жизни, жилища (ст. 8) и собственности (ст. 1 Протокола № 1). В Программе ООН по населенным пунктам «Хабитат» правительства государств
подтверждают свою приверженность обязательствам по обеспечению полноценной реализации прав человека, закрепленных в международных правовых актах, и, в данном случае, права на достойное жилище, зафиксированного во Всеобщей декларации прав человека и Международной конвенции об экономических, социальных и культурных правах.
6. Странам – членам Совета Европы следует уделять особое внимание
созданию условий, благоприятных для проведения жилищной политики в
соответствии с рекомендациями Программы ООН по населенным пунктам
«Хабитат». В этой связи правительствам государств в соответствии со
ст. 61 Программы ООН по населенным пунктам «Хабитат» следует принять соответствующие меры в целях содействия, защиты и обеспечения
полной и постепенной реализации права на достойное жилище и доступности жилья для незащищенных категорий граждан.
7. В целях обеспечения доступности жилья для незащищенных категорий граждан органам государственной власти необходимо создать соответствующие правовые рамки в отношении рынка жилья, принять соответствующие положения организационного характера, проводить политику
расширения предложения на рынке доступного жилья и предоставления
юридических гарантий защиты от необоснованного выселения и доступа к
жилью без какой-либо дискриминации.
8. Обеспечение жильем незащищенных категорий граждан требует
усилий не только со стороны органов государственной власти всех уровней, но и со стороны всех слоев общества, в том числе частных структур и
неправительственных организаций, а также партнерских организаций и
191
субъектов международного сообщества. Самим незащищенным гражданам, а также институтам гражданского общества необходимо дать возможность играть более активную роль путем создания механизмов их участия в разработке программ.
9. Участие государственного сектора в исправлении недостатков рыночной системы остается важным фактором, поскольку с его помощью
можно принимать те или иные меры, направленные на то, чтобы незащищенные категории граждан, проблемы которых невозможно решить ни
рыночными методами, ни даже с помощью государственного жилого фонда, получили возможность иметь достойное и доступное с финансовой
точки зрения жилье и пользоваться основным набором услуг.
10. Существует тесная взаимозависимость между жилищной политикой
и политикой в других сферах, связанных с реализацией социальных прав
(социальная защита, занятость, здравоохранение и образование). Органам
государственной власти всех уровней и соответствующим международным
органам настоятельно рекомендуется формировать и содействовать продвижению интегрированных подходов в сфере реализации социальных
прав незащищенных категорий граждан.
11. Задачи жилищной политики должны учитываться при принятии
любых политических решений и законодательных мер, способных прямо
или косвенно воздействовать на соотношение спроса и предложения на
рынке жилья, жилищное строительство и обеспечение жильем. В этой связи можно упомянуть финансовую и налоговую политику, нормы гражданского кодекса, правовые условия землепользования, функционирования
финансового рынка, рынка недвижимости.
12. Жилищная политика на всех уровнях должна отвечать потребностям и нуждам незащищенных слоев населения. Поэтому государственным
властям следует взять на вооружение или выработать стратегию обеспечения доступности жилья для незащищенных категорий граждан. Стратегия
должна характеризоваться четко поставленными задачами и нормами,
процедурами оценки результатов. В ней также должна учитываться упомянутая выше взаимозависимость между жилищной политикой и другими
сферами социального обеспечения.
13. Во всех государствах – членах должны действовать и эффективно
исполняться законы и нормы, направленные на недопущение любых проявлений дискриминации в плане доступности жилья.
14. Лица, социально не защищенные сразу по нескольким показателям,
а также граждане, нуждающиеся в специальном уходе, должны получать
особую поддержку в плане удовлетворения их специфических жилищных
потребностей и иметь право на соответствующие социальные услуги и
социальную поддержку.
15. В странах, где в последние годы прошла приватизация значительной части государственного жилья, должны быть приняты соответствую-
192
щие политические меры в целях нейтрализации нежелательных для незащищенных категорий граждан последствий приватизации и реституции
жилищного фонда. Так, например, в странах с большим числом «бедных
владельцев» жилых домов необходимо делать особый акцент на общей
системе жилищных пособий и оказании государственной поддержки при
ремонте жилых домов, что должно быть выгодно как домовладельцам, так
и нанимателям жилья, возвращенного по реституции.
16. Органам государственной власти необходимо обеспечить регулярный сбор статистической информации о жилищных условиях незащищенных категорий граждан, поскольку такая информация имеет ключевое значение для развития, планирования, внедрения и отслеживания конкретных
мер и программ помощи. Сбор подобной информации следует проводить
по общим стандартам на основе общеевропейских критериев.
III. Правовые рамки
17. Всем государствам – членам Совета Европы необходимо рассмотреть
возможность ратификации и внедрения у себя международных правовых
инструментов, относящихся к жилищной политике, таких, в частности, как
ст. 31 пересмотренной Европейской социальной хартии (право на жилище).
18. В целях поддержки национальной жилищной политики странам, где
еще этого не сделано, настоятельно рекомендуется разработать всеобъемлющие правовые рамки в плане доступности жилья для незащищенных
категорий граждан с учетом ограничений и возможностей рыночной системы и международных стандартов.
19. Помимо закрепления права на жилище в законодательстве, необходимо предусмотреть соответствующие механизмы реализации этого права
для всех легально проживающих на данной территории лиц.
20. Что касается лиц, оказавшихся в ситуации крайней нужды, в соответствии с Рекомендацией странам – членам Совета Европы № R (2000) 3
Комитета Министров Совета Европы, правительства всех государств –
членов Совета Европы должны в случае, если таковое еще не стало нормой, признать существование индивидуального, всеобщего и подлежащего
судебной защите права человека на удовлетворение своих основных материальных потребностей. К минимальному набору таких потребностей относятся питание, одежда, кров и базовый медицинский уход. Указанным
правом должны иметь возможность пользоваться граждане и иностранцы
вне зависимости от статуса последних в соответствии с Национальным
законодательством об иностранцах и на условиях, определяемых органами
государственной власти.
21. Во всех национальных законодательствах должно быть дано определение понятию «достойное, адекватное жилище». При этом должны
быть учтены аспекты соблюдения прав человека, положения параграфа 60
193
Программы по населенным пунктам1, а также экономические возможности
и культурные особенности страны.
22. Стандарты достойного жилища должны применяться не только к
новому строительству, но и при постепенной реконструкции существующего жилищного фонда.
23. Во всех государствах – членах должна существовать прозрачная
система прав собственности и действовать адекватная схема исполнения
административными органами законодательства о собственности.
24. Должностные лица, отвечающие за проведение жилищной политики на национальном, региональном и местном уровне, а также общественные организации должны получать от государственных органов информацию о существующей правовой базе в этой области.
IV. Организационные рамки и взаимодействие между органами государственной власти и гражданским обществом
25. Государствам-членам следует по мере необходимости развивать
или продолжать развивать эффективные организационные структуры в
целях обеспечения взаимодействия между органами государственной власти и другими действующими субъектами в сфере жилищной политики, в
том числе занимающимися данной проблематикой общественными организациями.
26. В рамках национальной жилищной политики, предусматривающей,
помимо всего прочего, выделение ресурсов органам местного самоуправления, необходимых для выполнения ими своих функций, последние
должны пользоваться значительной автономией и полнее участвовать в
процессах принятия решений, их исполнения, мобилизации и использования ресурсов.
27. Необходимо юридически четко определить роль и обязанности органов
местного самоуправления и общественных организаций при проведении жилищной политики, а также распределить стоящие перед ними задачи.
28. Органы государственной власти должны оказывать всестороннюю
помощь и поддержку при создании общественных организаций на любом
уровне в целях содействия в обеспечении жильем незащищенных категорий населения, а также предоставлять в распоряжение этих организаций
ресурсы, необходимые для их нормального функционирования.
29. Представители гражданского общества должны принимать участие
в выработке жилищной политики и процессе принятия решений с тем,
1
Параграф 60 Программы ООН по населенным пунктам «Хабитат» гласит:
достойное жилище есть ... крыша над головой,... физически доступное, освещенное, отапливаемое и вентилируемое жилище достаточных размеров, обеспечивающее право на частную жизнь, личную безопасность, защиту от необоснованного
выселения, снабженное базовым оборудованием..., качественное с точки зрения
экологии и санитарных норм..., и при этом доступное по цене.
194
чтобы надлежащим образом выявлять и удовлетворять потребности и первоочередные нужды социально незащищенных граждан.
30. Органы государственной власти должны всячески облегчать доступ
незащищенных категорий граждан к механизмам принятия решений и планирования, а также к правовой помощи путем оказания им юридических услуг
или через организацию бесплатных юридических консультаций.
V. Расширение предложения и увеличение финансирования жилья,
доступного для незащищенных категорий граждан
31. Необходимо расширять предложение доступного жилья, в том числе путем поощрения и содействия реализации прав собственности и расширения предложения доступного наемного жилья (государственного,
кооперативного и частного) через организацию партнерств, которые позволили бы сочетать государственную и частную инициативу, а также путем создания и продвижения рыночных стимулов при надлежащем соблюдении законных прав и обязанностей нанимателей и владельцев жилья.
32. На рынке должны быть представлены различные виды жилья, в том
числе доступного с финансовой точки зрения и приемлемого по качеству
для малообеспеченных граждан. Для этого органами государственной власти должны быть созданы правовые рамки, а также внедрена эффективная
система жилищных пособий, либо иных мер, направленных на удовлетворение потребностей малообеспеченных граждан или лиц, сталкивающихся
с трудностями при реализации своих социальных прав. Это, в частности,
относится к местному жилищному рынку, где предложение доступного
жилья явно недостаточно.
33. В целях обеспечения адекватного предложения пригодных для использования земель и, в частности, в целях отвода земли под социальное
жилищное строительство органам государственной власти необходимо
рассмотреть возможность принятия мер финансового стимулирования и
иных соответствующих мер с тем, чтобы содействовать эффективному
функционированию рынка свободной земли, которое, в свою очередь, существенно облегчит строительство доступного жилья.
34. В ситуации нехватки жилья необходимо принимать меры, направленные на стимулирование сдачи жилья в аренду субъектам рынка в случаях, если для этого нет каких-либо правовых препятствий.
35. В целях облегчения доступа к земельной собственности и гарантирования прав собственности (в особенности незащищенным категориям
граждан) органы государственной власти всех уровней, в том числе на
местах, должны оказывать организационную поддержку, обеспечивать
прозрачность землепользования, предоставлять точную информацию о
земельной собственности, сделках с землей, текущих и готовящихся проектах по развитию территорий.
36. Существует значительная потребность в плане финансирования жилищной сферы. Поэтому органам государственной власти следует при не-
195
обходимости предусмотреть ряд возможностей получения представителями незащищенных слоев населения доступа к финансовым ресурсам. Для
того, чтобы сделать наемное или предназначенное для продажи в собственность жилье доступным, органами государственной власти должны
выделяться субсидии, предназначенные для финансирования обеспечения
жильем или строительства жилья для данных категорий населения.
37. В качестве альтернативы либо в дополнение к субсидиям на финансирование жилья следует при необходимости внедрить систему предоставления неимущим слоям населения жилищных пособий. Жилищные пособия могут стать эффективным адресным средством обеспечения жильем
малообеспеченных групп населения.
38. Для того чтобы сделать жилье более доступным для малообеспеченных семей, государственным органам необходимо рассмотреть возможность введения программ накопления сбережений и кредитных механизмов, таких, например, как предоставление ссуд под низкий процент,
беспроцентные займы, программы микрокредитования.
39. Организации, занимающиеся предоставлением жилья незащищенным категориям граждан, должны пользоваться правом на преимущества в
вопросах финансирования.
VI. Значение местной жилищной политики
40. Особое внимание необходимо уделять поддержанию социальной
неоднородности населенных районов с тем, чтобы не допустить сегрегации по признаку обеспеченности жильем, возникновения бедняцких «гетто» и географического дисбаланса между спросом и предложением. Все
указанные факторы в совокупности ведут лишь к ухудшению жилищных
условий незащищенных категорий граждан.
41. Для того чтобы приступить к решению проблем масштабного износа существующего жилищного фонда, заинтересованным странам необходимо использовать смешанный подход, в котором бы сочетались программы ремонта и реконструкции, а новое строительство велось бы лишь в
случае необходимости.
42. В целях недопущения или снижения концентрации неблагополучных кварталов в городской черте необходимо принимать меры в области
планирования и развития территорий таким образом, чтобы у представителей незащищенных категорий граждан появлялась реальная возможность
интеграции с остальным населением. Этого можно добиться, например,
путем реконструкции и строительства жилья в городских центрах.
43. Необходимо развивать местные инициативы, направленные на социальное возрождение запущенных кварталов и бедных жилых районов.
Акцент при этом следует делать на реконструкции социальной и общественной инфраструктуры этих районов, а также на повышении качества
жизни их жителей.
196
44. Участие местных жителей в программах в сфере жилья, благоустройства и социального возрождения является важной составляющей жилищной политики. Местные инициативы необходимо поддерживать, в частности, путем:
– содействия участию нанимателей и собственников жилья в управлении, обслуживании и ремонте своих домов;
– поддержки в формировании жилищных товариществ, в том числе путем оказания консультативной помощи по вопросам их функционирования
и управления;
– поддержки формирования и функционирования национальных сетей
районных жилищных программ в целях развития сотрудничества, накопления положительного опыта и обмена им.
VII. Снижение риска и негативных последствий выселения представителей незащищенных категорий граждан
45. В целях снижения уязвимости граждан государственные органы
всех уровней, в том числе органы местного самоуправления, должны защищать людей от необоснованного насильственного выселения и обеспечивать им правовую защиту и право на возмещение ущерба.
46. Меры по предупреждению выселения должны иметь приоритет по
сравнению с переселением в новое жилье.
47. В законодательстве о выселении должны быть предусмотрены четкий порядок выселения и сроки, в течение которых наниматели должны
быть об этом предупреждены.
48. Местные власти и соответствующие общественные организации
должны информироваться о предстоящих выселениях с тем, чтобы успеть
предложить выселяемым гражданам посреднические услуги, консультативную помощь и поддержку.
49. В каждой стране должны действовать четкие законодательные нормы об отчуждении заложенного имущества и выселении, предусматривающие оказание правовой помощи в соответствии с четко прописанными
условиям переселения (вселения в новое жилье) в случае неизбежности
выселения и особую защиту семей с детьми и лиц, нуждающихся в специальном уходе.
50. В случаях, когда выселение грозит семьям, необходимо принимать
все соответствующие меры для обеспечения их доступа к основному набору бытовых услуг, необходимых для достойного и нормального существования (в т.ч. к электроснабжению, снабжению питьевой водой, теплом и
т.д. по необходимости).
51. В случае неизбежности выселения жилищные органы и другие,
официально уполномоченные инстанции должны во взаимодействии с социальными службами и другими соответствующими структурами подыскать в соответствии с юридически оговоренными условиями альтернатив-
197
ный подходящий вариант решения вопроса, не унижающий достоинства
заинтересованного лица и способствующий его социальной интеграции.
52. При необходимости следует принять стратегию реформирования
черного рынка жилья в целях упорядочения нелегального расселения или
нахождения иных альтернативных вариантов, а также создания некоммерческих структур и организаций, целью которых является активное участие
граждан в указанных процессах.
VIII. Как справляться с чрезвычайными ситуациями
53. Правительства государств должны предоставлять кров, основной
набор услуг и оборудования для получения образования и медицинской
помощи бездомными, перемещенными лицами, женщинами и детьми,
ставшими жертвами семейного насилия, инвалидами, пожилыми людьми,
жертвами природных и техногенных катастроф, представителями уязвимых и незащищенных групп населения. Кроме того, временный кров и
базовый набор услуг должен предоставляться беженцам.
54. Государственным органам необходимо разработать, принять и исполнять соответствующие нормы и правила в области землепользования,
строительства и благоустройства, в основе которых должна лежать профессионально проведенная оценка рисков и опасностей.
55. Государственным органам необходимо обеспечить участие всех заинтересованных сторон в заблаговременном планировании и управлении
спасательными операциями. В особенности это касается наиболее незащищенных категорий населения: их особая уязвимость в случае чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера должна непременно приниматься в расчет.
56. В районах, где существует риск возникновения чрезвычайных ситуаций, государственным органам следует поощрять, содействовать и поддерживать принятие эффективных решений, использование новаторских подходов и
применение соответствующих строительных стандартов в целях снижения
опасности, которой подвергаются живущие в таких районах люди путем, в
частности, составления карт потенциально опасных зон и внедрения программ, направленных на снижение уязвимости жилых районов.
57. Правительство и другие органы управления должны быть в состоянии оперативно выделять финансовые ресурсы, необходимые для проведения мероприятий, направленных на преодоление последствий чрезвычайных ситуаций. В ходе спасательных и восстановительных работ, а также при переселении людей в другие районы, строительстве коммуникаций
и т.п. необходимо учитывать особые потребности женщин, детей, инвалидов и незащищенных категорий граждан.
58. Государственным органам необходимо определить и принять на
вооружение варианты удовлетворения срочных нужд беженцев, вынужденных переселенцев и жертв природных катастроф, которые бы предусматривали, помимо всего прочего, строительство временного жилья с
198
базовыми удобствами и учетом потребностей представителей разных
полов.
59. Необходимо предусмотреть способы контроля за соблюдением региональными и местными властями юридических и административных
норм во время чрезвычайных ситуаций.
IX. Рекомендации для будущей деятельности Совета Европы
в жилищной сфере
60. Группа CS-LO приветствует решение CDCS о создании в 2002 г.
новой группы специалистов по вопросам влияния жилищной политики на
социальную сплоченность в обществе. Работа новой группы специалистов
будет вестись на основе выводов группы CS-LO и может включать следующие задачи:
– подготовка глоссария основных терминов, используемых при обсуждении социальных аспектов жилищной политики в Европе;
– предоставление информации, необходимой для процесса мониторинга исполнения ст. 31 пересмотренной Европейской социальной хартии «О
праве на жилище»;
– фокусирование внимания на субрегиональном уровне, поскольку,
благодаря сопоставлению политики, практики и программ помощи, действующих в небольшой группе соседних стран, можно извлечь важные уроки на будущее;
– рассмотрение возможности организации в среднесрочной перспективе совместной деятельности с Европейской экономической комиссией
ООН (UNECE) (см. параграф 66 ниже) в целях усиления влияния и возвышения голоса обеих организаций в качестве двух из основных действующих лиц в жилищной сфере Европы;
– изучение возможностей для взаимодействия с Национальными жилищно-координационными центрами ЕС («National Housing Focal Points»),
в частности, по вопросам жилищной статистики ЕС в целях включения в
статистику показателей социальной сплоченности;
– выработка рамок мониторинга и оценки исполнения и влияния методических рекомендаций, принятых группой CS-LO.
61. В ходе работы группы CS-LO было выявлено множество примеров,
свидетельствующих о существовании тесной взаимозависимости между
жилищной политикой и политикой в других сферах, имеющих отношение
к реализации социальных прав, в том числе в сфере социальной защиты,
занятости, здравоохранения и образования. В этой связи группа CS-LO
рекомендует редакционной группе по подготовке доклада о возможностях
реализации социальных прав (CS-ASR) выступить в докладе за выработку
государственными органами всех уровней интегрированных подходов к
решению проблем реализации социальных прав незащищенными слоями
населения и сформулировать свои рекомендации по этому вопросу.
199
62. Участие представителей неправительственных организаций в работе группы CS-LO получило высокую оценку со стороны ее членов и должно быть продолжено в будущем в ходе работы над проблемами реализации
социальных прав.
63. Показатели социальной сплоченности, которые в настоящее время
разрабатываются Отделом развития социальной сплоченности Совета Европы, должны учитывать жилищную ситуацию в странах-членах.
64. Совету Европу следует продолжать свою деятельность по оказанию
помощи в жилищной сфере на национальном и субрегиональном уровнях с
особым упором на совершенствование социальной инфраструктуры, снижение дискриминации, жилищной сегрегации и решение жилищных проблем меньшинств, беженцев и перемещенных лиц. Такая деятельность
должна по возможности осуществляться во взаимодействии с Банком развития Совета Европы.
65. Конгрессу местных и региональных властей Европы при Совете Европы следует рассмотреть возможность инициирования действий по местным и региональным аспектам жилищной политики при посредничестве, в
частности, местных и региональных отделений Комиссии Конгресса по
вопросам социальной сплоченности.
66. Итоги работы группы CS-LO должны быть направлены в Комиссию
UNECE по населенным пунктам с тем, чтобы не утратить полезные контакты, налаженные группой. Комиссия UNECE по населенным пунктам
проводит очень важную работу по экономическим и техническим аспектам
жилищной политики, дополняя тем самым деятельность Совета Европы в
области социальных аспектов жилищной политики.
67. Совету Европы следует изучить возможности для взаимодействия
со специальным докладчиком по вопросам реализации права на жилище,
который был недавно назначен управлением Верховного комиссара ООН
по правам человека (UNHCHR).
68. Что касается информации о ситуации с жильем в странах Европы,
группа CS-LO рекомендует странам – членам Совета Европы рассмотреть
возможность повышения сопоставимости жилищной статистики в целях ее
последующей стандартизации на основе общеевропейских критериев; нахождения правительствами государств путей совершенствования (где это
необходимо) принципов информирования государственных служащих и
широкой общественности о международных соглашениях в жилищной
сфере, в которых данные государства являются договаривающимися сторонами (в частности о ст. 31 пересмотренной Европейской социальной
хартии).
200
Приложение II
Методические рекомендации по повышению доступности системы
социальной защиты1, выработанные в рамках Совета Европы группой
специалистов системы социальной защиты.
Настоящие рекомендации были выработаны группой специалистов по
проблемам доступности системы социальной защиты (CS-PS). Их целью
является облегчение доступа к социальным пособиям для тех, кто имеет на
это право, но сталкивается с трудностями при его реализации. Рекомендации также направлены на повышение доступности социальных услуг и
основываются на следующих общих принципах:
– реализация гражданином любого права предполагает его осведомленность об этом праве и осознание себя субъектом этого права;
– эффективный доступ к системе социальной защиты должен быть гарантирован всем имеющим на это право;
– органы социальной защиты и социальные службы обязаны работать
на благо правообладателей;
– особое внимание необходимо уделять наиболее уязвимым категориям
правообладателей;
– ключевое значение для повышения доступности системы социальной
защиты имеет налаживание реальных партнерских отношений между органами социальной защиты и социальными службами, с одной стороны, и
различными институтами гражданского общества, с другой;
– при принятии значительных поправок к законодательству или введении новых видов пособий необходимо проводить систематическую оценку
последствий этих шагов для борьбы с бедностью.
I. Совершенствование процесса распространения информации о
правах, пособиях и услугах
1. Общественность должна располагать всей необходимой информацией о социальных пособиях и услугах. Распространение информации должно стать частью концепции эффективной политики информирования общественности и национальной информационной стратегии:
– распространяемая информация должна быть ориентирована на всех
правообладателей; для ее распространения необходимо задействовать наибольшее число информационных каналов (рассылка брошюр, телевизионная
реклама, распространение брошюр в определенных общественных местах,
бесплатные телефонные службы, дни открытых дверей, Интернет и т.п.);
– информация должна быть доступна на нескольких языках (языках национальных меньшинств, трудящихся-мигрантов);
– информация должна быть адаптирована к нуждам инвалидов (с нарушениями опорно-двигательного аппарата, слуха или зрения);
1
Возможности реализации социальных прав в Европе. Страсбург, Совет Европы, 2002. С. 100–103.
201
– если информация распространяется в форме брошюр (публикаций),
она должна быть изложена доступным и четким языком и регулярно обновляться;
– информацию необходимо также предоставлять людям из окружения
потенциальных правообладателей.
2. Правообладатели не должны сталкиваться с трудностями при реализации своих прав:
– формуляры заявлений о выплате пособий должны быть краткими, соответствовать запросам заявителей и быть легкими для заполнения;
– консультативная роль органов социальной защиты должна встречать
всемерную поддержку, особенно в том, что касается заполнения формуляров заявлений; для этого, при необходимости, можно использовать методы
заблаговременного информирования (бесплатные телефонные справочные
центры, мобильные службы);
– любой отказ в предоставлении пособия должен во всех случаях сопровождаться четким и понятным изложением причин с указанием путей
обжалования решения;
– должна быть предусмотрена возможность устного объяснения.
3. Государственным органам необходимо постоянно уделять внимание
качеству и эффективности распространяемой информации:
– сотрудники социальных служб должны пройти обучение в области
человеческих взаимоотношений;
– для определения степени проникновения информации необходимо
регулярно проводить соответствующие исследования;
– для определения уровня удовлетворенности оказываемыми услугами
необходимо регулярно проводить соответствующие исследования;
– следует проводить проверки в целях выяснения, действительно ли
были выплачены те или иные пособия, например, путем сопоставления
бюджетных предположений и реальных выплат;
– необходимо внедрить особую методику работы с людьми, которые,
как выяснилось, не полностью пользуются своими правами.
II. Совершенствование управления и организации органов по выплате пособий и оказанию услуг
1. Организация органов социальной защиты и социальных служб должна быть адаптирована к нуждам правообладателей:
– сферы ответственности должны быть четко распределены между различными учреждениями и службами, о чем последние должные быть соответствующим образом проинформированы;
– правообладатели должны знать о существовании органов социальной
защиты и социальных служб, а также о выполняемых ими функциях. Для
этого при необходимости можно использовать «принцип одного окошка»
и другие меры, направленные на ускорение процесса реализации прав на
социальные пособия и услуги;
202
– органы социальной защиты и социальные службы должны быть адаптированы, в том числе к нуждам лиц, оказавшихся в ситуации социального
отчуждения;
– помещения органов социальной защиты и социальных служб должны
быть доступны для всех (в том числе пожилых людей, инвалидов, лиц с
маленькими детьми);
– часы их работы должны быть организованы с учетом различных потребностей потенциальных заявителей;
– при необходимости следует организовывать «передвижные социальные пункты»;
– в целях облегчения доступа к социальным пособиям и услугам в распоряжение граждан, живущих в труднодоступных районах (отдаленных
районах, сельской местности), необходимо предоставлять (а они должны, в
свою очередь, использовать) новые информационные технологии и, в частности, сеть Интернет.
2. Работа органов социальной защиты и социальных служб должна
быть адаптирована к нуждам правообладателей:
– различные органы и службы должны взаимодействовать при обработке заявлений правообладателей, соблюдая при этом стандарты защиты
персональной информации;
– то, каким образом проходит прием наиболее уязвимых категорий
граждан, особенно в первый раз, имеет ключевое значение, поскольку доверие этих людей к учреждению во многом зависит от первого впечатления; поэтому сотрудники органов социальной защиты должны пройти
профессиональную и психологическую подготовку;
– при обучении сотрудников, общающихся с большим количеством людей, необходимо делать акцент на недопустимости дискриминации; кроме
того, сотрудники должны быть осведомлены об особых нуждах людей, оказавшихся в ситуации социальной отчужденности, а также быть в курсе относительно особенностей различных культур, с которыми им придется
столкнуться при работе с представителями меньшинств и мигрантами;
– органам социальной защиты и социальным службам следует привлекать
к работе переводческие и посреднические службы, а также, в случае необходимости, выходцев из стран, откуда прибыли переселенцы, с которыми приходится иметь дело, в целях обеспечения нормального общения с ними.
3. Органы социальной защиты и социальные службы несут ответственность перед заявителями, которые должны быть осведомлены об этом:
– органы социальной защиты и социальные службы должны поэтому
работать эффективно, особенно в плане сроков и конкретных результатов;
– в целях оценки эффективности выполнения органами социальной защиты и социальными службами своих функций необходимо внедрить механизмы оценки.
203
III. Совершенствование партнерских отношений между органами
социальной защиты, различными службами, неправительственными
организациями и другими институтами гражданского общества
Партнерство следует понимать в самом широком смысле слова: партнерские отношения с организациями, представляющими гражданское общество, местными властями, социальными партнерами, частными структурами и самими правообладателями в целях вовлечения и повышения
самостоятельности последних.
1. Вовлеченность всех заинтересованных сторон должна встречать всяческую поддержку:
– участие и выражение своего мнения людьми, оказавшимися в ситуации социального отчуждения, должно приветствоваться и поощряться,
особенно в том, что касается политики и программ в отношении их самих;
– необходимо признать значение работы на общественных началах: люди,
работающие на общественных началах, трудятся непосредственно на местах,
и их опыт необходимо учитывать при принятии тех или иных мер.
2. Необходимо признать роль неправительственных организаций и оказывать им поддержку:
– существование неправительственных организаций должно получить
юридическое признание;
– деятельность неправительственных организаций и других институтов
необходимо поощрять и поддерживать, однако их роль не должна сводиться к выполнению работы, ответственность за которую лежит на органах
социальной защиты и социальных службах;
– опыт неправительственных организаций и других институтов гражданского общества, особенно с точки зрения их функции «бить в социальный набат», должен учитываться при выработке политики, направленной
на гарантирование доступа граждан к системе социальной защиты.
3. Налаживание партнерских отношений с неправительственными организациями и другими институтами гражданского общества должно поощряться и приветствоваться:
– необходимо способствовать налаживанию процесса взаимодействия между органами социальной защиты и социальными службами с одной стороны
и неправительственными организациями и другими институтами гражданского общества с другой; таким образом, налаживается взаимодействие между
системой социального обеспечения и некоммерческим сектором;
– при проведении реформ системы социального обеспечения необходимо оказывать максимальное содействие консультациям между всеми
заинтересованными партнерами;
– неправительственные организации и другие институты гражданского
общества должны получить признание в качестве партнеров при внедрении и оценке мер, направленных на повышение доступности системы социальной защиты.
204
Приложение III
Методические рекомендации по вопросам местных инициатив в
области занятости1, выработанные экспертным комитетом Совета Европы
по вопросам доступности рабочих мест
Настоящие рекомендации, касающиеся местных инициатив в области
занятости, были выработаны экспертным комитетом по вопросам повышения доступности рабочих мест (CS-EM). Их основная цель – решение проблемы долговременной безработицы.
Местные партнерские связи
1. Непременным условием является многосторонний и широкий подход
к налаживанию партнерских отношений при осуществлении местных программ в области занятости. Партнерские связи должны охватывать как
можно более широкий спектр организаций, в том числе центральные, региональные и местные органы власти, учреждения, занимающиеся выплатой социальных пособий, организации работодателей, профсоюзы, профессиональные, неправительственные и общественные организации, а
также организации, представляющие интересы безработных и этнических
меньшинств.
2. Основной задачей при налаживании партнерских отношений должно
стать содействие проведению последовательной политики, направленной
на интеграцию национальных, региональных и местных программ создания новых рабочих мест, в частности, путем координации политики в сфере рынков труда и занятости, деятельности предприятий, инфраструктуры
и развития.
3. Основным залогом успеха любого партнерства в сфере занятости на
местном уровне является адекватное и устойчивое финансирование.
Равные возможности для мужчин и женщин
4. Равные возможности для мужчин и женщин должны стать неотъемлемым элементом любых местных инициатив в сфере занятости.
5. При необходимости экономически незащищенные женщины, в частности те, кто обременен семейными обязанностями или имеет на попечении иждивенцев, должны иметь возможность пройти специальную подготовку, воспользовавшись при этом помощью разработанных с учетом их
положения программ, в частности, недорогих, качественных и легко доступных детских и иных подобных учреждений.
6. Труд людей должен быть организован гибко, то есть таким образом,
чтобы и мужчины, и женщины, работая, например, на полставки или по
скользящему графику, успевали выполнять свои семейные обязанности
или ухаживать за находящимися на их попечении иждивенцами.
1
Возможности реализации социальных прав в Европе. Страсбург, Совет Европы, 2002. С. 104–106.
205
Недопустимость дискриминации по отношению к незащищенным
категориям населения
7. Доступ к местным программам в области занятости и участие в них
не должны сопровождаться какими бы то ни было проявлениями дискриминации по признаку ограниченных возможностей, этнической принадлежности, возраста и др.
8. Одновременно с признанием принципа недопустимости любых проявлений дискриминации, подчас необходимо отдавать предпочтение определенным группам населения путем внедрения адресных программ в целях
преодоления проблемы долговременной безработицы.
9. Неотъемлемой частью процесса разработки и внедрения местных
инициатив в сфере занятости должна стать политика равных возможностей
в плане доступа к местным службам и структурам (программы переподготовки, консультации по вопросам трудоустройства, жилищные, социальные службы, система здравоохранения и т.п.).
Предпринимательство
10. Непременным условием успеха тех, кто желает открыть свое дело,
являются доступные с финансовой точки зрения или бесплатные консультации и подготовка по вопросам ведения бизнеса, а также по финансовым,
юридическим, техническим и маркетинговым вопросам. Кроме того, жизненно необходима постоянная поддержка со стороны соответствующих
местных и государственных органов.
11. Проекты, осуществляемые на общественных началах, должны особо
приветствоваться и получать самую горячую поддержку, поскольку они
часто оказываются ближе всех к местным реалиям и способны удовлетворить нужды местного населения, которые не в состоянии удовлетворить
коммерческие структуры или государственные органы.
12. Адекватные, доступные и устойчивые источники финансирования
также жизненно необходимы для успеха любого бизнеса. Такими источниками должны стать государственные структуры, коммерческие банки, общества взаимного кредитования и иные альтернативные источники финансирования либо сочетание нескольких из них.
13. Предпринимателей необходимо информировать об их правах и обязанностях в отношении налогообложения, социального страхования и трудового права.
14. Программы поддержки предпринимательства должны, в принципе,
быть объектами непрерывного мониторинга и опенки, благодаря чему различные подходы и методики можно было бы адаптировать и по возможности использовать в других местах (эффект приумножения). По крайней
мере, их следует регулярно подвергать анализу в целях обеспечения их
эффективности и исправления возникающих проблем и недостатков.
206
Образование, переподготовка, возможность учиться в течение всей
жизни
15. Обучение и переподготовка в зависимости от требований местного
рынка труда являются ключевыми элементами любых местных инициатив
в сфере занятости. Тем не менее местную политику в области образования
и переподготовки невозможно проводить в отрыве от процессов развития
предприятий и экономической конъюнктуры в целом. Соответственно, в
рамках обучения (переподготовки) кадров необходимо учитывать меняющуюся природу труда. Программы обучения и переподготовки должны
строиться так, чтобы снабдить трудящихся техническими и предпринимательскими навыками, которые будут востребованы на национальном и международном рынках труда.
16. В плане необходимости предоставления устойчивых и долгосрочных возможностей в сфере занятости необходимо налаживать более тесное
взаимодействие между местными учреждениями образования и переподготовки, местными агентствами занятости населения, органами местной
власти, предприятиями и представителями социальных партнеров в целях
выработки общей политики в сфере образования и переподготовки в соответствии с имеющимися ресурсами и потребностями местного (регионального) рынка труда.
17. Все программы в области образования и переподготовки должны
включать этапы, направленные на приобретение личных и социальных
навыков, навыков поиска работы и планирования профессионального роста в соответствии с принципами обучения в течение всей жизни и неформального образования.
18. Трудящимся необходимо предоставлять возможность действовать
таким образом, чтобы их навыки и квалификация оставались востребованным в условиях постоянно меняющихся потребностей рынка труда. Для
этого необходима национальная политика в сфере профессиональной переподготовки, осуществление которой должно проходить при поддержке
местных партнерских организаций и предприятий. Возможность учиться в
течение всей жизни является жизненной необходимостью для тех, кто
стремится идти в ногу с непрерывно меняющимися технологиями и рынками.
19. Все программы в области образования и переподготовки должны
включать элементы подготовки «на рабочем месте» и приобретения опыта
работы. Таким образом, участники программ получают помощь в приобщении (возвращении) к экономически активной жизни.
20. Необходимо, чтобы общественные работы и местные программы
временного трудоустройства включали элементы переподготовки, благодаря которым у участников таких программ и занятых на общественных
работах появилась возможность найти новую работу после окончания действия программы.
207
Мониторинг и оценка
21. Местные программы в сфере занятости должны включать согласованную систему мониторинга. Этот процесс должен основываться на объективных реалиях, поддаваться количественному определению и иметь
результатом сведения и информацию, которые могут быть полезными при
разработке и внедрении будущих программ. Мониторинг должен стать
неотъемлемой частью процесса выработки политики.
22. Процедура «эталонного анализа» результатов оценки в сопоставлении с другими проектами на государственном и межгосударственном
уровне способна стать источником полезных сведений об эффективности
программ и привести в итоге к более эффективному использованию и без
того ограниченных финансовых и людских ресурсов.
23. При проведении оценки эффективности местных программ в сфере
занятости необходимо испрашивать и учитывать мнение тех, кому эти
программы адресованы.
Приложение IV
Рекомендация Rec (2001) Совета Европы1
Комитета Министров государствам-членам о приведении предоставляемых медицинских услуг в соответствие с нуждами лиц, находящихся в
маргинальных ситуациях
(Принята Комитетом Министров 10 октября 2001 г. на 768-м совещании заместителей министров)
Комитет Министров, руководствуясь положениями ст. 15.b Устава Совета,
считая, что целью Совета Европы является осуществление дальнейшего
единения между его членами, и что эта цель может быть достигнута, в частности, путем принятия общих правил в сфере здравоохранения;
отмечая, что число людей, находящихся в маргинальных ситуациях в
государствах – членах Совета Европы постоянно растет;
считая, что проблемы, с которыми сталкиваются лица, находящиеся в
маргинальных ситуациях, имеют серьезные последствия для их здоровья и
что подобная ситуация становится все более значительной общественной
проблемой, а также серьезным и затратным бременем, лежащим на личности, семье, обществе и государстве;
признавая, что вследствие роста неравенства в сфере охраны здоровья в
странах Европы любая эффективная политика в этой области должна учитывать проблемы здоровья не только лиц, находящихся в маргинальных
ситуациях, но и лиц, живущих в условиях социальной неустроенности, и
1
Возможности реализации социальных прав в Европе. Страсбург, Совет Европы, 2002. С. 107–115.
208
что оздоровительные мероприятия являются одним из ключевых компонентов такой политики;
отмечая, что сегодня доподлинно установлено, что психологический
стресс, который испытывают люди, живущие в условиях неустроенности,
сказываются на их физическом и душевном здоровье;
признавая необходимость проведения политики, направленной на предотвращение возникновения медицинских проблем у лиц, находящихся в
маргинальных ситуациях, с учетом необходимости защиты частной жизни
всех заинтересованных лиц и при соблюдении конфиденциальности;
признавая право лиц, живущих в условиях социальной неустроенности,
на жизнь в условиях, благоприятных для их всесторонней самореализации,
и свободных от чрезмерных физических и психологических нагрузок, социальной изоляции и психосоматических симптомов, свойственных проявлениям стресса, и других неблагоприятных факторов;
напоминая о ст. 11 Европейской социальной хартии о праве на охрану
здоровья и о ст. 3 Конвенции о правах человека и биомедицине о равной
доступности медицинской помощи;
принимая во внимание Люблянскую хартию 1994 г. о реформировании
здравоохранения и Копенгагенскую декларацию о снижении социального
неравенства в сфере здравоохранения, принятую в сентябре 2000 г.;
учитывая Рекомендацию Комитета Министров государствам – членам
№ R (2000) 5 о развитии структур, направленных на участие граждан и
пациентов в процессе принятия решений в сфере медицинской помощи,
Рекомендацию № R (97) 4 о средствах обеспечения здоровья неполных
семей и Рекомендацию № R (98) 7 об этических и организационных аспектах медицинской помощи в местах лишения свободы;
сознавая, что меры, направленные на снижение числа случаев возникновения медицинских проблем у людей, живущих в условиях социальной
неустроенности на первичном уровне, во многом зависят от ситуации,
складывающейся за пределами обычной сферы деятельности социальных и
медицинских служб;
считая, что целью и обязанностью государства и общества является
влияние на основные социально-экономические процессы, определяющие
здоровье граждан и способствующие в конечном итоге ухудшению здоровья лиц, находящихся в маргинальных ситуациях;
считая, что обязанностью государства является также гарантирование
выработки последовательной политики в сфере охраны здоровья в целях
расширения потенциала для улучшения здоровья населения и снижения
воздействия факторов, отрицательно сказывающихся на здоровье;
помня о проекте Совета Европы «Достоинство человека и социальная
отчужденность» и предложениях дальнейших действий, принятых на
Хельсинкской конференции 1998 г.;
209
помня об инициативе ВОЗ о Партнерстве в сфере здравоохранения и
борьбы с бедностью, а также о докладе Европейской комиссии «О строительстве Европы для всех» и программе действий Сообщества, направленных на усиление взаимодействия между государствами – членами Европейского Союза в сфере борьбы с социальной отчужденностью;
помня о Хартии Европейского Союза об основных правах,
рекомендует правительствам государств – членов:
I. Выработать рамки проведения последовательной и всеобъемлющей
политики, которые бы:
– гарантировали и способствовали укреплению здоровья лиц, живущих
в условиях социальной неустроенности;
– защищали достоинство человека и служили преградой для социального отчуждения и дискриминации:
– обеспечивали условия, благоприятные для социальной интеграции
лиц, находящихся в маргинальных ситуациях или живущих в условиях
социальной неустроенности.
II. Укреплять и применять национальное законодательство в целях
обеспечения защиты прав человека, социальной солидарности и справедливости.
III. Расширять взаимодействие между различными секторами экономики и общества в целях повышения способности национальных систем социальной защиты участвовать в предупреждении возникновения медицинских проблем у лиц, живущих в условиях социальной неустроенности.
Такой подход предусматривает четкое распределение ролей и сфер ответственности, а также скоординированность действий различных заинтересованных органов и социальных учреждений в целях предотвращения попадания указанных лиц в маргинальные ситуации.
IV. Внедрять всеобъемлющие, рациональные и эффективные системы
здравоохранения, способные своевременно и адекватно реагировать на
медицинские нужды граждан в целях обеспечения справедливости и равной доступности служб медицинской помощи с учетом медицинских потребностей и имеющихся ресурсов, а также в целях выявления, обследования и лечения заболеваний у лиц, находящихся в маргинальных ситуациях.
V. Принимать с этой целью реалистичные меры, изложенные в приложении к настоящей рекомендации.
Приложение к Рекомендации Rec (2001)12 Совета Европы
I. Основные принципы
Правительствам государств настоятельно рекомендуется выработать
политику в области социальной защиты и здравоохранения в рамках принципов, принятых Всемирной организацией здравоохранения на Оттавской
конференции 1986 г., в целях недопущения возникновения условий соци-
210
альной неустроенности и, таким образом, снижения риска попадания людей в маргинальные ситуации.
В процессе приведения системы медицинской помощи в соответствие с
нуждами людей, находящихся в маргинальных ситуациях или живущих в
условиях социальной неустроенности, правительствам государств – членов
следует принимать во внимание ряд основных принципов:
1. Политика в сфере охраны здоровья должна основываться на принципах, выдвигаемых Советом Европы (права человека и права пациента, достоинство человека, социальная сплоченность, демократия, справедливость,
солидарность, равенство возможностей для мужчин и женщин, участие,
свобода выбора) и быть при этом уравновешенной обязательствами помощи каждому в укреплении здоровья.
Для того чтобы добиться эффективности любой политики в сфере охраны здоровья, и в особенности политики, ориентированной на граждан,
находящихся в маргинальных ситуациях, необходимо при ее осуществлении использовать интегрированный подход и начинать с принятия мер в
области социальной защиты. Таким лицам необходимо, прежде всего,
обеспечить минимальный и регулярный доход.
2. Одним из наилучших способов укрепления здоровья указанной категории граждан (помимо повышения уровня жизни) и недопущения их попадания в маргинальные ситуации является обеспечение равной доступности систем социальной защиты и здравоохранения для всех вне зависимости от экономического или правового статуса. Необходимо учитывать тот
факт, что новые группы и отдельные граждане могут в любой момент оказаться в маргинальной ситуации.
3. Социально-экономическая профилактика риска попадания граждан в
маргинальные ситуации должна стать приоритетом для государства и общества.
4. Долгосрочная политика улучшения социальных и санитарных условий жизни людей, находящихся в маргинальных ситуациях или живущих в
условиях социальной неустроенности, не может осуществляться без их на
то согласия и участия. Соответственно к ним необходимо относиться как к
людям, способным брать на себя ответственность, и привлекать их к наиболее полному участию в процессе принятия решений.
5. В целях недопущения стигматизации государствам-членам необходимо, действуя в долгосрочной перспективе, стремиться к удовлетворению
нужд людей, находящихся в маргинальных ситуациях, в рамках существующей системы здравоохранения. Необходимо обеспечить равную доступность национальных ресурсов в сфере охраны здоровья для всех и для
каждого. Для этого может потребоваться прибегнуть к положительной
дискриминации в форме конкретных адресных мер помощи, ограниченных
по времени и объему и полностью интегрированных в структуру обычных
учреждений здравоохранения.
211
6. Заболеваний, свойственных только бедным, не существует. Люди,
находящиеся в маргинальных ситуациях, страдают теми же болезнями, что
и остальное население, хотя и несоразмерно чаще.
7. Политика в сфере социальной защиты и охраны здоровья должна
быть нацелена на недопущение обнищания населения и профилактику заболеваний, в том числе в случаях, когда последние связаны с комплексом
факторов, среди которых не только социальные и медицинские. Любая
политика должна оцениваться и анализироваться на предмет ее влияния на
социальную сплоченность, социальную отчужденность и здоровье людей.
Для этого необходимы совместные действия различных секторов экономики и общества и прозрачность политики в области экономики, торговли
и т.д., поскольку последние способны влиять на социальное благополучие,
здоровье граждан, социальную справедливость и маргинализацию людей.
8. Система здравоохранения должна строиться на принципах равенства
и гарантировать доступность медицинской помощи в зависимости от потребностей и финансирование вне зависимости от финансовых возможностей человека.
9. Медицинская профилактика и оздоровительные мероприятия в среде
лиц, находящихся в маргинальных ситуациях или живущих в условиях
социальной неустроенности, должны стать, наряду с оказанием им медицинской помощи, неотъемлемой и составной частью национальной и местной политики в сфере социальной защиты и охраны здоровья.
10. Особо уязвимой группой являются живущие в нужде дети. Правительствам государств – членов необходимо уделять им особое внимание
путем гарантирования их доступа к результатам конкретных предупредительных мер в сфере социальной защиты и охраны здоровья.
11. Что касается доступности медицинской помощи, правительствам
необходимо выявить наиболее серьезные пробелы и препятствия правового, социального, экономического, культурного, административного или
физического характера. В целях сокращения числа таких пробелов и барьеров, которые зачастую становятся причиной роста неравенства, необходимо проводить различные специальные мероприятия и программы.
12. Необходимо выработать соответствующую политику в целях приведения системы здравоохранения в соответствие с нуждами лиц, находящихся в маргинальных ситуациях или живущих в условиях социальной
неустроенности. В ходе дальнейшей проработки и внедрения такой политики необходимо учитывать решающую роль гражданского общества и
неправительственных организаций в борьбе с социальным неравенством.
II. Выработка интегрированной и последовательной политики в
сфере социальной защиты и охраны здоровья
Выработка в рамках Оттавской хартии интегрированной политики в
сфере социальной защиты и охраны здоровья должна включать меры, которые явно превышают возможности системы здравоохранения («Фунда-
212
ментальными предпосылками и ресурсами здоровья являются мир, жилище, образование, питание, доход, стабильная экосистема, возобновляемые
ресурсы, социальная справедливость и равенство. Оздоровительные мероприятия включают выработку здоровой государственной политики, создание благоприятных условий, усиление общественных действий, развитие
личных способностей, переориентацию системы медицинской помощи»).
Такие меры должны зависеть от национальных и региональных условий и
могут включать, в том числе:
– обязательное, начинающееся еще в раннем детстве, образование, в
том числе в плане основных медицинских знаний;
– условия, при которых можно найти подходящую работу или профессиональное занятие;
– достойное жилище;
– другие меры, гарантирующие удовлетворительный уровень социальной защиты.
Эти вопросы в настоящее время изучаются Комитетом по социальной
сплоченности в целях выработки всеобъемлющей рекомендации по вопросам доступности общественных благ и социальных услуг.
В сфере здравоохранения приоритетной целью должно стать гарантирование реальной доступности медицинской помощи для всех.
Политика в сфере здравоохранения должна быть направлена на совершенствование системы первичной медико-санитарной помощи таким образом, чтобы более оперативно реагировать на нужды различных социально-культурных групп. Кроме того, осуществление такой политики должно
гарантировать оказание услуг надлежащего качества, в том числе услуг
оздоровительного характера.
Особые усилия необходимо прилагать в целях выработки конкретной
политики в области медицинской профилактики, ориентированной на
представителей наиболее уязвимых групп населения, в том числе на безработных и их семьи, неполные молодые семьи, на инвалидов, беженцев,
мигрантов и заключенных. Особое внимание следует уделять проблемам
душевного здоровья, с которым часто сталкиваются люди, живущие в условиях социально-экономической уязвимости, бедности и отчужденности.
Программы оздоровительных мероприятий должны ориентироваться в
том числе и на людей, находящихся в маргинальных ситуациях, планироваться во взаимодействии с ними и быть приемлемыми для них.
Несмотря на то, что к целевым группам следует относить все возрастные категории, особое вниманию необходимо уделять самому раннему
периоду жизни между зачатием и школьным возрастом.
Любой ребенок должен иметь возможность пройти полную иммунизацию и воспользоваться услугами системы педиатрической помощи. Любая
женщина должна получать предродовую, родовую и послеродовую помощь в соответствующих учреждениях здравоохранения.
213
У каждого человека вне зависимости от его социально-экономического
или культурного статуса должна быть возможность пройти обследование и
реабилитацию. Доступность любых учреждений для инвалидов должна
быть гарантирована.
Каждому человеку должна быть обеспечена равная доступность терапевтической, вторичной (специализированной) и третичной (высокоспециализированной) помощи в условиях стационара, где и оказывается,
вследствие чрезвычайных происшествий, большинство людей, находящихся в маргинальных ситуациях.
III. Выработка конкретных мер в целях обеспечения гарантий равноправия
В процессе принятия решений и при проведении тех или иных мероприятий, направленных на повышение доступности медицинской помощи
для лиц, находящихся в маргинальных ситуациях или живущих в условиях
социальной неустроенности, государственным органам следует уделять
особое внимание риску социальной стигматизации этих людей. Кроме того, учитывая, что основной задачей является обеспечение равной доступности медицинской помощи для всех, на ограниченный период времени
можно предложить ввести меры положительной дискриминации, интегрированные в структуру действующей системы здравоохранения.
1. Доступность программ профилактической, оздоровительной и терапевтической медицинской помощи.
– Необходимо выработать региональные (местные) системы выявления
людей, находящихся в маргинальных ситуациях.
– Акцент необходимо делать на развитии сети первичной медикосанитарной помощи в целях обеспечения финансовой доступности медицинской помощи для людей, находящихся в маргинальных ситуациях.
– Помощь оздоровительного и профилактического характера должна
быть организована на местном уровне с особым вниманием к выездной
работе с людьми, находящимися в маргинальных ситуациях.
– Организация и оказание неотложной медицинской помощи должны
быть гарантированы вне зависимости от финансовых возможностей, а не
зависеть от сделанной или не сделанной предоплаты.
– Необходимо приветствовать и поощрять новаторские организационные
подходы, направленные на повышение гибкости системы медицинской помощи (корректировка часов работы, система записи по телефону и т.п.).
– Необходимы конкретные меры в плане финансирования базовой медицинской помощи людям, живущим на нелегальном положении.
– Лица, находящиеся в маргинальных ситуациях или живущие в условиях социальной неустроенности, часто плохо информированы. Поэтому
следует совершенствовать систему распространения информации в целях
информирования этих людей о существующих программах и услугах, а
также о том, как ими воспользоваться.
214
– Работники системы здравоохранения должны выступать в роли защитников людей, находящихся в маргинальных ситуациях, доступ которых к медицинской помощи весьма затруднен. Такая роль могла бы включать оказание воздействия на представителей властей, политических деятелей и международные организации в целях повышения доступности медицинской помощи для маргиналов.
– Медицинская помощь необходимо оказывать лицам, живущим на нелегальном положении, с соблюдением их анонимности.
2. Особые категории населения
Каждый человек должен иметь возможность получить медицинскую
помощь. При этом особое внимание следует уделять лицам, живущим в
условиях социальной неустроенности, и не допускать их стигматизации.
– Среди женщин, живущих в условиях социальной неустроенности, наблюдается более высокий уровень преждевременных родов и перинатальной заболеваемости. Поэтому они должны иметь возможность находиться
под медицинским и социальным наблюдением во время беременности и в
перинатальный период.
– Детям, входящим в группу риска ввиду социального (семейного) положения, необходимо особое внимание со стороны служб социальной защиты и здравоохранения.
– Семьи, испытывающие экономические (социальные) трудности,
должны получать поддержку в образовании их детей. Акцент при этом
следует делать на мерах, ориентированных непосредственно на самих детей (образовательные чеки, талоны на льготное питание и т.п.).
– На местном уровне необходимо организовывать специальные социальные (медицинские) службы для молодых людей, попавших в группы
риска вследствие факторов семейного (социального) характера. Такие
службы должны заниматься предоставлением информации о планировании семьи, заболеваниях, передающихся половым путем, ВИЧ-инфекции и
СПИДе, дорожно-транспортных происшествиях, самоубийствах, злоупотреблении наркотиками и алкоголем и т.п. Физическое и психосоциальное
состояние молодых людей должно подвергаться регулярным проверкам.
– Социальным (медицинским) службам следует уделять особое внимание нуждам инвалидов вне зависимости от причин инвалидности.
– Особое внимание необходимо уделять нуждам людей, находящихся в
маргинальных ситуациях и страдающих хроническими заболеваниями,
нарушениями обмена веществ и расстройствами нервной системы.
– В местах, где работники наиболее подвержены вредным воздействиям, необходимо развивать профессиональную медицину.
– Лица, находящиеся в местах лишения свободы, и их дети, живущие в
коллективных учреждениях, должны иметь возможность получать медицинскую помощь, равную по качеству той, что оказывается вне стен упомянутых учреждений.
215
– В отношении незащищенных категорий населения, в том числе беженцев, недавно прибывших мигрантов и т.д., особое внимание необходимо уделять специфическим культурным аспектам охраны здоровья. Некоторым социальным (медицинским) службам следует привлекать к работе
сотрудников, являющихся выходцами из таких категорий населения.
– Систему охраны здоровья пожилых людей, живущих в условиях социальной неустроенности, необходимо развивать на местном уровне с
привлечением специально подготовленных социальных (медицинских)
работников.
– Специализированная помощь должна быть доступной для злоупотребляющих алкоголем и наркотиками.
IV. Распространение знаний о здоровье в среде лиц, живущих в условиях социальной неустроенности
Государственным органам необходимо уделять особое внимание распространению знаний о здоровье в среде лиц, живущих в условиях социальной неустроенности, а также их специфическим медицинским нуждам.
Существует потребность в регулярном сборе стандартизированных и сопоставимых сведений, основанных на общих определениях. Социальные и
медицинские показатели должны быть взаимосвязаны. Необходимо разработать систему мониторинга и наблюдения, результатом которых должны
стать регулярные, по возможности, ежегодные, отчеты национального и
общеевропейского уровней. Рекомендуется принять следующие меры:
1. Информационная система
– На национальном (региональном) уровне необходимо создать наблюдательный пункт по вопросам социального и медицинского развития в
целях сбора, обработки и распространения надежной информации о социальном (медицинском) положении лиц, живущих в условиях социальной
неустроенности.
– Регулярно собираемые сведения должны содержать социальноэкономические показатели, а также показатели доступности медицинской
помощи.
– В целях недопущения дискриминации и обеспечения защиты частной
жизни необходимо полностью соблюдать конфиденциальный характер
собранных данных.
– В целях эффективной оценки работы служб, призванных заниматься
конкретными проблемами, необходимо регулярно проводить их проверки.
– В целях сбора и распространения информации необходимо организовывать региональные (местные) конференции в области здравоохранения.
– Информация должна быть доступна как для сотрудников социальных
(медицинских) учреждений, так и для широкой общественности.
– В целях формирования благоприятных условий необходимо выявить
уже существующие на местном уровне сети.
216
2. Исследования
Исследовательские программы должны быть направлены на решение
следующих вопросов:
– Оценка по критериям затраты/результаты, затраты/рентабельность и
затраты/эффективность различных направлений политики и программ в
сфере здравоохранения в целях повышения доступности медицинской помощи для людей, живущих в условиях социальной неустроенности.
– Отбор соответствующих показателей для мониторинга и оценки политики, программ и мероприятий.
– Статус и медицинские нужды лиц из групп риска и лиц, живущих в
условиях социальной неустроенности.
– Качественный анализ представлений о здоровье и препятствий, мешающих получению медицинской помощи.
– Долговременный анализ историй конкретных людей: каким образом они
попадают в маргинальные ситуации и что делают, чтобы выбраться из них.
– Особое внимание следует уделять статусу и медицинским нуждам
молодых людей.
– Ценностные различия, сети социальной поддержки, положительный и
отрицательный опыт общения с медицинскими учреждениями.
– Социальная дистанция между различными группами населения и сотрудниками медицинских учреждений.
– Роль и влияние неправительственных организаций в случае их вмешательства.
– Пути приспособления медицинских учреждений и оборудования для
удовлетворения нужд групп людей, находящихся в маргинальных ситуациях.
V. Изменение поведения сотрудников административных органов
и медицинских учреждений центрального и местного уровня
В целях помощи сотрудникам административных органов и медицинских учреждений национального и местного уровня в адаптации способов
их реагирования на медицинские нужды лиц, живущих в условиях социальной неустроенности, рекомендуется принять меры по следующим вопросам:
1. Основные направления
– Необходимо опубликовать директивный документ об охране здоровья и оздоровительных мероприятиях для людей, находящихся в маргинальных ситуациях. В основе политики в этой сфере должен лежать широкий консенсус среди всех потенциальных партнеров и при необходимости
с заинтересованными местными административно-территориальными образованиями.
– Политика должна проводиться с использованием межсекторных подходов, а ее результаты – систематически отслеживаться и оцениваться.
217
– Пересмотр сфер взаимодействия между органами здравоохранения и
социальными службами должна всячески приветствоваться.
– При проведении политики на местном уровне необходимо использовать опыт и возможности неправительственных организаций.
– Необходимо проверять в действии и корректировать правовые акты,
направленные на вовлечение лиц, живущих в условиях социальной неустроенности, в процесс принятия решений по структуре и организации медицинской помощи.
2. Профессиональная практика
– На местном уровне необходимо регулярно проводить встречи административных работников, работников систем социальной защиты и здравоохранения и представителей неправительственных организаций в целях
решения насущных проблем групп (лип), находящихся в маргинальных
ситуациях.
– Для молодых людей, находящихся в маргинальных ситуациях, необходимо создавать возможности социального трудоустройства в целях подготовки к работе в их же среде.
3. Обучение
– На старших курсах обучения медицинских и социальных работников,
и в особенности будущих врачей, необходимо усилить преподавание таких
дисциплин, как здоровье населения, эпидемиология (в частности, незаразные заболевания), оздоровительная медицина, социальные науки, а также
экономика здравоохранения.
– Необходимо внедрять национальные программы последипломного
образования с особым упором на изучение конкретных подходов к уязвимым социальным группам и лицам, профилактической деятельности, стратегий помощи неимущим и методов недискриминационного выявления
медицинских нужд на местном уровне.
– Для работников систем здравоохранения и образования должны быть
разработаны программы обучения в целях раннего выявления медицинских проблем в школе.
– Для работников системы социальной защиты, здравоохранения и образования должны быть подготовлены специальные программы, направленные на привлечение их внимания к нуждам бедных, безработных, беженцев и т.д.
– Необходимо содействовать активному участию в этих программах
людей, работающих на местах, и неправительственных организаций.
218
Приложение
Раздел II Договора о функционировании Европейского Союза
ФИНАНСОВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ1
Статья 310 (бывшая ст. 268)
1. Все доходы и расходы Союза должны предусматриваться на каждый
финансовый год и включаться в бюджет.
Ежегодный бюджет Союза устанавливают Европейский парламент и
Совет в соответствии со ст. 314.
Бюджет должен быть сбалансирован в доходах и расходах.
2. Включенные в бюджет расходы санкционируются на весь финансовый год в соответствии с регламентом, указанным в ст. 322.
3. Осуществление включенных в бюджет расходов требует предварительного принятия юридически обязательного акта Союза, который создает правовую основу для совершения действия последнего и для произведения корреспондирующего расхода в соответствии с регламентом, указанным в ст. 322, кроме предусмотренных им исключений.
4. В целях поддержания бюджетной дисциплины Союз не принимает
актов, способных вызвать значительные последствия для бюджета, без
предоставления гарантии того, что вытекающие из этих актов расходы
могут быть профинансированы в пределах собственных ресурсов Союза и
при соблюдении многолетнего финансового рамочного плана, предусмотренного в ст. 312.
5. Бюджет исполняется в соответствии с принципом надлежащего финансового управления. Государства – члены и Союз осуществляют сотрудничество с целью добиться того, чтобы включенные в бюджет ассигнования использовались согласно данному принципу.
6. Союз и государства – члены в соответствии со ст. 325 ведут борьбу с
мошенничеством и с любой другой противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Союза.
Глава 1. СОБСТВЕННЫЕ РЕСУРСЫ СОЮЗА
Статья 311 (бывшая ст. 269)
Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих
целей и для осуществления своей политики.
Без ущерба иным доходам бюджет Союза в полном объеме финансируется за счет собственных ресурсов.
Совет, постановляя единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европейским парламентом, принимает решение, которым устанавливаются положения, подлежащие применению к системе собственных ресурсов Союза. В этих рамках
1
См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М.: Инфра-М, 2008. С. 369–278.
219
допускается вводить новые категории собственных ресурсов или отменять
какую-либо из существующих категорий. Данное решение вступает в силу
только после одобрения государствами – членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них.
Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии со специальной законодательной процедурой, устанавливает меры по реализации
системы собственных ресурсов Союза, насколько это предусмотрено решением, принятым на основании третьего абзаца. Совет постановляет после одобрения Европейского парламента.
Глава 2. МНОГОЛЕТНИЙ ФИНАНСОВЫЙ РАМОЧНЫЙ ПЛАН
Статья 312 (бывшая ст. 270bis)
1. Многолетний финансовый рамочный план призван обеспечивать
упорядоченное изменение расходов Союза в пределах его собственных
ресурсов.
Он составляется на период длительностью не менее пяти лет. Ежегодный бюджет Союза соблюдает многолетний ежегодный финансовый план.
2. Совет, постановляя в соответствии со специальной законодательной
процедурой, принимает регламент, устанавливающий многолетний финансовый рамочный план. Совет постановляет единогласно после одобрения
Европейского парламента, который выносит свое решение большинством
членов, входящих в его состав.
Европейский Совет может единогласно принять решение, управомочивающее Совет постановлять квалифицированным большинством при принятии регламента, указанного в первом абзаце.
3. Финансовый рамочный план фиксирует суммы ежегодных потолков
ассигнований на обязательства по категории расходов и ежегодного потолка ассигнований на платежи. Категории расходов, число которых ограничено, соответствуют основным сферам деятельности Союза.
Финансовый рамочный план предусматривает любые иные положения,
которые являются полезными для нормального осуществления ежегодной
бюджетной процедуры.
4. Если регламент Совета, устанавливающий новый финансовый рамочный план, не был принят к моменту истечения срока действия предыдущего финансового рамочного плана, то потолки и другие положения,
которые соответствуют заключительному году действия последнего, продлеваются до момента принятия данного акта.
5. На всем протяжении процедуры, ведущей к принятию финансового
рамочного плана. Европейский парламент, Совет и Комиссия принимают
все необходимые меры, чтобы облегчить это принятие.
220
Глава 3. ЕЖЕГОДНЫЙ БЮДЖЕТ СОЮЗА
Статья 313 (бывшая ст. 270ter)
Финансовый год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.
Статья 314 (бывшая ст. 272)
Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии со специальной законодательной процедурой, устанавливают ежегодный бюджет
Союза согласно указанным ниже положениям.
1. Каждый институт, за исключением Европейского центрального банка, составляет до 1 июля предполагаемую смету своих расходов на следующий финансовый год. Комиссия группирует эти сметы в проект бюджета, который может содержать отличные от них прогнозы.
Данный проект включает в себя прогноз доходов и прогноз расходов.
2. Комиссия представляет Европейскому парламенту и Совету предложение, содержащее проект бюджета, не позднее 1 сентября года, который
предшествует году исполнения бюджета.
В течение процедуры Комиссия может вносить изменения в проект
бюджета вплоть до момента созыва указанного в параграфе 5 согласительного комитета.
3. Совет принимает свою позицию по проекту бюджета и передает ее Европейскому парламенту не позднее 1 октября года, который предшествует году исполнения бюджета. Совет в полной мере информирует Европейский
парламент о причинах, которые побудили его принять свою позицию.
4. Если в течение сорока двух дней после данной передачи Европейский парламент:
a) одобряет позицию Совета, то бюджет принимается;
b) не выносит никакого решения, то бюджет считается принятым;
c) большинством членов, входящих в его состав, принимает поправки,
то проект с внесенными таким образом поправками передается Совету и
Комиссии. Председатель Европейского парламента по соглашению с
Председателем Совета безотлагательно созывает согласительный комитет.
Однако заседания согласительного комитета не проводятся, если в течение
десяти дней после данной передачи Совет проинформирует Европейский
парламент о том, что он одобряет все его поправки.
5. Согласительный комитет, который объединяет членов Совета или их
представителей, и столько же членов, представляющих Европейский парламент, имеет своей задачей в течение двадцати одного дня после своего
созыва, исходя из позиций Европейского парламента и Совета, достигнуть
соглашения о совместном проекте: квалифицированным большинством
членов Совета или их представителей и большинством членов, представляющих Европейский парламент.
Комиссия участвует в работе согласительного комитета и выступает с
любыми необходимыми инициативами, чтобы содействовать сближению
позиций Европейского парламента и Совета.
221
6. Если в течение двадцатиоднодневного срока, предусмотренного в
параграфе 5, согласительный комитет достигнет соглашения о совместном
проекте, то со дня достижения этого соглашения Европейский парламент и
Совет располагают каждый четырнадцатью днями для одобрения совместного проекта.
7. Если в течение четырнадцатидневного срока, предусмотренного в
параграфе 6:
a) Европейский парламент и Совет оба одобряют совместный проект
или не принимают никакого решения, либо если один из этих институтов
одобряет совместный проект, а другой не принимает никакого решения, то
бюджет считается окончательно принятым в соответствии с совместным
проектом, или
b) Европейский парламент большинством членов, входящих в его состав, и Совет оба отклоняют совместный проект, либо если один из этих
институтов отклоняет совместный проект, а другой не принимает никакого
решения, то Комиссия представляет новый проект бюджета, или
c) Европейский парламент большинством членов, входящих в его состав, отклоняет совместный проект, а Совет одобряет его, то Комиссия
представляет новый проект бюджета, или
d) Европейский парламент одобряет совместный проект, а Совет отклоняет его, то Европейский парламент в течение четырнадцати дней со
дня отклонения проекта Советом может, постановляя большинством членов, входящих в его состав, и тремя пятыми поданных голосов, принять
решение подтвердить все или часть поправок, указанных в пункте «с» параграфа 4. Если какая-либо из поправок Европейского парламента не подтверждена, то применительно к бюджетной строке, к которой относится
такая поправка, остается в силе позиция, одобренная в рамках согласительного комитета. Бюджет считается окончательно принятым на этой основе.
8. Если в течение двадцатиоднодневного срока, предусмотренного в
параграфе 5, согласительный комитет не достигнет соглашения о совместном проекте, то Комиссия представляет новый проект бюджета.
9. По завершении процедуры, предусмотренной в настоящей статье,
Председатель Европейского парламента констатирует факт окончательного принятия бюджета.
10. Каждый институт осуществляет полномочия, которые предоставлены ему настоящей статьей, при соблюдении Договоров и принятых на их
основании актов, в частности, по вопросам собственных ресурсов Союза и
сбалансированности доходов и расходов.
Статья 315 (бывшая ст. 273)
Если к началу финансового года бюджет не был окончательно принят,
то согласно положениям регламента, издаваемого во исполнение ст. 322,
расходы могут производиться ежемесячно по главам, в пределах одной
222
двенадцатой ассигнований, открытых в соответствующей главе бюджета
на предыдущий финансовый год; при этом данные расходы не могут превышать одной двенадцатой ассигнований, предусмотренных в аналогичной главе проекта бюджета.
Совет по предложению Комиссии и при соблюдении других условий,
установленных в первом абзаце, может санкционировать расходы, превышающие одну двенадцатую, в соответствии с регламентом, издаваемым во
исполнение ст. 322. Он незамедлительно направляет свое решение Европейскому парламенту.
Решение, указанное во втором абзаце, предусматривает меры в области
ресурсов, необходимые для применения настоящей статьи, при соблюдении актов, указанных в ст. 311.
Оно вступает в силу через тридцать дней после принятия, если в течение указанного срока Европейский парламент, постановляя большинством
членов, входящих в его состав, не решит сократить данные расходы.
Статья 316 (бывшая ст. 273bis)
При соблюдении условий, которые будут определены в соответствии со
ст. 322, не использованные до конца финансового года ассигнования (кроме ассигнований, относящихся к расходам на содержание персонала) смогут переноситься на другой период продолжительностью не более одного
следующего задним финансового года.
Ассигнования специализируются по главам, которые группируют расходы исходя из их характера или их назначения и подразделяются на другие части в соответствии с регламентом, принимаемым во исполнение
ст. 322.
Расходы Европейского парламента, Европейского Совета и Совета,
Комиссии, а также Суда Европейского Союза предусматриваются для каждого из них в отдельных частях бюджета, без ущерба специальному режиму для некоторых совместных расходов.
Глава 4. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА И ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ
ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Статья 317 (бывшая ст. 274)
В соответствии с положениями регламентов, принимаемых во исполнение ст. 322, Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами – членами, под свою собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований, согласно принципу надлежащего финансового
управления. Государства – члены сотрудничают с Комиссией, чтобы обеспечить использование ассигнований при соблюдении принципов надлежащего финансового управления.
Регламент предусматривает обязанности государств – членов по проведению контроля и аудита в ходе исполнения бюджета, а также вытекающую отсюда ответственность. Кроме того, он предусматривает особую
223
ответственность и особый порядок, при соблюдении которых каждый институт участвует в осуществлении своих собственных расходов.
В пределах и на условиях, которые устанавливает регламент, принимаемый во исполнение ст. 322, Комиссия может производить внутри бюджета перевод ассигнований из одной главы в другую либо из одного подразделения в другое.
Статья 318 (бывшая ст. 275)
Комиссия ежегодно представляет Европейскому парламенту и Совету
счета за истекший финансовый год, относящиеся к бюджетным операциям.
Кроме того, она направляет им финансовый баланс, характеризующий активы и пассивы Союза.
Комиссия также представляет Европейскому парламенту и Совету доклад об оценке финансов Союза, основанный на результатах, полученных, в
частности, применительно к указаниям, которые даны Европейским парламентом и Советом согласно ст. 319.
Статья 319 (бывшая ст. 276)
1. Европейский парламент по рекомендации Совета предоставляет Комиссии освобождение от обязательств по исполнению бюджета. C этой
целью вслед за Советом он изучает: предусмотренные в ст. 318 счета, финансовый баланс и доклад об оценке финансов Союза; ежегодный доклад
Счетной палаты вместе с ответами институтов, подвергнутых контролю,
на замечания последней; заверительную декларацию, предусмотренную во
втором абзаце параграфа 1 ст. 287; уместные специальные доклады Счетной палаты.
2. Перед тем как предоставить Комиссии освобождение от обязательств
или в любых иных целях, связанных с реализацией ее полномочий по исполнению бюджета, Европейский парламент может обратиться с требованием заслушать Комиссию по вопросам осуществления расходов или
функционирования систем финансового контроля. Комиссия предоставляет Европейскому парламенту по его требованию всю необходимую информацию.
3. Комиссия делает все возможное, чтобы обеспечить принятие мер в
соответствии с замечаниями, которыми сопровождаются решения об освобождении от обязательств, и другими замечаниями Европейского парламента по поводу осуществления расходов, а также в соответствии с комментариями, которыми сопровождаются рекомендации по освобождению
от обязательств, принимаемые Советом.
По требованию Европейского парламента или Совета Комиссия отчитывается о мерах, принятых в свете этих замечаний и комментариев, в том
числе об инструкциях, которые даны службам, ответственным за исполнение бюджета. Данные отчеты также направляются Счетной палате.
224
Глава 5. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 320 (бывшая ст. 277)
Многолетний финансовый рамочный план и ежегодный бюджет составляются в евро.
Статья 321 (бывшая ст. 278)
Комиссия при условии, что она проинформирует об этом компетентные
органы заинтересованных государств – членов, может переводить в валюту одного из государств – членов активы, имеющиеся у нее в валюте другого государства – члена, насколько это необходимо для использования
данных активов в целях, для которых они предназначены Договорами. Комиссия, насколько возможно, избегает осуществления подобных переводов, если у нее имеются активы, выраженные или способные быть мобилизованными в тех валютах, в которых она нуждается.
Комиссия обменивается сообщениями с каждым из государств – членов
через орган, который им назначен. При осуществлении финансовых операций Комиссия пользуется услугами эмиссионного банка заинтересованного государства – члена или других уполномоченных им финансовых
институтов.
Статья 322 (бывшая ст. 279)
1. Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с
обычной законодательной процедурой и после консультации со Счетной
палатой, принимают посредством регламентов:
a) финансовые правила, которые, в частности, закрепляют порядок составления и исполнения бюджета и порядок представления и проверки
правильности счетов;
b) правила по организации контроля за исполнением обязанностей
субъектами финансовой деятельности и, в частности, распорядителями
кредитов и бухгалтерами.
2. Совет, постановляя по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом и Счетной палатой, устанавливает условия и процедуру, согласно которым бюджетные доходы, предусмотренные
в рамках системы собственных ресурсов Союза, предоставляются в распоряжение Комиссии, и определяет меры, которые, в случае необходимости,
должны применяться для удовлетворения потребностей в наличных средствах.
Статья 323 (бывшая ст. 279bis)
Европейский парламент, Совет и Комиссия следят за тем, чтобы имелись в наличии финансовые средства, позволяющие Союзу выполнять
свои юридические обязанности перед третьими лицам.
Статья 324 (бывшая ст. 279ter)
В рамках бюджетных процедур, предусмотренных в настоящем разделе, по инициативе Комиссии созываются регулярные встречи председателей Европейского парламента. Совета и Комиссии. Председатели прини-
225
мают все необходимые меры для содействия согласованию и сближению
позиций возглавляемых ими институтов с тем, чтобы облегчить претворение в жизнь настоящего раздела.
Глава 6. БОРЬБА С МОШЕННИЧЕСТВОМ
Статья 325 (бывшая ст. 280)
1. Союз и государства – члены ведут борьбу с мошенничеством и любой другой противоправной деятельностью, посягающими на финансовые
интересы Союза, с помощью мер, принимаемых согласно настоящей статье, которые должны обладать предупредительным эффектом и обеспечивать эффективную защиту в государствах – членах, а также в институтах,
органах и учреждениях Союза.
2. Государства – члены принимают такие же меры в целях борьбы с
мошенничеством, посягающим на финансовые интересы Союза, какие они
принимают для борьбы с мошенничеством, посягающим на их собственные финансовые интересы.
3. Без ущерба другим положениям Договоров государства – члены координируют свою деятельность по защите финансовых интересов Союза
от мошенничества. С этой целью совместно с Комиссией они организуют
тесное и регулярное сотрудничество компетентных органов.
4. Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с
обычной законодательной процедурой, после консультации со Счетной
палатой, принимают необходимые меры в области предупреждения мошенничества, посягающего на финансовые интересы Союза, и в области
борьбы с ним, чтобы обеспечить эффективную и эквивалентную защиту в
государствах – членах, а также в институтах, органах и учреждениях Союза.
5. Комиссия в сотрудничестве с государствами – членами ежегодно
представляет Европейскому парламенту и Совету доклад о мерах, принятых в целях реализации настоящей статьи.
Задание 1
В учебнике Европейское международное право1 дается следующее
краткое описание Таможенного союза Европейского Союза:
Таможенный союз является фундаментальной основой Европейского
Союза. В соответствии со ст. 22 Амстердамского договора условия Таможенного союза распространяются на весь товарообмен и предполагают
отмену всех импортных и экспортных пошлин и сборов, а также установление единого таможенного тарифа в торговых отношениях с третьими
1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С.
Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 193–194.
226
государствами. Режим Таможенного союза устанавливается не только в
отношении товаров, произведенных в государствах – участниках ЕС, но также
и в отношении товаров, находящихся в свободном обращении в этих государствах. Товарами, находящимися в свободном обращении, признаются такие
товары, которые были импортированы на территорию любого государстваучастника ЕС из третьей страны и прошли таможенную очистку.
Поскольку цели, поставленные перед Таможенным союзом Римским
соглашением, в основном достигнуты, государства – участники ЕС на конференции в г. Ницце в феврале 2001 г. определили новые задачи усовершенствования таможенного регулирования в ЕС. В Решении Европарламента и Совета № 105/2000/ЕС от 17 декабря 1999 г. сформулированы новые задачи, стоящие перед таможенными органами государств Союза:
1) гармонизация правоприменительной практики;
2) выработка совместного практического опыта;
3) улучшение информационного обмена и взаимодействия таможенных
органов в работе с частными операторами внешней торговли;
4) создание международной таможенной среды для более эффективного контроля за внешними границами ЕС.
Главная цель, стоящая на современном этапе, заключается в объединении таможенных органов всех государств – участников ЕС под единое руководство.
В соответствии с нормативными документами ЕС государства-участники применяют дифференцированный режим импорта в зависимости от
страны происхождения товара. Различаются режимы для товаров, происходящих из стран «общего рынка», третьих государств, государств – участников ГАТТ/ВТО, третьих государств, не являющихся членами системы
ГАТТ/ВТО, развивающихся государств и государств, пользующихся режимом общей системы преференций. В рамках каждого режима все государства-участники проводят единую политику тарифного регулирования с
помощью установленного Единого таможенного тарифа».
Вопросы
1. Какие изменения в области таможенной политики ЕС произошли после принятия Амстердамского договора до наших дней?
2. Что говорится о Таможенном союзе в Договоре о функционировании
ЕС в редакции Лиссабонского договора?
3. Какой опыт можно извлечь из практики создания Таможенного союза ЕС применительно к ЕврАзЭС?
227
Задание 2
Заметную роль в экономической жизни Европейского Союза играет антидемпинговая политика (антидемпинговые расследования). Прочитайте
фрагмент учебника «Европейское международное право»1.
Правовое регулирование антидемпинговых мер. Несмотря на то, что
юридическая природа антидемпингового законодательства отдельных государств весьма противоречива, в целом современное международное право признает его как правомерную меру защиты национальной промышленности от недобросовестной конкуренции.
Демпинг – это продажа товара на внешнем рынке по цене ниже, чем на
внутреннем. Соответственно, антидемпинговая пошлина является законной защитной мерой против демпинга. В соответствии со ст. VI ГАТТ государства-участники вправе применять антидемпинговую пошлину в размере, равном разнице между нормальной и фактической экспортной ценой, но только в случае, когда демпинг наносит реальный материальный
ущерб национальной промышленности.
Антидемпинговые правила, установленные правом ЕС, являются достаточно сложными и включают в себя как материальные элементы определения демпинга, так и нормы, устанавливающие процедуру обложения
антидемпинговыми пошлинами импортируемых в ЕС товаров. Для применения антидемпинговых пошлин необходимо наличие трех предварительных условий:
1) доказанность факта продажи товара по демпинговым ценам;
2) в результате демпинга промышленности ЕС причиняется реальный
материальный ущерб;
3) наличие причинно-следственной связи между демпингом и ущербом.
Нормативные документы ЕС по правовому регулированию антидемпинговых мер выдвигают также и особое условие: наложение антидемпинговой пошлины должно производиться в интересах ЕС.
Процедура наложения антидемпинговой пошлины проходит несколько
этапов. В начале на основании полученной жалобы от какой-либо торговой ассоциации или отрасли промышленности проводится антидемпинговое обследование. В жалобе указываются факты наличия понесенного
ущерба или обосновывается угроза причинения ущерба от торговли по
демпинговым ценам. Комиссия в ходе проверки в предварительном порядке принимает решение об обоснованности обвинений, выдвинутых в жалобе. При положительном решении Комиссия инициирует обследование.
Процедура обследования заключается в полномасштабном исследовании
условий продаж указанного в жалобе товара. В ходе исследований Комис1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С.
Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009. С. 197–198.
228
сия запрашивает необходимую информацию, опрашивает производителей,
экспортеров и импортеров данного и аналогичного товаров. В течение 6–
12 месяцев Комиссия собирает и проверяет информацию.
На практике процедура обследования приводит к трем возможным результатам:
1) обследование прекращается в силу отсутствия существенных доказательств демпинга либо недоказанности факта причинения ущерба;
2) урегулирование обследования путем принятия формального решения
о согласии с обязательством экспортера поднять цену на обследуемый товар или предпринять иные действия в целях ликвидации последствий причинения ущерба;
3) введение антидемпинговых пошлин.
Вопросы
1. Приведите примеры конкретных антидемпинговых расследований в ЕС.
2. Сформулируйте свои предложения по данной теме в области совершенствования антидемпингового законодательства в ЕврАзЭС.
Задание 3
В Европейском Союзе предпринимателям запрещается заключать любые соглашения, вступать в любые объединения или иным образом осуществлять согласованные совместные действия, целью или результатом которых является установление препятствий, либо ограничение или нарушение режима свободной конкуренции в условиях общего рынка.
В частности, предпринимателям запрещается заключать соглашения,
направленные:
1) на прямое или косвенное фиксирование цен или иных торговых условий;
2) на ограничение или установление контроля над производством, торговлей, техническим развитием или инвестициями;
3) на раздел рынков товаров и сырья;
4) на ущемление прав торговых партнеров или включение дополнительных обязательств, которые по своей природе или в соответствии с
обычаями торгового оборота не связаны с предметом контракта.
Если контракт предусматривает какие-либо запрещенные действия, то
он в силу п. 2 ст. 81 Договора считается недействительным (ничтожным).
Согласованные действия считаются ограничением конкуренции только в
случае, когда они имели своим следствием долговременное повышение цен.
В случае выявления нарушений свободной конкуренции Комиссия по
собственной инициативе либо по обращению государства – члена ЕС ведет
расследование и выносит свое решение. Комиссии достаточно доказать
229
хотя бы одно: или цель, или следствие, чтобы признать действие правонарушением. Компетентные органы государства, на территории которого
были обнаружены нарушения, обязаны обеспечить исполнение принятого
решения.
В ряде случаев эти положения не применимы. Соглашение между
предпринимателями или решение об ассоциации, а также любые согласованные действия, которые содействуют улучшению производства или распределению товаров, либо техническому или экономическому прогрессу,
предусматривающие справедливое распределение полученных благ, могут
быть признаны как не ограничивающие свободу конкуренции.
Правовое регулирование ЕС свободы конкуренции пресекает любые
злоупотребления одним предприятием или группой предприятий своим
доминирующим положением на рынке:
1) прямое или косвенное установление несправедливых цен или иных
несправедливых условий торговли;
2) ограничение торговли, производства и технического развития во
вред потребителям;
3) ущемление прав торговых партнеров или включение дополнительных обязательств, которые по своей природе или в соответствии с обычаями торгового оборота не связаны с предметом контракта.
Субсидии. ЕС запрещает установление количественных ограничений
импорта. Государства – члены ЕС обязаны не препятствовать свободному
движению товаров через внутренние границы Союза. В рамках ЕС запрещено субсидирование экспорта, а государственная поддержка национальных компаний может осуществляться только в определенных в Договоре
случаях с согласия Комиссии ЕС. Однако правительства Евросоюза неуклонно снижают прямые субсидии частному бизнесу. Объем выделяемой
помощи сократился с 1990 по 2000 г. на 70 %. Сильнее других сокращение
поддержки коснулось производственных секторов. Значительную помощь
по-прежнему получают сельское хозяйство, угольная промышленность,
киноиндустрия.
Вопросы
1. Сегодня в рамках ЕС работает свобода конкуренции и предупреждение недобросовестной коммерческой практики. Приведите примеры.
2. Как государства – члены ЕС защищают свой внутренний рынок?
3. Какие изменения произошли в экономической политике государств –
членов ЕС в вопросах выделения субсидий частному бизнесу в период мирового экономического кризиса 2008–2010 гг.?
230
Задание 4
Прочитайте краткий экскурс о деятельности Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)1 и попытайтесь дополнить его,
подготовив устное выступление (или реферат) на данную тему, в том числе
охарактеризовав деятельность данной организации в период 2000–2010 гг.
«В 1961 г. ОЕЭС была преобразована в Организацию экономического
сотрудничества и развития. Учредителями ОЭСР выступили первоначальные члены ОЕЭС, а также США и Канада, которые подписали 14 декабря
I960 г. Конвенцию об Организации экономического сотрудничества и развития.
Цели Организации заключались в следующем:
1) содействие укреплению экономики стран – членов;
2) повышение эффективности производства;
3) развитие рыночного механизма;
4) расширение свободной торговли;
5) содействие экономическому развитию как промышленно развитых,
так и развивающихся стран.
По состоянию на начало 2004 г. членами ОЭСР являются 30 государств. Прежде всего это западноевропейские государства: Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция,,
Финляндия, Франция, Швейцария и Швеция. В конце 90-х гг. XX в. в
ОЭСР вступили четыре восточноевропейских государства: Чехия, Венгрия, Польша и Словакия. Членами Организации являются также и неевропейские государства: США, Канада, Япония, Австралия, Новая Зеландия,
Мексика и Корея, Организация открыта для вступления новых членов.
Штаб-квартира Организации расположена в г. Париже (Франция).
Руководящий орган – Совет с участием представителей от каждой страны – члена (плюс один представитель от ЕС). Совет регулярно собирается
на свои заседания для выработки основополагающих решений, касающихся общих направлений работы Организации. Один раз в год Совет собирается на уровне министров иностранных дел, чтобы определить приоритеты
Организации на предстоящий год. По традиции решения на заседаниях
принимаются консенсусом.
Постоянно действующим органом является Исполнительный комитет.
Административно-оперативным органом является Секретариат во главе с
Генеральным секретарем.
1
Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов,
Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. – М.: Международные отношения, 2009.
С. 1998–2001.
231
Основная работа ведется в специализированных комитетах по конкретным направлениям деятельности, таким как торговля, государственное
управление, содействие развитию финансовых рынков и др. В ОЭСР образовано около 200 комитетов, рабочих групп и технических подгрупп. Примерно 20 тыс. экспертов приезжают ежегодно на заседания комитетов
ОЭСР.
Секретариат ОЭСР финансируется государствами – членами Организации. Взносы каждого участника в годовой бюджет определяются по формуле, основанной на экономическом потенциале стран. Наибольшая квота
принадлежит США, которые финансируют 25 % расходной части бюджета. Страны могут делать также дополнительные взносы для финансирования отдельных программ и проектов.
ОЭСР обеспечивает странам возможность обосновывать свою позицию
и вести дискуссии, а также предоставлять в их распоряжение непредвзятые
исследовательские и аналитические материалы, которые часто помогают
правительствам в разработке мероприятий, которые впоследствии станут
предметом обсуждения в политических и общественных кругах. Аналитические материалы, подготовленные ОЭСР, часто служат основой для проведения переговоров в других международных организациях.
Основные направления деятельности:
– экономика: работа ведется в направлении мониторинга и анализа
макроэкономических показателей, дважды в год обзоры публикуются в
журнале «Экономические перспективы». Примерно раз в год публикуется
обзор мониторинга экономики страны – члена или государства, не входящего в Организацию;
– статистика: сбор экономической статистической информации во
всех странах ОЭСР;
– развитие: каждая страна ОЭСР выделяет часть своего бюджета на
помощь другим государствам. Комитет содействия развитию способствует
организации помощи ОЭСР развивающимся странам;
– государственное управление: специальная программа поддержки совершенствования системы управления (СИГМА) призвана содействовать
формированию системы государственного управления в новых демократических странах Центральной и Восточной Европы;
– торговля: рассматриваются многосторонние правила, которые будут
необходимы для поддержания международного порядка в условиях развития и расширения торговли;
– предприятия, финансовые и фискальные вопросы: деятельность направлена на создание благоприятной атмосферы для бизнеса путем стимулирования развития эффективных рынков и формирования основы для
международного инвестирования и развития финансовой системы;
– наука, техника, промышленность: осуществляются международные
сопоставления инновационных систем, разрабатываются ограничительные
232
условия для развития промышленности и специальные меры для развития
малого и среднего бизнеса;
– сельское хозяйство: поиск дополнительных источников доходов фермеров, которые не связаны с производством, а также других форм поддержки, таких как программы по обучению и повышению квалификации и
оказанию помощи в процессе переориентации использования земель и
людских ресурсов;
– энергия: Международное энергетическое агентство (МЭА) было создано
ОЭСР в качестве отдельного подразделения в 1974 г. после нефтяного кризиса
в целях координации энергетической политики (участвуют все члены, кроме
Исландии), в рамках ОЭСР также функционирует Агентство по атомной энергии (участвуют все члены, кроме Новой Зеландии и Кореи).
В ОЭСР также уделяют особое внимание вопросам защиты окружающей среды, урбанизации и народонаселения, социальной политики.
В 1989 г. ОЭСР начала работу по программе поддержки государств
Центральной и Восточной Европы. С 1998 г. все контакты ОЭСР с государствами с переходной экономикой координируются в Центре по сотрудничеству с государствами – не членами ОЭСР. С Российской Федерацией
установлена индивидуальная программа экономического сотрудничества.
В последнее время государства – члены ОЭСР уделяют приоритетное
внимание экономическому сотрудничеству в следующих областях: пенсионное обеспечение, борьба с коррупцией и легализацией доходов, полученных преступным путем, корпоративное управление, электронная торговля, социальная политика, структурное реформирование промышленности, влияние макроэкономической политики государств на развитие международной торговли, промышленное развитие без ущерба для окружающей среды.
ОЭСР уделяет большое внимание вопросам регулирования иностранных инвестиций: были приняты Кодекс либерализации движения капитала
и Кодекс либерализации текущих невидимых операций. ОЭСР учредила
два постоянных комитета по вопросам деятельности ТНК: Комитет по международным транснациональным корпорациям (КМТК) и Комитет по
движению капитала и скрытым операциям (КДКСО).
В 1998 г. был разработан проект Многостороннего соглашения по инвестициям, который так и не был принят государствами – членами ОЭСР.
Задание 5
Руководство «Дженерал моторос» в январе 2010 г. заявило о закрытии в
течение года завода «Опель» в бельгийском Антверпене. Работы в этом
случае лишатся 2600 человек – все сотрудники предприятия. Стремясь не
допустить закрытия завода, власти Бельгии предлагали концерну кредит в
размере 500 млн. евро, однако в GM от этого отказались.
233
Протестуя против принятого решения, профсоюзы блокировали завод,
остановив вывоз готовых автомобилей. 60 человек приняли участие в акции протеста в брюссельском автосалоне, образовав живую цепь вокруг
стенда «Опеля».
Через несколько дней после того как стало известно о решении GM,
поддержать рабочих завода в рамках европейской акции солидарности в
Антверпен съехались представители профсоюзов Германии, Испании и
Великобритании. Персонал завода в Антверпене, рабочие из других стран
понимают очень хорошо, ведь в похожих ситуациях им или уже приходилось оказываться, или такая угроза в любом случае существует для всех,
особенно с учетом кризиса. Тем более что Антверпеном сокращения рабочих «Опеля», похоже, не ограничатся. В общей сложности «Опель» намерен уволить 8,3 тысячи человек. 4 тысячи рабочих мест предполагается
сократить в Германии.
«Мы были в той же ситуации два года назад, когда в Лутоне закрыли
британское отделение «Опеля», – подтверждают приехавшие профсоюзные активисты. О недопустимости принятия подобного одностороннего
решения, в частности, говорил представитель профсоюза «Опеля» в испанской Сарагосе.
Завод в Антверпене существует с 1927 г. В свое время здесь работало
7 тысяч человек. С закрытием предприятия производство внедорожников
спортивного класса (SUV) будет перенесено из Антверпена в Южную Корею, сообщает РИА «Новости». Таким образом «Дженерал моторс» добивается «значительного сокращения издержек». И антверпенские рабочие, и
европейские профсоюзы категорически не согласны.
Вопросы
1. Какими международно-правовыми документами руководствуются
профсоюзные активисты, проводя подобные акции?
2. Что может предпринять и предпринимает Европейский парламент
для сглаживания социальной напряженности в сфере труда?
Задание 6
В своей книге о работе ЕС О. Витвицкая и Г. Горниг1 так описывают
экономическую и валютную политику Европейского Союза в 90-е гг. ХХ
столетия:
«Экономическая и валютная политика
1
Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. – СПб.: Питер, 2005.
С. 103–105.
234
а. Общие вопросы
281. С момента подписания Маастрихтского договора целью ЕС стал
экономический и валютный союз, предполагавший введение единой, координируемой экономической политики и создание стабильной общей валюты, наряду с поддержанием здорового финансового положения членов ЕС.
b. Экономическая политика
282. В соответствии с ч. 1 ст. 98 Договора о Сообществе государстваучастники осуществляют свою экономическую политику для воплощения
целей Сообществ, сформулированных в ст. 2 указанного Договора. Государства-участники и Сообщество действуют согласно при