close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Новые подходы к проблемам

код для вставкиСкачать
Новые подходы к проблемам предотвращения
распространения ракетного оружия
Роберт Макдугалл *
Директор Отдела по нераспространению, контролю над вооружениями и
разоружению Министерства иностранных дел и международной торговли Канады
ВВЕДЕНИЕ
13 октября 2000 года, после завершения Хельсинского пленарного заседания
Режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ) правительство Финляндии от
имени всех участников заседания выпустило пресс-релиз, содержавший следующий
абзац:
“Члены РКРТ продолжили начатое на предыдущем пленарном заседании в 1999
году обсуждение свода принципов, обязательств, мер по обеспечению взаимного
доверия и средств поощрения, которые могли бы составить кодекс поведения в
борьбе с распространением ракетного оружия. Участники договорились о начале
переговоров с государствами, не входящими в Режим контроля за ракетными
технологиями, с тем, чтобы вовлечь их в общий процесс согласования
многостороннего договора, открытого для всех государств”.
Несмотря на внешнюю лаконичность, эти два предложения отражают событие,
имеющее большое значение для всеобщего разоружения и нераспространения
ядерного оружия, а именно попытку значительной части мирового сообщества
способствовать созданию первого многостороннего договора, вводящего
нормативы и совместные подходы к деятельности, связанной с ракетным оружием.
Результаты, достигнутые РКРТ в плане разработки проекта такого кодекса, а также
относительно переговоров с другими странами, не являются пока достоянием
общественности. Тем не менее, данная статья отражает современную позицию
Канады как страны-участницы переговоров по РКРТ; более широко представлены
взгляды канадской стороны на проблему распространения ракетного оружия и на
пути дальнейшего развития мирового сообщества.
ПРЕДПОСЫЛКИ
Ядерные испытания, проведенные в течение последних нескольких лет на Ближнем
Востоке, в Юго-Восточной Азии и в КНДР, информация об иракских программах
разработки ракетных технологий, а также данные о менее драматичных, но столь
же знаменательных исследованиях в области разработки баллистических ракет и
ракетных технологий во все возрастающем числе государств указывают на
необходимость активизации усилий по контролю над вооружениями и
предотвращению их распространения с целью повышения региональной
стабильности и уменьшения доступа к современным системам доставки оружия
массового поражения. В последнее время беспокойство многих стран вызывают и
другие аспекты разработок ракетного вооружения, например, неправильно
истолкованные или неожиданные запуски.
Основной проблемой в этом плане является отсутствие всеобъемлющих и
общепринятых норм, определяющих, какие работы в области ракетных вооружений
являются «неправомерными». Международное сообщество выступает с критикой
определенных действий ряда государств в каждом отдельном случае, однако не
существует многостороннего договора или соглашения, которые проводили бы
грань между допустимыми и недопустимыми действиями. В этом отличие данной
ситуации от ситуации с оружием массового уничтожения, где международные
договоры содержат ряд норм, соблюдение которых обеспечивается разного рода
инспекциями и прочими механизмами.
Несколько двусторонних соглашений по системам ракетного оружия и/или
боеголовкам все же существует (например, Договор о ликвидации ракет средней и
меньшей дальности (РСМД), Договор о сокращении стратегических
наступательных вооружений (СНВ) и Договор по противоракетной обороне (ПРО)
между Соединенными Штатами Америки и Россией), однако они не могут
напрямую обеспечить базу для многосторонней деятельности. Режим контроля за
ракетными технологиями позволяет осуществлять некоторый контроль за
международным перемещением ракет среднего радиуса действия, но участие в нем
не является обязательным, а сам режим не представляет общепринятого
нормоустанавливающего документа. Во всяком случае, его рамки не охватывают
всех аспектов проблемы распространения ракетного оружия (например,
качественный рост возможностей производства во все большем количестве стран, а
также увеличение экспорта из стран, не заинтересованных во вступлении в РКРТ).
Тем не менее, в последнее время все больше стран и организаций заявляют о своей
готовности принять участие в более широких формах международной деятельности
в области ракетных технологий. Примеры весьма разнообразны: двусторонние
меры по уведомлению о запуске (например, США/Россия и Индия/Пакистан в
Лахоре), открытое выражение многими странами заинтересованности в
многостороннем договоре по ракетному оружию, соглашение о более активной
политике членов РКРТ, достигнутое на пленарных заседаниях РКРТ в Будапеште
(1998), Нордвике (1999) и Хельсинки (2000); итоговые заявления саммита Большой
восьмерки в Кёльне (1999) и Окинаве (2000); решения Генеральной Ассамблеи
ООН 1999 и 2000 гг.; заявления неправительственных организаций, вроде доклада
Токийского форума в июле 1999 года (который призывал к укреплению
руководящих принципов РКРТ, достижению международных или региональных
соглашений, поиску “других практических способов контроля за ракетным
вооружением и предотвращения его распространения”).
ОБЩИЕ ФАКТОРЫ
Поскольку конечной целью такой деятельности является разработка согласованных
международных норм и механизмов по предотвращению производства, передачи,
испытания и развертывания ракет, конечным дипломатическим средством для
достижения этой цели, по всей вероятности, будет полноценный и имеющий
обязательную юридическую силу договор. Тем не менее, попытка заключения
такого договора без предварительной подготовки может противоречить интересам
национальной безопасности и коммерческим интересам, а также чревата
длительным отсутствием конкретных результатов. В качестве альтернативного
подхода можно рассмотреть, обсудить и реализовать ряд поэтапных мер,
начинающихся с более простых мер, нежели заключение договора.
Для начала необходимо рассмотреть ряд общих факторов, относящихся к любому
варианту решения проблемы (полному или частичному). Во внимание необходимо
будет принять, по меньшей мере, три фактора:
- географический охват (т.е. какие страны будут участвовать). Сложность может
представлять тот факт, что страны, являющиеся наиболее активными в данной
области и включение которых в процесс является наиболее важным, могут не
проявить большой заинтересованности в участии в переговорах;
- функциональный охват (т.е. какие виды деятельности будут включены).
Сложность может представлять, среди прочего, необходимость отражения
интересов растущего числа государств, развивающих технологии орбитальных
спутников гражданского назначения и осуществляющих прочую деятельность
мирного характера в открытом космосе; а, следовательно, и необходимость
различения гражданских и военных программ разработки, испытания и запуска
ракет.
- технологический охват (т.е. какие именно технологии будут подпадать под
ограничения). Сложность может представлять не только вопрос определения, какая
деятельность должна рассматриваться по каждому типу баллистических ракет
(межконтинентальные/орбитальные, средней дальности и тактические/малой
дальности), но вопрос о необходимости и формах охвата небаллистических ракет
(например, крылатых ракет).
Другой общий фактор касается вопроса о юридической силе данного документа.
Формат может варьироваться от простых деклараций или заявлений о принципах,
не предусматривающих принятия каких-либо обязательств, до подписания
политически обязывающих соглашений со значительной широтой охвата и уровнем
специфики, а также полномасштабных международных договоров.
Последним фактором общего характера является вопрос о том, в каких именно
организационных формах могут быть продуктивно обсуждены, проанализированы
и проконтролированы действия, предпринимаемые в отношении проблемы
распространения ракетного оружия. На начальной стадии, когда основная задача
заключается в определении путей решения проблемы в общих чертах, вероятно,
наиболее подходящим и даже неизбежным является всеобъемлющий подход.
Однако в определенный момент необходимо принять решение о переходе от
общего обсуждения к более конкретным переговорам по различного рода
соглашениям. Кроме того, проводить дискуссии и переговоры по разным аспектам
проблемы распространения ракетного оружия предпочтительнее всего на разных
форумах.
Особым, но имеющим отношение к делу вопросом является необходимость
создания постоянных органов, реализующих меры, которые будут согласованы в
результате различных консультаций и переговоров. Такие органы могут быть
различными по структуре и функциям: от центра по обмену данными о запусках
ракет до неофициальной структуры, действующей между конференциями и не
имеющей постоянного секретариата (такую структуру в настоящее время имеет
ДНЯО), или официальной международной организации, действующей на основе
международного договора. Несмотря на важность вопроса о данных органах в
долгой перспективе, он остается вторичным и его разрешение зависит от
содержания будущих соглашений, для реализации которых эти органы будут
создаваться.
При условии разрешения этих и других важных проблем, станет возможным и
рассмотрение конкретных шагов. Многие из них уже обсуждались на различных
форумах. В целом можно выделить две основные категории: расширение
деятельности РКРТ, а также согласование и
многосторонних правовых документов и механизмов.
реализация
ряда
новых
Что касается РКРТ, то изменения в рамках существующего мандата могли бы
включать более активную роль в отношениях с основными партнерами, не
являющимися членам РКРТ, налаживание сотрудничества с другими режимами
нераспространения, увеличение числа технологий, охватываемых режимом, и
расширение состава участников. В целом, Режим также мог бы использоваться в
качестве одного из форумов для обсуждения более широкого международного
подхода к решению проблем распространения ракетного оружия. В результате он
стал бы играть новую, более инициативную роль в решении проблем
распространения и способствовал бы более широкому принятию норм,
направленных на предотвращение разработки новых ракетных систем. Будучи
экспертной организацией, которая давно и на деле доказала свою приверженность
задачам нераспространения, РКРТ мог бы одновременно служить центром для
проведения дискуссий среди членов РКРТ и выступать надежным
партнером/спонсором, привлекающим широкий круг стран, не являющихся
членами РКРТ, к обмену данными об исследованиях в данной области.
На сегодняшний день предложения по разработке новых документов и мер
касаются механизмов по достижению большей транспарентности при производстве,
хранении и передаче ракет, многосторонних процедур уведомлений о запусках и
создания центра обмена уведомлениями; рассмотрения мер контроля;
формулирования основных положений и руководящих принципов, направленных
на установление норм в отношении производства, передачи, испытаний и запуска
ракет; а также согласования «кодексов поведения», накладывающих определенные
политические обязательства и предусматривающих установление норм для
отдельных государств. Тем не менее, было бы ошибкой предполагать, что эти
предложения могут быть приняты безоговорочно. Некоторые из них уже получили
международную поддержку, однако ряд стран опасается, что эти предложения
могут оказать негативное влияние на региональную ситуацию и их индивидуальные
подходы к вопросам национальной безопасности. Другие страны считают, что
принятие подобных предложений лишь «узаконит» существование уже имеющихся
программ по производству оружия в ущерб новым участникам многосторонних
договоренностей.
Третьи страны
выражают
озабоченность невольной
легитимизацией некоторых видов деятельности в процессе установления контроля
над ними. Подобные разногласия должны быть преодолены.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
Принимая во внимание сложность рассмотренных выше факторов, становится ясно,
что решение проблемы распространения ракетного оружия требует комплексного
стратегического подхода. Из этого не следует, что проблема должна быть решена
посредством безотлагательного заключения комплексного и детально
разработанного договора или срочного принятия плана действий, охватывающего
все элементы стратегии. Необходимо понимание того, на какие достижения может
надеяться мировое сообщество и какое место различные многосторонние
предложения занимают в общей картине.
В процессе осмысления такой стратегии можно рассмотреть те подходы, которые
являлись частью различных предыдущих решений проблемы нераспространения,
контроля над вооружениями и разоружения. Ниже представлены предложения,
которые со временем можно применить к деятельности, связанной с ракетным
оружием.
Нераспространение: Данный подход основан на соглашениях или механизмах,
ограничивающих передачу технологий, которые признаны слишком опасными для
открытого доступа. Он включает в себя режим контроля за экспортом вооружений,
направленный на поставщика (именно этот подход представляет РКРТ), а также
обязательные уведомления о поставках/получении особых видов вооружений и
связанных с ними технологий (такие уведомления предусмотрены Договором о
нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и другими договорами, но до сих пор
не получили многостороннего одобрения для применения по отношению к
ракетному оружию).
Контроль над вооружениями: Этот подход признает, что страны-участницы
договора обладают и будут продолжать обладать рассматриваемым видом
вооружений, но при этом пытается ограничить или сократить количество,
развертывание, тактико-технические характеристики и прочие качественные
показатели. Действующим примером является Договор о сокращении
стратегических наступательных вооружений (СНВ). Данный подход в более общем
виде применим и к ракетному оружию, но это может поднять вопрос об
«легитимизации».
Разоружение: Этот подход декларирует запрет на определенные виды вооружений
и призывает к их уничтожению. Он стал основой Конвенций по запрещению
химического и биологического оружия и Договора о нераспространении ядерного
оружия (ДНЯО). В отношении ракетного оружия были заключены двусторонние
соглашения, такие как Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности
(РСМД), и, возможно, будут достигнуты многосторонние соглашения о ликвидации
некоторых классов ракет.
Меры по укреплению доверия: Этот подход направлен на уменьшение
напряженности, предотвращение ложной интерпретации и содействие
дальнейшему сотрудничеству через укрепление взаимного понимания и доверия,
например, путем взаимного предварительного предупреждения о готовящемся
запуске ракеты. Ключевым элементом в этом подходе является транспарентность.
Регистр обычных вооружений ООН уже охватывает большую часть ракет с
дальностью более 25 километров и при более широком применении может стать
еще более эффективным инструментом.
Нормотворческие меры: Этот подход стремится к достижению широкого
консенсуса о нормах допустимого и недопустимого поведения в отношении
разработки технологий, испытаний, владения, развертывания, передачи и прочих
видов деятельности, связанной с владением ракетным оружием. Тем не менее, в
настоящее время не имеется универсального договора в отношении ракетного
оружия.
Юридически
обязывающий
договор
потребует
установления
всеобъемлющего взаимного соглашения между всеми заинтересованными
сторонами, в то время как достижение политически обязывающего механизма
может оказаться более простой задачей.
Контроль и мониторинг: Данный аспект всегда представлял трудности, однако он
имеет важное значение для соглашений, основанных на взаимных гарантиях того,
что другие государства выполняют свои обязательства. Имеется несколько
примеров, относящихся как к конкретным организациям (МАГАТЭ и ОЗХО), так и
к конкретным ситуациям (деятельность ООН в Ираке, включавшая меры по
предотвращению распространения ракетного оружия). Примеры договоров по
ракетным вооружениям между США и Россией демонстрируют, что соглашение
возможно даже по строгим мерам верификации, если стороны считают проблему
достаточно важной.
Меры поощрения: Иногда для того, чтобы государства отказались от действующих
или планируемых программ разработки оружия и присоединились к режиму
нераспространения, контроля над вооружениями и разоружения, необходимы
положительные стимулы. Одной из возможностей, например, является поддержка
программ мирного использования космоса при условии отказа от программ
разработки баллистических ракет, как это, по некоторым источникам, сейчас
обсуждается между США и КНДР.
Гарантии безопасности: Еще одним способом поощрения некоторых государств к
отказу от разработки отдельных видов вооружений является гарантия того, что в
результате такого отказа их безопасность не пострадает необратимым образом.
Такие гарантии предоставляются двумя основными способами: «положительные
гарантии», основанные на заявлениях о том, что угроза использования или
использование ракетного оружия против определенного государства повлечет за
собой дипломатическую и иную поддержку со стороны группы стран-гарантов; а
также «негативные гарантии», основанные на отказе стран-гарантов от
использования определенных типов оружия против государств, отказавшихся от
распространения оружия, как, например, в случаях определенных зон, свободных
от ядерного оружия.
Консультативный механизм: Это другой важный аспект при проведении мер по
укреплению доверия, который оказывает значительную помощь в налаживании
системы обмена информацией и создания консенсуса в отношении совместных
действий. Такую роль для своих членов играет РКРТ; он также способствует
установлению диалога между участниками РКРТ и государствами, которые не
являются участниками режима. Другие механизмы, или потенциальные механизмы,
включают авторитетные форумы для международного обсуждения, такие как
Конференция по разоружению в Женеве и Первый комитет Генеральной ассамблеи
ООН, новые специализированные организации, к примеру предложенная Россией
Система глобального контроля, и группу экспертов ООН, образованную в
соответствии с недавним решением Генеральной ассамблеи ООН. На данном этапе
многообразие форумов по проведению консультаций, скорее всего, так же
неизбежно, как и желательно в целях более глубокого ознакомления с
существующими проблемами и укрепления сотрудничества в поиске решений.
Переговорный механизм: Опыт показывает, что когда приходит время приняться за
создание практических инструментов нераспространения, решение должно быть
достигнуто в рамках одного переговорного форума (или на каждом форуме для
каждого рассматриваемого соглашения). Ни одна из специализированных
организаций не имеет достаточных полномочий или количества стран-участников,
для того чтобы быть надёжным форумом для принятия подобных решений.
Логично было бы предположить, что подобным форумом может служить
Конференция по разоружению в Женеве, однако на её эффективность отрицательно
влияют постоянные внутренние разногласия. Существуют органы ООН,
занимающиеся проблемами космического пространства, но в их полномочия
данные проблемы не входят. Первый комитет Генеральной Ассамблеи ООН мог бы
выступить в роли единственного и надёжного переговорного форума, но комитет
сам по себе не имеет отношение к переговорному процессу. Возможным выходом
могло бы послужить создание специального международного органа по
нераспространению ядерного оружия и смежным проблемам, сходного с органом, в
рамках которого обсуждается сейчас протокол по контролю Конвенции о
биологическом и токсинном оружии (КБТО). Однако такая организация нуждается
в широких полномочиях и широком международном представительстве.
Любые из этих различных подходов можно объединить в многосторонний режим
контроля над ракетным оружием в рамках создания общей стратегии решения
данной проблемы. Некоторые подходы будет существенно легче обсудить и
осуществить уже в ближайшем будущем. Контроль за экспортом уже работает и
является неписаной, если не универсальной нормой нераспространения ядерного
оружия, которую соблюдают множество государств. Меры по укреплению доверия
и консультативные механизмы, кажется, также сравнительно несложно создать
(хотя бы потому, что они не предусматривают какие-либо ограничения).
Продвижение же процесса переговоров по многостороннему контролю над
вооружениями и разоружению в отношении ракетного оружия, безусловно,
является наиболее сложной задачей. Общие соглашения по наиболее острым
вопросам, конечно, будут достигнуты путём компромиссов сторон с неравными
возможностями для переговоров и с различными целями, как было в случае
Договора по нераспространению (содержание которого отражает сложную систему
компромиссов по проблемам нераспространения, разоружения, практической
поддержки мирного использования технологий и согласия на интрузивные
инспекционные проверки).
НЕКОТОРЫЕ ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ
Взглянем на ситуацию с другой стороны. Если необходимо выработать более
широкую многостороннюю стратегию и успешно провести в жизнь новые идеи, то
необходимо придерживаться определённых принципов и признать определённые
факты сегодняшней ситуации. Некоторые из этих принципов и фактов кратко
описаны далее.
Гарантия поддержания или укрепления безопасности стран, желающих
присоединиться к инициативам по нераспространению. На самом деле, ни одно
государство не пожелает принять участие в какой-либо инициативе за счёт
ограничения своих нынешних или планируемых разработок в области ракетных
технологий, что может существенно уменьшить безопасность такого государства.
Однако есть возможные смягчающие факторы. Проблема безопасности является
наименьшей проблемой в менее жестких подходах, описанных выше. В целом,
важно добиваться понимания того, что ограничение разработок и развёртывания
ракетных технологий, ведет к общему укреплению безопасности как на глобальном,
так и на региональном уровнях. Взаимность обязательств и соблюдение
договоренностей на международном (или широко трактуемом региональном)
уровнях будет важным фактором убеждения сомневающихся. Также можно будет
предложить многоаспектные инициативы или комплекс инициатив, которые в
совокупности будут способствовать укреплению безопасности каждой из странучастниц или каким-нибудь взаимоприемлемым способом компенсируют странам
принятые ими ограничения.
Учет региональных условий. За исключением межконтинентальных баллистических
ракет, которыми располагают только несколько стран и ограничения на которые
налагаются, как правило, в двустороннем порядке, большинство ракет, к которым
будут относиться новые инициативы, являются по своим характеристикам
региональными. В каждом регионе, таким образом, будут свои основные
действующие лица и различные обстоятельства. Осуществление любой инициативы
мирового масштаба требует, таким образом, гарантии того, что усилия на
региональном уровне в результате были бы увеличены, а не уменьшены. В
некоторых случаях можно объединить региональные подходы в один подход
международного масштаба, если, конечно, они не противоречат друг другу.
Концепция зон, свободных от ракетного оружия, тоже заслуживает внимательного
рассмотрения.
Поддержка двусторонних договоренностей. Двусторонние договоренности в сфере
национальной безопасности отражают определённые исторические факторы и
особые обстоятельства. Широкая программа по нераспространению ракетных
технологий должна укрепить такие договоренности, а не вступать с ними в
противоречие. Эта проблема особенно ярко проявляется на ранних стадиях
разработки новых многосторонних программ по ядерному разоружению, когда
особенно необходимо избегать конфликтов по поводу наиболее острых вопросов. С
другой стороны, к тому времени, когда будет возможно превратить некоторые
двусторонние соглашения в многосторонние, другие потенциальные участники
могут высказать протесты по поводу исключений, сделанных на первоначальных
переговорах.
Неприемлемость подхода “одно решение для всех”. Хотя всеобщие нормы и
договорённости и должны касаться всех государств мира, необходимо учитывать
также региональные и национальные особенности, особенно в отношении
совместных практических действий и мер поощрения. Последовательность в
применении общих принципов является жизненно важной, однако гибкость в этом
отношении тоже может сыграть немалую роль. При этом необходимо подчеркнуть,
что подобная гибкость ни при каких условиях не должна подрывать целостность
процесса в целом.
Использование принципа поэтапности. Как уже говорилось выше, с самого начала
принимаясь за реализацию программы слишком активно и слишком
всеобъемлюще, можно отпугнуть потенциальных участников программы,
представляющих самые разные точки зрения. Это проблема проистекает из очень
деликатного вопроса национальной безопасности, большого круга несопоставимых
национальных позиций и недостаточно развитой нормативной базы для
обсуждения. Более правильным подходом могла бы стать последовательная
разработка более ограниченных инициатив. В обсуждении предложений по
конкретным действиям, в отличие от обычных консультаций по общим вопросам,
будет важно гарантировать то, что отдельные программы по сути ведут к
взаимному укреплению позиций всех сторон процесса. Также будет важно, чтобы
такие постепенные инициативы отражали единый стратегический подход.
Приоритет подробного анализа проблем и возможностей. В каждый момент
времени прежде всего необходимо рассматривать наиболее существенные вопросы,
соглашение по которым может быть достигнуто в ближайшей перспективе. Как
предложено выше, это будет означать, среди прочего, подробный анализ
типов/характеристик ракет и видов деятельности в сфере ракетных технологий,
затронутых в инициативе, анализ позиций стран чьё участие в инициативах
признается необходимым, а также заранее известных трудностей в ходе
переговоров. Это также будет означать обращение к вопросам баланса,
компромисса и наиболее эффективных способов привлечения стран для участия в
таких инициативах.
Внимание к созданию норм как всеобщей цели. Возможно, основная цель этой
деятельности состоит в развитии международных норм в отношении деятельности
в сфере ракетных технологий, при этом не важно, выразятся ли эти нормы в
формальном договоре, или в системе правил и других мер по укреплению
взаимного доверия. Четкое понимание того, что именно является “хорошим” и
“плохим” в отношении деятельности в сфере ракетных технологий, очень важно
для создания последовательных и логичных оснований для более широкого
процесса, и это особенно важно в отношении проблемы легитимизации отдельных
аспектов этой деятельности. Развитие норм должно быть неотъемлемой частью
любых программ, и подробная программа по вопросу определения норм может
быть разработана на ранних стадиях процесса. Подобная программа по разработке
норм может быть начата с формулирования простого и необязательного для
исполнения набора правил, с которыми страны смогут добровольно согласиться.
Наращивание успехов. В разработке подобных программ нужно позаботиться о
гарантировании того, что уже существующие успешные подходы не потеряют
своей силы в будущем. В противном случае их следует объединить как часть
всеобщей стратегии. Примером может послужить деятельность РКРТ в отношении
контроля над экспортом и специфических программ работы с отдельными
странами. Более широкая стратегия должна включать в себя уже действующие
ограничительные меры, а не заменять их. Это замечание также относится к
включению в отчёты Регистра обычных вооружений ООН сведений о ракетных
технологиях (даже при условии договоренностей о других мерах по достижению
прозрачности).
Максимальная защита и использование существующих институтов. Необходимо
активно использовать существующие форумы и расширять круг рассматриваемых в
их рамках проблем. Действующие организации имеют преимущество уже в силу
своего признанного статуса и стабильного членства, что позволяет избежать
некоторых процедурных проблем, связанных с созданием новых организаций.
Поэтому конкуренция между вновь создаваемыми и уже существующими
организациями не имеет смысла. Для разных видов инициатив полезными могут
оказаться такие уже действующие форумы, как, например, сам Режим контроля за
ракетными технологиями, Конференция по разоружению в Женеве и различные
органы ООН, связанные с проблематикой использования космического
пространства. При этом следует заметить, что там, где нет подходящей организации
или где такая организация работает неэффективно, можно прибегнуть к созданию
новых организаций, которые, возможно, могли бы быть созданы в связи с уже
существующими структурами.
Использование стратегического и сбалансированного подхода к участию
государств. Оптимальное участие может зависеть от того, какие программы
обсуждаются, и на какой стадии разработки они находятся. Некоторые подходы
можно эффективно использовать в группах со сравнительно ограниченным
участием. При этом, как правило, более широкие программы для достижения всех
поставленных целей потребуют участие большего количества государств. На
стадии консультаций имеет смысл максимально широкое участие, так как цель этой
стадии – привлечение как можно большего числа государств. По ходу приближения
к стадии переговоров, ключевые страны должны поощряться к более
конструктивному участию. На данном этапе будет важно участие со стороны
регионально
важных
государств,
особенно
озабоченных
проблемой
распространения ракетного оружия. Другими словами, принцип постепенности
можно приложить как к проблеме участия, так и к самим инициативам.
Внимание ко времени предложения инициатив и процесса их обсуждения. Так как и
распространение ракетного оружия, и реакция на него со стороны международного
сообщества развиваются параллельно, очень важно разработать, по крайней мере,
неформальный международный рабочий план и график действий. В этом
отношении, особое внимание следует уделить логической последовательности
стадий обсуждения, переговоров и практических действий. Последовательность
предложения различных инициатив является еще одной частью процесса
планирования, который также предполагает переход от более простых инициатив к
более сложным программам. Также очень важно решить, как и когда необходимо
объединить стороны обсуждения в рамках различных форумов, включая
Конференцию по разоружению в Женеве, российскую Глобальную систему
контроля и группу экспертов ООН.
ПЕРСПЕКТИВЫ
На сессии в Хельсинки, как было сказано выше, Режим контроля за ракетными
технологиями принял подход, заключающийся в формулировании «кодекса
поведения», в котором отражаются такие положения как «принципы, обязательства,
меры по укреплению доверия и средства поощрения». Перевод этого чернового
варианта кодекса из статуса проекта в рамках Режима контроля за ракетными
технологиями в независимую многостороннюю инициативу явится ключом к
успеху. Кодекс, который распространяется только на участников Режима контроля
за ракетными технологиями и нескольких стран-партнёров, как это имеет место
сейчас, не имеет особого смысла. С другой стороны, процесс переговоров, который
затягивается на неопределённое время или принесёт достаточно расплывчатые
результаты, также нежелателен. Поэтому сейчас необходимо гарантировать
наиболее широкое, значимое и существенное содержание такого кодекса, при этом
обеспечив полную согласованность позиций ключевых участников.
В настоящее время можно предложить серию шагов, если они получат
необходимую поддержку со всех сторон. На основании вышеизложенного, можно
предположить несколько вероятных путей, один из которых описан ниже.
Для начала нужно наладить многоуровневый консультативный процесс. Этот
процесс должен объединить все ключевые государства и максимально использовать
все доступные и подходящие форумы для проведения консультаций, включая
существующие международные организации, специально созданные и
специализированные организации и, наконец, общественные форумы. Идея
процесса с самого начала состоит в том, чтобы гарантировать, что все государства
осознают, что целью этого процесса является создание действительно
многосторонней программы, а не очередного проекта Режима контроля за
ракетными технологиями. “Более широкие общие усилия” должны получить
поддержку со всех сторон, как относительно первого варианта политически
обязывающего кодекса, так и в отношении самого процесса разработки,
корректировки и реализации.
Затем должен быть инициирован многосторонний процесс переговоров на основе
равенства сторон, опять же организованный либо на базе существующей
структуры, либо в рамках вновь созданного специального международного органа,
дабы предоставить всем сторонам возможность детально проанализировать и
обсудить предложения и обговорить возможные перспективы их развития. Эта
стадия процесса по логике будет завершена созывом международной конференции
с участием всех государств, заинтересованных в подписании окончательного
текста, составленного в результате переговоров.
В качестве одной из частей процесса, в дополнение к его содержательным
элементам, может также обсуждаться и формулироваться набор механизмов
соблюдения положений окончательного варианта кодекса. Такие механизмы могут,
к примеру, включать в себя такие мероприятия, как периодические консультации,
обмен информацией и разрешение спорных ситуаций. Эти механизмы не
обязательно должны быть дорогостоящими или институционализированными, а,
напротив, могут быть предельно простыми и/или реализовываться в рамках уже
существующих организаций.
Процесс может касаться разработки кодекса только в качестве первого шага в
долгосрочной и потенциально более широкомасштабной программе деятельности в
сфере нераспространения ракетных технологий. Через некоторое время к процессу,
конечно, подключатся новые государства, и он изначально должен предполагать
возможность внесения в кодекс определенных изменений и дополнений. В более
долгосрочной перспективе, процесс создания кодекса сможет послужить одной из
основ для дальнейшего развития новых инициатив в этой сфере, с возможным
заключением всестороннего и обязательного для исполнения международного
договора.
Если подписание такого договора и произойдет в будущем, это станет возможным
только в результате постепенного достижения взаимопонимания через реализацию
мер по укреплению доверия и в ходе развития всеобъемлющих международных
норм. Даже если подписание окончательного договора и будет отложено,
использование постепенного подхода, начиная с разработки кодекса поведения,
будет свидетельством того, что международное сообщество достигло
определенного успеха.
В заключение стоит еще раз отметить, что особенно важным является осознание
всем мировым сообществом того факта, что распространение баллистических ракет
является острой проблемой, и что глобальные ограничения на разработку и
развёртывание ракетных технологий принесут существенные плоды в плане
безопасности во всём мире. Чтобы убедительно продемонстрировать это положение
на практике, необходимо представить множество доказательств и аргументов, а для
того чтобы гарантировать дальнейшую эффективность рассматриваемых
многосторонних подходов в отношении абсолютного укрепления безопасности как
для ключевых участников процесса нераспространения, так и для всего мирового
сообщества, потребуется особо тщательный и творческий подход.
* Настоящий материал представляет мнение автора и не обязательно отражает
точку зрения правительства Канады или участников Режима контроля за
ракетными технологиями. Вы можете отправить свои замечания по адресу:
robert.mcdougall@dfait-maeci.gc.ca
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
40
Размер файла
233 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа