close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

В.В. Кванина Гражданско-правовое регулирование отношений в

код для вставкиСкачать
В.В. Кванина
Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего
профессионального образования
Монография
Москва
2005
ББК
Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере
высшего профессионального образования: Монография. — Москва: Изд-во
«Готика», 2005. — ?? с.
Монография посвящена одному из секторов образования – высшему
профессиональному образованию через анализ правового положения
высшего учебного заведения. Действующее законодательство, регулирующее
данный сектор образования, крайне противоречиво и несовершенно. В работе
освещаются
коллизии
между
гражданским
и
образовательным
законодательствами, касающиеся разных сфер направления деятельности
вуза, предлагаются пути их устранения.
Основное предназначение вуза — осуществлять образовательный
процесс, оказывать образовательные услуги. В целях самосохранения и
развития они вынуждены вступать в экономический оборот. В работе
исследуются правовые формы осуществления предпринимательской
деятельности вуза, дается их оценка.
Работа предназначена для преподавателей, аспирантов и студентов
юридических вузов, специалистов сферы высшего профессионального
образования,
научных
работников,
занимающихся
проблемами
гражданского, административного и предпринимательского права.
Список лит. — 742 назв.
Рекомендовано к изданию советом юридического факультета ЮУрГУ.
Рецензенты:
ISBN
© В. В. Кванина, 2005.
© Издательство «Готика», 2005.
Оглавление
Введение…………………………………………………………………………. 4
Глава 1. Значение образования и проблемы образовательного
законодательства
§1. Понятие и значение образования…………………………………………...6
§2. Образовательное право и законодательство в системе российского права и
законодательства………………………………………………………………...35
Глава 2. Правовое положение высшего учебного заведения как юридического
лица
§ 1. Отдельные общетеоретические проблемы института юридического
лица……………………………………………………………………………….50
§ 2. Особенности вуза как юридического лица………………………………..69
§ 3. Проблемы и перспективы организационно-правовых форм вуза……...107
§ 4. Правовое положение филиалов и представительств вуза. Проблемы
университетских комплексов………………………………………………….134
§ 5. Лицензирование образовательной деятельности вуза…………………..149
Глава 3. Право вуза на занятие экономической деятельностью. Проблемы
вещных прав
§ 1. Право образовательного учреждения на занятие предпринимательской
деятельностью…………………………………………………………………..181
§2. Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности
образовательных учреждений…………............................................................211
§ 3. Правовая природа доходов и имущества, приобретенных вузом от
осуществления разрешенной предпринимательской деятельности………..249
Глава 4. Особенности договора на оказание возмездных образовательных
услуг в вузе
§ 1. «Услуга» как экономическая и юридическая категория. Место договора
на оказание возмездных услуг в системе гражданско-правовых договоров…
…………………………………………………………………….......................270
§ 2. Понятие и признаки образовательной услуги …………………………288
§ 3. Правовая природа договора на оказание возмездных образовательных
услуг……………………………………………………………………………..307
§4. Юридическая характеристика договора на оказание возмездных
образовательных услуг…………………...……………………………………318
§ 5. Особенности прав, обязанностей и ответственности сторон по договору
на оказание возмездных образовательных услуг…………………………….340
Библиография…………………………………………………………………...364
ВВЕДЕНИЕ
Высшей школе принадлежит особая роль в реформировании общества.
Страны, успешно преодолевшие переход к современным рыночным
отношениям, рассматривали сферу высшего образования как приоритетную и
исходили из этого в своей инвестиционной политике. В то же время, как
показывает практика, сектор высшего образования только тогда способен
решать поставленные перед ним задачи, когда на законодательном уровне
должным образом упорядочены образовательные отношения. Сегодня можно
констатировать,
что
профессионального
отношения,
возникающие
образования,
в
подвержены
сфере
высшего
противоречивому
разноотраслевому регулированию: гражданскому, финансовому, налоговому,
административному, образовательному и т.д. Особая роль в регулировании
образовательных отношений принадлежит гражданскому законодательству.
По большому счету, от правильно выбранных гражданско-правовых
конструкций зависит будущее не только высшего образования, но и общества
в целом.
Высшее учебное заведение является одним из элементов системы
высшего профессионального образования; в соответствии с действующим
законодательством оно может выступать только в организационно-правовой
форме учреждения (в отличие от иных уровней образования, где к
образовательной
деятельности
организационно-правовой
допускаются
формы,
организации
предусмотренной
любой
гражданским
законодательством для некоммерческих организаций).
На образовательные учреждения возложена задача по реализации
публичной функции государства – подготовка специалистов с высшим
образованием. От их уровня знаний, умений напрямую зависит будущее
страны.
Характерной чертой государственного образовательного учреждения
является источник его финансирования – государственный бюджет. Однако
нормативы финансирования систематически не выполняются. В начале 90
годов прошлого столетия, в целях сохранения образовательной системы и
компенсации недофинансирования, образовательным учреждениям было
предоставлено право
осуществлять
Следующий
данном
этап
в
приносящую
направлении
доход
деятельность.
принятие
–
решения
о
реструктуризации бюджетных учреждений, суть которой заключается в
замене образовательного учреждения на иные организационно-правовые
формы юридического лица с предоставлением им права самостоятельно
зарабатывать средства и самостоятельно их тратить. В работе анализируются
предлагаемые новые организационно-правовые формы вуза и дается им
оценка.
Осуществление образовательной деятельности требует значительных
финансовых
затрат,
недофинансирования
поэтому
вынуждены
российские
вступать
вузы
в
в
условиях
несвойственные
им
предпринимательские отношения. В монографии исследуются критерии
предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, к которым
относится вуз; отдельные виды предпринимательской деятельности вуза.
Основное предназначение вуза – осуществление образовательной
деятельности. Правовой формой осуществления данной деятельности
является нетипичный гражданско-правовой договор – договор на оказание
образовательных
услуг;
частноправовых
и
его
особенностью
публично-правовых
является
начал.
В
сочетание
монографии
проанализированы основные проблемные вопросы, вытекающие из данного
договора.
Глава 1. Значение
законодательства
образования
и
проблемы
образовательного
§ 1. Понятие и значение образования
Основные черты современного общества – глобализация мирового
экономического пространства и модернизация. Ход осуществления данных
процессов напрямую зависит от образовательного сектора, в частности,
высшего образования. Глобализация может иметь как позитивные, так и
отрицательные последствия. И как бы мы не относились к ней, – этот
процесс уже остановить нельзя и поэтому в этой ситуации необходимо по
максимуму постараться извлечь из нее все положительное, что она в себе
несет. Высшие учебные заведения, являясь транслятором образования, во
всем мире
являются субъектами глобальных тенденций: неуклонно
расширяется сеть новых коммуникационных технологий; все шире охват
международной и академической профессиональной мобильности; создание
филиалов вузов на территории иностранных государств рассматривается как
одно из условий их выживаемости (коммерциализации) в условиях жесткой
образовательной конкуренции и т.д. Однако остается главное – образование
продолжает рассматриваться в качестве главного инструмента дальнейшего
развития общества.
Легальное определение образования приводится в преамбуле Закона об
образовании, где
под ним понимается целенаправленный процесс
воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства,
сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся)
установленных государством образовательных уровней (образовательных
цензов).
Из
приведенного
определения
следует,
что
образование
характеризуется наличием двух компонентов (процессов) – воспитания и
обучения,
а
также
подтверждением
достижения
соответствующего
образовательного ценза обучающимся. Можно сказать, что образование
должно представлять собой единство процессов обучения, воспитания и
результата.
Более расширенное понятие образования содержится в проекте
Концепции
модельного
Образовательного
кодекса
для
государств-
участников СНГ. В нем под образованием понимается процесс воспитания и
обучения в интересах личности, общества, государства, ориентированный на
сохранение, совершенствование и передачу знаний, трансляцию культуры
новым
поколениям
экономического
и
в
целях
обеспечения
духовного
развития
устойчивого
социально-
страны,
постоянного
совершенствования нравственного, интеллектуального, эстетического и
физического состояния общества1.
В Международной стандартной классификации образования (МСКО)
ЮНЕСКО
под образованием понимаются все целенаправленные и
систематические
действия,
предназначенные
образовательных
потребностей.
Образование
для
удовлетворения
рассматривается
как
организованный и устойчивый процесс коммуникации, порождающий
обучение. Под обучением, в свою очередь, понимается любая перемена в
поведении, информации, знаниях, взаимопонимании, мировоззрении, в
системе ценностей или навыках. В соответствии с МСКО обучение должно
носить
плановый
характер,
быть
организованным,
устойчивым,
осуществляться при наличии определенных условий, в совокупности
определяющих и отличающих его от других форм неорганизованного
обучения. К указанным условиям МСКО относит: целенаправленность,
целеполагание, плановость; определенную последовательность обучающих
действий или модели обучения с четко обозначенными целями; строго
определенный порядок, форму обучения, определенную методику (обычно
предполагается наличие преподавателя, однако взаимодействие может быть
непрямым и/или неодушевленным); продолжительность и непрерывность
Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «Проект концепции
модельного Образовательного кодекса для государств-участников СНГ» от 17.10.1998. № 45 // СИС
«Гарант».
1
(для каждого типа, вида обучения устанавливается своя минимальная
продолжительность)2.
Образование является объектом исследования разных отраслей знаний:
философии, педагогики, социологии, экономики, юриспруденции и т.д.
Представителями данных наук предложены доктринальные определения
образования и обучения, которые существенно отличаются друг от друга
(даже внутри одной отрасли знаний). Например, в педагогике отдельными
авторами образование понимается как процесс и результат усвоения
человеком социального опыта, системы знаний, умений и навыков,
необходимых для жизни в обществе, а обучение определяется как
совместная деятельность учащегося и преподавателя, направленная на
достижение учебных целей, овладение знаниями, умениями и навыками,
заданными учебными планами и программами3.
Другие авторы, например Е.В. Яковлев, под образованием понимает
результат усвоения систематизированных знаний, умений, навыков и
развития
интеллектуальных
качеств
личности;
необходимое
условие
подготовки человека к жизни и труду4. В отличие от указанного автора, В.
Губарев значительно расширяет понятие образования и включает в него: 1)
результат или процесс усвоения знаний и приобретения умений и навыков; 2)
единение воспитания
и обучения; 3) необходимое условие встраивания
человека в социум, подготовки его к жизни и труду; 4) фактор формирования
личности и т.п.5
М.А. Лукашенко, солидаризируясь с мнением Н.А. Селезневой и А.И.
Субетто, полагает, что «образование» следует рассматривать как результат
(образованность
индивида)
необходимый результат.
и
как
процесс,
Образовательный
позволяющий
получить
процесс включает в себя
Цит. по: Андиева М.С. Конституционно-правовые особенности образования как объекта управления //
Право и образование. 2003. № 5. С. 60.
3
Смирнов С.Д. Педагогика и психология высшего образования: от деятельности к личности: Учебное
пособие для студ. высш. пед. учеб. заведений. М.: Издательский центр «Академия», 2003. С. 12.
4
Яковлев Е.В. Теоретические основы управления качеством образования в высшей школе. Челябинск:
Челябинский педагогический университет, 1999. С. 26.
5
Губарев В. Системное представление качества образования // Стандарты и качество. 2002. № 4. С. 30.
2
последовательность этапов, направленных на достижение «образования» как
результата,
т.е.
методического
разработку
и
образовательной
программного
программы,
обеспечения,
ее
учебно-
образовательных
и
управленческих технологий и т.д.6
М.С. Андиева, соотнося понятия образование и обучение, приходит к
выводу, что образование шире обучения, так как последнее включается в
образование. Кроме того, образование имеет духовную составляющую,
проявляющуюся,
в
частности,
в
воспитании,
и
которое
может
рассматриваться как нематериальное благо. Обучение же имеет своей целью
передать
обучающемуся
знания,
необходимые
для
определения
квалификации, для различения, систематизации, классификации фактов.
Результатом обучения в узком смысле этого понятия является не столько
формирование человека как личности, а знания, умения, навыки, которые
обученный,
наученный
будет
использовать,
применять
в
своей
жизнедеятельности, причем не исключено, что не только в гуманных целях7.
В. Кинелев проводит различие между образованием и обучением по
достигаемым результатам. Процесс обучения, на его взгляд, так или иначе,
направлен на формирование конкретных, а потому ограниченных знаний,
умений и навыков. Образование же, в отличие от обучения, нацелено на
овладение «знаниями-инструментами» и формирование на их основе
целостного
восприятия,
достижение
многогранности
и
целостности
мышления, адекватного неклассической сложности окружающего мира.
Именно образование позволяет индивидууму ощутить себя частью природы,
ощущать ответственность за гармоничное сосуществование природы и
человека, воспринимать науку как инструмент достижения этой гармонии8.
Лукашенко М.А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные проблемы
управления. М.: Маркет ДС, 2003. С. 10.
7
Андиева М.С. Конституционно-правовые особенности образования как объекта управления. С. 61.
8
Кинелев В. Дистанционное образование в XXI в. // «Alma mater». («Вестник высшей школы»). 1999. № 5.
С. 5.
6
Социологи под образованием понимают процесс передачи обществом
знаний, навыков, ценностей от одного человека или группы другим людям9.
В Энциклопедии профессионального образования обучение раскрывается
через следующие значения: а) сообщение знаний, формирование навыков и
умений, необходимых для успешного участия в различных видах социальной
деятельности; б) общее развитие человека как личности, обогащение его
духовного мира и творческого потенциала. Здесь же отмечается, что процесс
обучения является двусторонним, он охватывает деятельность педагога –
преподавание и деятельность учащегося – учение10.
Для полноты картины исследуемых понятий обратимся еще к Толковому
русскому словарю, где
под образованием понимается: 1) получение
систематизированных знаний и навыков, обучение, просвещение; 2)
совокупность знаний, полученных в результате обучения11. Обучение, в свою
очередь, раскрывается через понятие учить. Учить – это передавать комунибудь какие-нибудь знания, навыки 12.
Мы, в свою очередь, полагаем, что категории «образование» и
«обучение» между собой целостно взаимосвязаны. При этом образование
представляет собой сложную структуру, элементами которой являются
образовательный процесс (процесс обучения) и результат обучения. Данный
вывод вытекает из того, что результатом обучения является полученное
образование. Ценность обучения заключается в предполагаемом результате –
полученном образовании. Образование, в свою очередь, не может быть
достигнуто, если предварительно не был осуществлен целенаправленный
процесс обучения. В связи с этим образование можно рассматривать в узком
и широком смыслах слова. В широком смысле слова образование включает в
См.: Бондарь А.Ю. Правовое регулирование образовательно-трудовых отношений в условиях перехода к
рыночной экономике. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 1999. С. 31.
10
Энциклопедия профессионального образования. В 3-х т. / Под ред. С.Я. Батышева. Т. 2. М.: АПО, 1999. С.
159.
11
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С.
436.
12
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. С. 846.
9
себя процесс обучения и результат обучения; в узком смысле слова
образование предстает в виде образовательного процесса.
Ориентируясь на определение образования, данное в преамбуле Закона об
образовании, отдельные авторы пытаются разграничить услуги по обучению
(услуги по передаче определенных знаний, формирование на основе этих
знаний умений и навыков) и услуги по образованию (услуги по передаче
определенных знаний, формирование на основе этих знаний умений и
навыков и, кроме того, оказание на потребителя услуги воспитательного
воздействия)13. С учетом вышеизложенного понимания образования и
обучения
представляется,
что
данное
противопоставление
услуг
по
образованию и обучению является неверным.
Рассматривая образование как единство процесса и результата обучения,
опускается один из его элементов, обозначенный в Законе об образовании, –
воспитание14. Функция воспитания, безусловно, необходима в процессе
образования,
особенно
в
условиях
экономической
и
социальной
нестабильности общества. Одним из принципов государственной политики в
области образования является воспитание гражданственности, трудолюбия,
уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе,
Родине,
семье.
Через
воспитание
осуществляется
преемственность
культурного наследия нации. Однако о воспитании обучающихся сегодня, на
наш взгляд, можно говорить лишь применительно, например, к школам,
средним учебным заведениям. Высшую школу «воспитание» затрагивает в
меньшей степени, на что имеются определенные причины. Во-первых, в вуз
приходят взрослые люди с уже сформировавшимся мировоззрением; вовторых, воспитание обучающихся не может восприниматься как нечто само
собой разумеющееся, а должно основываться на достижениях педагогики и
Микава Т.В. О понятии образовательной услуги / Образование и право: статус участников
образовательных отношений. Материалы 1 Всероссийской научно-практической конференции. СанктПетербург. 1–2 декабря 2003 г. / Под ред. Г.А. Бордовского, В.В. Насонкина, В.Ю. Сморгуновой; Сост. Д.В.
Харакка-Зайцев. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2003. С. 219.
14
Воспитание понимается «как процесс и результат взаимодействия воспитателя с воспитанником с целью
его личностного развития, усвоения социальных норм и культурных ценностей, подготовки к
самореализации в том обществе, в котором он живет». См.: Хуторский А.В. Современная дидактика:
Учебник. СПб.: Питер, 2001. С. 47.
13
социологии. Однако знания по данным дисциплинам хорошо известны, как
правило, только лицам, получившим педагогическое образование. Все
остальные преподаватели, если они не обучались в аспирантуре по дневной
форме обучения, далеки от научных педагогических подходов, на которых
должен строиться процесс воспитания. А ведь при воспитании, как и в
медицине, должен действовать принцип – «не навреди»; в-третьих, в начале
каждого
учебного
года
факультеты,
кафедры,
профессорско-
преподавательский состав вуза составляют план работы на учебный год,
одним из разделов которого является «Работа по воспитанию студентов».
Однако фактически эта процедура носит формальный характер; редко в
каком вузе преподаватели отчитываются по данному разделу со всеми
вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, следует заметить, что в
условиях нетрадиционных форм обучения (дистанционное обучение), а
также заочного обучения говорить о воспитании как элементе образования
вообще крайне сложно в силу непродолжительного личностного контакта
между обучающимся и преподавателем.
И все же отрадно отметить, что функция воспитания постепенно
возвращается в вуз. Это проявляется через
реанимацию института
кураторства, создание в вузах отдельных подразделений по воспитательной
работе (например, в Южно-Уральском государственном университете
создано Управление по воспитательной работе) и т.д.
Одним из видов образования является высшее образование. В Конвенции
о признании квалификаций, относящихся
к высшему образованию в
Европейском регионе, под высшим образованием понимаются «все виды
курсов обучения или групп курсов обучения, а также подготовка
специалистов или исследователей на послесреднем уровне, которые
признаются соответствующими органами Стороны как составляющие ее
систему высшего образования»15. Но все же более адекватное его сущности
определение
высшего
образования
приводится
в
Государственном
Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе
(Лиссабон, 11 апреля 1997 г.) // СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3836.
15
образовательном стандарте высшего профессионального образования 16, где
под ним понимается образование, полученное на базе среднего (полного)
общего или среднего профессионального образования, в высшем учебном
заведении по основным профессиональным образовательным программам,
отвечающим требованиям, установленным стандартом, завершающееся
итоговой аттестацией и выдачей выпускнику документа о высшем
профессиональном образовании. Таким образом, высшее образование
должно отвечать в совокупности следующим признакам: 1) должно
осуществляться
на
базе
среднего
(полного)
общего
или
среднего
профессионального образования; 2) быть получено в вузе; 3) должно
осуществляться
по
основным
профессиональным
образовательным
программам, отвечающим требованиям ГОС ВПО; 4) должно быть
подтверждено документом
о
получении высшего профессионального
образования.
Образование всегда являлось приоритетным направлением
государственной политики, так как его роль в поступательном развитии
общества вполне очевидна. Именно с помощью образования западные
государства смогли достичь высочайших достижений в науке, экономике,
здравоохранении и т.д. При этом наиболее весомый вклад в развитии
общественного прогресса принадлежит высшей школе.
Для ведущих зарубежных стран принцип приоритетности образования
остается неизменным на протяжении десятилетий. Можно привести ряд
примеров, иллюстрирующих какое значение придается образованию в
иностранных государствах.
Так, например, президент США Д. Эйзенхауэр в обращении к
американскому народу 4 октября 1957 года по случаю запуска в Советском
Союзе первого искусственного спутника Земли подчеркнул: «Наши школы
сейчас важнее наших радиолокационных станций, школы таят в себе
большую силу, чем энергия атома». Президент Дж. Кеннеди в своем первом
Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Утвержден
постановлением Правительства РФ от 12.08.1994. № 940 // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2085.
16
послании Конгрессу США в январе 1961 г. отметил следующее: «Мы ставим
целью значительно увеличить экономический рост. Но, согласно данным
последних исследований, наибольшую отдачу дают капиталовложения в
образовании, доходя до 40 процентов роста национального дохода. В эпоху
науки и космоса улучшение положения с образованием – одно из главных
условий нашего национального могущества. Таким образом, образование
становится делом первостепенной важности». Все последующие президенты
США видели в образовании основу экономического, политического и
военного
могущества
государства
и
проводили
соответствующую
образовательную политику. Аналогичное отношение к образованию имеет
место в Великобритании, Японии, Германии, Франции, Кореи и других
государствах17.
Сложно удержаться и не привести еще один пример, подчеркивающий,
какое внимание уделяется
образованию в США на современном этапе.
Федеральный доклад национальной комиссии США по качеству образования
был
озаглавлен
«Нация
на
грани
риска.
Необходимость
реформы
образования». В нем констатируется: «Нация в опасности, так как
образовательные основы нашего общества в настоящее время подтачивает
все более нарастающая волна посредственности, которая угрожает будущему
нации и страны в целом… Если бы недружественная нам держава
предприняла попытку навязать Америке такую посредственную систему
образования, которая существует сегодня, мы бы расценили это как акт
войны»18.
Высшее образование, основывающееся на фундаментальных знаниях,
приобщает людей к ценностям, накопленным мировой наукой и культурой.
Оно призвано обеспечить преемственность поколений в обществе. Более
того, оно способствует экономическому развитию страны. В США в
условиях сокращения бюджетного финансирования отдельные колледжи и
См.: Галаган А.И. Сравнительная характеристика принципов образовательной политики России и
некоторых зарубежных стран // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 3. С. 188 и др.
18
См.: Садовничий В. Роль образования и науки при переходе к устойчивому развитию. О стратегии
развития российской высшей школы // «Alma mater». («Вестник высшей школы»). 2002. № 10. С. 12.
17
университеты с помощью независимой экспертизы на основе цифр
доказывают роль университетов в экономическом развитии штатов. Так,
например, в штате Нью-Джерси согласно исследованиям, каждый доллар,
вложенный в местные колледжи, приносит экономике штата доход в 18
долларов, поскольку 95 % выпускников остаются работать в штате, а
заработки каждого из них, полученные в течение жизни благодаря
образованию, значительно превышают сумму в 400 тыс. долл. В штате
Мичиган,
по
данным
исследованиям,
вклад
15
государственных
университетов в экономику штата составляет 39 млрд. долл. ежегодно, а
доход экономики на каждый доллар, затраченный бюджетом штата на
текущие расходы университетов, составляет 26 долларов. Университет штата
Висконсин в Мэдисоне приносит бюджету штата доход в 4,7 млрд. долл., что
составляет 2,7 % ВНП штата19.
Американские ученые через понятие информационной теории стоимости
демонстрируют преимущества образования экономическими показателями.
Они исследовали, сколько производят валового внутреннего продукта
работники трех образовательных групп, имеющие суммарное образование
10,5 лет, 12,5 лет и 14,5 лет. Оказалось, что третья группа лиц производит
более 50 % ВВП. Подобные исследования проводились и в России в 1989 г.
Они позволили сделать вывод, что работники с образованием в 14,5 лет,
которые составляют 24 % от общего числа трудоспособного населения,
производят 56 % прибавочной стоимости20.
Образование в современном мире рассматривают также как фактор
национальной безопасности21. «Национальная безопасность» – это не
безопасность одной из наций, проживающих на территории страны, пусть
даже
самой
крупной.
Это
совокупность
условий,
обеспечивающих
См.: Эффективность использования бюджетных средств государственными колледжами и университетами
в США (по материалам зарубежной прессы) // Экономика образования. 2004. № 2. С. 72–73.
20
См.: Шудегов В.Е. Проблемы и пути развития образовательного права // Право и образование. 2002. № 6.
С. 7–8.
21
См., например, Животовская И.Г. Европейская система образования в условиях глобализации //
Экономика образования. 2003. № 4 (17). С. 25; Михайлова Е. Образование и национальная безопасность //
Безопасность. 1999. № 9–10. С. 204–214; Жуков В. Университетское образование: история, социология,
политика. М.: Академический Проект, 2003. С. 4 и др.
19
суверенитет и защиту стратегических интересов государства, полноценное
развитие общества и всех граждан. В качестве составляющих национальной
безопасности рассматривают: 1) экономическую и военную безопасность
(современное государство невозможно без квалифицированных кадров); 2)
технологическую безопасность (также невозможна без кадрового и научного
потенциала, обеспечивающего соответствующие разработки. Обеспечение
технологической
реализации
безопасности,
специальных
помимо
этого,
образовательных
неосуществимо
программ,
без
формирующих
культуру пользователей современных информационных систем, а также
критического
отношения
и
устойчивости
граждан
к
возможному
манипулированию сознанием со стороны средств массовой информации); 3)
безопасность культурного развития (образование является фундаментом
культуры, ее основой)22.
Проблемы национальной безопасности и проблемы состояния
образования неразрывно связаны между собой просто еще и потому, что с
системой образования связаны интересы большого числа людей. Это не
только 34 миллиона молодых граждан России, но и почти 6 миллионов их
преподавателей и 54 миллиона их родителей. Со стороны образования
присутствует нечто, что несет в себе опасности, угрозы национальной
безопасности, национальным интересам нашей страны. Такие опасности и
угрозы вполне реальны. Просто у нас, как отмечает В.А. Садовничий,
особенно в последние годы, считалось неприличным об этом говорить23.
В настоящий период Россия переживает сложный период трансформации,
перехода
к
новому
государственно-политическому
и
социально-
экономическому устройству, основанному на демократии и рыночных
отношениях в экономике. И задача отечественной системы образования – в
Смолин О. Политика в области образования и образовательная политика // Народное образование. 2003. №
5. С. 27; он же. См. материалы парламентских слушаний «Образование и национальная безопасность
России». Проведены 21 мая 1996 г. / Деятельность Комитета Государственной Думы по образованию и
науке. М.: Издание Государственной Думы, 2000. С. 77–88.
23
См.: Выступление ректора Московского государственного университета на Всероссийском совещании
заведующих кафедрами гуманитарных и социально-экономических дисциплин. Москва, МГУ, 20–21 ноября
2003 г. М.: МГУ, 2003. С. 7.
22
первую очередь высшей школы, как отмечалось на VII съезде Российского
союза ректоров, заключается в том, чтобы пройти переходный период
быстро, грамотно и эффективно, вооружить российских граждан такими
фундаментальными и практическим знаниями, которые нужны им не только
сегодня, но и потребуются в будущем 24. Для решения данных задач от
государства требуется повышенное внимание к образованию, целью которого
должны являться меры, направленные на развитие данного сектора
общественной жизни. Что касается внимания со стороны государства, то
образование
им не обделено. В частности, Правительством Российской
Федерации одобрена Концепция модернизации российского образования на
период до 2010 года25, в которой отмечается, что главной задачей российской
образовательной политики является обеспечение современного качества
образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия
актуальным
и
перспективным
потребностям
личности,
общества
и
государства; цель модернизации образования состоит в создании механизма
устойчивого развития системы образования. Более того, в Концепции
отмечается, что государство во многом ушло из образования, которое
вынуждено было заняться самовыживанием, в значительной степени
абстрагируясь от реальных потребностей страны. В современных условиях
образование более не может оставаться в состоянии внутренней замкнутости
и самодостаточности.
На деле данные намерения Правительства Российской Федерации
обернулись деклараций. В чем причина, что государство «во многом ушло
из образования»? Ответ, на наш взгляд, лежит на поверхности, – это
прагматичный пересмотр государственных приоритетов, упускающий из
виду долгосрочные и глобальные положительные эффекты от образования.
Однако
многие
чиновники
пытаются
обосновать
данное положение
24
Обращение VII Российского союза ректоров высших учебных заведений (Москва, МГУ им. М.В.
Ломоносова, 6–7 декабря 2002 г.) // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. Высшее
и среднее профессиональное образование. 2003. № 1. С. 3.
25
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденная распоряжением
Правительства РФ от 29.12.2001. № 1756-р // Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее
профессиональное образование. 2002. № 2.
отсутствием
у
государства
финансовых
средств
для
дальнейшего
поддержания и развития социальной сферы, в том числе образования. Если
ранее подобное объяснение хоть как-то соответствовало истине, то в
условиях профицита государственного бюджета на протяжении нескольких
лет оно малоубедительно.
«Уход» государства из высшего образования наиболее показателен на
примере Федерального закона № 122 от 22.08.2004 г. «О внесении изменений
в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим
силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем – Закон
№ 122-ФЗ)26. Основные изменения, коснувшиеся образовательного сектора,
заключаются
в
образовательных
том,
что
сняты
учреждений;
все
препоны
негосударственные
для
приватизации
образовательные
учреждения выводятся из сферы государственных интересов (хотя надзорная
функция за ними остается за государством); закрыт вопрос по проблеме
льготного налогообложения деятельности образовательных учреждений и
т.д.
Наметившиеся
тенденции
модернизации
образования
вселили
определенную тревогу по поводу завтрашнего дня высшего образования.
При выстраивании новой экономической модели образования нельзя
обходить вниманием вопрос об экономических благах, их классификации,
так как образование является видом этих благ. Экономические блага в
экономической теории подвергнуты определенной классификации исходя из
двух
признаков:
несколькими
несоперничество
лицами
(возможность
одновременно)
и
потребления
неисключаемость
блага
блага
(невозможность исключить кого-либо из потребления данного блага). С
26
СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
учетом данных критериев выделяют частные, общественные и смешанные
общественные блага.
Благо является частным, если будучи потребленным одним лицом, оно не
может быть потребленным другим. Данное благо обладает свойством
исключаемости и соперничества. Благо является общественным, если
потребление его одним лицом не исключает возможность
потребления
другими лицами.
Впервые категорию общественного блага или «общественного товара»
ввел в научный оборот американский экономист П. Самуэльсон. Под
общественными товарами в его трактовке понимаются товары и услуги,
которые сочетают три свойства: 1) они неделимы среди членов общества; 2)
доступны всем; 3) предоставляются государством 27. На взгляд Л.И. Якобсона,
для общественных благ характерно: увеличение числа потребителей не
влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них;
ограничить доступ потребителей к такому благу практически невозможно.
Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, второе –
неисключаемостью
(производитель
не
имеет
реального
выбора,
предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим;
в результате поставщик общественного блага не в состоянии обособить свои
взаимоотношения с каждым потребителем в отдельности). Наиболее важной
характеристикой общественного блага является свойство несоперничества;
вопрос о неисключаемости более сложен и неоднозначен.
Общественные блага, в высокой степени обладающие обоими
свойствами, получили название чистых общественных благ. Те, у которых
хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, называются
смешанными общественными благами28.
Цит. по: Синицкая Н.Я. Экономические основы механизма финансирования социальной сферы //
Экономика образования. 2004. № 5. С. 23.
28
См.: Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов:
Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 1996. С. 37, 42; Юрьева Т.В. Экономика некоммерческих
организаций: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 26–29.
27
На наш взгляд, высшее образование представляет собой смешанное
общественное благо, так как оно в определенной степени обладает свойством
несоперничества в потреблении (увеличение числа обучающихся не
уменьшает возможности потребления соответствующего блага другими
лицами). В то же время, данный вывод весьма условен: все зависит от уровня
наполняемости аудитории. Так, увеличение количества студентов на курсе,
по большому счету, не отразится на качестве и восприятии содержания
лекции, проводимой в большой поточной аудитории, другими студентами;
однако увеличение обучающихся в группе может привести к стесненным
условиям в процессе обучения, а это непременно скажется на его качестве.
Свойство неисключаемости не характерно для высшего образования, так
как для его получения необходимо установление правовой связи между
лицом, предоставляющим образование, и обучающимся. В качестве такой
связи выступает приказ о зачислении абитуриента и договор на оказание
возмездных образовательных услуг.
Общественные блага наряду с указанными свойствами (несоперничество,
неисключаемость) подлежат классификации с учетом внешнего эффекта,
который различается по масштабам и долгосрочности своего воздействия 29.
Внешний эффект потребления и производства блага может быть как
положительным, так
общества,
либо
для
и отрицательным, иметь интерес либо для всего
непосредственного
потребителя
блага.
Высшее
образование представляет непосредственный интерес как для общества в
целом (от профессионального уровня граждан зависит будущее страны, лица
с высшим образованием вносят более высокий вклад в создание научнотехнических продуктов, получение высшего образования влечет повышение
заработной платы, а это, в свою очередь, влечет увеличение казны
государства и т.д.), так и для потребителя данного блага (расширение
профессионального, культурного кругозора, гарантия повышения заработной
платы, возможность роста по служебной лестнице, снижение риска стать
См.: Федорова Ю.В. Производство общественных благ: нерыночный сектор внутри рыночной экономики.
Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2003. С. 9–10.
29
безработным и т.д.). Оно одновременно обладает следующими социальными
внешними эффектами:
– краткосрочным (выполнение функциональных обязанностей по роду своей
деятельности, уменьшение армии безработных, стабилизация общества и
т.д.);
– среднесрочным (увеличение ВВП, создание и внедрение результатов
интеллектуальной
деятельности,
обеспечение
жизнедеятельности
государственных институтов и т.д.);
долгосрочным
–
(создание
социального
государства,
общества
общественного благосостояния, информационного, постиндустриального
общества, увеличение ВВП и т.д.);
– глобальным (представляет фактор национальной безопасности).
Указанное свойство служит еще одним аргументом в пользу отнесения
высшего образования к смешанным общественным благам.
Вывод о характере высшего образования как экономического блага прямо
соотносим и с положением о том, что с точки зрения интереса образование
выступает одновременно в виде публичного и частного интереса. В связи с
этим высшее образование, являющееся смешанным общественным благом,
представляющим
собой
публичный
и
частный
интерес,
должно
поддерживаться, прежде всего, государством. Следует заметить, что с
момента прочного занятия частного сектора на рынке высшего образования
само высшее образование начинает рассматриваться не как общественное
благо, а как частный интерес30. Однако с данной характеристикой
образования мы не согласны по вышеуказанным причинам.
По заказу Министерства образования и науки РФ разработана
«Концепция
участия
государства
в
управлении
государственными
организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования».
Данная
концепция
предлагает
три
основные
направления
реформы
образования: 1) обеспечение доступности образования для всех слоев
См.: Морган Э.В. Диверсификация источников финансирования в системе высшего образования:
сравнительный обзор // Университетское образование: практика и анализ. 2004. № 2 (30). С. 85–86.
30
населения; 2) повышение качества образования; 3) финансирование сферы
образования. Речь, в частности, идет о переходе на двухуровневую систему
высшего образования, введение новых организационно-правовых форм
образовательных организаций. Содержание концепции вызвало резкую
критику
со
стороны
университетского
сообщества,
так
как
оно
свидетельствует, что государство решило финансовые проблемы образования
возложить на плечи образовательных организаций.
Процессы «реформирования» образования идут параллельно с
концепцией реструктуризации бюджетной сферы, касающейся каждого
государственного или муниципального учреждения сфер образования, науки,
культуры, здравоохранения. Суть последней концепции, как считают
известные театральные деятели, основывается на принципе – «свобода
творческой и хозяйственной деятельности в обмен на отказ от бюджетных
обязательств государства».
При
этом реформировать
данные
сферы
предлагается по единым лекалам, без учета специфики, особенностей
социальных сфер.
Конституцией РФ Россия провозглашена социальным государством,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Достойная жизнь
предполагает и получение достойного качественного образования. Однако
если субъекты образовательной деятельности в должном объеме не будут
обеспечены финансированием, то и ожидать от них качественного
образования весьма нелогично.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010
года отмечается, что в переходный период своего развития страна должна
разрешить свои назревшие социальные и экономические проблемы не за счет
экономии на общеобразовательной и профессиональной школе, а на основе
ее опережающего развития, рассматриваемого как вложение средств в
будущее страны, в котором участвуют государство и общество, предприятия
и
организации,
граждане
–
все
заинтересованные
в
качественном
образовании. Таким образом, четко просматривается публичный интерес в
развитии образовательного сектора, в том числе высшего образования. Ю.А.
Тихомиров определяет публичный интерес
как официально признанный
государством и обеспеченный правом интерес социальной общности,
удовлетворение которого служит приоритетным условием и гарантией ее
существования и развития31. В свою очередь, В.Ф. Яковлев под публичным
интересом понимает не столько интересы государства, сколько совокупность
интересов граждан данного государства. Государство же выступает в
качестве выразителя публичных интересов и представляет интересы
общества в целом32.
Публичные интересы традиционно противопоставляются частным
интересам. Истоки данного противопоставления были заложены еще в
римском праве и основывались они на разделении права на две сферы:
публично и частноправового регулирования. Так, римский юрист Ульпиан
следующим образом разграничивал частное и публичное право: «Публичное
право есть то, которое относится к положению римского государства;
частное – которое [относится] к пользе отдельных лиц» 33. Данный критерий
был подвергнут критике. В частности, И.А. Покровский спрашивал: «разве
такое или иное строение семьи, собственности или наследования безразлично
для государства как целого? И, тем не менее, все это бесспорные институты
гражданского права. Разве не интересы государства как целого преследует
государственное управление, заключая контракт о поставке провианта или
обмундирования для армии, защищающей отечество? И, тем не менее, такой
контракт, бесспорно, принадлежит к области права частного, а не
публичного»34.
Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5.
Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: МАИК «Наука /
Интерпериодика», 2003. С. 146.
33
См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. проф. И.Б. Новицкого и проф. И.С. Перетерского. М.:
Юристъ, 1996. С. 4.
34
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: «Статут» (в серии «Классика российской
цивилистики»), 1998. С. 37.
31
32
В основу разграничения частного и публичного права были предложены и
иные критерии. Б.Б. Черепахин, проанализировав все точки зрения по
данному вопросу, условно подразделил их на две группы. В качестве
исходного начала взглядов, представленных в первой группе, лежит
материальный критерий, в основе второй – формальный. Представители
материального
критерия
разграничения
исходят
из
содержания
регулируемых отношений, обращая внимание на то, что регулирует та или
иная норма права или их совокупность, что собой представляет содержание
того или иного правоотношения. Сторонники формального критерия
смотрят на сам способ, прием регулирования или построения тех или иных
правоотношений, на то, как регулируют те или иные нормы, как строится то
или иное правоотношение. Внутри данных критериев происходит их
дальнейшая классификация. Так, внутри теории материального критерия
выделяют две основные группы. Представители одной группы этой теории за
основу берут следующее: чьи интересы, чью пользу имеют в виду те или
иные нормы35. Другая группа сторонников материального критерия ставит
вопрос: какие интересы защищают те
или иные нормы права
–
имущественные или личные.
Формальная теория сводится в основном к двум направлениям.
Представители одной группы данного критерия исходят из того, кому
предоставлена инициатива защиты права в случае его нарушения. Исходя из
этого, публичное право – это такое право, которое охраняется по инициативе
государственной власти, в порядке суда уголовного или административного,
а право частное – то, которое охраняется по инициативе частного лица, его
обладателя, в порядке суда гражданского.
Представители другой группы формального критерия видят различие
между публичным и частным правом в том или ином положении субъекта
(субъектов) в правоотношении (активного и пассивного), то есть субъекта
права и субъекта обязанности. Согласно данной позиции частное право
Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве / В сб.: Труды по гражданскому праву. М.:
«Статут», 2001. С. 96–97.
35
представляет собой правоотношения между людьми, подчиненными стоящей
над ними власти и в этом смысле равными друг другу. Публичное право есть
совокупность
правоотношений,
в
которых
непосредственным
или
посредственным субъектом права или обязанности является государство, как
организация, обладающая принудительной властью36.
Сам же Б.Б. Черепахин являлся сторонником формального критерия
разграничения частного и публичного права. Это разграничение, на его
взгляд, должно проводиться в зависимости от способа построения и
регулирования юридических отношений, присущего системе частного и
системе публичного права. Частноправовое отношение построено на началах
координации субъектов,
децентрализованного
частное
право представляет собой систему
регулирования жизненных отношений. Публично-
правовое отношение построено на началах субординации субъектов,
публичное
право
представляет
регулирования жизненных
собой
отношений 37.
систему
централизованного
Аналогичной точки зрения
придерживался И.А. Покровский. Он отмечал, что «если публичное право
есть система юридической централизации отношений, то гражданское право,
наоборот, есть система юридической децентрализации… Если публичное
право есть система субординации, то гражданское право есть система
координации; если первое есть область власти и подчинения, то второе есть
область свободы и частной инициативы». Однако он предостерегал, что при
разграничении частного и публичного права, надо иметь в виду и следующее.
Во-первых, граница между публичным и частным правом на протяжении
истории далеко не всегда проходила в одном и том же месте, области одного
и другого многократно менялись. Во-вторых, даже в каждый данный момент
эти границы не представляют резкой демаркационной линии 38. На это же
обстоятельство обращали внимание и другие классики цивилистики39.
Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. С. 96–108.
Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. С. 120.
38
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. С. 40–41.
39
См., например, Хвостов В.М. Система римского права. Учебник. М.: Изд-во «Спарк», 1996. С. 21–24.
36
37
Другие ученые, например М.И. Кулагин, все теории о разграничении
частного и публичного права подразделяет на три группы: теория метода,
интереса и предмета40. Но, по сути, речь идет о тех же теориях, содержание
которых изложено выше, и которые также были подвергнуты критике41.
В современный период концепции о дуализме в праве находятся под
пристальным вниманием правоведов. Одни из них полагают, что критерии
разграничения частного и публичного права остаются до настоящего времени
«такой же загадкой сфинкса, как и много веков тому назад»42, что достичь
предельно строгой классификации, когда весь правовой материал полностью,
исчерпывающим образом распределяется по «своим» (В.В. – имеется ввиду
частное и публичное право) полочкам, достигнуть невозможно43.
Современные исследователи дуализма в праве, как правило,
присоединяются к одной из выше обозначенных теорий44.
Наряду с вышеуказанными взглядами, теориями о критериях деления
права на частное и публичное, высказана точка зрения, отвергающая дуализм
в объективном праве. В.В. Ровный, автор данной научной позиции, полагает,
что вся совокупность отдельных норм, образующая систему права, не
подлежит разделению по признаку принадлежности одних норм к частному,
тогда как других – публичному. О публичном и частном праве уместно вести
речь лишь тогда,
когда идет разговор о
субъективном праве,
представленном институтами конкретных правоотношений. В силу этого
Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада / В кн.: Избранные труды. М.: «Статут» (Серия
«Классика российской цивилистики»), 1997. С. 190–193.
41
См.: Синайский В.И. Русское гражданское право. М.: «Статут» (Серия «Классика российской
цивилистики»), 2002. С. 55–56.
42
Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли / В кн.: Избранные труды по гражданскому праву: Из
истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права».
М.: «Статут» (Серия «Классика российской цивилистики»), 2000. С. 81.
43
Алексеев С.С. Частное право. Научно-публицистический очерк. М.: «Статут», 1999. С. 27.
44
См., например, Агарков М. Предмет и система советского гражданского права // Правоведение. 1940. № 8–
9. С. 72; Тихомиров Ю.К. Публичное право. Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 5; Яковлев В.Ф. К проблеме
гражданско-правового метода регулирования общественных отношений / Антология уральской
цивилистики. 1925–1989: Сборник статей. М.: «Статут», 2001. С. 363; Гражданское право: В 2-х т. Т. 1:
Учебник / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 2003. С. 3; Попондопуло
В.Ф. Частное и публичное право как отрасли права / Цивилистические записки: Межвузовский сборник
научных трудов. Выпуск 2. М.: «Статут» – Екатеринбург: Институт частного права, 2002. С. 26; Курбатов
А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской
деятельности. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. С. 114; Белых В.С. Предпринимательское право в системе
права России // Правоведение. 2001. № 1. С. 125; Он же. Теория хозяйственного права в условиях
становления и развития рыночных отношений в России // Государство и право. 1995. № 11. С. 54 и др.
40
сфера
субъективного
права
обладает
персонифицированным,
а
не
абстрактно-нормативным характером45. Следует заметить, что основы
данного подхода к проблеме дуализма в праве были обозначены М.М.
Агарковым 46.
Приведенные выше теории о критериях деления права на частное и
публичное и их критика свидетельствуют о бесперспективности поиска
единственного основания, который смог бы развести в разные стороны
частное и публичное право. Как отмечает С.С. Алексеев, структура права
подлежит многоуровневой классификации. «Сложность, многоуровневость
структуры права – показатель его совершенства, его силы, регулирующих
возможностей, социальной ценности»47. Публичное и частное право
мыслимы лишь как два полюса, к которым в большей или меньшей степени
притягиваются нормы той или иной отрасли права 48.
Следует отметить, что для зарубежных правовых систем деление
правовой материи на публичное и частное право весьма различно. Так, для
англо-американского права
характерно отсутствие
отраслей права
(гражданского, трудового, уголовного, административного и т.д.). Нормы,
которые в других странах обычно включаются в сферу гражданского права,
составляют здесь самостоятельные разделы, например, такие как договорное
право, деликтное право, право собственности и т.д.
В странах романо-
германской правовой системы существующие отрасли права относят либо к
частному праву, либо – публичному. Однако какой либо системы здесь не
наблюдается. Например, во Франции, в отличие от России, уголовное право и
гражданский процесс относятся к частному праву.
Несмотря на сложность определения критериев разграничения
публичных и частных интересов, все же следует прийти к выводу, что
образование, в том числе высшее, представляет собой публичный интерес,
Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права. Иркутск: Изд-во Иркутского университета,
1999. С. 12–13.
46
См.: Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. № 1. С. 41.
47
Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 186.
48
Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное. Поиск критериев // «Юрист». 2002. № 9. С. 12.
45
так как будущее нации напрямую зависит от уровня ее образованности. В
свою очередь, уровень и качество образования зависит от того, каковы
приоритеты субъекта, осуществляющего образовательную деятельность;
имеются ли у него достаточные финансовые ресурсы для осуществления
образовательной деятельности. Однако наличие публичного интереса не
означает, что все образовательные отношения должны быть объектом
публично-правового регулирования. Многие отношения в сфере образования
носят частноправовой характер, однако их режим правового регулирования
должен включать и элементы публично-правового регулирования (т.е. в
определенных
пределах
должна
присутствовать
императивность
предписаний). Для современного состояния правового регулирования это
вполне распространенное явление: речь идет о проникновении норм частного
права в публичное, а публичного – в частное. Данное проникновение
обусловлено делением
публичные.
норм права разных отраслей права на частные и
Как справедливо отмечал М.И. Кулагин, «деление права на
публичное и частное нельзя понимать упрощенно, как деление только на
уровне отраслей права. Оно может проводиться и на уровне отдельных
институтов и даже конкретных правовых норм» 49. В последнем случае
следует уже говорить не о публичном и частном праве, а о публичном и
частном в праве. В.К. Мамутов подчеркивает, что деление права на частное и
публичное – это не деление на отрасли права, это классификация норм по
определенному признаку. Во всех отраслях реального законодательства
нормы публичного и частного права в большей или меньшей степени
сочетаются50, иными словами,
как отмечает
Е.А. Суханов, «чистых»
отраслевых актов не существует51, как нет и «чистого» отраслевого
законодательства. С.С. Алексеев, в свою очередь, отмечает, что «…на
нынешних этапах развития общества публичное и частное право во многих
случаях оказываются «перемешанными»: в жизненных отношениях довольно
Кулагин. М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада / В кн.: Избранные труды. С. 198.
Хозяйственное право: Учебник для вузов / Под ред. академика Национальной академии наук Украины
В.К. Мамутова. Киев: Юринком Интер, 2002. С. 37.
51
Суханов Е.А. Современное развитие частного права в России // «Юрист». 2001. № 3. С. 6.
49
50
часто наличествуют разнопрофильные элементы, одни из которых относятся
к частному праву, другие – к публичному (например, так называемые
публичные договоры в гражданском праве – договоры розничной торговли,
общественного транспорта, связи и другие, где есть публично-правовые
элементы)52. Это смешение отчетливо прослеживается и в законодательстве.
Так, согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным
на административном или ином властном подчинении одной стороны другой,
в том числе
к налоговым и другим финансовым и административным
отношениям,
гражданское
законодательство
применяется
в
случаях,
предусмотренных законодательством. Это положение, как подчеркивает
Ю.К. Толстой, подтверждает проникновение частноправовых начал в
публично-правовые отношения. В то же время во второй части ГК РФ
ощутимо сказывается влияние административных начал, в том числе при
конструировании обязательств по поставке
нужд, публичных договоров, число которых
товаров для государственных
превышает десяток. А это
свидетельствует об обратном процессе – проникновении публично-правовых
начал в частноправовые отношения53. Однако для того, чтобы право было
действительно правом, обе эти сферы должны быть «суверенными», ни одна
из них не должна поглощать другую. В ходе исторического развития грани
между публичным и частным правом в ряде областей жизни общества
стираются, возникают смешанные публично-правовые и частно-правовые
отношения (по трудовым вопросам, социальному обеспечению и др.). И все
же
публичное право и частное право остаются фундаментальными,
исходными началами действительно демократической правовой системы54.
Алексеев С.С. Частное право. Научно-публицистический очерк. С. 26.
Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. № 2. С. 136–137;
О взаимопроникновении частных начал в публичное, а публичных – в частное см.: Бублик В. Правовое
регулирование предпринимательства: частные и публичные начала // Хозяйство и право. 2000. № 9. С. 12–
22; Вахнин И. Учет соотношения частного и публичного порядка регулирования при определении условий
договора // Хозяйство и право. 1998. № 11. С. 99–104; Брагинский М.И. О месте гражданского права в
системе «право публичное – право частное» / Проблемы современного гражданского права: Сборник статей.
М.: Городец, 2000. С. 70–80; Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском
законодательстве // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 23–24; Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах
применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС РФ. 1995. № 5. С.
93–94; Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. С. 340–345.
54
См.: Алексеев С.С. Теория права. С. 196.
52
53
Следует отметить, что наряду с традиционным подходом к делению права
на частное и публичное встречаются утверждения об ошибочности данной
классификации 55. С данной научной позицией вряд ли можно согласиться.
Разграничение предметов и сфер применения публичного и частного
права является сложной задачей для судов. Подчас, рассматривая дела, они
иногда и не ставят перед собой вопросы, проясняющие именно эту проблему.
С какими отношениями суд имеет дело, с отношениями публично-правовыми
или с частноправовыми? Можно ли применить нормы гражданского права
для регулирования публично-правовых отношений и в каких пределах, или
нельзя?56 О том, насколько отличны частные отношения от публичных и что
они подлежат рассмотрению в судах по особым правилам свидетельствует и
то обстоятельство, что одним из направлений судебной реформы является
создание административных судов57. Четкое разграничение сфер публичного
и частного регулирования необходимо в области процессуального права и по
другой причине. Речь идет об одном из основных принципов процесса –
состязательности. Как отмечает В.Ф. Яковлев, германские коллеги считают,
что состязательность уместна только в процессе по применению норм
частного права. Если суд применяет нормы публичного права, то он
основывается на принципе активной роли суда в установлении фактов и
обстоятельств. В связи с этим он замечает, что и нам надо иметь в виду
возможность дифференциации процессуальных форм в зависимости от того,
какие нормы применяются судом 58.
Разграничение частного и публичного – главная проблема и экономики.
Здесь, на взгляд В.Ф. Яковлева, можно говорить, по крайней мере, о трех
задачах.
Во-первых,
установление
оптимального
соотношения
и
взаимодействия публично-правового и частноправового регулирования
См.: Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. С.122–147.
См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство / В кн.: Гражданский кодекс России. Проблемы.
Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр
частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 63–65.
57
См.: Яковлев В.Ф. Об административных судах // Хозяйство и право. 2003. № 8. С. 3–8.
58
Российское государство и право на рубеже тысячелетий (Всероссийская научная конференция) //
Государство и право. 2000. № 7. С. 10.
55
56
экономических отношений в целом. Во-вторых, надо учитывать, что есть
проникновение одного в
другое. В-третьих, – это задача четкого
разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права59.
По вопросу о взаимопроникновении норм частного и публичного права в
юридической литературе отмечается, что для
современного периода
характерен процесс необоснованной публицизации частного права60, т.е.
нормы публичного права вторгаются в сферу частноправовых интересов.
Действительно, такая закономерность четко прослеживается. Однако в
условиях смены общественно-экономической формации, возможно, это и
целесообразно.
Данные выводы самым непосредственным образом касаются и
законодательства об образовании. При этом в сфере образования, как и в
любой иной сфере жизнедеятельности, граница между публичным и частным
правом не остается неизменной. Она меняется исходя из той роли, которую
государство отводит образованию на том или ином временном этапе. И это
вполне закономерно. В 1917 году И.А. Покровский обратил внимание на то,
«что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации
и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху
перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом
переходило в область публичного права, и, наоборот». К областям
общественной жизни, которые подпадали под данную закономерность, он
относил и народное образование 61. Законодательство об образовании того
времени тяготело к публичному праву. Такая ситуация просуществовала до
принятия в 1992 году Закона об образовании. Этим объясняется, что все
исследования в сфере образования до указанного периода носили в основном
административно-правовой характер62. Закон об образовании наделил
Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными
судами. С. 93; Он же. Гражданский кодекс и государство // Вестник ВАС РФ. 1997. № 6. С. 136–137.
60
Абова Т.Е. Пятилетие Гражданского кодекса Российской Федерации: достижения и проблемы /
Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Гражданское право.
Гражданский процесс. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 13–18.
61
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. С. 40–41.
62
См., например, Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. АлмаАта: Наука, 1983; Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы
59
образовательные учреждения большими полномочиями в области частного
права: им было предоставлено право зарабатывать средства за счет
осуществления
приносящей
доход
деятельности,
самостоятельно
распоряжаться этими средствами и доходами, заключать договоры на
оказание платных образовательных услуг и т.д. При этом доходы от
предпринимательской
деятельности,
как
правило,
освобождались
от
налогообложения. И тем самым эта деятельность в определенной мере
выпадала из сферы публичного права.
Одним из принципов государственной политики в области образования
был закреплен принцип автономности образовательных учреждений (под
автономностью
высшего
учебного
заведения
понимается
его
самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной,
научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с
законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в
установленном законодательством порядке, – ст. 3 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании). Закрепление данного
положения на уровне закона позволило образовательным учреждениям стать
равноценными субъектами гражданского оборота.
После вступления в силу БК РФ63 и НК РФ64 правовое регулирование
деятельности
публичного
образовательных
права.
Согласно
учреждений
ст.
161
БК
было
РФ
усилено
данные
нормами
учреждения
рассматриваются в качестве вида бюджетного учреждения со всеми
вытекающими отсюда последствиями. Налоговое законодательство, в свою
очередь, обязывает образовательные учреждения уплачивать налоги с
доходов. Однако сказать, что образовательное законодательство – это
совершенствования). М.: Наука, 1985; Она же. Теоретические проблемы совершенствования
законодательства о народном образовании. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н.
М., 1982; Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1979; Она же. Правовой
статус высших учебных заведений в СССР. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.
М., 1977; Таранов А.А. Организационно-правовые проблемы управления вузами в союзной республике (по
материалам Казахской ССР). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Томск, 1980;
Барабанова С.В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект).
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н., Екатеринбург, 1996 и др.
63
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
64
Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
преимущественно сфера публичного права, было бы неверно. Для
современного образовательного законодательства характерно сочетание
частно и публично-правовых начал. При этом объем частноправовых начал в
последний период значительно увеличился.
С.В. Куров сделал попытку проклассифицировать институты
образовательного законодательства
публичному
праву.
К
по принадлежности их к частному и
элементам
публично-правового
механизма
регулирования отношений в сфере образования отнесены следующие:
1) установление
и обеспечение
путем
бюджетного
финансирования
приоритетности бесплатного образования; 2) государственные гарантии прав
граждан РФ в сфере образования; 3) государственное управление, в том
числе контроль и надзор сферы образования; 4) налогообложение в сфере
образования; 5) предоставление налоговых, социальных и прочих льгот
участникам образовательной деятельности; 6) защита свобод, прав и
интересов участников образовательной деятельности.
К институтам частного права отнесены:
1) учредительство образовательных организаций; 2) выбор и реализация
образовательных программ по их уровню, направленности, форме получения
образования; 3) содержание образовательных программ, в том числе
учебного плана, учебного графика, учебных программ, организации и
осуществления образовательного процесса и его методического обеспечения;
4) система оценок, формы, порядок, периодичность промежуточной
аттестации обучающихся; 5) режим занятий обучающихся; 6) язык обучения
и воспитания; 7) порядок приема обучающихся и воспитанников; 8) выбор и
использование педагогическим работником методик обучения и воспитания,
учебных пособий, учебников, методов оценки знаний обучающихся,
воспитанников; 9) оказание платных образовательных услуг; 10) управление
образовательной организацией; 11) финансово-хозяйственная деятельность, в
том числе предпринимательская, в соответствии с законодательством и
утвержденным уставом образовательной организации; 12) подбор, прием на
работу,
расстановка
педагогических
кадров;
13)
расходование
самостоятельно заработанных средств65.
Приведенный перечень институтов образовательного законодательства по
принадлежности к частному и публичному праву вызывает определенные
замечания. Во-первых, среди публично-правовых институтов отсутствуют,
например, такие как бюджетные и международные отношения. Во-вторых,
отдельные институты, отнесенные к частноправовым, на самом деле носят
комплексный характер. Частноправовой характер отношений проявляется
через
диспозитивность,
образовательному
которая
учреждению
вытекает
автономии.
из
Так,
предоставленной
например,
вуз
самостоятельно устанавливает режим занятий обучающихся. Однако при
этом он вправе потребовать от них его соблюдения; за его нарушение
обучающиеся могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности,
вплоть до отчисления из вуза. Таким образом, многие отношения, возникшие
как результат проявления диспозитивного регулирования, впоследствии
вызывают публично-правовые последствия. Это одна из характерных черт
образовательного законодательства. В-третьих, управление образовательной
организацией и учредительство образовательного учреждения одновременно
отнесено к публичному и частному праву.
По поводу института «содержание образовательных программ, в том
числе учебного плана…» замечания будут иного свойства. Действительно,
вуз самостоятелен в разработке и утверждении образовательных программ,
учебного плана, учебного графика и т.д. В то же время эта самостоятельность
не должна выходить за рамки государственного образовательного стандарта.
А это свидетельствует о наличии публичных начал и в данных отношениях.
Как нам представляется, к частноправовым институтам в сфере
образования относятся:
1) создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций; 2)
вещные права; 3) право на занятие предпринимательской деятельностью; 4)
Куров В.С. Публично-правовые и частноправовые элементы в регулировании отношений в сфере
образования // Право и образование. 2003. № 2. С. 68, 72–73.
65
договор на оказание возмездных образовательных услуг; 5) ответственность
вуза; 6) трудовые отношения.
Как выше было сказано, для данных институтов частного права, исходя
из той роли, которая им отведена в развитии общества, характерно то, что
они пронизаны публично-правовыми началами.
§ 2. Образовательное право и законодательство в системе российского права
и законодательства
В условиях модернизации образования в России активно обсуждается
вопрос о «статусе» законодательства об образовании. Данная проблема была
поднята еще более чем 20 лет назад Г.А. Дороховой, которой был
осуществлен анализ норм законодательства об образовании, выявлены
недостатки, предложены пути по его совершенствованию. При этом ею был
сделан вывод о признании правовой системы регулирования отношений в
области народного просвещения
в качестве самостоятельной отрасли
законодательства и подотрасли административного права66.
В последующем в юриспруденции стала отстаиваться идея о выделении в
правовой системе
образовательного права в качестве самостоятельной
отрасли права. Современным идеологом данной концепции является В.М.
Сырых. Он полагает, что данная отрасль права имеет свой самостоятельный
предмет, метод и принципы правового регулирования 67.
В академическом сообществе вопрос об образовательном праве никого
не оставил равнодушным. При этом мнения авторов разделились: одни
полностью солидаризируются с авторами концепции образовательного права
как самостоятельной отрасли права 68; другие
же категорично отвергают
Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. С. 6–7.
67
Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследовательский центр
проблем качества подготовки специалистов, 2000; Он же. Введение в теорию образовательного права. М.:
«Готика», 2002.
68
См., например, Григорьев Ф.А., Динес В.А., Олесюк Е.В. Рецензия на монографию В.М. Сырых «Введение
в теорию образовательного права» // Право и образование. 2003. № 1. С. 155–159; Озеров В.А. Правовые
основы образования в Российской Федерации // Право и образование. 2001. № 3. С. 39–40 и др.
66
данную концепцию; третьи предлагают рассматривать образовательное право
в качестве иных правовых образований.
Наиболее последовательным критиком концепции образовательного
права как самостоятельной отрасли права является
Е.А. Суханов. Он
считает, что «образовательное право» является сугубо условным понятием,
за которым в действительности стоит законодательство об образовании –
массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно
преобладающей административно-правовой природой69. Аналогичной точки
зрения придерживается и ряд других ученых, исходящих из того, что на
сегодняшний день единство предмета образовательного права отсутствует (в
него
одновременно
включают
педагогические,
организационно-
управленческие и правовые отношения)70.
Наряду с концепцией о формировании образовательного права в качестве
самостоятельной
отрасли
права
высказано
мнение
о
возможности
рассматривать образовательное право в виде комплексной отрасли права 71.
В.И. Шкатулла, являясь сторонником данной позиции, отмечает, что для
образовательного права как комплексной отрасли права характерно то, что
нормы, включенные в ее предмет, одновременно остаются в своих отраслях
права, таких как конституционное, трудовое, гражданское, финансовое,
административное и др. Ядро образовательного права – педагогическое
право72. Более того, данный автор признает и наличие комплексной отрасли
Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» /
Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI
Международной научно-практической конференции. Москва, 11–12 октября 2001 года / Отв. ред. А.Я.
Капустин, В.В. Еремян. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 68–69.
70
См.: Бажанов Н.Н. «Образовательное право» и некоторые проблемы законодательства об образовании //
Юридическое образование и наука. 2004. № 1. С. 2; Асеева А.А. Особенности правового регулирования
труда научно-педагогических работников и работников, совмещающих работу с обучением в высшей школе.
Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2003. С. 48–49; Бублик В.А., Владыкина
Т.А. Проблема систематизации законодательства об образовании: научное противостояние или диалог? //
Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 109–111; Владыкина Т.А. К проблеме образовательного
права // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 25–34; Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина
Российской Федерации и сфера образования. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Волгоград,
1999. С. 21.
71
Ягофаров Д.А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского
образовательного законодательства // Право и образование. 2003. № 2. С. 11; Шкатулла В.И.
Образовательное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА•М),
2001. С. 5; Федорова М.Ю. Образовательное право: Учебное пособие для вузов. М.: Гуманитарный
издат.центр ВЛАДОС, 2003. С. 15 и др.
72
Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. С. 5.
69
законодательства – образовательного законодательства. При этом им
подсчитана принадлежность статей Закона об образовании к разным
отраслям права. Получилась следующая картина: государственное право – 12
статей; педагогическое право – 26 статей; гражданское право – 8 статей;
трудовое право – 6 статей; административное право – 4 статьи; финансовое
право – 4 статьи; семейное право – 1 статья; земельное право – 1 статья;
международное право – 2 статьи 73. Не ставя целью осуществить ревизию
статей Закона об образовании относительно их отраслевой принадлежности,
все же отметим, что он содержит не 8, а 21 статью, непосредственно или
опосредованно относящуюся к гражданскому и предпринимательскому праву
(статьи 11, 11-1, 12–13, 32–36, 38–39, 41–43, 45–50, 58).
Кроме того, в юридической литературе по вопросу об образовательном
праве
представлена
еще
одна
точка
зрения,
согласно
которой
образовательное право представляет собой комплексный правовой институт,
состоящий из правовых норм различных отраслей права. Ее автор, С.В.
Куров, полагает, что в качестве основы образовательного права выступают
нормы, регулирующие педагогические (образовательные – в узком смысле)
отношения.
Данные отношения им обозначены как образовательно-
правовые. Их отличие от педагогических норм состоит в том, что они
обязательно «узаконены» определенным нормативно-правовым актом, в то
время как педагогические нормы вытекают из целей обучения и воспитания,
из
их
формы,
содержания,
методики,
технологии,
самой
природы
педагогической деятельности, определяются законами и закономерностями
педагогики и психологии 74.
Выше уже было изложено мнение отдельных авторов о фактическом
существовании новой отрасли законодательства – образовательном. Данную
Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть
/ Под ред. Ю.А. Кудрявцева. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов,
1997. С. 12.
74
Куров С.В. Образовательное право как комплексное правовое образование // Право и образование. 2003.
№ 3. С. 105.
73
отрасль одни авторы рассматривают в виде самостоятельной отрасли 75,
другие же – в виде комплексной отрасли законодательства 76.
Вопрос о комплексности отраслей права и законодательства в теории
права не является однозначным. Идея о комплексных отраслях права была
выдвинута в пятидесятых годах прошлого столетия В.К. Райхером. Он
отмечал, что совокупность правовых норм следует рассматривать в качестве
комплексной отрасли права, если она отвечает трем условиям. Во-первых,
необходимо,
чтобы
совокупность
правовых
норм
была
адекватна
определенному, специфическому кругу общественных отношений, т.е. имела
бы в этом смысле единый и самостоятельный предмет регулирования, а,
следовательно, и предметное единство. Во-вторых, регулируемый такою
совокупностью норм специфический круг отношений должен обладать
достаточно крупною общественною значимостью. В-третьих, образующий
такую совокупность нормативно-правовой материал должен отличаться
достаточно обширным объемом77.
Данная теория послужила толчком для дальнейших научных выводов.
Например, С.С. Алексеев все отрасли права также подразделяет на основные
и комплексные. Однако последние отрасли права он представляет в виде
вторичных, производных образований.
Их содержание складывается из
специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим
единством. Но каждая из этих норм имеет главную «прописку» в той или
иной основной отрасли, входит в обеспечиваемый ею юридический режим 78.
Кроме того, С.С. Алексеев выделяет и комплексные отрасли
законодательства 79.
См., например, Голубкова Н.С. Особенности реализации конституционного права на образование в
негосударственном образовательном учреждении в России. Автореферат диссертации на соискание ученой
степени к.ю.н. М., 2002. С. 11.
76
См., например, Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. С. 23,
34; Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1998. С. 5, 11.
77
Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1947. С.
189, 190.
78
Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С. 184–185, 193; Он же.
Общая теория права: В 2-х т. Т. 1. М.: Юридическая литература, 1981. С. 253–254.
79
Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. 1. С. 254–257.
75
В теории права относительно выделения комплексных отраслей права
представлена и иная точка зрения. В частности, Д.А. Керимов подчеркивает,
что для образования отрасли права необходимы качественно однородные
общественные отношения, урегулированные соответствующей группой
правовых
норм,
и
специфика
общественных
отношений,
которая
обусловливает определенный метод правового регулирования. Совокупность
этих предпосылок образует внутри единой правовой системы относительно
самостоятельную отрасль права, которая объединяет группу связанных
между собой правовых норм, регулирующих качественно однородные
общественные
отношения.
Объединение
этих
правовых
норм
в
определенную группу на основе единого предмета правового регулирования
обусловливает
относительную
самостоятельность,
устойчивость
и
автономность отрасли права в рамках правовой системы. По этим причинам,
на его взгляд, ни отрасль права, ни правовой институт не могут быть
комплексными, т.е. включающими в себя правовые нормы различных
отраслей права и правовых институтов. Комплексными могут быть только
отрасли законодательства и законодательные институты. Однако и этой
возможностью
не
следует
злоупотреблять:
лучшим
вариантом
в
законотворчестве является тот, при котором отрасль права совпадает с
отраслью законодательства, а правовой институт – с законодательным
институтом 80. Однако, как отмечается в теории права,
не всегда отрасль
права совпадает с отраслью законодательства. Здесь возможно два варианта:
отрасль права есть, а отрасли законодательства нет; второй вариант – отрасль
законодательства есть, а отрасли права нет. При этом второй вариант более
распространен81.
Более убедительной нам представляется научная позиция Д.А. Керимова.
Если
«отрасль»
права
включает
отношения
разной
отраслевой
Керимов Д.А. Система права и систематизация законодательства // Право и образование. 2003. № 1. С. 10,
14.
81
См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. Т. 2. Теория права / Под ред. М.Н.
Марченко. М.: Изд-во «Зерцало», 1998. С. 238; Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред.
проф. М.М. Рассолова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 346–347.
80
принадлежности, особенно если одни из них явно тяготеют к публичному
праву, а другие – к частному, говорить о единстве предмета и метода
правового регулирования, являющихся основополагающими критериями
образования самостоятельной отрасли права, не приходится. В связи с этим,
на наш взгляд, утверждение о возникновении в российской правовой системе
образовательного
права
преждевременно.
Не
в
виде
случайно,
самостоятельной
что
все
попытки
отрасли
права
исследователей,
направленные на определение предмета, принципов образовательного права,
вычленение
признаков
его
метода
не
увенчались
положительным
результатом. В то же время не подлежит сомнению, что нормы, касающиеся
разнообразных сфер и видов образования, регулирующие педагогические,
трудовые,
бюджетные
гражданские,
административные,
финансовые,
налоговые,
и т.д. отношения, представлены в виде комплексного
образовательного
законодательства 82.
Аналогичной
точки
зрения
придерживаются и иные авторы83. Таким образом, в нашем случае имеет
место второй вариант соотношения отрасли права и законодательства –
отрасль законодательства есть, а отрасли права нет.
образовательное право следует рассматривать
Кроме того,
в качестве комплексной
учебной дисциплины, включающей трудовые, гражданские, финансовые,
административные, налоговые, бюджетные и иные правоотношения.
Многие нормы образовательного законодательства, регулирующие
гражданско-правовые отношения, находятся в коллизии с нормами ГК РФ
(касающихся, например, учредительства образовательных учреждений,
объема ответственности
учредителей
по
обязательствам
учреждения,
понятийной сущности предпринимательской деятельности учреждения как
Как отмечает В.А. Рахмилович, в отличие от самостоятельной отрасли законодательства, в основание
обособления и выделения комплексной отрасли законодательства положен не метод регулирования
общественных отношений, а объект, по поводу которых возникают общественные отношения. См.:
Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее
субъектов / Всероссийская IV Научная конференция молодых ученых «Актуальные проблемы
частноправового регулирования». Самара, 23–24 апреля 2004 г. Материалы для работы «круглых столов».
Самара, 2004. С. 11.
83
См., например, Байтин М.И, Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства //
Правоведение. 2004. № 4. С. 39.
82
некоммерческого юридического лица и т.д.). В связи с этим возникает
проблема выбора норм соответствующей отраслевой принадлежности в той
или иной ситуации.
В праве с римских времен применялись два незыблемых правила:
«последующий закон вытесняет предшествующий» и «специальный закон
вытесняет общий». Однако пунктом 2 ст. 3 ГК РФ введено новое правило,
согласно которого нормы гражданского права, содержащиеся в других
законах, должны соответствовать ГК РФ, т.е. данному закону был придан
статус «первого среди равных» (ГК РФ не обладает статусом федерального
конституционного
закона,
он
–
имеет
статус
федерального
кодификационного отраслевого акта, принятого в обычном порядке). На
взгляд М.И. Брагинского, когда законодатель принимает акт, содержащий
нормы, отличные от норм, которые закреплены в ГК РФ, необходимо внести
вытекающие из этого изменения в текст ГК. До тех пор пока это не будет
сделано, участники оборота должны руководствоваться ГК. Верховенство ГК
РФ
над
другими
законодательства,
Конституция
РФ
законами,
объясняется
не
входящими
на
запрещает
взгляд
в
состав
данного
устанавливать
не
гражданского
автора
тем,
что
противоречащую
предусмотренную в ней иерархию актов84. Аналогичной точки зрения
придерживается Д.В. Петров85.
Указанная научная позиция имеет как своих сторонников, так и
противников. В то же время современное правотворчество характеризуется
тем, что ГК РФ приводится в соответствии
со специальными законами.
Например, Законом «О приведении законодательных актов в соответствии с
Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц»
ГК РФ приводится в
соответствии с Законом «О государственной
регистрации юридических лиц». Данный прием может свидетельствовать о
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: «Статут», 1998. С. 41.
Петров. Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. СПб.: Изд-во «Юридический
центр Пресс», 2002. С. 209–211.
84
85
наметившейся тенденции отказа законодателя от приоритета ГК РФ над
другими законами.
Вводя норму о приоритете норм ГК РФ перед нормами других законов,
законодатель не предусмотрел правило, которое позволяло бы разрешать
возникающие между ними противоречия. Тем самым, как отмечает В.Ф.
Яковлев, была потеряна возможность разрешения противоречий, имеющихся
в
законодательстве,
и
одновременно
ослаблена
роль
ГК
РФ
как
системообразующего акта, акта кодификации всего гражданского права.
На наш взгляд, если нормы ГК РФ находятся в противоречии с нормами
других законов, то необходимо в первую очередь руководствоваться
указанными
выше
правилами
(последующий
закон
вытесняет
предшествующий и специальный закон вытесняет общий). Данный вывод
обусловлен тем, что все же ГК РФ согласно ст. 108 Конституции РФ не
относится к федеральным конституционным законам,
а также и чисто
практическими
практике
соображениями.
Возникающие
на
новые
общественные отношения требуют своего разрешения на законодательном
уровне. Однако, законодатель, как правило, принимая соответствующий акт,
одновременно не вносит надлежащие изменения в ГК РФ. И если в данной
ситуации руководствоваться п. 2 ст. 3 ГК РФ, гражданский оборот может
претерпеть
отрицательные
последствия
(новые
отношения
будут
регулироваться нормами, не отвечающим требованиям времени). Такой
подход к решению проблемы по разрешению коллизий аномален, – за
неповоротливость и ошибки законодателя должны отвечать участники
гражданского оборота.
Показателен в этом отношении Закон Республики Казахстан «О
нормативных правовых актах» 86. В данном законе определена иерархия
нормативных правовых актов. В частности, в нем установлено, что кодексы
Республики Казахстан имеют высшую юридическую силу по сравнению с
законами (п. 2 ст. 4). Каждый из нормативных правовых актов нижестоящего
Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24.03.1998. № 213-1 (ред. от 16.06.2004.
№ 566–ΙΙ) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. № 2–3. Ст. 25.
86
уровня не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящих
уровней (п. 3 ст. 4). При наличии противоречий в нормах нормативных актов
разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня. Нормы
законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики
Казахстан
могут
применяться
только
после
внесения
в
кодексы
соответствующих изменений (ст. 6).
При наличии коллизии между нормами разных отраслей права, кроме
того, необходимо определиться в вопросе – в предмет какой отрасли права
входят соответствующие отношения. Если, например, отношения по своей
сути являются гражданско-правовыми, то нормы иных отраслей права,
касающиеся данных отношений, могут применяться только в том случае,
если в ГК РФ такая возможность заложена в диспозитивной норме.
Все разноплановые отношения, возникающие в сфере образования,
Министерство образования и науки РФ в настоящий период пытается
соединить в кодифицированном акте – Образовательном кодексе. В
академической
среде
вопрос
воспринят неоднозначно.
о
принятии
Образовательного
кодекса
Одни авторы полагают, что создание такого
кодекса необходимо 87, другие категорически возражают против его создания.
Если исходить из основных положений Концепции Кодекса Российской
Федерации об образовании (общая часть)88, то отдельные идеи, изложенные
в ней, на наш взгляд, крайне интересны и привлекательны. Однако если
ставится цель создания кодекса, то для достижения желаемого результата
надо, прежде всего, определиться с кругом отношений, которые должны
найти свое закрепление в нем. На сегодняшний день единой концепции о
Барабанова С.В. К вопросу о принятии Кодекса РФ об образовании // Право и образование. 2002. № 5. С.
83; Шудегов В.Е. Проблемы и пути развития образовательного права. С. 15; Чепурных Е.Е. Развитие
законодательной базы в сфере российского образования // Право и образование. 2002. № 1. С. 46; Гриценко
Н.Н. Актуальность проблем и перспектив законодательства об образовании и его кодификации / Проблемы
и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной
научно-практической конференции. Москва, 11–12 октября 2001 года / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В.
Еремян. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 58; Миронов В.А. Перспективные направления развития
образовательного законодательства / Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его
кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11–12 октября
2001 года / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. С. 135.
88
Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании (общая часть) // Право и
образование. 2002. № 1. С. 71–171; № 2. С. 144–203.
87
таком круге отношений нет. Например, на взгляд В.М. Сырых, одного из
главных разработчиков Образовательного кодекса, к образовательным
отношениям
не
образовательных
должны
услуг,
быть
не
отнесены
отношения
сопровождающиеся
по
оказанию
достижением
и
подтверждением определенных образовательных цензов. Представляется, что
в данном случае автор исходил из определения образования, данного в
преамбуле Закона об образовании. Если эти отношения не включать в
Образовательный кодекс, то они остаются за чертой правого регулирования.
Даже без глубокого анализа отношений, касающихся разных форм и
видов образования, можно сказать, что это такой конгломерат отношений,
который не позволит в ближайший период времени достичь качественного
результата в виде создания Образовательного кодекса. Иногда в качестве
довода
принятия
Образовательного
кодекса
ссылаются
на
Кодекс
образования Франции89. Однако он не создает новые правила, а только
объединяет существующее право. В то же время нормы правовых актов, не
вошедшие в кодекс, утрачивают юридическую силу.
По вопросу о возможности принятия Образовательного кодекса,
повторимся, что наличие Кодексов и Уставов, касающихся разных сфер
деятельности, не является доказательством
наличия самостоятельной
отрасли права. Например, в последнее время было принято много
транспортных кодексов и уставов
Транспортный
Устав
железных
(Кодекс торгового мореплавания,
дорог,
Воздушный
кодекс,
Кодекс
внутреннего водного транспорта). Однако эти кодексы (уставы) не поставили
на повестку дня вопрос о создании
самостоятельной отрасли права –
транспортного права. В то же время все основополагающие вопросы,
возникающие в соответствующей сфере деятельности, могут быть разрешены
с помощью этих кодексов (уставов).
Отсутствие отраслевого кодекса в сфере образования не препятствует
развитию законодательства об образовании. Оно может развиваться в двух
89
Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М.: «Статут», 2003.
направлениях: путем внесения изменений и дополнений в действующие
правовые акты, а также путем издания новых правовых актов. При этом
развитие законодательства о высшем образовании в России не может идти в
разрез мировых тенденций в сфере образования.
К наиболее знаковым событиям в данной сфере следует отнести
следующее. В сентябре 2003 г. Россия стала полноправным участником
Болонского клуба, а это означает, что она должна выполнять обязательства,
вытекающие из Болонской декларации.
Немного истории. 11 апреля 1997 г. в Лиссабоне была принята Конвенция
«О признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в
Европейском регионе». Россия оформила свое участие в Лиссабонской
конвенции в 2000 г.90
25 мая 1998 г. министры образования Великобритании, Германии, Италии
и Франции, собравшиеся в Париже по случаю 800-летнего юбилея
университета
Сорбонны,
подписали
Декларацию
архитектуры европейского высшего образования».
«О
гармонизации
В данной Декларации
указывается на вступление Европы в эпоху больших перемен в образовании
и занятости. Она призывает к интеграции образования стран Старого Света
через
модификацию
национальных
систем
и
дальнейшее
развитие
академической мобильности, к достижению большей конкурентоспособности
учебных программ европейских вузов91. Инициативы, сформулированные в
заявлении четырех министров, получили широкий отклик и поддержку.
Усилиями международных организаций региона Европы, национальных
министерств образования и академической общественности они обрели
теоретическую основу и организационную структуру. Их удачное сочетание
переросло в один из факторов формирования общего европейского дома с
ФЗ «О ратификации Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в
Европейском регионе» от 04.04.2000. № 65-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2031.
91
Лукичев Г.А. Болонский процесс – императив развития европейского высшего образования. Доклад
(Всероссийское совещание руководителей региональных и межвузовских центров международного
сотрудничества и академической мобильности, проректоров по международным связям вузов по вопросам
подтверждения, признания и установления эквивалентности документов об образовании, профессиональной
подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников международных служб). Москва, 18–
20 февраля 2002 г. М.: РУДН, 2002. С. 5.
90
названием
«Болонский процесс».
В самом названии отдается дань
исторической для судеб европейского образования встречи правительств и
академической общественности 29 стран в июне 1999 г. в итальянском
городе Болонья.
На этой встрече были сформулированы задачи и цели
реорганизации высшего образования стран-участниц. К основным задачам
Декларации относятся:
– принятие системы общепонятных и легко сопоставимых документов о
высшем образовании, важной частью которой явится единое Приложение к
Диплому;
– переход на двухуровневую систему высшего образования, в основе которой
лежат два цикла (уровня) подготовки;
– внедрение общей системы учебных зачетных кредитов. Была принята
Европейская система перевода зачетных единиц (ECTS). Применение
системы кредитов возможно также и для послевузовских дополнительных
форм образования и др.
Идеи Болонской Декларации были развиты на форуме в испанском
городе Саламанке в конце марта 2001 г., на котором были рассмотрены
следующие основные вопросы.
• Автономные права вузов и их ответственность.
Было отмечено, что дальнейшая автономизация вузов реализуется в
форме активного использования прав на:
–
самостоятельное
управление
и
установление
целей
развития,
осуществление стратегического планирования;
–
самостоятельное
использование
финансовых
средств
в
рамках
принимаемых бюджетов;
– выбор партнеров по организации исследований и образовательного
процесса;
– независимую разработку и внедрение учебных планов и программ;
– проведение найма на работу профессоров, преподавателей и других
сотрудников;
–
самостоятельный
отбор
поступающих
в
вуз
из
общего состава
претендентов.
• Связь образования с рынком труда и с получением занятости
выпускниками.
Подчеркивалась необходимость дальнейшего отлаживания взаимосвязи
образовательной деятельности университетов с потребностями рынка труда.
Отмечалось, что учебные программы должны давать студенту достаточно
фундаментальные
знания,
а
с
другой
стороны
–
соответствовать
практическим требованиям, предъявляемым к профессионалам при найме на
работу.
Критерием востребованности учебной программы должен быть не
перечень включенных в нее дисциплин и видов нагрузки, а качество
усвоенных
знаний
и
готовность
выпускника
к
профессиональной
деятельности.
• Развитие академической мобильности.
Главными инструментами осуществления и расширения мобильности
являются: ECTS, положения Лиссабонской Конвенции, Общеевропейское
Приложение к Диплому, опыт и потенциал национальных информационных
центров по академическому признанию и мобильности и Сети ENIC в целом.
• Совместимость уровней образования различных стран.
Форум в Саламанке принял рекомендации о переходе на двухуровневую
систему
подготовки:
базовые
программы
бакалавра
с
нормативной
длительностью обучения 3–4 года, исчисляемые в 180–240 кредитов ECTS92
(учебная работа примерно 750 часов по программе бакалавр в течение одного
семестра оценивается в 30 кредитов ECTS), дающие доступ в магистратуру
(продолжительность обучения от 1 до 2 лет и исчисляется в 60–120
кредитов). Такие программы могут предоставляться как университетами, так
и учебными заведениями неуниверситетского сектора высшего образования,
Прообразом системы кредитных единиц является отражаемая с 90-х годов прошлого столетия во
вкладыше диплома информация об общей трудоемкости освоения каждой дисциплины в академических
часах.
92
к которому относятся колледжи, политехнические школы и фаххохшуле
(аналоги российских техникумов).
• Обеспечение качества образования, аккредитация.
Форум в Саламанке сделал заключение о том, что обеспечение высокого
качества европейского образования есть ключ к успеху Болонского процесса.
Международная аккредитация учебных заведений и программ обеспечит
истинно
европейское
качество,
сохраняя
при
этом
национальную
аутентичность образования разных стран при гарантии соблюдения
автономных прав вузов.
Вместе
с тем, интернационализация процедур
аккредитации и механизмов обеспечения качества призвана обеспечить
конкурентоспособность европейского высшего образования в контексте
усиливающейся глобализации.
• Повышение конкурентоспособности европейских вузов.
Среди факторов, обеспечивающих преимущества европейскому
образованию, были названы:
– понятность систем образования и выдаваемых дипломов для работодателей
и не только европейских, а также для вузов и непосредственно студентов;
–
соответствие
квалификаций
современным
академическим
и
профессиональным требованиям;
– наличие четкой информации о целях и результатах учебных программ и
«дружественной» среды обучения в них;
– успешное распространение знаний в форме традиционных и электронных
учебников, а также материалов научных исследований посредством
специализированных магазинов и телекоммуникационных сетей 93.
Как отметил президент Ассоциации европейских университетов Э.
Фромент, в Европе должно быть единое высшее образование, иное, чем в
Лукичев Г.А. Болонский процесс – императив развития европейского высшего образования. Доклад
(Всероссийское совещание руководителей региональных и межвузовских центров международного
сотрудничества и академической мобильности, проректоров по международным связям вузов по вопросам
подтверждения, признания и установления эквивалентности документов об образовании, профессиональной
подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников международных служб). Москва, 18–
20 февраля 2002г. С. 12–18; Он же. Динамика Болонского процесса. Мировые тенденции // Высшее
образование сегодня. 2002. № 3. С. 32–36.
93
остальном мире. Неевропейцу эта идея может показаться ограниченной и не
слишком академической. Однако нельзя забывать о том, что в ХХ веке в
Европе начались две мировые войны. Нынешнее стремление европейцев к
единству исторически противопоставлено расколу, приведшему к началу
двух глобальных военных конфликтов94.
Глава
Правовое
2.
положение
высшего
учебного
заведения
как
юридического лица
§ 1. Отдельные общетеоретические проблемы института юридического лица
Основным элементом системы высшего профессионального образования
является вуз.
Согласно п. 1 ст. 8
профессиональном
образовании
Закона о высшем и послевузовском
под
высшим
учебным
заведением
признается образовательное учреждение, учрежденное и действующее на
основании
законодательства
Российской
имеющее статус юридического лица
лицензией
образовательные
Федерации
об
образовании,
и реализующее в соответствии с
программы
высшего
профессионального
образования. Из данного определения вытекают следующие признаки вуза:
1) организационно-правовая форма вуза – учреждение; 2) может быть
учреждено и действовать на основании образовательного законодательства;
3) реализует образовательные программы высшего профессионального
образования; 4) осуществляет образовательную деятельность на основании
лицензии. Определение вуза и следующие из него признаки вызывают
определенные возражения. Во-первых, вуз, как следует из приведенной
нормы Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании,
является юридическим лицом. А, следовательно, в процессе создания и
осуществления своей деятельности он, в первую очередь, подпадает под
воздействие норм гражданского законодательства; во-вторых, в приведенном
Фромент Э. Европейское пространство высшего образования: новые рамки развития // Высшее
образование сегодня. 2003. № 6. С. 40.
94
определении вуза отсутствует второе направление его деятельности –
научно-исследовательская деятельность.
Высшее учебное заведение, выступая в качестве организационноправовой формы учреждения, в системе юридических лиц относится к
некоммерческим
организациям. Это обстоятельство
побуждает более
подробно остановиться на основных проблемах, относящихся в целом
институту некоммерческих организаций, а затем от общих проблем перейти к
частным, касающихся правового положения вуза.
Понятие некоммерческой организации приводится в ст. 50 ГК РФ и ст. 2
Закона о некоммерческих организациях: некоммерческой организацией
признается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве
основной цели деятельности95 и не распределяющая полученную прибыль
между участниками. Более того, в п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих
организациях закреплено, что основная цель деятельности некоммерческих
организаций
–
достижение
общественных
благ.
Таким
образом,
квалифицирующими признаками некоммерческой организации являются: 1)
извлечение прибыли не является основной целью деятельности организации;
2) полученная прибыль не распределяется между участниками; 3) основная
цель деятельности организации – достижение общественных благ.
Первый квалифицирующий признак некоммерческой организации в
юридической литературе был подвергнут критике 96. Вполне определенно о
данном признаке высказался В.А. Рахмилович, который отметил, что
«отграничить основную цель деятельности от не основной со стороны бывает
довольно трудно, ибо здесь возможны обходные пути и камуфляж – одна
цель, как об этом свидетельствует практика, в особенности современная,
может специально прикрывать другую, поэтому критерий оказывается
95
Данный признак не исключает для некоммерческого юридического лица получение дохода в форме
прибыли. Имея в виду такого рода отношения к прибыли данные организации, осуществляющие
предпринимательскую деятельность, за рубежом иногда носят название «no profit» (бесприбыльные). См.:
Рутман Л. Юридические лица: отдельные заметки на полях нового ГК // Закон. 1995. № 12. С. 103.
96
См., например, Андреев В.К. Гражданский кодекс Российской Федерации и новейшее законодательство //
Государство и право. 1996. № 4. С. 115.
весьма
неопределенным»97.
В
свою
очередь,
В.С.
Белых
и
М.Л.
Скуратовский, критикуя вышеуказанный критерий, также подчеркивают, что
в реальной действительности порой невозможно отграничить основную цель
деятельности
от
не
основной:
многие
некоммерческие
организации
формально (по закону и уставу) не преследуют в качестве основной цели
извлечение прибыли, но фактически получают огромные доходы от
осуществления предпринимательской деятельности. При этом данные авторы
считают, что некоммерческие организации должны быть лишены какой-либо
возможности заниматься предпринимательской деятельностью, а главное –
извлекать при этом прибыль98. Относительно последнего вывода заметим,
что если на законодательном уровне для некоммерческих организаций
будет установлен запрет осуществлять предпринимательскую деятельность
или получать доходы иным способом, большинство из них будет вынуждено
прекратить свое существование.
Несмотря на явное несовершенство рассматриваемого признака
некоммерческой
организации,
отдельными
авторами
он
полностью
поддерживается99.
В отношении второго признака некоммерческой организации (полученная
прибыль не распределяется между участниками) следует заметить, что он
применяется законодателем непоследовательно. Речь в первую очередь идет
о потребительских кооперативах (см. ст. 24 Закона
кооперации
(потребительских
обществах,
их
«О потребительской
союзах)
в
Российской
Федерации»100, ст. 36 Закона «О сельскохозяйственной кооперации»101),
которым закон разрешает не только извлекать прибыль в ходе осуществления
Рахмилович В.А. О достижениях и просчетах нового Гражданского Кодекса Российской Федерации //
Государство и право. 1996. № 4. С. 122–123.
98
Белых В.С., Скуратовских М.Л. Гражданский кодекс России: новая модель регулирования и судебная
практика // Государство и право. 2001. № 8. С. 8–9.
99
Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском
законодательстве
/ Актуальные проблемы гражданского права /
Под ред.
С.С. Алексеева;
Исследовательский центр частного права. Уральский филиал. Российская школа частного права. Уральское
отделение. М.: «Статут», 2000. С. 42.
100
ФЗ «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»
от 11.06.1997. № 97-ФЗ // СЗ РФ.1997. № 28. Ст. 3306.
101
ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» от 08.12.1995. № 193-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1801.
97
предпринимательской деятельности, но и распределять ее между членами
кооператива. В этой связи Т.Е. Абова замечает, что «резкую грань следовало
бы
проводить
не
между
производственными
и
потребительскими
кооперативами, путем отнесения первых к коммерческим, а вторых – к
некоммерческим организациям, а между кооперативами (независимо от их
разновидности) и хозяйственными обществами и товариществами, для
которых основная цель – извлечение прибыли» 102. Между тем, именно
данный признак многие авторы рассматривают в качестве критерия,
лежащего в основе деления юридических лиц на коммерческие и
некоммерческие организации103.
Неприятие вызывает и третий критерий отнесения организаций к
категории некоммерческих организаций. Представляется, что закрепленная в
законе цель создания некоммерческой организации
–
достижение
общественных благ, является свидетельством сохранившихся в обществе
идеологических догм. Ведь в большинстве случаев легальная деятельность
любой организации, будь-то коммерческой или некоммерческой, должна
являться общественно полезной и результат ее должен быть направлен на
достижение общественных благ. В противном случае она будет признана
антисоциальной со всеми вытекающими отсюда последствиями. Например,
целью создания издательской организации является не только извлечение
прибыли, но и удовлетворение духовных, культурных потребностей граждан.
Только отдельным видам организаций (например, в сфере игорного бизнеса)
закон разрешает осуществлять деятельность, которая по сути своей не
является общественно полезной. В этих случаях, как нам представляется,
государство преследует чисто фискальные цели. В связи с изложенным
полагаем, что критерий «достижение общественных благ» не может
выступать в качестве квалифицирующего признака, лежащего в основе
Абова Т.Е. Производственные кооперативы в России: правовые проблемы теории и практики //
Государство и право. 1998. № 8. С. 74.
103
См., например, Басин Ю.Г. Юридические лица по гражданскому праву. Понятие и общая характеристика.
В кн.: Избранные труды по гражданскому праву / Составление, вступительная статья И.П. Грешникова.
СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 106–107.
102
характеристики
некоммерческой организации. Достижение общественных
благ – конечная цель деятельности любой организации вне зависимости от
того, к какому виду юридических лиц она относится (за отдельным
исключением). Еще в 1973 году В.С. Якушев по поводу государственных
предприятий отмечал, что для них извлечение прибыли – важная, но, тем не
менее, подчиненная … цель. Непосредственной же целью государственных
предприятий автор называет «удовлетворение возрастающих общественных
потребностей»104.
Анализ целей создания отдельных видов некоммерческих организаций
свидетельствует о том, что в качестве их объединяющего начала выступает
не только цель их создания – достижение общественных благ (как выше было
отмечено, эта черта присуща и коммерческим организациям). Связывающим
признаком в данном случае выступает характер деятельности организации:
основная
деятельность
некоммерческой
организации
должна
быть
направлена на удовлетворение нематериальных потребностей. В частности,
согласно Закону о некоммерческих организациях целью создания отдельных
видов организаций является:
•) удовлетворение духовных или иных нематериальных потребностей
(общественные и религиозные организации (объединения), ст. 6);
• удовлетворение социальных, благотворительных, культурных,
образовательных или иных общественно полезных целей (фонд, ст. 7);
• осуществление управленческих, социально-культурных или иных
функций некоммерческого характера (учреждение, ст. 9);
• предоставление услуг в области образования, здравоохранения,
культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг
(автономная некоммерческая организация, ст. 10);
Якушев В.С. Юридическая личность государственного производственного предприятия по советскому
гражданскому праву. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. Свердловск, 1973. С.
22.
104
• координация предпринимательской деятельности членов объединений,
защиты общих имущественных интересов (объединение юридических лиц
(ассоциаций и союзов), ст. 11).
Удовлетворение нематериальных потребностей возможно путем
осуществления
деятельности,
носящей
неовеществленный
характер.
Следовательно, основным видом деятельности некоммерческих организаций
является оказание услуг. Данный вывод не касается потребительского
кооператива
(в силу закона он наделен особым статусом), а также
некоммерческого партнерства (его деятельность может быть направлена на
удовлетворение
духовных
и
материальных
потребностей
членов
партнерства). Таким образом, к признакам некоммерческих организаций
следует отнести: 1) полученная прибыль не распределяется между
участниками;
2)
целью
деятельности
является
удовлетворение
нематериальных потребностей; 3) предметом деятельности является оказание
услуг.
Хотелось бы отметить и неудачно выбранную законодателем
терминологию
применительно
к
обозначению
–
«коммерческая»
«некоммерческая» организация. В переводе с латинского языка
и
слово
«коммерческий» означает «торговый» 105, и исходя из буквального толкования
«коммерческая организация» – это торговая организация, а «некоммерческая
организация» – неторговая организация. Из анализа норм статей 2 и 50 ГК
РФ следует, что произошло смешение понятий предпринимательской и
коммерческой деятельности. Как совершенно справедливо отмечает Б.И.
Пугинский, подобное решение нельзя признать приемлемым106. Полагаем,
что давно назрела необходимость на законодательном уровне осуществить
замену обозначений «коммерческая» и «некоммерческая» организация
соответственно на «предпринимательская» и «непредпринимательская»
организация.
105
106
Современный словарь иностранных слов. М.: Рус.яз., 1992. С. 293.
Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М.: Юрайт, 2000. С. 10.
Для участия в гражданском обороте юридические лица должны обладать
правоспособностью. В течение длительного времени в теории гражданского
права признавалось, что все юридические лица обладают специальной
правоспособностью. В основе специальной правоспособности юридического
лица лежала цель его деятельности 107. При этом в уставе не требовалось
приводить исчерпывающий перечень сделок, которые юридическое лицо
могло совершать108. Ситуация не изменилась и с принятием Закона РСФСР
«О
предприятиях и предпринимательской деятельности»109
и Основ
гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.110
С момента принятия первой части ГК РФ стали выделять общую и
специальную правоспособность юридического лица111. Правоспособность
коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий, а в
предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций (п. 1
ст. 49, п. 2 ст. 52 ГК РФ), стала рассматриваться в качестве общей.
Правоспособность некоммерческих организаций, унитарных предприятий, а
в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций,
по-прежнему
учредительных
рассматривается
как
специальная.
документах
требуется
указывать
При
цель
этом
и
в
их
предмет
деятельности (п. 2 ст. 52 ГК РФ).
См.: Иоффе О.С., Толстой Ю.К. Основы советского гражданского права. Казань: Изд-во Казанского
университета, 1962. С. 35; Советское гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т.1 / Под ред. В.А. Рясенцева. 2 –
е изд., перераб. и дополн. М.: Юридическая литература, 1986. С. 120; Советское гражданское право. В 2-х ч.
Ч. 1 / Отв. ред. д.ю.н. В.Т. Смирнов, д.ю.н. Ю.К. Толстой, д.ю.н. А.К. Юрченко. 2 – е изд., исправлен. и
дополнен. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1982. С. 107; Советское гражданское право. В 2-х т. Т. 1
/ Под ред. О.А. Красавчикова. 3 – изд., исправлен. и дополнен. М.: «Высшая школа», 1985. С. 136 и др.
108
См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Отв. ред. С.Н. Братусь, О.Н. Садиков. М.:
«Юридическая литература», 1982. С. 53 (автор комментария к ст. 26 С.Н. Братусь).
109
Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 24.12.1990 // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.
110
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31.05.1991. № 2211-1 // Ведомости
Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
111
См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н.
Садикова. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА•М, 1997. С. 120 (автор комментария к ст. 49 В.А.
Рахмилович); Гражданское право. Учебник для вузов. Часть первая / Под общ. ред. Т.И. Илларионовой,
Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА• М, 1998. С. 89 (автор 6 главы
И.В. Матанцев); Гражданское право: В 2-х т. Т. 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2 – е изд, перераб. и
дополнен. М.: Изд-во БЕК, 1998. С. 190; Авилов Г.Е. Хозяйственные товарищества и общества в
Гражданском кодексе России / Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти
С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. С. 178; Брагинский
М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. С. 651 и др.
107
Не сложно заметить, что специальная правоспособность юридического
лица после принятия первой части ГК РФ в основном трансформировалась в
общую правоспособность. В то же время отдельные авторы полагают, что: а)
все юридические лица обладают специальной правоспособностью112; б)
субъект предпринимательства в любом случае обладает специальной
правоспособностью113.
В последнее время в юридической литературе наряду с общей и
специальной правоспособностью юридических лиц стали выделять и иные
виды правоспособности: ограниченную, исключительную, дополнительную.
На взгляд М. Брагинского и К. Ярошенко, принцип специальной
правоспособности распространяется лишь на прямо указанные в ст. 49 ГК
РФ юридические лица: учреждения и иные некоммерческие организации, а
также на некоторые коммерческие организации – государственные и
муниципальные предприятия, казенные предприятия и другие, прямо
указанные
в
законе,
коммерческие
организации.
Ограничение
правоспособности имеет место в случаях 1) установления учредителями
(участниками) запрета на осуществление отдельных видов деятельности в
учредительных
документах
юридического
лица,
на
которое
не
распространяется правило о специальной правоспособности; 2) в иных
случаях,
на
которые
не
распространяется
принцип
специальной
правоспособности (осуществление отдельных видов деятельности только на
основании соответствующего разрешения (лицензии); 3) занятие отдельными
видами
деятельности
лишь
определенными
юридическими
лицами
(например, деятельность, которая составляет государственную монополию);
4) запрет на осуществление отдельных видов деятельности отдельными
Гражданское право: Учебник. Часть первая / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М.: Юрист, 2003. С.
128 (автор § 2 главы 6 В.В. Долинская); Андреев В.К. Проблемы правосубъектности в предпринимательской
деятельности / Правовое регулирование предпринимательской деятельности: Сборник статей под ред. В.В.
Лаптева. М.: Институт государства и права РАН, 1995. С. 22; Цирульников В.П. Признак «организационное
единство» и его влияние на правосубъектность коммерческих организаций. Диссертация на соискание
ученой степени к.ю.н. Волгоград, 1998. С. 62.
113
Брызгалин А.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере организации и деятельности
субъектов предпринимательства. Автореферат диссертации
на соискание ученой степени к.ю.н.
Екатеринбург, 1993. С. 15.
112
организациями, содержащийся в
соответствующем акте)114.
Отдельные
авторы (Г. Тосунян, А. Викулин, О.П. Кашковский) последнее ограничение
обозначают принципом исключительной правоспособности юридических
лиц115.
Ж.А. Ионова полагает, что получение юридическим лицом лицензии на
осуществление предпринимательской деятельности влечет возникновение
специальной правоспособности116. В аналогичной ситуации К. Тотьев
правоспособность
юридического
лица
называет
не
специальной,
а
дополнительной. В качестве обоснования своей позиции он указывает на
следующее:
получая лицензию, предприниматель тем самым дополняет
свою общую правоспособность новыми для него возможностями и в
результате диверсификации производства получает доступ на неосвоенные
им рынки117. Аналогичной точки зрения придерживаются А.В. Барков и Е.П.
Лихотникова118.
С авторами, увязывающими возникновение специальной либо
дополнительной правоспособности с лицензированием отдельных видов
деятельности, в принципе не согласен А.В. Емелин, считающий, что вопросы
лицензирования деятельности юридических лиц относятся вообще к
дееспособности, а не правоспособности119.
Вопрос о видах правоспособности имеет не только теоретическое, но и
чисто
практическое
значение:
от
правильного
определения
вида
правоспособности юридического лица зависят последствия по совершаемым
им сделкам. В свою очередь, установление вида правоспособности
Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица (Комментарий ГК РФ) //
Хозяйство и право. 1995. № 2. С. 10–13; схожей точки зрения придерживается В.В. Кудашкин. См.:
Специальная правоспособность субъектов гражданского права в сфере общего запрета // Государство и
право. 1999. № 5. С. 46–54.
115
Тосунян Г., Викулин А. Исключительная правоспособность банка // Хозяйство и право. 1999. № 5. С. 59;
Кашковский О.П. Правоспособность организаций в сфере выбора видов деятельности // «Юрист». 2001. №
10. С. 38.
116
Ионова Ж.А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 1997. № 5.
С. 46.
117
Тотьев К. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспективы реформ // Хозяйство и
право. 2001. № 12. С. 7.
118
См.: Барков А.В., Лихотникова Е.П.. Гражданская правосубъектность и право собственности
некоммерческих организаций. М.: Издательская группа «Юрист», 2004. С. 89.
119
Емелин А.В. Проблемы классификации видов правоспособности и дееспособности юридических лиц в
российском гражданском праве // «Юрист». 2000. № 3. С. 9–10.
114
юридического лица и
последствий по внеуставным сделкам напрямую
связано с: 1) организационно-правовой формой юридического лица; 2)
способом ограничения правоспособности (законом, иными правовыми
актами,
учредительными
документами,
разрешением
на
получение
лицензии).
В п. 18
постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ «О
некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского
кодекса Российской Федерации»120 разъяснено, что унитарные предприятия, а
также
коммерческие
предусмотрена
организации
организации,
специальная
и
некоторые
в
отношении
правоспособность
другие),
не
которых
(банки,
вправе
законом
страховые
совершать
сделки,
противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом
или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на
основании ст. 168 ГК РФ. Сделки, совершенные
организациями в
иными коммерческими
противоречии с целями деятельности, определенно
ограниченными в их учредительных документах, могут быть признаны судом
недействительными в случаях, предусмотренных статьей 173 ГК РФ.
Хотелось бы обратить внимание на то, что законодатель в ст. 173 ГК РФ,
правоприменитель в п. 18 постановления № 6/8 говорят о «противоречии с
целями деятельности, определенно ограниченными в их учредительных
документах». Однако на самом деле речь идет не о цели деятельности, а о
предмете деятельности организации (см. п. 2 ст. 52 ГК РФ). Аналогичную
ошибку допускают и отдельные авторы, указывая, что в своей деятельности
юридические лица должны исходить из цели деятельности организации 121.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых
вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от
01.07.1996 г. № 6/8 // Вестник ВАС РФ. 1996. № 9.
121
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный).
Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор д.ю.н., профессор О.Н. Садиков. С. 120
(автор комментария В.А. Рахмилович); Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П.
Сергеева. М.: «Проспект», 1996. С. 125 (автор И.В. Елисеев); Кашковский О.П. Правоспособность
организаций в сфере выбора видов деятельности. С. 37.
120
Ряд авторов вместо предмета деятельности организации указывает на виды
деятельности 122, которыми они вправе заниматься.
Как выше было сказано, некоммерческие организации обладают
специальной правоспособностью. Согласно п. 2 ст. 52 ГК РФ в их
учредительных документах должны быть определены предмет и цели
деятельности. Из этого следует вывод, что объем правоспособности
некоммерческих организаций ограничивается законом (в отличие от
коммерческих
организаций,
которые
по
своему
усмотрению
могут
предусмотреть в учредительных документах предмет и цели деятельности,
когда по закону это не является обязательным). В связи с этим полагаем, что
внеуставные сделки некоммерческих организаций
также
являются
ничтожными, как и внеуставные сделки унитарных предприятий и иных
коммерческих организаций, обладающих специальной правоспособностью123.
В противном случае к однотипным отношениям будут применены разные
правовые последствия.
Вопрос о последствиях сделок, совершаемых юридическим лицом при
отсутствии у них на это лицензии, не вызывает каких-либо проблем, так как
из ст. 173 ГК РФ прямо следует, что сделка, совершенная юридическим
лицом (коммерческой и некоммерческой организацией), не имеющим
лицензию, может быть признана недействительной. В то же время,
содержание второй части данной статьи, на наш взгляд, не до конца
продумано. Речь идет о следующем. Сделки по вышеуказанному основанию
можно признать недействительными только в том случае, если будет
доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать о ее
Парций Я. Новый ГК и законодательство о защите прав потребителей и сертификации // Хозяйство и
право. 1996. № 7. С. 62; Романец Ю. Специальная правосубъектность юридических лиц // Хозяйство и
право. 1992. № 2. С. 93–94; Соловьев С.В., Тихомиров М.Ю. Некоммерческие организации: правовое
положение, законодательство, учредительные документы / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Издание г-на
Тихомирова М.Ю., 1998. С. 20.
123
В юридической литературе высказано и иное мнение: внеуставные сделки некоммерческой организации
являются оспоримыми. См.: Гражданское право: Учебник. Часть первая / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И.
Масляев. С. 290; Костенко Н.В. О специальном характере правоспособности некоммерческих организаций /
Проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика: Материалы
Всероссийской научно-практической конференции (17–18 апреля 2003 года). Часть 2. – Екатеринбург: Издво УрГЮА, 2004. С. 177.
122
незаконности.
Так,
например,
согласно
Закону
«О
лицензировании
отдельных видов деятельности» 124 деятельность по публичному показу
аудиовизуальных
произведений,
если
указанная
деятельность
осуществляется в кинозале, подлежит лицензированию (ст. 17). При показе
аудиовизуального произведения в кинозале организацией, не имеющей
лицензии на это, возникают вопросы: каким образом должен исследоваться
вопрос о том, знали ли зрители об отсутствии у организации лицензии (билет
в кинозал является документом на предъявителя, а, следовательно, данные о
приобретателе билета отсутствуют); какое количество зрителей должно дать
свои «показания» и т.д. В связи с этим представляется, что применительно к
отдельным случаям ст. 173 ГК РФ является «неработающей».
Этот вывод подтверждается и судебной практикой. Так, например,
Государственная налоговая инспекция обратилась в арбитражный суд с
иском к муниципальному кинозрелищному предприятию «Кинотеатр
«Родина» о признании сделок по публичному показу кинофильмов без
лицензии недействительными и о взыскании полученного по этим сделкам
30839 тыс. руб. в бюджет. Решением от 12.03.1996 г. в иске было отказано.
Постановлением апелляционной инстанции от 13.05.1996 г. решение
оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд постановлением
Центрального округа от 04.07.1996 г. состоявшиеся акты отменил, иск
удовлетворил
полностью.
В
протесте
предлагается
постановление
Федерального арбитражного суда Центрального округа отменить ввиду
неправильного применения норм материального права. В качестве одного из
оснований отмены постановления было указано на то, что признание сделок
недействительными при отсутствии лицензии в силу ст. 173 ГК РФ возможно
только в том случае, если другая сторона знала или заведомо должна была
знать о незаконности сделки. Доказательств в подтверждение оснований
недействительности сделок налоговая инспекция не представила. При таких
ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001. № 128-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33
(часть 1). Ст. 3430.
124
обстоятельствах постановление суда кассационной инстанции подлежит
отмене125.
Аналогичные дела с аналогичным исходом были рассмотрены в
отношении страховых организаций126.
В качестве примера решения вопроса о последствиях сделки,
совершенной при отсутствии лицензии, можно сослаться на американское
право, в котором в зависимости от цели установления лицензирования
(защита населения от неквалифицированных специалистов или пополнение
бюджета) предусмотрены различные
принципы рассмотрения
дел
о
признании недействительности сделок, совершенных без лицензии. В том
случае, если лицензирование определенного вида деятельности производится
для защиты населения, сделка является
недействительной, а если в целях
пополнения доходов бюджета, – подлежит защите судом127.
Кроме того, осуществление деятельности без лицензии является
основанием ликвидации юридического лица (ст. 61 ГК РФ). Каким образом
должны соотноситься между собой нормы ст. 173 и ст. 61 ГК РФ? Позиция
ВАС РФ по этому вопросу следующая. Согласно п. 1 Обзора практики
разрешения
споров,
(коммерческих
связанных
организаций),
с
если
ликвидацией
юридическое
юридических
лицо
лиц
осуществляет
несколько видов деятельности, прекращение действия лицензии не влечет за
собой ликвидацию юридического лица при условии, что оно прекратило
осуществление деятельности, на которую отсутствует лицензия 128. В Обзоре
отдельных постановлений Президиума ВАС РФ по вопросам лицензирования
изложена совершенно иная позиция. При применении последствий по ст. 61
ГК РФ правоприменитель рекомендует судам не брать во внимание, является
ли деятельность, осуществляемая без лицензии, единственной для данного
юридического лица, а также то обстоятельство, что юридическое лицо
Постановление Президиума ВАС РФ от 22.10.1996. № 3411/96 // Вестник ВАС РФ. 1997. № 2. С. 91–92.
См., например, Постановление Президиума ВАС РФ от 14.07.1998. № 1173/98 // Вестник ВАС РФ. 1998.
№ 11. С. 55–57.
127
См.: Мельничук Г.В. Лицензии и налоговое право // Закон. 2003. № 9. С. 79.
128
Информационное письмо ВАС РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с ликвидацией
юридических лиц (коммерческих организаций») от 13.01.2000. № 50 // Вестник ВАС РФ. 2000. № 3. С. 24.
125
126
помимо лицензируемой занимается и другими видами деятельности 129.
Иными
словами,
если
юридическое
лицо
помимо
лицензируемой
деятельности осуществляет и иные виды деятельности, то это обстоятельство
не может служить препятствием для принятия судом решения о ликвидации
юридического лица.
На наш взгляд, в данной ситуации следует исходить из принципа
разумности. Если юридическое лицо осуществляет несколько видов
деятельности, то отсутствие или изъятие лицензии на осуществление
отдельного вида деятельности не должно влечь его ликвидацию. В
противном случае такая негативная мера может отрицательно отразиться на
положении его контрагентов, а в итоге повлиять на стабильность
гражданского оборота.
Отдельные авторы так же считают, что не следует ставить вопрос о
прекращении деятельности хозяйствующего субъекта в целом, поскольку
такой предприниматель может вести иные виды деятельности, не требующие
лицензии. Но деятельность, не получившая лицензии, должна быть
прекращена130.
Представляется, что теория о правоспособности юридических лиц в
современный период продвинулась далеко вперед по сравнению с уровнем
действующего
законодательства. И пришло время, на наш взгляд,
законодательном
уровне
осуществить
правоспособности
юридических
лиц.
систематизацию
При
этом
на
видов
последствия
недействительных сделок необходимо увязывать с видом правоспособности.
В противном случае нарушаются правила элементарной логики: почему к
одним внеуставным сделкам должны применяться правила ст. 168 ГК РФ, а к
другим – правила ст. 173 ГК РФ?
Как нам видится, необходимо «узаконить» следующие виды
правоспособности юридических лиц: общая, специальная, ограниченная.
п. 11 Обзора отдельных постановлений Президиума ВАС РФ по вопросам лицензирования (Изложение) //
Хозяйство и право. 2002. № 2. С. 128.
130
Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. С. 18.
129
Правоспособность,
не
ограниченная
законом
и
учредительными
документами, – общая правоспособность; правоспособность, ограниченная
законом, – специальная правоспособность; правоспособность, ограниченная
учредительными
документами
правоспособность.
представленных
Что
в
или
касается
лицензией,
иных
юридической
–
ограниченная
видов
правоспособности,
литературе
(исключительная,
дополнительная и т.д.), – от них следует отказаться, так как многообразие
видов правоспособности не приводит к желаемому результату: единообразию
в правовом регулировании однотипных отношений.
Лицо, обладающее специальной правоспособностью, может
одновременно быть подвергнуто режиму ограниченной правоспособности. В
частности, вуз, являясь некоммерческой организацией, одновременно
подпадает под режим специальной и ограниченной правоспособности
(основной вид деятельности
вуза
– осуществление образовательной
деятельности относится к лицензируемым видам деятельности).
Наряду с правоспособностью в юридической науке и законодательстве
широко используется такая категория как компетенция, в которую
вкладывается разный смысл. В одних случаях компетенция (хозяйственная)
рассматривается как необходимый элемент правосубъектности. Одни авторы
при этом полагают, что субъект получает возможность приобретать права и
обязанности с момента его создания и эта возможность восполняется
имеющимися у субъекта наличными правами (на имущество, фирму, выбор
сферы хозяйствования и др.)131. Другие же рассматривают в этом
возможность
осуществления
предпринимательской
субъектом
деятельности,
определенных
совершения
сделок.
При
видов
этом
выделяется общая, ограниченная, специальная компетенция 132. Однако при
таком понимании хозяйственной компетенции можно ставить знак равенства
Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Общие положения. Курс лекций. М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 52;
Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ,
1999. С. 23.
132
Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право: Учебное пособие. 2–изд., исправлен. и
дополнен. М.: Юриспруденция, 2000. С. 37–38.
131
между компетенцией и правоспособностью. Отдельных
смущает, и они прямо
авторов это не
подчеркивают, что категория «правоспособность»
однотипна с категорией «компетенция»133. Близкой позиции придерживается
В.К. Андреев, полагающий, что компетенция – аналог гражданской
правоспособности в предпринимательском праве. Однако в отличие от
правоспособности она включает способность иметь не только хозяйственные
права и обязанности, предусмотренные законом, но и наличные права и
обязанности,
обусловленные
зарегистрированными
учредительскими
документами предприятия134.
С приведенными выше точками зрения сложно согласиться по
следующим причинам. Прежде всего, хозяйствующий субъект осуществляет
не только предпринимательскую или хозяйственную деятельность, но и
иные виды экономической деятельности. Во-вторых, новая дефиниция имеет
ту или иную ценность только в том случае, если она несет в себе новую
смысловую нагрузку, а не осуществляет простое замещение понятий. Только
в этом случае есть целесообразность вводить ее в юридический оборот.
В.К. Мамутов, в свою очередь, выделяет три понятия: компетенция,
правоспособность, права и обязанности, приобретенные в результате
реализации правоспособности. На его взгляд, компетенция – совокупность
конкретных
прав
и
обязанностей,
которыми
хозорган
обладает
непосредственно в силу закона и объем которых не может быть изменен по
собственной воле135; правоспособность – способность приобретать другие
права и обязанности, которыми хозорган не обладает непосредственно в силу
закона, в дополнение к тем, что составляют его компетенцию136.
Татаринцева Е.В. О правосубъектности, компетенции и правоспособности государственных
хозяйственных органов / Вопросы хозяйственной правосубъектности. Сборник статей под ред. проф. Е.П.
Торкановского. Куйбышев: Изд-во «Волжская коммуна», 1971. С. 49, 53.
134
Андреев В.К. Проблемы правосубъектности в предпринимательской деятельности. С. 24; Он же.
Правосубъектность хозяйственных органов: сущность и реализация / Отв. ред. член-корреспондент АН
СССР В.В. Лаптев. С. 30–32.
135
Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных
хозяйственных органов // Правоведение. 1965. № 4. С. 59, 63.
136
Мамутов В.К. Совершенствование правового регулирования хозяйственной деятельности (методология,
направления). Киев: Изд-во «Наукова Думка», 1982. С. 207.
133
В.В. Лаптев в доперестроечный период придерживался мнения, что
хозяйственная компетенция охватывает права и обязанности по руководству
и осуществлению хозяйственной деятельности. В это понятие включались
субъективные права и обязанности двоякого рода: во-первых, права и
обязанности, не требующие для своей реализации обязательного вступления
в правоотношения; во-вторых, права и обязанности, которые могут быть
реализованы только путем вступления в правоотношения – «право иметь
права и обязанности», обычно характеризуемое как правоспособность137. В
более поздних работах он отмечает, что
понятие компетенции было
характерно для плановой экономики. Это понятие используется и в
настоящее
время
применительно
к
субъектам,
осуществляющим
регулирование (организацию) хозяйственной деятельности, а также к
внутрихозяйственным
непосредственно
объектам.
Что
осуществляющих
же
касается
хозяйственную
субъектов,
деятельность
(индивидуальных и коллективных предпринимателей), то для их правовой
характеристики в настоящее время большей частью используется понятие
правоспособности. Это связано с тем, что частноправовые
регулирующие
гражданское
предпринимательскую
законодательство,
где
деятельность,
применяется
нормы,
включены
именно
в
понятие
правоспособности 138.
Высказаны и иные взгляды на понятие хозяйственной компетенции: это
предусмотренная законом совокупность прав, которыми пользуется госорган
в силу самого факта своего существования139; компетенция характеризует
способность осуществлять функции управления, причем не только в
пределах административного права, но также в других отраслях права,
регулирующих осуществление участниками правоотношений властных
функций,
что
это
предпосылка
правообладания,
реализуемая
через
Хозяйственное право. Общие положения / Под ред. В.В. Лаптева. М.: Изд-во «Наука», 1983. С. 51.
Лаптев В.В. Субъекты предпринимательского права: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2003. С. 26.
139
Пушкин А.А. Компетенция государственных органов как особая форма проявления их административнохозяйственной правосубъектности // Правоведение. 1965. № 3. С. 39.
137
138
субъективные
права
и
что
с
этой
точки
зрения
она
однородна
правоспособности 140.
Отдельные авторы возражают против введения в юридический оборот
понятия «хозяйственная компетенция». Например, В.С. Якушев считает, что
о компетенции можно говорить лишь применительно, во-первых, к
деятельности властно-управленческого характера и, во-вторых, с точки
зрения принадлежащих прав, но не обязанностей, т.е. компетенцию он
рассматривает
в
качестве
административно-правовой
категории 141.
Аналогичную позицию занимают и административисты 142.
Ю.А. Тихомиров полагает, что компетенция – базовое понятие
публичного права, но определяющее жизнедеятельность не только субъектов
публично-правовых,
устанавливается,
административного,
но
и
прежде
частноправовых
всего,
финансового,
отношений.
нормами
уголовного
Оно
и
конституционного,
и
международного
публичного права. Компетенция определяется преимущественно в статутных
и тематических законах и иных актах (положениях и т.п.). Реализуется же
компетенция с помощью норм всех отраслей права143.
Те или иные понятия в силу происходящих в обществе социальноэкономических, политических и т.д.
изменений,
совершенствования и
развития законодательства в отдельные периоды приобретают новый смысл,
новое звучание. Представляется, что подобная трансформация произошла с
понятием компетенция.
В ранее изданных словарях под компетенцией
понимается круг полномочий144, предоставленных законом, уставом или
иным
актом
конкретному
органу
или
должностному
лицу 145.
Под
Басин Ю.Г. Правовые формы реализации оперативно-хозяйственной самостоятельности
социалистических предприятий // Правоведение. 1967. № 6. С. 42–45.
141
Якушев В.С. Юридическая личность государственного производственного предприятия. Свердловск:
Средне-Уральское книжное издательство, 1973. С. 183, 186.
142
См., например, Лазарев Б.М. Компетенция органа государства: права и обязанности или
правоспособность? // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 27–35.
143
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. С. 60.
144
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. С.П. Обнорского. М.: Гос. изд-во иностранных и
национальных словарей, 1952. С. 253.
145
Большой энциклопедический словарь / Главный редактор А.М. Прохоров. М.: Изд-во «Советская
энциклопедия», 1991. С. 614.
140
полномочием же понимается право, предоставленное кому-нибудь на
совершение
чего-нибудь146.
В
процессуальном
праве
(гражданском,
арбитражном) понятие компетенции имеет иной смысл: под ней понимается
судебная подведомственность147.
На наш взгляд, с учетом современного законодательства в настоящее
время назрела необходимость введения в юридический оборот дефиниции
«хозяйственная компетенция», под которой следует понимать совокупность
конкретных прав и обязанностей, предоставляемых органам юридического
лица в силу закона и учредительных документов. На первый взгляд, в таком
звучании понятие компетенции созвучно понятию правоспособности. Однако
правоспособность – это абстрактная возможность иметь те или иные права,
предоставленные
законом
(в
этом
случае
права
законом
не
конкретизируются). Так, в ст. 49 ГК РФ в целом указывается, что
юридические лица могут иметь права и обязанности. В то же время, в ГК РФ
и иных законах, посвященных отдельным видам юридических лиц,
перечисляются конкретные права и обязанности, которыми наделяются
органы
юридического
лица.
Иногда
права
органов
управления
хозяйственных обществ (общее собрание, совет директоров), собрания
кредиторов должника на стадиях банкротства
обозначаются в качестве
компетенции (см., например, п. 3 ст. 91, п. 1 ст. 103 ГК РФ, ст. 48, 65 Закона
об АО 148, ст. 33 Закона об ООО 149, п. 2 ст. 12, 73 Закона о банкротстве150); в
других случаях права и обязанности органа управления (конкурсного
управляющего) обозначаются в качестве полномочий (см., например, ст. 129
Закона о банкротстве). Оснований для того, чтобы согласиться с тем, что
законодатель под данными правами и обязанностями подразумевал властные
административно-правовые отношения, нет. Анализ вышеуказанных статей
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. С.П. Обнорского. С. 504.
См., например, Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Изд-во «Проспект», 2003. С.
127 и др.
148
ФЗ «Об акционерных обществах» от 26.12.1995. № 208-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
149
ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 08.02.1998. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст.
785.
150
ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002. № 127-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
146
147
свидетельствует о том, что в перечень прав и обязанностей, поименованных
в качестве компетенции, вошли как права, реализация которых приведет к
возникновению реальных субъективных гражданских прав,
влияющих в
целом на правовой статус хозяйствующего субъекта (например, принятие
решения о ликвидации, реорганизации, уменьшении или увеличении
уставного капитала корпорации, об одобрении сделок и т.д.), так и права,
осуществление которых приведет к возникновению властных правомочий
(назначение ликвидационной комиссии, избрание членов совета директоров,
избрание членов ревизионной комиссии и т.д.).
Понятие компетенции широко используется и в образовательном
законодательстве (см., например, ст. 28–32 Закона об образовании, ст. 24–25
Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 17, 51
Типового положения о вузе151 и др.).
§2. Особенности вуза как юридического лица
Статья 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании, как выше было отмечено, а также
образовании
в
качестве
организационно-правовой
ст. 24
Закона об
формы
вуза
как
юридического лица называют образовательное учреждение. Несмотря на
данные нормы, все же возникают определенные сомнения в отношении вида
организационно-правовой формы вуза. Данные сомнения обусловлены
следующими обстоятельствами. Во-первых, ст. 11-1 Закона об образовании
предусматривает
создание
государственных
и
негосударственных
образовательных организаций не только в форме учреждений, но и в иных
организационно-правовых
формах,
предусмотренных
гражданским
законодательством для некоммерческих организаций. Во-вторых, хотя Закон
об
образовании
и
предусматривает
создание
государственных
и
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Типового положения об образовательном
учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской
Федерации» от 05.04.2001. № 264 // СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1595.
151
негосударственных образовательных организаций и в иных организационноправовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для
некоммерческих организаций, в статьях, посвященных отдельным видам
образования (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее
(полное) общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное
образование), речь идет только об образовательных учреждениях. Данная
ситуация могла бы быть прокомментировано только тем, что статья 11-1
появилась в Законе об образовании значительно позднее после его принятия,
а вытекающие из нее изменения не были произведены. Однако Закон № 122ФЗ внес существенные изменения и дополнения как в Закон об образовании,
так и Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании, но
ст. 24 Закона об образовании, как и ст. 8 Закона о высшем и послевузовском
профессиональном образовании в этой части не претерпели изменений и
дополнений.
В
связи
с
этим
следует
вывод,
что
действующим
законодательством для вуза предусмотрен только один вид организационноправовой формы – учреждение. Кроме того, даже если брать во внимание ст.
11-1 Закона об образовании, то вывод об организационно-правовой форме
вуза не изменится в силу того, что Закон о высшем и послевузовском
профессиональном образовании является специальным по отношению к
Закону об образовании. А он предусматривает для вуза только одну
организационно-правовую
форму
–
учреждение.
Данный
вывод
подтверждается и судебной практикой 152.
Учреждением признается организация, созданная собственником для
осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично
(ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).
Для учреждения как организационно-правовой формы юридического
лица характерно:
См., например, постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по Делу № КАА40/2834-02 от 13.05.2002 / Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник
судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. М.: Изд. Дом «Новый учебник», 2003.
С. 41–43.
152
1) обладает специальной правоспособностью;
2) создается одним учредителем, т.е. по своей сути является унитарной
организацией;
3) учредительным документом является устав;
4) относится к группе организаций, не основанных на членстве;
5) полностью или частично финансируется собственником;
6) относится к группе организаций, на имущество которых учредители
имеют
право
собственности,
а
само
учреждение
обладает
закрепленным за ним и приобретенным за счет доходов от
разрешенной учредительными документами предпринимательской
деятельности имуществом на праве оперативного управления и (или)
хозяйственного ведения;
7) имущество,
которым
учреждение
не
вправе
распоряжаться,
закрепляется за ним на праве оперативного управления;
8) при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность
по обязательствам учреждения несет собственник имущества;
9) не может быть признано банкротом.
Как следует из п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 Закона о некоммерческих
организациях
особенности
правового
положения
отдельных
видов
государственных и иных учреждений определяются законом и иными
правовыми актами. Особенности создания и деятельности образовательных
учреждений
закреплены
в
Законах
об
образовании,
о
высшем
и
послевузовском профессиональном образовании, Типовом положении об
образовательном учреждении высшего профессионального образования и т.д.
Нормы данных правовых актов весьма существенно отличаются от норм ГК
РФ и Закона о некоммерческих организациях. Например, в соответствии с
образовательным законодательством в основе создания негосударственного
образовательного учреждения
может лежать факт многоучредительства;
учреждение должно отвечать по своим обязательствам не только денежными
средствами, находящимися в его распоряжении, но и имуществом,
учитываемом на отдельном балансе и т.д. Таким образом, нормы
образовательного законодательства устанавливают для образовательного
учреждения иной правовой режим153 по сравнению с нормами ГК РФ.
Приведенные примеры относятся к разным институтам гражданского
права: юридического лица и гражданско-правовой ответственности. Данное
обстоятельство вызывает очередной вопрос: могут ли указанные правовые
акты образовательного законодательства предусматривать для учреждения
иной
режим
правового
регулирования
по
сравнению
с
режимом,
установленным ГК РФ?
Ответ на поставленный вопрос в большей мере зависит от того, что
следует понимать под
категорией «правовое
положение». Легальное
определение «правового положения» отсутствует, в теории
права ему
придают разный смысл. Чаще всего правовое положение субъекта соотносят
с другой категорией – правовой статус. Это объясняется тем, что «статус» в
переводе с латинского означает
правовое положение, состояние 154.
Отдельные авторы не раскрывая понятия «правовое положение» и «правовой
статус»
полностью
их
отождествляют155;
другие
исследователи,
рассматривая эти две правовые категории как синонимичные, указывают на
их составляющие элементы
(основные права и обязанности, прямо
закрепленные в законе, а также права-возможности по приобретению
обязанностей и прав в конкретных правоотношениях) 156. Наряду с
указанными взглядами высказана точка зрения, что правовое положение
субъектов определяется их правовым (юридическим) статусом. Сердцевину
правового статуса составляют права и обязанности субъектов157.
Под правовым режимом мы понимаем порядок регулирования, который
выражен в комплексе
правовых норм, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений,
запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. См.:
Алексеев С.С. Теория права. С. 243.
154
Современный словарь иностранных слов. С. 577.
155
См., например, Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 28–29.
156
См., например, Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта
предпринимательства в современном российском праве. Автореферат диссертации на соискание ученой
степени к.ю.н. Ростов-на-Дону, 1998. С. 16–17.
157
См., например, Поляков А.В. Общая теория права. Курс лекций. СПб.: Изд-во «Юридический центр
Пресс», 2001. С. 558.
153
Известный ученый С.С. Алексеев не проводит прямой аналогии между
правовым статусом и правовым положением. К элементам правового статуса
он относит правосубъектность, а также основные права и обязанности
субъектов158;
к элементам правового положения – конкретные права и
обязанности лица, связанные с наличием тех или иных юридических
фактов159. Из этого можно предположить, что правовое положение лица в
разные периоды будет различным: оно будет зависеть
от конкретных
юридических фактов, выступающих основанием вступления субъекта в те
или иные правоотношения.
Приведем еще одну точку зрения, касающуюся понятия правового
статуса: в правовой статус негосударственного вуза, исходя из его
административно-правовой характеристики, включены цели и задачи; права,
обязанности и гарантии их реализации; юридическая ответственность;
организационно-правовая форма; наличие государственной аккредитации;
вид высшего учебного заведения160.
Приведенный неполный перечень точек зрения о понятиях «правовое
положение», «правовой статус» и об их составляющих свидетельствует, вопервых, о том, что в науке не сложилось единства взглядов по данному
вопросу; во-вторых,
большинство исследователей, как под правовым
положением, так и под правовым статусом субъекта, понимают, в том числе,
права и обязанности субъекта права.
Нет определенности по данному вопросу и в судебной практике. Суды
при рассмотрении дел с участием образовательных учреждений, пытаясь
обосновать применение норм Закона об образовании, касающихся института
вещного права, и которые существенно отличаются от норм ГК РФ, чаще
всего без пояснения, дословно воспроизводят п. 3 ст. 120 ГК РФ. В редких
случаях ими даются толкование данной нормы. Так, например, Федеральный
арбитражный суд Московского округа в постановлении по Делу № КГАлексеев С.С. Структура советского права. С. 179.
Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982. С. 142–143.
160
См., например, Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных
заведений в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Саратов, 2004. С. 13.
158
159
А40/2596-00 от 28.06.2000 г. указал, что понятие «правовое положение»
охватывает права учреждения по владению, пользованию и распоряжению
принадлежащим
постановлении
ему
недвижимым
кассационной
имуществом 161.
инстанции
по
Этот
проверке
же
суд
в
законности
и
обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов,
вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 г.
подчеркнул, что особенности правового положения учреждения могут
проявляться, в том числе и в вопросах собственности 162. Таким образом, на
взгляд суда, «правовое положение» включает в себя институт вещного права
и другие институты, которые суд так и не обозначил. Более того,
правоприменитель считает, что ГК РФ и Закон об образовании являются
равноценными законами, а Закон об образовании носит специальный
характер и в связи с этим он может устанавливать в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ
любые особенности правового положения образовательного учреждения 163.
Не ставя целью всесторонне исследовать данную проблему, все же
считаем необходимым заметить, что правовое положение
(юридического лица)
институтов:
порядок
субъекта
не может быть представлено без следующих
создания;
учредительные
документы;
структура
органов, права и обязанности (в вещных, обязательственных отношениях);
ответственность.
Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по Делу № КГ-А40/2596-00 от
28.06.2000 / Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов
арбитражных судов по спорам в сфере образования. С. 55–58.
162
Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Московского округа по
проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов,
вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 / Судебная практика по спорам в
сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере
образования. С. 76.
163
Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Московского округа по
проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов,
вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5772-01 от 18.10.2001 / Судебная практика по спорам в
сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере
образования. С. 72–73; Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда
Московского округа по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений)
арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 / Судебная
практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по
спорам в сфере образования. С. 76.
161
Как известно, учреждения подлежат классификации по различным
основаниям, в том числе и по сферам деятельности. По данному критерию
можно выделить образовательные, медицинские учреждения, учреждения
культуры, спорта и т.д. В специальном законодательстве, посвященном
указанным видам учреждений, на наш взгляд, не могут содержаться нормы,
отличные от норм
ГК РФ
и касающиеся
институтов
вещного и
обязательственного права. Так как в этом случае нарушается принцип
единообразия в правовом регулировании
имущественных отношений
однопорядковых субъектов; кроме того, специальное законодательство не
может вводить нормы, меняющие базовую основу организационно-правовой
формы юридического лица (в противном случае происходит ее замена). В то
же время, данным законодательством может быть учтена специфика сферы
деятельности учреждения, его учредителей и их финансовых возможностей.
Из изложенного следует вывод, что смысл категории «правовое
положение», обозначенной в п. 3 ст. 120 ГК РФ, заключается в том, что
законы и иные правовые акты могут устанавливать по сравнению с ГК РФ
другие правила, касающиеся только отношений между учредителем и
учреждением, порядка создания и ликвидации учреждения. В порядке
аналогии можно обратиться к п.п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих
организациях, в котором закреплено, что в законе, предусматривающем
создание государственной корпорации, должны определяться наименование
государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения,
порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления
государственной
назначения
корпорации
должностных
и
лиц
порядок
их
формирования,
государственной
корпорации
порядок
и
их
освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной
корпорации
и
порядок
использования
имущества
государственной
корпорации в случае ее ликвидации. Таким образом, в данной норме
обозначены следующие элементы правового положения государственной
корпорации: цели деятельности, порядок управления, порядок реорганизации
и ликвидации, порядок использования имущества в случае ликвидации. Все
эти
составляющие
правового
положения
относятся
к
институту
юридического лица. Это лишний раз доказывает, что п. 3 ст. 120 ГК РФ
предполагает возможность установления специальными правовыми актами
особенностей учреждения, касающихся
только
вопросов института
юридического лица.
Полагаем, что в целях устранения неоднозначного толкования понятия
«правовое положение» редакция п. 3 ст. 120 ГК РФ должна быть изменена и
выглядеть, например, следующим образом: «Законами и иными правовыми
актами могут быть установлены особые правила, касающиеся определения
предмета и целей деятельности учреждения, порядка его создания и
ликвидации,
имущественных
отношений
между
учредителем
и
учреждением».
До 1 января 2005 г. в п. 3 ст. 12 Закона об образовании было закреплено,
что образовательные учреждения по своим организационно-правовым
формам
могут
негосударственными
быть
государственными,
(частными,
учреждениями
муниципальными,
общественных
и
религиозных организаций/объединений)164. Было очевидно, что в данном
случае
произошло
смешение
организационно–правовой
формы
юридического лица с формой права собственности. Однако это юридикотехническая ошибка законодателя позволила отдельным авторам сделать
вывод,
что
образовательное
учреждение
выступает
в
качестве
самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица165.
Если согласиться с вышеприведенным мнением, то придем к выводу, что и
для иных
отраслей (сфер) общественной жизни законодатель должен
предусмотреть свое
164
«отраслевое» учреждение (например, учреждение
Закон № 122-ФЗ устранил данное недоразумение: пункт 3 ст. 12 Закона об образовании перечисляет
теперь образовательные учреждения с позиции связи с правом собственности.
165
См., например, Алещев И. Некоторые проблемы определения статуса высших учебных заведений //
Официальные документы в образовании. 2000. № 19. С. 96; Куров С.В. Образование и гражданское право.
М.: «Готика», 2004. С. 27; Предложения по совершенствованию общего и отраслевого законодательства в
сфере налогообложения образовательных учреждений. Серия «Библиотека Федеральной программы
развития образования». М.: Изд. Дом «Новый учебник», 2003. С. 23, 31 и др.
культуры, здравоохранения, спорта и т.д.).
Полагаем, что это в корне
неверно, так как при таком подходе «размывается» вся специфика
учреждения как организационно-правовой формы и создаются лишние
сложности для участников гражданского оборота. Кроме того, установление
новых организационно-правовых форм юридических лиц, – это предмет
ведения гражданского, а не образовательного законодательства.
Непростой вопрос о видах образовательных организаций усложняет,
кроме того, налоговое и бюджетное законодательство. В частности, п/п. 14 п.
2 ст. 149 НК РФ ввел в юридический оборот новое понятие «некоммерческая
образовательная организация». Представляется, что это только запутывает
понятийный аппарат, так как теперь необходимо соотносить такие понятия,
как
«учреждение»,
«образовательное
учреждение»,
«образовательная
организация» и «некоммерческая образовательная организация». БК РФ
также
вводит в юридический оборот новое обозначение – «бюджетное
учреждение», под которым понимается организация, созданная органами
государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления для осуществления управленческих,
социально-культурных,
некоммерческого
научно-технических
характера,
деятельность
или
которой
иных
функций
финансируется
из
соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного
фонда на основании сметы доходов и расходов (ст. 161). В п. 2 ст. 161
кодекса уточнено, что бюджетными учреждениями признаются организации,
наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве
оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного
предприятия.
Отдельными авторами была высказана мысль, что бюджетное
учреждение представляет собой новый вид учреждения. Однако, из
приведенного определения, на наш взгляд, следует лишь, что речь идет не о
новом виде учреждения, а о способе финансирования одного из видов
учреждений, созданных на основе государственного или муниципального
имущества. Иными словами, в ст. 161 БК РФ речь идет о бюджетноправовом, но никак не о гражданско-правовом статусе учреждения.
Деятельность бюджетных организаций реализуется с целью обеспечения
публичных интересов. В то же время эта деятельность проявляется также и в
сфере гражданско-правовых отношений 166.
Финансирование деятельности бюджетного учреждения осуществляется
из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Смета –
основной плановый документ для финансирования, в котором определяются
объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных
ассигнований на все расходы данного учреждения. В БК РФ закреплена
казначейская система (система исполнения бюджета через лицевые счета),
когда у бюджетных учреждений нет «живых денег». Функции у лицевых
счетов те же, что и у банковских: учет движения денежных средств, но
банковскими счетами они не являются.
БК РФ устанавливает ряд ограничений, а также иное правовое
регулирование
отдельных
направлений
экономической
деятельности
бюджетных учреждений по сравнению с гражданским законодательством
(см., например, ст. 71–73 и др.). В связи с этим возникает вопрос:
рассматривать ли эти ограничения, расхождения в правовом регулировании
в качестве коллизий между федеральными законами (ГК РФ и БК РФ), или
такая ситуация приемлема в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ? Представляется, что в
данном случае имеет место коллизия между двумя федеральными законами.
В п. 3 ст. 120 ГК РФ речь идет об особенностях правового положения
учреждения как юридического лица, а не об особенностях правового
регулирования экономической деятельности учреждения. В то же время
полагаем, что правовой режим экономической деятельности бюджетного
учреждения может быть (а, возможно, и должен быть) отличным от
правового регулирования деятельности других субъектов гражданского
См.: Селюков А.Д. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений // Право и
образование. 2002. № 3. С. 58.
166
оборота. Но в этом
случае в ГК РФ на этот счет должна быть сделана
соответствующая оговорка (например, в виде диспозитивной нормы).
По связи с правом собственности действующее образовательное
законодательство предусматривает создание вузов только двух видов:
федеральные государственные образовательные учреждения (до 1 января
2005 г. государственные вузы могли создаваться на уровне Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов167) и
негосударственные образовательные учреждения168.
В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение может создаваться только
собственником, который при недостаточности имущества учреждения несет
по его обязательствам субсидиарную ответственность. Согласно п. 2 ст. 10 и
п. 2 ст. 24
Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании
федеральные
реорганизуются
государственные
Правительством
РФ
по
вузы
создаются
согласованию
с
и
органами
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации федеральных
государственных учреждений изложены в постановлении Правительства РФ
«О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных
учреждений»169. В данном постановлении предусматривается, что решение о
создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных
учреждений
принадлежит
Правительству
РФ.
Иными
словами,
Правительство РФ выступает их учредителем. Однако проект решения
Правительства
РФ
о
создании
или
реорганизации
федерального
государственного учреждения подготавливаются федеральными органами
исполнительной власти, на которые возложена координация и регулирование
деятельности
в
соответствующей
отрасли
(сфере
управления),
по
Необходимо отметить, что ликвидация вузов субъектов РФ и муниципальных вузов противоречит ч. 3 ст.
43 Конституции РФ, которая предусматривает, что «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно
получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на
предприятии».
168
Следует заметить, что ГК РСФСР 1964 г. предусматривал только государственное учреждение (см. ст.
24).
169
Постановление Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных
государственных учреждений» от 10.02.2004. № 71 // Российская газета. 17.02.2004. № 30.
167
согласованию
с
Министерством
имущественных
отношений
РФ,
Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством
труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ (п. 1
постановления). Такое привлечение «ответственных» органов на стадии
создания учреждения в ситуации их недофинансирования и отсутствия у них
денежных средств при привлечении учреждений к ответственности зачастую
порождает вопрос о субсидиарном должнике. Как отмечает Е.Д. Волохова,
данная проблема возникает вследствие того, что функции государства как
учредителя учреждения в настоящее время распределены как минимум
между тремя органами власти (Министерство государственного имущества
РФ, Министерство финансов РФ и Министерство образования и науки РФ). В
этой ситуации она считает целесообразным внести определенность и
установить, какие органы государственной власти и при каких условиях
привлекаются к ответственности в случае невыполнения учредителями своих
функций по отношению к созданным ими образовательным учреждениям170.
Однако из ст. 125 ГК РФ следует, что от имени Российской Федерации
выступают органы государственной власти. В нашем случае – Правительство
РФ. В то же время, после создания вуза полномочия учредителя переходят к
Министерству
образования
и
науки
России.
Следовательно,
при
соответствующих обстоятельствах оно и будет являться субсидиарным
должником.
В инструктивном письме «О статусе образовательных учреждений» 171
Министерство образования РФ, ссылаясь на п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК РФ,
разъясняет,
учреждений
что
в
роли
выступают
собственника-учредителя
не
органы
образовательных
государственной
власти,
а
соответствующие публично-правовые образования в целом – Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Однако в данных статьях ГК РФ речь идет о том, что в качестве
Волохова Е.Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации:
Монография. М.: Готика, 2004. С. 72–77.
171
Инструктивное письмо Министерства образования РФ «О статусе образовательных учреждений» от
08.06.1998. № 30 // Бюллетень Минобразования России. 1998. № 8.
170
государственных
и
муниципальных
собственников
выступают
соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации,
муниципальные образования. Более уместно, на наш взгляд, было бы в
данном случае сослаться на ст. 125 ГК РФ.
Что касается негосударственных образовательных учреждений, то в
качестве их учредителей могут выступать отечественные и иностранные
организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и
союзы);
отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
общественные
и
религиозные
организации
(объединения),
зарегистрированные на территории Российской Федерации; граждане
Российской Федерации
и иностранные граждане (ст. 11 Закона об
образовании).
В силу ст. 120 ГК РФ учреждение является унитарной организацией, а
следовательно, оно может быть учреждено только одним лицом. В то же
время, ст. 11 Закона об образовании и ст. 10 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании для негосударственных
образовательных
учреждений
предусматривают
многоучредительство.
Конечно, многоучредительство противоречит сущности учреждения как
унитарной организации. И это одна из причин отрицательного к нему
отношения
со
стороны
негосударственных
отдельных
образовательных
авторов172.
учреждений
Тем
не
менее,
для
многоучредительство
вполне приемлемо. Для федеральных государственных образовательных
учреждений
многоучредительство
постановлением
Правительства
в
РФ
принципе
«О
невозможно,
создании,
так
реорганизации
как
и
ликвидации федеральных государственных учреждений» конкретизирован
вид учредителя – Правительство РФ.
Следует отметить, что Верховный Суд РФ в одном из своих Обзоров
судебной практики прямо выразил свое отношение к многоучредительству
образовательного учреждения. Правоприменитель подчеркнул, что такая
См., например, Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права.
Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 124–125.
172
возможность вытекает из ст. 11 Закона об образовании, который является
специальным законом, определяющим отношения в области образования и
регулирующим вопросы создания образовательных учреждений173.
Многоучредительство образовательного учреждения в действительности
может привести к ряду серьезных проблем как правового, так и
экономического характера. Прежде всего, между учредителями могут
возникнуть проблемы распределения имущественного и финансового
бремени по
содержанию вуза. До настоящего времени такой механизм
распределения расходов по содержанию учреждения отсутствует. Кроме
того, в случае многоучредительства возникает правовая неопределенность в
части распределения обязанностей по долевому закреплению имущества за
учреждением, участия в его делах, несения ответственности по его
обязательствам и т.д. Представляется, что происходящие в обществе
социально-экономические изменения требуют пересмотра конструкции
учреждения как унитарной организации и это должно найти свое отражение
в ст. 120 ГК РФ. Кроме того, на уровне Правительства РФ должны быть
разработаны общие положения о многоучредительстве учреждения.
Несмотря на вышеизложенные проблемы и действующее
законодательство, в настоящий период многоучредительство выступает в
качестве приоритетного направления политики государства в области
образования. Так, например, в Концепции модернизации российского
образования на период до 2010 года подчеркивается, что важным элементом
формирования эффективных экономических механизмов модернизации и
развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и
систему
финансирования
отрасли,
должно
стать,
в
том
числе,
стимулирование соучредительства и многоканального финансирования
учреждений профессионального образования. Более того, на практике
отдельные негосударственные вузы, вопреки положениям ст. 120 ГК РФ,
образуются путем многоучредительства.
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 1 квартал 2002 года // Бюллетень
ВС РФ. 2002. № 11.
173
Многоучредительство предполагает заключение учредительного договора
между учредителями. В соответствии
с абз. 2 п. 2 ст. 52 ГК РФ
в
учредительном договоре стороны (учредители, участники) обязуются создать
юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его
созданию, условия передачи ему своего имущества, участия в его
деятельности и управления этой деятельностью, условия и порядок
распределения между собой прибыли и убытков, а также выхода из состава
юридического лица и приема новых участников. В литературе была
высказана
точка
зрения,
что
институт
учредительного
договора
к
образовательным учреждениям не применим, так как анализ норм об
учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 83, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122 ГК РФ)
свидетельствует о том, что заключение учредительного договора возможно
только,
во-первых,
при
создании
юридических
лиц,
являющихся
собственником принадлежащего им имущества; во-вторых, в случаях, прямо
предусмотренных ГК РФ. Так как учреждение не входит ни в одну из
указанных групп, то договор между учредителями при создании учреждения
не может рассматриваться как учредительный. По правовой природе
исследуемый договор можно отнести к договорам об осуществлении права
общей долевой собственности.
лицами
имущество
При создании учреждения несколькими
юридического
лица
принадлежит
им
на
праве
собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия
каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его
деятельности 174.
С данными аргументами вряд ли можно согласиться. Во-первых, в ГК РФ
и Законе о некоммерческих организациях учреждение представлено в виде
унитарной организации. В такой ситуации вполне объяснимо отсутствие в
них норм об учредительном договоре учреждения; во-вторых, ГК РФ не
предусматривает закрытый перечень организаций, учредители которых
Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № 1.
С. 60–61; Шаклеина Е.В. К вопросу о правовом статусе образовательного учреждения / Научные труды.
Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3-х т. Т. 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2003. С.
963–964.
174
должны заключать учредительный договор; в-третьих, учредительный
договор нельзя отнести к договорам об осуществлении права общей долевой
собственности, так как его предметом является создание учреждения. В то же
время, он может содержать и вопросы осуществления права общей долевой
собственности учредителей.
Учредительный договор следует отличать от договора, заключаемого
между учредителем и образовательным учреждением. Такой договор
заключается в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона об образовании, п. 5
Типового
положения
об
образовательном
учреждении
высшего
профессионального образования РФ. Министерством образования РФ была
утверждена
примерная
подведомственным
форма
договора
образовательным
между
Министерством
учреждением
и
высшего
профессионального образования175. Его целью является разграничение
компетенции и ответственности между Министерством и образовательным
учреждением в области подготовки специалистов с высшим образованием,
подготовки
научно-педагогических
кадров,
повышения
квалификации
преподавателей, организации и проведения фундаментальных и прикладных
исследований, развития материально-технической базы вуза и других видов
деятельности, направленных на достижение целей договора. В нем
закреплены
права
и обязанности Министерства
образования
РФ
и
образовательного учреждения. Согласно п. 5 ст. 43 Закона об образовании в
договоре
должен
быть
оговорен
размер
дохода
закрепленных за образовательным учреждением
от
использования
объектов, направляемый
собственнику. В п. 4.9 Примерной формы договора между Министерством и
подведомственным
образовательным
учреждением
высшего
профессионального образования данный размер определен в размере 3
процентов от объема внебюджетных средств, полученных за календарный
год. Обращает на себя внимание, что в ст. 296 ГК РФ право собственника на
Приказ Минобразования РФ «Об утверждении примерной формы договора между Министерством
образования Российской Федерации и подведомственным образовательным учреждением высшего
профессионального образования» от 22.06.2000. № 1863 // Текст официально опубликован не был. СИС
«Гарант».
175
получение части дохода от использования закрепленных за учреждением
объектов собственности не прописано, в отличие от ст. 295 ГК РФ. Так, в
отношении права хозяйственного ведения в абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ
закреплено, что собственник имеет право на получение части прибыли от
использования
имущества,
находящегося
в
хозяйственном
ведении
предприятия. Можно предположить, что законодатель упустил аналогичную
норму в ст. 296 ГК РФ по той причине, что учреждение как некоммерческая
организация изначально не была предназначена для участия в гражданском
обороте. Однако вносить соответствующие дополнения в ст. 296 ГК РФ нам
представляется излишним, так как в данном случае ситуация вполне
разрешима с помощью п. 3 ст. 120 ГК РФ.
Договор между учредителем и вузом должен включать и иные вопросы,
которые вытекают из Закона об образовании (см., например, п. 6 ст. 39).
Кроме того, в нем в обязательном порядке должны быть оговорены
последствия недофинансирования учреждения со стороны учредителя.
Процедура регистрации образовательного учреждения в статусе
юридического
лица
решает
проблему
собственности,
защищает
имущественный интерес образовательного учреждения и предоставляет
возможность руководителям образовательных учреждений самостоятельно
распоряжаться финансовыми ресурсами, развернуть работу по привлечению
внебюджетных средств и самостоятельно распоряжаться заработанными
деньгами, защищать права педагогических работников в судебных органах.
Образовательное учреждение при отсутствии статуса юридического лица не
имеет права на получение лицензии и образовательную деятельность176.
Для регистрации образовательного учреждения учредитель должен
представить
документы
в
соответствии
с
федеральным
законом
о
государственной юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п.
3 ст. 33 Закона об образовании):
См.: Письмо Министерства образования РФ «О получении образовательными учреждениями статуса
юридического лица» от 13.11.2000. № 22-05-1122 // Официальные документы в образовании. 2001. № 1. С.
42.
176
– заявление на регистрацию;
– решение учредителя о создании образовательного учреждения или
соответствующий договор учредителей;
– устав образовательного учреждения;
– документы об уплате государственной регистрационной пошлины.
Решение собственника о создании учреждения может быть
самостоятельным
учреждения,
документом,
определяются
в
котором
общие
объявляется
направления
его
о
создании
деятельности,
предоставляемые ему собственником права и имущество. Однако решение
собственника о создании учреждения может быть выражено в утвержденном
им уставе177.
К учредительным документам учреждения ст. 14 Закона о
некоммерческих организациях относит: решение собственника о создании
учреждения (заметим, что согласно ст. 52 ГК РФ решение собственника о
создании юридического лица к учредительным документам не относится);
устав, утвержденный собственником.
Устав образовательного учреждения является главным локальным
актом178, на основе которого формируются все остальные документы,
регламентирующие
распоряжения,
деятельность
правила,
данного
положения,
учреждения
инструкции,
типовые
(приказы,
формы
заключаемых договоров и т.д.). Именно устав является отправной точкой для
решения большинства гражданских и налоговых споров образовательного
учреждения.
Требования,
предъявляемые
к
уставу
образовательного
учреждения, закреплены в ст. 13 Закона об образовании, а также в письме
Министерства образования РФ «О направлении материалов по содержанию
Залесский В.В., Каллистратова Р.Ф. Комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих
организациях», 2-е изд., дополн. и перераб. М.: Юрайт, 1999. С. 60.
178
Правовая природа устава юридического лица в юридической литературе воспринимается крайне
неоднозначно. Обзор точек зрения см.: Козлова Н. Правовая природа учредительных документов
юридического лица // Хозяйство и право. 2004. № 1. С. 53–74.
177
уставов
высших
учебных
заведений,
разработанных
с
учетом
законодательства Российской Федерации»179.
По общему правилу устав юридического лица, в том числе и учреждения,
подлежит утверждению учредителем(ями) (п. 1 ст. 52 ГК РФ, п. 1 ст. 14
Закона
о
некоммерческих
организациях).
Образовательным
законодательством предусмотрена более сложная процедура утверждения
устава
вуза. Она состоит из 2 этапов. На первом этапе устав подлежит
принятию на
общем собрании (конференции) педагогических и научных
работников, а также представителей других категорий работников и
обучающихся высшего учебного заведения (п. 1 ст. 12 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании, п. 51 Типового положения
об образовательном учреждении высшего профессионального образования).
На втором этапе происходит утверждение устава учредителем (п. 2 ст. 13
Закона об образовании, п. 51 Типового положения об образовательном
учреждении высшего профессионального образования). Кроме того, устав
должен быть согласован с Министерством имущественных отношений РФ и
Министерством финансов РФ. В случае создания или реорганизации вуза
устав
до
формирования
ученого
совета
утверждается
органом
исполнительной власти, в ведении которого он находится, на срок не более 1
года (п. 55 Типового положения об образовательном учреждении высшего
профессионального образования). После формирования ученого совета вуза
устав (новый, измененный, в прежнем виде, – на наш взгляд, здесь возможны
любые варианты) должен пройти также два этапа.
Образовательное учреждение вступает в правоотношения через свои
органы. В ГК РФ отсутствуют нормы не только об органах учреждения, но и
общие положения об органах юридического лица. В ст. 53 ГК РФ закреплено
общее правило, согласно которому порядок назначения и избрания органов
юридического лица определяется законом и учредительными документами.
Письмо Минобразования РФ «О направлении материалов по содержанию уставов высших учебных
заведений, разработанных с учетом законодательства Российской Федерации» от 22.06.2001. № 17-5551ин/17-11 // Текст письма официально опубликован не был. СИС «Гарант».
179
Прежде всего, обратимся к Закону о некоммерческих организациях. В нем
также отсутствуют нормы, посвященные органам учреждения. Для других
видов некоммерческих организаций данный Закон предусматривает два вида
органов: высший орган, который определяет стратегические направления
деятельности организации, утверждает документы финансовой отчетности,
вносит
изменения
исполнительный
в
орган,
учредительные
который
документы
осуществляет
и
т.д.
текущее
(ст.
29);
руководство
деятельностью организации (ст. 30).
Нормы специального законодательства (Законы об образовании и о
высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования) также не дают ответ на вопрос о том, кто конкретно выступает
в качестве таких органов. Однако из п. 2 ст. 12 Закона о высшем и
послевузовском
профессиональном
образовании
следует,
что
общее
руководство государственным высшим учебным заведением осуществляет
выборный представительный орган – ученый совет. Состав, полномочия,
порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом
высшего учебного заведения на основании Типового положения об
образовательном учреждении высшего профессионального образования.
Однако в данном Положении полномочия ученого совета не определены и
поэтому вопрос об органе учреждения остается открытым. И только методом
исключения можно сделать вывод, что именно ученый совет вуза и
выступает в виде высшего органа управления. Представляется, что в Законе
об образовании, Типовом положении об образовательном учреждении
высшего профессионального образования должен быть закреплен статус
ученого совета вуза и определен круг его полномочий.
В качестве исполнительного органа образовательного учреждения
выступает ректор (п. 3 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском
профессиональном образовании, п. 56 Типового положения о высшем и
послевузовском профессиональном образовании). По общему правилу
назначение на должность руководителя организации, которая не является
собственником своего имущества,
а владеет имуществом на праве
хозяйственного ведения, является прерогативой собственника (п. 1 ст. 295 ГК
РФ). В отношении субъекта права оперативного управления по данному
вопросу в ГК РФ ничего не оговорено. Данный пробел восполнен Законом об
образовании, который для гражданских образовательных учреждений
предусматривает следующие способы избрания руководителя вуза: 1)
избрание
коллективом
коллективом
образовательного
образовательного
учреждения;
учреждения
при
избрание
2)
предварительном
согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избрание
коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением
учредителем (п. 4 ст. 35).
Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании (п. 3
ст. 12) и Типовое положение об образовательном учреждении высшего
профессионального образования (п. 56) предусматривают один способ
избрания ректора вуза – избирание путем тайного голосования на общем
собрании (конференции) на срок до 5 лет по результатам обсуждения
программ претендентов (претендента) на должность ректора или отчета
действующего ректора. Утверждение кандидатуры, избранной на должность
ректора, осуществляется органом исполнительной власти, в ведении
которого находится вуз. Правовой статус ректора государственного высшего
учебного
заведения
федерального
подчинения
закреплен
на
уровне
постановления Правительства РФ180.
Определенной спецификой наделено образовательное учреждение и в
вопросах ликвидации и реорганизации. Предусмотренные п. 4 ст. 34 Закона
об образовании основания ликвидации образовательного учреждения
значительно уже
перечня
оснований ликвидации
юридических лиц,
перечисленных в ст. 61 ГК РФ. В частности, в Законе об образовании
См. постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о статусе ректора государственного
высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения» от 11.06.1996. № 695 // СЗ
РФ. 1996. № 40. Ст. 4647.
180
отсутствуют, например, такие основания ликвидации учреждения, как
признание судом недействительной регистрации юридического лица в связи
с допущенными при его создании нарушениями закона или иных правовых
актов, если эти нарушения носят неустранимый характер; неоднократное или
грубое нарушение закона или иных правовых актов; решение его
учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то
учредительными документами. В то же время, Закон об образовании
содержит такое основание ликвидации, как осуществление деятельности, не
соответствующей его уставным целям, которое по ГК РФ применимо только
к общественной и религиозной организации.
При этом в ГК РФ
относительно этого основания выдвинуто дополнительное требование –
систематическое осуществление этой деятельности (в Законе об образовании
оно отсутствует). Представляется, что Закон об образовании может
предусматривать дополнительные по сравнению с ГК РФ основания
ликвидации образовательных учреждений (руководствуясь п. 3 ст. 120 ГК
РФ), а при их ликвидации следует применять одновременно и ст. 61 ГК РФ и
ст. 34 Закона об образовании. Из редакции ст. 61 ГК РФ следует, что
основания ликвидации юридических лиц могут быть предусмотрены только
ГК РФ, т.е. в данном случае законодатель не учел возможную специфику
отдельных видов юридических лиц. В связи с этим считаем, что перечень
оснований ликвидации юридических лиц, установленный ст. 61 ГК РФ,
должен быть открытым.
При реорганизации государственного вуза в форме слияния, выделения,
разделения и преобразования следует разработать учредительные документы
вновь создаваемых юридических лиц; при присоединении
– новые
учредительные документы не разрабатываются. В устав действующего вуза
вносятся
изменения
о
том,
что
оно
является
правопреемником
прекращенного юридического лица, а также другие изменения, вызванные
конкретной ситуацией. В порядке аналогии и в качестве примера можно
привести Закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» 181. Он предусматривает, что в случае реорганизации в форме
присоединения собственник имущества унитарного предприятия принимает
решение об утверждении передаточного акта, о внесении изменений и
дополнений в устав унитарного предприятия, к которому осуществляется
присоединение (ст. 31).
Условия и последствия реорганизации юридического лица
предусмотрены в ст. 60 ГК РФ. Представляется, что к образовательным
учреждениям правила данной статьи в принципе не применимы, так как,
например, вуз не в состоянии досрочно выполнить свои обязательства перед
обучающимися. Закон об образовании предусматривает, что порядок
реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений
устанавливается Правительством РФ (п. 1 ст. 34). На сегодняшний день в
самом общем виде порядок реорганизации данных субъектов предусмотрен
постановлением
Правительства
РФ
«О
создании,
реорганизации
и
ликвидации федеральных государственных учреждений».
В Законе об образовании отсутствуют нормы о ликвидации и
реорганизации негосударственных образовательных учреждениях. Из этого
можно предположить, что при ликвидации и реорганизации данных
учреждений применимы общие положения ГК РФ и Закон и некоммерческих
организациях.
Как государственные, так и негосударственные вузы могут выступать в
следующих видах: университет, академия, институт. Дифференциация вуза
на указанные виды
осуществляется по закрепленным в ст. 9 Закона о
высшем и послевузовском профессиональном образовании показателям.
Принципиальными отличиями университета и академии от института
являются:
•
наличие
образовательной
программы
послевузовского
профессионального образования (аспирантуры, докторантуры);
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002. № 161-ФЗ // СЗ РФ.
2002. № 48. Ст. 4746.
181
• реализация программ дополнительного профессионального образования
на базе высшего образования;
• наличие фундаментальных и прикладных научных исследований;
• активная научно-методическая деятельность.
Преимущественными отличиями университета от академии являются:
• наличие широкого спектра направлений подготовки специалистов;
• реализация программ дополнительного профессионального образования
на базе высшего образования в различных областях знаний;
• наличие широкого спектра (фундаментальных и прикладных) научных
исследований;
• активная научно-методическая деятельность в широком спектре
областей деятельности.
На основе анализа данных Центрального банка государственной
аккредитации формализованы критерии отнесения высшего учебного
заведения
к
определенному
виду.
Понятие
«широкий
спектр
профессиональных образовательных программ», приведенный в п. 2 ст. 9
Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании,
подразумевает:
• для университетов – не менее 15 реализуемых групп направлений
подготовки (специальностей);
• для технических и профильных институтов – не менее 9 реализуемых
групп направлений подготовки (специальностей).
В качестве показателя, характеризующего широту спектра научноисследовательской
количество
работы
научных
школ
университета,
может
(направлений)
вуза.
быть
использовано
Характеристиками
эффективности научной школы (направления) могут являться:
• количество аспирантов и докторантов, подготовивших и защитивших
диссертации (кандидатские, докторские);
• количество изданных монографий и статей в реферируемых журналах;
• объем финансирования научных (фундаментальных и прикладных)
исследований.
Таким образом, к характеристике университета следует отнести:
• реализует образовательные программы высшего профессионального и
послевузовского образования по широкому спектру профилей (не менее чем
по трем) и/или группам направлений и специальностей подготовки – как
правило, не менее чем по 15;
•
осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение
квалификации работников высшей квалификации, научных и научнопедагогических работников;
• реализует не менее 7 групп программ научных специальностей
послевузовского профессионального образования;
• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по
широкому спектру наук (как правило, не менее чем по трем профилям и /или
по 7 группам научных специальностей);
• является ведущим научным и методическим центром в областях своей
деятельности. В частности:
• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;
• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 10 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу
профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 7,0 тыс.руб., в
том числе фундаментальных и прикладных исследований – не менее 4,8 тыс.
руб., и востребованность НИР из внешних источников на единицу ППС – не
менее 3,65 тыс. руб.;
• количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных пособий
(с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее
1, 3.
В начале ХХ века С.И. Гессен сформулировал концептуальные
положения об университетах: «Университет есть преподавание через
производимое на глазах учащихся исследование … Единство исследования и
преподавания означает, прежде всего, что наука в университетском
преподавании всегда рассматривается как еще не совсем разрешенная
проблема, как нечто находящееся в процессе исследования, тогда как школа
учит готовыми и законченными познаниями» 182.
Для академии характерно:
• реализует образовательные программы высшего профессионального и
послевузовского образования по одному или двум профилям;
• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение
квалификации работников высшей квалификации, научных и научнопедагогических работников;
• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в
области своей деятельности (как правило, по 1–2 профилям);
• является ведущим научным и методическим центром в областях своей
деятельности. В частности:
• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;
• доля в ППС
докторов наук, профессоров – не менее 11 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу
профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 3,7 тыс. руб., в
том числе фундаментальных и прикладных исследований – не менее 3,0 тыс.
руб., и востребованность НИР (объем финансирования НИР из внешних
источников на единицу ППС) – не менее 1,9 тыс. руб.;
• количество изданных (в среднем за год) монографий, учебников и
учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и
званиями – не менее 1,9.
Для института характерно:
• реализует образовательные программы высшего профессионального
образования,
а
также,
как
правило,
образовательные
программы
послевузовского профессионального образования;
Цит. по: Корольков В. Кадровая ситуация в высшей школе: тенденции и проблемы // Высшее образование
в России. 2000. № 6. С. 13.
182
• осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение
квалификации работников для определенной области профессиональной
деятельности;
• ведет фундаментальные и (или) прикладные исследования;
• является ведущим научным и методическим центром в областях своей
деятельности. В частности:
• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 55 %;
• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 8 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу
профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 2,0 тыс.руб.,
востребованность НИР из внешних источников на единицу ППС – не менее
1, 2 тыс. руб.;
• количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных пособий
(с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее
0,5.
Однако, как отмечают специалисты в области образования, существует
реальная опасность введения количественных значений при определении
вида высшего учебного заведения, так как жестко заданные критерии могут
стать прокрустовым ложем для инновационных процессов в образовании. В
США, например, количественные показатели использовались только на
первом
этапе
становления
системы
аккредитации,
но
сыграли
положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе
появления новых образовательных учреждений 183.
Вид вуза (институт, академия, университет) определяются по результатам
его аккредитации. Слово «аккредитация» происходит от латинского
«accredere» –
доверять184. Из анализа действующего законодательства,
регулирующего разнообразные сферы деятельности, следует, что целью
аккредитации
является
установление
государственного
контроля
за
Шадриков В., Геворкян Е., Наводнов В., Мотова Г., Петропавловский М. О видах высших
образовательных учреждений // Высшее образование в России. 2000. № 3. С. 15–23.
184
Современный словарь иностранных слов. С. 34.
183
качеством
продукции,
товаров,
производственных
процессов,
услуг.
Согласно
п. 2 Положения о государственной аккредитации высшего
учебного заведения целью аккредитации вуза является установление
(подтверждение на очередной срок) его государственного аккредитационного
статуса по типу (высшее учебное заведение) и виду (институт, академия,
университет) с установлением перечня образовательных программ высшего
профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать
выпускникам документы об образовании государственного образца185. В
Законах об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном
образовании цель аккредитации прямо не обозначена. Косвенно она вытекает
из п. 17 ст. 33 Закона об образовании. В данной норме речь идет о
свидетельстве
учреждения,
о
суть
государственной
которого
аккредитации
заключается
в
образовательного
подтверждении
его
государственного статуса, уровня реализуемых образовательных программ,
соответствии содержания и качества подготовки выпускников требованиям
государственных образовательных стандартов, праве на выдачу выпускникам
документов
государственного
образца
о
соответствующем
уровне
образования. В п. 7 Положения о государственной аккредитации высшего
учебного заведения в отношении свидетельства установлено, что оно
является
документом,
подтверждающим
статус
вуза,
соответствие
содержания и качества подготовки выпускников по аккредитованным
программам требованиям государственных образовательных стандартов,
право вуза на выдачу своим выпускникам документов государственного
образца о соответствующем уровне образования.
При сопоставлении этих норм следует, что аккредитация вуза, вопервых, является подтверждением государственного статуса (статуса вуза);
во-вторых,
дает
право
вузу
на
выдачу
выпускникам
документов
государственного образца; в-третьих, подтверждает уровень реализуемых
образовательных программ; в-четвертых, свидетельствует о соответствии
Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения. Утверждено постановлением
Правительства РФ от 02.12.1999. № 1323 // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6006.
185
содержания
и
качества
подготовки
выпускников
требованиям
государственных образовательных стандартов.
Согласно п. 6 ст. 12 Закона об образовании государственный статус
образовательного
учреждения
включает
тип,
вид
и
категорию
образовательного учреждения, определяемую в соответствии с уровнем и
направленностью
соответствии
с
реализуемых
п.
5
ст.
9
им
образовательных
Закона
профессиональном образовании
о
высшем
и
программ;
в
послевузовском
статус высшего учебного заведения
определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы,
наличия или отсутствия государственной аккредитации; пункт 2 Положения
о
государственной
аккредитации
высшего
учебного
заведения
к
аккредитационному статусу относит тип (высшее учебное заведение), вид
(институт, академия, университет) и перечень образовательных программ
высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право
выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца.
Таким образом, в трех правовых актах как название статуса вуза, так и его
компоненты определяются по-разному. Представляется, во-первых, что во
всех указанных выше нормах следует использовать единое обозначение –
«статус», так как об аккредитационном статусе можно вести речь только в
том случае, если результат аккредитации будет положительным; о
государственном статусе – если речь идет о государственном вузе.
Во-
вторых, статус вуза должен включать: тип (высшее учебное заведение), вид
(институт,
академия,
университет,
университетский
комплекс),
организационно-правовую форму, перечень образовательных программ
высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право
выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца,
наличие или отсутствие государственной аккредитации.
Аккредитация возможна двух видов: добровольная и обязательная.
Основной целью добровольной государственной аккредитации является
обеспечение доверия потребителей и государства к деятельности субъектов
аккредитации по подтверждению соответствия продукции, услуг и других
объектов
установленным
образования
государственным
требованиям186.
В
сфере
предусмотрена аккредитация двух видов. Причем, для
государственных
образовательных
учреждений
аккредитация
носит
обязательный характер, так как в случае не прохождения аккредитации
государственный
вуз
не
сможет
выдать
выпускнику
документ
об
образовании и (или) квалификации. Частные вузы проходят аккредитацию в
добровольном порядке, что соответствует международной практике. В то же
время
образовательные
организации
стремятся
получить
статус
аккредитованного учебного заведения для признания и доверия со стороны
государства и общественности.
Аккредитация является важным этапом для вуза, так как только с
момента ее прохождения у вуза возникает право на выдачу своим
выпускникам документа государственного образца о соответствующем
уровне
образования,
на
пользование
печатью
с
изображением
Государственного герба Российской Федерации (п.п. 16, 17 ст. 33 Закона об
образовании, п. 7 Положения о государственной аккредитации
учебного
заведения).
Кроме
того,
прохождение
высшего
государственной
аккредитации негосударственным вузом предоставляет студентам дневной
формы обучения данного вуза право на отсрочку от призыва на военную
службу187;
освоение
профессионального
лицом
образовательной
образования
программы
соответствующей
ступени
высшего
является
основанием для занятия им в государственной, муниципальной организации
определенной должности, получения должностного оклада и надбавок к нему
(п. 7 ст. 6 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании); документ государственного образца о соответствующем
уровне образования является
обучения
в
государственном
необходимым условием для продолжения
или
муниципальном
образовательном
Спектор Е. Правовое положение режима аккредитации // Право и экономика. 2004. № 1. С. 4.
См. п. 2 ст. 24 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998. № 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №
13. Ст. 1475.
186
187
учреждении последующего уровня образования (п. 4 ст. 27 Закона об
образовании). В то же время, пункты 4 и 5 ст. 11 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании данное право не увязывают
с аккредитационным статусом вуза. В ранее действующей редакции
Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе
послевузовского профессионального образования кадров188 были закреплены
нормы, аналогичные пункту 4 ст. 27 Закона об образовании (п. 38 и п. 71);
16.03.2000 г.189 и 27.11.2000 г.190 в п. 38 и 71 Положения были внесены
изменения,
и в результате содержание
данных пунктов стало созвучно
пунктам 4 и 5 ст. 11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании. Поводом для внесения изменений в Положение о подготовке
научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского
профессионального образования послужило решение Верховного Суда РФ от
1.09.1999 г., которым было установлено, что правила п.п. 38, 71 Положения,
по существу исключающие возможность приема заявлений о поступлении в
аспирантуру (прикреплении в качестве соискателя) для лиц, получивших
высшее
профессиональное
государственной
образование
аккредитации
государственного
образца,
и
в
которые
противоречат
вузах,
не
не
имеющих
выдают
дипломов
требованиям
федерального
законодательства 191.
Филиал вуза, прошедший аттестацию, проходит аккредитацию в составе
высшего учебного заведения, структурным подразделением которого он
Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского
профессионального образования. Утверждено приказом Минобразования России от 27.03.1998. № 814.
Зарегистрировано в Минюсте 05.08.1998 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 1998. № 20.
189
Приказ Минобразования РФ «О внесении изменений в Положение о подготовке научно-педагогических и
научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Российской Федерации,
утвержденное приказом Минобразования России от 27.03.1998 г. № 814» от 16.03.2000. № 780.
Зарегистрирован в Минюсте РФ 06.04.2000 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2000. № 16.
190
Приказ Минобразования РФ «О внесении изменений в Положение о подготовке научно-педагогических и
научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Российской Федерации,
утвержденное приказом Минобразования России от 27.03.1998 г. № 814» от 27.11.2000. № 3410.
Зарегистрирован в Минюсте РФ 08.12.2000 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2000. № 52.
191
Решение Верховного Суда РФ от 01.09.1999 г. № ГКПИ 99-563 «О признании незаконным п.п. 38, 71
Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского
профессионального образования в Российской Федерации» // www. db.ftcenter.ru.
188
является (п. 3 ст. 8 Закона о высшем профессиональном образовании, п. 12
Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения). В
то же время в п. 24 ст. 33 Закона об образовании закреплено, что филиалы
образовательных учреждений проходят государственную аккредитацию в
общем порядке, установленном для образовательных учреждений, т.е.
филиал вуза проходит аттестацию самостоятельно.
Для проведения аккредитации руководитель вуза направляет в
Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки заявление,
заверенное подписью и печатью учредителя (учредителей) или органа,
осуществляющего
полномочия
учредителя,
с
приложением
к
нему
показателей вуза по формам, утверждаемым данной службой, копию
заключения об аттестации вуза.
Последовательность рассмотрения документов при проведении
государственной аккредитации вуза изложена в Порядке рассмотрения
документов
при
проведении
государственной
аккредитации
высшего
учебного заведения192.
Период рассмотрения документов, проведения аккредитации и принятия
соответствующего решения не должен превышать четырех месяцев.
При проведении аккредитации члены аккредитационной комиссии
руководствуются Перечнем показателей государственной аккредитации
высшего учебного заведения193.
Анализ зарубежного опыта аккредитации образовательных учреждений и
образовательных программ свидетельствует о том, что перечень показателей,
определяемый, как правило, органом аккредитации, содержит от 6 до 16
показателей, которые формируются в единую систему оценки:
– показатели условий осуществления образовательной деятельности
(концепция, кадры, учебные ресурсы, финансовая состоятельность);
Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного
заведения. Утвержден приказом Министерства образования РФ от 03.07.2001. № 2578 // Официальные
документы в образовании. 2001. № 26.
193
Перечень показателей государственной аккредитации высшего учебного заведения. Утвержден приказом
Министерства образования РФ от 29.06.2000. № 1965 // Бюллетень Министерства образования Российской
Федерации. 2000. № 12.
192
– показатели процесса (управление вузом, содержание образовательных
программ,
социальная
инфраструктура,
механизм
гарантии
качества
образования и т.д.);
– показатели результата (качество подготовки и востребованность
выпускников,
эффективность
научно-исследовательской
и
научно-
методической деятельности)194.
Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки своим
распорядительным
документом
может
приостановить
действие
либо
аннулировать выданное им свидетельство (лишить вуз аккредитации)
полностью или по отдельным указанным в приложении к свидетельству
образовательным программам в случае:
а) представления учредителем (учредителями) или органом,
осуществляющим полномочия учредителя, соответствующего заявления;
б) обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для
аккредитации;
в) нарушения вузом требований законодательства РФ в области
образования;
г) приостановления действия лицензии либо аннулирования ее;
д) получение отрицательного заключения по результатам аттестации,
проведенной в период действия свидетельства;
е) предъявления рекламации государственного органа, проводившего
аттестацию вуза.
В случае изменения обстоятельств, повлекших за собой приостановление
действия свидетельства, его действие по решению аккредитационного органа
может быть возобновлено (п. 15 Положения о государственной аккредитации
высшего учебного заведения).
В случае ликвидации или реорганизации вуза (слияния, присоединения,
разделения, выделения), изменения его организационно-правовой формы,
Шадриков В., Геворкян Е., Наводнов В., Мотова Г., Петропавловский М. О показателях государственной
аккредитации вузов // Высшее образование в России. 2001. № 2. С. 18.
194
статуса аккредитация вуза утрачивает силу и выданное ранее свидетельство
признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в
реестре аккредитованных вузов. Представляется, что в данном случае
следовало вести речь об утрате юридической силы свидетельства, а не о его
недействительности.
Действующее образовательное законодательство предусматривает
возможность получения вузом общественной аккредитации (п. 25 ст. 33
Закона об образовании, п. 8 ст. 10 Закона о высшем и послевузовском
профессиональном
образовании).
Под
общественной
аккредитацией
понимается признание уровня деятельности высшего учебного заведения,
отвечающего критериям и требованиям соответствующих образовательных,
профессиональных, научных и промышленных организаций. Общественная
аккредитация не влечет за собой финансовых обязательств со стороны
государства. С определенной долей «натяжки» в качестве примера
общественной аккредитации вуза можно назвать Ассоциацию инженерного
образования и системы общественной аккредитации технических вузов,
созданную по инициативе
Томского политехнического университета.
В
первые годы ее существования было аккредитовано 50 программ в восьми
вузах
страны.
Данный университет является
инициатором
введения
аккредитации программ по европейскому образцу. В частности, несколько
программ у них были аккредитованы специалистами известного агентства
Accreditation Board for Engineering and Technology (ABET).
В мировом образовательном пространстве начала функционировать
международная аккредитация вузов, которая осуществляется в рамках
международной сети агентств по гарантии качества высшего образования,
созданная в 1991 г. Основной целью создания этой сети стала необходимость
в обмене информацией по оценке и совершенствованию механизма гарантии
качества
образования;
распространению
положительного
опыта
обеспечению контактов между аккредитационными органами разных стран.
и
Сегодня только США обладает устойчивыми традициями и более чем
столетним опытом аккредитации учебных заведений и учебных программ. В
1940-х годах ХХ века система аккредитации была создана в Японии, но и
сегодня она существует наряду с системой государственного контроля. В
ряде других государств система аккредитации начала создаваться с конца
1980-х – начала 1990-х годов. Все они различаются по структуре,
технологиям и уровню развития. В настоящий период (с 1995 г.) только
CATE (США) проводит аккредитацию отдельных программ в вузах разных
стран. Что же касается международной аккредитации вуза в целом, то такого
прецедента еще нет. Институциональная аккредитация развивается только в
рамках национальных образовательных систем195.
Создание международной системы аккредитации приобретает особую
актуальность для стран, присоединившихся к Болонской Декларации 1999 г.
Система аккредитации вузов в Европе иная, чем в России. Только во
Франции так же, как и в России, специалисты Министерства образования и
науки аккредитуют вуз в целом.
За рубежом система аккредитации отдельных образовательных программ
общепризнанными
мировыми
агентствами
хорошо
отработана.
Их
сертификат не только дает возможности молодому специалисту найти работу
на родине, но и привлекает зарубежных студентов пройти обучение в
престижном вузе другого государства196.
Целью создания учреждения является осуществление управленческих,
социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Деятельность учреждения может представлять интерес как для относительно
узкого круга лиц (например, общественное учреждение), так и для всего
общества в целом. К учреждениям, деятельность которых представляет
особую социальную значимость и государственный интерес, относятся и
образовательные учреждения. Выше уже шла речь о том, что образование
См.: Мотова Г. К вопросу о международной аккредитации // «Alma mater». («Вестник высшей школы»).
2003. № 1. С. 37–39.
196
См.: Геворкян Е. Один на всех кредит. За престижным сертификатом не надо ехать далеко // Поиск.
Еженедельная газета научного сообщества. 2002. № 45–45. С. 8.
195
представляет собой фактор национальной безопасности. Если в целом
образование
представляет
публичный
интерес,
то
и
субъекты,
осуществляющие образовательный процесс, должны рассматриваться в
качестве публичных субъектов. Данная категория присуща законодательству
и доктрине зарубежного правопорядка. Речь идет о делении юридических
лиц на юридические лица публичного и частного права. К основным
признакам юридического лица публичного права относят: 1) основанием их
возникновения является публично-правовой акт; 2) создается в публичных
интересах; 3) обладает властными правомочиями; 4) наличие особого
характера членства. К юридическим лицам публичного права относят
государство, административно-территориальные единицы, государственные
учреждения и предприятия, торговые и промышленные предприятия.
Основные признаки юридического лица частного права: 1) основанием их
возникновения является частноправовой акт; 2) действует в интересах и на
усмотрение частных лиц.
Если руководствоваться указанными признаками публичных и частных
юридических
лиц,
то
образовательное
учреждение,
предусмотренное
российским законодательством, не «вписывается» ни в одну из этих групп. К
публичным юридическим лицам образовательное учреждение нельзя отнести
в силу того, что оно не основано на членстве, не наделено властными
полномочиями; в качестве частного не может рассматриваться по причине
того, что основанием возникновения государственных учреждений является
публично-правовой акт, а целью деятельности является удовлетворение
общественных интересов.
Зарубежная доктрина о частных и публичных юридических лицах в силу
происходящих в обществе изменений не является чем-то застывшим и
неизменным. Находясь в динамике, она постоянно обогащается новыми
теориями и положениями. Например, в настоящее время отдельные
зарубежные исследователи к юридическим лицам публичного права относят
не
только
государственные,
но
и
частные
юридические
лица,
осуществляющие общественно значимые виды деятельности (например,
водоснабжение, землеустройство и т.д.)197.
Следует отметить, что в дореволюционной России юридические лица
также подразделялись на публичные и частные198, а в ГК РСФСР 1922 г.
особо были выделены частные учреждения (ст. 15). Однако в последующем
от подобной градации юридических лиц законодательство и наука
гражданского
права
отказались.
Причина
заключалась
в
том,
что
юридические лица публичного права вступают в разнообразные отношения,
как публично-правовые, так и частноправовые.
При этом вопросы
организации, сферы деятельности, представительства регулируются нормами
публичного права, а при участии в имущественном обороте на них
распространяются нормы частного права199. В.В. Венедиктов по этому
вопросу писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные
положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как
к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской
правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно
гражданского права»200.
Подразделение юридических лиц на частные и публичные имеет не
столько
теоретическое, сколько
практическое значение, так как от
принадлежности к той или другой группе юридических лиц зависит вопрос о
предоставлении им определенных государственных льгот. Более того, в
отдельных государствах применение льгот, в частности,
в области
налогообложения, зависит даже от характера уставной цели деятельности
юридического
лица
(т.е.
преследует
учреждение
общеполезные,
благотворительные или сугубо частные цели)201.
См.: Вагацума С., Ариидзуми Т. Гражданское право Японии: В 2-х кн. Кн. 1. М.: Прогресс, 1983.
См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.) / Вступительная
статья, Е.А. Суханов. М.: Фирма «СПАРК», 1995. С. 91–92.
199
Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юридическое издательство
Министерства юстиции СССР, 1947. С. 63.
200
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. – Л.: Госюриздат, 1948. С. 646.
201
Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. М.:
«Международные отношения», 1993. С. 79–81.
197
198
На наш взгляд, нам нет необходимости заимствовать из зарубежной
доктрины деление юридических лиц на публичные и частные, основанное на
вышеуказанных критериях, либо возвращаться к дореволюционной теории202.
Во-первых, невозможно будет выбрать виды юридических лиц, которые
одновременно отвечали бы всем признакам публичного юридического лица
(особенно «мешает» признак – «членство»); во-вторых, любая научная
классификация должна осуществляться не ради самой классификации, а с
целью выявления признаков, от которых напрямую зависит правовое
регулирование соответствующих отношений. Данная классификация в
рамках российской правовой системы не повлияет на режим правового
регулирования юридических лиц.
В юридической литературе модель публичного юридического лица была
трансформирована на уровне учреждения. При этом под публичным
учреждением
понимается
собственником
муниципальными
(Российской
некоммерческая
Федерацией,
образованиями)
для
организация,
ее
созданная
субъектами
осуществления
или
управленческих,
социально-культурных или иных функций некоммерческого характера или
частично им финансируемая203. Как следует из данного определения, в основе
деления учреждений на публичные и частные лежит категория учредителя.
На наш взгляд, более перспективным было бы осуществлять классификацию
учреждений по связи с реализуемыми ими социальными функциями. И в
зависимости от их значимости для общества оказывать государственную
поддержку учреждениям вне зависимости от вида их учредителя. Можно
было бы сделать вывод, что если учреждение осуществляет публичную
функцию (т.е. его деятельность представляет публичные интересы), то оно
должно относиться к публичным учреждениям. Однако с римских времен не
удается найти критерий разграничения публичного и частного интереса. В
202
Иного мнения по данному вопросу придерживается Н.В. Козлова. См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность
юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М.: «Статут», 2003. С. 284–288.
203
Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений – юридических лиц (по
гражданскому законодательству Российской Федерации). Автореферат диссертации на соискание ученой
степени к.ю.н. М., 2004. С. 12–13.
связи с этим, какой бы заманчивой не казалась идея классификации
учреждений на публичные и частные – это занятие, на наш взгляд,
малоперспективное.
§ 3. Проблемы и перспективы организационно-правовых форм вуза
Проводимая образовательная реформа самым непосредственным образом
затрагивает интересы вузов. По данному вопросу можно выделить две
важные проблемы. Одна из них касается возможности приватизации
образовательных учреждений. Согласно п. 13 ст. 39 Закона об образовании и
п. 7 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании федеральные государственные вузы, закрепленные за ними на
правах оперативного управления либо находящиеся в самостоятельном
распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры и
т.д., приватизации (разгосударствлению) не подлежат. В то же время, Закон
«О
сохранении
государственных
и
муниципальных
образовательных
учреждений и моратории на их приватизацию» 204 Законом № 122-ФЗ признан
утратившим силу, а из этого следует, что в любой момент образовательные
учреждения, в том числе вузы, могут быть приватизированы. Сомнения о
возможной приватизации образовательных учреждений не покидают даже
после заявления министра образования и науки А. Фурсенко о том, что
приватизация образовательных учреждений не планируется и что мысль о
ней могла прийти в голову только сумасшедшему205, так как в Плане
мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на
2003–2004 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ, была
предусмотрена разработка нормативной правовой базы приватизации
государственных и муниципальных учреждений (третий квартал 2004 г.)206.
204
ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории
на их приватизацию» от 16.05.1995. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1922.
205
К доске! Министр Фурсенко доложил правительству о реформе образования // Российская газета.
10.12.2004. № 275.
206
Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Плана мероприятий по обеспечению
реструктуризации бюджетного сектора на 2003–2004 годы» от 21.11.2003. № 1688-р // СЗ РФ. 2003. № 47.
Вопрос о приватизации образовательных учреждений непосредственно
связан с другой проблемой: о «необходимости установления особого статуса
образовательных
организаций
вместо
существующего
статуса
«государственных учреждений». Данный вопрос был впервые поднят в
Плане действия Правительства Российской Федерации в области социальной
политики и модернизации экономики на 2000–2001 года по реализации
«Основных направлений социально-экономической политики Правительства
Российской
Федерации
на
долгосрочную
перспективу»
в
разделе
«Реформирование образования». Осенью 2003 г. Минфином России на одном
из заседаний Правительства РФ при обсуждении вопроса о реструктуризации
бюджетного сектора страны данная тема была продолжена и было заявлено,
что в условиях действующего законодательства у бюджетных учреждений
создается заинтересованность в предоставлении платных услуг и тем самым
уменьшается заинтересованность в качественном осуществлении основной
деятельности.
Следствием
предоставляемых
этого
государственных
является
и
снижение
муниципальных
качества
услуг.
Это
обстоятельство вызывает необходимость реорганизации ныне действующих
бюджетных учреждений и внедрения новых организационно-правовых форм,
в которые смогут быть преобразованы учреждения. При этом реорганизации
не должны быть подвергнуты бюджетные учреждения, которые производят
необходимые государству услуги на нерыночной основе. Из данного
заявления можно было бы предположить, что в основе идеи о реорганизации
бюджетных учреждений лежит чисто общественный интерес, забота
государства
о
качестве
предоставляемых
государственными
(муниципальными) учреждениями социально значимых услуг. Однако
истинные причины реорганизации учреждений заключаются совершенно в
ином и они обозначены в постановлении Правительства РФ «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов»207. В нем, в частности,
Ст. 4584.
207
Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от
22.05.2004. № 249 // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
отмечено,
что
основным
направлением
повышения
эффективности
использования бюджетных средств является создание механизмов, при
которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями
различных организационно-правовых форм. В этой связи должна быть
предусмотрена
возможность
преобразования
государственных
(муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной
среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого
преобразования состоит в освобождении государства от обязанности
финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и
расходов и от ответственности по их обязательствам.
Чиновники из сферы образования, в свою очередь, считают, что ресурс
бюджетного учреждения исчерпан. Поэтому ждать улучшений в сфере
образования не приходится и что вкладывать деньги в образовательные
учреждения с нынешней формой собственности при нынешних формах
управления ею невыгодно208.
Данные проблемы взаимосвязаны, так как снятие субсидиарной
ответственности
учреждений
государства
откроет
по
возможность
обязательствам
банкротства
этих
образовательных
учреждений,
а
отчуждение государственного имущества – смену собственника209.
Один из ректоров по поводу замены «учреждения» на «организацию»
горько иронизирует, что если образовательные учреждения станут простыми
организациями, то на базе университета можно будет создать ЗАО, ОАО и
любую другую контору по типу «рога и копыта». Иначе говоря, отмечает он,
это прикрытая, завуалированная форма, открывающая зеленый свет к
приватизации вузов. Кроме того, с большим трудом представляется, кому
придет в голову приватизировать МГУ «в целях дальнейшего развития
образовательных программ в России». Могут найтись, конечно, люди,
208
Алексеева М. АУ, деньги! Снимут ли мораторий на приватизацию вузов // Российская газета. 06.10.2004.
№ 219.
209
Айнштеин В. Чего не нужно делать // Высшее образование в России. 2000. № 2. С. 43; О всероссийской
акции работников образования и студентов в защиту государственной системы образования // Официальные
документы в образовании. 2001. № 10. С. 4; Смолин О.Н. Законодательное регулирование экономики
образования как идеологическая проблема // Право и образование. 2002. № 3. С. 54.
готовые купить Эйфелеву башню, и уже скупают старинные замки и
перевозят их через океаны, чтобы заново смонтировать на новом месте. Но
очень трудно предположить, что
найдутся люди, настолько фанатично
преданные высшей школе, что займутся серьезным спонсорством
или
благотворительностью. В результате автор приходит к выводу, что высшему
образованию государства российского филантропия в ближайшие 10–15 лет
просто не грозит210.
И вообще, было высказано предложение рассматривать вузы,
действующие на федеральном уровне, не только как учреждения, но и как
государственные унитарные образовательные предприятия. Данный вывод
обосновывается
тем,
что
те
и
другие
обладают
специальной
правосубъектностью; всегда создаются по воле учредителя – государства;
переданное имущество не утрачивает собственника в лице государства;
такого рода юридические лица управляют «чужим» имуществом на праве
хозяйственного ведения или на праве оперативного управления; доход от
деятельности реинвестируется на нужды юридического лица и между
учредителем и юридическим лицом на практике не распределяется, несмотря
на то, что собственник имеет право на получение части прибыли от
используемого
имущества 211.
С
изложенной
точкой
зрения
нельзя
согласиться уже по той причине, что унитарное предприятие, в отличие от
учреждения,
является
коммерческой
организацией,
основной
целью
деятельности которой является извлечение прибыли. Кроме того, оно
находится на полном самофинансировании.
Отдельные авторы полагают, что переход к новым организационноправовым формам вуза обусловлен введением ГИФО 212. Как отмечается в
аналитическом докладе «Высшее образование в России: состояние и
Жуков В. А если кто-то захочет приватизировать МГУ // Российская газета. 28.03.2001.
Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2000. С. 9, 17.
212
Государственное именное финансовое обязательство – это выдаваемое выпускнику средней школы по
результату сдачи им Единого государственного экзамена обязательство государства по финансированию за
счет бюджетных средств его обучения в высшем учебном заведении в течение всего срока учебы,
определенного государственным стандартом.
210
211
направления развития» для обеспечения качественного учебного процесса
необходимо от 1,5 до 3 тыс.долларов на студента в год. Сегодня в расчет
именного финансового обязательства включается только 50% нормативной
стоимости
обучения
студента.
Уже
это
означает
категорическую
необходимость перевода вузов из категории государственных учреждений в
государственные организации, которые должны получить все преимущества
хозяйственной деятельности
и все обременения, связанные
с этим
статусом213. Таким образом, как следует из доклада, причины замены
организационно-правовой формы учреждения обусловлены необходимостью
исключения образования из приоритетных направлений развития общества.
Размышления о преобразовании образовательных учреждений в иные
организационно-правовые формы пугают не всех авторов, но имеют и своих
сторонников. Так, например, Н.Г. Багаутдинова полагает, что данная
приватизация обеспечивает реальные гарантии сохранения профильной
деятельности образовательных учреждений и использования их имущества
по прямому назначению, т.е. для предоставления образовательных услуг.
Соучредителями таких организаций могут быть граждане, юридические
лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления214.
Другие авторы обращают внимание на то, что эта своеобразная приватизация
образовательной
сферы
организацию)
позволит
(замена
учреждения
таким
на
организациям
образовательную
заниматься
предпринимательской деятельностью, кроме того, облегчит груз бюджетных
проблем для государства и пополнит финансовые ресурсы образовательных
заведений. Однако такая замена организационно-правовых форм, как
отмечается, должна осуществляться постепенно215.
Аналитический доклад «Высшее образование в России: состояние и направления развития» / Под ред.
профессора В.Л. Глазычева. М., 2004. С. 31–37.
214
Багаутдинова Н.Г. Высшая школа сегодня и завтра: пути преодоления кризиса. М.: ЗАО «Изд-во
«Экономика»», 2003. С. 178–179.
215
См.: Климов С.М. Интеллектуальные ресурсы общества. СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2002. С. 176–177;
Бабленкова И.И. Всероссийская государственная налоговая академия // Высшее образование сегодня. 2005.
№ 2. С. 9–10.
213
Идея о замене учреждения как организационно-правовой формы
юридического лица на иные организационно-правовые формы постепенно
начинает претворяться в жизнь на уровне законопроектов. Так, например, в
проекте федерального закона № 34542-3 «Об университетах», предложенного
депутатами
одной
из
фракций
бывшей
Государственной
Думы
Федерального Собрания РФ «Яблоко», в качестве организационно-правовой
формы государственного университета названа
«научно-образовательная
некоммерческая организация».
В свою очередь, Правительством РФ разработаны законопроекты об
автономных учреждениях и государственных (муниципальных) автономных
некоммерческих организациях.
Для государственных (муниципальных) автономных некоммерческих
организаций (далее – ГМАНО) характерно:
1)
учредителем может выступать Российская Федерация, субъект
Российской Федерации, муниципальное образование;
2) учредительным документом является устав, утверждаемый
учредителем;
3) имущество (переданное учредителем и приобретенное организацией)
закрепляется за ГМАНО на праве собственности (п. 5 ст. 2 законопроекта). В
то же время, согласно п. 7 ст. 2 законопроекта доходы ГМАНО и
приобретенное
за
счет
этих
доходов
имущество
поступают
в
ее
самостоятельное распоряжение. Таким образом, налицо противоречие двух
пунктов одной статьи законопроекта. Одновременно следует заметить, что в
соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ «самостоятельное распоряжение» является
видом вещного права, правовая природа которого законодателем не
определена. Так как все имущество закрепляется за ГМАНО на праве
собственности, то в связи с этим совершенно не понятна логика разработчика
законопроекта
об
использовании
и
института
«самостоятельного
распоряжения». Более того, государственное (муниципальное) имущество
согласно действующему законодательству может быть закреплено только за
государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями и
только на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. В
нашем же случае, произошло расщепление права собственности, что
совершенно не характерно для отечественной правовой системы;
4) отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом; учредитель
ГМАНО не отвечает по обязательствам ГМАНО, а последняя – по
обязательствам учредителя;
5) на конкурсной основе в порядке и на условиях, определяемых
Правительством РФ, имеет право осуществлять деятельность по бесплатному
или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению
работ); финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из
соответствующего бюджета путем предоставления субвенций, субсидий, за
счет средств государственных внебюджетных фондов и иных средств;
6) по своему усмотрению вправе сверх объемов заказов учредителя
оказывать возмездные услуги, относящиеся к основной деятельности;
7) вправе осуществлять кроме основной иные виды деятельности, если
это служит достижению целей, ради которых она создана;
8) может быть создана путем учреждения или преобразования
государственного (муниципального) учреждения;
9) вправе с согласия учредителя выступать учредителем
(участником)
других юридических лиц, деятельность которых соответствует целям
деятельности ГМАНО;
10) органами ГМАНО являются управляющий совет, единоличный
исполнительный орган и иные органы, предусмотренные законом и уставом.
Высшим органом является управляющий совет. Предполагаемый состав
управляющего
совета
(представители органа
исполнительной
власти,
осуществляющего правоприменительные функции в соответствующей сфере,
представители органов исполнительной власти, на которые возложено
управление
государственным
или
муниципальным
имуществом,
представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и
достижения в соответствующей сфере деятельности, представители иных
государственных органов и органов местного самоуправления, а также
представитель трудового коллектива ГМАНО) свидетельствует о том, что
управлять организацией будут лица, не в полной мере обладающие
информацией о состоянии ее дел.
В видовым особенностям автономного учреждения следует отнести:
1) учредителем может выступать Российская Федерация, субъект
Российской Федерации, муниципальное образование;
2) учредительным документом является устав, утверждаемый его
учредителем;
3) имущество закрепляется за автономным учреждением на праве
оперативного управления (п. 1 ст. 3 законопроекта); доходы автономного
учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 5 ст. 2
законопроекта);
4) отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему
имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого
имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного
автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему
собственником;
учредитель автономного учреждения не отвечает по
обязательствам автономного учреждения, а последнее – по обязательствам
учредителя.
Из приведенного положения следует, что законопроектом
предусматривается ограниченный объем ответственности по обязательствам
автономного учреждения, что совершенно не характерно для развитого
правопорядка
(предусмотренный
ограниченный
объем
действующим
ответственности
законодательством
учреждения
нивелируется
субсидиарной ответственностью учредителя);
5) не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и
особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником
или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств,
выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе
недвижимым)
автономное
учреждение
вправе
распоряжаться
самостоятельно, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, объем
правомочий автономного учреждения, владеющего имуществом на праве
оперативного управления, расширен по сравнению с объемом правомочий
субъекта права хозяйственного ведения;
6) в соответствии с заданием учредителя и обязательствами перед
страховщиком по обязательному социальному страхованию (роль которого в
законопроекте не определена) осуществляет деятельность по бесплатному
или частично платному для потребителя оказанию услуг; финансирование
указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в
форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных
средств;
7) по своему усмотрению вправе сверх объемов заданий учредителя
оказывать возмездные услуги, относящиеся к основной деятельности;
8) вправе осуществлять иные виды деятельности по отношению к
основной деятельности;
9) может быть создано путем учреждения или изменения типа
существующего государственного (муниципального) учреждения (п. 1 ст. 5
законопроекта). Из содержания статьи 5 законопроекта следует, что в ней
идет речь о новом способе реорганизации юридического лица – изменение
типа. В то же время, в законопроекте отсутствуют нормы о механизме
передачи имущества (например, о передаточном акте) и о правопреемстве
автономного учреждения по обязательствам учреждения. Кроме того, из
данной статьи следует, что учреждение и автономное учреждение – две
самостоятельные организационно-правовые формы юридического лица;
10) вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставной
(складочный) капитал других юридических лиц или иным образом
передавать их другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника)
только с согласия собственника своего имущества;
11) органами автономного учреждения являются наблюдательный совет,
руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные
федеральным законом и уставом.
Выделенные черты ГМАНО и автономного учреждения свидетельствуют
об их схожести. Их объединяет, например, следующее: 1) учредителем может
выступать
Российская
Федерация,
субъект
Российской
Федерации,
муниципальное образование; 2) доходы поступают в самостоятельное
распоряжение и используются на цели их развития; 3) собственник не имеет
права на получение доходов от использования имущества и их деятельности;
4) основная деятельность осуществляется в рамках заказа (задания)
учредителя; 5)
не отвечают по обязательствам своего учредителя, а
учредитель не отвечает по их обязательствам; 6) они вправе оказывать сверх
объемов заданий учредителя возмездные услуги, относящиеся к их основной
деятельности, а также иные возмездные услуги (работы), не относящиеся к
основному виду деятельности; 7) высшим органом является управляющий
(наблюдательный) совет.
Сопоставляя общее и особенное в правовом положении анализируемых
организационно-правовых форм юридических лиц приходим к выводу, что
основное отличие одной формы от другой заключается в: а) характере
вещного права на имущество, передаваемое им учредителем; б) объеме их
ответственности по своим обязательствам; в) основании осуществления
основной деятельности.
Содержание законопроектов об автономных учреждениях и ГМАНО
позволяет сделать и иные выводы: во-первых, автономным учреждениям и
ГМАНО в силу бюджетного законодательства могут предоставляться
бюджетные средства только в форме субвенций и субсидий, в отличие от
учреждений,
которым
средства
ассигнований
(бюджетные
передаются
ассигнования
в
форме
бюджетных
предоставляются
бюджетным
учреждениям на их содержание при наличии сметы доходов и расходов, в
которой отражаются доходы, получаемые как из бюджета и внебюджетных
фондов, так и от предпринимательской и иной приносящей доходы
деятельности;
субсидии
и
субвенции
предоставляются
только
на
определенные цели для выполнения отдельных целевых программ); вовторых, автономные учреждения и ГМАНО подпадают под действие закона о
банкротстве. Как отмечает Л.Ю. Михеева, учреждения, преобразованные в
автономные учреждения и ГМАНО, могут быть признаны банкротами в
самое ближайшее время после реорганизации по причине имеющейся у них
задолженности. Это может свидетельствовать еще об одной истинной цели
подготавливаемой реформы: проведение скрытой приватизации зданий и
сооружений, закрепленных в настоящее время на праве оперативного
управления
за
финансируемыми
законопроектов
государственными и муниципальными
собственником216;
посвящена
в-третьих,
крупным
учреждениями,
значительная
сделкам
и
часть
сделкам
с
заинтересованностью. Из этого можно предположить, что основным
направлением в деятельности автономного учреждения и ГМАНО должно
стать
не
оказание
социально
значимых
услуг,
а
осуществление
предпринимательской деятельности. Полученные при этом денежные
средства должны стать основным источником их существования. Данная
модификация бюджетных учреждений, на наш взгляд, более чем ошибочна.
Прежде всего, данные законопроекты рассчитаны на всю бюджетную сферу
(области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта). Однако
каждая сфера имеет свою специфику. Например, во всем мире основными
видами деятельности образовательных организаций (в широком смысле
слова) являются образовательная и научно-исследовательская деятельность.
Иные виды предпринимательской деятельности, если они и есть, играют
несущественную роль; в-четвертых, экономические блага, производимые в
указанных сферах, как правило, представляют собой либо общественные,
Михеева Л.Ю. К вопросу о реформе системы государственных и муниципальных учреждений
/Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Международной V научной
конференции молодых ученых (г. Самара, 22–23 апреля 2005 г.) / Отв. ред. Л.М. Минкина, Ю.С. Поваров,
В.Д. Рузанова. Самара: Изд-во «Универс-групп», 2005. С. 163–164.
216
либо смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство –
публичная обязанность государства, которое не должно перекладывать свои
публичные функции на некоммерческие организации.
Комментарии, как говорится, излишни. Один из крупнейших русских
философов современности Г. Померанц следующим образом выразил свое
отношение к процессам, связанным с реформой в сфере образования:
«Реформы образования и здравоохранения, по-моему, будут иметь гибельные
результаты. …Наши реформы осуществляются прагматиками, которые не
видят дальше собственного носа»217.
Идеологи реструктуризации бюджетного сектора, пытаясь обосновать
введение
новых
организационно-правовых
организаций взамен учреждения,
гражданско-правового
форм
некоммерческих
постоянно подчеркивают, что рамки
регулирования
не
позволяют
бюджетным
учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность, и что
финансовое
распоряжаться
законодательство
доходами,
не
позволяет
полученными
от
им
самостоятельно
осуществления
такой
деятельности. Речь идет о пункте 2 ст. 42 БК РФ, согласно которого доходы
бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной
деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете
доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах
соответствующего бюджета как доходы от использования имущества,
находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо
как доходы от оказания платных услуг. В то же время, из п. 5 ст. 161 БК РФ
следует, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и
расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет
внебюджетных источников (что в целом согласуется с п. 2 ст. 298 ГК РФ). В
целях устранения противоречий между указанными нормами предлагается
внести
соответствующие
изменения
и
дополнения
в
гражданское
законодательство. Нам же представляется, что в данной ситуации более
217
Шаповалов С. Мы находимся в пространстве без дорог // Российская газета. 11.02.2005.
разумным было бы скорректировать финансовое законодательство с учетом
гражданского законодательства, а не наоборот.
Наряду с официальной версией о необходимости реорганизации
учреждений,
представленной
неофициальная,
высказываемая
Правительством
отдельными
РФ,
существует
учеными.
В
и
частности,
распространено мнение, что право оперативного управления, являющееся
основой
закрепления
за
учреждением
имущества,
выполнив
свою
историческую миссию, должно быть упразднено218 (а, следовательно, должно
быть устранено и учреждение). При этом авторы ссылаются на то, что ни для
одного развитого правопорядка такое право неизвестно, и что рыночный
оборот предназначен для собственников, к которым учреждения не
относятся. Данный институт действительно изначально был рассчитан на
период перехода экономики страны к рынку. Однако с первых же лет его
существования на фоне приватизации государственных (муниципальных)
предприятий стало понятно, что социальная сфера не должна быть
подвергнута повальной приватизации219.
Как выше было сказано, экономические блага, производимые в
социальной сфере, как правило, представляют собой либо общественные,
либо смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство –
публичная
обязанность
государства.
Частный
сектор
также
может
участвовать в воспроизводстве общественных благ, однако если отдача от
вложения средств растянута во времени, то интерес к такому сектору
экономики у него отпадает. Кроме того, от отдельных отраслей социальной
сферы (например, образование, наука, медицина) зависит будущее страны, а
Институт права оперативного управления был легализован ст. 21 Основ гражданского законодательства
Союза ССР и республик 1961 г. и ст. 93¹ ГК РСФСР 1964 г. Он был предназначен для обособления
имущества государственных, межколхозных, государственно-колхозных и иных государственнокооперативных организаций. Закон о собственности в РСФСР 1990 г. (ст. 5, 24) произвел замену субъекта
права оперативного управления, – в качестве такового стали выступать учреждения.
219
Как отмечает В.П. Мозолин, у нас, когда страна еще только делает первые шаги в направлении рыночной
экономики, было бы преждевременно приватизировать отдельные сферы социальной жизни общества. Так,
в области медицины это относится к предприятиям и учреждениям, обеспечивающим первичную
неотложную помощь больным людям, или специализирующимся на проведении наиболее сложных видов
лечения по перечню, определяемому государством (например, психиатрического характера), в области
образования – к высшим и средним учебным заведениям, осуществляющим подготовку специалистов по
определенным направлениям. См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период
перехода к рыночной экономике. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 144–145.
218
исходя из этого, они должны не только находиться под контролем
государства, но и быть в его ведении.
Создание частных собственников на базе учреждений может привести к
тем же последствиям, какие имеют место в промышленности. В большинстве
зарубежных стран государственным предприятиям отводится значительная
роль, их доля в промышленном секторе составляет около 10 %. Речь идет о
тех отраслях экономики, которые обеспечивают развитие страны. При этом в
зарубежных государствах в качестве правовой модели участия государства в
имущественном обороте выступает «доверительная» и «расщепленная»
собственность, основанная на «праве справедливости». Данные правовые
конструкции в силу российской ментальности
для нашего государства
неприемлемы. В то же время у нас есть другой инструмент участия
государства в гражданском обороте – институт права оперативного
управления.
За
период
его
существования
были
выявлены
как
положительные (на его основе государство выполняло свои публичные
функции), так и отрицательные черты. К последним следует отнести, прежде
всего, усложненный порядок участия учреждений в имущественных
отношениях
(через
казначейство),
вытекающий
из
бюджетного
законодательства. Однако, на наш взгляд, это обстоятельство должно
служить не причиной отказа от права оперативного управления, а являться
скорее стимулом для дальнейшего развития данного ограниченного вещного
права220.
При обсуждении вопроса о замене учреждения на новые организационноправовые формы речь ведется не только о новых формах, но и о
предусмотренных действующим гражданским законодательством. В силу
открытого
перечня
организационно-правовых
форм
некоммерческих
организаций Закон «О некоммерческих организациях», помимо указанных в
ст. 50 ГК РФ видов некоммерческих организаций (потребительский
О необходимости дальнейшего использования института права оперативного управления имуществом
учреждения говорят и иные авторы. См., например, Щенникова Л.В. Вещное право: Учебное пособие.
Пермь: Изд-во Пермского университета, 2001. С. 150; Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право
оперативного управления. С. 220–228.
220
кооператив, общественные или религиозные организации (объединения),
финансируемое собственником учреждение, благотворительные и иные
фонды), предусматривает создание некоммерческих партнерств, автономных
некоммерческих организаций, государственных корпораций. Кроме того,
виды некоммерческих организаций могут быть предусмотрены и иными
законами221. В юридической литературе распространено мнение, что кроме
учреждения наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами
образовательных организаций являются некоммерческое партнерство и
автономная некоммерческая организация222. Посмотрим, насколько данные
организации могут «вписаться» в сферу образования.
Некоммерческое партнерство – это основанная на членстве
некоммерческая
организация,
учрежденная
гражданами
и
(или)
юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении
деятельности,
направленной
на
достижение
целей
деятельности,
предусмотренных для некоммерческих организаций (ст. 8 Закона о
некоммерческих организациях). К наиболее характерным особенностям
некоммерческого партнерства следует отнести: 1) оно основано на членстве;
2) учредительным документом является устав; учредительный договор может
быть заключен по желанию учредителей; 3) число учредителей не может
быть менее двух; 4) высшим органом управления является общее собрание;
исполнительным органом – либо коллегиальный, либо единоличный орган;
5) членские взносы и иные имущественные вклады, передаваемые
учредителями партнерству,
являются его собственностью;
6) члены
партнерства обладают широкими полномочиями, которые по своему объему
Например, товарные биржи предусмотрены Законом РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» от
20.02.1992. № 2383-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 961; торгово-промышленные палаты – Законом РФ «О
торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» от 07.07.1993. № 5340-1 // Ведомости Съезда
народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст.
1309.
222
См.: Токмовцева М. Вуз как хозяйствующий субъект. Особенности и проблемы // Закон. 2002. № 4. С. 21;
Лукашенко М. Рынок образовательных услуг: десять лет спустя // Высшее образование в России. 2003. № 1.
С. 44; Леонтьева О.Б. Вещные права образовательных организаций. Диссертация на соискание ученой
степени к.ю.н. М., 2002. С. 15–16; Агеев С. О взаимосвязи организационно-правовых форм и экономики
учебных заведений // Законодательство и экономика. 1999. № 7. С. 36 и др.
221
сравнимы с правами участника коммерческой организации (например,
имеют
право
участвовать
в
управлении
делами
некоммерческого
партнерства, получать информацию о его деятельности и т.д.); 7) партнерство
не отвечает по обязательствам своих членов, которые, в свою очередь, также
не несут ответственности по долгам партнерства; 8) учредители партнерства
не получают дивидендов; 9) член некоммерческого партнерства при выходе
из партнерства имеет право на часть его имущества или стоимость этого
имущества (за исключением членских взносов); 10) члены партнерства
имеют право на ликвидационную квоту.
Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая
членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или)
юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в
целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения,
культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг (ст. 10
Закона о некоммерческих организациях). Ее специфическими чертами как
юридического лица являются: 1) это организация, не имеющая членства; 2)
целью создания организации является достижение общественных интересов
в непроизводственной сфере, предметом деятельности – оказание услуг
неовеществленного характера223; 3) учредительным документом является
устав,
учредительный
договор
может
быть
заключен
по
желанию
учредителей; 4) высшим органом управления автономной некоммерческой
организации является коллегиальный орган224; 5) имущество, передаваемое
учредителями
автономной
некоммерческой
организации,
является
ее
собственностью. Учредители не сохраняют прав на имущество, переданное
ими в собственность этой организации; 6)
учредители не отвечают по
Исходя из схожести целей создания учреждения и автономной некоммерческой организации последнюю
называют «коммерческим учреждением». См.: Мешалкин В. Некоммерческие организации в Российской
Федерации // Экономико-правовой бюллетень. 2002. № 6. С. 23.
224
Лица, являющиеся работниками автономной некоммерческой организации, не могут составлять более чем
одну треть общего числа членов коллегиального органа управления автономной некоммерческой
организации. Данную норму объясняют тем, что она призвана создать барьер против нарушений
должностными лицами уставных целей некоммерческой организации и скрытого распределения между
ними возможной прибыли. См.: Залесский В.В., Каллистратова Р.Ф. Комментарий к Федеральному закону
«О некоммерческих организациях». С. 101.
223
обязательствам автономной некоммерческой организации, а она не отвечает
по
обязательствам
своих
учредителей;
7)
учредители
автономной
некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на
равных условиях с другими лицами; 8) учредители не имеют права на
ликвидационную квоту.
Приведенная характеристика некоммерческого партнерства как
юридического лица позволяет сделать вывод, что в современных условиях в
России весьма опасно существование в сфере образования организаций в
виде некоммерческого партнерства, так как со стороны учредителей
возможны
серьезные
злоупотребления.
Создание
некоммерческого
партнерства с целью осуществления образовательной деятельности может
быть лишь только завуалированной формой удовлетворения имущественных
интересов учредителей – получения доходов (в виде заработной платы,
никем не ограниченной), а возможность выдела доли учредителя и право на
ликвидационную квоту только усиливают данное опасение. В целом Закон о
некоммерческих организациях содержит правила, позволяющие обойти
некоммерческий характер некоммерческого партнерства (многие авторы
сравнивают некоммерческое партнерство даже с обществом с ограниченной
ответственностью). Вызывает удивление, что именно эта особенность
является основополагающей при выборе отдельными авторами вида
организационно-правовой формы образовательной организации225.
Создание образовательной организации в виде автономной
некоммерческой организации, на наш взгляд, в принципе возможно. Данный
вывод основывается на следующем:
• при создании автономной некоммерческой организации у учредителя
отсутствует право на получение части прибыли. Весь доход остается у
образовательной организации, и учредители не имеют права на его
См., например, Земляченко С.В. Классификация и особенности правового положения различных видов
образовательных организаций // Образование в документах. 1999. № 2. С. 91; Шаповалов Д.А. Особенности
правового регулирования возмездного оказания образовательных услуг военными образовательными
учреждениями профессионального образования Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 48–49 и др.
225
перераспределение. Все заработанное можно расходовать на развитие
учебной базы и совершенствование образовательной деятельности;
• в случае ликвидации автономной некоммерческой организации
учредители не имеют права распределять ее имущество, и поэтому
отсутствует опасность наличия корыстных целей при ее создании 226.
Таким образом, если в сфере высшего образования и будет
предусмотрена
альтернатива
образовательной
выбора
организации,
то
организационно-правовой
в качестве
формы
таковой целесообразно
предложить автономную некоммерческую организацию227. Однако именно
учреждение обладает тем набором признаков, которые позволяют ему решать
социально-значимые задачи общества. Что касается его финансовых
проблем, то частично они могли бы быть решены следующим образом: 1)
предоставлением налоговых льгот; 2) закреплением за учреждением
имущества
и
денежных
средств,
полученных
от
разрешенной
предпринимательской деятельности, на праве хозяйственного ведения; 3)
«упрощением» бюджетного законодательства в части права на распоряжение
средствами,
полученными
от
разрешенной
предпринимательской
деятельности.
Однако следует заметить, что в отличие от бюджетных учреждений, как
выше было сказано, некоммерческим организациям других организационноправовых форм бюджетные средства предоставляются не на их содержание, а
на
определенные
некоммерческих
федеральных
цели,
предусмотренные
организациях,
программ.
в
Кроме
рамках
того,
законодательством
выполнения
планирование
ими
о
целевых
расходов
и
финансирование данных организаций производится по одному коду
экономической классификации расходов в форме субсидий.
Михайлов С.Г., Реутов В.П. Организационно-правовые вопросы реформы образования / Юрист ХХΙ века:
реальность и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (19–20 апреля
2001 года). Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2002. С. 41–42.
227
За автономную некоммерческую организацию выступают и другие авторы. См., например, Серова О.А.
Гражданско-правовое положение образовательных учреждений в Российской Федерации / Проблемы
правосубъектности: современные интерпретации. Выпуск 2. Материалы научно-практической конференции.
Самара, 26 февраля 2004. Самара: Изд-во Самарской гуманитарной академии. С. 131–132.
226
Мы не против реформ, которые своей целью ставят усовершенствование
механизмов правового регулирования, но мы против реформ, которые под
красивыми лозунгами, типа «борьба за качество образовательных услуг»,
фактически направлены на уход государства с рынка образовательных услуг.
Реформа
образования
высшей
школы
предполагает
сокращение
государственных вузов. С одной стороны, это вполне оправданная мера. В то
же время, сокращение вузов не должно автоматически влечь сокращения
студенческого контингента. Это объясняется тем, что Россия вступает в
стадию информационного общества, а оно требует всеобщего высшего
образования. На рынке труда работодатели все чаще от претендентов на
занятие любой должности требуют наличия высшего образования. Данный
запрос вполне объясним: специалист с высшим образованием может
выступать не только в роли исполнителя, но и проявлять предприимчивость
при разрешении нестандартных ситуаций; он разносторонне образован, что
немаловажно при работе с клиентами; в процессе общения он более гибок и
толерантен.
Зарубежные исследования показывают, что для постиндустриального
общества необходимо, чтобы не менее 30 % взрослого населения имело
высшее образование. В настоящий период в странах Западной Европы
высшее образование охватывает от 1/3 до 2/3 выпускников средней школы 228.
В России же число лиц с высшим образованием в 2003 г. составило 13,3 %.
Нам представляется, что наличие высшего образования у большинства
населения страны – это благо, которое будет «работать» на общество.
Поэтому «много» высшего образования не бывает. Весь вопрос в том, в
каком объеме и какие специальности государство обязано финансировать.
Как отмечает министр образования и науки А.А. Фурсенко, государство
обязано в полном объеме финансировать те специальности, которые нужны
именно государству (например, специальность «педагог»). И если молодой
специалист после окончания обучения идет работать учителем, то средства,
228
Зарецкая С.Л. Образование в контексте глобализации // Экономика образования. 2001. № 4. С. 37.
которые были затрачены на его обучение, будут погашены государством.
Другая категория – специальности, которые востребованы сегодня на рынке.
Если бизнесу требуются конкретные специальности, то «он должен брать на
себя
оплату
обучения
кадров»,
в
частности,
погашение
кредитов,
выделенных на подготовку нужного специалиста. Возможны и иные
ситуации, когда государство может обойтись без специалиста, например,
артиста. Однако если он идет на риск (получение образования, которое не
представляет для общества насущный интерес), то затраты на обучение
должны быть покрыты им самим229. С данными размышлениями министра
образования и науки можно согласиться, но лишь при условии, что под
специальностями, необходимыми для общества, понимаются и те, которые в
настоящий период не востребованы на практике, но без них немыслимо
дальнейшее развитие той или иной отрасли производства, т.е. для общества
они представляют долгосрочный интерес. Образовательный частный рынок
сориентирован только на утилитарные знания, востребованные именно
сегодня и не рассчитан на прогнозируемые необходимые специальности. В
связи
с
этим
стимулирующего
государство
должно
характера
высшего
исходить
из
образования
опережающего
по
отношению
и
к
экономике и науке. Здесь в качестве отрицательного опыта можно сослаться
на Республику Казахстан. С самых высоких трибун была озвучена
концепция, согласно которой объемы государственного заказа должны быть
увязаны
исключительно
с
текущими
потребностями
государственных учреждений и предприятий. Если
в
кадрах
учесть прочную
тенденцию неуклонного сокращения государственного сектора в экономике,
социальной сфере, науке и культуре, то станет очевидным, что бесплатное
высшее образование может оказаться редким или даже исключительным
явлением в жизни данного государства.
См.: Фурсенко А.А. Объединить потенциал образования и науки для создания общества знаний. Доклад
от 03.04.2004. г. Ярославль // Официальные документы в образовании. 2004. № 19. С. 15–16.
229
Чтобы не случилось подобного с нами, государство обязано ежегодно
осуществлять мониторинг потребностей в специалистах, учитывая новые
перспективные специальности, которые должны появиться.
Как выше было сказано, по отношению к праву собственности вузы как
образовательные
учреждения
подразделяются
на
федеральные
государственные и негосударственные230. Через Закон № 122-ФЗ четко
прослеживается определенная позиция государства к негосударственным
вузам.
Из
пункта
профессиональном
3
ст.
2
Закона
образовании
о
высшем
и
(Государственная
послевузовском
политика
и
государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области
высшего и послевузовского профессионального образования) исключен
подпункт 6 «содействие созданию и функционированию негосударственных
высших
учебных
заведений».
Это
свидетельствует
о
том,
что
негосударственные вузы полностью выводятся за пределы государственных
интересов
в
области
высшего
образования.
Нареканий
в
адрес
негосударственных вузов было всегда значительно больше, чем в адрес
государственных вузов. В то же время не следует закрывать глаза и на
достижения негосударственного сектора высшего образования. Например, на
последней Всероссийской олимпиаде по юриспруденции именно студентам
негосударственных вузов досталась половина призовых мест, а на городской
олимпиаде по программированию – второе место среди полсотни вузовучастников231.
Между государственным и частным сектором высшего образования идет
конкуренция, в результате которой выявляются как их преимущества, так и
На сегодняшний день в России зарегистрировано 630 государственных и 600 негосударственных вузов, из
которых 430 аккредитованы. См.: Комментарий В. Зернова, председателя Совета Ассоциации
негосударственных вузов России, ректора Российского нового университета // Российская газета. 13.10.2004.
№ 225; по другим данным – 730 государственных вузов и 590 – негосударственных. См.: Шиц М. Частный
остров // Российская газета. 24.11.2004. В плане сравнения уместно сравнить: во Франции на 72
государственных университета приходится 5 негосударственных: в ФРГ все высшие учебные заведения
являются государственными и лишь недавно открыты два частных университета; в Великобритании свыше
80% расходов на высшее образование покрывается из бюджета; в США на долю частных вузов приходится
20 % студентов, причем доля частного сектора в высшей школе резко сокращается. См.: Добреньков В.И.,
Нечаев В.Я. Общество и образование. С. 346–347.
231
См.: Шиц М. Частный остров // Российская газета. 21.11.2004.
230
недостатки.
Для
негосударственных
вузов
характерны
следующие
преимущества: возможность гибко и быстро реагировать на запросы рынка
труда;
более
высокая
заработная
плата
персонала
и
возможность
дифференцировать ее в соответствии с квалификацией специалистов и их
уникальностью; меньшее число студентов,
а значит, и возможность
индивидуализированного подхода к оказанию образовательных услуг;
наличие своих оригинальных учебных планов, программ, методов обучения;
относительно высокие темпы развития материальной базы учебного
процесса.
К преимуществам государственных вузов следует отнести следующее:
стабильный статус, а значит, возможность гарантировать завершение
образования; наличие аспирантуры и докторантуры; собственные учебные
здания,
общежития,
инфраструктуру
учебного
сложившуюся
и
материально-техническую
исследовательского
процессов;
высокий
общественный авторитет.
В то же время многие государственные вузы, чаще всего в силу
бюджетного недофинансирования, вынуждены вступать в несвойственные
им отношения – предпринимательские (а это отвлекает от основной миссии
вуза), тогда как негосударственные учебные заведения, приобретая право
выдачи своим питомцам дипломов государственного образца, все чаще
привлекаются к выполнению государственных заказов и становятся
получателями бюджетных средств232.
Полагаем, что затянувшийся в академических кругах спор о том, быть ли
негосударственным вузам или не быть, самой жизнью разрешен в их пользу.
Исходя из социальной значимости осуществляемой негосударственными
вузами деятельности государство обязано оказывать им поддержку, а не
выталкивать их из сферы образования. Они также должны участвовать в
распределении госзаказа на подготовку специалистов, как и федеральные
вузы; студентам негосударственных вузов должны быть предоставлены
См.: Корчагова Л.А. Становление образовательных услуг в России и зарубежный опыт // Высшее
образование сегодня. 2002. № 5. С. 9–10.
232
гарантии, аналогичные студентам федеральных вузов. В то же время, на наш
взгляд, с учетом значимости для общества той или иной специальности,
специфики преподавания, материально-технической базы вуза и т.д.,
реализация отдельных направлений подготовки (специальностей) должна
быть разрешена только государственным вузам (например, медицинское
образование).
В этой связи считаем, что
на законодательном уровне в
обязательном порядке должен быть разработан перечень
направлений
подготовки (специальностей), реализация которых могла бы осуществляться
только государственными вузами.
В большинстве государств мира наблюдается быстрое развитие частного
сектора высшего образования. Единственная страна в Европе (а возможно и в
мире) – Греция, признающая неконституционной деятельность частных
университетов и колледжей. Правительство Греции признает лишь те вузы,
которые находятся в ведении государства, несмотря на то, что спрос на
услуги государственных вузов значительно превосходит их предложение
(государственные университеты принимают только 25 % абитуриентов)233.
Если обратиться к образовательным системам зарубежных государств, то
нетрудно убедиться, что практически во всем мире негосударственный
образовательный сектор финансово поддерживается государством, несмотря
на то, что для зарубежных государств в целом характерен процесс
уменьшения бюджетных средств в развитие высшего образования234. Из 30
стран ОЭСР только Греция, Ирландия, Люксембург, Польша не несут
никаких финансовых расходов на поддержку негосударственного (частного)
образования. Например, прямые расходы государства на частные высшие
учреждения в Бельгии составляют 48,1 % и трансферты – 16,3 %; в Швеции –
4,5 % и 29,5 %; в США – 9,5 % и 17,7 %. Аналогичная тенденция характерна
и для многих стран, не входящих в ОЭСР. В этой связи И.М. Ильинский
Проблемы частного сектора высшего образования в Греции // Экономика образования. 2002. № 4. С. 67–
68.
234
См., например, Реформы высшего образования в странах Центральной и Восточной Европы: попытка
анализа // «Alma mater» («Вестник высшей школы»). 2001. № 8. С. 44; Животовская И.Г. Переход к
платному высшему образованию в странах Западной Европы // Экономика образования. 2004. № 4. С. 86.
233
отмечает, что на этом фоне позиция российского государства в отношении
негосударственного образования выглядит более чем странно, а призывы не
допускать негосударственные вузы к государственным заказам на подготовку
специалистов и научные исследования, не распространять на выпускников
школ право поступать в эти вузы
с государственными именными
финансовыми обязательствами есть не что иное, как откровенное желание
удержать монополию на образовательном поле силовыми, политическими
мерами, не считаясь ни с какими общемировыми закономерностями235.
В России, особенно в переходный период, негосударственный сектор
высшего образования должен быть поддержан государством как финансово,
так и организационно. В качестве аргументов данного вывода может
выступать следующее. Во-первых, образование – это публичная функция
государства, а негосударственный сектор образования частично возлагает на
свои плечи решение государственных задач; во-вторых, образование –
смешанное общественное благо, имеющее глобальный положительный
эффект и которое, как выше было сказано, должно финансироваться как
государством, так и частным сектором.
В последнее время в академической среде обсуждается тема о наделении
отдельных вузов статусом «ведущих».
Вопрос о ведущих вузах начал
обретать свои контуры в соответствии с решением Госсовета РФ от 29
августа 2001 г. Рабочая группа, созданная в 2002 году Министерством
образования РФ, подготовила проекты документов по выделению группы
элитных вузов. В последующем она пришла к выводу о целесообразности
введения не одной, а двух категорий вузов – ведущих вузов РФ и ведущих
вузов по направлению. Были разработаны показатели и критериальные
оценки отнесения вузов к соответствующим категориям. Из 140 наиболее
подходящих по своим данным учреждений высшей школы комиссия
отобрала 100 вузов. Среди них 15–20 ведущих вузов и 80–85 ведущих вузов
по направлениям.
Ильинский И.М. Негосударственные вузы России: Опыт самоидентификации. М.: Московский
гуманитарный университет, 2004. С. 188–189.
235
Критерии отнесения вузов к определенным категориям публично до сих
пор не обнародованы. В средствах массовой информации указывают на
следующее. Прежде всего, данные вузы существенно опережают другие вузы
по качеству профессорско-преподавательского состава; уровню и масштабам
подготовки высококвалифицированных специалистов, научных и научнопедагогических кадров; эффективности фундаментальных и прикладных
научных исследований и инновационной деятельности; степени интеграции в
мировое
образовательное,
научное,
культурное
и
информационное
пространство. Одним из главных требований к ведущему вузу является его
способность и возможность влиять на развитие системы образования страны
и регионов. В связи с этим их задача – содействовать формированию единой
информационно-образовательной среды страны, созданию непрерывной
системы образования. Ведущие вузы должны иметь сложившуюся систему
взаимодействия
пользоваться
с
академическим
международным
и
отраслевым
признанием.
секторами
Активная
науки,
международная
деятельность ведущих вузов позволяет возложить на них разработку и
реализацию экспериментальных образовательных программ и научнометодическое обеспечения для активного вхождения
высших учебных
заведений страны в мировое образовательное, научное, культурное и
информационное пространство. Так как государство возлагает на ведущие
вузы подготовку научных и научно-педагогических кадров для системы
образования, науки, промышленности и социально-культурной сферы, то эти
учебные заведения высшей школы обязаны располагать развитой сетью
аспирантуры, адъюнктуры и докторантуры, диссертационных советов по
широкому спектру научных специальностей. Им достается нагрузка по
информационно-библиотечному обслуживанию образовательных и научных
учреждений, организаций и предприятий страны, регионов; изданию учебнометодической литературы и научных трудов. Таким образом, группа
ведущих вузов должна состоять из учебных заведений, которые берут на себя
ответственность за развитие в стране образования, науки, культуры, техники
и технологий и которые по своему масштабу, системности, значению и
реальному воздействию на общество, экономику и социально-культурную
сферу выходят далеко за пределы задач, решаемых в интересах самого вуза.
В этом заключается миссия ведущего вуза РФ.
Миссия же ведущего вуза по направлению состоит в формировании
образовательной, научной, культурной, инновационной и информационной
среды по конкретному направлению научно-образовательной деятельности,
позволяющей осуществить системное влияние на развитие отраслей
экономики, социально-культурной сферы страны, регионов236.
Предполагается, что статус «ведущего» будет присваиваться на
конкурсной основе на пять лет и что он будет гарантировать дополнительное
финансирование из госбюджета, а также давать определенную степень
свободы (в разработке стандартов и методик обучения и т.п.).
Кроме данной классификации вузов в прессе озвучена мысль о делении
вузов на три категории. Первая категория – ведущие общенациональные
университеты, которые представляют собой крупные многопрофильные
научно-образовательные комплексы с широкой автономией. Бюджет должен
оказывать им поддержку не только через оплату подготовки специалистов по
достаточно высокой ставке, но и через масштабные программы развития.
Следующий
уровень
–
системообразующие
университеты,
которые
отличаются от первой группы по своей направленности. Они ориентированы
на решение проблем в определенной области. Эта группа может готовить
бакалавров, магистров, иметь аспирантуру по своим направлениям, но только
по профильным специальностям. Третья группа вузов призвана играть
важную социальную роль и готовить квалифицированных специалистов,
получающих диплом бакалавра. Продолжить обучение в магистратуре эти
бакалавры могут в других вузах. Никакая из этих групп не может быть
статичной. Должны быть возможности перехода из одной в другую 237.
См.: Шукшунов В. Ведущих и в Китае сотня // Поиск. Еженедельная газета научного сообщества. 23
апреля 2004. № 16 (778).
237
См.: Димова И. Интервью Министра А. Фурсенко. Образование – сфера деликатная и консервативная //
Учительская газета. 21.03.2005.
236
Представляется, что критерии отнесения вузов к определенным
категориям расплывчаты, неопределенны и в силу этого субъективные
факторы смогут сыграть свою роль при отнесении конкретных вузов к
соответствующей группе и это не позволит реализовать в полной мере идеи,
заложенные в градации вузов.
Категория «ведущий вуз» не является для России новым явлением, о ней
речь шла уже в 1987 г. в постановлении ЦК КПСС и СМ СССР «О мерах по
коренному улучшению качества подготовки и использованию специалистов с
высшим образованием в народном хозяйстве» (см. п. 4, 11) 238. Используется
она и в странах ближнего зарубежья. Например, в Республике Беларусь, в
которой было принято Положение о порядке признания учреждения,
обеспечивающего получение высшего образования, ведущим в национальной
системе образования, ведущим в отрасли (утверждено постановлением
Совета Министров Республики Беларусь от 16.12.2002 г. № 1745).
Наряду с проблемой отнесения вузов к категории ведущих в прессе
обсуждается вопрос и о выделении исследовательских университетов,
которые
должны
создаваться
на
основе
добровольной
интеграции
университетов и академических институтов, а также государственных
научных центров (на базе Новосибирского государственного университета.
была достигнута договоренность о начале пилотного проекта). Категория
«исследовательский институт» широко известна иностранным государствам.
Например, в США концепция исследовательского университета базируется
на тесной связи интеграции образования и научных исследований в рамках
университета, включая использование исследований в практике обучения
студентов.
Остаются открытыми вопросы, – поглощает ли понятие
«исследовательский вуз» понятие «ведущий вуз», или это непересекающиеся
понятия.
Постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О мерах по коренному улучшению качества подготовки и
использованию специалистов с высшим образованием в народном хозяйстве» от 13.03.1987. № 325 // СПП
СССР. 1987. № 23. Ст. 82.
238
Представляется, что выделение исследовательского университета вполне
укладывается
в
рамки
административной
реформы
(объединение
Министерств образования и науки). Что касается проблемы ведущих вузов,
то здесь, на наш взгляд, торопиться не следует, так как в условиях
конкуренции на образовательном поле «ведущие вузы» могут поглотить
«неведущие вузы» и превратить их в своих сателлитов.
§ 4. Правовое положение филиалов и представительств вуза. Проблемы
университетских комплексов
В структурном плане вузы представляют собой сложные образования.
Согласно ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании, п. 17 Типового положения об образовательном учреждении
высшего
профессионального
формировании
структурным
своей
докторантура,
структуры,
подразделениям
представительства,
подразделения,
образования
кафедры,
за
вузов,
подготовительные
самостоятельны
исключением
кроме
факультеты,
конструкторские
вузы
бюро,
отделения
их
филиалов.
филиалов,
в
К
относятся
научно-исследовательские
аспирантура,
и
курсы,
ординатура,
общежития,
клинические базы и другие структурные подразделения (п. 15 Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования).
Филиалы государственных высших учебных заведений создаются
учредителем по согласованию с федеральным государственным органом
управления образованием, соответствующими органами исполнительной
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по месту
нахождения филиала
(п. 3 ст. 8 Закона о высшем и послевузовском
профессиональном образовании). Типовое положение в отношении филиалов
федеральных государственных вузов разрабатывается и утверждается
Минобразованием России239.
Непосредственное управление деятельностью филиала осуществляет
руководитель, назначенный приказом ректора высшего учебного заведения.
Руководитель филиала действует по доверенности, выданной ректором вуза в
соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (ст.
9
Типового
положения
о
филиалах
высших
учебных
заведений,
подведомственных федеральным органам исполнительной власти). Решение
о создании филиала для ведения образовательной деятельности принимается
учредителем на основании ходатайства высшего учебного заведения о
необходимости создания филиала (п. 2 Типового положения о филиалах
высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам
исполнительной власти).
Согласно п. 3 ст. 55 ГК РФ представительства и филиалы должны быть
указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица.
Однако
в
ст.
13
Закона
об
образовании,
посвященной
Уставу
образовательного учреждения, данное положение не воспроизведено.
Данный пробел определенным образом устраняется п. 19 Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования, устанавливающим необходимость отражения в уставе высшего
учебного заведения филиалов и представительств.
Законы об образовании (п. 7 ст. 12) и о высшем и послевузовском
профессиональном образовании (п. 3 ст. 8) предусматривают, что филиалы,
отделения, структурные подразделения могут наделяться по доверенности
полностью или частично правомочиями юридического лица. Данные нормы
явно противоречат пункту 3 ст. 55 ГК РФ (на что неоднократно обращалось
внимание в литературе 240), в котором закреплено, что представительства и
См.: Типовое положение о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным
органам исполнительной власти, утвержденное приказом Минобразования РФ от 16.03.1999. № 643 //
Российская газета. 14.04.1999. № 92.
240
См., например, Гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 2-е изд.
переработ. и дополнен. С. 196 и др.
239
филиалы не являются юридическими лицами. Этот «просчет» учтен в
Концепции Кодекса РФ об образовании, где обращается внимание на
следующее. Во-первых, доверенность не может выдаваться на имя
структурного подразделения, поскольку оно не имеет статуса юридического
лица (п. 3 ст. 55 ГК РФ), ему не могут принадлежать гражданские права и
обязанности, в том числе по доверенности. Во-вторых, представителям
передаются не правомочия юридического лица, а лишь возможность
осуществлять права и исполнять обязанности от имени организации. Сами же
права и обязанности остаются у организации. Они не могут быть переданы
представителю, поскольку это противоречит смыслу представительства. Втретьих, подразделениям не могут быть переданы правомочия юридического
лица
в
полном
объеме,
тогда
представителю
надо
передать
все
имущественные и неимущественные права. При этом теряется смысл
существования самого образовательного учреждения 241.
Кроме того, п. 7 ст. 12 Закона об образовании противоречит и ст. 48 ГК
РФ, ибо наличие внутри одного юридического лица другого юридического
лица нарушает принцип имущественной обособленности юридического лица.
Такую ситуацию ГК РФ определяет как реорганизацию в форме выделения
или разделения. У коммерческих организаций возможная зависимость одной
организации от другой регулируется ст.ст. 105, 106 ГК РФ. Для
некоммерческих организаций гражданское законодательство не содержит
норм, согласно которым одна организация находилась бы в зависимости от
другой.
Объединение
предусмотренное
предполагает
ст.
юридических
12
объединение
Закона
лиц
о
в
союзы
и
некоммерческих
самостоятельных
членов,
ассоциации,
организациях,
не
обладающих
свойствами зависимости друг от друга.
Следует отметить, что
учреждении
241
высшего
в Типовом положении об образовательном
профессионального
образования
вышеуказанная
Концепция Кодекса РФ об образовании // Право и образование. 2002. № 1. С. 117–118.
коллизия отсутствует: в п. 18 положения подчеркивается, что структурное
подразделение высшего учебного заведения не является юридическим лицом.
Из ст. 49 ГК РФ следует, что правоспособностью обладает только
юридическое лицо, структурные подразделения таким свойством не
наделены. Однако представительства и филиалы представляют интересы
юридического лица и осуществляют их защиту. По поводу этой ситуации в
юридической литературе высказан новый взгляд: чтобы выступать от имени
кого-либо, необходимо обладать каким-либо объемом правосубъектности.
Тот, кто ею не обладает, не может выступать от имени кого-либо. Поскольку
филиалы и представительства вправе осуществлять свою деятельность от
имени соответствующего юридического лица, закономерен вывод о
признании де-юре их правосубъектности242. Представляется, что данное
рассуждение содержит рациональное зерно. Тем более что в соответствии с
образовательным законодательством филиалы проходят лицензирование
самостоятельно, а это элемент правоспособности юридического лица.
Представительство представляет по месту своего нахождения интересы
вуза в области образовательной, научной и иной деятельности; организует и
проводит рекламно-информационную деятельность в целях пропаганды
достижений вуза в области образования, науки и культуры; осуществляет
разъяснительную работу по привлечению поступающих в вуз, знакомит их с
реализуемыми вузом образовательными программами, с правилами приема и
другими
документами,
регламентирующими
организацию
учебного
процесса; организует и проводит маркетинговые исследования в области
образовательных услуг с целью выявления будущих поступающих; проводит
работу по укреплению деловых связей с будущими работодателями
выпускников вуза; устанавливает и поддерживает контакты с выпускниками
вуза; участвует в организации выставок, конференций и других мероприятий,
проводимых вузом, защищает интересы вуза (п. 10 Примерного положения о
представительстве
высшего
учебного
заведения,
подведомственного
Богданов Е.В. Объединение юридических лиц в сфере образования. Белгород: Белгородский
Государственный университет, 2003. С. 52.
242
Министерству образования Российской Федерации 243). Данные полномочия
представительства не противоречат ст. 55 ГК РФ. Однако в п. 11 Примерного
положения о представительстве закреплено, что в целях оказания помощи
студентам, обучающимся
по заочной форме обучения,
в освоении
образовательных программ непосредственно по месту их жительства и
работы с согласия органа управления образованием субъекта Российской
Федерации и органа местного самоуправления, на территории которого
находится
представительство,
осуществлять
консультации,
высшее
текущий
учебное
заведение
контроль
вправе
успеваемости
и
промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных
научно-педагогических работников вуза, используя учебно-методическую
базу представительства. Таким образом, пункт 11 Положения находится в
явном противоречии со ст. 55 ГК РФ, так как согласно данной статье
представительство не вправе осуществлять основные функции юридического
лица. В нашем случае, –
образовательную деятельность. В то же время,
представляется, что в целях оказания помощи обучающимся, проживающим
не
по
месту
образовательного
нахождения
процесса
вуза,
отдельные
(например,
виды
консультации)
деятельности
профессорско-
преподавательский состав вуза мог бы осуществлять и в представительстве.
Однако в этом случае оно должно быть подвергнуто проверке на предмет
установления
соответствия
условий
осуществления
образовательного
процесса государственным и местным требованиям в части строительных
норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья
обучающихся и т.д. И, более того, редакция п. 1 ст. 55 ГК РФ должна быть
изменена.
На практике отдельные представительства явно выходят за пределы своих
полномочий и самостоятельно осуществляют образовательную деятельность.
Примерное положение о представительстве государственного высшего учебного заведения,
подведомственного Министерству образования Российской Федерации (приложение к письму
Минобразования РФ от 02.07.2001. № 17-55-52ин/17-11) // Официальные документы в образовании. 2001. №
27.
243
Так, в соответствии с приказом ректора негосударственного института было
создано
представительство
дистанционного
обучения,
оперативно
подчиненное филиалу института. Оно осуществляло прием вступительных
экзаменов, ежедневные занятия, консультирование. Все виды занятий
проводились в помещении, арендуемом представительством. Роль филиала и
головного вуза сводилась к обеспечению методической литературой и
проверке письменных работ. Суд вынес решение о прекращении незаконной
образовательной
деятельности
представительства
негосударственного
института244. Однако данное решение суда содержит грубую ошибку: в нем
указано, что представительству негосударственного института запрещено
ведение
образовательной
деятельности
до
получения
лицензии
в
установленном порядке.
В отличие от филиала представительство создается и ликвидируется
приказом
ректора
вуза
на основании
решения
согласованию с Министерством образования
ученого
совета
по
и науки РФ, органом
исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления по
месту нахождения представительства (п. 2 Примерного положения о
представительстве).
Факультеты, которые структурно входят в состав вуза, в соответствии с
законом не наделены правами юридического лица. Однако в образовательной
среде есть прецеденты наделения их таким статусом. Речь, в частности, идет
о юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова. Данный статус вне
всякого сомнения был воспринят и правоприменителем – арбитражным
судом245. Е.А. Суханов, являясь на момент рассмотрения дела в суде деканом
юридического факультета МГУ, с одной стороны, указывает на абсурдность
п. 7 ст. 12 Закона об образовании, но, с другой стороны, отмечает, что в
рамках крупного вуза университетского типа необходимость признания
известной
хозяйственной
самостоятельности
за
некоторыми
из
его
См.: Глазырин В.Ф. Незаконная образовательная деятельность прекращена по иску прокурора //
Арбитражная практика. 2002. № 2. С. 58–59.
245
См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20.12.2002. по Делу № КАА40/8088-02 // СИС «Гарант».
244
структурных подразделений становится насущным делом, ибо ее отсутствие
может привести к фактическому параличу как хозяйственно-управленческих
структур вуза, не способных справиться с колоссальным объемом работы,
так и, в конечном счете, материального обеспечения его подразделений 246.
Данное утверждение, на наш взгляд, совершенно справедливо, но оно идет
вразрез с действующим законодательством. А решение суда является
доказательством того, что суды руководствуются зачастую не законом, а
совершенно иными соображениями.
Одним из приоритетных направлений развития системы образования
является создание университетских комплексов. Согласно постановлению
Правительства РФ «Об университетских комплексах» в п. 12 Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования были внесены дополнения, касающиеся университетских
комплексов247.
объединение
Под
университетским
образовательных
комплексом
учреждений,
подразумевается
которые
реализуют
образовательные программы различных уровней, а также иных учреждений и
некоммерческих организаций или выделение из их состава
структурных
подразделений. Университетские комплексы могут создаваться как на базе
университета, так и академии.
Согласно Рекомендациям по созданию университетских комплексов
целями их создания является повышение эффективности и качества
образовательного
процесса;
обеспечение
адаптации
образовательных
учреждений и их выпускников к социальным, экономическим и культурным
запросам
общества
и
изменениям
рынка
труда;
вовлечение
в
образовательный, научный и инновационный процессы профессорскопреподавательского
состава,
научных
работников,
докторантов
и
обучающихся; повышение эффективности использования интеллектуальных,
материальных и информационных ресурсов при подготовке специалистов и
Суханов Е.А. О правовом статусе образовательных учреждений // Вестник ВАС РФ. 2002. № 11. С. 66–
67.
247
Постановление Правительства РФ «Об университетских комплексах» от 17.09.2001. № 676 // СЗ РФ.
2001. № 39. Ст. 3771.
246
проведении научных исследований по приоритетным направлениям развития
образования, науки, культуры, техники и социальной сферы; создание
условий и возможностей для реализации крупных программ и проектов
образовательного,
характера,
экономического,
активизация
социального
научных
и
исследований
технологического
и
инновационной
деятельности; повышение роли университетов (академий) в социальноэкономическом, технологическом, образовательном и культурном развитии
общества.
В основе создания университетских комплексов заложены следующие
принципы: единство учебного, научного и инновационного процессов во
взаимосвязи
с
экономикой
и
социальной
сферой;
непрерывность
образовательного процесса и взаимосвязь образовательных программ
различных уровней, в том числе с целью сокращения сроков их освоения;
инновационная
направленность
деятельности
от
проведения
фундаментальных научных исследований до тиражирования и передачи в
практику
наукоемких
организационное,
технологий,
в
учебно-методическое,
том
числе
научное
образовательных;
и
информационное
взаимодействие между всеми подразделениями университетского комплекса,
равенство и учет их интересов248.
Согласно п. 1 постановления Правительства РФ «Об университетских
комплексах» указанные комплексы наделяются правами юридического лица
и создаются, реорганизуются и ликвидируются
в соответствии с
законодательством Российской Федерации Правительством РФ, а также по
согласованию
с
федеральным
органом
управления
образованием,
соответствующим органом государственной власти субъекта РФ или органом
местного самоуправления.
Рекомендации
основными
по
Данное постановление Правительства РФ и
созданию
правовыми
университетских
актами,
комплексов
регламентирующими
являются
деятельность
См.: Письмо Министерства образования России «О направлении Рекомендаций по созданию
университетских комплексов» от 09.11.2001. № 17-55-99ин/17-11 // Бюллетень Министерства образования
РФ. 2002. № 10.
248
университетских комплексов; в других немногочисленных правовых актах, в
которых имеется упоминание об университетских комплексах, только лишь
подчеркивается роль данных комплексов в сфере образования и не более
того249.
Несмотря на то, что на практике уже учреждены и действуют
университетские комплексы250, до настоящего времени на законодательном
уровне не решены многочисленные проблемы, связанные с их созданием и
функционированием. Прежде всего, необходимо определиться в вопросе, что
собой представляет данный комплекс. Как отмечает Е.В. Богданов,
действующее
законодательство таково, что можно обосновать два
диаметрально противоположных вывода: 1) университетский комплекс –
новый вид высшего учебного заведения; 2) университетский комплекс не
является
новым
видом
высшего
учебного
заведения
и,
когда
в
законодательстве идет речь о названном комплексе, имеется в виду
комплексное образование. То есть
образовательное учреждение является
университетом (академией), однако, в нем теперь уже реализуются кроме
образовательных программ, специфичных для высшего учебного заведения,
еще и образовательные программы начального общего, основного общего,
начального профессионального, среднего профессионального образования и
т.д.251
Нам, в свою очередь, представляется, что университетский комплекс
является совершенно новым видом высшего учебного заведения, который по
неизвестным причинам не закреплен в ст. 9 Закона о высшем и
послевузовском
профессиональном
образовании.
Данный
вывод
См., например, Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О
бюджетной политике в 2004 году» от 30.05.2003 // http: // www.president.kremlin.ru; Распоряжение
Правительства РФ «Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)» от 15.08.2003. № 1163-р // СЗ РФ. 2003. № 43.
Ст. 3396.
250
В качестве примера успешного создания университетского комплекса можно привести Новгородский
государственный университет им. Ярослава Мудрого, в котором объединены 3 вуза, а также институты
повышения квалификации и ряд колледжей Новгородской области. См.: Жураковский В.М. Проблемы
сохранения единого образовательного пространства Российской Федерации в связи с развитием сети
обособленных структурных подразделений / Представительство – филиал – вуз. Тюмень: Изд-во
Тюменского государственного университета, 2001. С. 5.
251
Богданов Е.В. Объединения юридических лиц в сфере образования. С. 11.
249
основывается на том, что в рамках университетского комплекса реализуются
образовательные программы различных уровней, в отличие от университета
и академии. В связи с этим в отношении него должны быть предусмотрены
иные показатели лицензирования, аккредитации и аттестации (материальнотехническая база влившихся общепрофессиональных, средних специальных
профессиональных
заведений
профессорско-преподавательского
и
т.д.,
состава
качественный
значительно
уровень
ниже
чем
их
у
университетов и академий); цели, задачи создания университетского
комплекса отличны от целей и задач университета и академии. В силу
изложенного необходимо, на наш взгляд, внести соответствующие изменения
в ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании и
п. 12 Типового положения об образовательном учреждении высшего
профессионального образования.
В то же время высказана точка зрения, что университетские комплексы
могут создаваться как в виде единого юридического лица (когда в состав
автономного образовательного учреждения входят собственно вуз, научные
подразделения, образовательные учреждения других уровней, утрачивающие
свой юридический статус), так и в виде объединений юридических лиц в
форме ассоциаций, союзов как некоммерческих организаций, имеющих или
не имеющих права юридического лица. Примером таких, не имеющих
статуса юридического лица объединений, могут служить, в частности,
университетские округа 252. Однако, данная точка зрения представляется нам
ошибочной. В п. 2 постановления Правительства РФ «Об университетских
комплексах» четко обозначены как университетские комплексы (как выше
было сказано,
являющиеся юридическими лицами в силу п. 1 данного
постановления), так и ассоциации (союзы), университетские округа,
участники которых сохраняют свою самостоятельность. Кроме того,
согласно ст. 121 ГК РФ ассоциации (союзы) могут создаваться только как
Жураковский В. Университетские комплексы: цели и задачи // «Alma mater». («Вестник высшей школы»).
2002. № 1. С. 5; Лукашенко М.А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные
проблемы управления. С. 328–329.
252
юридические лица. На одном из совещаний проректоров по учебной работе
высших учебных заведений Российской Федерации
образования РФ В.М. Филиппов
бывший министр
подчеркнул, что необходимо разделять
понятия «университетский комплекс» и «университетский округ». Первый
представляет
собой
структуру,
куда
включаются
образовательные
учреждения, различающиеся по уровню профессионального образования:
ПТУ, колледжи, вузы. Второй же – это система, включающая в себя
территориальный компонент и обязательно – систему общего среднего
образования. Одновременно Министерством образования РФ было выражено
отношение к процессу объединения вузов в какие-либо комплексы: никакой
принудительной компании по объединению вузов не будет, – для
объединения нужны объективные причины. Во-первых, экономические: в
маленьких городах вуз может набрать только небольшое число студентов;
во-вторых, объединение нескольких малых вузов в один крупный, а это
подразумевает
слияние
их
материальной
базы
и
профессорско-
преподавательского состава, обязательно приведет к повышению качества
образования.
Такой
укрупненный
вуз,
несомненно,
станет
более
конкурентоспособным в борьбе за госзаказ, за деньги, выделенные на
подготовку специалистов за счет бюджета, на закупку оборудования,
комплектование библиотек. Выиграть в этом конкурсе смогут только крепкие
и сильные вузы 253.
Отдельные авторы считают, что оптимально создание университетских
комплексов путем предоставления прав юридического лица как автономным
некоммерческим организациям, созданным несколькими учредителями, так и
некоммерческим организациям, имеющим одного учредителя в лице РФ,
субъекта РФ или муниципального образования. При этом создаваться
комплексы должны на договорных началах, ибо лишь
в этом случае
возможно достичь минимизации расходов на административные нужды,
дебюрократизацию управленческого процесса. Кроме того, подобные
Модернизация высшего образования уже началась… Репортаж с совещания проректоров по учебной
работе высших учебных заведений Российской Федерации // Высшее образование сегодня. 2002. № 2. С. 7.
253
ассоциации могут позволить оптимально решить вопросы повышения
эффективности расходов на образование254.
В настоящее время эксперимент по разработке моделей и механизмов
создания и функционирования университетских комплексов продолжается. В
ходе эксперимента уточняются модель университетского комплекса с
единым юридическим лицом; модель университетского комплекса в виде
ассоциации юридических лиц; модель в виде учебно-научно-инновационного
университетского комплекса. При этом создано 4 университетских комплекса
путем
реорганизации
образовательных
7
учреждений
Министерства
образования и науки России:
– Братского государственного технического университета Министерства
образования и науки России и Братского педагогического колледжа № 2
Главного
управления
общего
и
профессионального
образования
администрации Иркутской области;
–
Томского государственного архитектурно-строительного университета
Министерства образования и науки России и Томского техникума геодезии и
картографии Министерства образования и науки России;
– Тюменского государственного нефтегазового университета Министерства
образования и науки России и Тюменского машиностроительного техникума
Министерства образования и науки России;
–
Сибирского
федерального
государственного
государственного
технологического
унитарного
университета
предприятия
и
«Сибирский
государственный институт по комплексному проектированию процессов
гидролиза и микробиологического синтеза»255.
Из приведенного перечня университетских комплексов видно, что они
образованы либо путем объединения учреждений высшего и среднего
специального профессионального образования, либо – учреждений высшего
254
Михайлов С.Г., Реутов В.П. Организационно-правовые вопросы реформы образования / Юрист XXI века:
реальность и перспектива: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (19–20 апреля
2001 года). С. 47.
255
См.: «О ходе выполнения комплекса мероприятий по реализации в 2002–2003 годах Концепции
модернизации российского образования на период до 2010 года». Информационно-аналитические
материалы Правительственной комиссии по образованию от 29.08.2003 г. С. 64–65.
профессионального
образования
и
федерального
государственного
унитарного предприятия. Последний вариант университетского комплекса не
вписывается в понятие комплекса, приведенное в п. 12 Типового положения
об образовательном учреждении высшего профессионального образования.
Однако, одним из принципов создания университетских комплексов, как
следует из Рекомендаций по созданию университетских комплексов,
является единство учебного, научного и инновационного процессов.
Инновационный же процесс только тогда может успешно протекать, когда
для
этого
созданы
соответствующие
организационные,
материально-
технические и т.д. возможности. Такими возможностями, как правило,
располагает коммерческая структура. В то же время объединять вуз и
коммерческие структуры в рамках университетского комплекса было бы, на
наш взгляд, неверным решением, так как это может увести вуз от решения
основной задачи. Целесообразнее было бы в данной ситуации вузу выступать
в качестве учредителя такой структуры.
Представляется, что посредством университетских комплексов высшая
школа быстрее могла бы органично вписаться в рамки Болонского процесса,
который предусматривает переход высшего образования на двухуровневую
систему обучения. В рамках университетского комплекса легче было бы
согласовывать учебные планы НПО, СПО и ВПО. В настоящее время
преемственные
учебные
планы
рассматривает
каждое
ведомство
разрозненно, между собой они не согласованы. В стенах университетского
комплекса у обучающихся закономерно должна
возникнуть
реальная
возможность получения непрерывного образования и получения льгот для
перехода на следующий более высокий уровень образования. Однако
действующее законодательство упускает такую возможность, что не
способствует
интегрированию
образовательных
учреждений
в
университетский комплекс.
Одной из проблем, связанной с созданием университетских комплексов,
является потеря льготы на получение пенсии за выслугу лет учителями,
преподавателями средних специальных учебных заведений, вошедших в
состав комплексов. Эта проблема оборачивается утратой кадрового состава
учителей, преподавателей, которые знают специфику преподавания и
воспитания
учащихся
школ,
студентов
техникумов,
в
отличие
от
преподавателей вузов. В качестве примера можно привести создание
университетского комплекса на базе Южно-Уральского государственного
университета (в бывшем
университет).
Приказом
– Челябинский государственный технический
Министерства
общего
и
профессионального
образования № 2243 от 5 ноября 1997 года ЧГТУ был реорганизован путем
присоединения к нему «Челябинского технологического колледжа сервиса».
В
Списке
профессий
и
должностей
работников
образования256,
регламентирующих на тот момент времени основания предоставления
пенсии за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, структурные
подразделения
вузов,
реализующих
программы
начального
профессионального и среднего профессионального образования, не были
поименованы. По этой причине все сотрудники присоединенного колледжа
потеряли право на получение пенсии за выслугу лет. Данное недоразумение
было устранено в 1999 году постановлением Правительства РФ путем
включения в список учреждений, работа в которых дает право на пенсию за
выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, и структурные
подразделения вузов257. Однако согласно данному Списку, правом на пенсию
за выслугу лет могут воспользоваться только преподаватели, работающие в
колледжах (лицеях, училищах), являющихся структурами вуза, если в них
обучается не менее 50 процентов детей в возрасте до 18 лет. Несмотря на то,
что с момента присоединения Челябинского технологического колледжа
Постановление Совета Министров РСФСР «Об утверждении списка профессий и должностей работников
образования, педагогическая деятельность которых в школах и других учреждениях для детей дает право на
пенсию за выслугу лет» от 06.09.1991. № 463 // СИС «Гарант» (постановление официально опубликовано не
было).
257
Постановление Правительства РФ «Об утверждении списка должностей, работа в которых засчитывается
в выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и
других учреждениях для детей, и правил исчисления сроков выслуги для назначения пенсии за выслугу лет
в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей» от 22.09.1999. № 1067 //
СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4857.
256
сервиса к ЮУрГУ глобальных изменений в учебном процессе, количестве и
возрасте учащихся не произошло, преподаватели колледжа потеряли
возможность получения пенсии за выслугу лет.
Сложной задачей, связанной с созданием университетских комплексов,
является проблема их финансирования. Финансирование образовательной и
научной деятельности комплексов должно осуществляться за счет средств
федерального бюджета в соответствии с государственными заданиями на
подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации
работников. Однако в состав университетских комплексов могут входить и
негосударственные некоммерческие организации. Войдя в состав комплексов
в результате реорганизации в форме присоединения, они утрачивают свою
самостоятельность, а их учредители утрачивают права, вытекающие из
учредительства. Готовы ли пойти они на отказ от своих прав?
К проблемам данного свойства относится и следующее. В состав
университетского комплекса могут войти образовательные учреждения,
финансируемые за счет средств бюджета субъектов РФ или средств местного
бюджета. После вхождения в комплекс все они должны финансироваться за
счет средств федерального бюджета. Федеральное же финансирование
выделяется вузу в целом с разбивкой по кодам экономической деятельности,
то есть по направлениям расходования денежных средств, без разбивки на
структурные подразделения вуза. В связи с этим сложно определить, какая
сумма должна быть направлена на развитие той или иной структурной
составляющей университетского комплекса. Кроме того, структурному
подразделению будет весьма сложно бороться за выделение средств
головной структурой комплекса.
В связи с созданием университетских комплексов было высказано
мнение, что их
появление приведет к коммерциализации образования, а
также к появлению в вузе всех форм собственности и их сочетаний:
государственной, муниципальной и частной 258. Представляется, что в данном
Владимиров В. Организационная структура российских вузов // Высшее образование в России. 2001. № 5.
С. 7.
258
случае имеются основания для опасений. Но, с другой стороны, государству
легче будет контролировать образовательную деятельность, осуществляемую
в настоящий период негосударственными структурами.
Вышеуказанные проблемы создания и функционирования
университетских
комплексов
доказывают
необходимость
принятия
Положения об университетских комплексах, в котором были бы закреплены
вопросы
создания,
прекращения,
материальной
базы,
финансов,
ответственности участников и т.д.
§ 5. Лицензирование образовательной деятельности
Как выше было сказано, вуз одновременно подпадает под режим
специальной и ограниченной правоспособности, так как образовательная
деятельность образовательного учреждения подлежит лицензированию. В
целях выявления сути лицензирования образовательной деятельности вуза
остановимся более подробно на общих вопросах лицензирования.
Институт лицензирования в современной России является сравнительно
новым явлением259. Его правовая природа до настоящего времени является
предметом научных
споров. Одни авторы рассматривают институт
лицензирования в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят
его к сфере административной деятельности 260. Д.В. Осинцев, например, под
лицензионно-разрешительной системой
рассматривает самостоятельное
В России попытки введения лицензирования были предприняты во второй половине 16 века, а затем в 19
веке. В 1889 г. при участии графа С.Ю. Витте в России был создан Департамент окладных сборов (аналог
современной Лицензионной палаты), осуществляющий взимание «Патентных сборов» за осуществление
торговых операций. После выплаты предпринимателями фиксированной денежной суммы им выдавался
патент на осуществление определенной деятельности. Прогрессивные начинания российского
правительства просуществовали в России сравнительно недолго из-за начавшейся первой мировой войны
(более подробно см.: Шестаков А.В. Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности.
М.: Издательский Дом «Дашков и К˚», 2000. С. 48–49; Соболь О.С. Лицензирование предпринимательской
деятельности (правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2004. С.
9, 10). Институт лицензирования отдельных видов деятельности начал возрождаться с 1990 года после
принятия Законов РСФСР «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке РСФСР (Банке
России)» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности».
260
См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография.
Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 4; Глушко Е. Правовое регулирование лицензирования // Закон.
2001. № 10. С. 121; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Издательская
группа НОРМА–ИНФРА•М, 2000; Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой
институт. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Саратов, 1999 и др.
259
направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом
порядке
сочетания
способов
административно-правового
правоприобретения,
специальным
правового
регулирования
воздействия,
правореализации
и
средств
определяющих
и
прекращения
административно-правовым
статусом.
порядок
правообладания
Сущность
этого
государственного управленческого института состоит в санкционировании,
официальном
признании
заниматься
отдельными
за
конкретными
видами
субъектами
деятельности,
возможности
требующими
профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за
фактически осуществляемыми действиями261.
Другие авторы относят лицензирование к элементам содержания
правоспособности юридического лица262. Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ
правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а
созданным оно считается с момента его государственной регистрации (п. 2
ст. 51 ГК РФ). Одним из элементов содержания правоспособности
юридического лица является право на осуществление определенных видов
деятельности.
Реализация
права на осуществление деятельности,
подлежащей лицензированию, возможна только с момента получения
лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее
действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами
(абз. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ). В ст. 33 Закона об образовании, ст. 10 Закона о
высшем и послевузовском профессиональном образовании положения ГК РФ
о правоспособности юридического лица конкретизированы следующим
образом: права юридического лица у образовательного учреждения в части
ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной его
уставом
и направленной
на
подготовку
образовательного
процесса,
Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография. С. 4, 13.
См., например, Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. О.М.
Олейник; Толкачев А.Н. Российское предпринимательское право. Учебное пособие для вузов. М.: Изд-во
«Экзамен», 2003; Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты
(предпринимательское и коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических
наук и учебных дисциплин); Гражданское право: Учебник для вузов. Т. 1 / Под общ. ред. Т.И.
Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. С. 89 и др.
261
262
возникают с момента регистрации образовательного учреждения; право на
ведение
образовательной
деятельности
и
льготы,
установленные
законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного
учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения).
В правоприменительной практике лицензирование относят к числу
гражданско-правовых институтов, хотя при этом и не отрицается, что
лицензирование, как деятельность по выдаче специального разрешения на
ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами,
может содержать элементы административно-правовых отношений 263.
На наш взгляд, институт лицензирования выступает в качестве
многофункционального института (является точкой отсчета возникновения у
субъекта реального права на осуществление деятельности, подлежащей
лицензированию, и формой государственного контроля за осуществлением
деятельности, представляющей потенциальную опасность для окружающих).
Данная
многофункциональность
позволяет
сделать
вывод
о
междисциплинарном характере института лицензирования.
Вопросам лицензирования образовательной деятельности посвящены как
нормы
Законов
об
образовании
и
о
высшем
и
послевузовском
профессиональном образовании (соответственно ст. 33 и ст. 10), так и
специальный
акт
–
Положение
о
лицензировании
образовательной
деятельности 264. Первый специальный акт по вопросу лицензирования
образовательной деятельности, в котором была определена технология
осуществления лицензирования, в Российской Федерации был принят в 1994
г265. Основное отличие Положения о лицензировании образовательной
деятельности от Временного положения о лицензировании учреждений
среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего
См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 05.02.1997 // Бюллетень Верховного Суда РФ.
1997. № 5. С. 1–2.
264
Положение о лицензировании образовательной деятельности. Утверждено постановлением
Правительства РФ от 18.10.2000. № 796 // СЗ РФ. № 43. Ст. 4249.
265
Временное положение о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского
профессионального и соответствующего дополнительного образования в Российской Федерации.
Утверждено приказом Госкомвуза России от 07.02.1994. № 108 (зарегистрировано Министерством юстиции
РФ 25.02.1994. № 499) // Бюллетень Госкомвуза России. 1994. № 4–5.
263
дополнительного образования заключается в следующем. Во-первых, сфера
применения
Положения намного шире сферы применения Временного
положения: а) наряду с образовательной деятельностью учреждений
среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего
дополнительного
образования,
Положение
образовательную
деятельность
по
распространяется
программам
дошкольного,
и
на
общего
(начального, основного, среднего (полного) образования), дополнительного
образования детей, профессиональной подготовки, профессионального
начального образования; б) Положение распространяется не только на
образовательные учреждения (организации), научные организации, но и
образовательные подразделения организаций, ведущие профессиональную
подготовку266. Во-вторых, в Положении отсутствуют общие положения о
лицензировании образовательной деятельности: не указаны цель, принципы
лицензирования.
Сущность любого правового инструмента легче распознаваема, если
известны его цели, задачи, функции, принципы и т.д. Так как в Положении о
лицензировании образовательной деятельности они отсутствуют, обратимся
к Временному положению о лицензировании образовательной деятельности.
В нем под целью лицензирования понималось обеспечение и защита права
граждан РФ на получение профессионального образования, создание
правовых
гарантий
для
свободного
функционирования
и
развития
учреждений профессионального образования различных организационноправовых форм (п. 2). Данная цель, на наш взгляд, может быть достигнута за
счет закрытия доступа на рынок образовательных услуг непрофессионалов,
которые могут причинить вред правам, законным интересам и здоровью
граждан. Эта цель достигается посредством установления довольно жестких
Для получения лицензии на право ведения образовательной деятельности учредитель организации,
имеющей образовательное подразделение, осуществляющее профессиональную подготовку, должен
представить в лицензионный орган наряду с другими необходимыми документами, утвержденное в
установленном порядке положение о подразделении, отвечающее требованиям законодательства РФ в
области образования. См.: Письмо Минобразования России «О лицензировании профессиональной
подготовки и профессионального обучения работников организаций» от 21.07.1998. № 06-51-48ин/23-10 //
СИС «Гарант».
266
требований, предъявляемых к соискателям лицензии (о них речь будет идти
ниже).
Вопрос о целях лицензирования непосредственно связан с вопросом о
критериях, которыми руководствуется законодатель при отнесении того или
иного вида деятельности к лицензируемым видам деятельности. Критерии
определения данных видов деятельности обозначены в ст. 4 Закона «О
лицензировании отдельных видов деятельности»: 1) возможность нанесения
ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и
безопасности государства, культурному наследию народов Российской
Федерации;
2)
регулирование
этих
видов
деятельности
не
может
осуществляться иными методами, кроме как лицензирование. В юридической
литературе данные признаки представлены через вредоносность для граждан
и государства и методическую несостоятельность иных мер267.
Анализ видов деятельности, включенных в перечень лицензируемых
видов деятельности268, свидетельствует о том, что указанные критерии
подлежат применению не в совокупности, а в отдельности. Кроме того, в
первом
критерии
определения
лицензируемых
видов
деятельности
вредоносность предусматривается только в отношении граждан, обороны и
безопасности государства, культурного наследия народов РФ. Однако при
осуществлении тех или иных видов деятельности вред может быть причинен
и юридическим лицам, Российской Федерации (в иных сферах, не связанных
с обороной и безопасностью), субъектам РФ, муниципальным образованиям.
Второй признак определения лицензируемых видов деятельности
(регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными
методами,
кроме
как
лицензированием)
вообще
трудно
поддается
комментарию. На первый взгляд, данный критерий мог бы означать, что
лицензирование является единственным способом контроля государства за
См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. О.М. Олейник. С.
183.
268
В Законе о лицензировании перечислено 103 разнородных видов деятельности, подлежащих
лицензированию (ст. 17). В плане сравнения отметим, что в Австрии, например, существует 28
лицензируемых видов предпринимательской деятельности, в Великобритании – 38, в Японии – 39 (см.:
Тотьев К. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспективы реформ. С. 5).
267
осуществлением подлежащей лицензированию деятельности 269. Тем не
менее, это не так. Наряду с лицензированием, как видом государственного
контроля за осуществлением отдельных видов деятельности, выполнением
работ, оказанием услуг, можно назвать и иные способы контроля со стороны
государства:
стандартизация,
обязательная сертификация и т.д. Данный
вывод обусловливает последующий вопрос: возможно ли одновременное
осуществление иного государственного контроля над соответствующей
деятельностью наряду с лицензированием? По крайней мере, из анализа
лицензируемых
видов
деятельности
и
деятельности,
подлежащей
сертификации, следует положительный ответ270. В то же время, цели данных
процедур различны. В процессе лицензирования исследуются вопросы: кто, в
каких условиях и какими способами будет осуществлять подлежащую
лицензированию деятельность; посредством же сертификации выясняется
вопрос о соответствии результата деятельности нормативным требованиям.
В связи с изложенным следует, что установление нескольких видов
государственного контроля в отношении одного вида деятельности в
принципе возможно, однако данные процедуры не должны дублировать друг
друга. Что касается лицензирования как формы государственного контроля,
то оно будет только тогда эффективным, на наш взгляд, если систематически
будет осуществляться последующий лицензионный контроль. В противном
случае государство возлагает на институт лицензирования исключительно
фискальную функцию.
О. Олейник в качестве критерия признания того или иного вида
деятельности лицензируемым видит публичный интерес. Этот интерес, на ее
взгляд, может обосновываться следующими соображениями:
269
Именно в качестве такового рассматривается лицензирование в п. 3 ст. 1 ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)» от 08.08.2001г. № 134-ФЗ (СЗ РФ. 2001. № 33 (ч.1). Ст. 3436).
270
Аналогичной точки зрения придерживаются и иные авторы. См., например, Васильев С. О «бедной»
лицензии замолвите слово. Кардинальные изменения в законодательстве о лицензировании // Ваш партнер –
консультант. 2004. № 16. С. 8.
• деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не
участвующих в ее осуществлении (например, захоронение отходов, сбросы
загрязняющих веществ и пр.);
• деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников,
включая их имущество (инвестиционные фонды, банковская деятельность и
др.);
• деятельность является слишком доходной и подлежит повышенному
налогообложению и дополнительному контролю в этой связи (производство,
хранение и оптовая продажа алкогольной продукции) 271.
Д.В. Осинцев, в свою очередь, выделяет следующие основания
лицензирования отдельных видов деятельности:
деятельность требует квалифицированного и профессионального
•
ведения в определенных формах, способами и в пределах, установленных
правовыми актами;
• невыполнение названных условий характеризует деятельность как
опасную для неограниченного круга субъектов;
•
деятельность, определяемая указанными признаками, получила
широкое распространение272.
Два первых основания лицензирования, на наш взгляд, указаны вполне
справедливо. Последний же критерий не подтверждается анализом видов
деятельности, приведенных в ст. 17 Закона о лицензировании. Более того,
если деятельность и не получила широкое распространение, но представляет
потенциальную опасность для окружающих, то она также должна
быть
включена в перечень лицензируемых видов деятельности.
В юридической литературе были предложены и иные критерии
определения круга лицензируемых видов деятельности 273.
Олейник О. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве // Закон. 2000. № 1. С.
22.
272
Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография. С. 21.
273
Например, 1) возможность вовлечения в деятельность неограниченного числа участников, ее воздействие
на их имущественные интересы (см.: Соболь О.С. Лицензирование предпринимательской деятельности
(правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. С. 24); 2) обеспечение
безопасности личности, общества, государства; 3) защита имущественных интересов граждан, юридических
лиц, обеспечение нормального хода макроэкономических процессов; 4) обеспечение выполнения совместно
271
Представляется, что фактически при определении видов деятельности,
подлежащих
лицензированию, в большинстве случаев законодатель
руководствовался
критерием вредоносности деятельности. Вредоносность
может проявиться как следствие несоблюдения технологического процесса
осуществляемой деятельности, который предполагает наличие технических
устройств, оборудования, механизмов (деятельность данных объектов
представляет собой источник повышенной опасности). Для получения
разрешения на эксплуатацию эти объекты подвергаются государственному
надзору. Эта деятельность может осуществляться только
специалистами в
соответствующей области. При осуществлении других видов деятельности в
целях избежания причинения имущественного вреда требуется наличие
квалифицированных специалистов в данной сфере отношений (например,
деятельность
по
управлению
инвестиционными
фондами,
паевыми
инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и
др.). К данной группе видов деятельности следует отнести и те виды
деятельности,
на
которые
хотя
и
не
распространяется
Закон
о
лицензировании, но они подлежат лицензированию на основании иных
специальных актов (биржевая, нотариальная, страховая деятельность,
деятельность
профессиональных участников рынка ценных бумаг).
Вредоносность здесь может проявиться в причинении крупных убытков в
результате неквалифицированных действий исполнителя.
Кроме того, как выше было сказано, в перечень ст. 17 Закона о
лицензировании включены и такие виды деятельности, которые не
подпадают под вышеуказанные критерии. Например, деятельность по
организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с
использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в
помещениях казино (деятельность казино). Можно предположить, что при
включении данного вида деятельности в указанный перечень законодатель
с органами исполнительной власти управленческих функций, связанных с проведением единой
государственной экономической политики (см.: Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административноправовой инструмент. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. С. 31–32).
руководствовался публичными имущественными интересами: в орбиту
лицензируемых видов деятельности включены и те виды, которые в
настоящее время востребованы в жизни и приносят большой доход. А это
уже не что иное, как фискальный контроль274. Вывод о том, что при
включении данного вида (деятельность по организации и проведению
азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и
иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино)) в
перечень лицензируемых видов деятельности законодатель руководствовался
не соображениями вредоносности, косвенно вытекает из содержания ст. 1062
ГК РФ.
Согласно ст. 12 Закона о лицензировании лицензирующие органы в
целях
недопущения
вреда
лицензиатами
обязаны
осуществлять
последующий надзор за лицензируемой деятельностью. Анализ Положений о
лицензировании отдельных видов деятельности свидетельствует о том, что
на
лицензирующие
органы
возлагается
последующий
контроль
за
соответствием деятельности лицензионным требованиям и условиям. В
результате
законодатель,
такого
систематического
контроля,
предотвратить
нанесение
можно
как
вреда.
предполагает
Отсутствие
последующего контроля лишает лицензирование функции государственного
регулятора и придает ему фискальный характер275.
Таким образом, критерием определения лицензируемых видов
деятельности
должна выступать вредоносность, которая может быть
предотвращена посредством осуществления последующего лицензионного
контроля. В то же время, действующий Закон о лицензировании к
лицензируемым видам деятельности относит и такие, которые не отвечают
признаку вредоносности.
О том, что посредством лицензирования государство преследует фискальные цели, на страницах
юридической литературы неоднократно обращалось внимание. См., например, Титова Е.В., Майоров В.И.
Конституционно-правовые основы деятельности по осуществлению лицензирования в Российской
Федерации. Учебное пособие. Челябинск: ООО «Полиграф-мастер», 2001. С. 6.
275
См.: Ионова Ж.А. Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования
предпринимательства. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1997. С. 80; Багандов А.Б.
Лицензирование юридических лиц. М.: Изд-во «Медпрактика», 2000. С. 24–25.
274
Аналогичный критерий определения видов деятельности, подлежащих
лицензированию,
предусмотрен
и
иностранным
правовым
порядком.
Например, в Республике Беларусь в качестве такого основания выступает
возможность причинения вреда интересам государства, а также здоровью
людей и природной среде276; в Германии – использование в производстве
оборудования, нуждающегося в систематическом специальном контроле, и
характер деятельности, для занятия которой предприниматели нуждаются в
особой
квалификации,
являющейся
предпосылкой
получения
соответствующего разрешения277.
На образовательную деятельность Закон о лицензировании отдельных
видов деятельности не распространяется (п. 2 ст. 1 ); в перечне федеральных
органов
исполнительной
власти,
осуществляющих
лицензирование,
закрепленном в постановлении Правительства РФ «О лицензировании
отдельных видов деятельности»278, Министерство образования и науки РФ
отсутствует.
Однако
представляется,
что
причиной
отнесения
образовательной деятельности к лицензируемым видам деятельности также
является фактор потенциальной вредоносности. Однако вредоносность при
осуществлении образовательной деятельности может проявиться, в большей
мере, в причинении обучающемуся неимущественного вреда. Кроме того,
некачественно оказываемые образовательные услуги представляют собой
потенциальную опасность и для публичного правопорядка.
В соответствии с Положением о лицензировании образовательной
деятельности
не
все
виды
образовательной
деятельности
подлежат
лицензированию. В частности, не подлежит лицензированию деятельность в
форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не
сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об
См.: Временное Положение о порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений
(лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности. Утверждено постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 16.10.1991. № 386 // Собрание постановлений Правительства РБ. 1992.
№ 26. Ст. 493.
277
См.: Кузнецов В., Бауэр К-А. Лицензирование хозяйственной деятельности в Германии (на примере
Закона о порядке осуществления промысловой деятельности) // Закон. 1994. № 6. С. 92.
278
Постановление Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 11.02.2002. №
135 // Российская газета. 06.03.2002. № 41.
276
образовании и (или квалификации), а также индивидуальная трудовая
педагогическая деятельность, в том числе в области профессиональной
подготовки (п. 2). Не подлежит лицензированию и проведение семинаровпрактикумов при соблюдении вышеизложенных условий, а документы,
выдаваемые по завершению таких мероприятий, не будут являться
документами об образовании 279. Думается, что вполне обоснованно в
перечень
видов
образовательной
деятельности,
не
подлежащих
лицензированию, не попала деятельность в форме разовых лекций,
стажировок
и
т.д.
Ведь
данную
деятельность
могут
оказывать
образовательные учреждения (организации), научные организации, имеющие
лицензию на право проведения основных образовательных программ.
В Законе о лицензировании отдельных видов деятельности к основным
принципам лицензирования отнесено: обеспечение единства экономического
пространства
лицензируемых
на
территории
видов
РФ;
деятельности;
установление
единого
перечня
установление
единого
порядка
лицензирования на территории РФ; установление лицензионных требований
и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при
осуществлении лицензирования (ст. 3). Во Временном Положении о
лицензировании образовательной деятельности под основными принципами
лицензирования понимался государственный характер и объективность (п. 3).
На наш взгляд, институт лицензирования образовательной деятельности
должен основываться на следующих принципах: 1) обеспечение единства
образовательного пространства на территории Российской Федерации; 2)
установление единого порядка лицензирования на территории Российской
Федерации; 3) гласность и открытость лицензирования; 4) соблюдение
законности при осуществлении лицензирования.
Данные принципы
лицензирования образовательной деятельности целесообразно закрепить в
правовых актах об образовательной деятельности.
См. Письмо Министерства образования РФ «О лицензировании образовательной деятельности» от
13.11.2001. № 58-7/31-14 // СИС «Гарант».
279
Право на осуществление подлежащей лицензированию деятельности
возникает с момента получения лицензии. Лицензия (с лат. licentia) имеет
несколько значений, но к исследуемому вопросу применимо следующее –
это разрешение, выдаваемое
на определенный срок компетентными
государственными органами на ведение некоторых видов хозяйственной
деятельности 280. В ст. 2 Закона о лицензировании приведено следующее
определение лицензии – специальное разрешение на осуществление
конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных
требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю. Аналогичным образом
определяет лицензию и ГК РФ (абз. 3 п. 1 ст. 49). Лицензия оформляется в
форме
административного
акта,
выдаваемого
компетентным
государственным органом по заявлению лицензиата. В этом проявляется
отличие лицензии от административных актов, выдаваемых по инициативе
самих государственных органов. Эта специфика, на взгляд В.С. Белых,
позволяет рассматривать лицензию как особый вид договора между органами
исполнительной
власти
и
субъектами
предпринимательства
на
осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности 281, т.е. по сути
речь идет о договоре. Однако вряд ли можно согласиться с приведенной
точкой зрения. Во-первых, при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии
отсутствует встречное согласование условий так называемого договора; вовторых,
лицензия выдается при условии надлежащего выполнения
соискателем лицензии императивных норм, закрепленных в законе; втретьих, никаких взаимных прав и обязанностей при этом между
лицензиатом и лицензирующим органом не возникает.
Кроме того, по поводу сущности лицензии в юридической литературе
была высказана точка зрения, что лицензия – это юридический факт в виде
акта государственного органа; элемент юридического состава, который
Современный словарь иностранных слов. С. 345.
Белых В.С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ, услуг. Диссертация на
соискание ученой степени д.ю.н. Екатеринбург, 1994. С. 185.
280
281
наряду с фактом государственной регистрации влечет возникновение
специальной правоспособности 282.
Представляется, что многие институты права содержат в себе подобную
многофункциональность, но это не умаляет их основного предназначения.
Лицензия в действительности представляет собой разрешение, выдаваемое
компетентным органом, с наличием которой у лицензиата возникают
соответствующие права.
В Положении о лицензировании образовательной деятельности
содержится категориальный
аппарат, смысл которого не раскрывается:
лицензия, лицензирующий орган, соискатель лицензии; лицензионные
требования к условиям осуществления образовательного процесса; реестр
лицензий и т.д. Полагаем, что в целях единообразного понимания данных
категорий Положение необходимо дополнить
глоссарием. В настоящей
работе при использовании данных категорий мы будем исходить из тех
значений, которые закреплены в Законе о лицензировании отдельных видов
деятельности.
Для получения лицензии соискатель должен представить в
лицензирующий орган следующие документы: заявление учредителя, копию
устава и свидетельства о государственной регистрации, справку о постановке
на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера
налогоплательщика
и других документов, подтверждающих
намерение
соискателя лицензии и его правовой статус. Кроме того, к заявлению должны
быть приобщены и документы, подтверждающие возможность надлежащим
образом
и
в
надлежащих
условиях
осуществлять
образовательную
деятельность и поддерживать надлежащий уровень жизни обучающихся:
сведения о структуре соискателя лицензии, укомплектованности
•
штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников;
•
сведения о наличии у соискателя лицензии необходимых для
организации образовательного процесса зданий и помещений, объектов
Горовенко В.В. Гражданско-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2002. С. 7.
282
физической культуры и спорта, общежитий, об обеспечении обучающихся
воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием с
приложением
копий документов,
подтверждающих право
соискателя
лицензии на владение, пользование или распоряжение необходимой учебноматериальной базой в течение срока действия лицензии (с предъявлением
оригиналов, если копии не заверены нотариусом);
• заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической
службы РФ и Государственной противопожарной службы о пригодности
используемых зданий и помещений для осуществления образовательного
процесса; заключение Государственной инспекции безопасности дорожного
движения Министерства внутренних дел РФ о соответствии учебноматериальной базы установленным требованиям (при подготовке водителей
автотранспортных
средств);
лицензию
Федерального
горного
и
промышленного
надзора России на эксплуатацию соответствующего
оборудования;
• перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную
программу, с указанием объемов учебной нагрузки (для учреждений
профессионального образования – аудиторной и внеаудиторной) по этим
дисциплинам283;
• сведения об обеспеченности учебной литературой и материальнотехническом оснащении;
сведения о кадровом обеспечении образовательного процесса,
•
квалификации педагогических работников и условиях их привлечения к
трудовой деятельности.
Федеральные лицензионные требования к условиям осуществления
образовательного процесса по образовательным программам различного
уровня
и
соискателя
направленности,
лицензии
минимальные
необходимой
нормативы
учебной
и
обеспеченности
материальной
базой,
Требование о представлении перечня дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную
программу, не соответствует п. 9 ст. 33 Закона об образовании. Согласно данной норме содержание,
организация и методика образовательного процесса предметом экспертизы не являются.
283
образовательного ценза
педагогических работников и укомплектованности
штатов устанавливаются Министерством образования и науки РФ (п. 19
Положения
о
сегодняшний
лицензировании
день
такие
образовательной
нормативы
деятельности).
отсутствуют,
за
На
исключением
нормативов обеспеченности профессорско-преподавательского состава и
учебной базы в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов.
В то же время Министерством образования и науки РФ утверждены формы
бланков документов, представляемых на лицензионную экспертизу: сведения
об укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся,
воспитанников; сведения о зданиях и помещениях, используемых для
организации и ведения образовательного процесса; социально-бытовое
обеспечение обучающихся, воспитанников и работников; сведения об
обеспеченности образовательного процесса учебной литературой или иными
информационными ресурсами
сведения
об
и материально-техническом
обеспеченности
оснащении;
образовательного
процесса
специализированным и лабораторным оборудованием; сведения о местах
проведения практик; сведения о педагогических кадрах284.
Требования к кадровому обеспечению учебного процесса, прежде всего,
изложены
в
ГОС
по конкретным
специальностям.
Так,
в
п.
6.2
Государственного образовательного стандарта высшего профессионального
образования по специальности 021100 «юриспруденция» закреплено, что
вести
преподавание
по
общепрофессиональным
дисциплинам
могут
преподаватели, имеющие базовое юридическое образование и/или ученую
степень кандидата (доктора) юридических наук. При этом иметь ученую
степень
(звание)
должны
не
менее
60
%
преподавателей
общепрофессиональных дисциплин. Доля штатных преподавателей и/или
штатных совместителей по общепрофессональным дисциплинам должна
быть не менее 30 %. Представляется, что данные требования необходимо
См. приказ Министерства образования РФ «Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление
образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную
экспертизу» от 23.04.2001. № 1800 // Официальные документы в образовании. 2001. № 24. С. 33–45.
284
конкретизировать, так как в п. 6.2 Стандарта не указано о необходимости
обладания этими преподавателями ученых степеней (званий). Ведь может
сложиться ситуация, что вся «научная» составляющая будет приходиться на
почасовиков. Однако не является секретом тот факт, что в большинстве
случаев на достижение высоких результатов обучения сориентированы в
основном только штатные преподаватели. Данные размышления приводят к
выводу, что в Стандарте должен быть закреплен и соответствующий процент
штатных преподавателей с учеными степенями. Данный процент должен
быть, на наш взгляд, не ниже чем пороговый уровень в 60 %. Однако вузу,
осуществляющему образовательный процесс по новым направлениям,
должны
предоставляться
определенные
послабления.
Министерством
образования и науки РФ уже предприняты определенные шаги в этом
направлении. Например, приказом Министерства образования РФ от
8.11.2000
г.
применительно
детализированы
требования
к
к
процедуре
аккредитации
количественному
вуза
были
составу
штатных
преподавателей в зависимости от периода существования
вузов (к
сожалению, в приказе не затронут вопрос о проценте остепененности). В
частности, были установлены требования к проценту преподавателей,
работающих в вузе на полную ставку и его критериальные значения:
• для вузов, существующих до года, – не менее 15 % ,
• для вузов, существующих от года до трех лет, – не менее 20 %,
• для вузов, существующих от трех до пяти лет, – не менее 30 %,
• для вузов, существующих от пяти до девяти лет, – не менее 40 %,
• для вузов, существующих более девяти лет, – не менее 50 %285.
Из данного приказа не вполне ясно, почему так занижен процент
преподавателей, состоящих в штате
вуза, существующего на рынке
образовательных услуг свыше девяти лет; почему в приказе указан срок
существования вуза, а не срок подготовки специалистов по новым для вуза
Приказ Министерства образования РФ «О внесении дополнений в перечень показателей государственной
аккредитации, утвержденный приказом Минобразования РФ от 29.06.2000 г. № 1965, и использовании в
наименовании образовательного учреждения слова «международный»» от 08.11.2000. № 3207 //
Официальные документы в образовании. 2000. № 24. С. 92–93.
285
направлениям; как соотносятся между собой положения данного приказа и п.
6.2 Стандарта в отношении 30 % штатных преподавателей.
Требование о наличии в штате вуза 30 %
профессорско-
преподавательского состава по общепрофессиональным дисциплинам на
момент лицензирования образовательной деятельности вряд ли обосновано
(по крайней мере, для юридических вузов). Зачем принимать в штат
преподавателей по общепрофессиональным дисциплинам в первые два года
с момента открытия вуза, если в течение данного времени в основном
осуществляется
подготовка
экономическим,
общим
по
обще-гуманитарным,
математическим
и
социально-
естественно-научным
дисциплинам.
Общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного
процесса изложены в ГОС по конкретным специальностям и направлениям.
В частности, в п. 6.3 Государственного образовательного стандарта высшего
профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция».
Требования данного пункта Стандарта
конкретизированы в Примерном
положении
библиотеки
о
формировании
фондов
высшего
учебного
заведения286, а также в приказе Министерства образовании РФ «Об
утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных
заведений
учебной
базой
в
части,
касающейся
библиотечно-
информационных ресурсов»287. Из этого приказа следует, что в библиотечном
фонде вуза должны быть доступны для обучающихся контрольные
экземпляры учебников, перечень которых установлен ГОС. Однако ГОС
устанавливает
лишь
общие
требования
к
учебно-методическому
обеспечению учебного процесса. Более верно, на наш взгляд, ссылаться не на
учебники, рекомендованные ГОС (это даже противоречит принципу
Примерное положение о формировании фондов библиотеки высшего учебного заведения. Утверждено
приказом Министерства образования РФ от 27.04.2000. № 1246 // СИС «Гарант».
287
Приказ Министерства образования РФ «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности
высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов»
от 11.04.2001. № 1623 // Официальные документы в образовании. 2001. № 16.
286
автономности вуза), а в целом на учебники, изданные в последние 3–4 года,
по дисциплинам, включенным в ГОС.
Кроме того, требования Стандарта и приказа № 1623 в отношении
наименования учебников, кодексов, сборников и т.д. и их количества
следовало бы учитывать не на момент первичного лицензирования, а на
момент аттестации и аккредитации. Так как вузы, выполняя требования об
обеспеченности
учебно-методической
литературы,
закупают
для
лицензирования учебную литературу, которая затем «отлеживается» в
библиотеках и в силу изменения законодательства морально устаревает к
тому времени, когда студенты в соответствии с учебным планом наконец-то
дойдут до изучения той или иной дисциплины.
Наряду с вышеуказанными документами, представляемыми на
лицензирование, Министерство образования и науки РФ предлагает вузам
при направлении заявок на лицензирование на каждый последующий
учебный год новых образовательных программ высшего профессионального
образования (в том числе в действующих филиалах вуза), представлять
выписку из решения Ученого совета вуза с утверждением разработанного на
5
лет
бизнес-плана
программы288.
В
развития
вновь
бизнес-плане
открываемой
необходимо
образовательной
указывать
источники
финансирования и конкретные денежные суммы, которые использованы для
финансирования
организации
и
реализации
новой
образовательной
программы. Эти суммы будут рассматриваться как гарантия того, что
образовательное учреждение готово с экономической точки зрения к
открытию новой специальности.
Содержание представленных на лицензирование документов
подвергается экспертизе. Согласно ст. 33 Закона об образовании экспертная
комиссия создается уполномоченным органом исполнительной власти
(Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки) по заявлению
См. письмо Министерства образования РФ «О введении показателя экономической устойчивости
образовательного учреждения при его лицензировании и аккредитации» от 09.11.2001. № 24-51-99ин/10 //
Официальные документы в образовании. 2002. № 2.
288
учредителя и проводит свою работу в месячный срок. В экспертную
комиссию на паритетных началах входят представители
государственного
органа управления образованием, соответствующего органа местного
самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления
образованием, действующих образовательных учреждений, общественности.
Предметом и содержанием экспертизы является установление
соответствия
условий
осуществления
образовательного
процесса,
предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным
требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и
гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и
работников
образовательных
учреждений,
оборудования
учебных
помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза
педагогических работников и укомплектованности штатов. Содержание,
организация и методики образовательного процесса предметом экспертизы
не являются (п. 9 ст. 33 Закона об образовании). Таким образом, в процессе
осуществления процедуры лицензирования исследуются вопросы: кто, в
каких
условиях,
с
помощью
каких
средств
намерен
осуществлять
образовательную деятельность.
В п. 10 ст. 33 Закона об образовании установлено, что требования
экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для
территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение.
Аналогичное требование содержится и в Положении о лицензировании
образовательной деятельности (п. 24). Однако в данных правовых актах не
указано, кто должен устанавливать эти среднестатистические показатели, с
какой периодичностью они должны устанавливаться. И вообще, до
настоящего времени эти среднестатистические показатели отсутствуют.
Выборочные проверки выполнения лицензионных требований и
государственного образовательного стандарта высшего профессионального
образования по образовательным программам в области экономики,
управления и юриспруденции свидетельствуют о том, что о качественности
образования еще рано говорить. В частности, было установлено, что не везде
рабочие учебные планы соответствуют государственному образовательному
стандарту; нарушена последовательность изучения дисциплин; отсутствуют
дисциплины по выбору студентов; не регламентирована и слабо обеспечена
методическими материалами самостоятельная работа студентов; отмечен
недостаточный
уровень
обеспечения
обучающихся
учебной,
учебно-
методической литературой и другими источниками получения информации
по отдельным дисциплинам учебных планов; тематика курсовых
и
дипломных работ не в полной мере отражает современные тенденции
развития общества; в ряде случаев обучение по разнопрофильным
дисциплинам ведется одним преподавателем; значительный объем учебного
времени
занимают
дисциплины,
не
относящиеся
к
выбранным
специализациям и др.289
Срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и создания экспертной
комиссии не может превышать 20 дней со дня регистрации заявления со
всеми необходимыми документами. Сама экспертиза
документов должна
быть осуществлена в течение 30 дней с даты создания экспертной комиссии.
Решение лицензирующего органа о выдаче или об отказе в выдаче лицензии
принимается в срок не более 60 дней со дня регистрации заявления. Так как
срок в 60 дней начинает исчисляться со дня регистрации заявления, он не
должен суммироваться с указанными выше сроками (20 дней и 30 дней)290.
См. Приказ Министерства образовании РФ «О результатах выборочных проверок выполнения
лицензионных требований и государственного образовательного стандарта высшего профессионального
образования по образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции» от
13.02.2003. № 496 // Официальные документы в образовании. 2003. № 8. С. 93–94; Приказ Министерства
образования РФ «О результатах выборочных проверок выполнения лицензионных требований и
государственного образовательного
стандарта высшего профессионального образования по
образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции» от 23.07.2002. № 2846 //
Официальные документы в образовании. 2003. № 1. С. 78–79; Справка Министерства образования «О
взаимодействии Минобразования России с органами управления образованием субъектов Российской
Федерации по контролю за соблюдением вузами и филиалами лицензионных требований и условий» //
Официальные документы в образовании. 2002. № 16. С. 25–30.
290
В решении Комитета по образованию и науке Федерального Собрания Российской Федерации
Государственной Думы, по всей вероятности, ошибочно, все данные сроки суммированы и в связи с этим
сделан вывод, что срок выдачи лицензии составляет почти 4 месяца. См.: Решение Комитета по
образованию и науке Федерального Собрания РФ Государственной Думы «О практике лицензирования
образовательных учреждений и ее соответствии законодательству в области образования» от 24.05.2001. №
36-1 // Официальные документы в образовании. 2001. № 24. С. 32.
289
Лицензия выдается на срок не менее чем 3 года. По заявлению соискателя
лицензии она может быть выдана на меньший срок.
Решение об отказе в выдаче лицензии может быть принято по следующим
основаниям: а) наличие в документах, представленных соискателем
лицензии, недостоверной или искаженной информации; б) отрицательное
заключение экспертной комиссии, установившей несоответствие условий
осуществления
лицензии,
образовательного процесса, предлагаемых соискателем
государственным
требованиям
и их
среднестатистическим
показателям для территории, на которой он зарегистрирован (п. 24
Положения).
Данные
основания
аналогичны
основаниям
отказа
в
предоставлении лицензии по Закону о лицензировании отдельных видов
деятельности (п. 3 ст. 9), за исключением последнего (несоответствие
условий осуществления образовательного процесса среднестатистическим
показателям для территории, на которой зарегистрирован соискатель
лицензии).
Действие лицензии может быть приостановлено полностью или в части
осуществления
образовательной
деятельности
по
отдельным
образовательным программам по следующим основаниям: а) нарушение
лицензионных требований и условий; б) невыполнение лицензиатом
решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить
выявленные
нарушения
(п.
33,
34
Положения
о
лицензировании
образовательной деятельности).
Лицензирующий орган при наличии вышеуказанных оснований обязан
указать срок для устранения нарушений, который не может превышать шести
месяцев. Если в данный срок указанные нарушения не будут устранены,
лицензирующий
орган
обязан
обратиться
в
суд
с
заявлением
об
аннулировании лицензии.
В п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности
закреплено,
что
об
устранении
нарушений,
повлекших
за
собой
приостановление действия лицензий, лицензиат в письменной форме
информирует лицензирующий орган и представляет соответствующие
документы. Лицензирующий орган, в свою очередь, обязан в недельный срок
принять решение о возобновлении действия лицензии и известить об этом в
письменной форме лицензиата, его учредителей и налоговый орган по месту
нахождения лицензиата. Из этого следует, что и при принятии решения о
приостановлении действия лицензии лицензирующий орган обязан известить
об этом учредителя и налоговый орган. В то же время в Положении данная
обязанность лицензирующего органа не прописана. В связи с этим в п. 34
Положения о лицензировании образовательной деятельности необходимо
внести соответствующее дополнение.
Возобновление лицензии означает, что лицензиат вправе продолжить
осуществление образовательной деятельности. Как следует из Положения о
лицензировании образовательной деятельности, срок действия лицензии на
время приостановления ее действия не подлежит продлению.
Лицензия может быть аннулирована автоматически и по решению суда.
Автоматически
аннулированной
лицензия
при
теряет
юридическую
реорганизации,
силу
связанной
с
и
считается
изменением
организационно-правовой формы, статуса образовательного учреждения или
его ликвидации (п. 26 Положения). По решению суда лицензия может быть
аннулирована по следующим основаниям: а) обнаружение недостоверных
или искаженных данных в документах, представленных для получения
лицензии;
б)
неоднократное
или
грубое
нарушение
лицензиатом
лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией; в)
незаконность решения о выдаче лицензии (п. 35 Положения).
Под реорганизацией, связанной с изменением организационно-правовой
формы, следует понимать преобразование образовательного учреждения.
Смысл преобразования раскрывается
использование
двух
в п. 5 ст. 58 ГК РФ через
неравнозначных
понятий:
«преобразование
юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида» и
«изменение организационно-правовой формы». Согласно п. 1 ст. 34 Закона
об образовании образовательное учреждение может быть реорганизовано в
иную образовательную организацию.
Отдельные авторы полагают, что применение термина аннулирование в
отношении лицензии не вполне удачно, поскольку по своему содержанию он
означает, что лицензии в принципе не было. В большей степени для данной
ситуации подошло бы прекращение или отзыв лицензии, так как при этом
отчетливо устанавливается момент совершения действия 291. Применительно к
данной ситуации в законодательстве в большинстве случаев используется
термин «отзыв», однако «аннулирование» означает отмену, объявление
какого-либо акта недействительным292. В связи с этим, использование
термина «аннулирование» в данном случае, как нам представляется, вполне
уместно.
Анализ оснований приостановления действия лицензии и аннулирования
лицензии, предусмотренных Положением о лицензировании образовательной
деятельности и Законом о лицензировании отдельных видов деятельности,
показал, что нормы Закона о лицензировании более выверены и адекватны
правонарушениям. Например, стоит ли сразу приостанавливать действие
лицензии в случае нарушения лицензионных требований и условий? Не
целесообразнее
выявленных
ли
предварительно
установить
срок для
устранения
недостатков? Ведь не стоит забывать, что приостановление
лицензии означает приостановление образовательного процесса, которое
впоследствии без сомнения отразится на качестве образовательного
процесса. Аналогичное замечание возникает по поводу
аннулирования
лицензии вследствие обнаружения недостоверных или искаженных данных в
документах, представленных для получения лицензии, а также в случае
неоднократного
или
грубого
нарушения
лицензиатом
лицензионных
требований и условий, предусмотренных лицензией.
Приостановление и аннулирование лицензии
представляют
291
292
собой
меры
по своей сущности
административного
принуждения.
Олейник О. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве. С. 23.
Современный словарь иностранных слов. С. 49.
Приостановление лицензии в юридической литературе, как правило, относят
к мерам пресечения293, а аннулирование лицензии – к административному
наказанию. В то же время, в перечне административных наказаний, который
носит закрытый характер, последняя санкция отсутствует (ст. 3.2 КоАП РФ).
В связи с этим правонарушения, приводящие к аннулированию лицензии,
нельзя отнести к административным правонарушениям, так как
в
соответствии с КоАП РФ административным правонарушением признается
противоправное,
виновное
действие
(бездействие)
физического
или
юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов
РФ об административных правонарушениях установлена административная
ответственность (ч. 1 ст. 2.1). В КоАП РФ содержатся два вида общих
составов
административных
правонарушений,
которые
влекут
административную ответственность за осуществление предпринимательской
деятельности без специального разрешения (лицензии) и осуществление
предпринимательской
деятельности
с
нарушением
условий,
предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а также за
осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без
специального разрешения (лицензии) и осуществление деятельности, не
связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований и условий
лицензии, если такая лицензия обязательна (ст. 14.1 и 19.20). В данных
нормах также отсутствуют такие меры принуждения, как приостановление и
аннулирование лицензии. В этой связи было отмечено, что трудно понять
позицию законодателя, исключившего из системы наказаний отзыв лицензий
и не включившего в перечень обеспечительных мер приостановление
лицензий. Это большой подарок чиновничеству, системе административного
произвола. Отзыв (приостановление) лицензий применяется и будет
применяться. Включение отзыва в число административных наказаний
означало бы, что такая суровая санкция применяется с соблюдением всех
См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. С. 390; Костылева К.И.
Административная ответственность в сфере лицензирования. В сб.: Административная ответственность:
вопросы теории и практики / Отв. ред. д.ю.н., профессор Н.Ю. Хаманевой. М.: Институт государства и права
РАН, 2004. С. 86 и др.
293
принципов, положений, процессуальных гарантий, закрепленных КоАП РФ
(регулирование только законом, применение только судом и др.)294. Несмотря
на
то,
что
образовательной
приостановление
деятельности
лицензии
не
на
право
рассматривается
в
осуществления
качестве
меры
наказания, полагаем, что она (мера) также как и аннулирование лицензии на
право осуществления образовательной деятельности должна применяться в
судебном порядке. Данный вывод объясняется тем, что приостановление
лицензии
на
существенным
право
образом
осуществления
затрагивает
образовательной
не
только
деятельности
частные
интересы
(обучающихся, сотрудников образовательного учреждения), но и в целом
общественные интересы.
Учитывая значимость образовательной деятельности в юридической
литературе было предложено предусмотреть в КоАП РФ специальную
статью, посвященную административной ответственности за осуществление
образовательной деятельности без лицензии 295.
При реорганизации без изменения организационно-правовой формы, при
изменении наименования лицензиата, места его нахождения, других
изменениях, не приводящих к нарушению контрольных нормативов и
показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, утрате лицензии
лицензиат или его правопреемник обязан в недельный срок подать заявление
о переоформлении лицензии и представить соответствующие документы,
подтверждающие указанные изменения.
Переоформление лицензии производится без проведения экспертизы в
срок, не превышающий 20 дней со дня регистрации заявления.
См.: Ренов Э.Н. К принятию нового кодекса об административных правонарушениях // Вестник ВАС РФ.
2002. № 7. С. 90; Гусева Т.А., Дихтяр А.И., Дракина М.Н. Административная ответственность за
правонарушения в предпринимательской деятельности. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2003. С. 22–23.
295
Привезенцев В.А. О совершенствовании законодательства в области образования // Право и образование.
2003. № 5. С. 174.
294
В случае если изменения, произошедшие у лицензиата, приводят к
нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в
приложении к лицензии, проводится повторная лицензионная экспертиза296.
Филиалы образовательного учреждения должны проходить процедуру
лицензирования
самостоятельно,
так
учреждения не дает филиалу право
деятельности
(п.
7
Положения
как
лицензия
образовательного
на осуществление образовательной
о
лицензировании
образовательной
деятельности, п. 24 ст. 33 Закона об образовании, п. 3 ст. 8 Закона о высшем
и послевузовском профессиональном образовании)297.
Законы об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном
образовании, а также Положение о лицензировании образовательной
деятельности не запрещают филиалам лицензировать образовательные
программы при отсутствии у
вуза
лицензии на осуществление
соответствующей образовательной программы. В ряде случаев филиалы
реализуют программы среднего профессионального образования, получив
лицензию на право осуществления образовательной деятельности в субъекте
Российской Федерации. Однако данная практика противоречит пункту 7.1
Инструкции о порядке выдачи документов государственного образца о
высшем профессиональном образовании, изготовлении, заполнении и
хранении соответствующих бланков документов298, согласно которого
документ о высшем профессиональном образовании выдается вузом с
указанием, в первую очередь, наименования вуза, а потом наименования
См. письмо Министерства образования РФ «О порядке переоформления лицензий и свидетельств о
государственной аккредитации» от 04.11.2003. № 24-550313ин/10 // Официальные документы в
образовании. 2003. № 34. С. 46–47; Письмо Министерства образования РФ «О лицензировании
образовательных учреждений, оформлении лицензий на право осуществления образовательной
деятельности и приложений к ним» от 25.11.2003. № 17-51-240/13 // Бюллетень Министерства образования
Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. 2004. № 1. С. 38–41; Письмо
Министерства образования РФ «Об обмене лицензий на право ведения образовательной деятельности» от
21.11.2003. № 17-55-334ин/10 // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. Высшее и
среднее профессиональное образование. 2004. № 1. С. 36–37.
297
В плане сравнения следует отметить, что в качестве лицензиата по Закону «О лицензировании отдельных
видов деятельности» может выступать только юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (ст.
2).
298
Инструкция о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном
образовании, изготовлении, заполнении и хранении соответствующих бланков документов, утвержденной
приказом Минобразования России от 13.01.1999. № 46. Зарегистрировано Минюстом России 20.04.1999. №
1760 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 17.
296
филиала, в котором обучался выпускник. Кроме того, согласно п. 2 ст. 55 ГК
РФ филиал вправе осуществлять все функции юридического лица или их
часть. Представляется, что под функциями в данном случае понимается сама
деятельность. Если юридическое лицо не имеет права на осуществление
отдельных видов деятельности, то и филиалы, на наш взгляд, не должны
иметь права на осуществление
данных видов деятельности. В целях
недопущения подобного рода нарушений данное положение должно быть
воспроизведено
в
Положении
о
лицензировании
образовательной
деятельности.
До настоящего времени филиалы зачастую осуществляют
образовательную деятельность, не имея собственной лицензии на право
ведения этой
деятельности в целом или по отдельным специальностям,
ссылаясь на наличие лицензии у базового вуза. В Министерство образования
и науки
РФ поступает информация
из посольств в странах ближнего
зарубежья об открытии в неустановленном порядке филиалов российских
вузов (как государственных, так и негосударственных), осуществляющих
свою деятельность без лицензии; в печати рекламируется образовательная
деятельность по нелицензированным специальностям под прикрытием
проведения маркетинговых исследований, что может быть истолковано
только как
недобросовестная реклама. Результаты проверок соблюдения
предусмотренных лицензиями
условий осуществления образовательной
деятельности в ряде филиалов показали их грубое нарушение. Так, например,
в отличие от сведений, представляемых
при лицензионной экспертизе,
уменьшается количество привлекаемых к учебному процессу преподавателей
из числа штатных сотрудников вуза; необоснованно увеличивается доля
специалистов, не имеющих
профиль
подготовки
нужной квалификации, и преподавателей,
которых
не
соответствует
преподаваемой
ими
дисциплины 299. Имеются и другие нарушения в их деятельности.
См., например, письмо Минобразования РФ «О филиалах вузов» от 30.11.1999. № 15-55ин/15-11 // СИС
«Гарант».
299
МАП РФ неоднократно отмечал, что отдельные образовательные
учреждения вместо создания в соответствующем регионе своего филиала
заключают договор о сотрудничестве в сфере образования с партнерами и
создают сеть региональных центров. В результате этого образовательные
услуги оказываются учреждениями, которые не имеют лицензии на ведение
соответствующей образовательной деятельности. Однако такое партнерство
выгодно обеим сторонам. Во-первых, оно не отвлекает собственные средства
и имущество образовательного учреждения, которые пришлось бы выделить
для образования филиала. Во-вторых, дает самостоятельность партнерскому
учреждению. В-третьих, снимает ответственность, которую бы несло
юридическое лицо за действия своего филиала. И, в-четвертых, любое
учреждение,
осуществляющее
образовательную
деятельность,
должно
самостоятельно проходить лицензирование, поэтому построение партнерских
отношений с образовательными учреждениями в регионах, вместо создания
филиалов, никак не связано с нелицензированием кем бы то ни было
осуществляемой деятельности 300.
Согласно п. 32 Положения о лицензировании образовательной
деятельности Министерство образования и науки РФ вправе делегировать
государственным
органам
управления
образованием
субъектов
РФ
полномочия по контролю за соблюдением лицензиатами, находящимися на
их территории и имеющими лицензию Министерства образования и науки
РФ, лицензионных требований и условий. Данное положение вытекает из п. 6
ст. 30 Закона об образовании. В то же время, из письма Федеральной службы
по надзору в сфере образования и науки следует, что в настоящий период до
внесения изменений в Закон об образовании государственным органам
управления образованием субъектов Российской Федерации делегируются
См.: Южанов И.А. О результатах обследования учебных заведений всех уровней по вопросу соблюдения
законодательства о защите прав потребителей при оказании платных услуг // Официальные документы в
образовании. 2000. № 5. С. 4.
300
полномочия только по аттестации и аккредитации образовательных
учреждений среднего профессионального образования 301.
Результаты проверок лицензионных требований и условий, проводимых
Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки совместно с
органами управления образованием субъектов РФ и советами
ректоров
вузов
отмечает
регионов,
итоги
аттестации
филиалов
вузов,
как
Министерство образования и науки РФ, свидетельствуют о том, что качество
подготовки кадров с высшим профессиональным образованием в филиалах
вузов во многих случаях оказывается ниже качества подготовки по тем же
направлениям (специальностям) в базовых высших учебных заведениях302. В
связи с этим федеральным, региональным и муниципальным органам
исполнительной власти, имеющим в ведении высшие учебные заведения,
ректорам высших учебных заведений было предложено не заявлять на
лицензирование новых направлений (специальностей) высшего и среднего
профессионального образования в филиалах вузов до аттестации и
аккредитации этих направлений (специальностей) в базовых высших
учебных заведениях303.
Представляется, что данная рекомендация также
должна быть закреплена в Положении о лицензировании образовательной
деятельности.
Заявку на лицензирование в течение следующего учебного года новых
программ высшего и (или) послевузовского профессионального образования
вузы, согласно указаниям Министерства образования и науки РФ 304, должны
301
Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 12.01.2005. № 01-8/05-01 // СИС
«Гарант».
302
См., например, письмо Министерства образования РФ «О совершенствовании работы с филиалами
высших учебных заведений» от 28.03.2001. № 24-55-62ин/10 // Официальные документы в образовании.
2001. № 24. С. 54–57; письмо Министерства образования РФ «О практике лицензирования образовательных
учреждений и ее соответствии законодательству в области образования» (информация подготовлена к
заседанию Комитета по образованию и науке Госдумы ФС РФ от 24.05.2001) // Официальные документы в
образовании. 2001. № 24. С. 26–30; письмо Министерства образования РФ «О лицензировании филиалов
высших учебных заведений» от 22.02.2002. № 24-55-52ин/10 // Официальные документы в образовании.
2002. № 22. С. 29–31.
303
См. письмо Министерства образования РФ «О лицензировании филиалов высших учебных заведений» от
22.02.2002. № 24-55-52ин/10.
304
Письмо Министерства образования РФ «Об упорядочении работы по лицензированию новых для высших
учебных заведений профессиональных образовательных программ» от 22.02.2001. № 24-55-43/10ин //
Официальные документы в образовании. 2001. № 14. С. 27–28.
представлять в течение апреля. Данная заявка должна быть подписана
учредителем вуза и согласована с администрацией субъекта РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки формирует
график лицензирования вузов и доводит его до высших учебных заведений,
подавших заявку. Высшие учебные заведения в соответствии с графиком
направляют в министерство единый комплект документов по всем
планируемым к введению в следующем учебном году программам высшего и
(или)
послевузовского
профессионального
образования.
Комплект
документов должен сопровождаться общим заявлением о проведении
лицензионной экспертизы и выпиской из решения Ученого совета вуза о
лицензировании и введении новых профессиональных образовательных
программ (в том числе в действующих филиалах вуза).
В целях совершенствования процедур повторного (очередного)
лицензирования, аттестации и государственной аккредитации высшего
учебного заведения Министерство образования и науки РФ утвердило
Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения305.
Данный порядок основан на объединении процедур повторного (очередного)
лицензирования,
аттестации
и
государственной
аккредитации.
Он
предусматривает выдачу вузу лицензии на право ведения образовательной
деятельности и свидетельства о государственной аккредитации на единый
срок, сокращение времени принятия необходимых решений и объема
делопроизводства, финансовых затрат вуза за счет проведения внешней
экспертизы силами единой
комплексной комиссии. В состав комиссии
входят две подкомиссии, состоящие из специалистов по лицензионной
экспертизе, по аттестации и оценке аккредитационных показателей.
Комплексная комиссия на основе результатов экспертизы готовит три
документа по направлениям экспертизы:
• экспертное заключение о лицензировании вуза (первое направление);
• заключение об аттестации вуза (второе направление);
Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Приложение к приказу
Минобразования РФ от 12.11.1999. № 864 // Официальные документы в образовании. 1999. № 23. С. 69–71.
305
• показатели государственной аккредитации вуза (третье направление).
При положительной оценке деятельности вуза по первому направлению
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки готовит приказ
о лицензировании. В случае отрицательного заключения о лицензировании
аттестация вуза прекращается и устанавливается срок для устранения
недостатков, выявленных в ходе экспертизы.
При положительной оценке деятельности вуза по первому и второму
направлению
экспертизы
он
получает
право
подачи
заявления
на
государственную аккредитацию.
В том случае, если высшее учебное заведение включено в график
проведения комплексной оценки деятельности вуза, единый комплект
документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году
профессиональным образовательным программам передается в министерство
единовременно
с
документами
и
материалами,
представляемыми
к
лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценке деятельности
вуза в соответствии с приказом Министерства образования и науки РФ от
3.08.2000 г. № 2394.
Глава 3. Право вуза на занятие экономической деятельностью. Проблемы
вещных прав
§ 1. Право образовательного учреждения на занятие предпринимательской
деятельностью
Закрепление за учреждением имущества на праве оперативного
управления компенсируется обязанностью собственника полностью или
частично
его
финансировать.
Финансирование
федеральных
государственных образовательных учреждений осуществляется на основе
федеральных
нормативов
финансирования
государственных
образовательных учреждений (п. 2 ст. 41 Закона об образовании). Данное
финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета
федеральным государственным органом управления образованием или
федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых
находятся эти учреждения (п. 1 ст. 28 Закона о высшем и послевузовском
профессиональном образовании).
В условиях недофинансирования перед учреждением стоит дилемма: либо
зарабатывать средства собственными силами посредством осуществления
предпринимательской деятельности и развивать материально-техническую
базу, либо существовать в основном за счет бюджетных средств и влачить
жалкое существование. Большинство вузов выбирают первый путь. Средства,
получаемые вузами от осуществления предпринимательской деятельности,
весьма существенны. В частности, функционирование государственных
вузов, находящихся в ведении Министерства образования и науки России,
обеспечивается за счет средств от предпринимательской деятельности на
уровне 40 %306. Отдельные государственные вузы имеют в общем объеме
финансовых средств 60–70 % поступлений от внебюджетной деятельности 307.
За счет привлеченных дополнительных финансовых ресурсов у вузов
появляется возможность
адекватно выполнять свою образовательную
и
научную миссию в обществе, укреплять материально-техническую базу,
сохранять профессиональные кадры.
Право на ведение предпринимательской деятельности некоммерческими
организациями, к которым относятся и учреждения, легализовано и
предусмотрено,
прежде
всего,
общими
нормами
гражданского
законодательства – абз. 2 п. 3 ст. 50, ст. 298 ГК РФ 308, ст. 24 Закона о
См.: Майсаков Д.Л. Управление предпринимательской деятельностью государственного вуза.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. Тюмень, 2002. С. 3.
307
См.: Иншаков О.В., Тараканов В.В. Хозяйственная деятельность государственного вуза в современном
экономико-правовом пространстве России // Экономическая наука современной России. 2003. № 3. С. 125.
308
Следует заметить, что право вуза на осуществление предпринимательской деятельности вытекает из п. 2
ст. 298 ГК РФ только опосредованно. В данной норме речь идет о праве учреждения на осуществление
деятельности, приносящей доход. Однако представляется, что под данной деятельностью подразумевается
именно предпринимательская деятельность. Причины такой словесной замены со стороны законодателя не
вполне ясны. Однако очевидно, что такая несогласованность понятийного аппарата не может не сказаться
на правоприменительной практике. Даже в научных трудах отдельные авторы, руководствуясь нормой п. 2
ст. 298 ГК РФ, приходят к выводу, что данная норма не предоставляет учреждению права на занятие
предпринимательской деятельностью. См.: Твердова Т.В. Правосубъектность образовательного учреждения
по гражданскому праву Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени
306
некоммерческих
организациях,
а
также
нормами
образовательного
законодательства – ст. 46–47 Закона об образовании,
п. 100 Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования
Российской
Федерации.
Данное
право
впервые
было
предусмотрено Основами гражданского законодательства Союза ССР и
республик (1991 г.) и Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» 309. В п. 3
ст. 18 Основ было закреплено, что некоммерческие организации могут
заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку
это необходимо для их уставных целей. Закон о собственности, в свою
очередь, предусматривал, что учреждения, осуществляющие с согласия
собственника
предпринимательскую
предусмотренных
самостоятельное
законодательством
распоряжение
деятельность,
РСФСР,
доходами
от
в
приобретают
такой
случаях,
право
деятельности
на
и
имуществом, приобретенным за счет этих доходов (п. 4 ст. 5). Аналогичные
нормы содержатся и в действующем законодательстве.
законодатель
ограничил
право
некоммерческих
При этом
организаций
на
осуществление предпринимательской деятельности уже двумя условиями:
согласно п. 2 ст. 50 ГК РФ они могут осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей,
ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Таким образом,
предпринимательская деятельность некоммерческой организации должна
отвечать следующим признакам: 1) служить целям, ради которых она
создана; 2) соответствовать этим целям. В ст. 2 Закона о некоммерческих
организациях перечислены следующие цели деятельности некоммерческих
организаций: достижение социальных, благотворительных, культурных,
образовательных, научных, управленческих и т.д. целей деятельности;
охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта, защита
прав и т.д.
к.ю.н. М., 2003. С. 17–18.
309
Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 // Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.
Первый признак, предъявляемый к предпринимательской деятельности
некоммерческих организаций, не вызывает вопросов и заключается том, что
эта деятельность должна способствовать основной цели деятельности.
Применительно к образовательной деятельности образовательных
учреждений это может проявляться в направлении полученных средств в
основные и оборотные фонды учреждения, на выплату заработной платы,
служебные творческие командировки и т.д. Аналогичной точки зрения
придерживаются и другие авторы310.
Что касается второго требования, предъявляемого законом к
предпринимательской деятельности некоммерческой организации, –
соответствие ее целям, ради которых она создана, то здесь возникают
проблемы лексического свойства. Соответствовать – заключать в себе
соответствие с кем-чем-нибудь; соответствие – соотношение между чемнибудь, выражающее согласованность, равенство в каком-нибудь
отношении311. Согласованность раскрывается через понятие «согласованный»
– такой, в котором достигнуто единство, согласие312; равенство – полное
сходство, подобие313. Если исходить из буквального толкования слова
«соответствие», то анализируемый признак должен означать, что
предпринимательская деятельность некоммерческой организации должна
быть едина с ее целями деятельности и подобна им314. В силу изложенного в
отношении предпринимательской деятельности образовательного
учреждения следует вывод, что эта деятельность должна быть подобной
основной цели его деятельности. Последней, согласно ст. 12 Закона об
образовании, является осуществление образовательного процесса в виде
См.: Кашковский О.П. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих
организаций. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н., М., 2000. С. 21; Кудрявцева
Г.А. Предпринимательская
деятельность некоммерческих организаций: проблемы правоприменения //
Юридический мир. 2002. № 3. С. 57.
311
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. С.П. Обнорского. С. 690.
312
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. С.П. Обнорского. С. 685.
313
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. С.П. Обнорского. С. 585.
314
Следует отметить, что в законах, посвященных отдельным видам некоммерческих организаций, а также в
юридической учебной литературе, «цель деятельности» организации отождествляется с «уставной целью
деятельности» организации (в ГК РФ речь идет только о цели деятельности организаций – см., например, п.
1 ст. 49, п. 1 ст. 50, п. 2 ст. 52, п. 1 ст. 113, п. 3 ст. 116 и др.).
310
реализации образовательных программ. Что может соответствовать данной
деятельности, находиться в равенстве с ней? На наш взгляд, только
образовательная деятельность, осуществляемая сверх бюджетного
финансирования, т.е. на возмездной основе. Но никак к ней нельзя отнести с
учетом данного критерия те виды предпринимательской деятельности,
которые предусмотрены Законом об образовании (продажа основных и
оборотных средств, оказание посреднических услуг и т.д.).
Относительно второго критерия, предъявляемого к предпринимательской
деятельности некоммерческих организаций, высказаны и иные суждения.
Например, Г.А. Кудрявцева полагает, что предпринимательская деятельность
некоммерческих организаций
должна быть
ограничена только сферой
уставных целей этих организаций и не может выходить за рамки данной
сферы. Для пояснения своей мысли она приводит пример: если какое-то
спортивное
общество
инвентаря,
то
соответствовать
откроет
такая
мастерскую
по
предпринимательская
уставным
целям
данной
ремонту
спортивного
деятельность
спортивной
будет
общественной
организации и, следовательно, станет вполне законной315.
О.П. Кашковский, в свою очередь, полагает, что предпринимательская
деятельность некоммерческой организации будет соответствовать целям ее
создания, если это – общественно-полезная (основная) деятельность или
деятельность, ее обеспечивающая. Последней является: деятельность,
результаты которой в силу их качеств предназначены для использования
только
в
общественно-полезной
(основной)
деятельности
(например,
производство спортивных тренажеров); деятельность, способствующая
общественно-полезной
деятельности,
(основной)
делающая
ее
более
эффективной и доступной (например, реклама общественно-полезной
деятельности некоммерческой организации); деятельность, удовлетворяющая
потребности,
возникающие
Кудрявцева Г.А. Предпринимательская
правоприменения. С. 57–58.
315
при
реализации
общественно-полезной
деятельность некоммерческих организаций: проблемы
(основной) деятельности (например, приготовление и продажа продуктов
питания буфетом театра)316.
Как нам представляется, приведенное понимание указанными авторами
второго
условия
предпринимательской
деятельности
некоммерческих
организаций является ошибочным, так как авторы исходили не из смысла
слова «соответствовать», а из принципа целесообразности.
В отличие от ГК РФ, ст. 24 Закона о некоммерческих организациях
предъявляет только одно требование к предпринимательской деятельности
некоммерческих организаций – она должна служить достижению целей,
ради которых создана некоммерческая организация. Второй критерий –
«соответствие этим целям» здесь отсутствует. В данном законе
перечисляются виды деятельности, которые могут, на взгляд законодателя,
служить достижению цели организации, ради которых она создана: 1)
приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям
создания некоммерческой организации; 2) приобретение и реализация
ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав; 3) участие в
хозяйственных обществах; 4) участие в товариществах на вере в качестве
вкладчика. Как видно, приведенные в перечне виды предпринимательской
деятельности не могут «соответствовать» основной цели деятельности любой
некоммерческой организации.
В нормах законов, посвященных отдельным видам некоммерческих
организаций, по вопросу о требованиях, предъявляемых к
предпринимательской деятельности, также нет единства. Так, ст. 37 Закона
«Об общественных объединениях»317, ст. 12 Закона «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях»318 и п. 1 ст. 117 ГК РФ
предъявляют два требования к предпринимательской деятельности
общественных организаций – она должна служить достижению уставных
Кашковский А.П. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих
организаций. С. 20–21.
317
ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
318
ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.1995. № 135-ФЗ //
СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
316
целей (в Законе о благотворительной деятельности – должна служить
достижению целей), ради которых создано объединение; соответствовать
этим целям. Закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»319
вообще упускает данный вопрос, указывая лишь, что религиозные
организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и
создавать собственные предприятия в порядке, устанавливаемом
законодательством РФ (ст. 23). Под законодательством, в данном случае
следует подразумевать и ст. 117 ГК РФ («Общественные и религиозные
организации»). Как выше было отмечено, данной статьей предъявляется два
требования к предпринимательской деятельности общественных и
религиозных организаций. Закон «О потребительской кооперации
(потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» (ст. 5)
предъявляет одно требование к предпринимательской деятельности общества
– она должна служить достижению целей, ради которых оно создано (ст. 116
ГК РФ умалчивает о критериях, предъявляемых к предпринимательской
деятельности потребительского кооператива). Закон об образовании (ст. 47) и
Основы законодательства РФ о культуре 320 (ст. 47) также не предъявляют
каких бы то ни было требований к предпринимательской деятельности
образовательных учреждений и организаций культуры. Соответственно они
предусматривают, что образовательное учреждение, государственные и
муниципальные организации культуры вправе вести предпринимательскую
деятельность, предусмотренную их уставом.
В гражданском законодательстве стран ближнего зарубежья вопрос о
праве некоммерческих организаций на занятие предпринимательской
деятельностью также решен не самым лучшим способом. Так, например, в
ГК Республики Казахстан закреплено одно требование, предъявляемое к
предпринимательской деятельности некоммерческих организаций –
ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 39.
Ст. 4465.
320
Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992. № 3612-1 // Ведомости Съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.
319
соответствие ее уставным целям (п. 2 ст. 34)321; а в ГК Республики Беларусь –
три требования: 1) она должна быть необходимой для уставных целей, ради
которых создана организация; 2) соответствовать этим целям; 3) отвечать
предмету деятельности некоммерческих организаций (п. 3 ст. 46) 322.
Если брать во внимание ст. 24 Закона о некоммерческих организациях, то
следует вывод, что законодатель допускает осуществление некоммерческой
организацией предпринимательской деятельности, являющейся
нетождественной по отношению к основному виду деятельности
организации. Если же исходить из буквального смысла абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК
РФ, то окажется, что в большинстве случаев осуществляемая
некоммерческими организациями предпринимательская деятельность
является незаконной. Таким образом, налицо внутренняя коллизия между
идеей законодателя и нормой закона. Это обстоятельство требует изложения
абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ в новой редакции: «Некоммерческие организации
могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку,
поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы».
Данная норма позволит некоммерческим организациям заниматься любыми
видами деятельности, но при условии, что сама эта деятельность, доходы,
полученные от ее осуществления, будут направлены на достижение целей
деятельности организации. Заслон же от чрезмерного увлечения видами
деятельности, несвойственными сущности некоммерческой организации,
должен быть закреплен в ее учредительных документах (п. 2 ст. 52 ГК РФ).
В качестве дополнительных гарантий пресечения «ухода» от основной
деятельности и замены основной цели деятельности некоммерческих
организаций на иную цель, – извлечение прибыли, могут быть предложены и
иные способы. Одним из таких способов может выступать закрепленный в
законе перечень разрешенных либо запрещенных видов
предпринимательской деятельности, которые могут (либо не могут)
ГК Республики Казахстан (часть первая) от 27.12.1994 // СИС «Гарант».
ГК Республики Беларусь (часть первая) от 07.12.1998. № 218-3 // Ведомости Национального собрания
Республики Беларусь. 1999. № 7–9. Ст. 101.
321
322
осуществлять некоммерческие организации. Анализ законов, посвященных
отдельным видам некоммерческих организаций, свидетельствует о том, что
только отдельными законами предусмотрен такой перечень323. В ГК РФ
подобный перечень отсутствует, но соответствующие ограничения на право
занятия отдельными видами предпринимательской деятельности содержится
в статьях, посвященных договорным обязательствам. Например,
некоммерческие организации не вправе выступать в качестве финансового
агента в договорах финансирования под уступку денежного требования (ст.
825), не могут быть стороной договора коммерческой концессии (ст. 1027),
не могут выступать в качестве коммерческого представителя (ст. 184) и
доверительного управляющего по договору доверительного управления
имуществом (ст. 1015) и т.д. Кроме того, согласно ст. 426 ГК РФ
некоммерческие организации не могут быть стороной публичного договора,
продающей товары, выполняющей работы или оказывающей услуги (о
несогласии с данной нормой будет сказано в следующей главе работы).
В качестве критерия объема права учреждения на осуществление
предпринимательской деятельности можно было бы рассматривать сумму
недофинансирования со стороны учредителя. Применительно к
образовательной деятельности вуза своеобразным критерием выступал
закрепленный на уровне закона допускаемый процент приема обучающихся
по контрактной форме по направлениям подготовки «юриспруденция»,
«экономика», «менеджмент», «государственное и муниципальное
управление». Законом от 20.07.2004 г. данное положение исключено из
Закона об образовании.
По поводу критериев допустимого объема предпринимательской
деятельности некоммерческих организаций в литературе были высказаны и
иные предложения. В частности, – определять его на основе комплексного
См., например, ст. 31 ФЗ «О политических партиях», в которой перечислены следующие виды
предпринимательской деятельности: информационная, рекламная, издательская, полиграфическая,
изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии,
а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции; продажа и сдача в аренду
имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества; ст. 46–47 Закона
об образовании.
323
критерия, составными частями которого являются: число различных
направлений деятельности организации, их специфика и интенсивность;
временные затраты на осуществление отдельных видов деятельности;
соотношение между доходами и расходами на предпринимательскую и
непредпринимательскую деятельность; представительство в руководящих
органах; состав участников (членов)324.
Отдельные авторы полагают, что учреждение в силу своей
организационно-правовой
предпринимательскую
объясняют
тем,
не
деятельность325.
что
предпринимательской
формы
у
него
деятельности,
в
Как
состоянии
правило,
отсутствуют
установленные
осуществлять
данный
главные
ст.
2
вывод
критерии
ГК
РФ:
самостоятельность, осуществление ее на свой риск и за свой счет326.
Подобное утверждение, на наш взгляд, может являться только следствием
неадекватного восприятия признаков предпринимательской деятельности.
Для внесения ясности по данному вопросу остановимся более подробно на
сущности данных признаков.
В ГК РФ под предпринимательской деятельностью понимается
самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная
на систематическое получение прибыли от пользования имуществом,
продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами,
зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст.
2). Из приведенного определения вытекают следующие конституирующие
признаки предпринимательской деятельности: 1) самостоятельный характер
данной деятельности; 2) осуществление ее на свой риск; 3) основная цель
данной деятельности – получение прибыли; 4) систематичность получения
Ивкова О.В. Участие некоммерческих организаций в предпринимательской деятельности. Диссертация на
соискание ученой степени к.ю.н. СПб., 2004. С. 150.
325
См., например, Рахмилович В.А. О достижениях и просчетах нового Гражданского кодекса Российской
Федерации. С. 123.
326
См., например, Коммерческое право: Учебник / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. СПб.: Издво С.-Петербургского университета, 1997. С. 5; Кряжевских К.П. Правовая природа самостоятельного
распоряжения имуществом, приобретенным финансируемым собственником учреждением на доходы от
«предпринимательской» деятельности / Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей.
Выпуск шестой / Под ред. О.Ю, Шилохвоста. М.: Изд-во НОРМА, 2003. С. 176, 198.
324
прибыли; 5) это деятельность, связанная с пользованием имущества,
продажей товаров, выполнением работ или оказанием услуг; 6) регистрация
лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, в качестве
предпринимателя в установленном законом порядке.
1. Самостоятельный характер предпринимательской деятельности.
Данный признак раскрывается через материально-правовой и
экономический аспекты 327.
Материально-правовой аспект данного признака подразумевает, что
субъект предпринимательской деятельности обладает правосубъектностью,
т.е. имеет право самостоятельно независимо от иных лиц принять решение
об осуществлении предпринимательской деятельности, об организационноправовой форме предпринимательства. Право на принятие данного решения
у юридических лиц возникает с момента государственной регистрации (п. 3
ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ), так как именно с этого момента они наделяются
праводееспособностью.
Предпринимательская правосубъектность физических лиц, как следует
из анализа статей 21–28 ГК РФ, в полном объеме возникает по достижению
ими 18 лет. Из данного правила закон предусматривает ряд исключений. В
частности, согласно п. 2 ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние по достижению
16 лет вправе быть членами кооперативов. Членство в кооперативе
предполагает личное трудовое и имущественное участие, в соответствии с
которым распределяется прибыль кооператива (ст. ст. 108, 109 ГК РФ).
Кроме того, по достижению 16 лет при определенных условиях граждане
могут быть эмансипированы (ст. 27 ГК РФ), а, следовательно, с этого
момента у них возникает полная правосубъектность.
В юридической литературе признак «самостоятельность» рассматривается и в иных аспектах. Так,
например, В.В. Лаптев данный признак подразделяет на имущественную и хозяйственную
самостоятельность. Имущественная самостоятельность означает наличие у субъекта определенного
имущества, составляющего экономическую базу его деятельности; хозяйственная самостоятельность –
возможность принятия самостоятельных решений в процессе предпринимательской деятельности. См.:
Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. М.: Юристъ, 1997. С. 18–19; И.В. Ершова
выделяет имущественную и организационную самостоятельность. См.: Ершова И.В. Предпринимательское
право: Учебник. М.: Юриспруденция, 2002. С. 5.
327
Экономический аспект самостоятельности субъекта предпринимательской
деятельности предполагает, что у предпринимателя имеется достаточная
имущественная база для ведения предпринимательской деятельности.
Имущество, закрепленное за субъектом предпринимательства, составляет
основу его экономической деятельности. Объем имущественной
самостоятельности юридических лиц зависит в первую очередь от вида
вещного права, на котором за ними закрепляется имущество. Наибольшие
возможности для ведения предпринимательской деятельности имеются у
юридических лиц – собственников и у индивидуальных предпринимателей;
наименьшие – у субъектов права хозяйственного ведения и оперативного
управления.
Самостоятельность предпринимателей не безгранична, ее пределы
значительно ограничиваются гражданским, антимонопольным и иным
законодательством.
2. Осуществление предпринимательской деятельности на свой риск.
В гражданском законодательстве «предпринимательский риск» является
видовым понятием по отношению к категории «риск». Дефиниция «риск»
используется в законодательстве и в научной литературе применительно к
отдельным видам отношений и сферам профессиональной деятельности. В
рамках объективной категории риска выделяют такие его виды, как
служебный, производственный, научно-технический, творческий, врачебный,
спортивный, журналистский, страховой, коммерческий и др.328.
Чаще всего категория «риск» употребляется в гражданском
законодательстве. Ю. Фогельсон подсчитал, что эта категория употребляется
в нормах ГК РФ 89 раз, где риск соотносится с убытками, случайной
гибелью или повреждением имущества, случайной невозможностью
исполнения, отнесением затрат и убытков, последствиями
См.: Донцов С.Е., Глянцев В.В. Возмещение вреда по советскому законодательству. М.: Юридическая
литература, 1990. С. 254–257; Серова А.В. Профессиональный риск медицинских работников как вид
обоснованного риска. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 1999. С.
20; Рассудовский В. Вопрос об имущественном риске в гражданском праве // Советская юстиция. 1963. №
18. С. 11.
328
(неблагоприятными, непредъявлением требования, отсутствием сведений,
гибелью или повреждением, невыполнением обязанностей), утратой
(гибелью), недостачей или повреждением, неполучением ожидаемых
доходов, ответственностью, выплатами329.
В сфере гражданско-правовых отношений по поводу риска были
высказаны следующие суждения. Н.С. Малеин под риском рассматривал
возможность наступления неблагоприятных имущественных последствий,
а несение риска – принятие на себя этих неблагоприятных последствий,
могущих наступить в силу случайных обстоятельств330 . Аналогичное
мнение было высказано А.А. Собчаком 331. Несколько шире воспринимал
данную категорию О.А. Красавчиков, рассматривая риск с объективной
стороны как определенную опасность (возможность) умаления
имущественных или личных неимущественных благ332.
Для вышеприведенных пониманий риска характерно то, что риск
рассматривается как обстоятельство, исключающее гражданско-правовую
ответственность. При этом на сторону, действующую в условиях риска,
возлагается несение неблагоприятных имущественных последствий.
В понятие риск вкладывают и иные смыслы, однако, в рамках нашего
исследования они неприемлемы333.
Совсем недавно категория «риск» получила закрепление в Законе «О
техническом
регулировании»334.
Под
риском
понимается
вероятность
причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или
юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу,
окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом
Фогельсон Ю. Конструкция «интерес» и «риск» в Гражданском кодексе // Хозяйство и право. 2003. № 6.
С. 26–27.
330
Малеин Н.С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М.: Наука, 1975. С. 184.
331
Собчак А.А. О некоторых спорных вопросах общей теории правовой ответственности // Правоведение.
1968. № 1. С. 55.
332
Красавчиков О.А. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности. М.:
Юридическая литература, 1966. С. 145.
333
См., например, Ойгензихт В.А. Категория «риска» в советском гражданском праве // Правоведение. 1971.
№ 5. С. 66–67; Он же. Проблема риска в гражданском праве. Душанбе: Ирфон, 1972; Пастухин О.А.
Категория риска в советском гражданском праве / Гражданское право и способы его защиты. Сборник
ученых трудов. Выпуск 33. Отв. ред. О.А. Красавчиков. Свердловск: Свердловский юридический институт,
1974. С. 53.
334
ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (часть 1). Ст. 5140.
329
тяжести этого вреда (ст. 2). Данное определение имеет общий характер и не
отражает особенностей отдельных видов риска и последствий риска.
Впервые понятие риска в качестве функциональной характеристики
предпринимательства было выдвинуто в ХVΙΙΙ веке французским
экономистом шотландского происхождения Р. Кантильоном. Он
рассматривал предпринимателя как фигуру, принимающую решения и
удовлетворяющую свои интересы в условиях неопределенности. Прибыли и
потери предпринимателя есть следствие риска и неопределенности,
сопровождающих его решения. Предприниматель по Кантильону – это любой
индивид, обладающий предвидением и желанием принять на себя риск,
устремленный в будущее, чьи действия характеризуются и надеждой получить
доход, и готовностью к потерям335.
Над проблемой понятия и сущности предпринимательского риска работали
многие авторы, каждым из них показано собственное видение данного
явления336. Однако в любой интерпретации в предпринимательский риск
вкладывается
такой
элемент,
как
наступление
неблагоприятных
имущественных последствий в виде несения расходов и убытков.
Как нам представляется, предпринимательский риск представляет собой
сложную категорию, включающую, в том числе, несение гражданскоправовой ответственности без вины, иных неблагоприятных последствий
технологического, инновационного, информационного и т.д.
характера.
Таким образом, под предпринимательским риском следует понимать несение
неблагоприятных последствий (имущественных в виде убытков, возникших
при ведении бизнеса, технологических, инновационных, информационных и
т.д.), а также самостоятельной имущественной безвиновной ответственности
Предпринимательство в конце ХХ века / А.А. Дынкин, А.Р. Стерлин, И.В. Тулин и др. М.: Наука, 1992. С.
19–20.
336
См., например, Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб.: Изд-во С.Петербургского университета, 1994. С. 17; Копылов В. А. Риск в предпринимательской деятельности.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Волгоград, 2003. С. 6; Антонова Н.А.
Страхование предпринимательского риска: проблемы и перспективы // «Юрист». 2003. № 9. С. 54, 56;
Кабышев О.А. Предпринимательский риск: правовые вопросы. Диссертация на соискание ученой степени
к.ю.н. М., 1996. С. 38; Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2-х т. Т.1 / Отв. ред. О.М.
Олейник. С. 25.
335
(единственное основание освобождения от ответственности – наличие
непреодолимой силы, если иное не предусмотрено законом или договором (п.
3 ст. 401 ГК РФ)).
Легальное определение предпринимательского риска в ГК РФ приводится
только применительно к договору страхования. Под ним понимается «риск
убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих
обязательств контрагентами предпринимателя или изменения условий этой
деятельности по не зависящим от предпринимателя обстоятельствам, в том
числе риск неполучения ожидаемых доходов» (п. 2 ст. 929). Данное
определение, исходя из нашего понимания предпринимательского риска, не
отражает всей специфики исследуемого явления. Во-первых, риск убытков от
предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств
контрагентами предпринимателя может быть локализован привлечением их к
ответственности; во-вторых, в данном определении отсутствуют иные
элементы
предпринимательского
риска:
несение
безвиновной
ответственности, инновационного, технологического, информационного и
другого риска.
Предпринимательский риск в юридической литературе подвергается
детальной классификации по самым разнообразным основаниям: источник
опасности; вид деятельности или тип предпринимателя; сфера возникновения
предпринимательского риска; деятельность риска во времени; правовое
основание возникновения риска; степень предпринимательского риска и т. д.337
3. Основная цель предпринимательской деятельности – извлечение
прибыли.
В гражданском законодательстве наряду с понятием «прибыль»
используется понятие «доход». Речь, в частности, идет о п. 2 ст. 298 ГК РФ.
В Законе об образовании применительно к нашему вопросу также речь идет о
Кабышев О. Правомерность предпринимательского риска // Хозяйство и право. 1994. № 3. С. 50–53; Он
же. Предпринимательский риск: правовые вопросы. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. С. 47;
Танаев В.М. Понятие «риск» в Гражданском кодексе Российской Федерации / Актуальные проблемы
гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева; Исследовательский центр частного права. Уральский филиал.
Российская школа частного права. Уральское отделение. М.: «Статут», 2000. С. 23.
337
доходах (см. п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 46, п. 1 ст. 47). Прибыль, доход –
специфические термины налогового законодательства, так как именно здесь
заложена первооснова и предназначенность данных категорий – уплата
налога. В ст. 11 НК РФ установлено, что институты, понятия и термины
гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ,
используемые в настоящем кодексе, применяются в том значении, в каком они
используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено
настоящим кодексом, а понятия «налогоплательщик», «объект
налогообложения», «налоговая база», «налоговый период» и другие
специфические понятия и термины законодательства о налогах и сборах
используются в значениях, определяемых в соответствующих статьях
настоящего кодекса. В соответствии со ст. 247 НК РФ под прибылью
признаются (для российских организаций) полученные доходы, уменьшенные
на величину произведенных расходов, которые определяются в соответствии с
главой 25 НК РФ. Доход, в свою очередь, представляет собой разницу между
полученными благами и произведенными расходами (ст.ст. 210, 247 и 277 НК
РФ).
Извлечение прибыли – цель предпринимательской деятельности, а не
обязательный результат. Отсутствие прибыли не может служить основанием
для вывода о том, что такая деятельность не является предпринимательской.
Неполучение прибыли в результате осуществления этой деятельности – это
результат предпринимательского риска. Кроме того, из общего правила о
получении прибыли как цели предпринимательской деятельности, имеются
исключения, особенно в сфере государственного и муниципального
предпринимательства.
Например,
предприятие,
финансируемое
из
государственного бюджета, производит продукцию, необходимую для
обороны страны, которая может быть, а чаще всего является убыточной, но
необходима обществу; предприятие городского транспорта удовлетворяет
общественные потребности по перевозкам пассажиров, хотя в некоторых
случаях такие предприятия являются убыточными и работают на дотациях338.
Как отмечает О.В. Тишанская, в развитых странах политика государства
состоит в поощрении и бесприбыльного предпринимательства в сферах
экологии, здравоохранения, культуры, социального обеспечения 339. Данное
замечание позволяет прийти к выводу, что под доходом (прибылью)
применительно к понятию предпринимательской деятельности следует
понимать сумму поступлений без уменьшения их на сумму расходов. К
аналогичным выводам приходят и другие авторы340.
Содержательная часть исследуемого признака имеет весьма существенное
значение для уголовного законодательства, так как наличие дохода является
одним из условий привлечения к уголовной ответственности за незаконное
предпринимательство (ст. 171 УК РФ). В науке уголовного права отсутствует
единое мнение по данному признаку341. Судебная же практика неоднозначна,
что видно на примере постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Так, в
одном постановлении Пленума Верховного Суда РФ отмечается, что для
привлечения лица к ответственности за уклонение от уплаты налогов
необходимо
установить
налогооблагаемую
сумму
(прибыль),
которая
вычисляется как разница между полученным доходом и расходами342; в
другом постановлении разъясняется, что под доходом в ст. 171 УК РФ следует
понимать выручку от реализации товаров (работ, услуг) за период
осуществления незаконной предпринимательской деятельности без вычета
338
См.: Шестаков А.В. Предпринимательская деятельность. М.: Издательский Дом «Дашков и К˚», 2000. С.
53–54.
339
Тишанская О.В. Понятие предпринимательской деятельности // Правоведение. 1994. № 1. С. 70.
340
Рабинович А. Нормативно-правовые основы составления отдельного баланса небюджетного учреждения
по учету доходов от разрешенной деятельности и приобретенного за этот счет имущества // Хозяйство и
право. 2001. № 1. С. 90.
341
См.: Устинова Т.Д. Уголовная ответственность за незаконное предпринимательство. М.: ЗАО «Бизнесшкола «Интел-Синтез», 2001. С. 26–27; Нестерова С.С. Незаконное предпринимательство как состав
преступления // Законодательство и экономика. 2003. № 1. С. 48; Волженкин Б.В. Экономические
преступления. СПб.: Юридический центр Пресс, 1999. С. 95; Яни П.С. Уголовная ответственность за
незаконное предпринимательство. М.: Московский психолого-социальный институт; ИПК РК Генеральной
прокуратуры РФ; Воронеж: Изд-во НПО «МОДЭК», 2001. С. 27 и др.
342
П. 9 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации
уголовного законодательства об ответственности за уклонение от уплаты налогов» от 04.07.1997. № 8 //
Бюллетень ВС РФ. 1997. № 9.
произведенных лицом расходов, связанных с осуществлением незаконной
предпринимательской деятельности343.
4. Систематичность ведения предпринимательской деятельности.
В целом критерий «системность» в гражданском праве не является новым
понятием. Он применялся и применяется к совершенно разным ситуациям
(см., например, ст. 111 ГК РСФСР 1964 г., п. 2 ст. 61, ст. 293 ГК РФ и др.).
Кроме того, понятие «систематичность» используется и в иных
отраслях
права 344. Однако на законодательном уровне оно не имеет четко выраженных
критериев (ориентиров). Законодательный пробел по критерию системности
породил ряд суждений по поводу данной категории. Одни авторы считают,
что – это и количество извлекаемой прибыли, и количество совершаемых и
направленных на это извлечение действий (пользование имуществом, продажа
товаров,
выполнение
работ,
оказание
услуг).
Оба
проявления
рассматриваемого признака не связаны друг с другом жестко, ибо как
единовременная, так и систематическая прибыль могут быть результатом и
систематических поведенческих актов, и разового действия 345. На взгляд
других, критерий системности предпринимательской деятельности должен
быть уточнен размером дохода данной деятельности: он должен носить
П. 12 постановления Пленума ВС РФ «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве
и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем» от
18.11.2004. № 23 // Российская газета. 07.12.2004.
344
Например, в трудовом праве системность используется при определении оснований для увольнения
работника. Судебная практика под системой понимает наличие двух нарушений трудовой дисциплины: см.
постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Российской
Федерации законодательства при разрешении трудовых споров» от 22.12.1992. № 16 / Сборник
Постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по
гражданским делам. М.: «Проспект», 1999. С. 616; в науке уголовного права применительно к вопросу о
незаконности предпринимательской деятельности в качестве критерия системности для целей юридической
квалификации предпринимательской деятельности рассматривают следующие: 1) три случая совершения
субъектом права действий, обладающих «определенным единством и в этом единстве направленные на
извлечение прибыли в результате возмездного удовлетворения потребностей третьих лиц в заранее
обусловленных либо предполагаемых услугах, имуществе, товарах» (см.: Комментарий к Уголовному
кодексу Российской Федерации / Под общей ред. д.ю.н., профессора Ю.И. Скуратова и д.ю.н., председателя
ВС РФ В.М. Лебедева. М.: НОРМА, 2001. С. 399); 2) совершение незарегистрированным торговым
предприятием нескольких крупных сделок купли-продажи, если они привели к извлечению дохода в
крупном или особо крупном размере (см.: Устинова Т.Д. Уголовная ответственность за незаконное
предпринимательство. С. 15); 3) система действий, направленная на извлечение прибыли, присутствует и
при совершении одной крупной сделки, выполнении какой-либо значительной работы, например,
строительство или ремонт объекта, изготовление большой партии продукции (см.: Волженкин Б.В.
Экономические преступления. С. 89).
345
Ровный В.В. Понятие и признаки предпринимательства (гражданско-правовой аспект). Иркутск: Изд-во
Иркутского университета. С. 73.
343
существенный характер и измеряться кратно к минимальной заработной
плате; систематический, но незначительный доход не следует признавать
предпринимательским, иное означало бы пренебрежение здравым смыслом и
экономической целесообразностью346. Отдельные авторы указывают на такой
признак системности получения прибыли, как доля дохода от определенной
деятельности в структуре доходов данного лица, которая условно не должна
быть меньше 10 % доходов юридического лица347; «существенность» прибыли,
получение прибыли определенное количество раз за определенный
период
времени и др.348
На наш взгляд, критерий «систематичность» имеет существенное значение
только в отношении предпринимательской деятельности индивидуального
предпринимателя.
деятельности
Если
данный
убрать
признак,
из
то
определения
предпринимательской
применительно
к
деятельности
юридического лица абсолютно ничего не меняется, так как для целей
налогообложения неважно – один раз совершена операция (сделка) или
деятельность осуществлялась систематически. В любом случае организация
обязана уплатить налог на прибыль.
Системность, применяемая к физическим лицам, на наш взгляд, должна
определяться не в зависимости от количества совершенных действий,
направленных на получение дохода, а от размера полученного дохода. При
этом не должны браться во внимание действия, в которых отсутствует элемент
перепродажи. Размер дохода с целью отнесения деятельности гражданина к
предпринимательской может определяться в кратной величине к минимальной
заработной плате. Например, он мог бы составлять 1000 МРОТ. Если
физическое лицо осуществляет разные виды деятельности, общий доход
должен суммироваться.
Цит. по: Тарусина Н.Н. Понятие предпринимательской деятельности. / Юридические записки
Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Выпуск 1. Ярославль: Ярославский
государственный университет им. П.Г. Демидова. Юридический факультет, 1997. С. 94.
347
Завгородний Н.С. Договоры займа небанковских организаций // Экономика и жизнь. 1995. № 31.
348
Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право: Учебное пособие. С. 5.
346
В юридической литературе критерий «системность» соотносят с таким
качеством предпринимательской деятельности, как профессионализм 349.
Созвучный с критерием «профессионализм» в дореволюционном торговом
праве применялся критерий «промысел». Под промыслом понималась
деятельность,
направленная
на
приобретение
материальных
средств
посредством постоянного занятия. Эта деятельность была рассчитана на
неопределенное число актов, составляющих источник дохода. Случайного,
хотя бы и повторяемого, совершения действий, имеющих соприкосновение с
торговлей, недостаточно было для признания наличности промысла350. По всей
вероятности, руководствуясь данной теорией, отдельные авторы
критерий
«систематический» стали подменять на критерий «постоянный» (читай –
«промысел»)351.
Термин «постоянный», так же как и «систематический», используется в
гражданском законодательстве. Так, в п. 1 ст. 184 ГК РФ закреплено, что
коммерческий представитель осуществляет
предпринимательство в сфере
предпринимательской деятельности самостоятельно и постоянно. Таким
образом,
можно
было
предпринимательской
бы
предположить,
деятельности
что
категории
применительно
«систематичный»
к
и
«постоянный» являются тождественными. Именно такой точки зрения
придерживается, например, Н.И. Клейн352. Для уяснения смысла данной
категории обратимся к словарю русского языка, в котором одним из значений
слова
«систематический»
значится
прекращающийся353. В свою очередь,
рассчитанный
на
долгий
срок,
–
постоянно
термин
не
повторяющийся,
не
«постоянный» означает –
временный 354.
Категория
См., например, Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т. 1. С. 3; Курбатов А.Я. Сочетание частных и
публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. С. 119;
Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2-х т. Т.1 / Отв. ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ,
1999. С. 20–21; Моисеев М. Предпринимательская деятельность граждан: понятие и конститутивные
признаки // Хозяйство и право. 1997. № 3. С. 79.
350
Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права (по изданию 1914 г.). М.: Фирма «Спарк», 1994. С. 61–62.
351
См., например, Нургалиев Р.Г. Формирование
предпринимательства в современной России:
экономические аспекты. М.: Изд-во «Экономика», 2002. С. 16.
352
Предпринимательское право. Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М.: Юридическая литература, 1993. С.
12.
353
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. С.П. Обнорского. С. 663.
354
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. С.П. Обнорского С. 518.
349
«профессиональная» означает – относящийся к какой-либо профессии,
связанный с профессией, занимающийся чем-либо как профессией; профессия
же, в свою очередь, определена как основной род занятий, трудовой
деятельности355. Таким образом, исходя из значения данных слов, следует
вывод, что критерии «систематический» и «постоянный» однотипны, в
отличие от критерия «профессиональная деятельность».
5. Предпринимательская деятельность – это деятельность, связанная с
пользованием имущества, продажей товаров, выполнением работ или
оказанием услуг.
Закрепленный в ст. 2 ГК РФ перечень способов ведения
предпринимательской деятельности является условным, так как в ст. 34
Конституции
РФ
предусмотрена
возможность
использования
любых
способностей для осуществления предпринимательской деятельности, не
запрещенных законом. В связи с этим представляется, что данный признак
целесообразно
исключить
из
определения
предпринимательской
деятельности.
6. Регистрация в качестве предпринимателя в установленном законом
порядке.
Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей
государственной
осуществляется
регистрации
предпринимателей»356.
Данная
в
соответствии
юридических
лиц
регистрация
носит
с
и
Законом
«О
индивидуальных
ярко
выраженный
публичный характер357.
Государственная регистрация как
признак предпринимательской
деятельности имеет значение только в отношении физических лиц –
индивидуальных предпринимателей. Она свидетельствует о появлении
нового субъекта именно предпринимательских правоотношений (субъектом
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. С.П. Обнорского С. 574.
ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от
08.08.2001. № 129-ФЗ (в ред. от 23.06.2003. № 76-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3431.
357
См.: Бублик В.А. Еще раз о соотношении частного и публичного в праве / Сборник научных трудов.:
Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности / Отв. ред. В.С. Белых. Екатеринбург:
У-Фактория, 2002. С. 284.
355
356
непредпринимательских
отношений,
возможно,
данное
лицо
уже
и
выступало) и предоставляет право на занятие такой деятельностью этому
лицу. Цель государственной регистрации юридических лиц совершенно
иная: они
регистрируются
предпринимательской
разнообразных
в налоговых
деятельности,
правоотношений
непредпринимательских).
а
(как
органах
как
не
как субъекты
потенциальные
субъекты
предпринимательских,
Некоммерческие
организации
так
и
подлежат
государственной регистрации даже в том случае, если они и не будут
заниматься предпринимательской деятельностью. Это объясняется тем, что с
государственной регистрацией юридического лица связывается момент его
создания, а, следовательно, и возникновения правоспособности.
Наряду с регистрацией юридического лица как признаком
предпринимательской деятельности в юридической литературе
высказана
точка
юридического
зрения,
лица
что
должна
и
предпринимательская
подлежать
специальной
была
деятельность
публичной
регистрации 358. Полагаем, что данное пожелание лишено смысла и не требует
комментария.
Кроме рассмотренных выше признаков предпринимательской
деятельности в юридической литературе выделяют еще и следующие: все
действия предпринимательского и организационного плана осуществляются
субъектом предпринимательства от своего имени; предпринимательская
деятельность осуществляется на основе лицензии 359; предпринимательская
деятельность должна быть направлена на удовлетворение общественных
потребностей; наличие имущественной ответственности предпринимателя (за
результаты
хозяйственной
деятельности
и
как
ответственность
по
обязательствам) и др.
Первый указанный выше критерий предпринимательской деятельности
заимствуется у Г.Ф. Шершеневича, который писал, что не существенно, ведет
Ровный В.В. Понятие и признаки предпринимательства (гражданско-правовой аспект). С. 85; Ионова
Ж.А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства. С. 47.
359
Тарусина Н.Н. Понятие предпринимательской деятельности. С. 98.
358
ли купец сам дело или поручает его полностью доверенному; не существенно,
принадлежит ли ему на праве собственности предприятие, потому что он
может быть его арендатором – все же купцом будет он, а не собственник; не
существенно, за чей счет ведется торговля, и если бы в действительности за
спиною купца, как подставного лица, скрывалось другое лицо, имущественно
заинтересованное в успехе, – все же купец будет тот, от имени которого
ведется
дело360.
Однако
применение
данного
положения
современного законодательства не всегда приемлемо.
с
учетом
По действующему
законодательству в ряде случаев предпринимателем будет и тот, кто
совершает сделки и тот, от имени которого они совершаются (см., например,
главы 52, 53 ГК РФ, при условии, что деятельность агента и доверительного
управляющего будет отвечать легальным признакам предпринимательской
деятельности). В данном случае
уместно, на наш взгляд, привести
рассуждения Е. Суханова: «не следует идти от каких-либо искусственных
догм, втискивая в них реальные жизненные отношения, а стоит поступать как
раз наоборот (как это всегда прекрасно делалось в римском частном праве)»361.
Что касается второго признака, – осуществление предпринимательской
деятельности
на
основании
лицензирования,
то,
как
нам
видится,
лицензирование следует рассматривать не как признак предпринимательской
деятельности, а как одно из требований или условий, предъявляемых к
таковой. Подтверждением нашей точки зрения может служить тот факт, что
законодатель
осуществление
предпринимательской
деятельности
без
соответствующей лицензии относит к категории оспоримых сделок (ст. 173
ГК РФ).
Удовлетворение общественных потребностей, как признак
предпринимательской деятельности,
отстаивается К.К. Лебедевым. Он
отмечает, что основная цель предпринимательской деятельности – извлечение
прибыли, но получение прибыли зависит от реализации результатов
Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т.1: Введение. Торговые деятели. М.: «Статут», 2003. С. 149.
Суханов Е. Полемика о будущем, которое закладывается сегодня (Рецензия проф. Е. Суханова на статью
С. Шаталова) // Хозяйство и право. 2001. № 9. С. 130–131.
360
361
деятельности предпринимателя, которые зависят от того, насколько они –
результаты – соответствуют общественным потребностям362.
Полагаем, что данный признак является надуманным, так как любая
деятельность (как предпринимательская, так и непредпринимательская) прямо
или опосредованно, как выше было сказано,
должна удовлетворять
общественные потребности (за исключением отдельных видов деятельности).
В противном случае она будет являться антиобщественной, за осуществление
которой подлежат применению соответствующие санкции.
Имущественная ответственность, как признак предпринимательской
деятельности, обосновывается В.В. Лаптевым. Данная ответственность
рассматривается
им одновременно как ответственность за результаты
хозяйственной деятельности и как ответственность по обязательствам 363. На
наш взгляд, указанный признак не привносит ничего нового в сущность
предпринимательской деятельности: первая составляющая имущественной
ответственности выступает в качестве элемента предпринимательского риска;
вторая
составляющая
является
результатом
недолжного
исполнения
обязательства, как в предпринимательской, так и в иной сфере деятельности.
На основании вышеизложенного, представляется,
предпринимательской
деятельности
юридических
и
что признаки
физических
лиц
различны. Для юридических лиц к таковым относятся: 1) самостоятельный
характер данной деятельности; 2) осуществление ее на свой риск; 3) основная
цель данной деятельности – получение прибыли. Наряду с данными
признаками, к признакам предпринимательской деятельности физических лиц
следует
отнести
государственную
систематичность
регистрацию
лица
получения
в
прибыли,
качестве
а
также
индивидуального
предпринимателя.
Деятельность образовательного учреждения, направленная на получение
дохода, в полной мере отвечает признакам предпринимательства. Во-первых,
Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты (предпринимательское и
коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических наук и учебных дисциплин).
С. 90–91.
363
Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. С. 19–20.
362
данной деятельности присущ самостоятельный характер. Это проявляется в
следующем. Закон и учредитель разрешают учреждению при определенных
условиях осуществлять предпринимательскую деятельность; согласовывать с
учредителем вопрос о совершении конкретных соответствующих действий
при этом не требуется. Так, например, согласно п. 2 ст. 29 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании вуз самостоятельно решает
вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных
условий, не противоречащих законодательству Российской Федерации и
уставу данного высшего учебного заведения.
У учреждения имеется необходимый объем имущественной
самостоятельности для осуществления предпринимательской деятельности:
учредитель закрепляет за ним имущество на праве оперативного управления;
кроме того, денежные средства и приобретенное имущество от разрешенной
учредителем деятельности, также находятся в ведении учреждения.
По своим обязательствам учреждение несет самостоятельную
имущественную
ответственность
находящимися
в
его
распоряжении
денежными средствами (п. 2 ст. 120 ГК РФ). При их недостаточности
субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник
соответствующего имущества. В действительности же, как свидетельствует
судебная практика, очередность обращения взыскания на имущество
учреждения иная. По любым обязательствам учреждения взыскание, в первую
очередь, обращается на денежные средства, полученные им от разрешенной
предпринимательской
деятельности.
Во
вторую
очередь
взыскание
обращается на имущество, приобретенное за счет вышеуказанных средств; в
третью очередь – на денежные средства, полученные от учредителя. И только
после этого к ответственности привлекается учредитель.
Основной целью предпринимательской деятельности учреждения как и
коммерческого юридического лица
является получение прибыли. Однако
мотивация осуществления данной деятельности у него совершенно иная. В
условиях недофинансирования перед ним стоят задачи по сохранению вуза и
высококвалифицированных научно-педагогических кадров, осуществлению
научно-исследовательских работ, обновлению и расширению материальнотехнической
базы
и
т.д.
Средства,
полученные
от
осуществления
предпринимательской деятельности, в первую очередь направляются на
решение
указанных
задач.
В
связи
с
этим
осуществление
вузом
предпринимательской деятельности – это вынужденная, но необходимая для
него мера.
В то же время осуществление вузом предпринимательской
деятельности отвлекает его от основной цели – оказания образовательных
услуг, в определенной мере сказывается на качестве образования. В связи с
этим полагаем, что в перспективе, при должном объеме государственного
финансирования, предпринимательская деятельность вуза должна быть
ограничена
только
возмездной
образовательной,
инновационной
и
сопутствующей им деятельностью.
Закон об образовании предусматривает дополнительные признаки
предпринимательской деятельности образовательных учреждений. Так, в
соответствии с п. 2 ст. 46 Закона об образовании платная образовательная
деятельность
негосударственного
образовательного
учреждения
не
рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход
полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного
процесса
том
(в
совершенствование
числе
в
на
данном
заработную
плату),
образовательном
его
развитие
учреждении.
и
Понятие
«обеспечение, развитие и совершенствование образовательного процесса»
включает
комплекс
осуществление
обеспечение
расходов,
обеспечивающих
организацию
и
учебного и воспитательного процессов, материальное
обучающихся/воспитанников
и
укрепление
материально-
технической базы образовательного учреждения364.
Дополнительное условие отнесения образовательной деятельности
образовательных
учреждений
к
категории
предпринимательской
Земляченко С.В. Предпринимательская деятельность образовательных организаций // Образование в
документах. 1999. № 3. С. 60.
364
деятельности неоднократно являлось предметом критики365. Как справедливо
отмечает большинство исследователей, указанный критерий весьма спорен и
его следует учитывать только при налогообложении с целью установления
льготного налогового режима.
Нормы Закона об образовании, вводящие условие отнесения
образовательной
деятельности
негосударственных
образовательных
учреждений к категории предпринимательской, находятся в противоречии
как с абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ, так и абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ (данные нормы не
предусматривают подобного подхода к определению предпринимательской
деятельности некоммерческих организаций и по своей сути являются
императивными).
В отличие от возмездной основной образовательной деятельности
негосударственных образовательных учреждений, в Законе об образовании
характер такой деятельности государственных образовательных учреждений
не определен. И вообще, в IV разделе данного Закона, посвященного
экономике системы образования, отсутствуют соответствующие положения о
данной деятельности (в п. 10 ст. 41 закреплено только право на
осуществление
образовательная
этой
деятельности),
деятельность
а
платная
государственных
дополнительная
образовательных
учреждений не увязывается с направлением расходования доходов. На наш
взгляд, этому есть следующее объяснение: в условиях казначейской системы
средства государственных образовательных учреждений от осуществления
возмездной образовательной деятельности (основной и дополнительной) не
могут быть не реинвестированы в образовательное учреждение, т.е. они не
могут выйти за пределы системы. Исходя из этого и с учетом положений ст.
Кашковский О.П. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих
организаций. С. 19; Тарусина Н.Н. Возмездные образовательные услуги: некоторые проблемы правового
регулирования и правоприменительной практики / Очерки по торговому праву: Сборник научных трудов /
Под ред. к.ю.н. Е.А. Крашенникова. Выпуск 6. Ярославль: Ярославский гос. университет, 1999. С. 114–115;
Владыкина Т. О «доходной деятельности» вуза // Высшее образование в России. 2001. № 5. С. 17;
Лукашенко М.А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные проблемы
управления. С. 108, 115; Ровный В.В. Понятие и признаки предпринимательства (гражданско-правовой
аспект). С. 58; Ивкова О.В. Участие некоммерческих организаций в предпринимательской деятельности.
Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. С. 70–71.
365
46 Закона об образовании можно предположить, что данную деятельность
Закон об образовании не относит к предпринимательской. В результате
однотипная деятельность, осуществляемая одноуровневыми субъектами,
отличающимися лишь по составу учредителей и источнику финансирования,
подпадает под разный режим правового регулирования. В свете НК РФ,
возможно, эта несогласованность норм Закона об образовании и не имеет
особого значения, так как доходы от любой платной образовательной
деятельности,
оказываемой
как
государственными,
так
и
негосударственными образовательными учреждениями, не попадают в
перечень доходов, не учитываемых при определении налоговой базы.
Однако, оказывая возмездные образовательные услуги, как основные, так и
дополнительные, вузы вступают в гражданско-правовые отношения. И здесь
характер деятельности уже имеет наиважнейшее значение, так как правовое
регулирование
осуществляемой
данных
отношений
напрямую
деятельности
связано
с
характером
(предпринимательской
или
непредпринимательской).
Вышеизложенное свидетельствует о явных «недостатках» норм Закона об
образовании и о необходимости их устранения. По поводу характера платной
образовательной
деятельности,
осуществляемой
образовательными
учреждениями, заметим, что она, как и иные виды деятельности,
выполняемые данными субъектами на возмездной основе, по своей природе
является видом предпринимательства.
Согласно п. 5 ст. 47 Закона об образовании учредитель либо орган
местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую
деятельность учреждения, если она идет в ущерб образовательной
деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.
Однако механизм реализации этой процедуры не предусмотрен. Учитывая,
что приостановление образовательной деятельности отрицательно отразится
на образовательном процессе, а также то, что органу, осуществляющему
надзор за деятельностью образовательного учреждения, весьма сложно будет
определить, наносит или нет предпринимательская деятельность ущерб
основной деятельности, – данный вопрос, на наш взгляд, должен находиться
в компетенции суда, а не контролирующих органов.
В законодательстве и юридической литературе в отношении вуза
понятию «предпринимательская деятельность» противопоставляется понятие
«внебюджетная деятельность». Данные категории соотносятся между собой
как вид и род. Под внебюджетной следует понимать любую деятельность
вуза, финансируемую не за счет средств государственного бюджета. К такой
деятельности, в частности, относится подготовка студентов на возмездной
основе, организация курсов и семинаров, выполнение хоздоговорных НИР,
сдача имущества в аренду, производство продукции (работ, услуг)
структурными подразделениями, деятельность, финансируемая за счет
попечительских и благотворительных взносов, пожертвований и др.
Предпринимательской же является только та внебюджетная деятельность
вуза, которая отвечает признакам предпринимательства: связана с
самостоятельностью, инициативой, риском.
Кроме того, в экономической и юридической литературе наряду с
предпринимательской деятельностью выделяют также экономическую и
хозяйственную деятельность. Из трех названных видов деятельности
легальное определение имеет только предпринимательская деятельность. Ее
признаки были рассмотрены выше. Что касается экономической и
хозяйственной деятельности, то в отношении их отсутствуют даже
общепринятые доктринальные дефиниции. Выявление сущности данных
видов деятельности имеет не только
значение. Например,
в уголовном
теоретическое, но и практическое
законодательстве
предусмотрена
ответственность за преступления в сфере экономической деятельности (см.
главу 22 УК РФ), в административном законодательстве – ответственность в
области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов,
рынка ценных бумаг (см. главы 14, 15 КоАП РФ). Из анализа главы 22 УК
РФ (а также в целом 8 раздела УК РФ «Преступления в сфере экономики»)
и КоАП РФ следует, что в уголовном и административном законодательстве
отсутствует
элементарная
систематизация
видов
преступлений
и
правонарушений в экономической сфере, что может самым отрицательным
образом отразиться при отправлении правосудия 366. В качестве одного из
объяснений данного явления может служить факт неразработанности в науке
понятия «экономическая деятельность».
Чаще всего под хозяйственной деятельностью понимается деятельность по
управлению
имуществом,
созданию
материальных
ценностей,
их
транспортировке, реализации, оказанию услуг, а также управление всей этой
деятельностью в народном хозяйстве 367. В.Ф. Попондопуло, критикуя данный
подход к определению хозяйственной деятельности, исключает из ее числа
деятельность по управлению (управленческую деятельность). Кроме того,
предпринимательская и хозяйственная деятельность, на его взгляд, –
равнозначные понятия368. Аналогичной точки зрения придерживаются и
другие авторы 369.
Согласно другой точке зрения, предпринимательская деятельность
является разновидностью хозяйственной деятельности, т.е. хозяйственная
деятельность
–
понятие
более
широкое,
чем
предпринимательская
деятельность. Так, например, В.В. Лаптев полагает, что хозяйственная
деятельность – это деятельность по изготовлению продукции, производству
работ, оказанию услуг. В современных условиях она большей частью
принимает форму предпринимательской деятельности, но могут быть и такие
виды хозяйственной деятельности, которые не обладают признаками,
присущими деятельности предпринимательской. В частности, хозяйственная
деятельность
социально-культурных
учреждений,
религиозных,
По данному вопросу более подробно см.: Аистова Л.С. Незаконное предпринимательство. СПб.: Изд-во
«Юридической центр Пресс», 2000.
367
См., например, Коняев Н.И. Субъекты хозяйственного права и юридические лица / Вопросы
хозяйственной правосубъектности. Сборник статей под ред. проф. Е.П. Торкановского. Куйбышев: Изд-во
«Волжская коммуна», 1971. С. 27–27; Собчак А.А. Правовое регулирование хозяйственной деятельности. Л.:
Изд-во Ленинградского университета, 1981. С. 10–11.
368
Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. С. 21–23.
369
См., например, Бублик В.А. Гражданско-правовое регулирование внешнеэкономической деятельности в
Российской Федерации: проблемы теории, законотворчества и правоприменения. Екатеринбург: Изд-во
УрГЮА, 1999. С. 29–30.
366
общественных и иных некоммерческих организаций может быть направлена
не на получение прибыли. Такая деятельность носит вспомогательный
характер и имеет целью способствовать достижению уставных задач
соответствующих организаций370 (подобной точки зрения придерживается
В.С. Белых371).
Вывод о соотношении дефиниций хозяйственной и предпринимательской
деятельности зависит от смежного понятия – экономическая деятельность. В
свою очередь, понятия экономической и хозяйственной деятельности
производны от категорий «экономика» и «хозяйство». Экономика –
это
хозяйство, совокупность средств, объектов, процессов, используемых людьми
для обеспечения жизни, удовлетворения потребностей путем создания
необходимых человеку благ, условий и средств существования с применением
труда372. Хозяйство – совокупность природных и сделанных руками человека
средств, используемых людьми для создания, поддержания, улучшения
условий и средств существования, жизнеобеспечения373. Из этого определения
следует, что экономика и хозяйство – практически тождественные категории,
а хозяйственная деятельность представляет собой деятельность людей по
созданию, поддержанию, улучшению условий и средств их существования,
жизнеобеспечения. Таким образом, сопоставляя понятия экономики и
хозяйства, можно сделать вывод, что экономическая и хозяйственная
деятельность
– явления однопорядковые, тождественные. Экономические
изменения, происходящие в обществе, не могли не отразиться
и на
терминологии: на смену политэкономическим категориям приходят рыночные
понятия. Так, на наш взгляд, и произошло с понятием
деятельность», которое
«хозяйственная
использовалось в доперестроечный период. В
рыночных же условиях наиболее уместно использовать
рыночную
Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. С. 20.
Белых В.С. Предпринимательское право в системе права России. С. 132.
372
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М,
1997. С. 393.
373
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. С. 370.
370
371
терминологию, к которой относится экономическая деятельность374.
Что касается соотношения экономической (хозяйственной) и
предпринимательской деятельности, то следует сделать вывод, что первое
понятие значительно шире второго понятия: они соотносятся между собой как
род и вид.
§2. Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности
образовательных учреждений
Реформа высшей школы предполагает активное осуществление вузами не
только образовательной, но и иной предпринимательской деятельности,
доходы от которой должны стать для них источником средств к
существованию. Как отмечает А.Б. Вифлеемский, в России многие
направления реформирования экономики образования часто сводятся к
простому замещению бюджетного финансирования внебюджетным, что
предполагает занятие предпринимательской деятельностью375. При этом
«реформаторы», как представляется, умышленно упускают из вида, что
основное
предназначение
вуза
–
осуществление
образовательной
деятельности, которая, как правило, не может без ущерба для нее
параллельно осуществляться с иными видами деятельности. Отдельными
видами деятельности, как нам представляется, вуз в силу обладания
огромным интеллектуальным потенциалом просто обязан заниматься. Речь
идет о научно-исследовательской деятельности, приносящей доход вузу
(создание научно-технической продукции, новых технологий, объектов
интеллектуальной
собственности,
консультирование,
экспертиза,
Например, в главе 22 УК РФ используется понятие «экономическая деятельность» (в трудах,
посвященных экономическим преступлениям, экономическая деятельность рассматривается как синоним
хозяйственной деятельности. См., например, Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономической
деятельности: понятие, система, проблемы квалификации и наказания: Монография. Саратов: СГАП, 1997.
С. 5 и др.; Устинова Т.Д. Уголовная ответственность за незаконное предпринимательство. С. 8; Ежов Ю.А.
Преступления в сфере предпринимательства: Учебное пособие. М.: Издательско-книготорговый центр
«Маркетинг», 2001).
375
Вифлеемский А.Б. Экономика образования: Учебное пособие в 2-х кн. Книга 2. М.: Народное
образование, 2003. С. 62.
374
выполнение НИР, включая гранты и т.д.). Кроме того, вузы обладают
внушительной материально-технической базой, которая по определенным
причинам в течение длительного времени не используется, – вовлечение ее в
имущественный оборот вполне было бы разумным и целесообразным. Не
вызывают
отторжение
и иные
виды деятельности,
непосредственно
связанные с образовательной и научной деятельностью вуза – реализация
выпущенной научной и учебной литературы. В то же время, доходы от
осуществления
предпринимательской
образовательной)
не
должны
деятельности
становиться
(за
исключением
основным
источником
финансирования вуза. Во всем мире образование рассматривается в качестве
приоритетного направления государственной политики. При этом основным
источником
финансирования
высшего
образования
почти
во
всех
европейских странах, кроме США, является государственный бюджет376.
Применение эконометрических методов исследования позволило прийти к
выводу, что периоды значительного экономического роста наблюдались в
тех западных государствах, где благодаря внушительным бюджетным
вливаниям в образовательную систему в момент стагнации, предшествующей
экономическому росту, осуществлялось накопление человеческого капитала.
Большинство промышленно развитых стран увеличили свои расходы на
образование и науку, что является непременным условием устойчивого
экономического роста и конкурентоспособности 377. И только Россия, стоящая
на пороге смены общественно-экономической формации, когда ей как
никогда необходимо опираться на образование, фактически отвернулась от
нужд образования.
В России любят ссылаться на западный опыт, априори полагая, что у
«них» все намного лучше, чем у нас и нам следует перенимать «их» опыт. С
данным утверждением не согласны хотя бы уже по той причине, что каждое
См.: Климов С.М. Интеллектуальные ресурсы общества. С. 161; Жуков В. Университетское образование:
история, социология, политика. С. 348–350.
377
См.: Проблемы совершенствования высшего профессионального образования на пути к стратегии
развития. Научная монография / Коллектив авторов под общей научной редакцией Г.В. Астратовой, М.И.
Хрушевой. Екатеринбург: Изд-во АМБ, 2004. С. 84.
376
государство имеет свою самобытную историю, культуру и модель развития, а
его граждане обладают особым менталитетом. Образование является «тонкой
материей» и копировать те или иные западные модели было бы опасно и
ошибочно. Однако, как нам представляется, уместным будет соотнести нашу
российскую модель финансирования с западными моделями финансирования
высшего профессионального образования.
При всем многообразии направлений финансовых потоков в образование
за последние 20 лет в развитых странах Запада сложились три основные
финансово-экономические модели образования.
А). Финансово-экономическая модель образования, ориентированная на
свободный рынок. Теоретической базой этой модели является
неолиберализм, основанный М. Фридманом, Ф. Чаба, Т. Моэ и др.
Неолиберальная политика выступает за сокращение расходов на высшее
образование со стороны государства и передачу высшей школы во власть
рыночных сил. В соответствии с этой моделью бесплатным для всех должно
быть только общее среднее образование. Сторонники такой модели
отталкиваются от теории «человеческого капитала» и «эффекта безбилетного
пассажира». Согласно первой теории капиталом, создаваемым в высшей
школе, пользуются люди, получившие диплом о высшем образовании.
Однако круг пользователей выгод от высшего образования ограничен, так
как получить высшее образование могут не все желающие. В связи с этим
несправедливо возлагать на общество основные расходы по финансированию
этого уровня образования. Для исключения возможности извлечения выгоды
из высокого положительного внешнего эффекта от получения высшего
образования не следует допускать в эту сферу «безбилетных пассажиров».
Опираясь на данную позицию, сторонники рассматриваемой модели
обосновывают необходимость ограничения государственных расходов и
расширения привлечения собственных финансовых средств обучающихся в
высшую школу.
В настоящее время данная теория имеет две модификации. В
большинстве развитых стран (например, США, Япония, Австрия) бюджетное
финансирование при увеличении объемов собственных доходов вузов
отнюдь не уменьшается. Сокращаются только темпы роста бюджетных
ассигнований
относительно
темпов
роста
численности
студентов,
в
абсолютном же выражении бюджетное финансирование сферы высшего
образования
в
подавляющем
большинстве
стран
имеет
тенденцию
устойчивого роста.
В отдельных странах Азии, Африки, Южной Америки, в некоторых
экономически слаборазвитых странах Восточной Европы финансирование
снижается в абсолютном исчислении. В этих странах существует реальная
возможность приватизации государственной высшей школы. Тенденция в
данных странах такова: чем больше высшая школа зарабатывает, тем меньше
в дальнейшем финансовая поддержка общества, но контроль со стороны
государства за расходованием как бюджетных, так и внебюджетных средств
только усиливается.
Б). Финансово-экономическая модель образования, основанная на
принципах государственного рынка. Теоретической базой этой модели
является концепция так называемого «гуманного капитализма», или
активного государства, разработанная Дж. Шумпетером, Дж. Гидденсом, У.
Ромбахом
и
Х.
Майером.
Данная
модель
поддерживается
такими
государствами, как, например, Великобританией, Испанией, Италией. Она
нацелена на постепенное сокращение государственного финансирования (не
в абсолютном выражении, а в расчете на одного студента) с одновременным
увеличением доли частного финансирования, в первую очередь за счет самих
потребителей.
Анализируемая модель открыта для частичной приватизации
учреждений, а также для совместного управления деятельностью высшей
школы всеми заинтересованными участниками.
В). Финансово-экономическая модель образования, исходящая из главной
роли государства в финансировании профессионального образования. Данная
антирыночная
модель,
ориентированная
на
блокирование
рыночных
отношений в сфере высшего образования, предполагает, что образование
должно обеспечивать всестороннее развитие индивидуума, являться заботой
всего общества и быть свободным от доминирующего влияния большого
бизнеса.
Для
дальнейшего
развития
общественного
благосостояния
государство должно взять на себя всю ответственность за финансирование
высшего образования, увеличивая государственные расходы, направляемые
на образование за счет повышения уровня налогообложения, прежде всего
корпоративных структур.
Теоретическая база данной модели была разработана исследовательским
институтом профсоюзов Европы (Брюссель) и исследовательским центром
профсоюзов работников образования Германии (Франкфурт). Эта модель
используется большинством стран Западной Европы (Германия, Норвегия,
Дания, Австрия, Франция, Швеция, Финляндия и др.).
Модель закрыта для какой-либо приватизации учебных заведений378.
С определенной долей уверенности можно утверждать, что сегодня в
сфере высшего образования России реализуется модель финансирования,
ориентированная на создание свободного рынка в версии стран «третьего
мира», чего не должно быть, если мы хотим создать общество, основанное на
высоких технологиях, сохранив при этом свою культуру и самобытность.
Вопрос о финансировании высшего образования напрямую зависит от
вывода о принадлежности его к категории экономического блага. Как
правило,
общественные
блага
финансируются
за
счет
средств
государственного бюджета; смешанные общественные блага – за счет
государственных и частных источников; частные – за счет частных
источников. Так как высшее образование представляет собой смешанное
См.: Ишина И.В. Модели финансирования образования // Экономика образования. 2003. № 4 (17). С. 7–
10; Майбуров И. Финансирование высшего образования: «национальные особенности» // Высшее
образование в России. 2004. № 10. С. 31– 33.
378
общественное благо, то вполне было бы закономерным, чтобы основные
расходы на содержание и развитие высшего образования финансировались
государством.
В странах Европейского союза сложились некоторые концепции и
подходы к финансированию высшего образования. Прежде всего, перед
экспертами
Консорциума
исследователей
высшего
образования
и
Европейского центра ЮНЕСКО по высшему образованию был поставлен
вопрос: кто должен финансировать высшее образование. Эксперты пришли к
выводу, что «смешанное финансирование является более эффективным, чем
чисто государственное или исключительно частное». Из этого вывода
вытекал следующий вопрос: предполагает ли смешанное финансирование
наличие
дуалистической
системы
высшего
образования,
в
которой
государственный университет и другие типы высших учебных заведений
финансируются
из
государственного
бюджета,
а
частные
–
из
негосударственных источников. Ответ экспертов на этот вопрос сводился к
тому, что «смешанное финансирование желательно как для государственных,
так и для частных высших учебных заведений». Они привели убедительные
аргументы в пользу как государственных, так и частных источников
финансирования высшего образования. Эксперты исходят из того, что
высшее образование выполняет важные экономические и социальные
функции,
которые
приносят
пользу
всему
обществу:
способствует
экономическому росту, гибкости рынка труда; производит, хранит и передает
научные знания последующим поколениям; готовит граждан к активной
деловой и политической деятельности, отчего в значительной степени
зависит моральное и духовное состояние общества и благополучие его
членов.
Все
это,
по
общему
мнению,
оправдывает
значительные
государственные ассигнования на образование в целом и на высшее в
особенности. Кроме того, государственное финансирование образования
можно обосновать, по мнению экспертов, и с другой точки зрения. Высшее
образование
повышает
возможности
выпускников
высших
учебных
заведений платить налоги с добавочной прибыли, получаемой в результате
повышения своих знаний и квалификации, сумма которых может превышать
в конечном счете расходы государства на образование379.
В Российской Федерации весь процесс реформирования высшего
образования сводится к тому, чтобы основное бремя по содержанию
образования взяли на себя образовательные организации и частный сектор.
Пунктом 3 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании до 1 января 2005 г. было предусмотрено, что на финансирование
высшего образования ежегодно должно направляться не менее чем 3
процента расходов федерального бюджета. Данная норма не исполнялась не
только фактически (например, в 2002 г. процент расходов на высшее
образование в составе внутреннего продукта составил 2,5 %, в 2003 г. –2,38
%), но и юридически, так как ежегодно действие данного пункта закона
приостанавливалось. В результате свыше 50 % расходов вузов покрывалось
за счет доходов, полученных ими от разрешенной учредительными
документами
деятельности.
В
зарубежных
странах
государственное
финансирование вузов осуществляется по-разному. Так, например, в ФРГ,
Австрии, Италии, Франции, Норвегии бюджетные ассигнования в составе
источников вузов составляют 90 %, в Великобритании, Португалии,
Финляндии, Нидерландах, Испании – 80 %, в Дании, Швеции и Ирландии –
50 %380.
Как выше было сказано, образовательное учреждение вправе
осуществлять предпринимательскую деятельность, предусмотренную его
уставом, если она служит достижению целей, ради которых оно создано.
Предпринимательскую
деятельность
вуза
принято
подразделять
на
образовательную и иную деятельность. Наибольший удельный вес в
структуре доходов от разрешенной предпринимательской деятельности
учреждения
занимают
доходы
от
осуществления
возмездной
См.: Галаган А.И. Университеты в региональных экономических и управленческих структурах США,
стран Западной Европы и Японии: Монография. М.: НИИВО, 1994. С. 49–51.
380
Данные приведены в Российской газете от 27.04. 2005. С. 7; Межбюджетные отношения в российском
образовании: проблемы модернизации. М.: ГУ–ВШЭ, 2002. С. 214.
379
образовательной
учреждениях
деятельности.
высшего
В
государственных
профессионального
образовательных
образования
услуги
подразделяются на основные (в рамках основных образовательных программ
и государственных образовательных стандартов), финансируемые за счет
средств соответствующего бюджета, а также за счет потребителей
образовательных услуг и иных лиц, и дополнительные (за рамками
соответствующих
образовательных
образовательных
стандартов),
программ
осуществляемые
и
государственных
с
привлечением
внебюджетных средств (п. 8, 10 ст. 41, ст. 45 Закона об образовании).
Образовательные услуги негосударственных образовательных учреждений
не
подразделяются
на
основные
и
дополнительные,
так
как
вся
образовательная деятельность таких учреждений, как правило, ведется на
возмездной основе (ст. 46 Закона об образовании).
В письме Министерства образования РФ «Об организации платных
дополнительных образовательных услуг» 381 приведен примерный перечень
платных дополнительных образовательных услуг государственных
образовательных учреждений:
• углубленное изучение предметов (изучение специальных дисциплин
сверх часов и сверх программ по данной дисциплине, предусмотренной
учебным планом);
• репетиторство с обучающимися другого образовательного учреждения
(при желании со стороны потребителей образовательных услуг возможно
репетиторство и с обучающимися данного образовательного учреждения);
• различные курсы: по подготовке к поступлению в учебное заведение, по
изучению
иностранных
языков,
повышения
квалификации,
по
переподготовке кадров с освоением новых специальностей (в том числе
вождение автомобиля, машинопись, стенография);
Письмо Министерства образования РФ «Об организации платных дополнительных образовательных
услуг» от 21.07.1995. № 52-м // СИС «Гарант».
381
• различные кружки: по обучению игре на музыкальных инструментах,
фотографированию, кино-, видео-, радиолюбительскому делу, кройке и
шитью, вязанию, домоводству, танцам и т.д.;
• создание различных студий, групп, школ, факультативов по обучению и
приобщению обучающихся к знанию мировой культуры, живописи,
скульптуры, народных промыслов и т.д.;
• создание различных учебных групп и методов специального обучения
детей с отклонениями в развитии;
• создание групп по адаптации детей к условиям школьной жизни
(подготовка к школе).
Приведенный перечень видов дополнительной образовательной
деятельности не является исчерпывающим, он может быть расширен как
путем конкретизации каждой позиции, поименованной в перечне, так и
путем добавления к нему иных видов платных дополнительных
образовательных услуг, на которые имеется спрос, и которые не
финансируются за счет средств бюджета.
Закон об образовании, как выше было сказано, не рассматривает
оказываемые негосударственными образовательными учреждениями
образовательные услуги в качестве предпринимательской деятельности, если
доход от данной деятельности реинвестируется в образовательное
учреждение (ст. 46). Наше отношение к данной норме было изложено выше.
Одновременно следует отметить, что данное правило распространяется
только на образовательные учреждения: в п. 2 ст. 46 Закона об образовании
речь идет только о негосударственных образовательных учреждениях. К
юридическим лицам иных организационно-правовых форм, включая
негосударственные образовательные организации, предусмотренные ст. 11-1
Закона об образовании, указанное положение не относится, что
свидетельствует о нелогичности законодателя.
Деятельность как образовательного учреждения, так и образовательных
организаций иных организационно-правовых форм по осуществлению
платных образовательных услуг (как основных, так и дополнительных)
полностью подпадает под признаки предпринимательской деятельности382. В
связи с этим условия отнесения образовательной и иной деятельности к
предпринимательской (в зависимости от направления расходования средств)
должны быть исключены из Закона об образовании. Аналогичную позицию
занимают и другие авторы383.
Отдельные авторы по поводу характера возмездной образовательной
деятельности вуза придерживаются противоположной точки зрения, согласно
которой данная деятельность не является предпринимательством 384. В ином
случае, как отмечает Е.А. Суханов,
использовании
речь идет просто о неправомерном
организационно-правовой
формы
некоммерческой
организации для профессионального участия в предпринимательских
отношениях385. Другой автор в отношении данной точки зрения приводит
следующие аргументы: у вуза ограничена самостоятельность действий,
рисковый характер, он создается в предположении, что будет осуществлять
деятельность, направленную не на систематическое извлечение прибыли, а
на создание нематериальных благ – удовлетворение образовательных
потребностей граждан386. Однако, как выше было рассмотрено, учреждения,
в том числе и образовательные, вправе осуществлять предпринимательскую
деятельность. При этом любая деятельность, невзирая на ее характер, как
коммерческих, так и некоммерческих организаций должна быть направлена
на удовлетворение общественных потребностей. Более того, образовательная
деятельность обладает и свойствами
Аналогичное мнение высказано и иными авторами. См., например, Костенко Н.В. Гражданско-правовое
регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации. Диссертация на
соискание ученой степени к.ю.н. Омск, 2003. С. 21.
383
См., например, Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. Учебное пособие. М.:
Изд-во РАГС, 1999. С. 66–68.
384
Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2000. С. 19; Волчанская Л.М. Договор
возмездного оказания образовательных услуг в системе высшего профессионального образования.
Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Волгоград, 2002. С. 36; Цатурян Э.О. Управление
предпринимательской деятельностью высших учебных заведений в России. Диссертация на соискание
ученой степени к.э.н. М., 2004. С. 42, 51.
385
Суханов Е.А. О правовом статусе образовательных учреждений. С. 69–70.
386
Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных
заведений в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2004. С. 34.
382
• самостоятельности (материально-правовой аспект самостоятельности
проявляется в том, что учреждение самостоятельно, с учетом ограничений,
установленных уставом, лицензией и законодательством, принимает решение
о
наборе
абитуриентов
деятельности.
Для
с
целью
осуществления
осуществления
образовательной
предпринимательской
деятельности
учреждение располагает имущественной базой – имуществом, закрепленным
за
ним
на
праве
приобретенным
оперативного
за
счет
доходов
управления,
от
а
также
разрешенной
имуществом,
учредительными
документами деятельности);
• рискованности (несет неблагоприятные инновационные,
информационные последствия, убытки, возникающие при ведении бизнеса,
самостоятельную безвиновную имущественную ответственность и т.д.).
В последнее время в экономической литературе стали встречаться
утверждения о распространении на образовательную деятельность в
филиалах вуза модели договора коммерческой концессии387. Так, например,
А.С. Семенова утверждает, что «франшиза в филиале вуза – это
исключительные
права
на
реализацию
образовательных
услуг
под
фирменным наименованием, производственной маркой и товарным знаком
франчайзера на компенсационной основе при условии соблюдения строго
определенных стандартов»388. Представляется, что сторонники данной точки
зрения, как минимум, не учитывают двух факторов: 1) сторонами договора
франшизы
могут
выступать
только
коммерческие
организации
и
индивидуальные предприниматели; 2) в качестве предмета предлагаемой
модели
договора
выступают
исключительные
права,
принадлежащие
правообладателю, к которым относятся, в том числе,
наименование,
реализации
разработанные
данных
программ,
им
образовательные
иными
словами,
фирменное
программы.
для
Для
осуществления
образовательной деятельности, необходимо получение лицензии. Однако
См.: Ченцов А.А. Инновационные стратегии на рынке образовательных услуг. Автореферат диссертации
на соискание ученой степени к.э.н. М., 1998. С. 20–21.
388
Семенова А.С. Образовательный франчайзинг: сущность, принципы построения и функционирования
сети. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. М., 2002. С. 5.
387
лицензию на осуществление образовательной деятельности можно получить
лишь при наличии определенных условий и только на свое имя. Таким
образом, российское гражданское и образовательное законодательство не
позволяет распространить на сетевой образовательный процесс конструкцию
договора
коммерческой
концессии.
Иная
ситуация
характерна
для
зарубежного законодательства. В частности, американские, английские и
австрийские университеты открывают свои отделения в странах Азии,
Центральной и Восточной Европы и передают другим вузам право на
присуждение своего диплома на основе франчайзинга.
Иные виды предпринимательской деятельности образовательного
учреждения перечислены в ст. 47 Закона об образовании: а) торговля
покупными товарами, оборудованием; б) оказание посреднических услуг; в)
долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе
образовательных) и организаций; г) приобретение акций, облигаций, иных
ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; д)
ведение приносящих доход иных внереализационных операций,
непосредственно не связанных с собственным производством
предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией. Из
редакции п. 2 ст. 47 Закона об образовании следует вывод, что перечень
видов предпринимательской деятельности не является закрытым, поэтому в
уставе образовательного учреждения могут быть предусмотрены и иные
виды предпринимательской деятельности, за рядом исключений,
предусмотренных ГК РФ (см. ст.ст. 426, 825, 1015, 1027).
Как справедливо отмечает С.В. Куров, непонятна логика законодателя,
относящего к разрешенной предпринимательской деятельности указанные
виды деятельности и не перечислившего такие виды деятельности, как,
например, научно-исследовательскую, издательскую и другие виды
деятельности, напрямую связанные с систематическим извлечением прибыли
от производства и реализации товаров, работ, услуг, определяемых
характером, профилем, направленностью образовательной деятельности389. В
ст. 47 Закона об образовании не отражено и право образовательного
учреждения на осуществление внешнеэкономической деятельности. О
взаимодействии учреждений с иностранными субъектами говорится в иных
статьях Закона об образовании: 57 и 58. Согласно ст. 57 данного Закона
образовательное учреждение имеет право устанавливать прямые связи с
иностранными предприятиями, учреждениями и организациями. Речь идет об
установлении связей в области науки, образования и иных сферах
интеллектуальной деятельности. Статья 58 Закона предоставляет право
образовательному учреждению самостоятельно осуществлять
внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 11 ст. 39 Закона об образовании, п. 4 ст. 27 Закона о
высшем и послевузовском профессиональном образовании образовательное
учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя
имущества. При заключении договора аренды Министерство образования и
науки РФ рекомендует учитывать мнение профсоюзного комитета на этапе
рассмотрения и принятия решения о порядке сдачи в аренду собственности,
находящейся в оперативном управлении вуза, не допуская при этом
ухудшения условий труда работников, учебы и быта студентов; объемы
сдаваемой собственности в аренду и установленные ставки арендной
платы390.
Нормы
законов об образовании и высшем и послевузовском
профессиональном образовании находятся в коллизии с положениями п. 1 ст.
298 ГК РФ. По правилам данной статьи учреждение вообще не вправе
распоряжаться
закрепленным
за
ним
имуществом
и
имуществом,
приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Как отмечает
Л.О. Красавчикова, попытку исправить коллизию между нормами ГК РФ и
Куров С.В. Образование и гражданское право. М.: «Готика», 2004. С. 65–66.
Информационное письмо Министерства образования РФ «Об учете мнения трудового коллектива при
сдаче в аренду собственности, находящейся в оперативном управлении высших учебных заведений» от
17.10.2000. № 29-55-436ин/29-02-07/141 // Официальные документы в образовании. 2000. № 22.
389
390
Законом об образовании предприняла прокуратура. В частности, в
Арбитражный суд Свердловской области было предъявлено более 15 исков к
одному из образовательных учреждений, которое сдавало в аренду едва ли не
все аудитории, находящиеся на первом этаже учебного корпуса. Суд,
рассмотрев
заявленные
требования,
в
удовлетворении
всех
исков
прокуратуры отказал, ссылаясь на специальную норму – п. 11 ст. 39 Закона
об образовании, предоставившую соответствующее право образовательным
учреждениям391.
Путем буквального толкования статьи 298 ГК РФ можно прийти к
выводу, что в ней речь идет только о двух видах имущества: переданного
учреждению учредителем и приобретенного учреждением за счет средств,
выделенных ему по смете. Об имуществе же, приобретенным учреждением
за счет средств от разрешенной предпринимательской деятельности, в
данной
статье
речь
не
идет,
что
свидетельствует
о
правовой
неопределенности правового режима данного имущества.
Анализ норм ст. 298 ГК РФ не может осуществляться в отрыве от норм п.
1 ст. 296 ГК РФ, в которой установлены границы правомочий учреждения в
отношении закрепленного за ним имущества на праве оперативного
управления. Владение, пользование и распоряжение таким имуществом
учреждение вправе осуществлять в пределах, установленных законом, в
соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и
назначением имущества. Здесь необходимо обратить внимание на то, что в
указанной статье первое ограничение пределов правомочий учреждения
увязывается с нормами любого закона, а не ГК РФ.
Круг лиц, имеющих право на сдачу имущества в аренду, закреплен в ст.
608 ГК РФ. В соответствии с нормами данной статьи учреждение вправе
выступать
в
предусмотрено
качестве
арендодателя
в двух
случаях:
1)
если
это
законом, 2) при получении разрешения собственника.
Красавчикова Л.О. Федеральный закон «Об образовании» в системе гражданского законодательства
Российской Федерации / Юрист ХХΙ века: реальность и перспективы: Материалы Всероссийской научнопрактической конференции (19–20 апреля 2001 года). С. 78–79.
391
Содержание ст. 608 ГК РФ приводит к противоречивым выводам, во-первых,
о наличии коллизии между статьей 608 ГК РФ и пунктом 1 статьи 298 ГК РФ,
в котором установлен запрет на распоряжение закрепленным за учреждением
имуществом; во-вторых, о соответствии статьи 608 ГК РФ пункту 1 статьи
296 ГК РФ.
Закрепленное в п. 11 ст. 39 Закона об образовании право
образовательного учреждения на передачу
имущества в аренду в
юридической литературе воспринимается неоднозначно. Например, В.В.
Витрянский считает, что
учреждение ни при каких обстоятельствах не
вправе сдавать в аренду закрепленное за ним имущество, а также имущество,
приобретенное им за счет средств, выделенных учреждению по смете.
Вместе с тем учреждение может выступить в качестве арендодателя
имущества, приобретенного им на доходы, полученные в результате
осуществления
разрешенной
ему
в соответствии
с
учредительными
документами предпринимательской деятельности (ст. 298 ГК РФ)392. О.М.
Козырь также отрицает возможность заключения учреждением арендных
договоров, если только недвижимость не является имуществом, которое
приобретено им на самостоятельно «заработанные» в соответствии с его
учредительными
документами
средства.
На
взгляд
данного
автора,
имущество, закрепленное за учреждением, сдает в аренду сам собственник,
так как
прежде чем сдавать в аренду данное имущество, собственник
должен изъять у учреждения это имущество. Этот вывод следует из того, что
сдача имущества в аренду есть распоряжение им, а согласно п. 2 ст. 296 ГК
РФ собственник может распоряжаться по своему усмотрению лишь
имуществом, изъятым у учреждения. Причем изъять он может не любое, а
только излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению
имущество учреждения.
Однако при этом
автор сам признает, что на
Витрянский В. Договор аренды // Закон. 2000. № 11. С. 21; Он же. В кн.: Брагинский М.И., Витрянский
В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М.: «Статут», 2000. С. 459.
392
практике имущество учреждения сдается в аренду повсеместно, без
предварительного изъятия его у учреждения393.
Д.В. Петров, критикуя вышеизложенную точку зрения, отрицающую
возможность заключения договора аренды образовательным учреждением,
отмечает, что сдача имущества в аренду собственником, а не учреждением,
приводит к тупиковой ситуации. Ни собственник, ни само учреждение в силу
запрета, установленного п. 1 ст. 298 ГК РФ, при таком подходе не смогут
распорядиться своим имуществом. По сути, имущество будет ограничено в
гражданском обороте без предусмотренных для того законом оснований, что
требует ст. 129 ГК РФ. Подобное ограничение в большинстве случаев не
будет удовлетворять экономические интересы как собственника, так и
субъекта права оперативного управления. Выход из ситуации автор видит в
том, чтобы признать правомерной сдачу в аренду имущества собственником
с согласия учреждения394.
В соответствии со ст. 608 ГК РФ, как выше было сказано, право сдачи
имущества
в
аренду
принадлежит
его
собственнику
и
лицам,
управомоченным законом или собственником сдавать имущество в аренду; а
статьей 298 ГК РФ установлен запрет на
распоряжение учреждением
закрепленным за ним имуществом. Таким образом, имеет место коллизия
между нормами Общей части и Особенной части ГК РФ. Представляется, что
нормы
Особенной
части,
отражающие
специфику
соответствующих
институтов, должны иметь приоритет перед нормами Общей части, не
имеющих
возможности
учитывать
особенности
отдельных
правовых
конструкций. Аналогичное мнение было высказано и иными авторами 395. Как
свидетельствует арбитражная практика, суды при разрешении дел по
договору аренды руководствуются именно положениями ст. 608 ГК РФ. При
обосновании права образовательного учреждения на сдачу имущества в
Козырь О. Аренда недвижимого имущества // Закон. 2000. № 11. С. 59.
Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. С. 213.
395
См, например, Басин Ю.Г. Договорные институты в особенной части Гражданского кодекса Республики
Казахстан / В кн.: Избранные труды по гражданскому праву / Составление, вступительная статья И.П.
Грешникова. С. 59.
393
394
аренду они, как правило, указывают на следующее: право выступать в
качестве арендодателя согласно статье 608 ГК РФ принадлежит как
собственнику, так и лицам, уполномоченным законом или собственником
сдавать имущество в аренду. Закон РФ «Об образовании» (п. 11 ст. 39, п. 1, 2
ст. 47) управомочил образовательное учреждение выступать арендодателем
закрепленных за ним объектов собственности 396.
Вопрос о правомочиях по распоряжению имуществом, в том числе по
поводу сдачи его в аренду, как известно,
зависит от правового режима
данного имущества (вида вещного права). Мы придерживаемся точки зрения,
что имущество, приобретенное учреждением за счет средств от разрешенной
предпринимательской деятельности, должно закрепляться за ним на праве
хозяйственного ведения. В связи с этим в порядке аналогии со ст. 295 ГК РФ
сдача в аренду движимого имущества, приобретенного учреждением за счет
доходов от разрешенной предпринимательской деятельности, должна
осуществляться им самостоятельно. Согласие собственника должно быть
истребовано лишь тогда, когда в аренду передается недвижимое имущество.
Что
касается
имущества,
закрепленного
за
учреждением
на
праве
оперативного управления, а также имущества, приобретенного им за счет
средств, выделенных по смете, то, как выше было сказано, в данном случае
должно применяться правило п. 1 ст. 298 ГК РФ. Таким образом, по вопросу
о соотношении правомочий учреждения и его собственника мы исходим из
приоритета
норм
ГК
РФ,
а
не
специального
образовательного
законодательства, полагая при этом, что в цивилистике существуют базовые
правила и положения, которым не должны противоречить не только нормы
специального отраслевого законодательства, но и нормы специальных
гражданско-правовых актов. К таким фундаментальным положениям мы
относим, в том числе, правовой режим ограниченных вещных прав. В
противном случае однородные отношения могут подпасть под разный режим
См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по Делу № А56-9112/00 от
10.10.2000 // СИС «Гарант»; постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Пермской
области по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, не вступивших в законную
силу по Делу № А50-180/2001-ГК от 10.04.2001 // СИС «Гарант».
396
правового регулирования, что не соответствует правилам гражданского
оборота и вообще здравому смыслу.
При сдаче государственным высшим учебным заведением имущества в
аренду оно получает доход. Обязан ли вуз передавать часть дохода
учредителю? На этот вопрос отдельные авторы дают положительный ответ.
Например, В. Семеусов данный вывод обосновывает тем, что согласно ст. 48
ГК РФ учреждения не относятся к тем юридическим лицам, в отношении
которых их учредители не имеют имущественных прав397. Нам же
представляется, что данный вопрос не является столь однозначным.
Из п. 4 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании, п. 90 Типового положения об образовательном учреждении
высшего профессионального образования следует, что средства, полученные
высшим учебным заведением в качестве арендной платы, используются на
обеспечение и развитие образовательного процесса в этом высшем учебном
заведении. О каком-либо перераспределении средств в данных нормах речь
не идет. Конкретная норма по поводу доходов, полученных учреждением от
сдачи имущества в аренду, содержится в ст. 29 Федерального закона о
федеральном бюджете на 2005 год398. В ней установлено, что доходы от сдачи
в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и
переданного в оперативное управление …образовательным учреждениям,
финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме
учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах
доходов и расходов указанных учреждений. Поступившие средства
отражаются на лицевых счетах указанных бюджетных учреждений,
открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на
содержание этих учреждений в качестве дополнительного источника
бюджетного финансирования содержания и развития их материальнотехнической базы сверх сумм, установленных данным Законом. Аналогичная
Семесусов В. Предпринимательская деятельность в вузе // Российская юстиция. 2000. № 10. С. 13.
ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» от 23.12.2004. № 173-ФЗ // Российская газета. 28.12.2004. №
288.
397
398
норма содержалась и в законах о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004
года399. Кроме того, в Положении о порядке осуществления операций по
использованию средств, поступивших в федеральный бюджет от сдачи в
аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и
переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям, имеющим
право на дополнительное бюджетное финансирование 400, изложен механизм
реализации соответствующего права учреждения на получение в полном
объеме арендных платежей.
Таким образом, следует сделать вывод, что доходы от сдачи
образовательным учреждением имущества в аренду в полном объеме должны
оставаться в его ведении и направляться на нужды самого учреждения.
Доходы от сдачи имущества в аренду следует отличать от доходов от
использования закрепленного за учреждением имущества. В соответствии с
п. 5 ст. 43 Закона об образовании образовательное учреждение вправе с
согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые
средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности,
связанной с получением дохода. В этом случае собственник получает право
на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов
собственности в размере, определенном договором между собственником и
образовательным учреждением401.
Учреждения, как и государственные и муниципальные унитарные
предприятия, относятся к юридическим лицам, на имущество которых их
учредители имеют право собственности. В порядке аналогии отметим, что
См.: ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» от 30.12.2001. № 194-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001.
№ 256; ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» от 24.12.2002. № 176-ФЗ // Российская газета. 28.12.2002.
№ 244; ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» от 23.12.2003. № 186-ФЗ // Российская газета. 30.12.2003.
№ 262.
400
Положение о порядке осуществления операций по использованию средств, поступивших в федеральный
бюджет от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в
оперативное управление бюджетным учреждениям, имеющим право на дополнительное бюджетное
финансирование. Утверждено приказом Министерства финансов РФ от 30.06.2004 № 57н // Официальные
документы в образовании. 2004. № 29.
401
Подобная ситуация вызывает возражение со стороны отдельных авторов. См.: Кряжевских К.П. Правовая
природа самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным финансируемым собственником
учреждением на доходы от «предпринимательской» деятельности. С. 196; Петров Д.В. Право
хозяйственного ведения и право оперативного управления. С. 207; Лескова Ю.Г. К проблеме вещного права
на имущество учреждения // Юридический аналитический журнал. Самарский государственный
Университет. 2002. № 3(4). С. 110.
399
согласно Закона о государственных и муниципальных предприятиях
собственник имущества государственного или муниципального предприятия
имеет право на получение части прибыли от использования имущества,
находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия (ст. 17).
Законом № 122-ФЗ из перечня видов предпринимательской деятельности
исключена деятельность – «сдача в аренду основных фондов и имущества
образовательных учреждений» (п. 2 ст. 47). Таким образом, образовательное
законодательство не рассматривает данный вид деятельности в качестве
предпринимательства. Отчасти это можно объяснить тем, что арендные
платежи рассматриваются в качестве дохода федерального бюджета, которые
как целевые поступления не учитываются при определении налоговой базы
(п. 2 ст. 251 НК РФ402). Деятельность по сдаче имущества в аренду в полной
мере отвечает всем признакам предпринимательства: она осуществляется
учреждением самостоятельно и на свой риск; основная цель данной
деятельности – получение прибыли. Отсутствие налогообложения данной
деятельности должно лишь означать, что к ней применяется льготный режим
налогообложения (с арендных платежей, полученных образовательным
учреждением, не уплачивается налог на прибыль). В то же время, в качестве
обоснования исключения из ст. 47 Закона об образовании деятельности по
сдаче имущества в аренду может выступать и другая причина: данная
деятельность относится к внереализационным операциям, которые отражены
в абз. 7 п. 2 ст. 47 Закона об образовании (т.е. сдача имущества в аренду
исключена из ст. 47, так как она подпадает под понятие «внереализационные
операции»).
В соответствии с п. 2 ст. 47 Закона об образовании к
предпринимательской деятельности образовательных учреждений относится
долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе
образовательных) и организаций. Из данной нормы следует, что
Следует отметить, что п. 2 ст. 251 НК РФ находится в противоречии с п/п 14 п. 2 ст. 149 НК РФ, в
соответствии с которым услуги по сдаче в аренду помещений не включены в перечень операций, не
подлежащих налогообложению.
402
образовательное учреждение может быть учредителем коммерческих и
некоммерческих организаций. Проанализируем данное положение с позиции
норм ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях.
Возможность учреждения выступать в качестве учредителя коммерческой
организации прямо вытекает из п. 4 ст. 66 ГК РФ, в соответствии с которым
финансируемые собственником учреждения могут выступать: 1)
участниками хозяйственных обществ, 2) вкладчиками в товариществе на
вере. Что касается участия учреждения в создании некоммерческих
организаций, то каких-либо общих положений ГК РФ не содержит. Анализ
статей 116–123 ГК РФ, 6–12 Закона о некоммерческих организациях
приводит к выводу, что учреждение может выступать в качестве учредителя
следующих видов организаций: 1) фонда (за исключением, например,
благотворительного, общественного), 2) ассоциации (союза), 3)
некоммерческого партнерства, 4) автономной некоммерческой организации.
За пределами данного перечня остались государственная корпорация (может
быть создана только Российской Федерацией); общественные и религиозные
организации (их учредителями могут выступать только граждане и
одноименные организации); учреждение (может быть создано только
собственником; кроме того, не может принимать долевое участие в создании
другого учреждения, так как при недостаточности денежных средств у
учреждения учредитель несет субсидиарную ответственность по его
обязательствам. А такая ситуация в принципе недопустима для
образовательного учреждения403).
При выступлении в роли учредителя других организаций неизбежен
вопрос о цели учредительства (соучредительства). Участие в уставном
капитале коммерческих организаций может принести доход, который
подлежит распределению между учредителями. В связи с этим у учреждения
есть прямой интерес вкладывать свободные средства в уставной капитал
Иное мнение по данному вопросу высказано Е.В. Богдановым: государственное образовательное
учреждение вправе создавать только негосударственное образовательное учреждение. См.: Богданов Е.В.
Объединения юридических лиц в сфере образования. С. 90–95.
403
хозяйственных обществ. Что касается участия учреждения в качестве
учредителя некоммерческой организации, то подобная цель здесь
отсутствует, так как, как выше было сказано, доход такой организации не
распределяется между учредителями. Государственное (муниципальное)
учреждение может иметь определенный неимущественный интерес при
участии его в ассоциациях, фондах. Однако его долевое участие в
деятельности автономной некоммерческой организации, некоммерческого
партнерства вряд ли оправданно. Данный вывод объясняется тем, что при
долевом участии государственного (муниципального) учреждения в
деятельности некоммерческой организации прекращается право
государственной (муниципальной) собственности и возникает право частной
собственности на долевой вклад. Данная трансформация права
собственности не подпадает под понятие приватизации, так как согласно
Закону о приватизации государственного и муниципального имущества404 его
действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении
государственными и муниципальными учреждениями имущества,
закрепленного на ними в оперативное управление (п/п 8 п. 2 ст. 3). Во
избежание злоупотреблений со стороны учреждений, представляется, что в
ст. 120 ГК РФ должна быть внесена общая норма, запрещающая
государственным (муниципальным) учреждениям выступать в качестве
учредителей указанных организаций.
Решение вопроса о праве учреждения на долевое участие в деятельности
других организаций должно быть поставлено и в зависимость от объема
ответственности учреждения по обязательствам организаций, в уставном
капитале (фонде) которых оно может участвовать. Участвуя в акционерном
обществе, обществе с ограниченной ответственностью или в товариществе на
вере учредитель (участник–вкладчик) несет риск утраты только вклада в
уставной капитал. Такой риск утраты вклада законодатель допускает и в
отношении учреждения. Но законодатель не допускает выступления
ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001. № 178-ФЗ // СЗ РФ.
2002. № 4. Ст. 251.
404
учреждения в качестве участника полного товарищества и товарищества на
вере, так как они несут солидарно субсидиарную ответственность своим
имуществом по обязательствам товарищества (п. 1 ст. 75, п. 2 ст. 82 ГК РФ).
Применительно к некоммерческим организациям подобный вопрос
возникает только в отношении ассоциаций (союзов). Члены ассоциации
несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и в
порядке, предусмотренными учредительными документами ассоциации (п. 4
ст. 121 ГК РФ). Исходя из публичных интересов в учредительных
документах ассоциации (союза) объем ответственности учреждения должен
быть ограничен размером вклада, внесенного им в ассоциацию.
Из ст. 298 ГК РФ следует, что учреждение может участвовать в уставном
капитале других организаций только доходами и имуществом, полученными
от разрешенной учредительными документами деятельности 405.
Ряд авторов вообще отрицает возможность участия учреждения в
уставном капитале (фонде) других организаций, полагая, что это
противоречит его правовой природе. Доходы и имущество, приобретенные
учреждением за счет разрешенной собственником хозяйственной
деятельности, должны идти, на их взгляд, на реинвестирование основной
деятельности, восполняя одновременно пробел в финансировании
собственника406. По поводу данных аргументов можно отметить следующее.
Во-первых, закон не устанавливает, что все доходы учреждения от
разрешенной собственником предпринимательской деятельности должны в
обязательном порядке направляться на реинвестирование образовательного
процесса. Во-вторых, участие учреждения в уставном капитале других
юридических лиц возможно тогда, когда у него есть излишние средства и
Аналогичной точки зрения придерживаются и другие авторы. См., например, Долинская В.В.
Современные проблемы и тенденции теории юридических лиц / Государство и право на рубеже веков.
Гражданское право. Гражданский процесс. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 116–117.
406
См.: Кряжевских К.П. Правовая природа самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным
финансируемым собственником учреждением на доходы от «предпринимательской» деятельности. С. 196;
Щукина Е.М. Стороны учредительного договора о создании хозяйственных товариществ и обществ //
Законодательство. 2000. № 11. С. 32–33; Клишин А.А. Право собственности некоммерческих организаций.
Диссертация на соискание ученой степени д.ю.н. СПб., 2001. С. 260 и сл.; Леонова Г.Б. Учреждение как
субъект гражданского права. С. 68, 70; Леонтьева О.Б. Вещные права образовательных организаций.
Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. С. 100.
405
имущество. Если учреждение не воспользуется правом передать излишнее,
неиспользуемое имущество в уставной капитал других юридических лиц с
согласия собственника, то последний вправе изъять данное имущество (п. 2
ст. 296 ГК РФ). В-третьих, реинвестировать можно только денежные
средства, а не имущество. Переданное в уставной капитал коммерческих
юридических лиц имущество позволит принести доход, который и должен
быть реинвестирован в образовательное учреждение. Участие же в
некоммерческих организациях (ассоциациях, фондах) объясняется
организационными и социальными мотивами.
Таким образом, соотнеся нормы Закона об образовании и ГК РФ о
долевом участии учреждения в деятельности других организаций, приходим
к выводу о наличии между ними коллизий, которые должны быть разрешены
в пользу ГК РФ.
Доходы от участия в уставном капитале коммерческих организаций, на
наш взгляд, не подлежат распределению между учреждением и учредителем,
так как в Законе об образовании речь идет только о получении учредителем
дохода от использования закрепленных за учреждением объектов
собственности.
Наряду с возможностью участия учреждения в уставном капитале других
организаций возникает вопрос о его участии в договоре о совместной
деятельности. Как следует из п. 2 ст. 1041 ГК РФ некоммерческие
организации не могут быть участниками договора о совместной деятельности
(договор простого товарищества), заключенного для осуществления
предпринимательской деятельности. Из этого следует вывод, что если
договор не преследует цель – извлечение прибыли, то учреждение вправе
заключать подобные договоры. Это положение нашло свое закрепление и в
Информационном письме ВАС РФ407.
Согласно п. 2 ст. 47 Закона об образовании образовательное учреждение
вправе приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать
См. п. 3 Информационного письма ВАС РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с
договорами на участие в строительстве» от 25.07.2000. № 56 // Вестник ВАС РФ. 2000. № 9. 86–87.
407
доходы (дивиденды, проценты) по ним. Приобретение акций является
формой участия в деятельности других организаций (в частности, АО), о
которой шла речь выше. В связи с этим вышеизложенное применимо и к
деятельности по вложению средств в акции, облигации и иные ценные
бумаги.
В юридической литературе, ссылаясь на ст. 5 ФЗ «О защите прав и
законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», была высказана
точка зрения, что вузы не вправе приобретать акции, доли акций и
облигации, так как в качестве инвестора могут выступать только
коммерческие организации. На основании этого был сделан вывод о
возможности создания образовательных учреждений в форме хозяйственных
обществ с целью привлечения в сферу образования частных инвестиций408.
Представленное мнение, на наш взгляд, содержит, как минимум, две
ошибки. Во-первых, автором не проводится различие между эмиссией акций
и приобретением акций. Эмиссия акций – это последовательность действий
эмитента по размещению акций. В соответствии со ст. 19 Закона «О рынке
ценных бумаг»409 процедура эмиссии акций включает в себя следующие
этапы: принятие решения о выпуске акций; государственная регистрация
выпуска акций; размещение акций; государственная регистрация отчета об
итогах выпуска акций. Приобретение же акций означает совершение
гражданско-правовых сделок, направленных на передачу акций. В
приведенной выше статье Закона «О защите прав и законных инвесторов на
рынке ценных бумаг» речь идет об эмиссии акций, а не об их приобретении.
Во-вторых, учреждение и хозяйственное общество (АО, ООО, ОДО) –
самостоятельные организационно-правовые формы организаций. Создание
«гибридных» субъектов закон не предусматривает.
Одним из направлений деятельности вузов является инновационная
деятельность.
Несмотря
на
свою
длительную
историю
развития
в
Майфат А.В. Инвестирование и иные вложения в образование: гражданско-правовой аспект / Юрист ХХΙ
века: реальность и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (19–20
апреля 2001 года). С. 122.
409
ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996. № 39-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
408
экономической и юридической теории отсутствует единое понимание данной
деятельности. Понятие инновационной деятельности производно от понятия
«инновация», под которой понимается нововведение 410. Родоначальник
термина
Д.
«инновация»
Шумпетер
под
ней
подразумевал
коммерциализацию всех новых комбинаций, основанных на: 1) применении
новых материалов и компонентов; 2) введении новых процессов; 3) открытии
новых рынков; 4) введении новых организационных форм411. Современные
авторы в понятие «инновация» вкладывают разный смысл. Например, Ф.
Янсен под ней понимает: а) событие, возникновение в сфере бизнеса чего-то
нового; б) процесс, при котором одно новшество вызывает другое.
Изменение в технологии приводит к появлению нового продукта, который,
если он используется эффективно, требует изменения в организации бизнеспроцессов.
В конечном
счете, новые продукты
формированию новых рынков и их развитию 412.
могут
привести к
Ю.П. Морозов под
инновацией предлагает понимать прибыльное использование новаций в виде
новых технологий, видов продукции и услуг, организационно-технических и
социально-экономических
решений
производственного,
финансового,
коммерческого, административного и иного характера 413. Также широко
рассматривают инновацию и другие авторы. Так, Б. Санто считает, что
«инновация
–
есть
создание
и
реализация
конкурентоспособного
технологического преимущества» 414. Более узко рассматривает инновацию
И.В. Ершова, под которой понимает конечный результат творческой
деятельности, реализованный в виде нового или усовершенствованного
товара (работы, услуги)415.
Нет единства в научной среде и в понимании инновационной
деятельности; отсутствует оно также и на законодательном уровне. Так,
410
411
Современный словарь иностранных слов. С. 238.
См.: Янсен Ф. Эпоха Инноваций / Пер. с англ. Серия «Менеджмент для лидера». М.: ИНФРА-М, 2002. С.
4.
Янсен Ф. Эпоха Инноваций / Пер. с англ. Серия «Менеджмент для лидера». С. 4.
Морозов Ю.П. Инновационный менеджмент. М.: ЮНИТИ, 2000. С. 6.
414
Санто Б. Сила инновационного саморазвития // Инновации. 2004. № 2. С. 6.
415
Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. С. 302.
412
413
например, в Концепции инновационной политики Российской Федерации на
1998–2000 годы под ней понимается процесс, направленный на реализацию
результатов законченных научных исследований и разработок либо иных
научно-технических
достижений
в
новый
или
усовершенствованный
продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный
технологический процесс, используемый в практической деятельности, а
также
связанные
разработки 416.
В
с этим
дополнительные
проекте
федерального
научные
закона
исследования
«Об
и
инновационной
деятельности и о государственной инновационной политике», одобренной
Советом Федерации 23.12.1999 г., инновационная деятельность трактуется
уже более расширительно.
Под ней понимается деятельность по
выполнению работ и (или) оказание услуг по созданию, освоению в
производстве
и
(или)
усовершенствованной
практическому
продукции,
нового
применению
или
новой
или
усовершенствованного
технологического процесса. Также широко трактуется инновационная
деятельность и в законах субъектов Российской Федерации. Так, в законе
Свердловской области «Об инновационной деятельности в Свердловской
области» под ней понимается деятельность, представляющая собой комплекс
научных, технологических, организационных, финансовых, маркетинговых
действий, направленных на создание, использование и коммерциализацию
инноваций путем введения их в гражданский оборот»; в законе Тюменской
области «Об инновациях и инновационной деятельности в Тюменской
области» под инновационной (внедренческой) деятельностью понимается
процесс, направленный на реализацию законченных научных исследований и
разработок, либо иных научно-технических достижений в новый или
усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или
усовершенствованный процесс, используемый в практической деятельности,
а также связанные с этим дополнительные научные исследования и
разработки; в законе Саратовской области «Об инновациях и инновационной
Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000 годы, утвержденная
постановлением Правительства РФ от 24.07.1998. № 832 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3886.
416
деятельности» под инновационной деятельностью понимается процесс
использования результатов научной, научно-исследовательской или научнотехнической деятельности в различных сферах деятельности человека,
направленный на совершенствование процессов или результатов жизни и
деятельности
человека
непосредственно
по
и
включающий
освоению
в
инноваций,
себя
так
как
и
деятельность
содействие
этой
деятельности (информационные и иные услуги), а также управленческую и
инвестиционную деятельность; в законе г. Москвы «Об инновационной
деятельности
в
городе
Москве»
под
инновационной
деятельностью
понимается деятельность, направленная на внедрение научно-технических
или научно-технологических достижений в технологические процессы,
новые
или
усовершенствованные
товары,
услуги,
реализуемые
на
внутреннем и внешнем рынке.
Все интерпретации инновационной деятельности объединяет то, что
данная деятельность напрямую связана с результатом научно-творческой
деятельности и направлена на реализацию данного результата.
Интегрированная цепочка взаимосвязей, возникающих в связи
с
созданием и внедрением результатов мыслительной деятельности человека, в
общем виде может быть представлена следующим образом: разработка
научно-технической идеи – апробирование результатов научно-технической
идеи –
технология
–
производство
результатов
научно-технической
деятельности – коммерческий продукт. На наш взгляд, в самом упрощенном
виде под инновационной деятельностью следует понимать деятельность по
созданию и внедрению в производство результатов научно-творческой
мысли.
В сфере высшего образования инновационная деятельность приносит
немалые доходы. Так, на 1 рубль госбюджетных средств, выделенных на
разработку инновационных проектов, приходится 2,3 руб. реализованной
продукции. Общий объем реализации научно-технической продукции вузов
по научно-технической программе «Инновационная деятельность высшей
школы» в 2002 году составил более 500 млн. руб., кроме того, были
привлечены средства из внебюджетных источников в размере 400 млн. руб.417
Инновационная деятельность осуществляется вузами как самостоятельно,
так и путем объединения интеллектуальных и материальных ресурсов иных
структур. Так, например, совместным решением Комитета по экономике
Челябинской области и Южно-Уральского государственного университета в
целях осуществления экспертизы, разработки и реализации субъектами
малого
предпринимательства
инвестиционных
проектов
в
сфере
инновационной деятельности был создан Инновационный инкубатор. В
течение 2003–2004 г. этапы предварительной экспертизы и бизнеспланирования прошли десять инновационных проектов, из которых
некоторые получили дальнейшее развитие – финансирование по федеральной
программе «Старт» (инициирована Министерством образования и науки
России и Фондом (государственным) содействия развития малых форм
предприятий в научно-технической сфере), – другая часть ожидает своих
инвесторов. В настоящий период Инновационный инкубатор осуществляет
деятельность
по
следующим
направлениям:
1)
сбор
и
обобщение
внутривузовских проектов, которые могут быть реализованы в рыночной
среде; 2) создание «Центров компетенции» – рабочих групп из специалистов
предприятий, сотрудников ЮУрГУ, научно-исследовательских организаций
и
предприятий
партнеров
по
проблемам,
имеющим
повышенную
актуальность; 3) генерацию инновационных идей, предложений.
ЮУрГУ является одним из учредителей Инновационного фонда
«Инновации. Технологии. Развитие» (ЮУВИФ. Технологии. Развитие),
который создан в целях формирования и развития инновационного
предпринимательства; создания благоприятных условий для развития
научно-технического и инновационного предпринимательства и механизмов,
обеспечивающих привлечение инвестиций в наукоемкие инновационные
См.: Решение коллегии Министерства образования РФ «О развитии инновационной деятельности и
малого предпринимательства в системе профессионального образования» от 20.01.2004 // Инновации. 2004.
№ 2. С. 3.
417
проекты, реализуемые венчурными предприятиями; обеспечение условий для
интенсивного роста малого и среднего предпринимательства на территории
Челябинской области; участия в анализе инвестиционного и инновационного
потенциала
отечественных
предприятий,
управления,
консалтинга
и
мониторинга развития и др.
Основной формой деятельности Фонда является финансирование
инновационных проектов за счет собственных средств Фонда, привлечения
венчурных инвестиций, доходов, получаемых от инвестиций и иной
деятельности, иных доходов.
В идеале инновационная деятельность в вузе должна представлять
соединение науки, образования и производства. В этом плане интересен
опыт Орловского государственного технического университета,
осуществившего интеграцию учебной, научной и производственной
деятельности. В структуру университета были переданы научноисследовательские институты, промышленные предприятия, в результате
чего преподаватели университета и студенты стали активными участниками
разработок и реализации идей в жизни418. Несмотря на отмеченные
преимущества интеграции, все же возникают определенные сомнения,
обусловленные тем, что деятельность структурных подразделений,
направленная на производство и реализацию товара в жизнь, носит чисто
предпринимательский характер. Представляется, что в составе вуза должны
находиться только такие производственные структуры, деятельность
которых носит научно-исследовательский характер. Что касается
деятельности по производству и реализации результатов научно-творческой
деятельности (товара), то целесообразнее, чтобы она осуществлялась
самостоятельными хозяйствующими субъектами, учредителем
(соучредителем) которых выступал бы вуз. Данные структурные образования
В.В. Насонкин обозначает в качестве сателлитных, особенностью которых
См.: Голенков В.А. Интеграция учебной, научной и производственной деятельности в высшей школе /
Инновации в российском образовании. Высшее профессиональное образование. М.: Изд-во МГУП, 1999. С.
55–62.
418
является то, что они создаются с участием вуза и сохраняют с ним
экономические, функциональные и кадровые связи419.
Начальной стадией инновационной деятельности вуза является научноисследовательская работа. Формы ее осуществления многообразны: от
так
называемых хоздоговорных исследований до грантов. Хоздоговорные
исследования финансируются как из бюджета, так и организациямизаказчиками 420. Бюджетное финансирование предоставляется, прежде всего,
под фундаментальные научные исследования, под которыми понимается
такое
исследование,
которое
ведется
без
заранее
предвидимого
практического использования результата, носящего абстрактный характер.
Его целью является качественная характеристика (познание) и предвидение
проблем, методов. Определить научно-технический эффект результатов
фундаментальных исследований практически невозможно и поэтому они не
могут
преследовать
коммерческие
цели.
Они
предназначены
для
дальнейшего использования в прикладных исследованиях, под которыми
понимается исследование, целью которого является не только познание и
предвидение явлений, проблем и методов, но и их преобразование.
Результаты этих работ носят вполне конкретный характер. Прикладные
исследования
чаще
всего
осуществляются
за
счет
внебюджетных
источников. Правовой формой хоздоговорных работ в данном случае
выступают подряд на выполнение проектных и изыскательских работ (§ 4
главы 37 ГК РФ), а также договор на выполнение научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ (глава 38 ГК РФ).
В настоящий период хоздоговорная работа в вузах постепенно набирает
обороты.
Деятельность в рамках гранта является дополнительным внебюджетным
источником финансирования вуза. В мировой практике под грантом, как
правило,
рассматриваются
целевые
средства,
предоставляемые
на
Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных
заведений в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. С. 37–38.
420
См. Положение о научной деятельности высших учебных заведений. Утверждено приказом Госкомвуза
от 22.06.1994. № 614 // СИС «Гарант».
419
безвозвратной, бесприбыльной основе. В соответствии с Законом «О науке и
государственной научно-технической политике»421 под грантом понимаются
денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно
гражданами
и
гражданами
и
организациями,
юридическими
лицами,
юридическими
получившими
в
лицами,
право
на
том
а
числе
также
иностранными
международными
предоставление
грантов
на
территории Российской Федерации в установленном Правительством
Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных
исследований на условиях, предусмотренных грантодателями. Из данного
определения следует, что деятельность в рамках гранта не преследует
извлечение прибыли, а, следовательно, не относится к предпринимательству.
На практике грант ассоциируется с конкурсом. Это объясняется тем, что
заявка на участие в гранте участвует в конкурсе. Однако данный конкурс не
вписывается в модель гражданско-правового конкурса, предусмотренного
главой 57 ГК РФ, так как, во-первых, при грантовом конкурсе оценивается
содержание заявки (работа будет выполнена позднее),
правовом
конкурсе
–
результат
задания;
во-вторых,
при гражданскообъявления
о
гражданско-правовом конкурсе должны содержать условия о существе
задания, критериях, порядке оценки результатов работы или иных
достижений, при грантовом конкурсе подобные условия отсутствуют, так как
оценивается не результат задания, а обоснованность заявки на участие в
конкурсе; в-третьих, в рамках гражданско-правового конкурса его участники
выполняют однотипную работу, в рамках грантового конкурса характер
деятельности грантополучателей неоднороден.
Пенсионный фонд РФ в своем письме охарактеризовал грант в качестве
договора пожертвования с распространением на него правил ст. 582 ГК РФ422.
Действительно, данные правовые конструкции обладают общими чертами,
однако рассматривать грант в качестве пожертвования, на наш взгляд,
ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996. № 127-ФЗ // СЗ РФ. 1996.
№ 35. Ст. 4137.
422
См.: Письмо ПФР «О применении Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 95-ФЗ» от 27.05.1999. № ЕВ16-26/4987 // СИС «Гарант».
421
возможно только в порядке аналогии, так как к нему, например,
неприменимы правила п. 4 ст. 582 ГК РФ. В то же время нет оснований не
рассматривать грант в качестве самостоятельного вида договора дарения,
который пока еще не нашел своего закрепления в ГК РФ.
Доходы вуза от предпринимательской деятельности подлежат
налогообложению, как и доходы коммерческих организаций. Основная цель
деятельности
коммерческих
организаций
–
извлечение
прибыли;
деятельность же бюджетных учреждений направлена на решение задач,
представляющих собой публичный интерес. Данные задачи решаются
бюджетными учреждениями в условиях жесткого недофинансирования. В
целях реализации государственных гарантий приоритетности образования в
ст. 40 Закона об образовании 423 было закреплено, что государство
гарантирует
ежегодное
выделение
финансовых
средств
на
нужды
образования в размере не менее 10 % национального дохода, а также
защищенность соответствующих статей расходов федерального бюджета,
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля расходов на
финансирование высшего профессионального образования, как выше было
уже сказано, не могла составлять менее 3 % расходной части федерального
бюджета; финансированию подлежало обучение 170 студентов на каждые 10
тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Фактически же,
практика формирования бюджетов свидетельствует о том, что эти положения
закона не выполнялись. Данный вопрос не раз был предметом обсуждения в
Государственной Думе. Так, в Рекомендациях парламентских слушаний
Комитета Государственной Думы по образованию и науке отмечается, что из
года в год не выполняются нормы Закона об образовании, определяющие
объемы финансирования, налоговые льготы и освобождения. Не отработан
механизм
ежеквартальной
индексации
размеров
и
нормативов
финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами
инфляции. Ежегодно система образования России финансируется из
423
В соответствии с Законом № 122-ФЗ данная статья утратила силу.
федерального бюджета в объеме, который в 2,5 раза меньше, чем
предусмотрено
действующим
законодательством 424.
Кроме
того,
рациональный бюджет образовательных учреждений финансировался лишь
на 30–35 % – это государственные вузы; а технические вузы – всего лишь на
уровне 15–20 % от их рационального бюджета425.
Исключение статьи 40 из Закона об образовании является явным
свидетельством корректировки государственной образовательной политики
России на современном этапе. Если государство не в состоянии выполнять
принятые на себя экономические обязательства перед образовательными
учреждениями, то оно, по крайней мере, должно предусмотреть иные
способы их поддержания. В качестве такого способа мог бы выступать
режим льготного налогообложения деятельности образовательных
учреждений.
Пункт 3 ст. 40 Закона об образовании, утративший силу, предусматривал,
что образовательные учреждения независимо от их организационноправовых форм в части непредпринимательской деятельности,
предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождались
от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Данные льготы
по налогообложению в полной мере применялись на практике до момента
вступления в силу первой части НК РФ. С 1 января 1999 г. доходы от
непредпринимательской деятельности (с точки зрения образовательного
законодательства) стали рассматриваться в качестве объекта
налогообложения. При этом налоговые органы ссылались на п. 1 ст. 56 НК
РФ. Свое мнение по данному вопросу выразил ВАС РФ в постановлении
Пленума «О некоторых вопросах применения части первой Налогового
кодекса Российской Федерации»426. Пункт 15 данного постановления гласит:
Рекомендации парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по образованию и науке
«Проблемы законодательного регулирования экономических отношений в сфере образования» от 11.12.2001
// Официальные документы в образовании. 2002. № 6. С. 16–17.
425
См.: Иванова В.Н. Законодательное регулирование экономических отношений в сфере образования //
Право и образование. 2002. № 2. С. 6.
426
Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса
Российской Федерации» от 28.02.2001. № 5 // Вестник ВАС РФ. 2001. № 7.
424
«В силу пункта 1 статьи 56 Кодекса льготы по налогам и сборам
устанавливаются законодательством о налогах и сборах, которое, согласно
пункту 1 статьи 1 НК РФ, состоит из Налогового кодекса Российской
Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах
и сборах. В связи с этим впредь до момента введения в действие
соответствующих глав части второй НК РФ судам надлежит применять
принятые в установленном порядке нормы закона, касающихся налоговых
льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены:
связанный или не связанный в целом с вопросами налогообложения».
С данными рекомендациями налоговые органы «смирились» и, в свою
очередь, издали письмо, в котором указали, что впредь до введения в
действие соответствующих глав части второй НК РФ налоговым органам
рекомендуется руководствоваться правовой нормой, закрепленной в п. 3 ст.
40 Закона об образовании427.
С момента же вступления в силу второй части НК РФ, в частности, главы
25, доходы образовательного учреждения, получаемые за счет
осуществления предпринимательской деятельности, стали облагаться
налогами. В.Д. Перевалов в этой связи эмоционально замечает, что «если
нашим законодателям и правительству не хватает собственного ума и
здравого смысла, то для аргументации необходимости предоставления
налоговых льгот высшим учебным заведениям можно привести примеры из
законодательства зарубежных стран. Например, в Германии законом 14
августа 2000 г. «Об имущественных комплексах университетов» (п. 2 ст. 365)
установлено, что не облагается налогом имущество университета, не
подлежат уплате сборы с полученной университетом прибыли. Аналогичные
положения содержатся в законодательстве Великобритании, Франции,
Финляндии, Японии и других развитых стран»428. Аналогичное мнение было
Письмо Министерства РФ по налогам и сборам «По вопросу предоставления льгот по налогам
образовательным учреждениям» от 31.07.2001. № ВГ-6-03/592 // Официальные документы в образовании.
2001. № 29. С. 57–58.
428
Перевалов В.Д. Проблемы финансирования и налогообложения государственных вузов // Юридическое
образование и наука. 2003. № 1. С. 4.
427
высказано О.Н. Смолиным, который подчеркнул, что ни в одной развитой
стране мира некоммерческий сектор не платит таких же налогов, как
коммерческие организации. Так, например, в Южной Корее государственные
учебные заведения полностью освобождены от налогов, негосударственные
учебные заведения освобождены от налогов в части средств,
реинвестированных в образовательные процессы. В Британии
государственные учебные заведения полностью освобождены от налогов,
негосударственные учебные заведения также освобождаются от налогов в
зависимости от характера их деятельности и характера реализуемых ими
образовательных программ. В Германии, США, Франции те или иные формы
налоговых льгот для стимулирования финансовой деятельности
некоммерческих образовательных организаций применяются
безоговорочно429. Применяются налоговые льготы и в странах СНГ.
Например, в Азербайджанской республике учебно-воспитательные
учреждения, независимо от форм собственности, полностью освобождаются
от уплаты налогов, сборов и пошлин430.
Комитет Государственной Думы по образованию и науке, Российский
союз ректоров неоднократно обращали внимание на сложившуюся ситуацию
с налоговыми льготами431. Академическое сообщество предполагало, что
такие льготы все же будут восстановлены, но надежды не оправдались.
Согласно п. 1 ст. 56 НК РФ льготами по налогам признаются
предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков
предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по
сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не
Смолин О.Н. Закон о дистанционных образовательных технологиях: перспективы и новые проблемы //
Телекоммуникации и информатизация образования. 2003. № 4. С. 27–28.
430
См. ст. 53 Закона Азербайджанской республики «Об образовании» от 07.10.1992. № 324 /
Образовательное законодательство государств – участников СНГ и стран Балтии / Сост. Ю.А. Кудрявцев,
И.Ю. Ворожейкина, В.Ф. Пугач, Л.Н. Тарасюк; Под ред. В.М. Сырых (Законодательство об образовании. Т.
2). М.: Готика, 2003. С. 149.
431
См., например, Рекомендации парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по
образованию и науке «Проблемы законодательного регулирования экономических отношений в сфере
образования» от 11.12.2001. С. 16–21; Решение Комитета Государственной Думы по образованию и науке
«О приоритетах формирования федерального бюджета на 2004 год в части финансирования расходов на
образование» от 24.04.2003. № 84-1 // Официальные документы в образовании. 2003. № 18. С. 23–26;
Постановление VΙΙ Съезда Российского союза ректоров вузов «О стратегии модернизации высшего
образования» от 07.12.2002 // Официальные документы в образовании. 2003. № 4. С. 41–50.
429
уплачивать налог либо уплачивать их в меньшем размере. При установлении
налоговых льгот налогооблагающие субъекты в первую очередь должны
исходить из необходимости соблюдения справедливости при
перераспределении финансовых средств432. Однако тенденции современного
образовательного и налогового законодательства свидетельствуют об
обратном.
В экономической литературе довольно широко распространена точка
зрения, что предоставление налоговых льгот не способствует не только
быстрому экономическому росту, но и укреплению доверия и готовности
налогоплательщиков добровольно платить несправедливые налоги. И в связи
с этим отдельные авторы выступают за выравнивание условий
налогообложения для налогоплательщиков и отмены необоснованных
налоговых льгот433. Как представляется, изложенная позиция экономистов
имеет под собой основание, но она не должна быть столь категоричной
применительно к социальной сфере. Возможно, решение вопроса о
предоставлении налоговых льгот должно быть поставлено в зависимость от
направления использования полученных доходов, т.е. использовались ли
полученные средства в рамках реализации публичных функций, либо были
использованы учреждением в иных целях434.
Налоговое законодательство тесно соприкасается с бюджетным
законодательством, и между ними по исследуемому выше вопросу имеются
существенные противоречия. Согласно ст. 42, 161, 254 БК РФ доходы от
использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, средства от осуществления платной
образовательной деятельности и средства от иной предпринимательской
деятельности государственного (муниципального) образовательного
Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР»,
2001. С. 120.
433
См.: Титова М.В. Проблемы правового регулирования налоговых льгот на современном этапе //
Правоведение. 2002. № 5. С. 101.
434
Отдельные авторы предлагают устанавливать налоговые льготы только в отношении тех доходов
учреждения, которые используются на цели, связанные с образованием. См., например, Селюков А.Д.
Некоторые аспекты финансирования отечественного образования // Право и образование. 2002. № 6. С. 137.
432
учреждения в полном объеме учитываются в федеральном бюджете и
используются строго по смете. Как отмечает А.Д. Селюков, с учетом того,
что все доходы бюджетного учреждения фактически расходуются по смете,
они приобретают целевой характер. Единственное отличие их состоит в том,
что они получены не из бюджета435. Кроме того, как выше было указано,
Законами о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004, 2005 года прямо
установлено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в
федеральной собственности и переданного в оперативное управление …
образовательным учреждениям …и финансируемым за счет средств
федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, в полном
объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в
сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций.
Поступившие средства отражаются на лицевых счетах образовательных
учреждений, открытых в органах федерального казначейства, и
направляются на содержание этих учреждений …в качестве дополнительного
источника бюджетного финансирования содержания и развития их
материально-технической базы сверх сумм, установленных указанными
выше законами.
В соответствии с п. 2 ст. 251 НК РФ при определении налоговой базы
целевые поступления, к которым относятся и суммы финансирования из
бюджета, не подлежат налогообложению. Однако мы видим совершенно
иную картину: государство облагает налогами свои собственные доходы, что
само по себе абсурдно.
§ 3. Правовая природа доходов и имущества, приобретенных вузом
от
осуществления разрешенной предпринимательской деятельности
Предоставив учреждению право на занятие предпринимательской
деятельностью, законодатель не определил правовую природу доходов,
Селюков А.Д. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений // Право и
образованеи. 2002. № 3. С. 70.
435
полученных учреждением от занятия такой деятельности, и приобретенных
за счет этих доходов имущества.
Вопрос о судьбе указанных доходов и имущества впервые был обозначен
в Положении о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на
государственном бюджете СССР 436. Данным Положением допускалась
самостоятельная хозяйственная деятельность учреждений
разрешения, выдаваемого
при наличии
в зависимости от источника финансирования
Минфином СССР или Советами Министров союзных республик (п. 5).
Бюджетные учреждения могли расходовать заработанные средства в
пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по
каждому виду специальных средств. Передвижение сметных назначений из
сметы одного вида специальных средств в смету другого вида специальных
средств
не
допускалось.
Установленные
по
утвержденным
сметам
специальных средств суммы превышения доходов над расходами должны
были вноситься бюджетными учреждениями в доход соответствующего
бюджета, если законодательством СССР не было установлено иное
направление этих сумм (п. 9). На смену жестким установкам Законом «О
собственности в РСФСР» были введены либеральные правила, согласно
которым
учреждения,
предпринимательскую
законодательством
распоряжение
осуществляющие
деятельность,
РСФСР,
доходами
в
приобретали
от
такой
с
согласия
случаях,
право
на
деятельности
собственника
предусмотренных
самостоятельное
и
имуществом,
приобретенным за счет этих доходов (п. 4 ст. 5). Основы гражданского
законодательства Союза ССР и республик 1991 г. не только воспроизвели
вышеуказанную норму Закона «О собственности в РСФСР», но и установили
правовой режим данного имущества: право полного хозяйственного ведения
(ст. 48).
Постановление Совета Министров СССР «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на
государственном бюджете СССР» от 26.06.1980. № 527 // Собрание постановлений Правительства СССР.
1980. № 20. Ст. 117.
436
Правовая неопределенность о виде правового режима вышеуказанных
доходов и имущества по действующему законодательству вызвала
палитру взглядов. Так, одни авторы
целую
полагают, что доходы, полученные
учреждением от разрешенной деятельности, и приобретенное за счет этих
доходов
имущество,
закрепляются за ним на праве оперативного
управления 437, другие – на праве хозяйственного ведения438. Н.В. Козлова при
этом полагает, что объем
права хозяйственного ведения учреждения
несколько расширен по сравнению с режимом хозяйственного ведения,
установленным
для
государственных
и
муниципальных
унитарных
предприятий, поскольку в данном случае нет законодательных ограничений в
отношении объектного состава имущества, которым может самостоятельно
распоряжаться учреждение439.
Ряд авторов считает, что указанные доходы и имущество закрепляются за
учреждением на особом вещном праве, не укладывающемся
ни в рамки
права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения. И
называют
данное
право
–
правом
самостоятельного
распоряжения
учреждением своими доходами440. Сторонники данной точки зрения исходят
Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности
// Хозяйство и право. 2000. № 9. С. 43; Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного
управления. С. 219; Рабинович А. Нормативно-правовые основы составления отдельного баланса
небюджетного учреждения по учету доходов от разрешенной деятельности и приобретенного за этот счет
имущества. С. 92 и др.
438
Суханов Е. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый
Гражданский кодекс / Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А.
Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. С. 223–225; Иванова Н.Р.
Защита права собственности в арбитражном суде: комментарий арбитражной практики. М.: Юридическая
фирма Контракт; Издательский Дом ИНФРА-М, 1999. С. 74–76; Козлова Н.В. Некоммерческие организации:
благотворительность или предпринимательство? // Законодательство. 1998. № 1. С. 45; Леонова Г.Б.
Учреждение как субъект гражданского права. С. 68; Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском
праве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 26; Колотыгина З.А.
Правоспособность бюджетных учреждений // «Юрист». 2001. № 12. С. 32; Кряжевских К.П. Правовая
природа самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным финансируемым собственником
учреждением на доходы от «предпринимательской» деятельности / Актуальные проблемы гражданского
права. С. 199; Владыкина Т.А. Высшее учебное заведение как субъект гражданского права. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2005. С. 21 и др.
439
Козлова Н.В. Некоммерческие организации: благотворительность или предпринимательство? С. 45.
440
Кудрявцева Г.А. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций: проблемы
правоприменения. С. 60; Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном
обороте: теоретические основы и пути совершенствования. Автореферат диссертации на соискание ученой
степени д.ю.н. М., 2001. С. 37; Щенникова Л.В. Вещное право: Учебное пособие. С. 91–92; Она же. Идеи
законодателя, заложенные в содержании ГК РФ, и редакция статьи 216 // Государство и право. 2002. № 9. С.
33; Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом хозяйственного ведения на имущество,
полученное в результате приносящей доходы деятельности // Правоведение. 1997. № 4. С. 128; Чередникова
М.В. О вещных правах по Гражданскому кодексу Российской Федерации / Актуальные проблемы
437
из того, что перечень вещных прав, закрепленный в ст. 216 ГК РФ, является
открытым441. Этот вывод базируется на том, что в статье 216 при
перечислении вещных прав содержится формулировка – «в частности» 442. С
данным утверждением, безусловно, нельзя не согласиться. Однако это не
доказательство того, что именно анализируемое право законодатель
рассматривает в качестве нового вещного права.
Отдельные авторы полагают, что доходы и имущество, полученные
учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской
деятельности,
закрепляются за ним
на праве собственности 443. Так,
например, М.В. Токмовцева свой вывод основывает на анализе пункта 3 ст.
120 ГК РФ. Данная норма и позволяет, на взгляд автора, отступать от тех
характеристик имущественных прав образовательных учреждений, которые
даны в ст. 296 и 298 ГК РФ. Более того, она полагает, что на праве
собственности
у
учреждения находятся также и денежные средства,
имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и
юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию,
гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева; Исследовательский центр частного права. Уральский филиал.
Российская школа частного права. Уральское отделение. М.: «Статут», 2000. С. 123; Лескова Ю.Г. К
проблеме вещного права на имущество учреждения // Юридический аналитический журнал. Самарский
государственный университет. 2002. № 3 (4). С. 116; Она же. Некоторые проблемы участия учреждений в
гражданском обороте // «Юрист». 2003. № 2. С. 29; Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности:
законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 53; Сорокина С.Я. Участие учреждений в
гражданском обороте / Государство и право на рубеже веков (Материалы всероссийской конференции).
Гражданское право. Гражданский процесс. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 57–64;
Карномазов А.И. Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом // «Юрист». 2002. № 7.
С. 28; Масляев А.И. Понятие и виды вещных прав // Закон. 2004. № 2. С. 6.
441
См., например, Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. С.
195.
442
К.И. Скловский полагает, что перечень вещных прав, закрепленный в ст. 216 ГК РФ, является
исчерпывающим, а оговорка – «в частности», если законодатель имеет в виду будущее, «слишком большая
жертва, в которой, скорее всего, будущий законодатель и не нуждается. Если же с помощью оговорки
нынешний законодатель пытался обойти спорные вопросы и, прежде всего, конечно, демонстративно
отсутствующий залог, то, надо признать, результат достигнут скорее противоположный». См.: Скловский
К.И. Собственность в гражданском праве. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1999. С. 435–436.
443
См.: Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства.
С. 23; Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и
право, 2000. С. 170–172; Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском
кодексе / Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв.
ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. 247; Баринова Е. Вещные права –
самостоятельная категория? // Хозяйство и право. 2002. № 8. С. 36.
продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом
деятельности высшего учебного заведения444.
Е.В. Богданов, придерживаясь аналогичной точки зрения, в то же время
полагает, что право собственности на указанное имущество возникает и у
учредителя. Однако правомочия собственника и учредителя в части права
собственности различны. Свою позицию автор объясняет с позиции двойной
собственности, для которой характерным является то, что на одно и то же
имущество есть два полных собственника. Практическое значение данного
вывода, на его взгляд, заключается
в том, что можно обосновать
ответственность учреждения, прежде всего, своим имуществом, т.е.
доходами, полученными от разрешенной предпринимательской деятельности
и приобретенным за счет этих доходов имуществом. Только при нехватке
указанного имущества учреждение будет нести ответственность денежными
средствами, предоставленными ему создателем, при их недостаточности к
субсидиарной
ответственности
будет
привлечен
сам
собственник
учреждения445.
В.П. Мозолин, с одной стороны, считает, что правовой режим доходов и
имущества,
приобретенного
учреждением
за
счет
осуществления
разрешенной предпринимательской деятельности, значительно приближен к
режиму, свойственному праву собственности. Но, с другой стороны,
анализируя п. 2 ст. 299 ГК РФ приходит к выводу, что учреждения лишены
права быть собственниками какого-либо имущества, находящегося в их
владении, пользовании и распоряжении446.
Вопрос о режиме доходов и имущества, приобретенных учреждением в
результате осуществления разрешенной предпринимательской деятельности,
имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. От того,
Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. С.
22–23.
445
Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве // Государство и
право. 2000. № 11. С. 21–22.
446
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. проф. Т.Е.
Абовой и А.Ю. Кабалкина; Институт государства и права РАН. М.: Юрайт-Издат: Право и закон, 2002. С.
646–647.
444
какой режим будет установлен на данное имущество и доходы, будет и
решаться вопрос об ответственности учреждения по его обязательствам.
Данный вопрос в настоящий момент, можно даже сказать, приобретает
политический характер: законодательные предложения о замене учреждения
на иные организационно-правовые формы, в том числе обосновываются и
нежеланием государства отвечать по предпринимательским обязательствам
учреждений. Для самосохранения и дальнейшего развития учреждения
вынуждены вступать в несвойственные им отношения. В то же время,
осуществляя
предпринимательскую
деятельность,
учреждение
должно
понимать всю меру ответственности за свои действия. В этой ситуации, как
нам представляется, наиболее правильным решением будет распространить
на доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет разрешенной
предпринимательской деятельности, режим права хозяйственного ведения.
Так как именно при таком режиме вещного права учреждения смогут
самостоятельно
распоряжаться
этим
имуществом
(за
исключением
недвижимого имущества) и денежными средствами и, кроме того, нести
самостоятельную
имущественную
ответственность
по
своим
предпринимательским обязательствам. При подобном решении проблемы
совершенно нет необходимости
придумывать новые организационно-
правовые формы образовательных организаций взамен учреждений.
Предложение об установлении режима права хозяйственного ведения на
доходы и имущество, приобретенные учреждением от разрешенной
предпринимательской деятельности, также
как и другие, подвергается в
юридической литературе критике. В частности, И.В. Ершова указывает, что
данный подход неверен, так как законодательством точно определены
субъектный состав и содержание права хозяйственного ведения. Субъектами
такого права выступают государственные и муниципальные унитарные
предприятия, которые не только распоряжаются, но и владеют, пользуются
имуществом в пределах, определяемых ГК РФ447. Данное замечание
Ершова И. В. Хозяйственная деятельность государственных учреждений: проблемы теории и практики //
«Юрист». 2001. № 5. С. 27–28.
447
совершенно справедливо, но законодательство не находится в статике, оно
имеет свойство изменяться, совершенствоваться, что и предстоит в
отношении исследуемого института.
Неопределенность в вопросе о правовом режиме имущества и доходов,
полученных
учреждением
от
разрешенной
предпринимательской
деятельности, самым непосредственным образом сказалась на судебной
практике. В одних случаях суд признавал, что данные имущество и доходы
находятся на праве собственности учредителя; в других случаях – на праве
собственности учреждения.
Так, например, государственный университет обратился в суд с иском к
Комитету по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним о
признании
права
собственности
истца
на
объекты
недвижимости,
приобретенные за счет средств, полученных от оказания
платных
образовательных услуг, о признании недействительным свидетельства о
государственной
регистрации
права
оперативного
управления
на
приобретенные объекты недвижимого имущества и об обязании ответчика
зарегистрировать право собственности истца на приобретенные объекты
недвижимости.
Решением арбитражного суда первой инстанции г. Москвы от 15.03.2000
г., оставленным без изменения апелляционной инстанцией, в иске отказано.
Суд исходил из норм п. 1 ст. 120, п. 1 ст. 296, п. 2 ст. 298 ГК РФ, которыми,
на его взгляд, не предусмотрено
возникновение у учреждения права
собственности на такое имущество 448. Аналогичные решения были вынесены
арбитражным судом г. Москвы по Делу № А40-46816/00-596 от 14.02.2001
г.449, Федеральным арбитражным судом Московского округа по Делу № КГА40/2995-01 от 18.06.2001450. В других случаях по аналогичным
делам
Арбитражный суд г. Москвы и Федеральный арбитражный суд Московского
Дело Арбитражного суда г. Москвы от 15.03.2000. № А 40-1880/00-94-41 // СИС «Консультант плюс».
Дело Арбитражного суда г. Москвы от 14.02.2001. № 40-46816/00-94-596 // СИС «Консультант плюс».
450
Дело Федерального Арбитражного суда Московского округа от 18.06.2001. № КГ-А40/2995-01 // СИС
«Гарант».
448
449
округа признали право собственности за учреждением451. В решениях суды
ссылались на п. 3 ст. 120 ГК РФ, п. 3 ст. 9 Закона «О некоммерческих
организациях», согласно которым правовое положение отдельных видов
государственных и иных учреждений определяется законом и другими
правовыми актами. Правовое положение образовательных учреждений
определяется
Законом
об
образовании,
в
котором
закреплено,
что
образовательное учреждение владеет имуществом, которое приобретено на
доходы от собственной деятельности. По другим делам двойственный режим
собственности
образовательного
учреждения
суды
обосновывали
следующим образом: данный режим не противоречит установленному ГК РФ
режиму права собственности учреждения, поскольку при ликвидации
образовательного учреждения учредитель получает только то имущество,
которое он передал в оперативное управление452.
Большую роль в противоречивости судебной практики сыграло
образовательное законодательство. В п. 7 ст. 39 Закона об образовании и п.
2 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании
было закреплено, что доходы, полученные от приносящей
прибыль
деятельности, являются собственностью образовательного учреждения 453, в
то время, как в Типовом положении об образовательном учреждении
высшего профессионального образования содержится (и содержалась)
аналогичная с п. 2 ст. 298 ГК РФ норма (п. 89).
Исключив из Законов об образовании и о высшем и послевузовском
профессиональном образовании фразу – «право собственности учреждения»
(в силу п. 2 ст. 48 и п. 3 ст. 213 ГК РФ учреждение относится к тем
юридическим лицам, единственным собственником имущества которого
Дело Арбитражного суда г. Москвы от 09.10.2000. № А40-28294/00-106-411 // СИС «Консультант плюс»;
Дело Арбитражного суда г. Москвы от 04.09.2001. № А40-22708/00-84-284 // СИС «Консультант плюс»;
Дело Федерального арбитражного суда Московского округа от 28.06.2000. № КГ-А40/2596-00 // СИС
«Гарант».
452
См., например, Постановление кассационной инстанции Федерального Арбитражного Суда Московского
округа по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных
судов, вступивших в законную силу по Делу от 18.10.2001. № КГ-А40/5772-01 и от 22.10.2001. № КГА40/5835-01 // СИС «Гарант».
453
Законом № 122-ФЗ из данных норм исключена фраза «право собственности учреждения».
451
является учредитель), законодатель, тем не менее, не желает отказаться от
конструкции двойной собственности: в п. 2 ст. 27 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании введена новая норма,
согласно которой негосударственные высшие учебные заведения могут быть
собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской
Федерации (повторимся, – в соответствии с указанными законами вузы могут
создаваться только в форме учреждений).
Высший Арбитражный Суд РФ до настоящего времени так и не выразил
свое отношение к спорной ситуации о режиме вещного права на имущество и
доходы, приобретенные учреждением от разрешенной учредительными
документами деятельности. Но в п. 10 Пленума ВАС РФ «О некоторых
вопросах практики разрешения споров, связанных
с защитой права
собственности и других вещных прав» разъяснено, что согласно ст. 298 ГК
РФ государственные и муниципальные учреждения вправе самостоятельно
распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником
предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы
имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на отдельном
балансе. Поэтому при разрешении споров следует исходить из того, что
доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на
отдельном балансе, не могут быть изъяты
у учреждений по решениям
Комитетов по управлению имуществом или других государственных и
муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не
используются или используются не по целевому назначению454.
Таким образом, косвенно можно предположить, что ВАС РФ
рассматривает указанные доходы и имущество как находящиеся у
учреждения на праве хозяйственного ведения. Но, с другой стороны,
в
постановлении Пленума ВАС РФ не рассмотрен вопрос о судьбе
недвижимого имущества, приобретенного учреждением за счет доходов от
Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с
защитой права собственности и других вещных прав» от 25.02.1998. № 8 // Вестник ВАС РФ. 1998. № 10.
454
ведения предпринимательской деятельности. Можно ли здесь применить по
аналогии п. 2 ст. 295 ГК РФ или учреждение имеет право распоряжаться
недвижимым имуществом без согласия собственника? Являясь сторонником
точки зрения, что доходы и имущество, приобретенное за счет приносящий
доход деятельности, закрепляются за учреждением на праве хозяйственного
ведения, полагаем, что в отношении недвижимого имущества должен
применяться режим, аналогичный предусмотренному в п. 2 ст. 295 ГК РФ.
Вопрос о правовом режиме доходов и имущества, приобретенного за счет
этих доходов учреждением, усложняет бюджетное законодательство. Как
выше было сказано, все доходы бюджетного учреждения, полученные как из
бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления
предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания
платных услуг, другие доходы, получаемые от использования
государственной или муниципальной собственности, закрепленной за
бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной
деятельности в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов
бюджетного учреждения. В связи с тем, что в смете доходов и расходов
бюджетного учреждения отражаются все доходы учреждения (как
бюджетные, так и внебюджетные), отдельные авторы полагают, что налицо
противоречие между ГК РФ и БК РФ (ст. 161). В соответствии со ст. 298 ГК
РФ доходы, полученные от разрешенной предпринимательской
деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном
балансе. В отличие от данного правила БК РФ предусматривает единую
смету для всех доходов и расходов бюджетного учреждения455. Однако в
указанных нормах ГК РФ и БК РФ речь идет о совершенно самостоятельных
финансовых документах (смета доходов и расходов, отдельный баланс), а в
связи с этим вывод о коллизии законов ошибочен. Смета представляет собой
финансовой план доходов и расходов бюджетного учреждения на
См.: Пашков М.Л. Положение бюджетных учреждений в свете Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные
учреждения. 2000. № 2. С. 14.
455
предстоящий период, а бухгалтерский баланс является одной из форм
отчетности о финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
Вывод об отсутствии противоречий между ст. 298 ГК РФ и ст. 161 БК РФ
подтверждается и материалами судебной практики. Так, в Верховный Суд
РФ обратились с жалобами государственные образовательные учреждения
«Нижегородский строительный техникум», «Нижегородский коммерческий
институт» и Сыктывкарский государственный университет о признании
незаконными приказа Министерства финансов РФ от 21.06.2001 г. № 46н,
утвержденной этим же приказом Инструкции, а также других приложений к
данному приказу в части, касающейся ограничения прав заявителей по
самостоятельному распоряжению внебюджетными средствами. Верховный
Суд РФ признал, что данные правовые акты ни в коей мере не ограничивают
прав
бюджетных
учреждений
по
самостоятельному
распоряжению
внебюджетных средств, а регулируют лишь процедуру их учета на лицевом
счете,
открытом
в
органе
федерального
казначейства.
При
таких
обстоятельствах суд отказал в удовлетворении жалоб456.
В постановлении Правительства РФ «О создании, реорганизации и
ликвидации федеральных государственных учреждений» указано, что устав
федерального государственного учреждения, утверждаемого федеральным
органом исполнительной власти по согласованию с Министерством
имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ, должен
предусматривать, в том числе, порядок распоряжения имуществом,
приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от
предпринимательской деятельности. Из данной редакции постановления
можно предположить, что для каждого учреждения может быть установлен
особый правовой режим имущества, приобретенного им за счет доходов от
разрешенной деятельности. Очевидно, что подобный механизм
установления правового режима имущества учреждения неправомерен, так
456
Решение Верховного Суда РФ от 12.02.2002. № ГКПИ2001-1852, 1861, 1866 // СИС «Гарант».
как он должен быть установлен на уровне закона и быть единым для всех
учреждений.
Не менее проблематичным вопросом является вопрос об объеме
ответственности учредителя и учреждения по его обязательствам.
Необходимо различать две ситуации: 1) учреждение осуществляет только
основную образовательную деятельность, которая полностью подпадает под
бюджетное финансирование; 2) учреждение кроме основного вида
деятельности осуществляет приносящую доход деятельность, разрешенную
учредительными документами.
Для первой ситуации условия и объем ответственности учреждения и его
собственника четко прописаны в ст.ст. 120, 399 ГК РФ. В частности,
согласно ст. 120 ГК РФ учреждение несет самостоятельную имущественную
ответственность, но только в пределах находящихся в его распоряжении
денежных средств. При их недостаточности субсидиарную ответственность
по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
Субсидиарным должником учреждения выступают РФ, субъекты РФ и
муниципальные образования (ст.ст. 214, 215 ГК РФ). Подробное разъяснение
о субсидиарной ответственности этих лиц содержится в постановлении
Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ
«О некоторых вопросах, связанных с применением части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации», а также в Инструктивном
письме Министерства общего и профессионального образования РФ «О
статусе образовательных учреждений» от 08.06.1998.
В пункте 12 указанного постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ
подчеркнуто, что в случае предъявления гражданином или юридическим
лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо
иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться
Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации
или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или
управомоченного органа. Предъявление гражданином или юридическим
лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу
местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не
может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к
его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве
ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный
орган.
Данное постановление рассчитано на требования о возмещении убытков,
причиненных в результате незаконных действий или бездействия
государственных или муниципальных органов (ст. 16 ГК РФ). Однако, как
отмечает Е. Суханов, оно имеет общее значение для всех случаев
имущественной ответственности публично-правовых образований457.
В Инструктивном письме «О статусе образовательных учреждений»
обращено внимание на следующее: согласно абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК РФ
субсидиарная ответственность наступает в тех случаях, когда основной
должник (в данной ситуации – государственное образовательное
учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора
(поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок.
Применительно к субсидиарной ответственности собственников
образовательных учреждений закон выдвигает дополнительное условие –
недостаточность находящихся в распоряжении учреждения денежных
средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного
условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо
возложить на него имущественную ответственность невозможно из-за
недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание.
Поэтому ответчиком становится учредитель – собственник (который и
должен привлечь основного должника – образовательное учреждение к
участию в деле в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК РФ). Иск же предъявляется к
такому собственнику, а не к образовательному учреждению.
457
Суханов Е. Гражданский кодекс в хозяйственной практике // Хозяйство и право. 1997. № 5. С. 84.
Из п. 1 ст. 399 ГК РФ следует, что требование кредитора к основному
должнику может быть заявлено в досудебном порядке, и если только
основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или
кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное
требование, это требование может быть предъявлено субсидиарному
должнику. Иной порядок предъявления требований кредитора следует из
Правил исполнения требований исполнительных листов судебных органов о
взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств
федерального бюджета458. В частности, из данных Правил следует, что если
основной должник не удовлетворяет требование кредитора (вследствие
отсутствия средств, ответа на требование и т.д.), то оно в любом случае
должно быть ему предъявлено в судебном порядке. Если это требование,
подтвержденное исполнительным листом, не будет исполнено в течение 2-х
месяцев со дня поступления исполнительного листа в орган федерального
казначейства, то тогда взыскатель вправе обратиться в суд с требованием к
субсидиарному должнику (п. 15 Правил). Таким образом, Правила вводят
новый порядок привлечения субсидиарного должника к ответственности.
Однако п. 1 ст. 399 ГК РФ не является диспозитивной нормой, в связи с этим
п. 15 указанных Правил явно противоречит ГК РФ. Направленность норм
Правил является свидетельством того, что государство не желает нести
ответственность по обязательствам учреждения, в том числе и по
обязательствам, не исполненным учреждением в связи с их
недофинансированием учредителем.
Если учреждение осуществляет приносящую доход деятельность, то при
определении субъектов ответственности и объема их ответственности
возникают определенные сложности. Это обусловлено рядом причин. Вопервых, тем, что в законе, как выше было сказано, не определен правовой
режим доходов и имущества, приобретенных учреждением от занятия
Правила исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по
денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. Утверждены постановлением
Правительства РФ от 22.02.2001. № 143 (в ред. от 26.07.2004. № 379) // СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 959;
Российская газета. 03.08.2004. № 164.
458
разрешенной учредительными документами предпринимательской
деятельности; во-вторых, отсутствием в бюджете соответствующих
средств459; в-третьих, противоречиями между нормами гражданского,
процессуального, бюджетного и образовательного законодательства.
Рассмотрим типичные, наиболее встречающиеся на практике вопросы по
указанной проблеме.
1. Должен ли учредитель отвечать по обязательствам учреждения,
вытекающим из предпринимательской деятельности. По данному вопросу в
юридической литературе высказаны две точки зрения. Согласно одной из
них, собственник учреждения должен нести субсидиарную ответственность
по указанным обязательствам; условия же привлечения его к
ответственности названы разные (недостаточность денежных средств у
учреждения460; недостаточность денежных средств и имущества,
приобретенного учреждением за счет доходов от разрешенной
предпринимательской деятельности)461.
Представители другой точки зрения отрицают субсидиарную
ответственность собственника по обязательствам учреждения, возникшим
при осуществлении разрешенной предпринимательской деятельности 462. И.В.
Ершова в связи с этим отмечает, что на практике это может привести к
необходимости признания учреждений несостоятельными (банкротами).
Однако, как известно, нормы законодательства о банкротстве на такие
некоммерческие организации, как учреждения, не распространяются.
В.Ф. Яковлев в связи с этим указывает, что через судебные решения можно полностью разрушить
государственный бюджет, как его доходную часть, так и расходную. См.: Гражданский кодекс и
государство. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский;
Исследовательский центр частного права. С. 63–64.
460
Иванова Г.Н., Шевченко А.С. Субсидиарная ответственность // Правоведение. 1998. № 2. С. 153;
Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности.
С. 42–43; Кашковский О.П. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих
организаций. С. 17–18.
461
Богданова Е.Е. Субсидиарная ответственность. Проблемы теории и практики. М.: «Приор-издат», 2003. С.
18, 75.
462
Иванова Н.Р. Защита права собственности в арбитражном суде: комментарий арбитражной практики. М.:
Юридическая фирма Контракт; Издательский Дом ИНФРА-М, 1999. С. 74–75; Сорокина С.Я. Участие
учреждений в гражданском обороте. С. 60; Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом
хозяйственного ведения на имущество, полученное в результате приносящей доходы деятельности. С. 127–
128; Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый
Гражданский кодекс. С. 225.
459
Следовательно, из данной ситуации, как считает автор, может быть
предложено два выхода:
– либо одновременное внесение изменений и дополнений в ГК РФ и
Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», касающихся
отмены правила о субсидиарной ответственности собственника по
обязательствам, возникающим в ходе осуществления учреждением
самостоятельной хозяйственной деятельности и возможности в связи с этим
признания учреждения несостоятельным (банкротом);
– либо ужесточение контроля со стороны собственника за направлениями
деятельности, приносящей учреждению доходы с сохранением правила о
субсидиарной ответственности собственника463.
Данные замечания нам представляются совершенно справедливыми, и мы
склоняемся к тому, что учредитель должен в субсидиарном порядке нести
ответственность по предпринимательским обязательствам учреждения, так
как иной вывод не соответствует развитому правопорядку.
2. Забронировано ли от взыскания имущество учреждения,
приобретенное за счет приносящей доход деятельности (по обязательствам,
вытекающим из предпринимательской деятельности). По данному вопросу
мнения также разделились: на взгляд одних авторов, взыскание может быть
обращено лишь на денежные средства, независимо от того, находятся они на
отдельном балансе, или выделены по смете собственником, т.е. имущество
забронировано от взыскания464; другие авторы расширяют объект взыскания,
включая в него не только денежные средства, полученные по смете, но и
доходы от предпринимательской деятельности, а также приобретенное за
счет этих доходов имущество465.
Ершова И.В. Хозяйственная деятельность государственных учреждений: проблемы теории и практики. С.
29–30.
464
Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом хозяйственного ведения на имущество, полученное
в результате приносящей доходы деятельности. С. 127–128.
465
Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица (Комментарий ГК РФ). С.
14; Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый
Гражданский кодекс. С. 225.
463
Высший Арбитражный Суд РФ в Информационном письме «Об
обращении взыскания на имущество учреждения» 466 попытался разъяснить
нормы, изложенные в ст. 120 ГК РФ, указав, что в соответствии с п. 2 ст. 120
ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами; в случае недостаточности указанных
денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество,
закрепленное
за
учреждением
на
праве
оперативного
управления
собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет
средств, выделенных по смете.
Таким образом, Высший Арбитражный Суд РФ подчеркнул, что
имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления
и приобретенное за счет средств, выделенных по смете, забронировано от
взыскания. Но остался открытым вопрос: может ли быть обращено взыскание
на
имущество,
приобретенное
учреждением
за
счет
доходов
от
осуществления предпринимательской деятельности.
Образовательное законодательство по исследуемому вопросу
противоречиво. Так, в пункте 9 ст. 39 Закона об образовании предусмотрено,
что
образовательное
учреждение отвечает
по своим
обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их
недостаточности ответственность по обязательствам учреждения несет
собственник имущества. Таким образом, содержание данной нормы
аналогично содержанию пункта 2 ст. 120 ГК РФ.
В отличие от данной
нормы, Типовое положение об образовательном учреждении высшего
профессионального образования предусматривает, что высшее учебное
заведение отвечает по своим обязательствам средствами, находящимися в его
распоряжении, а также имуществом, учитываемом на отдельном балансе.
При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам
высшего учебного заведения несет учредитель в порядке, установленном
законодательством РФ (п. 91). Под имуществом, учитываемом на отдельном
Информационное письмо ВАС РФ «Об обращении взыскания на имущество учреждения» от 14.07.1999.
№ 45 // Вестник ВАС РФ. 1999. № 11.
466
балансе,
понимается
имущество,
приобретенное
высшим
учебным
заведением за счет средств, полученных от осуществления разрешенных
видов деятельности (п. 89 Положения).
Совершенно иное правило установлено Законом «Об исполнительном
производстве» 467, который допускает возможность обращения взыскания на
имущество, принадлежащее должнику-организации не
собственности, но
и
только
на праве
на праве хозяйственного ведения и оперативного
управления (за исключением имущества, изъятого из оборота либо
ограничиваемого в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом
пользовании оно находится (ст. 58)468. В другом пра