close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Раздел I. НОВЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО

код для вставкиСкачать
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
(Н.
7
Кавешников)
Раздел I, Новый этап развития
Европейского
Союза
II
Глава 1 . Е в р о п е й с к и й С о ю з п о с л е Л и с с а б о н с к о г о д о г о в о р а
11
(Н. Кавешников)
Глава 2 . Е С п о с л е ф и н а н с о в о - э к о н о м и ч е с к о г о к р и з и с а
{Ю.Борю}
Глава 3. Расширеный Евросоюз в начале XXI века:
последствия, противоречия, перспективы
{А-
72
Браницкий)
Глава'4. Р о л ь ЕС в с и с т е м е е в р о п е й с к и й б е з о п а с н о с т и
после Л и с с а б о н с к о г о д о г о в о р а {Н. Арбатова}
90
Раздел II Направления деятельности Европейского Союза
J15
Глава 5. Единый внутренннй р ы н о к ЕС:
и т о г и в т о р о г о д е с я т и л е т и я (Н. Кондратьева}
125
Глава 6, Э к о н о м и ч е с к и й и в а л ю т н ы й с о ю з : п р о б л е м ы
j
"
к п е р с п е к т и в ы (А.
155
Бажан)
Глава 7 . Р е г и о н а л ь н а я п о л и т и к а н а п е р е п у т ь е
(Н
Глава
г
Кондратьева)
17Ы
8, С о ц и а л ь н а я п о л и т и к а ЕС; необходимость
объединения у с и л и й
{Н.Говорова)
,
-
202
Глава 9. С т а н о в л е н и е э н е р г е т и ч е с к о й политики ЕС
{Н.
Кавешников)
-
222
Глася 10. О б щ и н в н е ш н я я п о л и т и к а , п о л и т и к а б е з о п а с н о с т и
и обороны {Д. Данилов ......................................................................254
Глава 11 Пространство с в о б о д ы , безопасности и п р а в о с у д и и
к а к п о л и т и ч е с к и проект Европейского Союза
( О . Потемкина)
г
281
Е>
Оглавление
Р а з д е л Ш . Е в р о п е й с к и й Союз в мире
307
Глава 1 2 . П о з и ц и и ЕС на глобальных рынках и задачи
е в р о п е й с к о й т о р г о в о й п о л и т и к и (Т. Исаченко)
307
Глава 13. Б а л к а н ы на пути в Е С : и т о г а и п е р с п е к т и в ы
(А.
337
Язькова)
Г л а в а 14. С р е д и з е м н о м о р с к а я п о л и т и к а Е С
(Н.
Татарчук....354
Г л а в а 15. В о с т о ч н о е п а р т н е р с т в о : Е в р о п е й с к и й С о ю з
в поисках новой внешнеполитической
идентичности
{И.
Болгова)
Глава 16. ЕС и Азия: э к о н о м и к а , и п о л и т и к а {М.
Носов)
Глава 17. Ц е н т р а л ь н а я А з и я и п о л и т и к е ЕС (М- Носов)
380
398
424
Р|ана IS. Большой и С р е д н и й Восток: роль ЕС в регионе
(М.
Става
Носов)
443
О т н о ш е н и и со странами Латинской Америки
и К а р и б с к о г о бассейна: п о л и т и к а пере менных
с к о р о с т е й и п р и о р и т е т о в (М,
Абрамова)
Раздел IV. Р о с с и я и Европейский Союз
459
477
Глава 20. Э к о н о м и ч е с к и е связи Р о с с и и и ЕС (А. Кузнецов) ............. 477
Глава 21. Проблема доверия России и ЕС в рамках общего
пространства свободы, безопасности и правосудия
(О.
Потемкина)
500
Глава 22. Р о с с и я - Е C : о с о б е н н о с т и п о л и т и ч е с к о г о д и а л о г а
519
{Д. Данилов)
Раздел V. Европейский. Союз: образы будущего 549
Глава 23. Европа — затухающий центр силы? (Aл. Громыко) ................... 549
Глава 2 4 . In varietate Discordia: н а с т о я щ е е в будущее
европейского
мультикультураличма
570
(А. Тэвдой-Бурмули)
Глава 2 5 . Г и б к о с т ь в с т р у к т у р е Е в р о п е й с к о г о С о ю з а :
возможность продвижения вперед или путь
к к о л л а п с у ? (Л. Бабынина)
Глава 2Ь, Е в р о п е й с к и й С о ю з : э к с п о р т н о р м , ц е н н о с т е й ,
ь
с т а н д а р т о в (Е. Кузнеца)
Заключение (О.
Сведения об авторах
Потемкина)
59Н
619
643
649
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Раздел I. НОВЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Глава 1. Европейский Союз после
Лиссабонского договора
1
Со вступлением в силу Лиссабонского договора закончился тяжелый
процесс реформ, и н и ц и и р о в а н н ы й Лаекенской декларацией 2001 г.
А если анализировать существо реформ, то многие вопросы вошли в по­
вестку д н я еще в начале 1990-х гг., когда в тексте Маастрихтского до­
говора было зафиксировано обязательство созвать межправительст­
венную к о н ф е р е н ц и ю для определения путей дальнейшего развития
2
интеграции и реформирования институциональной структуры Союза .
Л и с с а б о н с к и й договор дал Евросоюзу юридическую правосубъект­
ность, отменил систему трех о п о р , р а с ш и р и л к о м п е т е н ц и ю ЕС вообще
и особенно в сфере свободы, безопасности и правосудия, реорганизо­
вал О б щ у ю в н е ш н ю ю политику и политику безопасности ( О В П Б ) , уч­
редил пост Председателя Европейского совета и р е ф о р м и р о в а л статус
и р о л ь Высокого представителя по в н е ш н и м делам и политике безо­
пасности, р е ф о р м и р о в а л правовые инструменты и процесс п р и н я т и я
1
Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functio­
ning of the European Union. Official Journal of the European Union С 83. 30.03.2010.
2
Статья N Маастрихтского договора.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
12
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
р е ш е н и й , наделил Европарламент ( Е П ) д о п о л н и т е л ь н ы м и законода­
т е л ь н ы м и и бюджетными п о л н о м о ч и я м и , р а с ш и р и л к о м п е т е н ц и ю
Суда Е С , усилил роль н а ц и о н а л ь н ы х парламентов в процессе приня­
т и я р е ш е н и й , придал обязательную силу Хартии основных прав и сво­
бод. Впечатляющий перечень.
Впрочем, к а ж д ы й из в ы ш е н а з в а н н ы х тезисов нуждается в много­
ч и с л е н н ы х к о м м е н т а р и я х и оговорках. Д е т а л ь н ы й анализ п о л о ж е н и й
1
Л и с с а б о н с к о г о договора н е в о з м о ж е н в р а м к а х к о р о т к о й работы .
Д а н н а я глава п о с в я щ е н а одному вопросу: к а к о в ы последствия Лисса­
бонского договора д л я и н с т и т у ц и о н а л ь н о г о д и з а й н а и долгосрочного
р а з в и т и я Е в р о п е й с к о г о Союза; стал ли ЕС более е д и н ы м , более над­
н а ц и о н а л ь н ы м , более э ф ф е к т и в н ы м и более д е м о к р а т и ч н ы м ?
Компетенция, законодательство и процедуры
Обосновывая наднациональную природу Евросоюза, э к с п е р т ы ч а щ е
всего ссылаются на ш и р о к у ю к о м п е т е н ц и ю Е С , п р я м о е действие пра­
ва ЕС и процедуры п р и н я т и я р е ш е н и й , предусматривающие голосова­
н и е к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большинством и активное участие Комис­
с и и и Европарламента. Соответственно, ответ на вопрос, н а с к о л ь к о
Л и с с а б о н с к и й договор укрепил элементы наднациональности, должен
строиться на анализе нововведений в этих областях.
Л и с с а б о н с к и й договор дает ч е т к и й и и с ч е р п ы в а ю щ и й п е р е ч е н ь
к о м п е т е н ц и й Евросоюза, в н о с я я с н о с т ь в о д и н из самых запутанных
в о п р о с о в е в р о п е й с к о й и н т е г р а ц и и . П р и с о с т а в л е н и и этого п е р е ч н я
существенную р о л ь сыграла о б е с п о к о е н н о с т ь р я д а стран в с в я з и
с б е с п р е ц е д е н т н ы м р а с ш и р е н и е м п о л н о м о ч и й Е С . В 1990-е гг. «все
ш и р е р а с п р о с т р а н я е т с я м н е н и е , что э т и с ф е р ы [в к о т о р ы х компетен­
ц и я была передана Сообществу. — Н.К.] более н и ч е м не о г р а н и ч е 1
Опубликовано огромное число исследований по проблематике Лиссабонского до­
говора. См., например: Кавешников Н.Ю. Лиссабонский договор и его последствия для
развития ЕС // Актуальные проблемы Европы. № 2. 2010. С. 54-76, Кавешников Н.Ю.
Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М.: Навона, 2010;
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с ком­
ментариями / Под ред. С Ю . Кашкина. М.: Инфра-М, 2008; Энтин М.Л. Евросоюз: Дого­
вор о реформе // Современная Европа. № 4, октябрь-декабрь. 2007. С. 19—32; Энтин Л.М.
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009—2017 годы. Серия «Общие про­
странства Россия—ЕС: право, политика, экономика». Вып. 5. М.: ЕУИ при МГИМО(У)
МИД России, Изд-во «АКСИОМ», 2009. Из зарубежных работ можно рекомендовать:
Dougan М. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts // Common Market Law
Review. 2008. Vol. 45. P. 617-703.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
13
1
ны» . Л а е к е н с к а я д е к л а р а ц и я с ф о р м у л и р о в а л а задачу реформирова­
н и я к о м п е т е н ц и й с л е д у ю щ и м обр аз ом: « М о ж е м л и м ы ч е т к о разде­
л и т ь т р и т и п а к о м п е т е н ц и и : и с к л ю ч и т е л ь н у ю к о м п е т е н ц и ю Союза,
компетенцию
государств-членов
и
совместную
компетенцию...
Д о л ж н ы л и м ы ч е т к о установить, что п о л н о м о ч и я , н е п е р е д а н н ы е
С о ю з у на о с н о в е Д о г о в о р о в , остаются в сфере и с к л ю ч и т е л ь н о й ком­
п е т е н ц и и государств-членов?.. Д о л ж н ы ли быть п р е д о с т а в л е н ы га­
р а н т и и [государствам-членам и р е г и о н а м . — Н.К.], что их с ф е р ы
2
к о м п е т е н ц и и не будут ущемлены?» .
Учитывая ф о р м у л и р о в к и в о п р о с о в , не удивительно, что разрабо­
т а н н а я в Л и с с а б о н с к о м договоре к л а с с и ф и к а ц и я п о л н о м о ч и й в н о с и т
я с н о с т ь , но не ведет к к а к о м у - л и б о фундаментальному перераспреде­
л е н и ю к о м п е т е н ц и й . Л и с с а б о н с к и й договор предусматривает п я т ь
т и п о в к о м п е т е н ц и й ЕС (ст. 2—6 Договора о ф у н к ц и о н и р о в а н и и ЕС —
Д Ф Е С ) . К и с к л ю ч и т е л ь н о й к о м п е т е н ц и и С о ю з а о т н е с е н ы о б щ а я тор­
говая п о л и т и к а , регулирование т а м о ж е н н о г о союза и з о н ы евро, кон­
курентная п о л и т и к а в части, необходимой для ф у н к ц и о н и р о в а н и я
внутреннего р ы н к а , и в о п р о с ы м о р с к о г о б и о р а з н о о б р а з и я . В сферу
совместной к о м п е т е н ц и и С о ю з а и государств-членов в к л ю ч е н о 11 на­
п р а в л е н и й п о л и т и к и , в том числе в н у т р е н н и й р ы н о к , пространство
свободы, безопасности и правосудия, с о ц и а л ь н а я , т р а н с п о р т н я , эко­
логическая. Также к сфере совместной к о м п е т е н ц и и отнесены научноисследовательская п о л и т и к а , к о с м о с , п о л и т и к а содействия р а з в и т и ю
и гуманитарной п о м о щ и , о д н а к о в этих сферах С о ю з вправе осуще­
ствлять л и ш ь отдельные д е й с т в и я , к о т о р ы е не ограничивают свободу
3
действий государств-членов . В отдельный т и п к о м п е т е н ц и и выделе­
на к о о р д и н а ц и я э к о н о м и ч е с к о й п о л и т и к и и п о л и т и к и занятости,
к о т о р а я осуществляется на основе р а з р а б о т к и о б щ и х о р и е н т и р о в и
4
к о н т р о л я за их в ы п о л н е н и е м . И, н а к о н е ц , в ряде «чувствительных»
сфер, таких к а к п р о м ы ш л е н н а я , м о л о д е ж н а я и культурная п о л и т и к а ,
здравоохранение, туризм, спорт, гражданская о б о р о н а и администра­
тивное сотрудничество, Е в р о с о ю з , н е и м е я законодательных п о л н о 1
Weiler J. Europe 2000 — The Constitutional Agenda // EU Enlargement. The Constitu­
tional Impact at EU and National Level / Ed. by A.E. Kellermann, J.W. de Zwaan, J. Czuczai.
Hague: Asser Press, 2001. P. 12.
2
Laeken Declaration on the Future of the European // Union European Council. Laeken,
14 and 15 December 2001.
3
Такая интерпретация понятия совместной компетенции вызывает серьезное недо­
умение.
4
При том, что отсутствуют механизмы принудительного обеспечения исполнения
общих ориентиров.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
14
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
м о ч и й , осуществляет «поддерживающие, к о о р д и н и р у ю щ и е и допол­
н я ю щ и е действия» (ст. 6 Д Ф Е С ) . Не сумев подобрать н а з в а н и я для
к о м п е т е н ц и и ЕС в сфере О В П Б , авторы Договора просто упомянули,
что Е С п о л н о м о ч е н проводить О В П Б , п р и ч е м э т о у п о м и н а н и е содер­
ж и т с я не в о б щ е м перечне к о м п е т е н ц и й , а в ст. 24 Договора о Евро­
пейском Союзе (ДЕС).
С формальной точки зрения, Лиссабонский договор расширяет ком­
петенцию Е С , вводя несколько новых политик, а именно: энергетиче­
скую (ст. 194 Д Ф Е С ) , в области туризма (ст. 195 Д Ф Е С ) , гражданской
обороны (ст. 196 Д Ф Е С ) и административного сотрудничества (ст. 197
Д Ф Е С ) . Однако либо эти вопросы носят технический характер (админи­
стративное сотрудничество), либо о н и не затрагивают важные элементы
государственного суверенитета (туризм, гражданская оборона), либо
Лиссабонский договор всего л и ш ь легитимирует те действия, которые
ЕС осуществлял в минувшее десятилетие (энергетика). По сути, данная
типология не расширяет, а л и ш ь фиксирует исторически сложившийся
объем компетенции Е С . Пожалуй, л и ш ь коммунитаризация третьей
опоры и интеграция вопросов регулирования иностранных инвестиций
в общую торговую политику (т.е. в сферу исключительной компетенции
ЕС) имеют существенное значение. К тому же, впервые в Договоре пре­
дусмотрена возможность не только передачи Евросоюзу новых компе­
тенций, но и возврата полномочий на национальный уровень. Это под­
тверждает, что п р и систематизации компетенций авторы Договора стре­
мились прежде всего предотвратить расширение полномочий Е С .
Также Лиссабонский договор вводит новую систему нормативных
актов Е С . Ранее существовавшие нормативные акты ЕС классифициро­
вались, прежде всего, в соответствии с их в л и я н и е м на национальное
право. Но п р и этом отсутствовала п р и н ц и п и а л ь н а я связь между проце­
дурой п р и н я т и я акта и его юридической силой. П о д одним и тем же на­
званием «решение» могли существовать и акт «квазиконституционного»
характера, п р и н я т ы й Советом ЕС (далее — Совет); и акт вторичного
права, п р и н я т ы й Советом и Европарламентом по одной из законода­
тельных процедур; и акт «третичного» права, п р и н я т ы й К о м и с с и е й по
процедурам комитологии для реализации исполнительных ф у н к ц и й .
О т н ы н е в ЕС существует п р и н ц и п и а л ь н о е разделение на законода­
тельные акты (вторичное права), делегированное законодательство и
п о д з а к о н н ы е и м п л е м е н т а ц и о н н ы е акты (третичное прав). Законода­
тельный акт — это акт, регулирующий важные аспекты той ли и н о й
с ф е р ы деятельности ЕС и и м е ю щ и й в качестве юридической базы од­
ну и л и н е с к о л ь к о статей Договора; это т р а д и ц и о н н ы е регламенты, ди­
рективы, р е ш е н и я , р е к о м е н д а ц и и и заключения. Законодательные ак-
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
15
ты п р и н и м а ю т с я Европарламентом и Советом в соответствии с обыч­
н о й законодательной процедурой (ранее — процедура совместного
п р и н я т и я р е ш е н и я ) , а в ряде случаев — Европарламентом л и б о Сове­
том самостоятельно (ст. 288, 289 Д Ф Е С ) .
Д е л е г и р о в а н н ы е акты (ст. 290 Д Ф Е С ) п р е д н а з н а ч е н ы для в н е с е н и я
незначительных и з м е н е н и й в законодательство Е С . О н и принимают­
ся К о м и с с и е й и и м е ю т в качестве ю р и д и ч е с к о й базы акт вторичного
права. П р и ч е м делегированные п о л н о м о ч и я могут быть отозваны, ли­
бо сам акт д л я вступления в силу может требовать молчаливого согла­
с и я (отсутствия в о з р а ж е н и й в течение определенного срока) Совета
и л и Европарламента.
К а к правило, и м п л е м е н т а ц и я права ЕС осуществляется м е р а м и на­
ционального законодательства. Однако, когда необходимо единооб­
разное п р и м е н е н и е законодательства Е С н а всей территории Союза,
К о м и с с и я л и б о Совет может п р и н и м а т ь и м п л е м е н т а ц и о н н ы е акты со­
гласно т р а д и ц и о н н ы м процедурам к о м и т о л о г и и (ст. 291 Д Ф Е С ) .
В д а н н о й схеме я с н о видно стремление более четко разделить зако­
нодательные и и с п о л н и т е л ь н ы е институты. Отчасти это удалось, но
с м е ш е н и е п о л н о м о ч и й все же сохраняется. Совет может действовать и
к а к законодательный, и к а к и с п о л н и т е л ь н ы й орган. Все три о с н о в н ы х
института участвуют в законодательном процессе. К о м и с с и я , я в л я я с ь
преимущественно и с п о л н и т е л ь н ы м органом, сохранила чрезвычайно
важное право исключительной законодательной и н и ц и а т и в ы . Трудно
провести четкую грань между делегированными и и м п л е м е н т а ц и о н н ы м и актами. П р и всей важности эта р е ф о р м а упрощает п р и м е н е н и я
права Е С , н о н е р а с ш и р я е т п о л н о м о ч и я Е С , н е увеличивает степень
н а д н а ц и о н а л ь н о с т и п р и п р и н я т и и р е ш е н и й и не усовершенствует ме­
х а н и з м ы п р и м е н е н и я права Е С .
Р а с ш и р е н и е с ф е р ы г о л о с о в а н и я к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большин­
ством ( Г К Б ) в Совете было о д н о й из н а и б о л е е з н а ч и м ы х т е н д е н ц и й
р а з в и т и я ЕС в 1990-е гг. Эта т е н д е н ц и я была обусловлена синхрон­
н ы м д е й с т в и е м двух ф а к т о р о в . Во-первых, М а а с т р и х т с к и й и в мень­
ш е й с т е п е н и А м с т е р д а м с к и й д о г о в о р ы з н а ч и т е л ь н о р а с ш и р и л и ком­
п е т е н ц и ю Е С . Во-вторых, уже в ЕС-12/15 стала о ч е в и д н о й невоз­
м о ж н о с т ь э ф ф е к т и в н о п р о в о д и т ь п о л и т и к у в этих областях на о с н о в е
единогласного п р и н я т и я р е ш е н и й . Н а п р и м е р , в с к о р е п о с л е Мааст­
рихта стало п о н я т н о , что о б щ а я п о л и т и к а в области в н у т р е н н и х дел и
1
ю с т и ц и и «вылилась в б е с к о н е ч н ы е б е с п л о д н ы е дискуссии» . П о л о 1
Шемятенкое В.Г. Европейская интеграция // Международные отношения. М., 2003.
С. 241.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
16
ж е н и е еще более обострилось бы п о с л е р а с ш и р е н и я — в составе
25/27 государств достичь к о м п р о м и с с а п р а к т и ч е с к и н е в о з м о ж н о . Ес­
л и б ы с ф е р а Г К Б н е б ы л а р а с ш и р е н а , то, п о сути, э т о означало б ы со­
кращение компетенции Сообщества, поскольку при сохранении
п р и н ц и п а е д и н о г л а с и я э т и м и п о л н о м о ч и я м и н е л ь з я б ы л о б ы вос­
1
пользоваться .
Лиссабонский договор продолжает тенденцию постепенного отказа
от права вето; в тексте появляется более 50 новых у п о м и н а н и й Г К Б . Од­
н а к о эту ц и ф р у следует воспринимать без экзальтации, по преимущест­
ву, речь идет не о ш и р о к и х сферах компетенции, а об отдельных вопро­
сах. С. Сиеберсон, проведя детальный анализ Лиссабонского договора
на предмет Г К Б , приходит к выводу, что перемены касаются преимуще­
ственно н е к р и т и ч е с к и х д л я н а ц и о н а л ь н о г о суверенитета аспектов
ф у н к ц и о н и р о в а н и я Е С . Он выделяет л и ш ь три важных сферы, в кото­
рых страны ЕС отказались от п р и н ц и п а единогласия: ряд аспектов про­
странства свободы, безопасности и правосудия; свобода оказания «про­
фессиональных услуг» (т.е. право заниматься профессиональной дея­
тельностью, требующей л и ц е н з и и ) ; аспекты транспортной политики,
затрагивающие уровень ж и з н и и л и занятости в отдельных регионах.
Он констатирует, что «в о т н о ш е н и и в л и я н и я п р и голосовании и правил
голосования ЕС после Лиссабонского договора является в основном
2
такой же организацией, к а к о й он был раньше» . Отметим также, что
в неприкосновенности остались классические «красные линии» — в ча­
стности, право вето сохраняется в сфере О В П Б / О П Б О , социальной по­
литике, налоговой политике, в вопросах борьбы с ф и н а н с о в ы м и нару­
ш е н и я м и и ключевых аспектах экологической политики.
Ч т о касается самого м е х а н и з м а г о л о с о в а н и я к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м
б о л ь ш и н с т в о м , т о его р е ф о р м а была с а м ы м с л о ж н ы м и з с т о я в ш и х
на повестке д н я вопросов, п о с к о л ь к у речь ш л а об уровне в л и я н и я от­
дельных государств-членов. П р о б л е м а р а с п р е д е л е н и я голосов коре­
н и т с я в том, что о н о никогда не основывалось на к а к о м - л и б о я с н о м
п р и н ц и п е , а отражало п о л и т и ч е с к и й к о м п р о м и с с между ш е с т ь ю госу­
дарствами-основателями.
Н и ц ц к и й механизм к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о голосования в Совете
был подвергнут к р и т и к е практически сразу после п о д п и с а н и я Н и ц ц 1
Nuffel P. Van The Constitutional Issues on the 1GC 2000 Agenda / EU Enlargement.
The Constitutional Impact at EU and National Level / Ed. by A.E. Kellermann, J.W. de Zwaan,
J. Czuczai. Hague: Asser Press, 2001. P. 382-396.
2
Sieberson S.C. Inching Toward EU Supranationalism? Qualified Majority Voting and
Unanimity Under the Treaty of Lisbon // Virginia Journal of International Law. 2010. Vol. 5.
No 4. P. 954-955.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
17
кого договора — к а к чрезмерно с л о ж н ы й и не о б е с п е ч и в а ю щ и й балан­
са между странами. Им б ы л и недовольны даже к р у п н ы е страны: хотя
их п о з и ц и и б ы л и усилены, о н и все же оставались существенно «недопредставлены» в Совете. Л и с с а б о н с к и й договор повторяет решитель­
н ы й шаг, сделанный п р и разработке К о н с т и т у ц и и , — отменена вся си­
стема в з в е ш е н н ы х голосов. О т н ы н е р е ш е н и я в Совете п р и н и м а ю т с я ,
если «за» проголосовали более 5 5 % от общего числа стран (но не менее
15), представляющих к а к м и н и м у м 6 5 % н а с е л е н и я Е С . Д л я того, что­
бы л и ш и т ь крупные страны возможности втроем заблокировать реше­
н и е (ведь население л ю б о й т р о й к и крупных стран больше 3 5 % от на­
селения Е С ) , предусмотрено, что блокирующее м е н ь ш и н с т в о д о л ж н о
состоять к а к м и н и м у м из четырех государств. Правда, эта оговорка
имеет, скорее, с и м в о л и ч е с к и й характер — ситуация, в которой Фран­
ц и я , Германия и И т а л и я не найдут в ЕС ни одного союзника, практи­
ч е с к и н е в е р о я т н а . О д н а к о эта с и с т е м а будет п р и м е н я т ь с я л и ш ь
с 2014 г. (пока используются правила Н и ц ц к о г о договора), а в полную
силу о н а заработает только после 2017 г. (в 2014—2017 гг. л ю б а я страна
может потребовать п р и м е н я т ь не «двойное большинство», а правила
Н и ц ц к о г о договора).
Уступкой п р о т и в н и к а м р е ф о р м стало введение н о в о й версии зна­
менитого Я н и н с к о г о к о м п р о м и с с а . Е с л и против р е ш е н и я выступает
определенное количество государств (55% от блокирующего мень­
шинства, л и б о семь стран), то голосование не проводится, а перегово­
ры продолжаются еще какое-то разумное время. Э т о дает возможность
н е с к о л ь к и м странам Е С замедлить п р и н я т и е р е ш е н и я , даже если эти
страны не составляют блокирующего меньшинства.
На основе н о в ы х правил Г К Б п р о и з о ш л о перераспределение ба­
л а н с а в л и я н и я в пользу крупных стран Е С . Существенно п о н и з и л а с ь
доля голосов, необходимых для п р и н я т и я р е ш е н и я , — с 74% голосов
п о Н и ц ц к и м правилам д о 6 5 % н а с е л е н и я п о Л и с с а б о н с к и м . О д н а к о
следует п о м н и т ь , что в а ж н е й ш е й п р е д п о с ы л к о й стабильности процес­
са п р и н я т и я р е ш е н и й к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большинством всегда бы­
л о стремление обеспечить р е ш е н и ю поддержку к а к м о ж н о большего
числа государств-членов. Голосование к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большин­
ством — это, скорее, стимул д л я «укрепления переговорной дисципли­
1
н ы , но его не следует путать с я в н ы м и регулярным голосованием» .
Реальная п р а к т и к а п р и н я т и я р е ш е н и й н о с и т преимущественно к о н сенсусный, а не м а ж о р и т а р н ы й характер. К примеру, в 1994—1998 гг.
1
Wallace Н. The Future of the Europe Debate: Opportunities for British Policy, One Europe
or Several / Policy Paper 05/2001. P. 11.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
18
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
79% р е ш е н и й в сферах, где было в о з м о ж н о голосование, б ы л и приня­
ты единогласно и л и п р и о д н о м воздержавшемся и л и ш ь 5% р е ш е н и й
1
п р и н я т ы в о п р е к и воле двух и л и более государств-членов . Д л я сохра­
нения/увеличения э ф ф е к т и в н о с т и Совета следует заботиться прежде
всего о сохранении э ф ф е к т и в н о г о механизма д о с т и ж е н и я консенсуса,
что требует «социализации» н о в ы х государств-членов и атмосферы
взаимного доверия. К сожалению, к а к будет п о к а з а н о далее, ход пере­
говоров и р а т и ф и к а ц и и К о н с т и т у ц и и ЕС и Лиссабонского договора
оказали п р я м о противоположное в л и я н и е .
Роль Европарламента в процессе п р и н я т и я р е ш е н и й важна к а к для
о ц е н к и элементов наднациональности, т а к и для обеспечения легитим­
ности действиям Е С . На первый взгляд, роль Европарламента в законо­
дательном процессе усиливается весьма значительно. Обычная законо­
дательная процедура (ранее называвшаяся процедурой совместного
п р и н я т и я р е ш е н и я ) становится о с н о в н ы м способом п р и н я т и я реше­
н и й . О п т и м и с т ы говорят, что Л и с с а б о н с к и й договор превращает ЕП
2
в «реальную легислатуру» . Но три аргумента опровергают этот тезис.
Во-первых, даже согласно обычной законодательной процедуре, Европарламент делит законодательные п о л н о м о ч и я с Советом, т.е. является
«половинкой законодателя». Во-вторых, Конституция ЕС упоминает
обычную законодательную процедуру 66 раз (34% от числа всех проце­
дур), а в 51 случае (26%) Европарламент н и к а к не участвует в п р и н я т и и
р е ш е н и й , в 21 случае (11%) — представляет доклад и в 50 случаях
3
(26%) — дает консультацию . Поскольку Л и с с а б о н с к и й договор во
м н о г о м повторяет текст Конституции, м о ж н о сказать, что Европарла­
мент является «половинкой законодателя» л и ш ь п р и п р и н я т и и при­
м е р н о 3 5 % законодательных актов, а в остальных случаях основную
роль играет Совет. В-третьих, реальное в л и я н и е акторов в законода­
тельном процессе существенно отличается от выводов, которые м о ж н о
сделать из анализа текста законодательной процедуры. Р. Томпсон и
4
М. Хосли на основе математического моделирования показали, что
п р и использовании процедуры совместного п р и н я т и я р е ш е н и й (т.е.
1
HixS.
2
The Political System of the European Union. Second Edition. N.Y.: Palgrave, 2005.
Voermans W. The Birth of a Legislature: The EU Parliament After the Lisbon Treaty //
Brown Journal of World Affairs. Spring / Summer 2011. Vol. XVII. Issue 11. P. 163-180.
3
Wessels W. Keynote Article: The Constitutional Treaty — Three Readings from a Fusion
Perspective // Journal of Common Market Studies. 2005. Vol. 43. Annual Review. P. 30.
4
Hosli М., Thomson R. Who Has Power in the EU? The Commission, Council and Parlia¬
ment in Legislative Decision-making // Journal of Common Market Studies. 2006. Vol. 44.
No 2. P. 391—417. В исследовании использовалась база данных по 162 спорным вопро­
сам из 66 документов, принятых в 1999—2001 гг.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
19
обычной законодательной процедуры в терминологии Лиссабонского
договора) в л и я н и е Европарламента составляет 2 5 % от в л и я н и я Совета.
И н ы м и словами, в л и я н и е Европарламента «равно суммарному [влия­
1
нию] двух-трех крупных стран-членов» .
Таким образом, ш и р о к о распространенное м н е н и е о том, что Е в р о парламент т р а н с ф о р м и р о в а л с я в равноправную палату «двухпалатного
законодательного органа» Е С , является, м я г к о скажем, преувеличен­
н ы м . И м е н н о Совет м и н и с т р о в был и остается ц е н т р а л ь н ы м законо­
дательным институтом Е С .
Осознавая, что даже с н о в ы м и п о л н о м о ч и я м и Европарламент не
способен обеспечить деятельности ЕС требуемый уровень легитимно­
сти, авторы Л и с с а б о н с к о г о договора усилили р о л ь н а ц и о н а л ь н ы х
парламентов. П о с л е д н и е получают в о з м о ж н о с т ь осуществлять мони­
торинг законодательных п р е д л о ж е н и й К о м и с с и и с целью к о н т р о л я
за с о б л ю д е н и е м п р и н ц и п а субсидиарное™. В течение восьми недель
после о б н а р о д о в а н и я п р е д л о ж е н и я К о м и с с и и э т и п а р л а м е н т ы вправе
заявить, что предложение не соответствует п р и н ц и п у субсидиарности, и представить о б о с н о в а н и е этого. Е с л и такое м н е н и е выразят бо­
лее трети парламентов стран Е С , то предложение д о л ж н о быть пере­
смотрено (так н а з ы в а е м ы й м е х а н и з м «желтой карточки»). О д н а к о ,
к а к э т о н и парадоксально, п о Л и с с а б о н с к о м у договору р о л ь нацио­
н а л ь н ы х п а р л а м е н т о в с л и ш к о м мала д л я того, чтобы существенно ук­
р е п и т ь легитимность Союза, н о в п о л н е достаточна д л я того, ч т о б ы
с н и з и т ь его э ф ф е к т и в н о с т ь .
Коммунитаризация пространства свободы,
безопасности и правосудия
С к о н ц а 1990-х гг. пространство свободы, безопасности и правосудия
(пространство) было разделено между п е р в о й ( к о м м у н и т а р н о й ) и тре­
тьей (межправительственной) о п о р а м и . Л и с с а б о н с к и й договор кар­
2
д и н а л ь н ы м образом и з м е н и л ситуацию . П р о с т р а н с т в о становится
е д и н о й с ф е р о й регулирования, к о т о р о й в Д Ф Е С п о с в я щ е н специаль­
н ы й раздел. Во всех сферах пространства о т н ы н е используются стан­
дартные правовые акты Е С : регламенты, д и р е к т и в ы и р е ш е н и я , что
снимает м н о ж е с т в о в о п р о с о в о ю р и д и ч е с к о й силе и способах и м п л е 1
Ibid. Р. 411.
См. подробнее: Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосу­
дия Европейского Союза. М.: Гриф и К, 2001. С. 17—45.
2
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
20
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
м е н т а ц и и . Суд ЕС получает в п о л н о м объеме п о л н о м о ч и я по контро­
лю над пространством, о г р а н и ч е н н ы е л и ш ь н е в о з м о ж н о с т ь ю «рас­
сматривать дела о з а к о н н о с т и и п р о п о р ц и о н а л ь н о с т и » д е й с т в и й
п о л и ц и и и и н ы х правоохранительных органов (ст. 276 Д Ф Е С ) . Обыч­
н а я законодательная процедура становится стандартной процедурой
в пространстве, что означает усиление р о л и Европарламента и пере­
ход к к в а л и ф и ц и р о в а н н о м у большинству в Совете.
В ы ш е с к а з а н н о е следует с о п р о в о д и т ь п я т ь ю о г о в о р к а м и . П е р в а я :
И з к о м п е т е н ц и и Е С и з ъ я т ы н е с к о л ь к о н а и б о л е е чувствительных
в о п р о с о в , н а п р и м е р , государства с а м о с т о я т е л ь н о определяют ч и с л о
рабочих м и г р а н т о в из третьих стран, а г а р м о н и з а ц и я уголовного за­
конодательства о г р а н и ч е н а л и ш ь т я ж к и м и п р е с т у п л е н и я м и с транс­
г р а н и ч н ы м э л е м е н т о м . Вторая: П о н е м н о г и м у з к и м в о п р о с а м сохра­
н я е т с я п р и н ц и п е д и н о г л а с и я , н а п р и м е р , п р а в и л а о п е р а т и в н о г о вза­
имодействия правоохранительных органов.
Третья:
Помимо
К о м и с с и и , с з а к о н о д а т е л ь н о й и н и ц и а т и в о й может выступать группа
стран-членов (не м е н е е четверти стран Е С ) . Четвертая: В с ф е р е со­
трудничества в у г о л о в н о м праве вводится м е х а н и з м «экстренного
т о р м о ж е н и я » — по т р е б о в а н и ю о д н о й с т р а н ы в о п р о с передается на
р а с с м о т р е н и е Е в р о п е й с к о г о совета, к о т о р ы й п р и н и м а е т р е ш е н и е
единогласно (ст. 82(3), 83(3) Д Ф Е С ) . По сути, это я в л я е т с я е щ е од­
н и м аналогом Л ю к с е м б у р г с к о г о к о м п р о м и с с а . И , н а к о н е ц , п я т а я :
п р о в е д е н н ы е р е ф о р м ы сохраняют в н е п р и к о с н о в е н н о с т и все эле­
м е н т ы г и б к о с т и , т.е. о с о б е н н о с т и (не)участия в пространстве Вели­
к о б р и т а н и и , И р л а н д и и и Д а н и и ; более того, в с в я з и с к о м м у н и т а р и з а ц и е й в о п р о с о в п о л и ц е й с к о г о сотрудничества и уголовного п р а в а
с п е ц и а л ь н ы й статус трех у п о м я н у т ы х стран р а с п р о с т р а н е н и на э т и
с ф е р ы . Следует отметить, что с п е ц и ф и к а ю р и д и ч е с к и х систем странч л е н о в и п о л и т и ч е с к а я чувствительность в о п р о с о в сделали прост­
р а н с т в о т о й с ф е р о й д е я т е л ь н о с т и Е С , где и м е е т с я н а и б о л ь ш е е ч и с л о
и з ъ я т и й и оговорок. Не случайно, и м е н н о в э т о й области б ы л о при­
н я т о первое р е ш е н и е об учреждении продвинутого сотрудничества —
по в о п р о с а м права, п р и м е н и м о г о к с е м е й н ы м д е л а м с трансгранич­
1
н ы м элементом .
Два года, прошедшие после вступления в силу Лиссабонского догово­
ра, дают возможность оценить масштаб изменений. Если в 2008—2009 гг.
квалифицированное большинство применялось в 57% случаев, а про­
цедура совместного р е ш е н и я — л и ш ь в 49%, то в 2010—2011 гг. основная
1
См. подробнее: Peers S. Divorce, European Style: The First Authorization of Enhanced
Cooperation // European Constitutional Law Review. 2010. No 6. P. 339—358.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
21
законодательная процедура (предусматривающая квалифицированное
1
большинство в Совете) использовалась в 92% случаев . Дважды квали­
ф и ц и р о в а н н ы м большинством были п р и н я т ы документы, которые вряд
ли удалось бы одобрить на основе единогласия: о социальной защите
иностранцев и о долгосрочных визах. Свидетельством возросшей роли
Европарламента стало, в частности, принятие по его инициативе попра­
в о к об ограничении периода ожидание для л и ц , ищущих убежища, и
о защите жертв незаконной транспортировки людей. Практически вдвое
возросло число исков, подаваемых в Суд ЕС по вопросам пространства,
2
хотя общее число дел все еще крайне мало: 19 в 2009 г. и 37 в 2010 г.
В ц е л о м Л и с с а б о н с к и й договор позволил осуществить «формаль­
н ы й переход к п о л н о й к о м м у н и т а р и з а ц и и внутренних дел и юсти­
3
ции» , обеспечив также «учет з а к о н н ы х интересов стран-членов в этой
4
противоречивой и чувствительной сфере» .
Реформа Общей внешней политики
и политики безопасности
С формальной точки зрения, Лиссабонский договор коммунитаризировал и вторую опору — Общую в н е ш н ю ю политику и политику безопас­
5
ности ( О В П Б ) и Общую политику безопасности и обороны ( О П Б О ) .
Укрепление О В П Б является необходимым условием для достижения
цели, поставленной еще 10 лет назад, — превращения ЕС в «силу, жела­
ющую изменить направление мировой политики... и ограничить глоба­
6
л и з а ц и ю моральными рамками» . Эта идея повторена в преамбуле Д Е С ,
где говорится о необходимости «укрепить европейскую идентичность
и его [Евросоюза. — Н.К.] независимость в целях содействия миру, без­
7
опасности и прогрессу в Европе и в мире» . Практические задачи, стоя­
щ и е перед в н е ш н е й политикой Е С , четко охарактеризовал премьер1
Peers S. Mission Accomplished? EU Justice and Home Affairs Law after the Treaty of
Lisbon. // Common Market Law Review, 2011. P. 674.
2
Ibid. P. 684.
3
Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейско­
го Союза. С. 17-18.
4
Peers S. Mission Accomplished? EU Justice and Home Affairs Law after the Treaty of
Lisbon. P. 692.
5
До Лиссабонского договора называлась Европейская политика безопасности и
обороны (ЕПБО).
6
Laeken Declaration on the Future of the European // Union European Council. Laeken,
14 and 15 December 2001.
7
Пункт 11 преамбулы ДЕС.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
22
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
министр Ф и н л я н д и и Александр Стубб: «во-первых, привести в порядок
собственный дом, чтобы не допускать противоречивых сигналов; вовторых, говорить на основе гармонии всех 27 стран; и, в-третьих, гово­
рить мягко, в компромиссных выражениях, использовать большую мор­
1
ковку и поддерживать европейские ценности» .
Д л я д о с т и ж е н и я з а я в л е н н ы х ц е л е й Л и с с а б о н с к и й договор унич­
тожает вторую опору и делает п о п ы т к у п о д ш а п к о й « в н е ш н и х дей­
ствий Союза» объединить в единую систему О П В Б / О П Б О и все
э к о н о м и ч е с к и е н а п р а в л е н и я в н е ш н е й п о л и т и к и (общую торговую
политику, п о л и т и к у содействия р а з в и т и ю и п о л и т и к у г у м а н и т а р н о й
п о м о щ и ) . П о к р а й н е й мере, о т а к о м н а м е р е н и и свидетельствуют
ф и к с а ц и я в с е о б ъ е м л ю щ е г о п е р е ч н я целей в н е ш н и х д е й с т в и й С о ю з а
(ст. 21 Д Е С ) и с о з д а н и е е д и н о й структуры, о т в е ч а ю щ е й за все на­
п р а в л е н и я в н е ш н е й п о л и т и к и , — Е в р о п е й с к о й службы в н е ш н и х дей­
ствий п о д руководством В ы с о к о г о представителя п о в н е ш н и м делам
и п о л и т и к е б е з о п а с н о с т и . Но с первого же взгляда о ч е в и д н о , что
в н е ш н и е д е й с т в и я С о ю з а н е я в л я ю т с я е д и н о й с и с т е м о й в н е ш н е й по­
л и т и к и . П о л о ж е н и я об О В П Б / О П Б О содержатся в Д Е С , а положе­
н и я об э к о н о м и ч е с к и х н а п р а в л е н и я х в н е ш н е й п о л и т и к и — в Д Ф Е С .
О т к р ы т о з а я в л е н о , что в с ф е р е О В П Б / О П Б О действуют «специ­
ф и ч е с к и е п р а в и л а и процедуры» (ст. 24(1) Д Е С ) ; эта с ф е р а исклю­
ч е н а из о б щ е й т и п о л о г и й к о м п е т е н ц и й Союза. В н е й не применяют­
с я т р а д и ц и о н н ы е т и п ы н о р м а т и в н ы х актов Е С (регламенты, дирек­
т и в ы и т.д.), но используются п р е д у с м о т р е н н ы е е щ е М а а с т р и х т с к и м
д о г о в о р о м о б щ и е руководства, д е й с т в и я С о ю з а и п о з и ц и и С о ю з а
(ст. 25 Д Е С ) . И хотя д е й с т в и я и п о з и ц и и С о ю з а п р и н и м а ю т с я в фор­
ме р е ш е н и й , э т о не есть р е ш е н и я в с м ы с л е ст. 288 Д Ф Е С , п о с к о л ь к у
в О В П Б / О П Б О « п р и н я т и е з а к о н о д а т е л ь н ы х актов исключается»
(ст. 24 Д Е С ) . Д в о й с т в е н н о с т ь в н е ш н и х д е й с т в и й С о ю з а о т л и ч н о ха­
рактеризует тот факт, что В ы с о к и й представитель ( В П ) п о в н е ш н и м
делам и п о л и т и к е б е з о п а с н о с т и о д н о в р е м е н н о п о д ч и н е н и Европей­
с к о м у совету, и Председателю Е в р о к о м и с с и и .
В О В П Б / О П Б О п р о и з о ш л и серьезные и з м е н е н и я . К примеру, не
только повторена фраза о возможности п р е в р а щ е н и я О П Б О в общую
оборону, но и появилось положение об обязательности совместных
действий п р и отражении агрессии против одного из государств-членов.
1
Выступление министра иностранных дел Финляндии А. Стубба в Датском инсти­
туте международных отношений. Копенгаген, 16 ноября 2010 г. Цит. по: Van Vooren В.
A legal-institutional perspective on the European External Action Service. CLEER Working
Papers 2010/7. The Hague, 2010. P. 32.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
23
Но все же О В П Б / О П Б О сохранилась в своем н ы н е ш н е м виде — к а к
ф о р м а межправительственного сотрудничества.
Создал ли Л и с с а б о н с к и й договор п р е д п о с ы л к и для более последо­
вательного и э ф ф е к т и в н о г о проведения О В П Б ? На в ы с ш е м уровне
для этого учрежден пост п о с т о я н н о г о Председателя Европейского со­
вета, избираемого на два с п о л о в и н о й года с возможностью переиз­
б р а н и я на второй срок. О д н а к о порученные ему ф у н к ц и и подготовки
заседаний Европейского совета, повестки д н я и проектов р е ш е н и й
Председатель д о л ж е н в ы п о л н я т ь «в т е с н о м сотрудничестве» с предсе­
дательством и л и т р о й к о й (три страны Е С , последовательно осуществ­
1
л я ю щ и е ф у н к ц и и страны-председателя) . Н а п р а к т и к е взаимодей­
ствие между Председателем ЕС и главой государства-председателя
во м н о г о м определяется их л и ч н ы м и качествами, а также политиче­
с к о й значимостью вопросов. Характерно, что на п е р в о м после вступ­
л е н и я в силу Лиссабонского договора саммите на в ы с ш е м уровне
Е С — М а р о к к о X. Ван Р о м п е й на о ф и ц и а л ь н о й встрече с журналистами
стоял вместе с п р е м ь е р - м и н и с т р о м М а р о к к о , чуть впереди премьерм и н и с т р а И с п а н и и Х.Р. Сапатеро (страна-председатель) и Председате­
ля Е в р о к о м и с с и и . А вот по процедуре саммита Е С — С Ш А (который
был н а м е ч е н на весну 2010 г., но не состоялся) п е р в ы м пожать руку
Б. Обаме д о л ж е н был Х.Р. Сапатеро.
Н а м и н и с т е р с к о м уровне обеспечение последовательности внеш­
н е й п о л и т и к и в о з л о ж е н о н а Высокого представителя Е С п о иност­
р а н н ы м делам и п о л и т и к е безопасности. Согласно Л и с с а б о н с к о м у
договору, В ы с о к о м у представителю передаются все ф у н к ц и и и полно­
м о ч и я Высокого представителя по О В П Б и ч л е н а К о м и с с и и по внеш­
н и м с в я з я м . О н я в л я е т с я председателем Совета м и н и с т р о в иностран­
н ы х дел, Вице-председателем Е в р о к о м и с с и и и руководителем создан­
2
н о й Е в р о п е й с к о й службы в н е ш н и й действий (ЕСВД) . В этом
качестве ВП обеспечивает согласованность всех н а п р а в л е н и й внеш­
н и х д е й с т в и й С о ю з а и стабильность в н е ш н е й п о л и т и к и . Но дьявол,
к а к о б ы ч н о , кроется в деталях. К о г д а Совет м и н и с т р о в и н о с т р а н н ы х
дел обсуждает в о п р о с ы в н е ш н е й торговой п о л и т и к и , ра б отой Совета
руководит не В П , а м и н и с т р страны-председателя. Ц е л ы й р я д струк­
тур, готовящих д о к у м е н т ы к з а с е д а н и я м Совета, возглавляют л и б о
ч и н о в н и к и страны-председателя, л и б о п о с т о я н н ы е руководители,
1
Art. 2(4), 3(1) European Council Rules of Procedure adopted by European Council
Decision 2009/882 of 1 December 2009.
2
Ныне существующие делегации Еврокомиссии преобразуются в представительст­
ва Европейского Союза.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
24
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
к н а з н а ч е н и ю к о т о р ы х ВП не имеет о т н о ш е н и я ( н а п р и м е р , р а б о ч а я
группа В о е н н о г о комитета).
И н ы м и словами, э ф ф е к т и в н о с т ь р а б о т ы Председателя ЕС и Высо­
к о г о представителя во м н о г о м будет зависеть от того, в к а к о й степени
с т р а н ы - ч л е н ы п о з в о л я т и м играть активную роль, о т « а м б и ц и о з н о с т и
с м е н я ю щ и х с я председательств и с п о с о б н о с т и т р о й к и председательств
1
к о о р д и н и р о в а т ь свою программу и деятельность» .
С ф е р а в н е ш н е й п о л и т и к и п р и н ц и п и а л ь н о отличается о т других
н а п р а в л е н и й деятельности Е С . О н а требует н е законодательных, н о
п о л и т и ч е с к и х р е ш е н и й и административных/оперативных действий,
быстро п р и н и м а е м ы х в ответ на и з м е н е н и я международной ситуации
и э ф ф е к т и в н о реализуемых с и с п о л ь з о в а н и е м всех ресурсов ЕС и
стран-членов. В э т о й сфере ЕС л и ш е н самого м о щ н о г о своего инстру­
м е н т а — законодательства, ведь п р и н я т и е Е в р о с о ю з о м з а к о н а о недо­
пустимости н а с и л и я в С и р и и ничего не будет з н а ч и т ь д л я с и р и й с к о г о
правительства. По сути, речь идет о с п е ц и ф и ч е с к о й сфере деятельно­
2
сти и с п о л н и т е л ь н о й власти . Н е случайно, п о м и м о предусмотренных
Д о г о в о р а м и т и п о в актов, в О В П Б ч р е з в ы ч а й н о а к т и в н о используют­
ся а к т ы sui generis, з а к л ю ч е н и я Е в р о п е й с к о г о совета и Совета минис­
тров, д е к л а р а ц и и Председателя Е в р о п е й с к о г о совета и В ы с о к о г о
представителя, не и м е ю щ и е четкого статуса стратегии, и т.п.
С ф о р м и р о в а н н а я Е в р о п е й с к а я служба в н е ш н и й д е й с т в и й —
« ф у н к ц и о н а л ь н о схожая с Гендиректоратом К о м и с с и и , но не имею­
щ а я юридических преимуществ, которые вытекают из н а л и ч и я полно­
м о ч и й п р и н я т и я [юридически обязательных] р е ш е н и й , подотчетная
Европарламенту, руководимая В ы с о к и м представителем, и м е ю щ и м
ш и р о к и й мандат в рамках р е ш е н и й Совета [министров] и Европейско­
3
го совета» — более э ф ф е к т и в н ы й инструмент п р о в е д е н и я согласован­
н о й п о л и т и к и , ч е м те, что ранее и м е л и с ь в р а с п о р я ж е н и и Е С . Но даже
в сфере р е а л и з а ц и и р е ш е н и й О В П Б в значительной степени зависит
от дипломатического и административного персонала стран-членов
(их з н а н и й , контактов и ресурсов) и п о л н о с т ь ю зависит от в о е н н ы х и
п о л и ц е й с к и х ресурсов стран-членов.
Ч т о ж е касается п р и н я т и я р е ш е н и й , т о эта ф у н к ц и я п о л н о с т ь ю
осуществляется государствами-членами н а основе консенсуса п р и п о 1
Editorial Comments // Common Market Law Review. 2010. P. 604.
См. подробнее: Thym D. The Intergovernmental Constitution of the EU's Foreign, Secu­
rity & Defence Executive // European Constitutional Law Review. 2011. Vol. 7. P. 453—480.
3
Van Vooren B. A Legal-Institutional Perspective on the European External Action Service //
Common Market Law Review. 2011. P. 501.
2
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
25
м о щ и Генерального секретариата Совета. Ведь с т р а н ы ЕС не хотят от­
казываться даже от части своих суверенных п р а в в т а к о й чувствитель­
н о й сфере, к а к в н е ш н я я п о л и т и к а . В э т о й ситуации п о и с к консенсуса
к а к м и н и м у м требует большого количества в р е м е н и ; зачастую реак­
ц и я ЕС запаздывает, к а к это б ы л о в начале «арабской весны». А о ч е н ь
часто консенсус 27 стран п р о с т о н е в о з м о ж е н , и тогда В ы с о к и й пред­
ставитель вынужден п р о и з н о с и т ь обтекаемые ф р а з ы , а р е а л ь н ы е
м е р о п р и я т и я осуществляются на н а ц и о н а л ь н о м уровне и л и в р а м к а х
ad hoc к о а л и ц и й , к а к п р о и з о ш л о с в о е н н о й о п е р а ц и е й в Л и в и и . Хоро­
ш и м п р и м е р о м неготовности стран Е С более а к т и в н о использовать
институты ЕС в р а м к а х стратегии «единого голоса» я в л я е т с я участие
ЕС в работе п е р е г о в о р н о й группы по с о г л а ш е н и ю о ртути. В пределах
и с к л ю ч и т е л ь н о й к о м п е т е н ц и и Е С переговоры вела К о м и с с и я ( с кон­
сультациями со с п е ц и а л ь н ы м к о м и т е т о м представителей стран-чле­
н о в ) , н о е е н а м е р е н и е говорить о т и м е н и Е С п о в о п р о с а м с о в м е с т н о й
к о м п е т е н ц и и н е б ы л о поддержано; п о э т и м в о п р о с а м каждая страна
ЕС б ы л а вправе выбрать своего представителя на переговорах — л и б о
1
К о м и с с и ю , л и б о страну-председателя, л и б о другое государство Е С .
Н е ж е л а н и е отказаться от права вето стало п р и ч и н о й того, ч т о базо­
в ы й документ ЕС — Е в р о п е й с к а я стратегия безопасности «Безо­
п а с н а я Е в р о п а в м и р е , к о т о р ы й д о л ж е н стать лучше» — б ы л п р и н я т
Е в р о п е й с к и м советом в ф о р м е акта sui generis, а не в ф о р м е предусмо­
т р е н н о й д о г о в о р о м о б щ е й стратегии; ведь н а л и ч и е о б щ е й стратегии
предполагает п р и н я т и е м е р д л я ее р е а л и з а ц и и к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м
большинством.
В ц е л о м в н е ш н я я п о л и т и к а ЕС по-прежнему осуществляется на ос­
нове межправительственного сотрудничества, а вторая опора, будучи
упразднена, post mortem продолжает свое существование. Председатель
Европейского совета Х.Ван Р о м п е й м е т а ф о р и ч е с к и описал в н е ш н ю ю
политику Е С к а к к о н в о й : «Представьте себе к о н в о й и з 2 7 кораблей,
п р о к л а д ы в а ю щ и й путь через геополитическое море... И н о г д а ветер за­
ставляет их дрейфовать друг от друга, иногда позволяет им п л ы т ь в од­
н о м направлении... но под ватерлинией корабли, к а к 27 правительств
2
стран Е С , связаны друг с другом э к о н о м и ч е с к и и валютно...» . Куль­
турная о б щ н о с т ь и э к о н о м и ч е с к а я взаимозависимость стран ЕС д о 1
Council Decision on the participation of the Union in negotiations on a legally binding
instrument on mercury further to Decision 25/5 of the Governing Council of the United
Nations Environment Programme (UNEP), 16632/10, 6 December 2010.
2
Van Rompuy H. The Challenges for Europe in a Changing World. Address by Herman Van
Rompuy President of the European Council to the College d'Europe, Bruges, 25 February 2010.
PCE 34/10.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
26
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
статочны для определения общего курса к о н в о я , отраженного в базо­
вых п р и н ц и п а х и целях О В П Б , но я в н о недостаточны для стабильной
выработки единых р е ш е н и й по текущим вопросам. Вряд ли эта ситуа­
ц и я п р и н ц и п и а л ь н о и з м е н и т с я в будущем.
Не случайно в сфере О В П Б существует большое ч и с л о п р а к т и к
г и б к о й и н т е г р а ц и и : предусмотренное еще Амстердамским договором
конструктивное воздержание; р а с п р о с т р а н е н н о е н а О В П Б Н и ц ц к и м
договором продвинутое сотрудничество; п р о е к т н ы й подход в деятель­
н о с т и Е в р о п е й с к о г о о б о р о н н о г о агентства; введенные Л и с с а б о н с к и м
договором в О П Б О поручение и п о с т о я н н о е структурированное со­
трудничество.
В ц е л о м п р о в е д е н н ы е р е ф о р м ы дают ш а н с сделать в н е ш н ю ю по­
л и т и к у ЕС если не е д и н о й , то более согласованной. И н с т р у м е н т ы и
м е х а н и з м ы созданы, теперь нужна л и ш ь п о л и т и ч е с к а я в о л я и м и регу­
л я р н о пользоваться. О д н а к о , учитывая серьезные р а з л и ч и я в интере­
сах и ресурсах, развитие О В П Б / О П Б О , скорее всего, будет происхо­
дить в формате п о с т о я н н о г о структурированного сотрудничества, т.е.
без участия всех 27 стран Е С .
Долгосрочные последствия
Но если оценивать Л и с с а б о н с к и й договор в и с т о р и ч е с к о м контексте,
надо твердо п о м н и т ь , что этот договор — н е ж е л а н н о е д и т я о б щ и х
целей и стремления упрочить е в р о п е й с к о е единство. Л и с с а б о н с к и й
договор — это п а с ы н о к необходимости, п о я в и в ш и й с я на свет из-за
провала К о н с т и т у ц и и Е С ; он представляет собой ш а г назад по срав­
н е н и ю с К о н с т и т у ц и е й Е С . Ц е л ы й р я д существенных п о л о ж е н и й ис­
1
к л ю ч е н и л и обставлен с е р ь е з н ы м и оговорками .
Б о л е е того, следует и м е т ь в виду, что п о л и т и ч е с к и й д и з а й н Евро­
п е й с к о г о С о ю з а формируется н е т о л ь к о ю р и д и ч е с к и м и т е к с т а м и . Н е
м е н е е , а быть может, и более важную р о л ь играют п р а к т и к а , м е т о д ы
в з а и м о д е й с т в и я институтов и ключевых акторов, культура поли­
тического к о м п р о м и с с а , о щ у щ е н и е о б щ е й судьбы, с т р е м л е н и е гар­
м о н и з и р о в а т ь н а ц и о н а л ь н ы е и о б щ и е и н т е р е с ы , дух с о л и д а р н о с т и ,
к о т о р ы й , к а к с м а з к а в колесах б ю р о к р а т и ч е с к о г о м е х а н и з м а , помо­
гает объединить р а з н о р о д н ы е и н т е р е с ы 27 стран. О д н а к о переговор1
См. подробнее: Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры
36
Европейского союза. М.: Навона, 2010. Одно из немногих исключений — это общий
консенсус о необходимости интенсифицировать ОВПБ/ЕПБО.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
27
н ы й и р а т и ф и к а ц и о н н ы й процесс выявил существенную эрозию
1
солидарности . Теперь п о л и т и ч е с к и е э л и т ы , да и технократы, р е ш а я
в о п р о с ы ф у н к ц и о н и р о в а н и я Е С , действуют в п р и н ц и п и а л ь н о и н о й
а т м о с ф е р е , что н е г а т и в н о с к а з ы в а е т с я н а п р о ц е с с а х п р и н я т и я реше­
ний.
Уже в ходе переговоров по Конституции ЕС государства-члены пре­
имущественно стремились не допустить углубления интеграционных
2
процессов . Вообще «оборонительные» действия, т.е. м е р ы по предот­
в р а щ е н и ю углубления интеграции, получили ш и р о к о е распростране­
н и е еще в 1990-е гг. М о ж н о упомянуть п р и н ц и п ы субсидиарности и
пропорциональности, законодательную технику м и н и м а л ь н о й гармо­
н и з а ц и и , различные ф о р м ы гибкости, подключение национальных
парламентов к законодательному процессу ЕС и др. Все это и многое
другое было в п о л н о й мере использовано п р и разработке Конституции.
Систематизация п о л н о м о ч и й Е С , очевидно, преследовала цель остано­
вить их расширение. Трансформация б ы в ш е й статьи 308 лишает Суд
ЕС возможности пользоваться теорией подразумеваемых полномочий.
Межправительственная к о н ф е р е н ц и я 2003/04 гг. не поддержала целый
ряд прогрессивных н о в а ц и й Конвента, таких к а к р а с ш и р е н и е Г К Б ,
предложения по р е ф о р м е К о м и с с и и , усиление бюджетных полномо­
ч и й Европарламента... Да и главный к о н ф л и к т Конституции — по по­
воду р е ф о р м ы системы к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о большинства — связан
с желанием И с п а н и и и П о л ь ш и отстоять свое в л и я н и е не п р и приня­
3
т и и р е ш е н и й , а п р и их блокировании .
Е щ е более активные «оборонительные» действия б ы л и предпри­
н я т ы после провала референдумов 2005 г. в ходе подготовки Лисса­
бонского договора. В их числе: исчезновение «государственной» ри­
т о р и к и , о т м е н а н о в о й с и с т е м ы актов в т о р и ч н о г о права, возврат
к «полуобязательному» статусу Хартии фундаментальных прав, отказ
включить в текст Договора п о л о ж е н и е о примате права Е С , отказ
от проведения в о б о з р и м о м будущем м а с ш т а б н о й р е ф о р м ы Комис­
сии, отсрочка введения в действие «двойного большинства» в Совете,
1
Можно анализировать целый рад причин, вызвавших указанную эрозию солидар­
ности, но, на наш взгляд, важнейшая из них с том, что ЕС стал слишком велик, а госу­
дарства-члены слишком сильно отличаются друг от друга по ключевым политическим,
экономическим, социальным и культурным параметрам.
2
Одно из немногих исключений — это общий консенсус о необходимости интен­
сифицировать ОВПБ/ЕПБО.
3
Если не вдаваться в детали, то по Ниццкому договору Польше и Испании, чтобы
заблокировать решение, достаточно иметь на своей стороне еще три-четыре государст­
ва, а по проекту Конвента им необходимо для этого еще десять союзников (в ЕС-27).
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
28
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
п о я в л е н и е второго Я н и н с к о г о к о м п р о м и с с а , м н о г о ч и с л е н н ы е исклю­
ч е н и я из о б щ и х правил, которые буквально зубами вырывали для себя
отдельные страны Е С . И в этом «растаскивании» д о с т и ж е н и й Консти­
туции п р и н я л и участие не только т р а д и ц и о н н ы е евроскептики (Вели­
к о б р и т а н и я , П о л ь ш а , Чехия), не только правительства тех стран, кото­
р ы м нужно было показать с в о и м избирателям, что их требования во­
п л о щ а ю т с я в ж и з н ь ( Ф р а н ц и я , И р л а н д и я ) , но и п о д а в л я ю щ е е
большинство стран Е С . Прежде всего переговорщики заботились не
о будущей э ф ф е к т и в н о с т и Евросоюза, а о сохранении в л и я н и я своих
стран (распределение мест в Европарламенте, правила голосования
в Совете, н а л и ч и е н а ц и о н а л ь н ы х представителей на ключевых постах)
и свободы рук в ж и з н е н н о важных для каждой к о н к р е т н о й страны
сферах п о л и т и к и (право вето).
Неоднократно имели место события, которые сложно назвать иначе,
чем шантаж и л и выкручивание рук. Достаточно вспомнить заявление
Ангелы Меркель о возможности продолжить переговоры по Конститу­
ц и и в формате ЕС-26, т.е. без П о л ь ш и , и л и отказ Президента Чехии
Вацлава Клауса подписать п р и н я т ы й ч е ш с к и м парламентом акт о рати­
ф и к а ц и и Лиссабонского договора. В итоге н а ц и о н а л ь н ы й эгоизм стал
«легитимным». Происходит к о н ф л и к т между Италией и Ф р а н ц и е й
по поводу иммигрантов из Туниса; Д а н и я на короткий период вводит
выборочную проверку грузов автомобилей на границах с Германией и
Ш в е ц и е й . В Венгрии проводятся р е ф о р м ы , подрывающие основные
п р и н ц и п ы свободы слова и демократического устройства, а ЕС бездей­
ствует, хотя еще десять лет назад по гораздо меньшему поводу была под­
вергнута остракизму Австрия. Не только «большая» Великобритания
со своим традиционным особым мнением, но и «маленькая» Чехия от­
казываются подписать бюджетный договор. А в самом бюджетном дого­
воре указано, что он вступит в силу п р и его р а т и ф и к а ц и и двенадцатью
1
странами еврозоны , — означает ли это 17 минус Греция, И с п а н и я , Пор­
тугалия, И р л а н д и я и И с п а н и я ?
П о м о ж е т ли Л и с с а б о н с к и й договор обеспечить л е г и т и м н о с т ь Ев­
р о с о ю з а в глазах граждан, преодолеть т а к н а з ы в а е м ы й демократичес­
к и й д е ф и ц и т ? Н и к о и м образом. Н е случайно п р и разработке Догово­
ра существовал м о л ч а л и в ы й консенсус — референдумов не прово­
дить. И л и ш ь И р л а н д и я была вынуждена сделать это по т р е б о в а н и я м
национальной конституции.
1
Art. 14(2) Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and
Monetary Union. Signed at the European Council meeting on 1—2 March 2012. Режим досту­
па http://www.european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_enl2.pdf.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
29
Граждане по-прежнему ощущают себя неспособными повлиять на де­
ятельность Евросоюза, что порождает апатию и даже раздражение. На
каждые новые выборы в Европарламент приходило все меньше избира­
телей, летом 2009 г. я в к а составила л и ш ь 43%. Все чаще, когда гражданам
дают возможность высказаться на референдумах, о н и голосуют против.
П р и ч и н а этого, к а к ни парадоксально, в успехе Евросоюза. Главными
историческими заслугами интеграции в Европе были разрешение внутриевропейских противоречий, и прекращение войн в Европе. И теперь,
когда эти задачи решены, общественная поддержка интеграции стала
основываться не на ценностных критериях (идеал мира в Европе),
а на прагматичной оценке эффективности Е С , которая в глазах населе­
н и я весьма невелика. Более того, успехи интеграции привели к измене­
н и ю сути Е Э С / Е С . Европейское сообщество задумывалось к а к структу­
ра отраслевой интеграции и интеграции национальных рынков, компе­
тентная в ограниченной сфере вопросов технического характера, мало
понятных для населения и затрагивающих преимущественно интересы
элиты. Д л я такой структуры было достаточно технократической леги­
тимности, вытекающей из ее практической эффективности, дополнен­
н о й косвенной легитимизацией через национальные правительства, ко­
торые эту структуру формировали. Однако в начале 1990-х гг. Европей­
ские сообщества превратились в Е в р о п е й с к и й С о ю з — структуру
принципиально иного характера, обеспечивающую уже не отраслевую
и даже не общую экономическую интеграцию, но в значительной мере
и политическую интеграцию. А оставшиеся прежними способы обес­
печения легитимности и ее общий уровень уже не отвечают требова­
н и я м , которые стало предъявлять общество. Союз изменился: он стал
восприниматься к а к квазигосударственная структура, и общество потре­
бовало от него легитимности того же уровня и характера, что и от госу­
дарства, т.е. классической демократической легитимности. Такое требо­
в а н и е со с т о р о н ы общества в п о л н е оправдано. Ведь Е в р о п е й с к и й
Союз — «это новая и незнакомая политическая система; он имеет значи­
тельные полномочия вмешиваться в дела общества; его н о р м ы главенст­
вуют над нормами национальных органов; он принимает решения, за­
трагивающие повседневную жизнь; он требует жертв, иногда обещая
л и ш ь неясные выгоды в долгосрочной перспективе; он берет у одних,
чтобы отдать другим; его действия затрагивают базовые ценности, вклю­
чая чувство идентичности; и, наконец, это большая политическая систе1.
1
Lord С. Legitimacy, Democracy and the EU: when Abstract Questions Become Practical
Policy Problems / One Europe or Several. Policy Paper 03/2000. P. 2.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
30
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
И т а к , перед е в р о п е й с к о й э л и т о й встала задача,
с р а в н и м а я по
сложности с квадратурой круга: в отсутствии европейского д е м о с а
обеспечить Е в р о п е й с к о м у С о ю з у уровень л е г и т и м н о с т и , адекватный
его н о в о м у образу некоего «квазигосударства». И м е н н о К о н с т и т у ц и я
могла бы стать п р о р ы в о м не столько с т о ч к и з р е н и я реального углуб­
ления интеграции, сколько с точки зрения создания европейской
с и м в о л и к и . П о д г о т о в л е н н ы й еще в 1994 г. по заказу Е в р о п а р л а м е н т а
доклад
упоминал
суверенитета
1
Союза .
необходимость
Конституция
создания
фикции
напоминала
государственного
правительствам
и
гражданам государств-членов, ч т о Е в р о п е й с к и й С о ю з — это не толь­
ко е д и н ы й р ы н о к , но и система политического у п р а в л е н и я , основан­
н а я на о б щ е п р и з н а н н ы х ц е н н о с т я х и п р и н ц и п а х . Главное д о с т и ж е н и е
К о н с т и т у ц и и ЕС заключалось в ее с и м в о л и ч е с к о м з н а ч е н и и : в с а м о м
т е р м и н е «конституция», в и с п о л ь з о в а н и и «государственной» терми­
н о л о г и и («европейский закон», «министр и н о с т р а н н ы х дел ЕС» и
т.п.), в п р и н я т о й с и м в о л и к е (гимн, флаг и д е в и з Е С ) . Вот почему та­
к о е в н и м а н и е б ы л о уделено Х а р т и и об о с н о в н ы х правах. Вот почему
п о я в и л о с ь м а л о э ф ф е к т и в н о е , но э ф ф е к т н о е п о л о ж е н и е о европей­
с к о м референдуме. Все э т о д о л ж н о б ы л о способствовать с о з д а н и ю
( и м е н н о с о з д а н и ю , а не в о з н и к н о в е н и ю ) у н а с е л е н и я чувства евро­
п е й с к о й идентич но сти. Н а л и ч и е такого м о щ н о г о с и м в о л а «государст­
венности» могло бы в з н а ч и т е л ь н о й с т е п е н и воздействовать на само­
с о з н а н и е н а с е л е н и я стран Е С .
Но все получилось н а о б о р о т — провал К о н с т и т у ц и и дал е в р о с к е п т и к а м возможность, о п и р а я с ь на волю народа, убрать из текста все,
что хоть к а к - т о ассоциировалось с квазигосударственной п р и р о д о й
Е С . Даже невинная символика показалась нежелательной; л и ш ь
16 стран ЕС б ы л и н а с т о л ь к о п р и в е р ж е н ы е в р о п е й с к о й идее, что в от­
д е л ь н о й д е к л а р а ц и и з а я в и л и , что будут считать у к а з а н н ы е г и м н , флаг
и девиз с и м в о л а м и Е в р о п е й с к о г о Союза.
Более того, если в 1990-е гг. д е ф и ц и т легитимности ЕС был предме­
том озабоченности экспертного сообщества, то в последнее десятиле­
тие он был осознан обществом и элитой, и потому стал фактором ре­
альной п о л и т и к и . Отказавшись от тактики и г н о р и р о в а н и я проблемы,
элиты были вынуждены в той и л и и н о й степени учитывать настроение
общества, полагавшего, что в Евросоюзе «слишком много интеграции».
Стал ли Евросоюз более э ф ф е к т и в н ы м ? В определенной степени
да, но увеличится ли э ф ф е к т и в н о с т ь и оперативность р е ш е н и я им те1
Deuxiemme rapport de la commission institutionnelle sur la constitution de Г Union europeenne // Parlement Europeen. 9 fevrier 1994.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
31
кущих, тактических задач? О д н о в р е м е н н о Л и с с а б о н с к и й договор,
ф о р м а л ь н о сохраняя п р и н ц и п институционального баланса между
н а д н а ц и о н а л ь н ы м и и межправительственными элементами, сдвигает
баланс в л и я н и я в пользу межправительственных институтов — Евро­
пейского совета и Совета м и н и с т р о в . Введение постов Председателя
Е в р о п е й с к о г о совета и Высокого представителя по и н о с т р а н н ы м
делам и п о л и т и к е безопасности, хотя и и м е ю щ е г о двойную подчинен­
ность, но ощутимо сильнее связанного с Е в р о п е й с к и м советом; под­
ч и н е н и е этому Высокому представителю Е в р о п е й с к о й службы внеш­
н и х действий, что ф а к т и ч е с к и привело к выводу из структуры Комис­
с и и подразделений, ранее п о д ч и н е н н ы х члену К о м и с с и и п о в н е ш н и м
связям — вот л и ш ь некоторые п р и м е р ы этой тенденции. В начале
2008 г. М. Дуган отмечал: «если государства-члены почувствуют, что
этот тектонический сдвиг [в пользу межправительственных институ­
тов. — Н.К.] действительно п р о и з о ш е л , то, рассматривая межинститу­
ц и о н а л ь н ы й баланс Союза, к о т о р ы й основывается не только на пер­
в и ч н о м праве Договоров, но и на с л о ж и в ш е й с я институциональной
практике, мы будем вынуждены п р и н я т ь во в н и м а н и е возрождение
межправительственного в л и я н и я на п р о ц е с с ы ф у н к ц и о н и р о в а н и я Со­
1
юза» . Полагаю, что этот «тектонический сдвиг» не только п р о и з о ш е л ,
но и уже о с о з н а н всеми п о л и т и ч е с к и м и акторами.
Неслучайно в последнее десятилетие все ч а щ е в ЕС раздаются идеи
2
о г и б к о й интеграции . Пусть те, кто хотят и готовы, объединяются тес­
нее и создают «твердое ядро» Е С , а прочие останутся на п е р и ф е р и и . Об
э т о м неоднократно говорили л и д е р ы ведущих стран ЕС — Н и к о л я
С а р к о з и , Ангела М е р к е л ь , Р о м а н о П р о д и и м н о г и е другие. Ч а щ е все­
го речь идет о с о з д а н и и «авангарда» в сфере ю с т и ц и и и в н е ш н е й поли­
т и к и , о более тесной к о о р д и н а ц и и э к о н о м и ч е с к о й п о л и т и к и . Более
того, Л и с с а б о н с к и й договор прописывает н о в ы е механизмы, которые
определяют п о р я д о к создания «твердого ядра». В о з м о ж н о , очень ско­
ро мы увидим то, что С т е ф а н К о л л и н ь о н образно назвал «зданием по­
3
литического союза (ядро) в саду политического союза (периферия)» .
Но это означает отказ от базового п р и н ц и п а европейской интегра­
ц и и — совместного д в и ж е н и я к о б щ и м целям. Д л я р е а л и з а ц и и этого
п р и н ц и п а Евросоюз стал с л и ш к о м в е л и к и с л и ш к о м разнороден;
1
Dougan М. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts // Common Market
Law Review. 2008. Vol. 45. P. 697-698.
2
См. подробнее: Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе. Доклады
ИЕ РАН. № 256. М.: ИЕ РАН, 2010; Кавешников Н.Ю. «Гибкая интеграция» в Европей­
ском союзе // Международные процессы Т. 9. № 2(26). Май-август 2011. С. 58—69.
3
Collignon S. Vive la Republique Europeenne. Paris: Edition de la Martiniere, 2004. P. 153.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
32
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
то, что было в о з м о ж н о в формате ш е с т и и даже 15 стран, стало практи­
ч е с к и н е в о з м о ж н о в формате 27.
С и м в о л и ч е с к и м ф а к т о м стало учреждение в 2010 г. первого меха­
н и з м а продвинутого сотрудничества — в сфере права, п р и м е н и м о г о
1
к т р а н с г р а н и ч н ы м с е м е й н ы м о т н о ш е н и я м . С ф е р а д е й с т в и я этого
документа д о в о л ь н о узка, не с и л ь н о с в я з а н а с о с н о в н ы м м а с с и в о м
права ЕС и имеет о г р а н и ч е н н ы е э к о н о м и ч е с к и е последствия. Но это
первая брешь в п л о т и н е . С. П и р с , отмечает: « И м е я о д и н р а з р е ш е н н ы й
м е х а н и з м продвинутого сотрудничества, будет легче с п о л и т и ч е с к о й
т о ч к и з р е н и я учредить п о д о б н ы е м е х а н и з м ы в будущем... А учитывая
в о з м о ж н о е ж е л а н и е создать в б л и ж а й ш е м будущем продвинутое со­
трудничество в более с л о ж н ы х и противоречивых сферах (таких к а к
г а р м о н и з а ц и я к о р п о р а т и в н о г о н а л о г о о б л о ж е н и я и л и создание патен­
та Е С ) , имеет с м ы с л сначала учредить продвинутое сотрудничество
2
в сфере, не и м е ю щ е й большого политического значения» .
За четыре года — с референдумов 2005 г. до вступления в силу Лис­
сабонского договора — сильно ослаб дух европейского единства и за­
туманились перспективы развития Евросоюза. У н а с е л е н и я в ряде
стран стали очевидны апатия и даже о т к р о в е н н ы й скепсис. Прояви­
л и с ь м н о г о ч и с л е н н ы е , вроде бы уже преодоленные ранее противоре­
ч и я стратегического характера между странами-членами. О д и н л и ш ь
р е з к и й рост числа и с к л ю ч е н и й , предоставленных тем и л и и н ы м стра­
н а м , говорит о м н о г о м . Е с л и бы Л и с с а б о н с к и й договор был п о д п и с а н
в 2004 г. по итогам работы К о н в е н т а , все — и п о л и т и к и , и э к с п е р т ы —
приветствовали бы его к а к очередной р е ш и т е л ь н ы й шаг на пути инте­
грации. Сегодня же в зависимости от своих теоретических взглядов
э к с п е р т ы оценивают Л и с с а б о н с к и й договор к а к свидетельство прова­
л а п о п ы т к и федерализовать Е в р о п е й с к и й С о ю з , л и б о к а к очередной
м а л ы й ш а г на пути к Е в р о п е й с к о м у супергосударству, л и б о к а к «тон­
кую настройку» существующего баланса между наднациональностью
и межправительственным подходом. В л ю б о м случае Л и с с а б о н с к и й
договор не был предназначен д л я штурма суверенитета государствчленов и л и их н а ц и о н а л ь н о й к о м п е т е н ц и и . В с р а в н е н и и с Маастрихт1
Council (2010) Decision 2010/405/EU of 12 July 2010 authorising enhanced cooperation
in the area of the law applicable to divorce and legal separation.
2
Peers S. Divorce, European Style: The First Authorization of Enhanced Cooperation //
European Constitutional Law Review. 2010. No 6. P. 357.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора
33
с к и м договором, создавшим вторую и третью о п о р ы , Л и с с а б о н с к и й
1
договор относительно скромен . Разумеется, п о д о б н а я о б щ а я о ц е н к а
текста Лиссабонского договора не ставит под с о м н е н и е отдельные
п р о р ы в ы в развитии интеграции, н а п р и м е р , к о м м у н и т а р и з а ц и ю про­
странства свободы, безопасности и правосудия, у н и ф и к а ц и ю законо­
дательных процедур, р е ф о р м у системы н о р м а т и в н ы х актов, создание
более э ф ф е к т и в н о й структуры органов в О В П Б . О д н а к о в большинст­
ве сфер деятельности ЕС р е ф о р м ы весьма у м е р е н н ы и / и л и сопровож­
даются з н а ч и т е л ь н ы м количеством оговорок.
А н а л и з одного только текста Л и с с а б о н с к о г о договора не позволя­
ет адекватно о ц е н и т ь его з н а ч е н и е д л я р а з в и т и я е в р о п е й с к о й интегра­
ц и и . Текст х о р о ш и й . Но гораздо важнее то, что Л и с с а б о н с к и й дого­
вор — это к о н с т а т а ц и я неудачи, к о т о р о й з а к о н ч и л а с ь «атака» федера­
л и с т о в . П о л и т и ч е с к и е последствия э т о й неудачи в том, что усиление
евроскепсиса в о б щ е с т в е н н о м м н е н и и сделало в о з м о ж н ы м проведе­
н и е п о л и т и ч е с к и м и э л и т а м и более « н а ц и о н а л ь н о о р и е н т и р о в а н н о й »
п о л и т и к и , а р е а к ц и я на э р о з и ю солидарности и участившиеся требо­
в а н и я уступок и и с к л ю ч е н и й со с т о р о н ы отдельных стран делают эту
« н а ц и о н а л ь н о ориентированную» п о л и т и к у о п р а в д а н н о й с прагмати­
ч е с к о й т о ч к и з р е н и я . Термин « н а ц и о н а л ь н ы й интерес», р а н е е считав­
ш и й с я н е п р и л и ч н ы м , когда речь ш л а о б и н т е г р а ц и о н н ы х процессах
в Е в р о п е , с н о в а стал л е г и т и м н ы м .
М н о г и е эксперты рассматривали sui generis природу Европейского
Союза к а к явление временное, утверждая, что ЕС л и б о скатится к меж­
правительственному сотрудничеству, л и б о вырастет до федерации. Од­
н а к о нет ничего более постоянного, ч е м временное. Л и с с а б о н с к и й до­
говор в очередной раз зафиксировал это статус-кво. Существующая
стабильная нестабильность, синтез в единой структуре множества ме­
тодов, процедур и механизмов, открытая finalite интеграционного про­
цесса позволяют сравнить Е в р о п е й с к и й С о ю з с гимнастом, балансиру­
ю щ и м на канате в ответ на в н е ш н и е и внутренние вызовы.
И с т о р и я ЕС — это история преодоления кризисов. В 1950-е тт. —
кричи с, в ы з в а н н ы й крахом Европейского оборонительного сообщества;
в 1960-е гг. — политика Де Голля и кризис «пустого кресла», в 1970-е гг. —
глобальный э к о н о м и ч е с к и й кризис, неспособность закончить строи­
тельство общего р ы н к а и провал п о п ы т к и трансформировать ЕС в по­
литического актора; в 1980-е гг. — противостояние с Великобританией
1
Sieberson S.C. Inching Toward EU Supranationalism? Qualified Majority Voting and
Unanimity Under the Treaty of Lisbon // Virginia Journal of International Law. 2010. Vol. 5.
No 4. P. 995.
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
34
Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза
эпохи Маргарет Тэтчер; в 1990-е гг. — война на Балканах и рост негатив­
ного отношения к ЕС со стороны общественного м н е н и я . В последнее
десятилетия ЕС столкнулся с последствиями расширения, ирландским
«нет» Н и ц ц к о м у договору, бюджетным кризисом 2005—2006 гг., прова­
л о м Конституции, сложностями при р а т и ф и к а ц и и Лиссабонского дого­
вора и, наконец, с глобальным э к о н о м и ч е с к и м кризисом и спровоциро­
в а н н ы м им кризисом суверенного долга периферийных стран и з о н ы
евро. Из каждого кризиса Европейский Союз выходил изменившимся,
иногда более сплоченным, иногда ослабевшим, иногда более гибким,
но всегда адаптированным к н о в ы м реалиям. Из современного кризиса
Е С , скорее всего, выйдет трансформировавшимся в систему «ядра и пе­
риферии». И м е н н о провал Конституции и принятие Лиссабонского до­
говора в значительной степени предопределили такое направление раз­
вития Е С .
Документ создан с помощью незарегистрированной версии pdfFactory Pro www.pdffactory.com
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
22
Размер файла
263 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа