close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Глава 1

код для вставкиСкачать
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
НАУКИ ИНСТИТУТ ЕВРОПЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
ПОТЕМКИНА ОЛЬГА ЮРЬЕВНА
НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ И МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ МЕТОДЫ
ИНТЕГРАЦИИ
В ПРОСТРАНСТВЕ СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Специальность: 23.00.04 – Политические проблемы международных
отношений, глобального и регионального развития
Диссертация
на соискание ученой степени
доктора политических наук
Москва 2013
2
Оглавление
стр.
Введение
3
Глава 1. Свобода, безопасность и правосудие как политическое
пространство
Концептуальные основы формирования пространства
24
1.2.
«Третья опора» и ее реформа: разделение пространства на две
асимметричные части
1.3. Лиссабонский договор: преодоление раскола
57
78
1.1.
1.4.
Институциональная структура пространства свободы,
безопасности и правосудия
1.5.
89
Перспективы развития пространства
Глава 2. Развитие наднационального метода интеграции в сфере
свободы передвижения лиц
2.1. Формирование общей иммиграционной политики
106
112
2.2.
Создание европейской системы убежища
128
2.3.
На пути к интегрированной модели охраны границ
143
2.4.
Легальная миграция и проблема интеграции иммигрантов
178
Глава 3. Межправительственный метод в обеспечении внутренней
безопасности ЕС
3.1. Борьба с нелегальной иммиграцией
210
215
3.2.
Политика ЕС в сфере наркотиков
230
3.3.
Антитеррористическая политика ЕС
242
3.4.
Принцип взаимного признания судебных решений на примере
европейского ордера на арест
271
Глава 4. Внешнее измерение пространства свободы, безопасности и правосудия
292
4.1.
Расширение пространства свободы, безопасности и правосудия
293
4.2.
Стратегия «внешнего измерения» пространства
301
4.3.
Распространение пространства за пределы ЕС как
пример «внешнего управления»
4.4.
Сотрудничество ЕС и США
4.5.
Пространство внутренней безопасности России и ЕС:
формирование, проблемы,
перспективы развития
276
329
339
Заключение
400
Библиография
411
3
Введение
Общая характеристика работы
Актуальность
темы
диссертационного
исследования.
Государства-члены
Европейского Союза на пороге ХХI века оказались перед лицом нескольких проблем
глобального характера. Из них, по крайней мере, две имеют прямое отношение к
формированию сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Во-первых,
наднациональный
характер
интеграции
становится
вызовом
национальной
идентичности и суверенности государств, т.к. устанавливается структура власти на
европейском уровне, внутри которой институты ЕС и государства-члены делят
полномочия. Во-вторых, иммиграция лиц в страны Европы из других государств и
частей света, а также нелегальная перевозка наркотиков, распространение терроризма
- явления, зачастую связанные между собой, - требуют адекватного подхода со
стороны Евросоюза, способности обеспечить безопасность граждан в рамках единого
рынка, и в то же время соблюсти права выходцев из «третьих стран», проживающих
легально в государствах ЕС.
В создании пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском
Союзе просматриваются те же побудительные мотивы, что стимулировали развитие
Единого внутреннего рынка – стремление убрать препятствия свободе передвижения
лиц и создать условия для обеспечения удобства и безопасности передвижения. В
Амстердамском договоре формирование пространства было заявлено среди главных
целей ЕС, и сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции постепенно стало
одним из самых динамичных направлений деятельности ЕС. Однако, в отличие от
экономической сферы - стержня европейской интеграции, внутренние дела и юстиция
гораздо прочнее завязаны на политических и судебных системах государств-членов,
глубоко затрагивают государственный суверенитет; легитимность государственной
власти
традиционно
зависела
от
ее
способности
обеспечить
безопасность
собственных граждан.
Отмена контроля на границах за передвижением товаров, услуг, капиталов и
лиц усложнила управление миграциями и противодействие преступности для
государств-членов ЕС. Объединение усилий для регулирования иммиграционных
потоков, совместной охраны внешних границ, усиление взаимодействия полицейских
4
ведомств, гармонизация национального уголовного и гражданского права, наконец,
учреждение специальных агентств для координации действий по всем этим
направлениям свидетельствовали
о появлении
нового
качества
европейской
интеграции. Этот процесс выявил потенциал и пределы институтов ЕС исполнять
базовые
функции
суверенных
государств,
а,
следовательно,
способствовал
трансформации традиционного понимания национального суверенитета. Несмотря на
опасения государств-членов и их противодействие «европеизации» внутренней
безопасности, национальная монополия на обеспечение безопасности граждан была
ограничена при появлении новых агентств и других инструментов сотрудничества. 1
Несмотря на очевидный прогресс в развитии пространства свободы,
безопасности и правосудия, Европейский Союз далек от идеи проведения
унифицированной политики внутренних дел и юстиции. В постлиссабонский период
интеграция в сфере внутренних дел и юстиции развивается по нарастающей,
изобилует сложными компромиссами и возможностями исключений/изъятий для ряда
государств-членов.
Сомнения
национальных
относительно передачи компетенций
щепетильность
и
чувствительность
правительств
и
на наднациональный
в
таких
вопросах,
их
колебания
уровень, крайняя
как
иммиграция
и
организованная преступность, занимающих центральное место в предвыборных
кампаниях, объясняют доминирование метода управления сферой юстиции и
внутренних дел ЕС, который получил название «трансправительственного». 2 Этот
подход сочетает элементы традиционного коммунитарного (наднационального)
метода
с
межправительственным;
он
отличается
относительной
слабостью
гармонизации законодательств и акцентом на оперативное сотрудничество между
государствами-членами. В результате пространство свободы, безопасности и
правосудия к моменту вступления в силу Лиссабонского договора сформировалось
как специфическая модель, в рамках которой разделены компетенции между
национальным и европейским уровнями управления. При этом главным толчком,
стимулировавшим формирование пространства, стало распространение интеграции
Walker N. In Search of the Area of Freedom, Security and Justice: A Constitutional Odyssey // Europe’s
Area of Freedom, Security and Justice /Walker N.(ed). Oxford: Oxford Univ. Press, 2004. P.22.
2
Lavenex S. Justice and Home Affairs: Communitarization with Hesitation // Policy-Making in the
European Union /Wallace H., Pollack M. A. (eds.). Oxford: Oxford Univ. Press, 2010. P.458.
1
5
за рамки Единого внутреннего рынка на все направления, связанные со свободой
передвижения лиц и обеспечения их безопасности.
Построение общего пространства свободы, безопасности и правосудия объективно
отвечает интересам России и ЕС. В рамках сотрудничества стороны согласовывают
совместные
подходы
к
регулированию
миграционных
потоков,
борьбе
с
организованной преступностью, взаимодействию судебных ведомств. В то же время
пространство в
рамках
Евросоюза
эволюционирует
в
сторону расширения
компетенции наднациональных институтов. Это обстоятельство требует от России
изменения внешнеполитической концепции ее сотрудничества с европейскими
государствами в данной сфере, сохраняя двусторонние контакты с государствамичленами, продвигаться к созданию системы общеевропейского сотрудничества,
сотрудничая также и с институтами и агентствами ЕС. Для России крайне
актуальным является изучение перспектив развития ЕС с тем, чтобы четко
определить свое место в формирующемся пространстве внутренней безопасности.
Для формирования образа России как ключевого актора многополярного мира крайне
важно исполнять роль равноправного партнера Европейского Союза в борьбе с
новыми угрозами.
Объектом исследования в работе выбрано взаимодействие наднационального и
межправительственного подходов в процессе политической интеграции в рамках
Европейского Союза.
Предмет исследования, выделяемый в рамках названного объекта – формирование
пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС;
Цель работы – исследовать механизмы, границы, особенности и перспективы
формирования пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского
Союза как политического пространства.
В соответствии с поставленной целью автор определил следующие научные задачи:
1. Осмыслить теоретически проблему взаимодействия наднационального и
межправительственного подходов в развитии политической интеграции в ЕС на
примере пространства свободы, безопасности и правосудия;
6
2. Проанализировать концептуальные основы формирования пространства свободы,
безопасности и правосудия ЕС; раскрыть основные понятия и термины,
определяющие его структуру и функционирование;
3. Определить внешние и внутренние факторы, которые обусловили создание и
развитие пространства;
4. Проследить основные этапы эволюции сферы сотрудничества государств-членов
ЕС в вопросах иммиграционной политики, борьбы с терроризмом и организованной
преступностью, взаимодействия правоохранительных ведомств; уголовно-правового
сотрудничества;
дать
представление
о
современном
положении
дел
в
соответствующих областях деятельности ЕС;
5. Исследовать трансформацию институциональной структуры пространства, роли и
взаимодействия институтов и агентств ЕС; изменение баланса сил в рамках
пространства в постлиссабонский период;
6. Выделить средне- и долгосрочные тенденции развития сферы внутренних дел и
юстиции, выявить факторы, определяющие развитие данной сферы, а также
препятствия на этом пути; определить перспективы сотрудничества государствчленов;
7. Проанализировать формирование «внешнего измерения» пространства
свободы, безопасности и правосудия; принципы взаимодействия ЕС с третьими
странами;
8.
Выявить
особенности
построения
общего
пространства
свободы,
безопасности и правосудия России и ЕС; факторы, влияющие на его развитие.
Хронологические рамки охватывают период с середины 1970-х годов (начала
неформального сотрудничества государств-членов в борьбе с терроризмом и
организованной преступностью) до 2011 года, включая постлиссабонский этап в
истории Европейского Союза, который принес существенные изменения в сферу
внутренних дел и юстиции.
Теоретическая база исследования.
Избрание
методологии
диссертационного
исследования
определяется
взаимодействием двух основных теоретических подходов к изучению европейской
7
интеграции
неофункционализма
-
и
межправительственного/
либерального
межправительственного подхода.
В
работе
широко
применяется
один
из
основных
принципов
неофункционализма – «функциональный перелив» (spillover) из экономики в
политическую сферу, а именно: внутренние дела и юстицию. В данном случае
решение поместить политику, регулирующую Единый внутренний рынок, и, таким
образом, не принадлежащую к категории «высокой политики», в смешанную
компетенцию институтов ЕС и государств-членов, дало возможность дальнейшей
«коммунитаризации» соседних областей, в частности, внутренних дел и юстиции.
Таким
образом,
осуществление
четырех
свобод
передвижения
вызвала
непреднамеренные и непредвиденные последствия, подтолкнув интеграцию в
дополнительных сферах. Другое направление данного процесса - «политический
перелив»
определяется
стремлением
негосударственных
суб-национальных
и
наднациональных акторов (прежде всего Комиссии) оказывать дополнительное
давление для продвижения интеграции, способствуя европеизации политики
государств-членов и выступая в роли посредника для согласования интересов
государств-членов для того, чтобы разработать области «общего интереса». В
результате
такого
двойного
процесса
«перелива»,
предсказывали
неофункционалисты, создается «самоподдерживающаяся» сфера интеграции, которая
приведет к возникновению нового политического формирования, чем, по существу, и
стало
пространство
свободы,
безопасности
и
правосудия.
Однако,
данное
формирование не может существовать без наднациональных институтов и агентств,
обладающих полномочиями инициировать процесс интеграции, ставить и выполнять
задачи, по природе своей «экспансивные»3, т.е. способствующие дальнейшему
углублению и расширению интеграции. Кроме того, в диссертационном исследовании
широко
используется
понятие
«коммунитарного
метода»
управления
и
«коммунитаризации», предложенного неофункционалистами первоначально для
анализа положения дел в сельскохозяйственной политике, таможенном союзе и
других направлений, принадлежащих к «первой опоре» Европейского Союза. В
Бугров Р.В. Актуальные проблемы европейской интеграции. Нижний Новгород: Изд-во
Нижегородского госуниверситета, 2006. С..20.
3
8
целом,
важным
представляется
положение
неофункционализма
относительно
неизбежности политической интеграции как следствия экономической.
Однако нельзя забывать, что неофункционалисты, как и ранее функционалисты
чрезмерно занижали роль государств-членов в интеграции, что, как известно, привело
к сбою теории в объяснении замедления процесса в 1960-70-е годы. Поэтому не
меньшее значение для диссертационного исследования имеет и противоположная
теория
либерального
интерговерментализма/межправительственного
подхода,
сторонники которого утверждали, что европейская интеграция движима главным
образом действиями и интересами государств-членов. Неофункциональной «логике
неизбежности
интеграции»
интерговерменталисты
противопоставляли
«логику
многообразия», соответственно которой в сферах, представляющих особый интерес
для национальных государств, они предпочитают определенность, а если и
неопределенность, то контролируемую собственными силами, неопределенности
непроверенного движения ощупью.4 Либеральный межправительственный подход
делит процесс принятия решений в ЕС на две стадии. На первой стадии ощущается
запрос национальных социальных и экономических акторов на политические
действия на уровне ЕС; эти акторы имеют свои интересы и побуждают национальные
правительства продвигать эти интересы в процессе принятия решений институтами
ЕС. На второй стадии политика ЕС дополняется «торгом» между государствамичленами, например, относительно реформ основополагающих договоров. Таким
образом, государства остаются главными акторами политической системы ЕС,
следовательно, институциональные реформы, так же как и результаты политических
решений осуществляются посредством трудного торга и компромиссов между
интересами государств-членов.
Неоинституционализм
и
многоуровневое
управление
подчеркивают
доминирующую роль Комиссии в процессе принятия решений, что объясняется ее
преимуществом в обладании необходимой информацией5. В то же время другие
представители тех же школ используют теории «рационального выбора» для
доказательства тезиса о том, что главную роль здесь играют государства члены,
4
Hix S. The Political System of the European Union. Second Edition. L.: Palgrave Macmillan, 2005. P.15.
Pollack M. Delegation, agency and agenda setting in the European Community // International
Organization. 1997. N 51. P.112.
5
9
которые и получают выигрыш. Неоинституционалисты исходят из предположения о
значимости институтов и объясняют европейскую интеграцию сквозь призму
взаимоотношений между институтами и остальными акторами, используя такие
критерии, как правила, традиции, наследие и культура 6. Такой подход позволяет дать
более широкое представлении о влиянии процесса европеизации на государствачлены.
Неоинституционализм, а также конструктивизм применяются также при
анализе внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия.
Каждая из теорий дает представление о феномене
«внешнего управления»,
высвечивая ту или его особенность.
Главная причина выбора неоинституционализма как метода исследования
состоит в том, что ЕС как таковой являет собой «плотную институциональную среду»
и исследование любого направления политики Евросоюза с точки зрения роли и
функций его институтов представляется уместным. Неоинституционализм помогает
объяснить и различные аспекты внешнего измерения пространства свободы,
безопасности и правосудия, так как одной из целей его создания была
«институционализация» отношений с третьими странами. Следовательно, внешние
факторы должны быть обязательно приняты во внимание для объяснения действий,
предпринимаемых в рамках сотрудничества с определенными государствами. Именно
такого мнения придерживаются представители исторического институционализма и
институционализма «рационального выбора». Последнее из названных направлений
основывается на отношениях «агент/подчиненный - принципал/руководитель» и дает
возможность пролить свет на ключевой вопрос: как распределены полномочия между
межправительственной и наднациональной составляющими пространства свободы,
безопасности и правосудия, например, как государство-член (принципал) пытается
контролировать действия наднациональных акторов, и как последние стремятся
уклониться
от
контроля
институционализм
принципала.
акцентирует
В
внимание
этом
на
контексте
влиянии
социологический
идей
и
моделей
Schout A, Wolff S. Making Sense of the “Paradox of Lisbon”. Supranationalism-Intergovernmentalism as
an Administrative Concept. Conference of the European Group of Public Administration, Toulouse, 8-10
September 2010. P. 9.
6
10
административных
культур
для
объяснения
различных
способов
институционализации.
Если институционализм «рационального выбора» опирается на доминирование
внешних/экзогенных
институтов,
то
идентичностей
отправной
и
точкой
интересов,
которые
социологического
определяют
роль
институционализма
и
конструктивизма являются факторы эндогенные, которые появляются, развиваются и
меняются под влиянием взаимодействия акторов, с одной стороны, и акторов и
институтов – с другой. В рамках конструктивизма в понятие институтов включены
как формальные правила, так и неформальные нормы. В исследовании норм, правил и
моделей
поведения
институты
социализации/социального
представляются
конструирования,
главными
которые
инструментами
обязывают
акторов
адаптироваться к требованиям новых законов и политики, формируя их идентичность
и преференции.
В рамках избранных подходов будет применяться сравнительный метод с
целью
изучения
построения
пространства
внутренней
безопасности
внутри
Евросоюза и на его внешних границах, в том числе при создании общего
пространства с Россией; исторический метод – для анализа основных этапов
эволюции пространства; системный анализ для изучения свободы, безопасности и
правосудия как политического пространства, позволяющий проследить воплощение
общих принципов построения пространства в его конкретных областях, а также
выявить, каким образом развитие отдельных частей пространства влияет на
формирование и эволюцию его основ. В различных главах диссертации используется
и метод case-study, для анализа отдельных случаев функционирования того или иного
направления пространства.
Степень разработанности темы в научной литературе.
Исследователи сотрудничества в области внутренних дел и юстиции обратились к
европейскому измерению этой проблематики сравнительно недавно, отдавая
предпочтение в ранний период изучению политики отдельных национальных
11
государств.
(Т.Хаммер,
Ф.Хэкман
и
У.Боссвик,
Д.Транхардт
и
Р.Майлс)7.
Исследования становления наднационального режима и структур, а также их
взаимодействия с политикой государств-членов отставали по количеству от
страновых работ. В 1990-ые годы положение дел начало меняться, что доказывало
пробудившийся интерес к процессу европейской интеграции в области внутренних
дел и юстиции; причем внимание возрастало по мере того, как в данной сфере все
шире применялся «традиционный коммунитарный метод», в рамках которого
компетенции передаются с национального уровня на европейский. 8
Сегодня интерес в Евросоюзе к данной теме огромен. На страницах научных
изданий ведутся дискуссии о разделении компетенций между национальными
государствами и институтами ЕС в сотрудничестве по внутреннем делам и юстиции,
об институциональной эволюции пространства, его внешнем измерении. В центре
внимания авторов оказываются как проблемы формирования пространства свободы,
безопасности и правосудия (М.ден Бур, Й.Монар),9так и развитие отдельных
направлений сотрудничества (А.Фейвел, А.Геддс, В.Гуиродон, Р.Козловски). 10
Очень
плодотворно
работают
в
данном
направлении
европейские
исследовательские центры, такие как Центр европейских исследований (CEPS) в
Брюсселе, Европейский университет во Флоренции, Фонд Бертельсмана и Академия
европейского права в Германии и др.
Большое значение для диссертации имеют работы комплексного характера, в
которых анализируется правовая основа пространства свободы, безопасности и
7
Hammar T. European Immigration Policy: a Comparative Study. Cambridge: Cambridge Univ. Press,1985;
Heckmann, F., Bosswick W.(eds). Migration Policies: a Comparative Perspective. Stuttgart: Enke,1995;
Migration and European Integration: the Dynamics of Inclusion and Exclusion / Thranhardt D., Miles
R.(eds.). L.: Pinter, 1995.
8
Lavenex S. Justice and Home Affairs: Communitarization with Hesitation; Wallace H. An Institutional
Anatomy and Five Policy Modes // Policy-Making in the European Union / Wallace H, Wallace W, Pollack
M. (eds). Oxford: Oxford Univ. Press, 2005.
9
Den Boer M. Justice and Home Affairs // Policymaking in the European Union / W. Wallace (ed.). Oxford:
Oxford Univ. Press,1998; The Third Pillar of the European Union: Cooperation in the Fields of Justice and
Home Affairs / Monar, J., Morgan R. (eds.). Brussels: European Interuniv. Press, 1994.
10
Favell, A. The Europeanisation of Immigration Politics. European Integration online Papers (EIoP), 1998.
Vol. 2, N 10; Geddes A. Immigration and European Integration: towards Fortress Europe? Manchester:
Manchester Univ. Press, 2000; Guiraudon V. The Constitution of a European Immigration Policy Domain: a
Political Sociology Approach // Journal of European Public Policy. 2003. Vol. 10, N 2; Koslowski R.
European Union Migration Regimes, Established and Emergent // Challenge to the Nation-State / Joppke
C.(ed.). Oxford: Oxford Univ. Press, 1998.
12
правосудия, его институциональная структура, внешнее измерение. Как правило,
коллективные труды такого рода появились в результате выступлений их авторов на
международных
конференциях,
где
они
апробировали
результаты
своих
исследований. Так, в монографиях под редакцией Я. Де Цваана, Ф.Гудаппель и
Х.Раулюс анализируются основные положения и нововведения Гаагской и
Стокгольмской программ в сфере политики иммиграции и убежища, борьбы с
организованной преступностью, наркотрафиком,11 которые обсуждались в стенах
гаагского Института Ассер.
Конференция, которая состоялась в Трире в июне 2002 года в период
подготовки к расширению ЕС, дала рождение книге «Юстиция и внутренние дела в
Европейском Союзе», поэтому главная цель коллектива авторов – оценить состояние
развития сферы внутренних дел и юстиции и спрогнозировать последствия
расширения.
О
перспективах
и
препятствиях
развитию
сотрудничества
в
расширившейся Европе рассуждают Дж.Апап и С.Каррера, а также Й.Монар; работу
Конвента, готовящего реформу пространства свободы, безопасности и правосудия,
исследует М.ден Бур; в рамках этой широкой темы Дж.Коста анализирует
возможности создания Европейской прокуратуры для Евросоюза. Ряд авторов
останавливаются на проблемах и перспективах иммиграционной политики и охраны
границ
(Дж.Апап,
Дж.Скорцино
и
Ф.Пасторе,
М.Адамчук,
Р.Холевински,
М.Андерсон12.
Коллективный труд
«Пространство свободы, безопасности и правосудия
Европы»,13 в которой ее редактор и автор вводной главы Н. Уолкер размышляет о
тенденциях становления пространства, называя этот процесс «конституционной
Одиссеей».
Уолкер
ставит
проблему
согласованности
разных
элементов
пространства, распределенных в долиссабонский период по разным опорам.
Взаимодействие и противоречия развития этих направлений показаны на примере
11
Freedom, Security and Justice in the European Union. Implementation of the Hague Programme /De
Zwaan J.W., Goudappel F. (eds.). The Hague: TMC Asser Press, 2006; The future of asylum in the European
Union. Problems, proposals and human rights /Goudappel F., Raulus H. (eds.). The Hague: T.M.C. Asser
Press, 2011.
12
Apap J.(ed.) Justice and Home Affairs in the EU: Liberty and Security Issues after Enlargement.
Cheltenham: Edward Elgar Publ., 2004.
13
Walker N. In Search of the Area of Freedom, Security and Justice: A Constitutional Odyssey // Europe’s
Area of Freedom, Security and Justice /Walker N. (ed.). Oxford: Oxford Univ. Press, 2004.
13
политики убежища (К.Хейлброннер), охраны границ (Ф.Пасторе), уголовноправового сотрудничества и становления правоохранительных ведомств ЕС –
Европола (С.Фийнот) и Евроюста (К.ван ден Вингерт).
Ряд трудов, изданных Европейским колледжем в Брюгге, посвящен анализу
различных аспектов пространства и его институциональной структуре. Авторы
коллективной монографии под редакцией Д.Манке и Й.Монара «Международный
терроризм. Европейский ответ на глобальную угрозу» анализируют проблемы
определения и типологии терроризма (Х.Ньюхолд), правовую и политическую базу
противодействия ему (Д.Кеохейн), роль агентств Евросоюза в антитеррористической
политике ЕС (Х.Нильсен)14. В книге под редакцией Й.Монара, анализирующей
институциональную структуру пространства свободы, безопасности и правосудия,
особое внимание уделено смещению баланса полномочий институтов ЕС в сторону
усиления роли Суда ЕС и Европарламента в постлиссабонский период15.
Й.Монар внес неоценимый вклад в изучение формирования пространства
свободы, безопасности и правосудия, посвятивший множество статей и монографий
как анализу природы пространства, его «лабораторий» и движущих сил, так и
отдельным направлениям.16 Как и другие ученые, Й.Монар много размышляет о
тенденциях развития пространства, представляя ежегодные обзоры событий,
произошедших в его рамках. Стоит отметить, что Монар весьма критически
относится к перспективам углубления интеграции в сфере внутренних дел и юстиции;
так, по его мнению, в результате лиссабонской реформы «третья опора» упразднена
лишь формально, в действительности же она стала «скрытой»17, так как многие
особенности
ее функционирования остались в
постлиссабонский
период
и
International Terrorism – a European Response to a Global Threat? /Eds. Mahncke D., Monar J. Brugge:
College of Europe, 2006.
15
The Institutional Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice /Monar J.
(ed.). Brugge: College of Europe, 2010.
16
Monar J. The Dynamics of Justice and Home Affairs: Laboratories, Driving Factors and Costs // Journal of
Common Market Studies. 2001. N 39; Monar J. Governance in the Justice and Home Affairs domain: from
‘softer’ to ‘harder’ modes? Strasbourg: Université Robert Schuman, 2007; Monar J. The Area of Freedom,
Security and Justice /Von Bogdandy A., Bast J. (eds.). Principles of European Constitutional Law. L.: Hart
Publ., 2009; Monar J (ed.). The Institutional Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security
and Justice. Brugge: College of Europe, 2010; Monar J. Justice and Home Affairs in the EU. Brugge:
College Europe, 2011.
17
Monar J. The Area of Freedom, Security and Justice /Von Bogdandy A., Bast J. (eds.). Principles of
European Constitutional Law. P.50.
14
14
продолжают влиять на процесс принятия решений. В этом отношении Монар
заанимает позицию, противоположную другим авторам, считающим результатом
лиссабонской реформы создание «скелета европейского государства» (Т.Хикc) или
«шагом к европейскому государству» (Т.Биньян). Довольно осторожна в данном
вопросе С.Лавене, определяя процесс развития сферы внутренних дел и юстиции как
«коммунитаризация с сомнениями».18
Чрезвычайно много работ посвящено внешнему измерению сферы внутренних
дел и юстиции, которое исследователи называют самостоятельным отдельным
направлением
политики,
которому
присущи
свои
смысл
и
механизмы 19.
Соответственно их целью становится анализ того, как инструменты, разработанные
для внутренней политики ЕС, применяются во взаимодействии со странами, в ЕС не
входящими20. В
этом контексте
одно
из
самых
популярных направлений
исследований – политика ЕС в области разработки общих стандартов охраны
внешней границы ЕС, одного из центральных компонентов пространства свободы,
безопасности и правосудия. Заметный вклад в анализ данной проблемы внесли
А.Хигашино, Э.Кирчнер и Дж.Спелинг, Р.Холевински.21
18
Hix S. The Political System of the European Union. Second Edition. L.: Palgrave Macmillan, 2005. P.6;
Bunyan T. EU: Cementing the European state // Statewatch Bulletin. 2007. Vol. 17, N 3/4; Lavenex S.
Justice and Home Affairs: Communitarization with Hesitation // Policy-Making in the European Union /
Wallace H., Wallace W., Pollack M. (eds.). Oxford: Oxford Univ. Press, 2005. P.460.
19
Balzacq T. The Policy Tools of Securitization: Information Exchange, EU Foreign and Interior Policies //
Journal of Common Market Studies. 2008. Vol.46. N 1; Kaunert Ch. The Area of Freedom, Security and
Justice: The Construction of a “European Public Order” // European Security. 2005. N 14; Smith K. The
Outsiders: The European Neighbourhood Policy //Security versus Freedom? A Challenge for Europe’s
Future /Balzacq T., Carrera S. (eds.). Aldershot: Ashgate, 2006; Guild E., Van Selm J. (eds). International
Migration and Security: Opportunities and Challenges. L.: Routledge, 2005; Cremona M. The European
Neighbourhood Policy: Partnership, Security and the Rule of Law // European Neighbourhood Policy and
Ukraine /Copsey N., Mayhew A. (eds). Brighton: Sussex European Inst., 2005; Mounier G. European Police
Missions: From Security Sector Reform to Externalization of Internal Security beyond the Borders //
HUMSEC Journal. 2007. N 1.
20
Kelley J. International Actors on the Domestic Scene: Membership Conditionality and Socialization by
International Institutions // International Organization. 2004. N 58; Wolff S. Border Management in the
Mediterranean: Internal, External and Ethical Challenges // Cambridge Review of International Affairs.
2008. N 21; Schimmelfennig F., Sedelmeier U. Governance by Conditionality: EU Rule Transfer to the
Candidate Countries of Central and Eastern Europe // Journal of European Public Policy. 2004. N 11;
Lavenex S. EU External Governance in “Wider Europe” // Journal of European Public Policy. 2004. N 11;
Pastore F. Reconciling the Prince’s Two “Arms”. Internal–External Security Policy Coordination in the
European Union /Occasional Papers., P.: EU ISS, 2001.
21
Higashino Atsuko. For the Sake of ‘Peace and Security’? The Role of Security in the
European Union Enlargement Eastward // Cooperation and Conflict. 2004. N 41; Kirchner E., Sperling J. EU
Security Governance. Manchester: Manchester Univ.Press, 2007.
15
Коллектив авторов, участвовавших в международной конференции в Оттаве, а
впоследствии издавший книгу «Мягкие или жесткие границы? Преодоление
разделения
в
расширившейся
Европе»
под
редакцией
Дж.
ДеБарделебен
сосредоточились на двух вопросах: 1) появились ли новые разделительные линии
после расширения ЕС на восток Х.Хубель, Ч.Пентланд, С.Лавене); 2) как решаются
проблемы приграничного сотрудничества между ЕС, странами-соседями и Россией
(Ю.Громовс).22
В центре внимания представителей направления, изучающего взаимодействие
внутреннего и внешнего компонента внутренних дел и юстиции (Т.Кристиансена,
Дж.Батт, Х.Граббе, Л.Фриис, Я.Зелёнка)23 находятся проблемы обеспечения
пограничной безопасности, особенно после расширения ЕС на восток. В рамках
данного направления была разработана концепция «дружественной шенгенской
границы» (Дж.Апап, М.Эмерсон, М.Андерсон, Я.Баратынский, Г.Громадски) 24,
которая впоследствии была положена в основу политики Евросоюза: введение
местных виз для жителей приграничных районов, упрощенной процедуры выдачи
шенгенских виз гражданам, заключение соглашений о реадмиссии.
В работах ученых стран Евросоюза содержатся интересные оценки, однако,
практически не исследованы принципы и перспективы сотрудничества России и
Евросоюза в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. Именно
поэтому
в
российской
политической
науке
явно
недостает
комплексного
исследования роли России в создании европейской архитектуре внутренней
безопасности.
В отечественной европеистике имеется солидный багаж фундаментальных
исследований, посвященных Европейскому Союзу. Из крупных коллективных
22
DeBardeleben J. (ed.), The Boundaries of EU Enlargement. L.: Palgrave, 2007.
Christiansen T. Constitutionalising the European Union, Constructing EU Borders // Remaking Europe in
the Margins /Browning Ch. (ed.). Aldershot: Ashgate, 2005. P.69-84; Batt J. The EU’s New Borderlands.
.L.: Centre for European Reform, 2003; Grabbe H. The sharp edges of Europe: extending Schengen
eastwards // International Affairs. 2000. N 76(3); Grabbe H. Europeanisation goes east: power and
uncertainty in the EU accession process // The Politics of Europeanisation /Featherstone K., Radaelli K.
(eds.). Oxford: Oxford Univ. Press, 2003; Friis L. An Ever Larger Union? EU Enlargement and European
Integration. Copenhagen: The Danish Inst. of International Affairs, 1999; Zielonka, J. How New Enlarged
Borders will Reshape the European Union // Journal of Common Market Studies. 2001. Vol. 39, N 3.
24
Apap J., Boratynski J., Emerson M., Gromadski G., Vahl M., Whyte N. Friendly Schengen Borderland
Policy on the New Borders of an Enlarged EU and Its Neighbours. Brussels: CEPS Policy Brief, 2001, N 7.
23
16
монографий следует упомянуть «Европейский Союз на пороге XXI века» под
редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Россия между Западом и Востоком: мосты в
будущее» под редакцией Н.П.Шмелева; «Расширение ЕС на восток: предпосылки,
проблемы, последствия» под редакцией Н.К. Арбатовой; «Расширение Европейского
Союза и Россия» под редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Безопасность
Европы» под редакцией В.В Журкина; «Россия в объединяющейся Европе» под
редакцией В.П.Федорова.
Российские исследователи активно разрабатывают практически все аспекты
интеграционных процессов в Европе и развития Евросоюза, а также отношений
России и ЕС. Работы Н.К.Арбатовой, В.Г.Барановского, Ю.А.Борко, О.В.Буториной,
Д.А.Данилова, В.В.Журкина, И.Д Иванова, М.В.Каргаловой, Т.Г.Пархалиной, М.В
Стрежневой, В.Я.Швейцера, В.Г. Шемятенкова, Л.Н Шишелиной, А.А.Язьковой дают
полное и многостороннее представление о современных достижениях и проблемах
Евросоюза, перспективах его развития, сложностей формирования стратегического
партнерства
с
Россией.
Однако,
сфера
построения
пространства
свободы,
безопасности и правосудия по существу оказалась за рамками российских научных
изысканий, особенно в области политических наук.
Заметный вклад в изучение этой ключевой сферы функционирования
Европейского Союза внесли, прежде всего, юристы. В своем учебном пособии
Л.М.Энтин подробно разбирает итоги лиссабонской реформы, в частности,
ликвидацию трехопорной структуры ЕС, и ее последствия для сферы внутренних дел
и юстиции25. М.Л.Энтин много внимания уделяет сотрудничеству России и ЕС в
рамках общего пространства свободы, безопасности и правосудия, в частности,
продвижению к безвизовому режиму.26
Несколько глав в учебнике «Право Европейского Союза» и учебном пособии
«Введение в право Европейского Союза», изданных Московской государственной
Энтин Л.М. Право Европейского Союза: новый этап эволюции: 2009-2017 годы. М.: Аксиом, 2009.
Энтин М.Л. О мерах по введению безвизового режима в отношениях между российской
Федерацией и Европейским Союзом // Безвизовый режим между Россией и ЕС: "Дорожная карта".
М.: Комитет "Россия в объединенной Европе", 2004; Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений:
Россия и Европейский Союз в 2009-2010 годах. М.: Зебра Е, 2010.
25
26
17
юридической академией под ред. С.Ю.Кашкина27 посвящены компетенциям
Европейского Союза по вопросам борьбы с преступностью, роли и функциям,
обеспечению законности и правопорядка, правоохранительных ведомств ЕС.
Плодотворно трудятся в данной сфере П.А.Калинченко и Четвериков А.О.
П.А.Калинченко много внимания уделяет правовым аспектам отношений России и
ЕС, в частности, продвижению к безвизовому режиму и потенциалу уголовноправового сотрудничества, высказывая весьма спорное мнение о возможностях
применения в России европейского ордера на арест28. Заслугой А.О.Четверикова
является перевод многих важнейших нормативно-правовых актов и комментарии к
ним; особый интерес вызывает учебное пособие «Правовой режим пересечения
людьми внутренних и внешних границ государств-членов Европейского Союза»,
содержание которого иллюстрирует его вывод об утрате государствами ЕС в прежней
самостоятельности «в решении многих вопросов своей внутренней и внешней
политики, включая вопрос о том, кто, в каком порядке и на каких условиях может
пересекать их границы» 29
Комплексный подход к изучению сферы внутренних дел и юстиции
продемонстрировал М.М.Бирюков в своей книге «Европейское право до и после
Лиссабонского договора», показав эволюцию пространства и особенности его в
постлиссабонский период30. Ценность данного исследования, кроме всего прочего, в
том, что автор останавливается на анализе понятий «наднациональность» и
«коммунитаризация» в предшествующих главах, что очень важно для понимания
сущности пространства. Автор подробно останавливается также на переводе понятия
пространства свободы, безопасности и законности, справедливо отмечая, что перевод
терминов «свобода» и «безопасность не вызывает разночтений, тогда как
«законность»
(justice)
понимается
различными
исследователями
по-разному
Право Европейского Союза. Учебник. /Под ред. Кашкина С.Ю. Москва: Юристъ, 2010; Введение в
право Европейского Союза. Учебное пособие. /Под ред. Кашкина С.Ю. Москва: Эксмо, 2010.
28
Kalinichenko P. Problems and Perspectives on Modernizing the Legal Background to the EU-Russia
Strategic Partnership. European Integration Without EU Membership // EUI Working Paper. MWP. 2009.
Vol. 10.
29
Четвериков А.О. «Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешних границ государствчленов Европейского Союза: Учебное пособие /Под ред. С.Ю. Кашкина. М. : Волтерс Клувер, 2010.
С.2.
30
Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. - М.: Научная книга, 2009.
Гл.5.
27
18
«правосудие»,
М.М.Бирюков
«законность»,
объясняет
«юстиция»,
свою
«справедливость»,
приверженность
термину
«правопорядок».
«законность»
«отечественными реалиями и соответствующим правовым менталитетом», а также
отсутствием официального перевода учредительных договоров ЕС. Полностью
поддерживая обоснованность данного толкования термина, следует выступить в
защиту и другого варианта его перевода – «правосудие», тем более, что оно
используется в официальных документах России и ЕС. Правомерно и употребление
понятия «юстиция», тем более, что именно так переводится термин justice and home
affairs, когда речь идет о сотрудничестве государств-членов. Единственно, против
чего хотелось бы возразить – это перевод в данном контексте justice как
«справедливость»,
поскольку при
анализе содержания
данного направления
пространства становится понятным, что речь идет все же о правовом сотрудничестве.
Проблемы сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции подробно
рассмотрены в работах В.В.Войникова.31 Он останавливается на отличии терминов
«внутренние дела и юстиция» и «пространство свободы, безопасности и правосудия»,
считая, что последнее понятие шире32. Признавая в определенном смысле
правомерность аргументов автора, следует отметить иное различие: термин
«внутренние дела и юстиция» употребляется в основном по отношению к работе
Совета, «правосудие, свобода и безопасность» (именно в такой последовательности) к деятельности Комиссии. При этом Совет занимается и вопросами передвижения
лиц, относящимися к направлению пространства под названием «свобода», а
Комиссия – и обеспечением их безопасности.
Ряд статей посвящен отдельным направлением пространства, в частности
принципу взаимного признания решений судов и европейскому ордеру на арест
(П.Н.Бирюков, Н.А.Сафаров, Л.М.Соколова);33 правовым основам деятельности
31
Voynikov V. The cooperation between the Russian Federation and the European Union in combating
organized crime: some legal questions. Leuven, 2003; Войников В.В. Европейское полицейское
ведомство (Европол): история, задачи, структура // Российская юстиция. 2005. № 7.
Войников В.В. Полицейское и правовое сотрудничество по уголовным делам: правовые аспекты. //
Отношения Россия-ЕС на пороге перемен. Liber amicorum в честь профессора Л.М.Энтина. М:,
Аксиом, 2009. С.368-369.
33
Бирюков П.Н. Некоторые аспекты европейского ордера на арест // Московский журнал
международного права //Междунар. Отношения. 2009. № 1; Сафаров, Н. А. Европейский ордер на
арест в механизме правового регулирования по уголовным делам стран-членов Европейского Союза
32
19
правоохранительных ведомств ЕС (Волеводз А.Г.; Климова Е.А. и Подшибякин
А.С.)34 иммиграционной политике ЕС (Крылова Н.С., Юматова А.О.) 35; внешнему
измерению пространства (Киселева Е.В. и Абашидзе А.Х).36
В
области
международных
отношений
и
политических
наук
работ,
посвященных сфере внутренних дел и юстиции, значительно меньше. Широкий
взгляд на начальный этап ее формирования дает В.Г.Шемятенков, который отметил
межправительственный механизм «третьей опоры», его недостатки, а также
предсказал слияние «первой и «третьей» опор37. Н.Ю.Кавешников уделяет внимание
институциональным аспектам сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в
своем фундаментальном труде, посвященном институциональной структуре ЕС.
Автор подробно анализирует сущность «третьей опоры», отмечая ее неоднородность,
анализирует механизмы ее функционирования, прослеживает изменения в сфере
внутренних дел и юстиции в результате ее реформ.38 Оригинальный угол зрения на
пространство свободы, безопасности и правосудия избрала в своем труде о гибкой
интеграции в ЕС Л.О.Бабынина. Она справедливо подчеркивает, что сотрудничество
в рамках пространства представляет собой широкое поле применения гибкой
интеграции», и подробно анализирует существующую практику. Особенно ценным в
книге представляется анализ шенгенских acquis в этом контексте. Так, вопреки
устоявшемуся мнению, Л.О. Бабынина аргументировано доказывает, что формально
// Правоведение. 2007. № 1; Соколова Л.М. Ордер на арест: становление нового института в праве
Европейского Союза // Российская юстиция. 2006. № 6.
34
Волеводз А.Г. «Учреждения и органы Европейского Союза по судебному и полицейскому
сотрудничеству». М.: Европейский учебный институт при МГИМО(У) МИД России, 2010;
Подшибякин А.С., Климова Е.А. Правовые основы создания и деятельности Европола и Евроюста //
Известия Тульского государственного университета. Серия «Актуальные проблемы юридических
наук». Вып. 14. Тула: Издательство ТулГУ, 2006.
35
Крылова Н.С. Миграционная политика и статус граждан третьих стран, проживающих на
территории Европейского Союза: соотношение наднационального и внутреннего права/ Конституция.
Сравнительно-правовое исследование. М: Институт государства и права РАН, 2008; Юматова, А. О.
Иммиграционная политика в праве Европейского Союза // Московский журнал международного
права. 2008. № 1.
36
Киселева Е.В., Абашидзе А.Х. Международное право и безвизовый режим между Россией и ЕС.
Saarbrueken: LAP LAMBERT Academic Publ., 2010.
37
Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М.: Международные отношения, 2003.С.247-248.
38
Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского Союза. М:,
Navona, 2010.
20
шенгенское сотрудничество не является продвинутым, так как не соответствует
критерием данного механизма39.
О последствиях расширения ЕС для всей сферы внутренних дел и юстиции ЕС
в целом и, в частности, для шенгенской зоны размышляет Н.К.Арбатова40. Она
поднимает вопрос о судьбе Калининградской области, который не потерял
актуальности и по сей день, особенно с новыми инициативами России и ЕС
относительно
иммигрантов
малого
в
приграничного
контексте
социального
передвижения.
измерения
Проблему
интеграции
европейской
интеграции
анализирует М.В.Каргалова41, останавливаясь подробно на характеристике основных
моделей интеграции, практикуемых в государствах-членах ЕС. Н.Н.Большова
исследует иммиграционную политику Германии в рамках европейской политики на
основе трехуровневой системы управления42. Важный вклад в формирование
представления об иммиграционной и визовой политике ЕС внесли О.В.Корнеев,
Л.А.Сутормина, Л.С.Пасякина (регулирование трудовой иммиграции), И.А.Истомин
(продвижение к безвизовому режиму России и ЕС), а также авторы из Кыргызстана
В.Г.Киютин
и
Т.Т.Кыдыров
(противодействие
нелегальной
иммиграции)43.
Интересная работа подготовлена учеными ИМЭМО: в своей монографии они
показали взаимодействие политики ЕС и государств-членов в рамках пространства
внутренней безопасности44.
39
Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в ЕС. М: Русский сувенир, 2010.
Расширение ЕС на Восток: предпосылки, проблемы, последствия /Под ред. Арбатовой Н.К. М:
Наука, 2003. С.52-53, 265-274.
41
Егорова Е.Н., Каргалова М.В. Социальное измерение европейской интеграции. М.: Аксиом,
2010.С.145-172; Социальная Европа в XXI веке /Под ред. М. В. Каргаловой. М: Весь мир, 2011.
42
Большова Н.Н. Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ (на
примере ФРГ). М:, 2011.
43
Korneev, O. Primus inter pares? The EU’s justice and home affairs policies in its Eastern European
Neighbourhood // InBev-Baillet Latour Working Paper. Leuven, 2008. N 32; Сутормина Л.А. Реадмиссия
как инструмент иммиграционной политики Европейского Союза (на примере соглашения о
реадмиссии с Россией) // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения
и мировая политика. 2011. № 1; Пасякина Л. С. ЕС и трудовая миграция // Современная Европа.
2011. N 3; Истомин И. А. Рухнет ли Шенгенская стена? Интернет-журнал «Вся Европа.ru». №4(32).
2009; Киютин В.Г., Кыдыров Т.Т. Нелегальная иммиграция в Евросоюзе: вызовы-ответы. Бишкек:
Илимпоз, 2005.
44
Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты / Отв.ред. С.В.Уткин/
М.:ИМЭМО, 2011.
40
21
Таким образом, отечественная историография накопила определенный опыт
исследования проблем сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции; тем не
менее, работы авторитетных российских исследователей не дают комплексной
картины формирования и перспектив пространства свободы, безопасности и
правосудия, анализируя отдельные его аспекты.
Более того, при обилии зарубежных исследований, посвященных пространству
свободы, безопасности и правосудия, современный постлиссабонский этап его
развития практически не изучен. Главным препятствием на пути развития
пространства исследователи практически единодушно называли его раскол –
разделение между опорами ЕС. Между тем, эта проблема преодолена Лиссабонским
договором, и на повестке дня – последствия этого раскола, отягощенные финансовоэкономическим и социально-политическим кризисом и усилением евроскептицизма,
которые пока не получили должного отражения ни в отечественной, ни в зарубежной
литературе.
Кроме того, нет комплексных исследований, в которых соединены бы были два
аспекта европеизации внутренних дел и юстиции – внутреннее и внешнее, которое
затрагивает российские интересы Россия. Создание европейского пространства
внутренней безопасности – новая и перспективная задача России и ЕС, которая
прослеживается в диссертационном исследовании по мере продвижения сторон к
намеченным целям.
Новизна исследования состоит:
1. В разработке нового понятийного аппарата и применении ряда устоявшихся
понятий европейской интеграции к сравнительно новой ее сфере; в том числе,
введении в научный оборот понятия «пространство свободы, безопасности и
правосудия» как политическое пространство;
2. комплексном характере исследования пространства свободы, безопасности и
правосудия ЕС в целом, а также его отдельных направлений;
3. анализе
взаимодействия
наднационального
и
межправительственного
компонентов сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции;
22
4. соединении в одной работе исследования внутреннего и внешнего аспектов
«европеизации» сферы внутренних дел и юстиции ЕС;
5. анализе особенностей современного этапа развития пространства свободы,
безопасности и правосудия, с учетом недавней реформы ее и последствий
мирового финансово-экономического и социально-политического кризиса;
6. оценке проблем сотрудничества России и ЕС, а также перспектив создания
общеевропейского пространства внутренней безопасности;
7. исследовании широкого круга документов, которые впервые представлены в
российской отечественной литературе.
Источниковая база исследования включает источники разного рода. Прежде всего,
использованы официальные документы ЕС - договоры, другие законодательные акты
(директивы, регламенты, рамочные решения); резолюции, принятые Европейским
парламентом; решения, одобренные Советом ЕС; заключения саммитов Евросоюза;
программы и планы действия; Сообщения Комиссии.
Особую группу составляют рабочие документы структурных элементов
институтов ЕС – комитетов и рабочих групп, отчеты агентств и ведомств ЕС –
Европорла, Евроюста, ФРОНТЕКС, а также аналитические разработки экспертов,
выполненные по заказу органов ЕС.
Анализ совместных инициатив построения общего пространства внутренней
безопасности автор основывает на материалах саммитов Россия-ЕС и заседаниях
Постоянного Совета Партнерства России-ЕС. Использованы отчеты о встречах и
консультациях представителей правоохранительных ведомств - Европола, Евроюста и
ОЛАФ со стороны Европейского союза и Министерства иностранных дел,
Министерства внутренних дел и Министерства юстиции со стороны России, а также
представителя
Администрации
Президента,
курирующего
реализацию
сотрудничество России и ЕС по вопросам внутренней безопасности.
В отдельную группу источников включены выступления лидеров ЕС,
чиновников, ответственных за наполнение пространства содержанием со стороны
России и ЕС. И, наконец, экспертные мнения специалистов, придерживающихся
различных взглядов на характер и результаты формирования пространства, являются
23
также важным источником. Анализ высказываний политиков и экспертов о роли и
месте России в создании европейского пространства внутренней безопасности даст
возможность проследить эволюцию восприятия образа России и ее роли в
сотрудничестве с ЕС.
Теоретическая значимость работы определяется вкладом в методологию
нового формирующегося направления в исследовании международных отношений –
развития процессов политической интеграции в сфере регулирования миграционных
потоков
и
обеспечения
институциональной
внутренней
основы
безопасности
сотрудничества,
в
баланса
Европе.
Анализ
наднациональной
и
межправительственной характеристик данного политического процесса позволяет
существенно расширить рамки существующих представлений о природе, механизмах
и перспективах европейской интеграции.
Работа обладает большой практической значимостью: фактический материал,
анализ теоретических подходов и основные заключения могут быть полезны для
научной, учебной и учебно-методической деятельности российских ВУЗов по
направлениям «политология» и «международные отношения»; они могут стать
основой для специальных курсов «Актуальные проблемы европейской интеграции»;
«Пространство
свободы,
пространство»,
«Роль
безопасности
России
в
и
правосудия
ЕС
общеевропейском
как
политическое
сотрудничестве
по
противодействию новым вызовам безопасности». Примененные методологические и
теоретические подходы могут быть взяты на вооружение институтами российской
Академии наук, специализирующимися на изучении проблем международного
регулирования миграций, борьбы с организованной преступностью и терроризмом, а
также проблем Европейского Союза. Кроме того, на основе положений и выводов
диссертация могут быть разработаны рекомендации для министерства и ведомства
РФ,
занимающихся
данными
проблемами,
например,
МИД,
Федеральная
миграционная служба, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел.
24
Глава
1.
Свобода,
безопасность
и
правосудие
как
политическое
пространство
1.1.Концептуальные основы формирования пространства
Чтобы понять причины и мотивацию расширения сотрудничества в сфере
внутренних дел и юстиции в масштабах Евросоюза необходимо обратиться к
широкому спектру причин и теорий.
проблему,
свидетельствующих
о
Рассмотрим два характерных взгляда на
принадлежности
их
сторонников
к
двум
противоположным теориям европейской интеграции – неофункционализму и
межправительственному подходу (интерговерментализму). Первый из названных
подходов созвучен неолиберальной теории взаимозависимости Роберта Кохэйна и
Джозефа Ная, согласно которой государства в процессе усиления глобализации
стремятся решить свои национальные проблемы в международном масштабе, во
взаимодействии с транснациональными акторами45. В русле данной логики,
необходимость усиления сотрудничества стран ЕС в вопросах внутренних дел и
юстиции Т.Фейст и Й.Сессен объясняют ограничением возможностей отдельного
государства
контролировать
иммиграционные
потоки,
обусловленного
экономическими факторами и нормами международного права46.
Подобные
взгляды
перекликаются
с
аргументами
в
рамках
неофункционалистской традиции, в соответствии с которой эффект «перелива»
(spillover) и «непреднамеренных последствий» формирования других направлений
деятельности Европейского Союза стали основанием для становления его общей
иммиграционной политики. Так, С.Лавене считает, что создание Единого внутреннего
рынка ЕС, одной из базовых характеристик которого стала свобода передвижения
лиц,
45
потребовало
разработки
«компенсирующих
мер»
для
поддержания
Keohane R.O., Nye J.С. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston: Little Brown,
1977.
46
Faist T. (ed.) Dual Citizenship in Europe: from Nationhood to Societal Integration. Avebury: Ashgate,
2000; Soysal Y. N. Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe. Chicago: Univ.
of Chicago Press, 1994.
25
общественного порядка47, что и привело к возникновению пространства свободы,
безопасности и правосудия.
Ф.Пасторе указывает, что сотрудничество государств-членов в сфере юстиции
и
внутренних
дел
вначале
основывалось
на
исключительно
практичных,
приземленных и функциональных устремлениях. В 1980-е годы осуществление
пограничного контроля, который, кроме всего прочего, замедлялся и прерывался
многочисленными забастовками, становилось все более затратным предприятием.
Поэтому решение правительств пяти стран об отмене внутренних границ было
принято в Шенгене в 1985 году в рамках классического технократического и
функционалистского подхода. Но в процессе обсуждения механизма отмены
пограничного контроля весьма актуальными стали соображения безопасности,
которые начали высказывать первыми представители ведомств, обеспечивающие эту
безопасность, а потом и политики. Поэтому главной логикой, которая доминировала
при обсуждении положений Шенгенской конвенции 1990 года стала необходимость
разработки тех самых «компенсирующих мер» во избежание негативных последствий
завершения строительства единого рынка для внутренней безопасности граждан в
рамках пространства без границ.
Однако впоследствии в сфере внутренних дел и юстиции произошел серьезный
сдвиг в сторону наднационального регулирования – передачи компетенций с
межправительственного на коммунитарный уровень и изменения процесса принятия
решений. Начавшись как межправительственное сотрудничество, сфера внутренних
дел и юстиции преобразовалась в пространство свободы, безопасности и правосудия,
представляющего
собой
пример
«интенсивного
трансправительственного
сотрудничества»48. Следуя такой же логике, С.Лавене поясняет, что данный подход
сочетает элементы традиционного коммунитарного метода с межправительственным;
он отличается относительной слабостью гармонизации законодательств и акцентом
на оперативное сотрудничество между государствами-членами49.
47
Lavenex S. Justice and Home Affairs: Communitarization with Hesitation // Wallace H., W. Wallace W.,
Pollack M. (eds). Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford Univ. Press, 2005. P. 460; См.
также // Journal of Common Market Studies. 2001. Vol.39, N 4. P.754.
48
Pastore F. Just Another European Dream? Paper presented at the international seminar for experts on
“European Migration and Refugee Policy: New Developments”. Rome: Cicero Foundation, 15 November
2002. http://www.cicerofoundation.org/lectures/pastore_nov02.html
49
Lavenex S. Op.cit., P.458.
26
Стоит отметить, что концептуализация «коммунитарного метода» интеграции
(Сommunity method) и коммунитаризации (communitarization) стала важным вкладом
нео-функциональной школы в изучение европейской интеграции. Так, К.Уэббу
коммунитарный метод представлялся в идеале как «процесс формирования политики
Европейских сообществ, движущей силой которого выступала Комиссия; при этом
отличительной чертой данного процесса было участие в нем представителей
национальных государств, обсуждавших варианты принятия решения в рамках
Совета». Таким образом, Уэбб понимал коммунитарный метод не просто как
«правовые установки институтов, формирующих политику, но и как своего рода
«процедурный кодекс», обуславливающий ожидания и поведение Комиссии и
государств-членов как участников процесса50.
иного
направления
национального
политики
уровня на
определяется
«Коммунитаризация» же того или
как
«передача
компетенций
с
уровень Европейских сообществ (коммунитарный
уровень)»51. Примечательно, что в официальных документах Европейского Союза
присутствует именно такое понятие, когда речь идет о реформе юстиции и
внутренних
дел52,
однако
в
литературе
коммунитаризация,
как
правило,
отождествляется с переносом компетенций на наднациональный (supranational)
уровень53. Так, например, Й.Монар говорит о сфере юстиции и внутренних дел как о
«гибридном» режиме, сочетающем межправительственные и наднациональные
черты54.
Цит по: Pollack M. Theorizing EU Policy-Making // Wallace H., Wallace W., Pollack M.A. (eds.). PolicyMaking in the European Union. Oxford: Oxford Univ.Press, 2007. P.18-19.
51
Vink M. What is Europeanization? And Other Questions on a New Research Agenda. Paper for the
Second YEN Research Meeting on Europeanisation, University of Bocconi, Milan, 22-23 November 2002.
Цит. по: Meloni G. Wider Europe: the Influence of the EU on Neighbouring Countries. The case of Russia
and Ukraine. Florence, 2007. P.23.
52
Так, Конвент в процессе подготовки текста Конституции ЕС, квалифицировал «коммунитарный
метод» как «институциональный рабочий режим для «первой опоры» Европейского Союза» на
основе принципа субсидиарности, обладающий четырьмя характерными чертами: монополия
Комиссии на законодательную инициативу, голосование квалифицированным большинством в
Совете, участие Европейского парламента в законодательном процессе, полномочность Суда
обеспечивать единство интерпретации права Сообществ.
European Union Glossary
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/community_intergovernmental_methods_en.htm
53
Ette A., Faist T. The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration: Research,
Questions and Concepts // The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration /A. Ette,
T.Faist (eds.). L., 2007. P.4; С.Хиrc анализирует процесс «наднационального» (supranational) процесса
принятия решений. Hix S. The Political System of the European Union. 2nd ed. L.: Palgrave Macmillan,
2005. P.6.
54
Monar, J. The Dynamics of Justice and Home Affairs: Laboratories, Driving Factors and Costs. P. 763.
50
27
Р.Бугров
справедливо
отмечает,
что
«для
неофункционалистов
изменение/развитие интеграции происходит в период между подписанием очередного
договора,
который
только
легализует
произошедшие
«переливания»55.
Соответствующую такому подходу логику предлагают A.Этте и Т.Фейст, разделяя
формирования сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции на несколько
этапов,
границы
которых
установлены
подписанием
Маастрихтского
и
Амстердамского договоров56. В целом, подобной методики выделения этапов
придерживаются
многие
исследователи,
выделяя
домаастрихтский,
пост-
амстердамский и постлиссабонский периоды57.
Важно отметить, что неофункционалисты выявили и тенденции процесса
европейской
интеграции,
противоположные
«переливу».
Так,
согласно
классификации П. Шммиттера, в период кризиса интеграции проявляются две
стратегии – «возврат к предыдущему уровню интеграции» (spill back) и
«капсулирование» (encapsulate), т.е. регулирование кризиса интеграции с помощь
незначительных изменений.58 В частности, оба эти сценария возможны как исход
реформы шенгенского Кодекса о порядке пересечения границ.
«Коммунитарный
метод»
традиционно
противопоставлялся
межправительственному подходу, в соответствии с которым государства-члены
принимали единогласное решение, Европейский парламент мог только быть
проинформирован
и
консультировал
Совет,
а
Комиссия
делила
право
законодательной инициативы с государствами-членами. После отмены межопорной
структуры границы между двумя методами формально оказались размытыми.
Например, «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции привела к тому, что
коммунитарный метод стал применяться к межправительственной в прошлом третьей
опоре. Тем не менее, право инициативы Комиссия делит с одной четвертью
Бугров Р.В. Актуальные проблемы европейской интеграции. Нижний Новгород: Издательство
Нижегородского госуниверситета, 2006. С.19.
56
Ette A., Faist T. The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration. P.5-6.
57
Н.Уолкер, например, характеризуя законодательство ЕС в сфере внутренних дел и юстиции,
говорит о пре-амстердамских acquis. См.: Walker N. In Search of the Area of Freedom, Security and
Justice: A Constitutional Odyssey // Europe’s Area of Freedom, Security and Justice /Walker N. (ed.).
Oxford: Oxford Univ. Press, 2004. P.3.
58
Schmmitter P. A Revised Theory of European Integration // Lindberg L., Sheingold S.(eds). Regional
Integration: Theory and Research. Cambridge: MA, 1971. P.242. Цит. По: Бугров Р.В. Указ. соч. С.8.
55
28
государств-членов,
что
лишний
раз
подчеркивает
зыбкость
разделения
на
межправительственный и коммунитарный методы.
Сторонники
либерального межправительственного подхода к интеграции в
сфере юстиции и внутренних дел
центральную роль в этом процессе отводят
государствам-членам ЕС и анализируют перспективу развития пространства свободы,
безопасности и правосудия как результат межправительственного сотрудничества.
Так, У.Уоллес считал, что за наднациональностью скрывается межправительственный
подход:
«Европейские
сообщества
появились
в
результате
компромисса,
достигнутого в переговорах. Их риторическая приверженность интеграции, даже в
конечном итоге, федерации, переплеталась со стремлением продвигать и защищать
национальные интересы»59.
Отправным пунктом данного государство-центристского подхода считаются
функции и полномочия национального государства регулировать миграционные
потоки и контролировать состав населения в рамках своей территории. При этом
сторонники такого объяснения приводят два различных аргумента. Прежде всего,
предполагается, что давление таких внешних факторов как растущая международная
миграция и интернационализация организованной преступности способствуют
совпадению
приоритетных
предпочтений
национальных
государств,
поэтому
возникают предпосылки для их взаимодействия. С учетом такой перспективы
представляется, что Европейский Союз создает рамки сотрудничества для государствчленов с целью минимизации негативного внешнего воздействия и операционных
издержек60.
Сторонники второго аргумента исходят из иной отправной точки, полагая что
не внешний фактор, а скорее напряжение внутриполитической обстановки
вынуждают правительства стремиться к сотрудничеству на наднациональном уровне.
Например, C.Каслс и Г.Козак, С.Джоппке, Дж. Лав выделяют факторы, способные
привести национальное государство к потере контроля над осуществлением
иммиграционной политики: общественное мнение, рост популярности крайне-правых
59
Wallace W. Collective Governance /Wallace H., Wallace W. (eds.). Policy making in the European Union.
P.292.
60
Moravcsik A. Preferences and Power in the European Community: a Liberal Intergovernmentalist
Approach // Journal of Common Market Studies.1993., Vol. 31, N 4. P.473–524.
29
партий, деятельность экономических акторов и этнических групп 61. Под этим углом
зрения В.Гуирадон и Дж. Гусманс объясняют поддержку общей иммиграционной
политики ЕС со стороны национальной бюрократии предоставленными ей
возможностями обойти препятствия, возникающие на национальном уровне
посредством передачи компетенции институтам ЕС 62. В том же русле В.Гуиродон
утверждает, что интернационализацию следует понимать как «случай поиска
наиболее выгодной опции территориальной подсудности (venue shopping), при
котором
правоохранительные
международном
контексте»
ведомства
лишь
потому,
выигрывают
что
от
встречают
деятельности
гораздо
в
меньше
препятствий, чем внутри собственной страны63. «Спонсированная» государствамичленами европеизация национальной политики, таким образом, предполагает экспорт
чисто национальных проблем для решения их на наднациональном уровне. Для
иллюстрации данного тезиса ряд авторов, например, П.Хенсон и Н.Мэлэн, а также
Й.Монар приводят стремление канцлера Г.Коля к «коммунитаризации» политики
убежища для того, чтобы выйти из тупика, в который зашли в Германии дебаты о
реформе национального законодательства64. Разделяя данную точку зрения, К.КрафтКозак и М.Шишева на основе либерального межправительственного подхода
анализирует позиции государств-членов в ходе межправительственной конференции
накануне принятия Амстердамского договора, доказывая, что на исход реформы
третьей опоры повлияли те или иные национальные предпочтения65. В сфере
иммиграционной политики С.Лавене продемонстрировала, что действия ведомств,
формирующих политику внутренних дел и юстиции, мотивированы стремлением
«обойти внутриполитические препятствия на пути политических реформ». 66
61
Castles S., Kosack G. Immigrant Workers and Class Structure in Western Europe. N.Y.: Oxford Univ.
Press, 1985; Joppke C. Immigration and the Nation-State: the United States, Germany and Great Britain.
N.Y.: Oxford Univ. Press, 1999; Lahav G. Immigration and Politics in the New Europe: Reinventing
Borders. Cambridge: Cambridge Univ.Press, 2004.
62
Guiraudon V. European Integration and Migration Policy: Vertical Policy-making as Venue Shopping //
Journal of Common Market Studies. 2000. Vol. 38, N 2. P. 251–271; Huysmans J. The European Union and
the Securitization of Migration // Journal of Common Market Studies., 2000. Vol. 38, N 5. P.751–777.
63
Guiraudon V. Op.cit. P. 252.
64
Henson P., Malhan N. Domestic Politics and Europeanisation in the German Migration Debate: the
Elusive Search for a European Migration Policy. Third ECSA-World Conference., Brussels, 1996. P.3
65
Kraft-Kasack K., Shisheva M. The Communitarization of Asylum and Immigration Policy at Amsterdam:
A Liberal Intergovernmentalist Account. Berlin: Hertie School of Governance Working Papers. 2008. N 31.
66
Lavenex S. Shifting Up and Out: The Foreign Policy of European Immigration Control // West European
Politics., 2006. Vol. 29, N 2, P. 332.
30
В ряде работ, написанных в 1990-е годы, Э.Моравчик роль главной движущей
силой европейской интеграции отводил правительствам государств-членов, которые
принимают важные решения в ходе межправительственных конференций и в
процессе
переговоров.
формирование
Каждый
национальных
раунд
переговоров
предпочтений;
делится
на
три
межгосударственный
этапа:
торг
и
институциональный выбор.
Чтобы
Моравчик
объяснить
обращается
процесс
к
формирования
либеральным
национальных
теориям
предпочтений,
международных
отношений.
Главными акторами международной политики представляются рациональные и не
склонные к риску индивидуумы и отдельные группы, которые стремятся продвинуть
различные интересы под давлением тех или иных обстоятельств. Государство лишь
служит
институтом
трансформирующим
представительства,
интересы
своего
рода
внутригосударственных
«приводным
ремнем»,
акторов
политику
в
правительства.
В сфере международных отношений государство выполняет роль главного
инструмента, посредством которого внутригосударственные акторы могут оказывать
влияние
на
предпочтения67.
межправительственные
Так,
существуют
переговоры,
группы,
формируя
поддерживающие
национальные
иммиграцию
–
предприниматели, диаспоры и правозащитники; с другой стороны, профсоюзы и
националисты предпочтение оказывают мерам, ограничивающим иммиграцию.
Первая группа влияет на правительство, добиваясь расширения возможностей
иммиграции, при таком подходе во главу угла ставится эффект распределения
выгоды. В случае иммиграционной политики выгоды получает одна группа – сильное
про-иммигрантского лобби, тогда как затраты ложатся на все население.
Поддерживая данное предположение, Г.Фримен подчеркивает, что в такой
ситуации правительства пытаются заручиться поддержкой населения, придерживаясь
рестриктивного подхода – ограничения притока иммигрантов. В статье, написанной
67
Moravcsik A. Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics // International
Organization. 1997. N 51 (4). P.516-518; Moravcsik A. The Choice for Europe. Social Purpose and State
Power from Messina to Maastricht. Ithaca: Cornell Univ. Press,1998., P.24.
31
совместно с А.Кесслером, Г.Фримен добавляет, что экономический спад ослабляет
лобби предпринимателей, поддерживающих иммиграцию.68
Рестриктивные действия европейских правительств Т.Гивенс и А.Людтке также
считают ответом на соответствующие настроения общественности69. Отталкиваясь от
теории «повестки дня» Ф.Баумгарнера и Б.Джонса,70 они утверждают, что чем выше
внимание общественности к тому или иному вопросу, тем больше правительства
учитывают общественное мнение при формировании преференций и принятии
решений. Если главный интерес национального правительства в успехе на
предстоящих выборах, оно должно принимать во внимание позицию электората 71.
Однако общественное мнение не бывает однородным. В этой связи выделяются
три направления внутренних дел и юстиции: предоставление убежища, трудовая
миграция, борьба с нелегальной иммиграцией. Предприниматели лоббируют
поддержку трудовой миграции, но в то же время, они не будут противодействовать
нелегальной иммиграции, потому что заинтересованы в дешевой рабочей силе.
Рестриктивные настроения в общественном мнении относительно предоставления
убежища будут преобладать в случае, если диаспоры и правозащитные организации
не имеют сильных позиций в той или иной стране.
Государственные предпочтения также отражают интересы политических
акторов на субнациональном уровне, которые участвуют в ратификации и
имплементации договоров ЕС. Например, формирование общей иммиграционной
политики
Евросоюза
представляет
несомненный
интерес
для
правительств
германских земель, которые выплачивают социальные пособия претендентам на
убежище. Интересы этих акторов могут также быть обусловлены их желанием
достижения успеха на региональных выборах. Однако они могут отличаться от
предпочтений национальных правительств, так как имеют дело с различными
электоратами.
68
Freeman G. P.Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States // International Migration
Review. Vol. 29, N 4. P.893; // Journal of Common Market Studies. 2005. Vol. 43, N 4. P.840-841.
69
Givens T., Luedtke A. European Immigration Policies in Comparative Perspective: Issue Salience,
Partisanship and Immigrant Rights // Comparative European Politics. 2005., N 3 (1). P.7.
70
Baumgartner F. R., Jones B. D. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of
Chicago Press, 1993. Согласно теории «повестки дня» (agenda-setting theory) средства массовой
информации «навязывают» своей аудитории список наиболее актуальных тем (повестку дня).
71
Ludtke A. Why a European Immigration Policy? A Comparative Study of National Immigration Politics
for Supranational Delegation. San Francisco: 49th Annual Convention, March 2008. P.2.
32
Моравчик применяет теорию торга для объяснения того, как достигается
результат того или иного предпринятого действия. Он выделяет две разновидности
результатов – эффективность и распределение выигрыша. В первом случае
выясняется, достигается ли парето-эффективность (т.е. состояние, когда исчерпаны
все выгоды от обмена/сотрудничества); во втором - каким образом приобретенные от
сотрудничества выгоды распределены между государствами-членами. Поскольку
решения
в
ходе
межправительственных
конференций
(МПК)
принимаются
посредством торга и требуют единогласия, то каждое государство может
заблокировать предложение, которое кажется ему проигрышным по сравнению с
имеющимися альтернативами. Следовательно, по мнению Моравчика, все результаты
на выходе переговоров МПК при таком раскладе можно расценивать как паретоулучшение, т.е. выигрыш для всех участников процесса. Объясняя принципы
распределения выигрыша, Моравчик уточняет, что результат в данном случае зависит
от способности государства-члена к торгу, которая, в свою очередь, зависит от двух
факторов. Во-первых, способность правительства удачно вести торг определяется
обладанием необходимой информации. Поскольку Моравчик допускает, что
информация о национальных предпочтениях и институциональном выборе легко
доступна, то главным следует считать другой фактор – степень политической
взаимозависимости государств. Сила того или иного правительства в процессе торга
обратно пропорциональна жесткости его позиции относительно заключения того или
иного соглашения. Иными словами, если правительство действительно хочет чего-то
добиться, оно должно быть готово к компромиссу. Государства, которые делают
большую ставку на результаты достигнутого соглашения, готовы идти на уступки
ради его заключения.
Наконец, Моравчик приводит объяснения институциональному выбору в ходе
переговоров/торга. Главный институциональный выбор государств-членов в рамках
Евросоюза – передача (pooling) суверенитета. По Моравчику, суверенитет передается,
когда государства приходят к согласию относительно необходимости отказа от
единогласия в решении определенных вопросов; в рамках законодательного процесса
в ЕС в таком случае применяется голосование квалифицированным большинством в
Совете. Высокая вероятность конфликтов вызывает желание правительств сохранить
33
право вето с тем, чтобы их мнение всегда учитывалось в важных вопросах. Выбор в
пользу передачи суверенитета происходит в том случае, когда эффективность
достигнутого результата важнее для государства-члена, чем обладание правом вето72.
Таким образом, в соответствии с либеральным межправительственным
подходом, в случае, когда односторонние действия государств представляются
неэффективными, они склоняются к сотрудничеству. Предпочтения же правительств
при
принятии
решений
определяются
запросами
влиятельных
и
хорошо
организованных акторов, чьи ставки в данной сфере политики достаточно высоки. В
то же время следует подчеркнуть, что как неофункционалисты, так и сторонники
межправительственного подхода признавали сотрудничество и процесс интеграции
прогрессом и достижением по сравнению с национализмом. С течением времени в
противостоянии
наднационального/коммунитарного
и
межправительственного
подходов появляется все больше нюансов, позволяющих скорее говорить об их
взаимозависимости, которая и определяет сущность функционирования пространства
свободы, безопасности и правосудия и, в частности, его лиссабонской реформы.
Свой вклад в объяснение процесса европейской интеграции и его влияния на
сферу внутренних дел и юстиции внесли последователи теории «управления» С.Хикс, Б.Кёхлер-Кох, Я.Баш и М.Флиндерс и др. Причисляя себя к сторонникам
школы «наднационального управления» (supranational governance), С.Хикс называет
Европейский
Союз
«новой
формирующейся
системой»,
в
рамках
которой
сосуществуют многочисленные интересы и акторы, государства-члены не обладают
полным контролем, наднациональные же институты (Комиссия, Европарламент и
Суд) осуществляют важное независимое влияние на результаты политики ЕС.
Объясняя причины и мотивы формирования сотрудничества в сфере внутренних дел
и юстиции, Хикс, так же как и Моравчик, призывает учитывать внешние факторы
(воздействие интернационализации миграции и организованной преступности), но,
кроме
этого,
учитывать
административной
элиты
интересы
и
правительств
наднациональных
стран
ЕС,
акторов
а
также
(Комиссии
Европарламента)73.
72
Moravcsik A. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. P.51,
75.
73
Hix S. The Political System of the European Union. 2nd ed. L.: Palgrave Macmillan, 2005. P.P.34, 359.
и
и
34
М.Родес, другой последователь теории управления, разработавший модель
«политических сетей», полагал, что «управление осуществляется посредством
организованных сетей государственных и частных акторов, которые определяют
политику ЕС».74 Подобный подход был особенно наглядно проиллюстрирован в
рамках концепции «многоуровнего управления». Его сторонники объясняли процесс
европейской
интеграции
как
следствие
совместных
решений
акторов
на
национальном и европейском /коммунитарном уровнях и, кроме того, доказывали,
что
в
результате
вертикального
пересечение/сцепление
распределения
коммунитарного,
компетенций
национального
и
происходило
суб-национального
уровней. Ф.Шарпф полагал, что свобода действий государств-членов в заданных
пределах варьируется в рамках того или иного направления политики. При этом
важна роль Комиссии как разработчика повестки дня, а также и процедура гибкой
интеграции, которая служит инструментом защиты от применения права вето
государствами-членами.
коммунитарном,
Соответственно,
национальном
и
взаимодействие
субнациональном
между акторами
уровнях
на
существенно
различается.75
В контексте данного диссертационного исследования особый интерес
представляет концепция «европеизации» как боковой ветви «многоуровнего
управления». Изначально концепция применялась главным образом для анализа
воздействия права ЕС на национальные правовые системы. Однако в более широком
смысле посредством данного подхода исследовались самые разные процессы
социальных и политических изменений, таких как «реконфигурация границ ЕС в
процессе интеграции, усиление роли институтов ЕС, а также и влияние европейской
интеграции на окружающий мир, государства, в Евросоюз не входящие и
международные
организации».
Предлагая
такое
определение,
Дж.Ольсен
подчеркивает, что у «европеизации» много лиц76.
74
Rhodes R.A.W. The New Governance: Governing without Government // Political studies. 1996. N 44/3.
P.660.
75
Scharpf F. The Joint –Decision Trap Revisited // Journal of Common market Studies. 2006. Vol.44, N 4.
P.845-864; Benz A., Zimmer C. The EU’s Competences: The Vertical Perspective on the Multilevel System
// Living Reviews on European Governance. 2008., N 3, P.18.
76
Olsen J. P. The Many Faces of Europeanization // Journal of Common Market Studies. 2002. Vol. 40, N.
5. P. 921–9.5
35
Свое видение концепции демонстрируют Т.Рисс, М.Коул и Дж. Капарозо,
называя «европеизацией» «возникновение и развитие на европейском уровне особых
структур управления для решения политических проблем, а именно, политических,
правовых и социальных институтов, которые формализуют взаимодействие между
акторами, а также и политических сетей, специализирующихся на разработке
европейских правил».77
Схожую, но более развернутую, и потому удачную, интерпретацию термина
выдвинули C.Балмер и C.Радаэлли: они определяют европеизацию как «1)
формирование; 2) распространение; 3) институционализация
формальных и
неформальных правил, процедур, политических парадигм, способов действий и
общих убеждений и норм, которые сначала были разработаны и консолидированы на
уровне ЕС, а впоследствии инкорпорированы в логику внутриполитического
(национального и субнационального) дискурса государств-членов, политические
структуры и публичную политику»78.
Данным определением предоставляются широкие рамки для понимания модели
многоуровневого управления в Европейском Союзе, и, кроме того, акцентируется
двусторонний процесс европеизации - снизу вверх и сверху вниз - между ЕС и
государствами-членами. В этой связи любое объяснение реакции государства-члена
на требования, предъявляемые институтами ЕС возможно лишь, если принимается во
внимание взаимодействие этих двух процессов. В рамках представленного
исследования
европеизация
анализируется
главным
образом
как
процесс,
направленный сверху вниз и проходящий три стадии: формируются правовые,
политические
и
институциональные
установки
на
коммунитарном
уровне;
оказывается давление на государства-члены с целью адаптации их политики к
данным установкам; наконец, сама национальная адаптация, которая в работе
затрагивается лишь косвенно.
77
Risse T., Cowles M., Caporaso J. Europeanization and Domestic Change: Introduction // Cowles M.,
Caporaso J., Risse T. (eds.) Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. L., 2001. P.3.
78
Bulmer S. J., Radaelli C. M. The Europeanisation of National Policy? // Queen’s Papers on
Europeanisation., 2004. Vol. 1. P.4.
36
Таблица 1. Типы европеизации
Тип
Сущность
Характерные черты
Тип 1
Рост компетенции
и Формирование
полномочий акторов и коммунитарного/наднационального
институтов ЕС
Тип 2
Воздействие
политику
уровня политики
ЕС
на Акцент
на
различные
ответы
государств- государств-членов на воздействие
членов
коммунитарного уровня с целью
адаптации их политики
Тип 3
Взаимосвязи
и Действует
в
более
широких
взаимодействие
рамках, в том числе вне правового
государств-членов
поля ЕС
Таблица составлена на основе данных Bache I. Europeanization: A Governance
Approach. Paper presented at the EUSA 8th International Biennial Conference, Nashville,
March 27-29 2003. P.7.
В диссертационном исследовании применяется и типология европеизации,
которая в принципе тождественна перечисленным стадиям процесса. К первому типу
относится расширение полномочий и компетенций институтов и акторов уровня ЕС.
Второй тип включает воздействие этих возрастающих полномочий и компетенций на
внутреннюю политику государства-члена; третий тип сфокусирован на механизмах
взаимодействия государств-членов.
Чтобы расширить определение второго типа европеизации с включением
элементов первого и третьего типов, следует уточнить, что европеизацией можно
считать переориентацию политики и практики государств-членов в соответствии с
установками, разработанными институтами ЕС. Ряд исследователей указывает на
«адаптацию с цветом национального флага», при которой национальные особенности
продолжают в значительной степени влиять на конечный результат. Т.Рис, М.Коулс и
37
Дж.Капоразо подчеркивают важность соответствия между содержанием установок на
уровне ЕС и действующими структурами, политикой и административной практикой
на национальном уровне: чем меньше соответствие, тем сильнее «адаптационное
давление» на государство-член; и наоборот, чем соответствие выше, тем слабее
давление79.
Пространство свободы, безопасности и правосудия представляется особенно
интересным сюжетом для изучения процесса европеизации по двум причинам.
Прежде всего, иммиграционная политика определяет деятельность суверенного
государства в сфере контроля на своей территории над въездом и проживанием
иностранцев. Таким образом, гармонизация пространства в самом буквальном смысле
устанавливает
пределы Европы, ее внешние границы и способы пограничного
контроля. Кроме того, важно проследить, как развивается европеизация в тех сферах
политики, над которыми национальные государства соглашаются ослабить контроль
в последнюю очередь.
В
данном
диссертационном
исследовании
концепция
европеизации
применяется для анализа формирования коммунитарного/наднационального уровня
сферы внутренних дел и юстиции, а также создания правовых, политических и
оперативных acquis в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. При
том, что европеизация понимается как двусторонний процесс, акцент делается на
процессе «сверху вниз», т.е. от уровня ЕС к государствам-членам. Важно упомянуть,
что C.Радаэлли предостерегал от понимания европеизации «сверху вниз» как
простого линейного процесса80. Если ЕС требует от государств-членов сделать что-то,
это вовсе не значит, что они так и поступят. Здесь возможны проявления сближения
позиций, а в то же время и их расхождения или же инертности национальных
правительств.
Поэтому
если
и
правомерно
определять
европеизацию
как
потенциальный источник изменения политики государства, следует помнить, что есть
и альтернативные источники, а также другие обстоятельства, объясняющие данные
изменения.
79
80
Risse T., Cowles M., Caporaso. Op.cit.., P.1.
Bulmer S. J., Radaelli C. M. Op.cit.. P.4.
38
Если
первоначально
предполагалось,
что
концепция
многоуровневого
управления объясняет специфику внутреннего развития ЕС, то постепенно ее
положения начали действовать и в плане концептуализации отношений Евросоюза с
окружающим миром. При этом в качестве объекта анализа был выбран процесс
перенесения acquis communautaire и внутриевропейских политик (policy transfer) за
пределы ЕС81. Л.Фрис и А.Мёрфи определяли «внешнее управление» как
специфический метод, посредством которого ЕС как наднациональный актор
проектирует свои системы управления за пределы собственных границ. 82
Таким образом, «внешнее управление» или экстернализация - одно из
многочисленных лиц европеизации. Анализ этих понятий, которые в данном
диссертационном исследовании часто употребляются как синонимы83, необходим для
понимания сущности внешнего измерения пространства свободы, безопасности и
правосудия.
Однако Т.Бальзак признает лишь частичной совпадение данных терминов.
«Экстернализация» пространства свободы, безопасности и правосудия в его анализе
означает, что acquis сферы внутренних дел и юстиции становятся частью внешней
политики ЕС. Это обстоятельство особенно очевидно в ряде заявлений Совета, где
определены
«внешнеполитические цели в сфере внутренних дел и юстиции» 84.
Следовательно, внутренние дела и юстиция остаются самостоятельной областью
политики, однако ЕС может в случае необходимости включить ее отдельные
компоненты во внешнеполитическую повестку дня с целью обеспечения внутренней
безопасности ЕС. Внешнее управление же Бальзак рассматривает как специфический
результат интернационализации, которая имеет место в случае, когда ЕС в качестве
политического актора международных отношений ведет переговоры с третьими
странами по вопросам, традиционно принадлежащим к внутренней политике. Таким
См. подробнее Рябов Ю.А. Основные факторы формирования внешнеполитического измерения
пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза // Власть. 2010. № 11. С.116.
82
Friis L., Murphy A. The European Union and Central and Eastern Europe: Governance and Boundaries
//Journal of Common Market Studies. 1999. Vol. 37, N 2. P.211.
83
Отождествление данных понятий часто встречается в литературе. См., например: Wolf S. The
Mediterranean Dimension of EU’s Internal Security // Balzaсq T. (ed.). The External Dimension of EU
Justice and Home Affairs Governance, Neighbours, Security. L.: Palgrave MacMillan, 2009. P.156-157.
84
Balzaсq T. The Frontiers of Governance: Understanding the External Dimension of EU Justice and Home
Affairs // Balzaсq T. (ed.). The External Dimension of EU Justice and Home Affairs Governance,
Neighbours, Security. P.2-3.
81
39
образом, «внешнее управление» - это совокупность процессов, посредством которых
один актор регулирует, руководит или контролирует поведение, а при определенных
обстоятельствах, и интересы другого актора85. Воплощением «внешнего управления»
исследователи называют «экстра-территориализацию», иллюстрируя это понятие
примерами
«удаленного
контроля»,
например,
пограничного,
который
ЕС
осуществляет далеко за собственными пределами.86
В
то
же
время
авторы
призывают
не
ограничивать
«экстра-
территориализацию» лишь борьбой с угрозами безопасности. Так же, как и
вышеупомянутые концепции, эта категория может быть применена ко всем
направлениям пространства свободы, безопасности и правосудия для укрепления
международной безопасности и усиления возможностей и ресурсов третьих стран для
сотрудничества, в том числе и в деле охраны границ.
С.Лавене считает, что на параметры проецирования правопорядка ЕС за
пределы его границ влияют два фактора: институциональный контекст, в рамках
которого разворачивается проецирование, и взаимозависимость ЕС и окружающего
мира. Институциональный контекст, включающий роли и полномочия институтов
ЕС,
определяется
представлением
Евросоюза
о
собственных
задачах
и
ответственности и непосредственно связан с понятием ЕС как «гражданской силы»
(civilian power). Концепция же взаимозависимости, которая включает и внешние
угрозы, объясняет цели внешнеполитических действий ЕС и его стремление обязать
третьи страны участвовать в осуществлении своих внутриполитических целей.
Данная идея, в свою очередь, связана с осознанием Евросоюзом своей роли
гражданского «сообщества безопасности» и ответственности институтов ЕС в
ключевых сферах внутренней политики, особенно в противодействии угрозам
«мягкой безопасности».87
Для иллюстрации своей концепции С.Лавене вместе с Н.Уичман выделяют два
типа «внешнего управления». В рамках «иерархического подхода» ЕС действует в
Rodier C. Analyse de la dimension externe des politiques d’asile et d’immigration de l’UE-Synthèse et
recommendations pour le Parlement européen. Bruxelles : Parlement Europeen, 2006. Цит по: Balzaсq T.
Op.cit.. P.2.
86
Bigo D.,Guild E.(eds.). Controlling Frontiers: Free Movement Into and Within Europe. Aldershot:
Ahsgate, 2005.
87
Lavenex S. EU External Governance in ‘Wider Europe’ // Journal of European Public Policy. 2004. N 4.
P.680.
85
40
вертикальной системе командования и контроля: переносит на третьи страны уже
установленные и не предназначенные для переговоров правила, а затем проверяет их
выполнение при помощи механизмов мониторинга. Такой тип управления требует
наличия четких acquis для переноса их за пределы ЕС, а также сильной мотивации
третьей страны выполнить все предписания. Другой тип «внешнего управления»,
предусматривающий скорее горизонтальной взаимодействие, Лавене и Уичман
называют «трансправительственными сетями», подразделяя их на информационные,
регулятивные и исполнительные. Сетевое управление не предполагает строгого
подчинения, однако, может служить дополнением к вертикальному управлению,
привнося элемент сотрудничества в односторонний процесс исполнения решений
страной, которая не принимала участия в его разработке88. При этом, тем не менее,
нельзя исключать, что Евросоюз будет стремиться играть доминирующую роль и в
горизонтальном сотрудничестве.
В соответствии с типами управления и нео-институционалисткой логикой
«последcтвий» (consenquences) и «целесообразности» (appropriateness) выделяются и
механизмы европеизации/внешнего управления. Иерархический тип управления и
логика
последствий
требуют
жесткого
применения
принципа
кондициональности/обусловленности (conditionality), что предполагает принуждение
с целью изменения поведения актора, при том, что его согласие выполнить
предъявляемые требования тем или иным способом вознаграждается, а отказ может
повлечь
лишение
вознаграждения
или
даже
санкции.
Логика
социального
институционализма – целесообразность – подчеркивает важность убеждения и
социализации как возможных механизмов, поэтому механизмы европеизации в
данном контексте отличаются – это социализация/социальное обучение и модель
извлечения уроков. Первый из упомянутых механизмов предполагает, что политика
ЕС, ее нормы оказывают адаптационное воздействие на третью страну с целью
изменить ее идентичность путем убеждения89. «Извлечение уроков», в свою очередь,
отличается от социализации тем, что «познания в сфере политических реалий,
способов административного устройства, институтов и т.д., действующих в
88
Lavenex S., Wichmann N. The External Governance of EU Internal Security // European Integration.
2009. Vol.31, N 1. P.83.
89
Meloni G. Op.cit. P.30.
41
определенном месте и в определенное время, используются для развития
политической жизни, способов административного устройства и т.п. в другом месте и
в другое время»90. Другими словами, третья страна готова извлечь уроки и
использовать опыт Евросоюза, хотя этот опыт предполагает добровольное, а не
механическое его перенесение на основе расчета затрат и приобретаемых выгод.
Внедряемые в отечественную практику нормы или части законодательств признаются
ценными сами по себе, а не потому что это нормы ЕС.
Следует отметить, что проанализированные типы европеизации/«внешнего
управления» и механизмы, присущие им, идеальны. На практике применяется скорее
комбинированный тип управления, однако разница в подходах к управлению заметна
при подходах в рамках расширения, политики соседства, а также и отношений с
Россией.
Принцип
взаимного
признания
как
основа
функционирования
пространства
Взаимодействие между негативной и позитивной интеграцией стало одним из
главных факторов, объясняющих динамику развития общего рынка ЕС. Ф.Шарпф,
например, утверждал, что негативная интеграция, т.е. устранение барьеров на пути
свободной конкуренции, происходила в существенно больших масштабах, чем
интеграция позитивная – принятие общих регулятивных стандартов. В отсутствии
общих европейских стандартов государства-члены были вправе преграждать доступ
на рынок тому или иному товару на основе национального законодательства 91. С
середины же 1980-х годов активизировалась деятельность Комиссии по преодолению
препятствий на пути свободы передвижения товаров, услуг, капиталов и людей. При
этом Комиссия опиралась на поддержку Суда, который в 1979 году принял
историческое решение по делу «Cassis de Dijon», объявив, что свобода передвижения
не требует гармонизации национальных стандартов. Взамен этого устанавливался
Попеску Н.Европеизация и разрешение конфликтов: взгляд из Молдовы. // Коппитерс Б., Эмерсон
М., Хёйссен М., Ковзиридзе Т., Нутчева Г., Точчи Н., Валь М., Попеску Н., Нодиа Г. Европеизация и
разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии. Пер. с англ. М., 2005.
С..274-279.
91
Scharpf F. Community and Autonomy. Institutions, Policies and Legitimacy in Multi-Level Europe.
Frankfurt a. M.-New York: Campus, 2010. P.45.
90
42
принцип взаимного признания, согласно которому любые товары и услуги,
произведенные и продаваемые в одной из стран ЕС, должны свободно продаваться и
в других92. Таким образом, было устранено одно из самых серьезных препятствий
развитию торговли в рамках ЕЭС – плюрализм национальных стандартов. В отличие
от данных мер «негативной интеграции», «позитивная интеграция» существенно
замедлялась более сложной процедурой принятия решений. Прежде всего, действия в
области формирования общего рынка требовали безусловного одобрения Совета, или
единогласного (как в сфере минимальных размеров косвенных налогов), или
посредством квалифицированного большинства (например, по законодательству об
окружающей среде). В результате, баланс между возможностями рынка и
государственной политикой или между осуществлением принципа неолиберального
дерегулирования и социал-демократическим интервенционизмом смещался в пользу
последнего93.
Проект построения пространства свободы, безопасности и правосудия
демонстрирует очевидное сходство с проектом создания Общего, а впоследствии
Единого внутреннего рынка ЕС, особенно в том, что касается принципа взаимного
признания, который был впервые установлен в сфере политики предоставления
убежища Дублинской конвенцией 1990 года. В 1999 году на саммите в Тампере главы
государств и правительств заявили, что взаимное признание должно стать
«краеугольным камнем» правового и судебного сотрудничества государств-членов
как в гражданской, так и в уголовной сфере 94. Посредством реализации этого
принципа главное препятствие правоприменительной практике внутри ЕС было
преодолено, поскольку различия в национальном уголовном законодательстве
(методы сбора улик и свидетельских показаний, досудебного содержания под
стражей, стандарты наказаний и отчетности) перестали сдерживать взаимодействие
национальных
правоохранительных
органов.
Принцип
взаимного
признания
сохранился и в Лиссабонском договоре (ст.67(3) ДФЕС), который декларировал
стремление ЕС обеспечить «высокий уровень безопасности» посредством взаимного
92
93
EU-court case 120/78. European Court reports, 1979. P. 00649.
Wagner W. Negative and Positive Integration in EU Criminal Law Co-operation // European Integration
online Papers (EIoP). 2011. Vol. 15. P.3.
94
Presidency Conclusions. Tampere European Council, 15/16 October 1999. Point 33.
43
признания решений судов по уголовным делам. Таким образом, ожидалось, что
взаимное признание в сфере правового и судебного сотрудничества окажет такое же
воздействие на формирование пространства свободы, безопасности и правосудия, как
и при создании Единого внутреннего рынка (ЕВР): различные стандарты, например,
защиты
прав
обвиняемого,
не
должны
препятствовать
транснациональному
судебному преследованию подозреваемых.
Однако необходимо сделать одну важную оговорку: в процессе создания ЕВР
эффективность принципа взаимного признания была обусловлена наделением
Комиссии
правом
исключительной
законодательной
инициативы
и
Суда
-
полномочиями следить за тем, выполняют ли государства-члены свои обязательства.
В сфере же внутренней безопасности в долиссабонский период эффективность
наднациональных институтов была крайне низкой, поэтому как принцип взаимного
признания, так и меры «позитивной интеграции» - гармонизация законодательства,
достигались гораздо труднее.
Действительно, применение принципа взаимного признания в ключевых
сферах национального суверенитета требует чрезвычайной осторожности, так как
предполагает
«равноценность»,
«совместимость»
или,
по
крайней
мере,
«приемлемость» правопорядка партнера по сотрудничеству. То обстоятельство, что
введение принципа взаимного признания было предложено Великобританией для
упрощения сотрудничества без гармонизации национального законодательства,
доказывает, что данный принцип не посягает на основы национального суверенитета.
Тем не менее, К.Николаидис предполагает, что «взаимное признание имеет целью
соблюдение национального суверенитета, с одной стороны (позволяя избежать
тотальной гармонизации и централизации), и в то же время радикально меняет
сущность данного суверенитета посредством отделения осуществления властных
полномочий от «территориальной привязки суверенитета». С этой точки зрения
взаимное признание подразумевает «взаимное распределение властных полномочий в
законодательной и правоприменительной практике» или «горизонтальную передачу
суверенитета».95 При создании же Единого внутреннего рынка «негативная
Nicolaıdis K., A World of Difference. Exploring the Dilemma of Mutual Recognition’ (mimeo, 2005),
footnote 4. Цит. по: Lavenex S., Wagner W. Which European Public Order? Sources of Imbalance in the
European Area of Freedom, Security and Justice // European Security. 2007. Vol.16, N 3-4. P.231.
95
44
интеграция» и взаимное признание дополняются рядом мер по коррекции рынка или
«позитивной интеграцией», а именно, согласованием минимальных стандартов,
обязательных
для
всех
государств-членов.
По
свидетельству
Г.Маджоне,
гармонизация (или сближение законодательств посредством введения минимальных
стандартов)
и
взаимное
признание
служат
дополнительными
механизмами
интеграции.96
В рамках пространства свободы, безопасности и правосудия государства-члены
однозначно согласились с необходимостью взаимного признания, но применение
этого принципа осложнялось институциональными, а также и ментальными
барьерами, гораздо более высокими в сравнении с Единым внутренним рынком. Это
обстоятельство объясняется специфической моделью управления, сложившейся в
рамках пространства: сущность ее определяет стремление государств-членов
защитить суверенитет в ключевых для государства сферах (напомним об
«интенсивном трансговерментализме»). Процедура принятия решений с участием
институтов ЕС, посредством которой учреждаются общие стандарты, была введена
только в 2005 году лишь для ограниченного количества направлений политики,
перемещенных в первую опору Амстердамским договором. До вступления в силу
Лиссабонского договора по вопросам, оставшимся в ведении третьей опоры,
Комиссия делила право законодательной инициативы с государствами-членами,
Совет утверждал решения единогласно, Европарламент был практически исключен из
законодательного процесса.
В
области
уголовно-правового
сотрудничества
утверждению
принципа
взаимного признания предшествовало установление общих процедурных стандартов,
и многие государства-члены видели в этом альтернативу общим действиям. Кроме
слабости
гармонизации,
еще
одна
характерная
черта
«интенсивного
трансговерментализма» - важность оперативного взаимодействия - исключает
априори осуществление мер позитивной интеграции, включая контроль со стороны
Суда. Взамен сущность такого рода сотрудничества, в том, что доверие и
совместимость стандартов осуществляться по умолчанию посредством социализации
в процессе каждодневного взаимодействия национальных акторов. Таким образом,
96
Majone G. Mutual Recognition in Federal Type Systems // A. Mullins and C. Saunders (eds.). Economic
Union in Federal Systems. Sydney: Federation Press, 1994. P. 29.
45
«негативная интеграция» демонстрирует свою ограниченность в ключевых областях
государственности не только с точки зрения практического осуществления
соответствующих мер, но и прозрачности сотрудничества.
На первый взгляд, сравнение взаимодействия «позитивной» и «негативной
интеграции» в сфере внутренних дел и юстиции и в формировании ЕВР может
вызвать определенные сомнения. В то время как свобода передвижения товаров,
услуг, капиталов и лиц относится к сфере «низкой политики», уголовно-правовое
сотрудничество и обеспечение безопасности принадлежат к «высокой политике» и
составляют основу государственного суверенитета. Такое положение вещей нашло
отражение и в эволюции полномочий Суда в процессе создания пространства
свободы, безопасности и правосудия: в долиссабонский период его роль в
формировании уголовно-правового сотрудничества была скорее маргинальной. Так
же как и Э.Моравчик, К.Вольф считал, что «международное сотрудничество
направлено на перераспределение национальных политических ресурсов в пользу
исполнительной власти». С этой точки зрения интернационализация способна
«укрепить исполнительную власть посредством учреждения дополнительной сферы
деятельности, где доминируют представители правительственных структур».97
Следовательно, исполнительная власть заинтересована в интернационализации, если
она может таким образом усилить свои позиции в той или иной области
деятельности98.
Чтобы объяснить динамику уголовно-правового сотрудничества, следует
подробнее остановиться на аргументах Моравчика и Вольфа. Поскольку масштабы
распределения внутренних политических ресурсов неодинаковы в тех или иных
сферах деятельности, то и степень готовности государств-членов передать свои
компетенции на европейский (коммунитарный) уровень соответственно различна.
Иными словами, в том случае, если ожидаемое перераспределение политических
ресурсов становится движущей силой действий национальных правительств на пути
европейской интеграции, то вполне очевидна их заинтересованность в европеизации
97
Wolf K. Op.cit. P.333; Moravcsik A. Why the European Community Strengthens the State: Domestic
Politics and International Institutions // Center for European Studies Working Paper. Series 52. 1994,
Cambridge: Center for European Studies, 1994. P.7.
98
Scharpf F. Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Boulder:
Westview Press, 1997. P.64.
46
именно той сферы, где внутриполитические препятствия особенно сильны. С.Лавене
утверждает,
что
«эффект
интернационализации
особенно
заметен
для
демократических государств и может оказаться наиболее важным в сферах,
затрагивающих либеральную сущность их политики, например политику по
регулированию миграции.99 С этой точки зрения аналогичные примеры должны
проявляться
и
в
правоприменительная
области
уголовно-правового
практика
очень
часто
сотрудничества,
также
затруднена
поскольку
внутренними
ограничениями.
В то время как баланс между неолиберальным дерегулированием и социалдемократическим
интервенционизмом
лежит
в
основе
управления
ЕВР,
в
сотрудничестве в сфере уголовного права характерной чертой считается баланс
между безопасностью (заинтересованностью власти в эффективности обеспечения
правопорядка) и свободой (заинтересованностью граждан в защите прав). Динамика
уголовно-правового сотрудничества обусловлена также ожиданиями огромной
выгоды, которую надеются получить национальные правительства и, в частности,
министерства внутренних дел, от процесса европеизации. Перераспределение
политических ресурсов ожидается особенно высоким, так как правительства сами по
себе являются главными объектами уголовного права. В то время как право ЕС,
регулирующее экономические отношения, распространяется главным образом на
частных акторов (производители и потребители, наниматели и наемный персонал),
законодательство ЕС в сфере уголовного права напрямую воздействует на
способность исполнительной власти осуществлять свои ключевые функции –
правоприменительную деятельность и обеспечение внутренней безопасности.
Косвенно
дерегулирование,
административных
т.е.
препятствий
ослабление
на
пути
или
отмена
трансграничного
правовых
или
сотрудничества
непосредственным образом усиливает независимость исполнительной власти от
социально-политической конъюнктуры. В то время как министры обречены в
одиночку вести борьбу в своих национальных кабинетах против дерегулирования
правоприменительной практики, они могут встретить одинаково мыслящих с ними
коллег в Совете. Невзирая на разногласия между министрами внутренних дел и
99
Lavenex S. Wagner W. Op.cit., P.332.
47
юстиции государств-членов, они имеют общий интерес относительно подобного
дерегулирования. В результате, зачастую даже самый низкий общий знаменатель
принятого решения превышает имеющийся status quo, который определяет баланс
между способностью государства исполнять свои правоохранительные функции и
защитой прав граждан, которая ограничивает данные функции государства.
Прежде чем был введен принцип взаимного признания, гармонизация служила
основным
инструментом
уголовно-правового
сотрудничества,
что
требовало
значительных затрат по внесению поправок в национальные законодательства.
Принцип взаимного признания, применяемый в тех областях, где гармонизация не
предусмотрена,
не предполагает подобных действий, упрощая таким образом
сотрудничество. Как и при управлении ЕВР, принцип взаимного признания облегчает
создание общего пространства, в рамках которого законность национального
регулирования (например, в сфере сбора свидетельских показаний или ареста
подозреваемых) может выходить за пределы национальных границ. До применения
взаимного признания одно государство могло послать запрос другому относительно
содействия
в
трансграничном
расследовании,
однако,
последнее
сохраняло
существенную свободу действий в принятии соответствующего решения. В
соответствии с принципом взаимного признания разделение на запрашивающее и
запрашиваемое государства перестает действовать; но появляется новый термин издающее распоряжение государство и выполняющее его. При этом предполагается,
что последнее не будет подвергать сомнению законность любого ордера,
выписанного
первым100.
Подобное
сочетание
усиления
эффективности
правоприменительной практики и незначительного ограничения суверенитета делает
принцип взаимного признания привлекательным для государств-членов.
Конечно же, динамика уголовно-правового сотрудничества не может быть
объяснена исключительно с точки зрения применения принципа взаимного признания
и взаимодействия негативной и позитивной интеграции. Действительно, акцент на
обеспечение безопасности и стремление определять свободу как право проживать в
безопасной среде стал ощущаться с самого начала учреждения третьей опоры сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции. Напротив, очевидно влияние и
100
Peers S. EU Justice and Home Affairs Law. 2nd ed. Oxford: Oxford Univ. Press, 2006. P.433.
48
других факторов на формирование уголовно-правового сотрудничества: уже
упоминавшийся эффект «перелива» интеграции из рамок Единого внутреннего рынка,
а также новые вызовы в борьбе с организованной преступностью усилили
потребность сотрудничества на европейском уровне.101 Более того, призыв министров
внутренних
дел
предоставить им больше
компетенций
для
осуществления
правоприменительной практики нашел общественную поддержку в странах ЕС, не в
последнюю очередь в результате событий 11 сентября 2001 года, а также и
последовавших террористических актов и роста угроз внутренней безопасности.
Таким образом, учреждение пространства свободы, безопасности и правосудия
представлялось институтам ЕС выгодной возможностью продемонстрировать
населению Евросоюза важность и полезность своих действий для углубления
европейской интеграции.
Отличительной чертой сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции
было его изначальное формирование вне институциональной структуры ЕС. Самым
ярким примером в этом отношении служит шенгенское сотрудничество, а, кроме
того,
и
инициатива
Бельгии,
Германии,
Испании,
Франции,
Люксембурга,
Нидерландов и Австрии, заключивших в мае 2005 года Прюмский договор. Договор
получил также название «Шенген-III», главным образом из-за того, что он был
задуман вне правовых рамок ЕС, хотя впоследствии так же, как и его
предшественники, через некоторое время был интегрирован в право ЕС. Тем не
менее, гибридная форма наднационального метода принятия решений и оперативного
сотрудничества между правоохранительными ведомствами ЕС в сфере внутренних
дел и юстиции в долиссабонский период породила значительную свободу действий на
пути «отступления к интернационализации», как этот процесс определяет К.Вольф 102.
Правило единогласия сводило на нет возможности юридически обязывающего
соглашения,
устанавливающего стандарты выше минимальных, даже если
изначально предложенный Комиссией законопроект более или менее сбалансирован.
Слабость судебного и парламентского контроля ощущалась даже при принятии
101
Monar J. The Dynamics of Justice and Home Affairs: Laboratories, Driving Force, and Costs // Journal of
Common Market Studies., 2001. Vol. 39, N 4. P.753-755.
102
Wolf K. The New Raison d’Etat as a Problem for Democracy in World Society// European Journal of
International Relations.Vol.5. N 3. P. 333.
49
минимальных стандартов в «коммунитаризованных» сферах внутренних дел и
юстиции, как иммиграционная политика и предоставление убежища.
Несмотря на то, что в пост-амстердамский период наблюдался заметный сдвиг
от неформального сотрудничества к применению юридически обязывающих
инструментов, все же характерной чертой пространства свободы, безопасности и
правосудия следует считать оперативное сотрудничество и координацию действий
национальных ведомств вне рамок законодательной деятельности институтов. Такой
тип
сотрудничества,
не
регламентированный
Договорами,
осуществляется
посредством сетевого сотрудничества структуры специалистов в сфере внутренних
дел и юстиции в форме совместных операций, как, например, пограничный контроль,
или совместных расследований преступлений, а также в рамках специальных агентств
и координирующих структур, как Европол, Евроюст, ФРОНТЕКС и др.
Концепция доверия в контексте формирования пространства свободы,
безопасности и правосудия.
Доверие всегда играло важную
роль в формировании международных
отношений. Анализ проблемы доверительных отношений привлекает внимание
исследователей,
полагавших,
что
доверие
сторон
является
условием
их
сотрудничества.
В рамках институционального анализа американский политолог
А.Хоффман пришел к выводу о том, что доверительные отношения складываются при
одном главном условии: актор международных отношений готов к тому, чтобы
другие акторы контролировали его национальные интересы. В этом случае доверие
основано на убеждении, что те, кому ты доверяешь, не используют предоставленную
им свободу действий для нанесения вреда этим интересам. Для установления
доверительных отношений формируются 1) механизмы, используемые для контроля
над осуществлением данной политики и 2) правила, которые акторы согласуют в
подписанных ими документах, служащих основой их отношений. Основная идея
Хоффмана – соглашения, которые оставляют больше возможностей для свободы
действий (рамочные соглашения) демонстрируют больший уровень доверия, чем
более жесткие уставные документы. Хоффман утверждает, что доверительные
50
отношения подразумевают не только готовность рисковать собственными интересами
(например,
государственными
интересами
или
интересами
международной
организации), но и убежденность в том, что партнер выполнит свои обязательства не
использовать оказываемое ему доверие против доверяющего ему актора 103.
Доверительные отношения, кроме того, можно определить как следование
неким установленным негласным правилам. К таким отношениям делает отсылку и
концепция «сообщества безопасности» К.Дойча. Для Дойча доверие – это лишь
фактор, обеспечивающий большую предсказуемость поведения, а не мера уровня
безопасности104. В соответствии со взглядами современных представителей теории
коммуникации - Э.Адлера и М.Барнета, сообщество безопасности, основанное на
прочной уверенности его членов в мирном развитии взаимоотношений, не может
возникнуть, если нет взаимного доверия и общей идентичности среди его
участников.105 Существует сложная система взаимоотношений между понятиями
«доверия», «предсказуемости поведения» и «мирного развития»: залогом доверия
служит предсказуемость поведения, она зиждется на ожидании мирного течения
событий, которое, в свою очередь, лежит в основе сообщества безопасности. Наличие
общих ценностей и длительная история сотрудничества имеют несомненное значение
для формирования доверительных отношений, хотя первые, как и другие критерии
«сообщества безопасности», не высвечивают в достаточной степени фактор
обязательств – центральный в концепции доверия. Доверие предполагает, что актор
строит свои ожидания на предыдущем опыте отношений, а ослабление или усиление
его ожиданий зависит от ответных действий партера, облеченного доверием.
Свое видение проблемы доверия представил и видный британский
исследователь Бенедикт Андерсон. Он полагал, что отношения, основанные на
негласных правилах, стоит рассматривать скорее как продукт воображения, чем
реальности. Тем не менее, они подвергаются постоянной проверке конкретной
103
Hoffman A. A Conceptualisation of Trust in International Relations //European Journal of International
Relations. 2002. N 8 (3). P.375-401.
104
Deutsch K.W. Political community and the North Atlantic area: International Organization in the Light of
Historical Experience. Princeton: Princeton Univ. Press, 1957. P.54.
105
Adler E., Barnett M. Security Communities. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1998. P.10.
51
практикой и опытом, при этом учитывается мотивация, эффективность политики и
определенные действия актора, которому доверяют 106.
Доверие можно определить как ожидание доброжелательных действий и
намерений со стороны партнеров. Такова позиция Ф.Фукуямы; он называет доверием
«ожиданием, формирующимся в рамках общества, которому присуще стабильный и
честный дух сотрудничества на основе общих норм поведения»107. Когда государства
доверяют друг другу, состояние войны между ними становится невозможным. В
сфере
международных отношений
доверие
также подразумевает
готовность
рисковать и брать на себя ответственность за последствия действий партнера,
необходимость учитывать степень риска в процессе принятия решений о
сотрудничестве. Таким образом, доверие можно определить как психологический
механизм, посредством которого участники международных отношений, например,
дипломаты
и
официальные лица
стремятся
управлять
рисками,
неизбежно
присущими их сотрудничеству и любой договоренности на международной арене.
Акторы, которые вверяют свои интересы другим, всегда находятся под угрозой
предательства. Если бы угрозы предательства не существовало, доверительные
отношения также не были бы проблемой, заслуживающей внимания. Эту мысль
подчеркивают американские философы А.Байер и Р.Хардин, полагая, что доверие
основано на ожидании того, что партнер не предаст твоих интересов, даже если он в
принципе способен на предательство. Доверие всегда предполагает готовность
рискнуть. Обращение к проблеме доверия требует проактивного профилактического
подхода. Если акцент делать лишь на рестриктивных и репрессивных мерах
(например,
контроле
над
иммиграцией),
результатом,
скорее
всего,
станет
продолжающееся недоверие. С другой стороны, доверие можно считать безусловным
довольно редко - чаще всего существуют пределы и границы доверительных
отношений108.
106
Anderson B. Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. L.-N. Y.:
Verso, 2006. P.240.
107
Fukuyama F. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. NY: Free Press, 1995.P. 26.
Проблема доверия России и ЕС в рамках общего пространства свободы, безопасности и
правосудия / Европейский Союз в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной, Н.Ю.
Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. М.: Весь мир, 2012. С.500-501.
108
52
Проблема
доверия
–
центральный
вопрос,
который
возникает
при
осуществлении намерения усилить и укрепить сотрудничество в том или ином
направлении. Одним из самых показательных таких направлений можно считать
сотрудничество государств в борьбе с организованной преступностью. Связывая
понятия доверия и безопасности как «общественного блага» (public goods), Н.Уолкер
утверждает, что безопасность - это не только «доверительное отношение к
окружающему миру». Он полагает, что доверие – это то, во что государство и
общество должно инвестировать средства, если нет уверенности в том, что
действующие институты или партнеры/агенты поступают надлежащим образом для
сохранения безопасности. Таким образом, доверие предполагает активные действия
по выстраиванию надежных отношений или же предупредительные действия в случае
отсутствия
ожидания
надежности.
Нежелание
же
или
отказ
выстраивать
доверительные отношения с партнером могут привести к его ответной реакции;
возможности познания друг друга и сближения закроются, и в результате «толстые»
общественные блага грозят уступить место «общественным антиблагам» (public
bads), например, отсутствию стабильности и безопасности109.
Малькольм
Андерсон,
обращаясь
к
понятию
доверия
как
основы
сотрудничества национальных полицейских ведомств, подчеркивает, что «без
доверия возможны лишь самые примитивные формы человеческой кооперации. Он
подчеркивает, что выстраивание доверительных отношений требует обоюдных
моральных обязательств и в то же время элемент риска в случае, если нет
возможности получить полное представление о мотивациях партнеров110.
Отсутствие должного уровня доверия считается одной из главных причин,
препятствующих успехам во взаимодействии полицейских служб различных
государств. Главный инструмент, которым оперирует в данной сфере, к примеру,
Европейский Союз – это принцип доступности друг другу, основанный на взаимном
признании, в частности, судебных решений, что означает практически полное
доверие к правовым и оперативным системам других государств. Если не
109
Walker N. The Problem of Trust in an Enlarged Area of Freedom, Security and Justice: A Conceptual
Analysis // New European Borders and Security Cooperation: Promoting Trust in an Enlarged European
Union /Anderson M., Apap J. (eds.). Brussels: CEPS, 2003. P.18.
110
Anderson M. Trust and Police Cooperation // Promoting Trust in an Enlarged European Union. P.38-39
53
прилагаются усилия для укрепления доверия, естественно, что принцип доступности
не срабатывает.
Концепция «пространства».
Выявленные характеристики пространства свободы, безопасности и правосудия
позволяют рассматривать его как транснациональное политическое пространство в
рамках
Европейского
внутренних
дел
и
Союза,
юстиции.
охватывающее
Если
считать
различные
направления
«политическое
сферы
пространство»
разновидностью пространства общественного, «совокупностью политических правил
и установлений (т.е. институтов), которым подчиняет свою жизнь некое людское
сообщество»111, то пространство свободы, безопасности и правосудия - это
совокупность правил и практических действий, которые предпринимает ЕС для
защиты своих граждан от широкого спектра внутренних и внешних угроз
112
. Анализ
институциональной структуры пространства дает возможность определить роль,
полномочия и возможности акторов, направляющих развитие внутренних дел и
юстиции. Как уже отмечалось, сторонники межправительственного подхода считают
представителей государств-членов ключевыми фигурами, которые направляют
процесс формирования пространства свободы, безопасности и правосудия, преследуя
при этом, главным образом, свои национальные интересы. В свою очередь,
бюрократические структуры, как, например, министерства внутренних дел и
юстиции, стремятся усилить свою роль в определении главных пунктов политической
повестки
дня
в
рамках
пространства.
Таким
образом,
национальные
и
наднациональные (европейские) акторы понимают характер угроз безопасности поразному, в зависимости от своей способности мобилизовать нужные ресурсы для
противодействия угрозам. В этом смысле очевидно, что разграничение внешней и
внутренней безопасности или формирование концепции внешнего измерения
пространства свободы, безопасности и правосудия используется бюрократией как
Стрежнева М.В. Транснациональное политическое пространство: новые реальности
международного развития /Под ред. Стрежневой М.В. М.: ИМЭМО РАН, 2010. С.5.
112
Термин «пространство» обозначается разными синонимами: “policy universe”(Smith K. The Justice
and Home Affairs policy universe: some directions for further research // Journal of European integration.
2009. N 31 (1); “policy space” (Boin A, Ekengren M., Rhinard M. Protecting the Union: Analysing an
Emerging Policy Space // Journal of European Integration. 2006. Vol. 28, N. 5); “policy field” (Bourdieu P.
The Logic of Practice. Cambridge: Polity Press, 1990).
111
54
национальной, так и европейской для оправдания необходимости увеличения
расходов113.
Толкование термина «пространство» (area) имеет большое значение для
понимания как цели Европейского Союза, сформулированной Договорами, так и
политического проекта, осуществляемого в сфере внутренних дел и юстиции.
Данный термин приобрел популярность среди европейских политиков в 1990-е годы.
Он употреблялся для характеристики процессов, происходящих как внутри
Европейского Союза – «Европейское исследовательское пространство», «европейское
социальное пространство», «европейское пространство высшего образования», но
также и за пределами ЕС – «европейское экономическое пространство» (ЕЭП). В
каждом из случаев данный термин используется для обозначения широких рамок для
общих действий, которые выходят за границы чисто межправительственного
сотрудничества, но в то же время не дотягивают до полноценных «общих политик»,
на вооружении которых – классический коммунитарный метод со всеми его
наднациональными элементами. Вместо этого предлагался широкий набор методов
управления сферой внутренних дел и юстиции. Та же логика присутствовала при
выборе термина «пространства» для характеристики данной сферы политики ЕС с
тем, чтобы определить цели его создания на основе Амстердамского договора. С
одной стороны,
необходимо было учитывать нежелание некоторых государств-
членов связывать себя обязательствами по созданию общей политики с применением
классического коммунитарного метода во внутренних делах и юстиции. С другой
стороны, очевидным было и
существовавшего
«пространство
твердое намерение других выйти за пределы
межправительственного
свободы,
безопасности
и
сотрудничества.
правосудия»
был
Поэтому
выбран
термин
в
ходе
межправительственной конференции 1996/97 годов как компромисс, приемлемый для
всех ее участников, который позволял согласовать различные цели действий во
внутренних делах и юстиции с разными инструментами управления пространством.
Сущность компромисса заключалась в том, что термин представлялся достаточно
широким,
113
чтобы
подразумевать
сосуществование
межправительственного
Wolff S., Wichmann N., Mounier G. The External Dimension of Justice and Home Affairs: A Different
Security Agenda for the EU? // Journal of European Integration. 2009. Vol.31.N 1. P.23.
55
сотрудничества в рамках третьей опоры и коммунитаризованные области первой
опоры.
Концепция «пространства» представляется достаточно гибкой, чтобы вместить
широкий спектр направлений: политика убежища и иммиграции, пограничный
контроль, гражданско-правовое и уголовно-правовое сотрудничество, полицейское
сотрудничество. В этих направлений различаются как цели, так и инструменты их
осуществления.
Достаточно
сравнить
политику
предоставления
убежища,
сотрудничество в гражданско-правовой сфере и полицейское сотрудничество. В
первом случае акцент делается на общее определение минимальных гарантий и
процедур для соискателей убежища; во втором – на упрощение трансграничного
решения проблем в сфере гражданского права; в третьем – во главу угла ставится
оперативное сотрудничество национальных правоохранительных ведомств. Разница в
целях и инструментах очевидна. В Лиссабонском договоре, например, в случае
политики убежища, предлагается использовании регулятивных инструментов; для
укрепления полицейского сотрудничества главное внимание обращено на меры
поддержки трансграничного сотрудничества полицейских ведомств и усиление роли
Европола и Евроюста. Таким образом, пространство свободы, безопасности и
правосудия все еще отличается отсутствием согласованности и равномерности
развития, что, впрочем, обусловлено историческими причинами его формирования с
начала 1990-х годов. Й.Монар и Н.Уолкер считают, что, лидеры Евросоюза и
государств-членов
не
проявляют
политической
воли
для
соединения
двух
неоднородных частей пространства в единую структуру, где однородность развития
была бы обеспечена общими правовыми и институциональными рамками. 114 Данное
мнение
было
отчасти
опровергнуто
Лиссабонским
договором,
создавшим
предпосылки для продвижения к большей однородности пространства, однако
реализация его положений требует много времени и усилий.
При том, что пространство свободы, безопасности и правосудия стало
следствием политического компромисса его учредителей, позволившего найти
различные модели управления той или иной областью внутренних дел и юстиции,
термин «пространство» в данном контексте имеет еще и территориальную привязку.
См.подробнее: Walker N. // Search of the Area of Freedom, Security and Justice: A Constitutional
Odyssey. P.5–8.
114
56
Иными
словами,
политические
процессы
накладываются
на
параметры
географического пространства, и в рамках пространства свободы безопасности и
правосудия соединяются политические и пространственные характеристики. В ст.3(2)
Лиссабонского договора провозглашена цель «сохранения» Союза как пространства
свободы, безопасности и правосудия115. Это обстоятельство очень важно, так как
подразумевается, что пространство уже существует и фактически являет собой
соединение национальных территорий в европейское пространство с целью
реализации политики в сфере внутренних дел и юстиции Евросоюза. Концепция
«пространства» дает возможность признать ответы на вызовы в сфере внутренней
безопасности как общее дело; именно такой постановкой проблемы характеризуются
многочисленные документы Комиссии и Совета с 1999 года. Связь между
пространством свободы, безопасности и правосудия и свободой передвижения лиц
усиливает
концепцию
«пространства
без
внутренних
границ».
Упоминание
«пространства» встречается в Заключениях саммита в Тампере в 1999 году, где главы
государств и правительств употребили термин «наша территория» в связи с
политикой убежища и иммиграцией.116 Еще один пример территориального
измерения концепции пространства – «европейское правовое пространство», в рамках
которого государства-члены взаимно признают, а граждане получают одинаковые
возможности доступа к правосудию, в какой стране они не находились бы.
Ключевым моментом функционирования пространства является принцип
субсидиарности. Европейский Союз обращается к вопросам, которые могут быть
решены эффективно лишь посредством общих действий на уровне ЕС; при этом
решающим условием применения общих действий становится трансграничная
природа проблемы. Следовательно, цель ЕС – не заменить национальные структуры
внутренней безопасности единой европейской, а скорее убрать препятствия на пути
эффективного противодействия угрозам посредством расширения взаимодействия
национальных структур.
Есть
еще
одно
обстоятельство,
которое
обуславливает
своеобразие
пространства свободы, безопасности и правосудия как одной их основных целей:
концепция
115
116
«пространства»
связана
с
тремя
видами
общественных
Consolidated version of the Treaty on European Union // Official Journal. 2010. C 83. P.17.
Presidency Conclusions, Tampere European Council, 15/16 October 1999. Points I.2–I.16.
благ,
57
предоставление которых считается центральной функцией государства или иной
политической организации: свобода, безопасность и правосудие. В Договорах больше
не
встречается
примеров
привязанности
какой-либо
цели
к
целому
общественных благ. Поскольку Европейский Союз – не государство,
ряду
а в
Лиссабонском договоре содержатся ограничения компетенциям институтов ЕС в
сфере внутренних дел и юстиции, Евросоюз не в состоянии обеспечить свободу,
безопасность и правосудие своим гражданам в полном смысле этих слов. Поэтому
правомерен вопрос об особенностях толкования этих терминов в контексте
пространства. В Евросоюзе есть множества примеров использования амбициозной
терминологии, по существу лишенной содержания (к примеру, ОПБО), однако
Договор и программные документы ЕС дают представление о специфическом
характере употребления данных терминов в рамках пространства117.
Таким образом, концепция пространства свободы, безопасности и правосудия
уникальна и специфична для сферы внутренних дел и юстиции в двух аспектах, как
это было представлено реформой Амстердамского договора. С одной стороны,
существует возможность гибкого управления сферой, где сочетаются различными
амбиции государств-членов и разные инструменты регулирования направлений
внутренних дел и юстиции. С другой стороны, проекту пространства придается
единое
территориальное
измерение,
посредством
которого
преодолевается
разделение между национальными территориями и устанавливается принцип общего
ответа на общие угрозы.
1.2.
«Третья опора» и ее реформа: разделение пространства на две
асимметричные части
Сотрудничество государств Европейских Сообществ в области внутренних дел
и юстиции начало развиваться после оформления в 1970 г. системы Политического
сотрудничества (ЕПС), главной целью которого изначально была координация
внешней политики стран ЕС.
В декабре 1975 г. по инициативе правительств Великобритании и Германии
была создана межправительственная группа ТРЕВИ (TREVI group) в составе
117
Monar J. The Area of Freedom, Security and Justice /Von Bogdandy A., Bast J. (eds.). Principles of
European Constitutional Law. L.: Hart Publ., 2009. P.9. О значении терминов «свобода», «безопасность»
и «правосудие» в «Венском плане действий» 1998 года см. 1.2.
58
министров внутренних дел государств-членов. Название ТРЕВИ расшифровывается
как международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие (Теrrorisme,
Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale). Опираясь на нормы международного
права, группа занялась первоначально противодействием терроризму, впоследствии
ее функции расширились и распространились на регулирование иммиграции,
визовую
политику,
пограничный
контроль,
транспортировку
наркотиков.
Деятельность группы вызвала множество порицаний в прессе, национальных
парламентах и общественных организациях из-за секретности ее работы.
К середине 80-х годов государства-члены ЕС активизировали свою совместную
деятельность в области внутренних дел. Логика создания единого рынка с отменой
внутренних границ и одновременным укреплением внешних рубежей требовала
координации соответствующей политики стран Сообщества. К статье 13 Единого
европейского акта (ЕЕА), провозгласившей отмену внутренних границ, были
приложены две декларации. Текст их свидетельствовал о том, что государства-члены
намереваются сотрудничать на межправительственной основе, без вмешательства
институтов ЕС, по вопросам въезда, движения и пребывания на территории
Сообщества лиц из третьих стран, а также борьбы с терроризмом, преступностью и
распространением наркотиков118. Этим же намерением объясняется и создание
неформальных структур вне компетенции Сообщества, таких как вышеназванная
группа ТРЕВИ и организованная в октябре 1986 г. в Лондоне на встрече министров
внутренних дел государств-членов Специальная группа по проблемам иммиграции
(The AD Hoc Group on Immigration).
Появление группы, призванной заниматься иммиграционными проблемами,
было вызвано необходимостью регулировать возросшие иммиграционные потоки и
интегрировать легально проживающих в государствах ЕС иммигрантов. Разработка
принципов предоставления убежища и пересечения внешних границ Сообщества
стали первой задачей Группы. Результаты работы воплотились в Конвенции,
опирающиеся на нормы международного права, о создании коммунитарной
процедуры в этой области речи пока не заходило.
118
The Single European Act. Political Declaration on the Free Movement of Persons // Official Journal.
1987. L 169.
59
Основой для текста двух важных документов - Конвенции, определяющей
государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении убежища
(Дублинской конвенции 1990 г.) и Конвенции о порядке пересечения внешних границ
(1991 г.) - стала «Программа Пальма», разработанная в 1989 г. Дублинская конвенция
была предназначена для ограничения притока
ищущих
убежище, так как
предоставляла право подавать соответствующее заявление лишь в одно из государств
ЕС.
Государство,
принявшее
заявление,
брало
на
себя
обязательство
его
рассмотрения. Процесс ратификации Конвенции затянулся на семь лет, и она начала
действовать лишь с 1 сентября 1997 г.119 Дублинская конвенция, хотя теоретически и
была необходима для координации политики в сфере предоставления убежища,
оказалась малопригодной в реальности, когда потребовалось ее применение вскоре
после вступления в силу.
Из «Программы Пальма» родилась и Конвенция о порядке пересечения
внешних границ, определившая правила въезда и пребывания на территории
Сообщества граждан третьих стран или иммигрантов. Иммигранты, проживающие на
законном основании в одной из стран ЕС, в соответствии с Конвенцией, получили
право въезжать без визы в другое государство Сообщества на период не более трех
месяцев, если они могли доказать, что не имеют целью поиски работы. Однако
Конвенция так и не была подписана из-за ряда разногласий между государствамичленами.
В 1985-1990 годах пять государств ЕС подписали Шенгенское соглашение и
Конвенцию, которые стали «лабораторией» свободы передвижения без границ и
оказали заметное влияние на дальнейшее формирование внутренних дел и юстиции.
По существу, к этому времени как в рамках права ЕС, так и на основе
межправительственного сотрудничества, на политическом и на оперативном уровнях
взаимодействовала
широкая
сеть
акторов
разного
ранга
–
от
министров
национальных правительств до представителей полицейских и пограничных служб 120.
119
Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of
the Member States of the European Communities - Dublin Convention // Official Journal. 1997. C 254.
120
Lavenex S. Op.cit. P.459.
60
Намерение к объединению усилий по разработке среди прочих вопросов ряда
аспектов
иммиграционной
политики
на
коммунитарном
уровне
было
продемонстрировано странами ЕС в ходе саммита Евросовета в Страсбурге в 1989 г.
перед подписанием Договора о Европейском Союзе (ДЕС) или Маастрихтского
договора. Предложение включить в ДЕС раздел об иммиграционной политике
исходило от Германии, Нидерландов и Италии. Великобритания же настаивала на
сохранении национального суверенитета в этой области.
Наряду с решением вопроса о свободе передвижения внутри будущего Союза
его граждан, предполагалось рассмотреть и такие направления иммиграционной
политики как интеграция легально проживающих в странах ЕС иммигрантов, не
имеющих статуса гражданина, борьба с нелегальной иммиграцией, предоставление
политического убежища беженцам. Стремление к более тесному сотрудничеству в
этой области на рубеже 80-90-х годов было вызвано усилившимся притоком
иммигрантов в Европу. Для Германии подобный шаг был необходим, т.к. страна
задыхалась под тяжестью новой волны беженцев.
На рубеже 1990-х годов все чаще начали раздаваться призывы разделить бремя
приема беженцев между всеми государствами ЕС. Эта проблема широко обсуждалась
на встречах, предшествовавших подписанию Маастрихтского договора в 1989 г.
Параллельно с усилением межправительственного сотрудничества институты ЕС с
конца 80-х годов начали проявлять повышенный интерес к политике в сфере
внутренних дел и правосудия. Европейский Совет предложил Комиссии ЕС принять
участие в дискуссии по вопросам иммиграционной политики, а также следить за
всеми международными событиями в этой области. Комиссия организовала
исследовательскую группу для подготовки доклада о состоянии национального
законодательства государств Сообщества и поручила группе экспертов выявить те
сферы иммиграционной политики, которые следовало бы передать в компетенцию
Сообщества. Доклады группы были опубликованы в 1990 и 1991 гг. В рамках
Комиссии разрабатывались также положения договора между ЕС и Европейской
ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ) о свободном передвижении лиц внутри
Европейского экономического пространства.
61
Материалы по иммиграции и предоставлению убежища были использованы в
ходе подготовки к Маастрихтской межправительственной конференции (МПК).
Комиссия проанализировала основные тенденции современных миграционных
потоков,
изменение
западноевропейских
сущности
стран
в
иммиграции,
данной
главные
области.
направления
Подробно
была
политики
обоснована
необходимость совместных инициатив в рамках ЕС для решения проблем
регулирования иммиграции и интеграции легально проживающих в странах
Сообщества иммигрантов. В заявлениях Комиссии было однозначно выражено
требование разработки общих для ЕС правил политики иммиграции. Работа
Комиссии была тесно связана с Европейским парламентом, который избрал ту же
линию действия в данной сфере. В октябре 1992 г. парламентский Комитет по
гражданским свободам и внутренним делам представил доклад, посвященный
гармонизации в рамках Европейских Сообществ законодательства по вопросам
иммиграции. На основе этих докладов 18 ноября 1992 г. были приняты две важные
резолюции. Они представляют собой развернутую программу действий по
формированию европейской иммиграционной политики, включая положения о
создании Европейской хартии по иммиграции, которая была впоследствии
разработана вышеупомянутым Комитетом Европарламента. В основе программы требование широкой поддержки всех тех, кто нуждается в международной защите, а
также упрочение статуса иммигрантов, легально проживающих в странах ЕС на
протяжении длительного времени. В то же время резолюции содержали призыв к
жестким санкциям против нелегальной иммиграции.121
Вместе с тем Европейский парламент, как впрочем и национальные
парламенты, в конце 80-х - начале 90-х годов) неоднократно высказывал свою
обеспокоенность по поводу отсутствия демократического контроля в процессе
принятия решений по вопросам свободы передвижения и иммиграции, практики
особой секретности переговоров как на межправительственном уровне, так и в рамках
институтов ЕС. С 1989 г. французский и датский парламенты, бундестаг Германии, а
также и Европарламент протестовали против отсутствия подотчетности участников
121
European Parliament Session documents. 5 Nov.1993, PE 205-843/ fin. Ann. P.23.
62
переговоров парламентам. Результатом недоверия парламентариев к министрам и
другим официальным лицам, принимающим решения в области иммиграционной
политики, было то, что Шенгенское соглашение и Конвенция, а также и Дублинская
конвенция с большим трудом были приняты национальными парламентами. При этом
выражались сомнения в правомочности принятия решений в рамках ЕС, если они
основывались на негласной деятельности небольшой группы официальных лиц, не
отчитывающихся перед институтами Сообществ.
Пожелания
Европарламента
и
Комиссии
были
учтены
в
ходе
Межправительственной конференции по подготовке Договора о Европейском Союзе.
Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор)
На саммите в Люксембурге в июне 1991 г. канцлер Германии Г.Коль впервые
четко
сформулировал
идею
коммунитаризации
политик
иммиграции
и
предоставления убежища, т.е. перенесения их на наднациональный уровень, в сферу
компетенции Сообществ, и призвал Совет разработать программу сотрудничества в
области внутренних дел и юстиции. Канцлер Коль возлагал большие надежды на
воплощение своей идеи. Как раз в это время в Германии происходили дискуссии о
необходимости ограничить прием беженцев. Дебаты зашли в тупик, т.к. ужесточение
процедуры приема требовало конституционных изменений. Коль рассчитывал, что
данный вопрос можно было бы решить путем принятия
институтами ЕС
соответствующей директивы, однако, сделать это можно было бы лишь в случае
коммунитаризации политики убежища, поэтому он активно продвигал эту идею. В
конце 1991 года Специальная группа по иммиграции вынесла на обсуждение
положения иммиграционной политики. В ходе дискуссий, предшествовавших
подписанию Маастрихтского договора, выявились разногласия в позициях государств
ЕС. Великобритания и Дания настаивали на сохранении национального суверенитета,
Германия и Бельгия, напротив, стремились к расширению компетенции Сообщества
на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о Европейском Союзе стал своего
рода компромиссом между крайними точками зрения, выделив внутренние дела и
правосудие в «третью опору», но снабдив ее при этом и некоторыми элементами
коммунитарного подхода.
63
Впрочем, компромисс был скорее видимым. Раздел VI «Сотрудничество в
сфере внутренних дел и юстиции» являл собой лишь слегка модифицированный
вариант межправительственного сотрудничества с привлечением институтов ЕС.
Сферы деятельности, перечисленные в разделе, были отнесены к «третьей опоре» ЕС
и названы «областью общих интересов» (Ст.К.I):
- политика предоставления убежища;
- контроль над внешними границами Союза;
- иммиграционная политика;
- таможенное сотрудничество;
- сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
- сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского
полицейского ведомства (Европол)122.
Переход от межправительственного сотрудничества, которое теоретически
могло носить обратимый характер, к обязательству взаимодействовать на постоянной
основе, явился безусловным достижением Маастрихтского договора. Это формальное
обязательство
осуществлялось
предполагало
посредством
консолидацию
механизма
сотрудничества,
межправительственных
которое
уже
контактов
в
вопросах, требующих совместного решения. Кроме того, статья 100с Договора
содержала положения о принятии решений в вопросах визовой политики на
наднациональном, коммунитарном уровне. Это, пожалуй, была единственная область
деятельности государств ЕС,
которая
полностью
оказалась в
компетенции
Сообщества123.
Остальные направления внутренних дел и юстиции по Маастрихтскому
договору
были
условно
разделены
на
две
группы:
политика
убежища;
иммиграционная политика, включая охрану границ; сотрудничество по гражданскоправовым вопросам, с одной стороны, и уголовно-правовое и полицейское
сотрудничество государств-членов, с другой стороны. Критерием такого разделения
стала степень вовлечения институтов ЕС в разработку того или иного направления
122
Consolidated version of the Treaty on European Union (TEU), Title VI, Arts. 29–42 // Official Journal.
1992. C 191.
123
Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и право-по-рядка: границы,
содержание, механизмы. М.: АЕВИС, 2002.С.9
64
политики: если в иммиграционной политике Комиссия имела возможность, хотя и
минимальную, влиять на принятие решений, то уголовно-правовое и полицейское
сотрудничество строилось строго на межправительственной основе. 124 Подобное
разделение сохранилось и в ходе дальнейшей, реформы сферы внутренних дел и
юстиции.
В статье К.3 было установлено, что «государства-члены ЕС обязуются
информировать и консультироваться друг с другом в формате Совета министров с
целью координации действий». В договоре не была прояснена цель сотрудничества в
сфере внутренних дел и юстиции – то ли это возможность законодательных
инициатив, то ли оперативного, практического сотрудничества.125
В разделе VI ДЕС также были сформулированы правила сотрудничества,
обоснованы роли государств-членов, Комиссии ЕС и Европарламента, а также
специальные функции Европейского Суда. Основываясь на инициативе государствачлена или Комиссии, Совет, действуя единогласно, получил право заключать
соглашения о совместных действиях, а также разрабатывать конвенции на базе
международного
права,
которые
подлежали
ратификации
национальными
парламентами. Европарламент мог отныне претендовать на получение информации о
деятельности государств-членов. Суд был наделен специальными полномочиями
толковать различные положения международных конвенций, но лишь в том случае,
если такие полномочия будут предоставлены ему государствами-членами. В разделе
также установлены были условия для более рациональной и скоординированной
структуры официальных комитетов, рабочих групп, занимающихся подготовкой
политических решений в области «третьей опоры».
Достижения Маастрихта в области внутренних дел и юстиции получили в
научной литературе оценки, суть которых по существу, была одинаковой:
«усовершенствованный
межправительственный
метод
сотрудничества»;
«ни
межправительственный метод, ни коммунитарный, этот метод может быть
См.подробнее Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского
Союза. М:, Navona, 2010. С.104.
125
Den Boer M. Taming the Third Pillar: Improving the management of Justice and Home Affairs
cooperation in the EU. Maastricht: IEAP, 1998. P.32.
124
65
квалифицирован как форма сотрудничества, которая содержит некоторые элементы
межправительственного подхода, но в коммунитарном соусе»126.
Особый интерес представляла собой статья К 9 раздела VI. В соответствии с
ней Совет и Комиссия получили право законодательной инициативы в ряде сфер
иммиграционной политики при условии единогласия. Эта статья получила название
«статьи-мостика» («раsserelle» или «bridge»), т.к. в ней устанавливалась связь между
«третьей опорой», основанной на межправительственном сотрудничестве и «первой»,
предполагающей принятие решений на уровне Сообщества. Статья К 9 явилась тем
самым компромиссом сторонников и противников «коммунитаризации» «третьей
опоры»,
тем
самым
«коммунитарным
соусом»
для
межправительственного
сотрудничества и, по существу, действительно тем же мостиком или шагом на пути к
грядущему распространению компетенции Сообщества на внутренние дела и
юстицию. Однако стоит отметить, что государства-члены впоследствии фактически
ни разу не воспользовались представленными им статьей К 9 возможностями.
Итак,
Маастрихтский
договор
отразил
существующую
тенденцию
к
сотрудничеству, которое уже существовало между правительствами и годом позже
материализовалось на саммите Европейского Совета в Копенгагене в виде ряда
соглашений, в том числе о высылке нелегальных иммигрантов. Тем не менее,
Европарламент квалифицировал достижения Маастрихтского договора в сфере
внутренних дел и правосудия как «ограниченные»: страны ЕС продолжали
действовать путем межправительственных переговоров, хотя у них и появилось
обязательство консультироваться с Европарламентом и информировать его о текущих
делах. Комиссия же, по мнению Европарламента, получила лишь частичное право
участия, сводящееся также, по существу, к консультативным функциям, Свое
недовольство продолжающейся засекреченностью европейского сотрудничества в
области иммиграционной политики Европарламент начал высказывать сразу после
вступления в силу Маастрихтского договора.127
126
Cloos J., Reinesch G., Vignes D., Weyland J. Le Traite de Maastricht: Genese, Analyse, Commentaires.
Brussels, 1993. P.49; De Jong C. Towards a European Immigration Policy under the Treaty on European
Union. Towards a European Immigration Policy /Eds. Korella G.D. , Twomey P.M. Brussels: European
Interuniv. Press, 1993. P.53.
127
European Parliament News. 1993. July 12-16.
66
В ДЕС были зафиксированы положения о свободе передвижения лиц,
выработанные за всю историю существования ЕС. Однако лишь с введением
Договором института европейского гражданства миграция населения в рамках ЕС
превратилась в действительности в свободное передвижение лиц. Гражданин какойлибо из стран Союза, проживающий в другой стране, перестал называться мигрантом,
а стал гражданином Европейского Союза. Этот статус, кроме возможности
безвизового передвижения по территории ЕС и проживания с правом работы в любом
из государств Союза, дал также право голоса на выборах в местные органы власти и в
Европейский парламент, что, впрочем, не предполагало участия в выборах в
национальные парламенты.
Вместе с тем в докладе, подготовленном для Межправительственной
конференции (МПК) 1996-1997 года, Комиссия отметила, что одного провозглашения
принципа свободы передвижения недостаточно. Практическое его осуществление
зависит от целого ряда директив, которые несовершенны, запутаны и требуют
систематизации. Что касается положений Договора об участии граждан Европейского
Союза в выборах в Европарламент и в местные органы власти, то они были
подкреплены двумя директивами Совета в декабре 1993 и 1994 гг., что дало
возможность провести выборы в Европарламент с участием граждан ЕС128.
Как уже отмечалось, в статье. К 1 раздела VI предусматривалось в целях
обеспечения
свободы
передвижения
граждан
совместное
рассмотрение
государствами ЕС таких вопросов как политика предоставления политического
убежища; правила, регулирующие пересечение лицами внешних границ
стран-
участниц и т.д. В то же время в Договоре особо подчеркивалось, что вопрос о том,
имеет ли данное лицо гражданство какого-либо государства ЕС, решается
исключительно на основе национального законодательства государства члена.
Политика по отношению к иммигрантам из третьих стран, в том числе, интеграция
легально проживающих в странах ЕС иммигрантов осталась в ведении национальных
властей. Германии, в итоге, пришлось самостоятельно решить проблему ограничения
притока беженцев, что и было сделано путем изменения статьи 16 Основного закона,
128
Intergovernmental Conference 1996. Commission Report for the Reflexion group. Brussels-Luxembourg:
European Commission, 1995. P.20.
67
вследствие чего с 1 июля 1993 г. в стране начал действовать более жесткий режим
приема беженцев129.
Появление «третьей опоры» оказало существенное воздействие на развитие
институциональной
структуры
Европейского
Союза.
Прежде
всего,
была
формализована новая модель отношений между Сообществом и государствамичленами. Кроме того, учрежденные на предыдущем этапе развития внутренних дел и
юстиции формы сотрудничества были включены в «третью опору» и начали
функционировать на новой политической и правовой основе 130. При этом значительно
возросла роль «мягкого права» - норм, имеющих скорее политический, чем правовой
эффект, но, тем не менее, влияющих на процессы в рамках внутренних дел и юстиции
Межправительственная конференция 1996-1997 и реформа «третьей
опоры».
Низкая
эффективность
маастрихтского
метода
межправительственного
сотрудничества выявилась сразу после вступления Договора о ЕС в силу: «политика в
области внутренних дел и юстиции вылилась в бесконечные бесплодные
дискуссии»131. Накануне МПК Комиссия ЕС вновь заявила о серьезных трудностях в
формировании сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, объясняя их
преобладанием межправительственного подхода к решению данной проблемы.
Стремление усовершенствовать механизм функционирования «третьей опоры»
накануне МПК объяснялось общим ухудшением положения в данной области и
продолжающимся
ростом
иммиграционного
притока,
увеличением
числа
террористических актов, процветанием наркобизнеса. Все эти факторы мешали
гражданам ЕС осуществлять свое право свободного передвижения, провозглашенное
Маастрихтским договором, но до сих пор не реализованное.
В декабре 1995 г. рабочая группа Комиссии по подготовке материалов для
МПК-1996-1997 представила свой предварительный доклад. Проанализировав
129
Philip A. Union Immigration Policy. Phantom, Fantasy or Fact // West European Politics. 1994. Vol.17, N
2. P.172.
130
Snyder F. Institutional Development in the European Union: Some Implications of the Third Pillar // The
Third Pillar of the European Union /Monar J., Morgan R. (eds.). Brussels: European Interuniv. Press, 1994.
P.92-93.
131
Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М.: Международные отношения, 2003. С.241.
68
положения Раздела VI ДЕС, составляющие «третью опору» ЕС, а также и факты их
применения в различных ситуациях, Группа пришла к выводу: «результаты
функционирования «третьей опоры» ни в коей мере не соответствуют масштабу
современных проблем в данной сфере»132.
Рабочая группа признала, что
сотрудничество стран ЕС в рамках «третьей опоры» было начато всего несколько лет
назад, поэтому соответствующий опыт пока еще не был накоплен. Однако очевидным
казалось, что изменений в положительную сторону не предвидится, если будет
сохранен существующий принцип принятия решений.
Группа предложила найти более прагматичный подход к функционированию
механизма «третьей опоры». Средствами для усовершенствования сотрудничества в
области внутренних дел и правосудия были названы частичная коммунитаризация
«третьей опоры» и продвинутое сотрудничество. Оба эти принципа активно
обсуждались на завершающем этапе МПК. Различия в позициях государств ЕС по
вопросу о постепенной передаче в компетенцию Сообщества политики иммиграции и
предоставления политического убежища и опасения потерять суверенитет в
разработке иммиграционной политики были столь сильны, что стали значительным
препятствием на пути сотрудничества.
Знаменательным событием в процессе обсуждения реформы «третьей опоры»
стало заседание Совета министров внутренних дел стран ЕС 28-29 ноября 1996 г.
Испанский министр - госпожа де Гонте предложила ряд идей по изменению
механизма принятия решений по вопросам «третьей опоры». Она напомнила
коллегам о том, что со времени подписания Единого европейского акта было принято
не менее двенадцати конвенций о сотрудничестве в гражданских, уголовных и
правовых областях. Ни одна из них не вступила в силу на европейском уровне, т.к.
они не были ратифицированы национальными парламентами. (Стоит отметить, что
менее чем через год вступила в силу Дублинская конвенция 1991 года). Согласия в
отношении другой важной Конвенции - о порядке пересечения внешних границ
Сообщества - до сих пор достигнуто не было.
132
Intergovernmental Conference 1996. Commission Report for the Reflection Group. BrusselsLuxembourg: European Commission, 1995.
69
Испанский министр заметила важную особенность процесса разработки
конвенций: каждая из них предлагалась по инициативе государства-члена,
председательствовавшего в тот момент в органах ЕС. Таким образом, часто
проблемы, имеющие узко национальное значение и специфику, выносились для
обсуждение всеми государствами, независимо от степени их актуальности для
каждого из них133.
прогресса
На заседании была названа еще одна причина отсутствия
сотрудничества
в вопросах «третьей опоры»: многоуровневая
усложненная процедура принятия решений сначала в подразделениях самой «третьей
опоры», а затем и ратификация конвенции парламентами.
Было
предложено
ввести
постановление,
обязывавшее
государства
осуществлять процедуру ратификации в пределах определённых сроков, а так же,
создать механизм с несколькими скоростями, что позволило бы в рамках третьей
опоры достигать если не полных, то хотя бы частных соглашений по тем или иным
вопросам.
Таким
образом,
был
сотрудничества, но теперь
вновь
провозглашён
принцип
продвинутого
применительно к «третьей опоре». К сотрудничеству
такого типа призвал саммит Европейского Совета в Турине, открывший МПК.
Евросовет обратился к Конференции с предложением изучить возможности
применения правил как общего порядка, так и в частных случаях, что позволило бы
государствам-членам организовать продвинутое сотрудничество, открытое и для всех
остальных.
Новый принцип интенсивно обсуждался на встрече в рамках МПК в Брюсселе
в феврале и в Риме в марте 1997 г в связи с предложением создать внутри ЕС
«европейское
пространство
формулировка
была
свободы,
предложена
правопорядка
и
председательствующими
безопасности».
в
институтах
Эта
ЕС
Нидерландами в дополнении к первому проекту нового договора. Главным условием
создания «пространства» была названа необходимость распространения компетенции
Сообщества на такие сферы внутренних дел и правосудия как предоставление
политического убежища и иммиграция, порядок пересечения внешних границ.
133
Bulletin Quotidien Europe. 1996. 19 Dec., N 6878.
70
Основная цель данного нововведения объяснялась необходимостью обеспечить
охрану свободного передвижения граждан. Для этого обязательно надо было решить
ряд вопросов организации охраны и безопасности, а также разработать процедуру
углубленного сотрудничества134.
В то же время опасность принципа продвинутого сотрудничества для будущего
Европейского Союза увидел бывший председатель Комиссии Ж.Делор. Он заявил,
что приверженность этому принципу может привести к созданию множества форм
сотрудничества,
например,
в
вопросе
предоставления
убежища,
какой-либо
социальной проблеме или в решении вопроса о налоге на добавленную стоимость.
Такое положение вещей, по мнению Делора, могли создать дополнительные
трудности, усложнив процесс развития европейской интеграции.135
Важным вопросом повестки дня стала судьба Шенгенского соглашения и
Конвенции.
МПК предложила специальный протокол, посредством которого
«шенгенские правила» (Schengen acquis - Шенгенское соглашение 1985 г., Конвенция
о его применении 1990 г., а также все постановления исполнительного комитета
шенгенской группы до момента вступления в силу Амстердамского договора) могли
бы быть интегрированы в новый Договор о Европейском Союзе. Этот вопрос был
поставлен на заседании Совета министров внутренних дел в начале февраля в
Нордвике. Решить его оказалось совсем не просто. Шенгенское соглашение и
Конвенция не были подписаны всеми странами ЕС, кроме того, они предполагали
сотрудничество на особых условиях с Норвегией и Исландией, не входящими в
Евросоюз. Впервые была предложена идея создания специального Протокола к
Соглашениям, в котором оговаривалось бы участие Великобритании и Ирландии в
деятельности шенгенской группе при сохранении контроля на их внешних границах.
Подобное решение свидетельствовало об изменении политики «третьей опоры» в
сторону большей гибкости. После того, как особая позиция Великобритании была
признана, она перестала возражать против того, чтобы остальные государства ЕС
134
135
Европейский Союз: факты и комментарии. 1997. Вып. 8.
Bulletin Quotidien Europe. 1997. 21 March. N 6939.
71
продвигались
вперед
в
создании
«пространства
свободы,
безопасности
и
правосудия»136.
Амстердамский саммит Европейского Совета в июне 1997 г. поддержал
предложение включить шенгенские acquis в новый Договор с особыми условиями для
Великобритании, Ирландии и Дании. Протокол определил также официальные
отношения стран ЕС с Исландией и Норвегией, которые вместе с Данией,
Финляндией и Швецией составляют Северный паспортный союз. В течение года
после завершения МПК рабочие группы в рамках институтов ЕС стремились
разработать ряд вопросов, связанных с распределением «шенгенских правил» между
первой и третьей опорами. В процессе разработки конкретного механизма интеграции
«шенгенских правил» в право ЕС выявилось множество трудностей, на преодоление
которых ушло еще много времени.
МПК одобрила и другие предложения о реформе третьей опоры: частичную ее
коммунитаризацию
(в
компетенцию
Сообщества
были
переданы
вопросы
иммиграции и предоставления убежища). Что касается изменений в процедуре
голосования, то было принято решение о постепенном переходе, в течение пяти лет,
от единогласия к принципу квалифицированного большинства в вопросах внутренних
дел и правосудия, которые отныне предстояло решать на наднациональном уровне
(ст.73G)137.
Таким образом, результатом межправительственной конференции 1996-1997
годов стало предложение о создании «пространства свободы, безопасности и
правосудия» в целях обеспечения свободы передвижения и приближения политики
Евросоюза к нуждам граждан. М.М.Бирюков дает определение пространству как
«комплексу мер и форм сотрудничества правоохранительных органов государствчленов Европейского Союза, а также институтов и специализированных органов и
организаций ЕС, направленных на борьбу с транснациональной преступностью»138.
Главным условием осуществления данного проекта была названа коммунитаризация
136
Stubb A. Flexible Integration and the Amsterdam Treaty. L.: LSE, 1999. P.235.
Treaty of Amsterdam. Title III A. Visas, asylum, immigration and other policies related to free movement
of persons. Luxembourg, 1997. P.28-33.
138
Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.: Научная книга, 2009.
С.109.
137
72
таких сфер внутренних дел и юстиции как предоставление убежища, иммиграционная
политика, охрана внешних границ Союза, правовое сотрудничество по гражданским
делам.
Амстердамским договором Совет министров внутренних дел и юстиции
уполномочен был в течение пяти лет после вступления Договора в силу перейти от
единогласия в решении проблем внутренних дел к работе на основе принципа
квалифицированного большинства (ст. 73о, ст.67 консолидированной версии). 139 В
результате перенесения ряда положений «третьей опоры» в первую Суд ЕС получил
возможность влиять на политику ЕС в сфере внутренних дел и юстиции.
В
Амстердамский договор были включены Протокол об интеграции шенгенских правил
(Schengen acquis) в рамки Европейского Союза и Протокол о порядке предоставления
убежища в ЕС гражданам государств-членов.
В результате, после Амстердама политика внутренних дел и правосудия
оказалась поделенной между первой и третьей «опорами». В новом разделе IIIa
(раздел IV консолидированной версии) положения о свободном передвижении
граждан, иммиграции и политическом убежище, а также сотрудничестве в
гражданско-правовой сфере были сведены вместе и отнесены к компетенции
Сообщества (т.е. к «первой опоре»); предусмотренное Договором сотрудничество
полицейских и правовых ведомств, остались сферой межправительственного
сотрудничества («третья опора»).
Таким образом, в Амстердамском договоре была проведена глубокая реформа
«третьей опоры». Фундаментальные цели, новые компетенции, новые инструменты,
частичная коммунитаризация третьей опоры и инкорпорация шенгенских acquis в
право ЕС – все это вместе способствовало росту значения пространства для будущего
Евросоюза140.
Установление «пространства свободы, безопасности и правосудия» было
провозглашено одной из приоритетных задач Европейского Союза. Для выполнения
139
Treaty of Amsterdam. Title III A.Visas, asylum, immigration and other policies related to free movement
of persons. Luxembourg, 1997. P.28-33.
140
Потемкина О.Ю. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия // Евро-пейского Союза на
пороге XXI века. Выбор стратегии развития / Под ред. Ю.А. Борко, О.В. Буториной. М.: УРСС, 2001.
С. 200
73
ее на саммите в Вене в декабре 1998 года был принят специальный План действий
141
.
В Венском плане действий концепция «пространства» получила дальнейшее
развитие. Основные ее принципы – свобода, безопасность и правовая защита тесно
связаны между собой: граждане могут в полной мере пользоваться свободой
передвижения, лишь, если они чувствуют себя в безопасности, т.е. находятся под
защитой полиции и судов независимо от того, в какой стране находятся.
Свобода передвижения лиц внутри Европейского Союза остается одним из
основополагающих
условий,
провозглашенных
Римским
договором
1957
г.
Принципы безопасности и правовой защиты дополняют это основное понятие и тесно
связаны с ним. Шенгенские правила (Schengen acquis) служат основой для реализации
принципа свободы передвижения. В то же время Амстердамский договор открыл
новые грани интерпретации термина, выходящие за пределы понятия «свобода
передвижения лиц через внутренние границы Союза и возможности заниматься
профессиональной
деятельностью
в
любом
из
государств
ЕС».
Свобода
передвижения в более широком смысле – это свобода жить в правовом обществе. Она
дополнена всем спектром основных прав человека, в том числе, защита от любых
форм дискриминации, уважение частной жизни и сохранность персональной
информации, что особенно важно в условиях стремительно развивающегося
информационного общества. В частности, обмен информацией, включающей
персональные данные, в рамках сотрудничества полицейских и судебных властей
должен происходить в условиях, исключающих ее разглашение.
В свою очередь, безопасность в данном контексте означает, что «пространство
свободы передвижения» должно стать безопасным и надежным для граждан. В
Венском плане действий содержится обязательство бороться с наиболее опасными
преступлениями – терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей,
а
также
незаконной
торговлей
оружием
и
наркотиками,
коррупцией
и
Одно из важных направлений, обозначенных в Амстердамском договоре
–
мошенничеством.
определение рамок функционирования «правового пространства» на основе реальной
141
Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of
Amsterdam on an area of freedom, security and justice (Vienna Action plan), adopted by the JHA Council on
3 Dec.1998 // Official Journal. 1999. C 19. P.1.
74
ситуации: так сложилось исторически, что правовые и судебные системы государств
ЕС сильно отличаются друг от друга. Несмотря на это граждане должны быть
уверены, что находятся под защитой правоохранительных органов, могут обращаться
в судебные инстанции в любой из стран. Правовое сотрудничество государств ЕС
означает быструю ратификацию и эффективное выполнение конвенций в сфере
гражданского и уголовного права, разработку общих правил противодействия
организованной преступности. Уголовные кодексы государств ЕС очень разные,
возможность их гармонизации крайне проблематична. Однако уже в этот период
начали
задумываться
о
создании
«кодекса
европреступлений»,
например,
компьютерных преступлений, преступных действий по отношению к окружающей
среде, финансовых преступлений – фальсификация евро. Список «европреступлений»
впоследствии был включен в ряд нормативно-правовых актов ЕС.
Таким образом, разработка Венского плана действий стал начальным этапом
реализации в то время еще не определенной идеи «пространства свободы,
безопасности и правосудия». Во второй части плана содержались конкретные
рекомендации и действия. Предложения эти были рассмотрены на саммите ЕС в
Тампере, который стал важной вехой не только в развитии сотрудничества в сфере
внутренних дел и правосудия, но и самой европейской интеграции в целом.
Становление
институциональной
структуры
пространства
сопровождалось
пятилетними стратегиями - программами, которые определяли повестку дня и планы
для достижения поставленных задач. Первой из них был программа Тампере или
«Вехи
Тампере»,
разработанная
под
руководством
председательствовавшей
Финляндии.
Внеочередной саммит Европейского Союза в Тампере собрался 15-16 октября
1999 года с целью
достижения политического согласия о путях реализации
положений Амстердамского договора, определения стратегических направлений
пространства свободы, безопасности и правосудия, а также конкретных задач
институтов ЕС в рамках каждого направления. На саммите были представлены
крайне амбициозные планы в соответствии с новыми ожиданиями и возможностями,
75
предоставленными Амстердамским договором. Они нашли отражение в программе
«Вехи Тампере», наметившей следующие приоритетные сферы деятельности142:
1. Иммиграционная политика и предоставление убежища.
Главы государств и правительств уже в 1999 году признавали необходимость
«единой системы предоставления убежища» в ЕС. Саммит постановил, что эта
система должна опираться на статьи Дублинской Конвенции 1990 г. и положения о
«временной защите». В рамках иммиграционной политики решено было также
усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми. В то же время
Евросовет призвал к соблюдению прав иммигрантов, проживающих легально в
странах ЕС, вплоть до предоставления им права голоса на выборах в местные органы
власти. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике было
названо также сотрудничество с третьими странами, т.е. в программе акцент был
сделан на «внешнее измерение» пространства.
2. Создание «европейского правового пространства».
Участники саммита заявили о стремлении к постепенной конвергенции
функций правоохранительных систем Союза с тем, чтобы население стран ЕС имело
возможность обращаться в суд в любом из национальных государств на тех же
условиях, что и в своей стране, а преступники не могли воспользоваться различиями в
национальных системах правосудия. Первым шагом на пути решения проблемы стала
разработка
принципов взаимного признания государствами-членами ЕС решений
национальных судов в сфере семейного права, а также защиты евро и финансовых
интересов Сообщества в целом.
3. Борьба с организованной преступностью.
Для активизации деятельности в этой сфере было решено создать специальное
ведомство Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей высокого
ранга и офицеров полиции.
В дополнение к правовой базе, предоставленной Амстердамским договором,
программа
Тампере
открыла
политические
возможности
для
формирования
«пространства свободы, безопасности и правосудия». Содержание и основные
направления пространства рассматривались уже не как чисто функциональные меры,
142
Tampere European Council, 15-16 October 1999, Presidency Conclusions.
76
компенсирующие негативные последствия отмены внутренних границ, а скорее как
всеобъемлющий подход к защите граждан ЕС от угроз внутренней безопасности и
ответ на их каждодневные потребности.
На ближайшее будущее запланирована была разработка конкретных программ
борьбы
с
нелегальной
организованной
иммиграцией.
преступностью,
Об
их
распространением
исполнении
институты
ЕС
наркотиков,
обязались
информировать граждан уже в скором времени. С этой целью был разработан
специальный «график Тампере» (Tampere scoreboard). За основу его был взят
аналогичный график, которого придерживался ЕС при выполнении плана создания
Единого внутреннего рынка.
Гаагская программа
В июне 2004 года Комиссия объявила об успешном выполнении программы
Тампере и завершении, таким образом, первой фазы создания «пространства свободы,
безопасности и правосудия». Вторая пятилетняя программа – Гаагская, принятая в
ноябре 2004 года, разрабатывалась под влиянием политической повестки дня начала
2000-х годов. В этот период террористические акты 11 сентября 2001 года и 11 марта
2004 года вывели на первый план вопросы безопасности, как внешней, так и
внутренней, что было зафиксировано и в Европейской стратегии безопасности 2003
года.
Гаагская программа содержала ряд приоритетных направлений, по существу
охватывающих все сферы взаимодействия государств-членов:
 Гражданство Евросоюза, обеспечение прав граждан.
Рамочная программа «Основные права и правосудие» предполагала учреждение
«Агентства ЕС по защите основных прав» (FRA), а также установление контроля над
выполнением государствами ЕС директив о свободе передвижения граждан;
 Противодействие терроризму.
В
программе
важное
место
уделялось
сотрудничеству
стран
ЕС
и
информационному обмену, а также предлагались меры, направленные против
вербовки
террористов
и
финансирования
террористических
организаций.
В
77
частности,
речь
шла
о
недопустимости
использования
благотворительных
организаций для подобных целей;
 Защита информации при надлежащем обеспечении безопасности ее обработки,
передачи и хранения.
В Гаагской программе был впервые упомянут принцип «взаимной доступности»
как
общее
правило
для
обмена
информацией
между
национальными
правоохранительными органами. Этот принцип был впоследствии использован для
соединения всевозможных информационных систем Евросоюза и предоставления
заинтересованным ведомствам доступа к базам данных. Правоохранительным
органам ЕС предписывалось взаимодействовать с целью установления баланса между
доступностью
информации
по
борьбе
с
организованной
преступностью
и
соблюдением прав граждан, в частности, их права на конфиденциальность
персональной информации.
 Развитие
стратегической
концепции
противодействия
организованной
преступности.
Приоритетом в этой сфере была названа работа по созданию европейской модели
обмена информацией в криминальной сфере.
 Создание европейского правового пространства с целью облегчения доступа
граждан к правосудию.
Для этого программа предусматривала приведение судебных процедур к
минимальному стандарту, а также установление высокой степени доверия между
государствами-членами.
Доминирование темы безопасности в европейском обществе не могло не найти
отражения в содержании и расставленных приоритетах Гаагской программы развития
пространства свободы, безопасности и правосудия. В программе был сделан акцент
на безопасность Евросоюза и государств-членов, поэтому обеспечение безопасности
было названо движущей силой развития пространства в этот период. Более того, в
программе
впервые
употреблялось
понятие
«баланса
между
свободой
и
78
безопасностью», между необходимостью защиты прав граждан и целями охраны
правопорядка143.
Результаты выполнения программы, представленные Комиссией, оказались
вполне ожидаемыми. В вопросах, относящихся к «третьей опоре» (предотвращение и
борьба
с
организованной
преступностью,
политическое
и
таможенное
сотрудничество) отмечен был незначительный прогресс. Единственная сфера, где
ожидания Комиссии оправдались – противодействие терроризму, что в принципе, и
было основной целью программы. Достижения же в вопросах «первой опоры»
(миграция, охрана границ) были названы более высокими. Те же самые тенденции
обнаружились и относительно переноса положений нормативно-правовых актов ЕС в
национальные законодательства: прогресс в «первой опоре» был значительно выше,
чем в «третьей». При этом выявились государства – нарушители сроков транспозиции
директив, они задерживали принятие национальных законодательных актов на срок
от одного до нескольких лет и в итоге переносили директивы не полностью и с
нарушениями. Чемпионом по нарушениям оказалась Франция – неправильно были
перенесены до 15% директив. В целом же, дефицит имплементации по странам
составил от 4% (Венгрия) до 21% (Греция). Такое положение дел привело к созданию
«виртуального законодательства» в сфере уголовно-правового и полицейского
сотрудничества.144 Отметим, что самый высокий показатель дефицита транспозиции
директив в сфере Единого внутреннего рынка у государств-членов составлял 2,3%145.
1.3. Лиссабонский договор: преодоление раскола
Вступление в силу Лиссабонского договора усилило политическое значение
пространства свободы, безопасности и правосудия. Пространство оказалось сферой
политики ЕС, которая претерпела самые значительные изменения; оно переместилось
на верхнюю строчку в списке фундаментальных целей ЕС (ст.3(2) ДЕС), впереди
Экономического и валютного союза, Единого внутреннего рынка и Общей внешней
143
Von Wogau K. The external dimension of the fight against terrorism: External and internal security // The
Area of Freedom, Security and Justice: Ten Years on Successes and Future Challenges under the Stockholm
Programme /Guild E., Carrera S., Eggenschwiler A. (eds.). Brussels: CEPS, 2010. P.90.
144
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Report on
Implementation of the Hague Programme for 2007 // COM. 2008. N 373 final; SEC. 2008. N 2048; SEC.
2008. N 2049. P.16.
145
Internal Market Scoreboard. 2007. N 13. P.7; P.20.
79
политики и политики безопасности. Большинство поправок, которые включены в
Лиссабонский договор, взяты из текста Конституционного договора, подписанного в
2004 году. Над текстом раздела Конституции, посвященного внутренним делам и
юстиции, трудилась специальная рабочая группа 146. По существу, все ее предложения
были приняты. Однако некоторые уточнения были согласованы в мандате
Межправительственной
конференции,
утвержденной
главами
государств
и
правительств 23 июня 2007 года, а впоследствии перенесены в текст Договора.
Сфера внутренних дел и юстиции Европейского Союза претерпела очень
значительные изменения в Лиссабонском договоре. По существу, реформа
«пространства свободы, безопасности и правосудия» стала заметным шагом на пути
европеизации всей сферы внутренних дел и юстиции. Получилось так, что
практически все положения Конституции без каких-либо радикальных изменений,
перешли в текст нового Договора. Усиление роли институтов ЕС вместе с
распространением голосования квалифицированным большинством в Совете по
вопросам
легальной
иммиграции,
полицейского
и
уголовно-правового
сотрудничества были направлены на укрепление наднационального начала в
Евросоюзе. Удивительно, что предложенная в Конституции реформа внутренних дел
и юстиции привлекла гораздо меньше общественного внимания, чем заслуживала, и
не вызвала таких же горячих дебатов как, скажем, пост министра иностранных дел и
европейская символика. Даже отрицательный итог ирландского референдума
объясняли какими угодно причинами, но только не протестом против изменений в
функционировании пространства свободы, безопасности и правосудия. Между тем,
речь шла о вторжении в очень чувствительную для государств-членов ЕС область,
остававшуюся до сих пор оплотом национального суверенитета.
Лиссабонский договор логично завершил реформу «третьей опоры», начатую
Амстердамским
договором.
Осуществлен
формальный
переход
к
полной
коммунитаризации внутренних дел и юстиции. Прошло более пятнадцати лет – не
такой уж и большой срок - с тех пор, как эта идея впервые обсуждалась в ходе
Межправительственной конференции накануне Маастрихта. Надо отметить, что
146
The European Convention. The Secretariat. Final report of Working Group X. «Freedom, Security and
Justice». Brussels. 2 Dec. 2002. P.14.
80
Евросоюз последовательно и поступательно продвигался к коммунитаризации
«третьей опоры», несмотря на трудности и противоречия на этом пути.
Лиссабонский договор внес дополнения в Договор о Европейском Союзе (ДЕС)
и Договор об учреждении Европейского сообщества, который переименован в
Договор о функционировании Союза (ДФЕС). Таким образом, Союз заменил
Сообщество и приобрел правосубъектность по всей сфере своих компетенций147.
Следовательно, «третья опора» ЕС в ДЕС (полицейское и уголовно-правовое
сотрудничество), перешла в новый раздел V ДФЕС/ДЕС, где соединилась с
положениями об иммиграции, охране границ, убежище и сотрудничестве в сфере
гражданского права148. Таким образом, в Лиссабонском договоре появился раздел
«Пространство свободы, безопасности и правосудия». Он состоит из пяти глав, куда
входят все направления политики внутренних дел и юстиции, которые до сих пор
были распределены по разным разделам Договора о Европейском Союзе. Это
означает, что «третья опора» прекратила свое существование, и полномочия
институтов ЕС распространились на положения о полицейском и уголовно-правовом
сотрудничестве, а, значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции.
Соответственно в вопросах юстиции и внутренних дел установлен единый свод
правовых
инструментов.
Вместо
предложенных
Конституцией
нововведений
(европейский закон, европейский регламент и др.) сохраняются традиционные в
рамках «первой опоры» регламенты, директивы и решения. Применяемые в «третьей
опоре» рамочные решения, общие позиции, конвенции и др. были упразднены.
Существование различных правовых инструментов, регулировавших внутренние дела
и юстицию, до этих пор обуславливалось институциональным «дуализмом» данной
сферы - разделением ее между «первой» и «третьей» опорами. Это обстоятельство,
безусловно, тормозило формирование пространства свободы, безопасности и
правосудия,
унификация
же
правовых
инструментов
способна
увеличить
эффективность как законодательной области, так и правоприменительной практики.
Изменения в процессе принятия решений
См. подробнее: Энтин М.Л. Договор о реформе // Современная Европа. 2007. №4. С.19-32.
Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. Official Journal С 83,
30.03.2010, art.67-89.
147
148
81
В Лиссабонском договоре представлена усовершенствованная процедура
принятия решений, которая в идеале должна способствовать большей эффективности,
четкости и прозрачности законодательного процесса.
Совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от
Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное
участие Европарламента) по вопросам пространства внутренних дел и юстиции
становится стандартной законодательной процедурой. В долиссабонский период
данный механизм был задействован лишь в сфере иммиграционной политики, охраны
границ, предоставлении убежища, судебного сотрудничества в области гражданского
права. По новому Договору совместное принятие решений и голосование
квалифицированным большинством распространяются на:
٠ полицейское сотрудничество и сотрудничество в сфере уголовного права;
٠ легальную иммиграцию и интеграцию лиц из стран, не входящих в Евросоюз;
٠ порядок определения визовых требований для иностранцев и правил единого
формата виз.
Однако наличие единых правовых и институциональных рамок не означает, что
процедура принятия решений становится совершенно идентичной для всех элементов
пространства: она может различаться в отдельных сферах. В этом был основной
смысл доклада рабочей группы Конвента: реформа процедуры принятия решений
предполагает комбинацию элементов коммунитарного метода с механизмами,
которые делают возможным усиление координации сотрудничества государствчленов и соответствующих ведомств в рамках Евросоюза. В результате, ст.83
Лиссабонского договора насчитывает десять направлений политики внутренних дел и
юстиции, в которых действует стандартная законодательная процедура. Однако
остается несколько сфер, где сохраняется единогласие (консенсус) и консультации с
Европарламентом. Это область семейного права, регулирующая трансграничные
случаи; учреждение Европейской прокуратуры и распространение ее полномочий на
ряд тяжких видов преступлений; оперативное взаимодействие национальных
правоохранительных ведомств и установление правил, согласно которым они могут
работать на территории других государств ЕС; определение дополнительного перечня
82
видов тяжких преступлений, по которым могут быть введены стандартные
определения признаков уголовного преступления.
Пространство свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с
принципом субсидиарности,
государства-члены
стало целиком сферой смешанной компетенции, где
определяют
свою
политику лишь в пределах, куда
не
распространяются полномочия Евросоюза. Государствам ЕС, к примеру, становится
сложно осуществлять собственные программы по борьбе с нелегальной иммиграцией,
если они не согласуются с действиями, предпринятыми на наднациональном уровне.
В свою очередь, Евросоюз обязан проявлять уважение к таким «существенным»
функциям государств-членов как «поддержка правопорядка» и «обеспечение
внутренней безопасности», они остаются исключительной сферой национальной
компетенции. Таким образом, вмешательство наднациональных институтов в сферу
внутренней безопасности страны по-прежнему не допускается, в то время как
поощряется межправительственное взаимодействие, в том числе группы государств
ЕС. Государства-члены могут сотрудничать по тому или иному вопросу и
координировать деятельность компетентных ведомств, отвечающих за обеспечение
внутренней безопасности. Таким образом, в Лиссабонском договоре созданы условия
для возникновения новой формы межправительственного сотрудничества агентств
национальной безопасности149.
В сфере судебного сотрудничества по гражданским делам совместная
процедура принятия решений и голосование квалифицированным большинством, так
же как и в иммиграционной политике, применялись уже после Амстердама. В
Лиссабонском
договоре
оговариваются
исключения
в
вопросах
судебного
сотрудничества по семейным делам трансграничного характера – единогласие и
процедура консультаций, которая использовалась в этом случае и ранее, остается в
силе. Однако Совет вправе распространить стандартную процедуру совместного
принятия решений на отдельные случаи сотрудничества по семейному праву.
Следует отметить, что данное положение - «перемычка» по инициативе
Комиссии уже применялось и ранее к вопросам легальной иммиграции, однако
институты ЕС долго не решались распространить положение о «перемычке» на
149
Bunyan T. EU: Cementing the European state //Statewatch Bulletin. 2007. Vol. 17, N 3-4.
83
семейное право ввиду чувствительности данного вопроса для отдельных стран (в
основном здесь имелись в виду гомосексуальные браки). В соответствии с
Лиссабонским договором, «перемычка» работает лишь с согласия всех национальных
парламентов. Достаточно возражения одного из них, и совместная процедура
принятия
решений
отменяется150.
Единогласие
в
Совете
и
консультации
Европарламента сохраняются также относительно положений о выдаче паспортов
гражданам ЕС, удостоверений личности, видов на жительство и др. подобных
документов.
Распространение голосования квалифицированным большинством на новые
сферы пространства внутренней безопасности, несомненно, стало результатом
поступательного движения Евросоюза к формированию все более тесного и
скоординированного взаимодействия государств-членов. Эффективность принятия
решений, таким образом, может значительно повыситься, так как уменьшается
опасность затягивания, возникновения тупиковых ситуаций и вынужденных
компромиссов по вопросам с наименьшим общим знаменателем, когда в результате
Совет принимает предложение, настолько выхолощенное, что в нем почти ничего не
остается
от
оригинальной
интересной
инициативы.
Поэтому
нововведение
Лиссабонского договора вполне ожидаемо и объяснимо.
Однако возникают вопросы об абсолютной целесообразности данного решения
в настоящее время. Разница в концепциях систем национального права и традициях
достаточно велика. В то же время
квалифицированным большинством будут
приниматься такие важные и чувствительные для государств-членов решения как
установление минимального стандарта квалификации уголовных преступлений;
правила функционирования и полномочий правоохранительных ведомств Европола и
Евроюста; способы и методы сбора, хранения, анализа и обмена важной
информацией. Получается, что на одну чашу весов помещена общая эффективность
функционирования Совета при новом способе голосования, на другой – трудности
финансового, административного, а также и морального характера, с которыми
столкнуться государства-члены, остающиеся в меньшинстве при голосовании и
См. подробнее: Monar J. Governance in the Justice and Home Affairs domain: from ‘softer’ to ‘harder’
modes? Strasbourg: Univ. Robert Schuman, 2007.
150
84
вынужденные принимать радикальные изменения, способные сломать национальные
правоохранительные системы. Цена, которую им придется платить за общую
эффективность сотрудничества, велика и неодинакова. Возьмем для примера
огромную разницу в режимах хранения и употребления наркотиков, условий въезда и
пребывания в стране иностранцев, интеграции легальных иммигрантов. Опасения
негативных последствий таких нововведений, которые высказывали в ходе
обсуждения Лиссабонского договора государства-члены, прежде всего, Германия,
выглядят обоснованными.
Поэтому,
хотя
бы
в
вопросах
полицейского
уголовно-правового
сотрудничества Комиссия будет делить право на законодательную инициативу с
государствами-членами (необходима ¼ от их количества). Это довольно здравый
компромисс, сохраняющий возможность законодательной инициативы государствчленов, и в то же время препятствующий выдвижению проектов законодательных
актов, которые представляют узко национальный интерес лишь для ограниченного
числа стран Евросоюза.
«Экстренное торможение» в пространстве свободы, безопасности и
правосудия.
Процедура совместного принятия решений впервые в истории Евросоюза будет
применена к сотрудничеству полицейских и судебных ведомств в уголовной сфере,
однако, с некоторыми важными оговорками. С учетом особой чувствительности
проблем правового сотрудничества по уголовным делам с точки зрения сохранения
национального суверенитета, в Лиссабонском договоре был введен специфический
«механизм экстренного торможения», ранее предложенный Ниццким договором
(cт.7)
151
. Он может быть задействован в том случае, если какое-либо из государств-
членов сочтет, что выдвинутый законопроект в уголовной сфере может нанести
ущерб основам системы национального права. В этом случае любое государство
может «нажать на тормоз», т.е. потребовать, чтобы проект был направлен в
Европейский Совет, а процедура совместного принятия решений приостановлена.
При этом Лиссабонский договор исключает возможность для Европейского Совета
запросить
151
новый вариант законопроекта у Комиссии или государств-членов, его
The Nice Treaty // Official Journal. 2001. C 80. P.6.
85
выдвинувших, хотя такое предложение изначально обсуждалось. В новом Договоре
получили также дальнейшее развития положения о «продвинутом сотрудничестве».
По крайней мере, 1/3 государств-членов, желающих воспользоваться возможностями
«продвинутого
сотрудничества»,
могут
продвигаться
к
более
тесному
взаимодействию более быстрыми темпами, чем все остальные. В случае если запущен
механизм «экстренного торможения», и Европейский Совет не в состоянии за четыре
месяца найти решение по вопросу, вызвавшему противоречия, «продвинутой» группе
государств достаточно будет всего лишь известить Европарламент, Совет и
Комиссию о намерении установить сотрудничество на базе первоначального проекта
законодательного акта, послужившего основанием для приостановки обычной
процедуры совместного принятия решения.
Процедура «экстренного торможения» как классический случай интеграции с
меняющейся геометрией вызывает некоторые сомнения относительно, казалось бы,
очевидного прогресса углубления взаимодействия в сфере правового взаимодействия
государств-членов в уголовных делах. Исследователи Центра европейской политики
С.Каррера и Ф.Гейер предвидят развитие следующего гипотетического сценария:
Группа из семи государств (т.е. требуемая ¼ от общего количества стран ЕС)
инициирует предложение о введении обязательных минимальных стандартов в какойлибо из сфер правового сотрудничества по уголовным делам, будучи при этом
уверена, что этот законопроект никогда не наберет требуемого большинства голосов
в Совете. Предположим, что Комиссия также работает над данными или похожими
предложениями, стремясь заручиться согласованной поддержкой всех государствчленов. Однако общего консенсуса достигнуть не удается, и Комиссия не выдвигает
собственного
проекта,
которое
могло
бы
быть
рассмотрено
совместно
с
предложением «продвинутой» группы государств. Тогда законопроект группы
попадает на рассмотрение в Совет и, как и следовало ожидать, включается механизм
«экстренного торможения», для чего достаточно желания всего лишь одного
государства-члена, который посчитает, что проект посягает на его национальные
интересы. Стандартная процедура принятия решений приостановлена. Предложение
отправляется в Европейский Совет, и в течение четырех месяцев решение не найдено,
ведь главы государств и правительств не имеют полномочий запросить новый, более
86
взвешенный проект у инициативной группы – это ограничение оговаривается
Лиссабонским договором. Именно такой ход событий устраивает группу из семи
государств. За это время они успевают склонить на свою сторону еще два
государства-члена
-
и
минимальное
число
участников
«продвинутого
сотрудничества» собрано! Единственно, что им остается сделать, это известить
Европарламент, Совет и Комиссию о своем намерении, и нет никаких сомнений, что
разрешение будет получено. Таким образом, ¼ стран ЕС удается провести изначально
безнадежное, несбалансированное предложение, которое вполне может не отвечать
национальным
интересам
других
государств-членов,
причем
единственным
обязательным для них действием является всего лишь уведомление о собственных
намерениях152.
Оправданными представляются опасения в том, что механизм «экстренного
торможения»
вкупе
с
«продвинутым
сотрудничеством»
способен
усилить
фрагментацию и дифференциацию в расширенном Европейском Союзе, хотя и в
отдельной узкой сфере полицейского и судебного сотрудничества по уголовным
делам. Последствия такого нововведения очевидны и неоднозначны. С одной
стороны,
группа «продвинутых» государств сможет пойти быстрее по пути
углубления интеграции, ожидая, что в дальнейшем идея учреждения минимальных
стандартов в той или иной сфере законодательства в рамках пространства свободы,
безопасности и правосудия найдет понимание и у других стран ЕС. По-видимому,
такой исход событий более эффективен, чем блокирование смелых предложений в
Совете при сохранении принципа единогласия при голосовании. В то же время
С.Каррера и Ф.Гейер совершенно справедливо указывают на существующее
«одностороннее» понимание принципа «продвинутого сотрудничества»: группа
государств продвигается вперед быстрее других, остальные догоняют ее со временем
(«разноскоростная гибкая интеграция»). Однако следует принять во внимание и
вариант, когда другая группа государств со своей собственной инициативой тоже
продвигается вперед, но в противоположном направлении.
Таким образом, сравнительная легкость, с которой «продвинутая» группа
сможет реализовать свои проекты, довольно опасна в том смысле, что может
152
Carrera S., Geyer F. The Reform Treaty and Justice and Home Affairs. Implications for the common Area
of Freedom, Security and Justice // CEPS Policy brief. Brussels, 2007. N 141. P.5-6.
87
спровоцировать появление множества «групп по интересам» внутри Евросоюза и
ослабить, таким образом, генеральную линию углубления интеграции, о чем, в свое
время, предупреждал Председатель Комиссии ЕС Жак Делор. Правда, до сих пор,
примеров реального применения гибкой процедуры «продвинутого сотрудничества»
в полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве не наблюдалось, хотя, в
соответствии с положениями Амстердамского и Ниццкого договоров, государствачлены вполне могли ею воспользоваться. Все же есть надежда на лояльность
государств-членов и отсутствие в принципе желания организовать группу и
выступить с продвинутой инициативой. Понятно, что пассажиры поезда осознают:
если постоянно нажимать на «стоп-кран», далеко не уедешь. Однако всегда могут
найтись желающие притормозить, если они решат, что поезд движется слишком
быстро и не в ту сторону.
Интересно отметить, что предложение об «экстренном торможении» в том
виде, как оно было сформулировано в Лиссабонском договоре, изначально не
присутствовало в проекте реформы пространства свободы, безопасности и
правосудия, предложенном соответствующей рабочей группой Конвента.
153
Введение принципа торможения в ходе подготовки текста Конституции, а затем
Лиссабонского договора стало своего рода компенсацией за отмену единогласия при
голосовании в Совете. Й.Монар, однако, считает, что «экстренное торможение»
может стать еще худшей проблемой, чем сохранение принципа единогласия, так как
нарушает существующую взаимосвязь Комиссии, Совета и Европарламента в
процессе принятия решений. Любое государство получает возможность прервать
законодательную
процедуру,
участником
принятия
решений
становится
и
Европейский Совет – институт, не наделенный по Договору законодательными
функциями154.
К общим ограничениям процесса принятия решений добавляется и позиция
ряда
государств
Евросоюза,
зафиксированная
в
отдельном
Протоколе,
присоединенном к Лиссабонскому договору. Великобритания, Ирландия и Дания
получают возможность участия (opt-in) или неучастия (opt-out) в общей политике ЕС
153
The European Convention. The Secretariat. Final report of Working Group X «Freedom, Security and
Justice» Brussels, 2 Dec. 2002.
154
Monar J. Governance in the Justice and Home Affairs domain. P.113.
88
относительно пространства свободы, безопасности и правосудия, т.е всех положений
V раздела ДФЕС. Они сами будут определять, в каких случаях участвовать в общей
политике, а когда отказаться (пример «выборочной интеграции» à la carte). Однако
они могут это сделать лишь на условиях, установленных Советом и Комиссией
(которые будут стремиться максимально усилить степень участия стран в политике и
скоординированность
их
действий
с
остальными
государствами-членами).
Великобритания имеет право участвовать в принятии решений на начальной стадии
законодательного процесса, а в конце его заявить об отказе от участия. Кроме того,
Дания, как и прежде не может уклониться от мероприятий в сфере визовой политики.
В результате нововведений Лиссабонского договора Великобритания, Ирландия и
Дания сохранят свои традиционные право не участвовать в общей иммиграционной
политике ЕС, предоставлении убежища и пограничного контроля; кроме того, они
смогут выборочно присоединяться к отдельным инициативам в сфере полицейского
сотрудничества и
судебного сотрудничества в
уголовных делах155. Однако
возможности стран - «неучастниц» также ограничены: они не смогут пользоваться
своими правами исключения из той или иной сферы пространства свободы,
безопасности и правосудия дольше пяти лет переходного периода, после чего
вынуждены будут признать новые полномочия Комиссии, Парламента или Суда.
Позиции стран - «неучастниц» повлияют и на характер мероприятий по борьбе
с
финансированием
терроризма.
Положения
о
финансовых
санкциях
–
замораживании счетов юридических и физических лиц, подозреваемых в связях с
терроризмом (включенных в списки террористических организаций) – перемещаются
из раздела Договора о ЕС, касающегося свободы передвижения капиталов в раздел V
ДФЕС о пространстве свободы, безопасности и правосудия. Это обстоятельство
можно было бы приветствовать: учреждение четкой правовой базы для данного
антитеррористического действия могло бы уменьшить количество обращений в Суд
ЕС по этому поводу. Однако существуют опасения возможными последствиями
155
The Treaty of Lisbon. Protocol 21 on the Position of the United Kingdom and Ireland in Respect of the
Area of Freedom, Security and Justice. Protocol on the Position of Denmark. Declaration 65 by the United
Kingdom of Greate Britain and Northern Ireland on Article 75 of the Treaty on the Functioning of the
European Union. Official Journal С 83, 30.03.2010.
См. также: Peers S. EU Reform Treaty Analysis N 4: British and Irish opt-outs from EU Justice and Home
Affairs (JHA) law. Statewatch analysis.16 August. 2007.
89
такого шага. Исключения в сфере внутренних дел и юстиции, которые вводятся
Лиссабонским договором для Великобритании и Ирландии, вполне способны снизить
эффект новых положений по замораживанию средств. До сих пор они были
обязательными для всех государств-членов, так как положения о свободе движения
капиталов не допускали никаких исключений.156
1.4.Институциональная структура пространства свободы, безопасности и
правосудия.
Роль институтов ЕС становится особенно важной, когда открывается новое
направление политики Европейского Союза, которое ранее формировалась вне его
рамок. В этом случае способности институциональной структуры эволюционировать,
адаптироваться к новой реальности, функционировать в условиях
крайней
разнородности и высокой степени сопротивления на уровне государств-членов
коммунитаризации той или иной отрасли, становятся настоящей проверкой на
прочность. Успех или неудачи процесса принятия решений на уровне ЕС во многом
зависят от способности институтов использовать потенциал нового направления
политики.
Такой проверкой стало появление пространства свободы, безопасности и
правосудия – одного из самых динамичных направлений политики, имеющих свои
сложности и специфику. Прежде всего, институциональная структура пространства
призвана была упростить и поддерживать сотрудничество и координацию действий
государств-членов, так как в долиссабонский период
«твердый» подход и
вертикальное управление (централизованные функции регулирования и контроля,
высокая степень правовой гармонизации) не были предусмотрены действовавшими
тогда договорами. Учреждение трех главных агентств пространства – Европола,
Евроюста и ФРОНТЕКС, а также поста Координатора ЕС по борьбе с терроризмом,
которые не имели прямых оперативных полномочий, а исполняли функции
поддержки, стали решением проблемы взаимоотношений институтов ЕС и
национальных правительств в рамках пространства.
156
Carrera S, Geyer F., Op.cit. P.4. См.также Бирюков М.М.
90
В подобной ситуации результатом деятельности институтов, особенно Совета и
Комиссии стало изобретение широкого спектра возможностей «мягкого права» там,
где использование традиционных правовых инструментов воспринималось как
прямое давление и навязывание взглядов, которые не всегда разделяли национальные
правительства. Активное применение пятилетних программных документов (Советом
и Комиссией), графиков (Комиссией), оценочных докладов (Советом), анализа рисков
(Европолом и ФРОНТЕКС) продемонстрировало огромный выбор новых методов
управления.
Основным двигателем европеизации внутренних дел и юстиции изначально
была Комиссия ЕС. Амстердамская реформа предоставила ей такую возможность и
полномочия, хотя и в ограниченном некоторыми направлениями пространства
радиусе действия. Комиссия последовательно использовала эту возможность
посредством множества законодательных и политических инициатив, а также
внешнеполитической деятельности157.
Первым заметным результатом нововведений Лиссабонского договора стали
перемены в структуре Комиссии ЕС, а именно появление двух новых Генеральных
директоратов,
возглавляемых
членами
Комиссии
по
вопросам
юстиции,
фундаментальным правам и гражданству, а также по внутренним делам. Идея
создания независимого Директората по вопросам юстиции обсуждалась с 2007 года
по инициативе Германии, которая настаивала на разведении функций Комиссии в
рамках пространства в соответствии с традиционным принципом разделения властей
в европейских государствах. Этот шаг был сделан для упорядочения отношений
между институтами ЕС и правительствами государств-членов и повышения
эффективности имплементации законодательных норм. Кроме того, создание
Директората во главе с членом Комиссии, курирующим вопросы юстиции,
преследовало и еще одну цель – сделать приоритетом Евросоюза применение
положений Хартии основных прав.
Совет в составе министров внутренних дел и юстиции унаследовал от группы
ТРЕВИ и «третьей» опоры ЕС громоздкую структуру иерархии принятия решений.
Lewis R., Spence D. The Commission’s Role in Freedom, Security and Justice // The Institutional
Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice /Monar J. (ed.). Brugge: College
of Europe, 2010. P.98.
157
91
Внутренние дела и юстиция – практически единственная область политики, где эта
процедура проходит четыре стадии. Повестку дня готовит КОРЕПЕР II (Комитет
постоянных представителей государств-членов)158 на своих еженедельных встречах.
Между Комитетом и низшим уровнем - тематическими рабочими группами имеется
еще один дополнительный уровень - координирующие комитеты соответственно
различным направлениям внутренних дел и юстиции в составе старших должностных
лиц национальных министерств. Хотя в договорах не содержится специальных
положений об усилении роли Совета, именно в сфере внутренних дел и юстиции в
долиссабонский период он играл самую важную роль в законодательном процессе и
определении
приоритетных
направлений
развития
пространства
свободы,
безопасности и правосудия посредством утверждения пятилетних стратегических
программ. Однако абсолютное доминирование Совета постоянно оспаривалось не
только Комиссией, но и Европарламентом159.
До 2005 года, когда, в соответствии с Амстердамским договором окончился
переходный период частичной коммунитаризации внутренних дел и юстиции,
Европарламент лишен был всяческой возможности блокировать или вносить
поправки в принимаемые Советом нормативно-правовые акты. Парламент мог только
консультировать Совет прежде, чем тот примет окончательное решение, и, надо
сказать,
это
условие
периодически
нарушалось.
Европарламент
выражал
недовольство тем, что не получал в нужное время и в должном объеме всех
необходимых
для
консультирования
материалов.
Пренебрежение
Советом
требованиями законодательного процесса по части роли Европарламента служило
постоянным поводом разногласий, вплоть до обращений в Суд ЕС в ходе ряда
законодательных процедур, например, при утверждении директив о воссоединении
семей (2003) и о процедуре предоставления статуса ищущим убежища (2006)160. Еще
менее был Парламент вовлечен в процесс принятий решений по «третьей опоре»: в
COREPER I включает заместителей глав представительств государств-членов при ЕС,
рассматривает в предварительном порядке проекты решений в социально-экономической сфере,
подлежащие принятию Советом. В состав COREPER II входят сами главы представительств ЕС, он
рассматривает проекты политических решений Совета.
159
Monar J. The Institutional Framework of the AFSJ. Specific Challenges and Dynamics of Change // The
Institutional Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice. P.39.
160
Lavenex S. Justice and Home Affairs: Communitarization with Hesitation. P.464.
158
92
вопросах полицейского и уголовно-правового сотрудничества, крайне важных в
смысле защиты прав граждан.
Со вступлением в силу Лиссабонского договора институциональный баланс
пространства свободы, безопасности и правосудия сместился в сторону усиления
роли Европарламента. Как уже отмечалось, общим правилом для всех направлений
политики пространства стала процедура совместного принятия решений, в
соответствии
с
законодательного
которой
процесса.
Европарламент
По
стал
полноправным
Лиссабонскому
договору
участником
полномочия
Европарламента в сфере полицейского и уголовно-правового сотрудничества
расширились, следовательно, процедура принятия решений стала более прозрачной.
Энтузиазм, с которым Парламент приступил к исполнению своих новых функций,
вызвало множество комментариев не только в ЕС, но и за его пределами, а особенно в
США. Свои приобретенные полномочия он продемонстрировал незамедлительно,
когда отверг несовершенный вариант договора ЕС и США о передаче банковской
информации (SWIFT), посчитав недостаточными гарантии обеспечения сохранности
информации.
Кроме того, Лиссабонский договор предполагает
фактическое вовлечение
национальных парламентов в законодательный процесс. В соответствии со ст. ст.69
ДФЕС национальные парламенты дают оценку тому, как соблюдаются принципы
субсидиарности и пропорциональности в рамках пространства свободы, безопасности
и правосудия, как происходит имплементация законодательных актов, как работают
Европол, Евроюст и вновь созданный Постоянный комитет внутренней безопасности
(КОЗИ). Национальный парламент может объявить, что в направленном на
рассмотрение законопроекте, подготовленном Комиссией, принцип субсидиарности
нарушен, и Комиссия в этом случае вынуждена будет принять во внимание мнение
депутатов. Подобное нововведение может иметь двоякие последствия. Безусловно,
контроль над процедурой принятия решений повышается, но, с другой стороны,
законодательный процесс может надолго затянуться. Таким образом, расширение
полномочий национальных парламентов влечет и их большую ответственность.
Поэтому усиление их роли можно считать позитивным шагом, если парламенты с ней
справятся.
93
Новым фактором изменения институционального баланса стало и постепенное
расширение функций Суда ЕС, а также и национальных судов. В долиссабонский
период полномочия Суда ЕС в вопросах пространства свободы, безопасности и
правосудия
были
значительно
ограничены.
К
примеру,
Суд
не
обладал
компетенциями в рассмотрении вопросов уголовно-правового сотрудничества и
взаимодействия полицейских ведомств. В статье 35 Договора о ЕС содержалось
огромное количество исключений в этой сфере, так же как и в вопросах внутренних
дел и юстиции, функционирующих в рамках «первой опоры» (визовая и
иммиграционная политика, предоставление убежища и др.). Суд в течение долгого
времени боролся за расширение своих полномочий. Так, еще в 1998 году в решении
по делу С-170/96, когда Комиссия добивалась отмены совместного действия Совета
относительно транзитных виз в аэропортах, Суд настоял, что обладает юрисдикцией
против посягательств на интересы Сообществ в сферах, попадающих под «третью
опору»161. Но лишь начиная с 2003 года, серией дел – от толкования принципа «ne bis
in idem» и возможностей применения рамочного решения Совета (дело Пупино) до
правомочности санкций к лицам из «террористического списка» ЕС – Суд доказал
свое твердое намерение занять собственную нишу в пространстве свободы,
безопасности и правосудия162.
В новой институциональной структуре, которая
введена Лиссабонским
договором, Суд ЕС получает широкие полномочия в толковании нормативных актов,
которые одобрены институтами ЕС в любой области пространства свободы,
безопасности и правосудия. Ограничения касаются лишь возможностей Суда
рассматривать пропорциональность и правомерность мероприятий, которые проводят
национальные полицейские ведомства в рамках поддержания безопасности и
правопорядка в пределах того или иного государства ЕС. Однако, нынешние
ограничения полномочий Суда в вопросах «третьей опоры» сохраняются в течение
пяти лет после вступления в силу Лиссабонского договора, за исключением тех дел,
161
European Court reports. 1998. P. I-02763.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61996J0170:EN:HTML
162
Hatzopoulos V. Casual but Smart: The Court’s New Clothes in the Area of Freedom, Security and Justice
after the Lisbon Treaty // The Institutional Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security
and Justice. P.145.
94
решения по которым были приняты во время этого переходного периода. По его
истечению остаются ограничения для Великобритании, Дании и Ирландии – они
могут избежать вмешательства Суда по тому или иному вопросу, просто объявив о
своем «opt-out» - отказе участвовать в принятии
решения.
163
Все же, даже при
наличии ограничений, в целом судебный контроль над сотрудничеством по
внутренним делам и юстиции заметно повышается. В первый же год вступления в
силу Лиссабонского договора количество обращений в Суд по вопросам внутренних
дел и юстиции возросло до 37 (19 в 2009 г.), хотя все они пока относятся к сфере
гражданского права, иммиграции и убежища; обращений по уголовным делам не
поступало164.
В дополнение к действующим институтам ЕС важными акторами пространства
свободы, безопасности и правосудия являются специальные агентства. Их появление
и постепенное расширение функций свидетельствует о динамизме развития
пространства. Однако, принимая во внимание, что ни одно из агентств не наделено
оперативными функциями, их главная роль состоит в организации обмена
информацией и координации правоохранительных национальных ведомств.
С самого начала полицейского сотрудничества государств-членов большое
значение
придавалось
деятельности
Европола,
который
оказывает
помощь
национальным полицейским службам в сфере предотвращения и расследования
тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран, а также
осуществляет
преступных
сбор
и
обмен
группировок.
информацией
Цель
Европола
о
–
деятельности
международных
повышение
эффективности
сотрудничества компетентных ведомств в предотвращении, анализе причин и
противодействии особо опасным преступлениям европейского масштаба.
163
Peers S. EU Reform Treaty: Analysis 1: Version 3: JHA provisions. Statewatch analysis. 22 Oct. 2007.
P.2.
164
Peers S. Mission accomplished? EU Justice and Home Affairs law after the Treaty of Lisbon/ Common
Market Law review, 2011, N 48, P. 684
95
Конвенция о Европоле вступила в силу в январе 1999 года 165; его мандат,
ограниченный вначале противодействием торговле людьми и угону транспортных
средств, незаконному обороту наркотиков, а также ядерных и радиоактивных
веществ, был постепенно распространен на все виды тяжких преступлений, включая
терроризм. Протоколы, принятые соответственно в ноябре 2002 и ноябре 2003 года
определили формат участия Европола в объединенных следственных бригадах,
расширили его возможности оперативной поддержки национальных полицейских
служб, а также усилили важные функции Европола в области трансграничных
преступлений – аналитическая работа и помощь государствам-членам в профилактике
преступлений166.
В Лиссабонском договоре содержится ряд новых положений касательно
Европола. Он наделяется координационными функциями, кроме того, к его задачам
по информационной поддержке деятельности государств-членов прибавляется
«организация
и
реализация»
расследований
и
оперативных
действий,
осуществляемых совместно с государствами-членами.
6 апреля 2009 года Совет принял решение, в соответствии с которым Европол с
1 января 2010 года был трансформирован в агентство ЕС167. Это означает, что
финансирование Европола осуществляется уже не силами государств-членов, как
ранее, а непосредственно из общего бюджета ЕС. Таким образом, Европейское
полицейское
ведомство
полностью
подчиняется
финансовому
и
кадровому
регламентам ЕС. Бюджетное финансирование увеличит прозрачность расходов
нового агентства, а также предоставит возможность Европарламенту выполнять свои
функции контроля над его расходами. Оперативные возможности полицейского
ведомства усилены посредством дальнейшего расширения его мандата: агентство
уполномочено оказывать поддержку государствам-членам в расследовании тяжких
трансграничных
преступлений.
Его
роль
как
центральной
инстанции
в
противодействии подделке евро также усилится – агентство будет координировать
165
Convention based on Article K.3 of the Treaty on European Union, on the establishment of a European
Police Office (‘Europol Convention’) // Official Journal. 1995. C 316. P.2.
166
Vos J. Police Cooperation on an EU-wide Level. 1998–2010. Developments and Challenges // The Area
of Freedom, Security and Justice: Ten Years on. P.82; Войников В.В. Полицейское и правовое
сотрудничество по уголовным делам: правовые аспекты // Отношения Россия-ЕС на пороге перемен.
Liber amicorum в честь профессора Л.М.Энтина. М:, Аксиом, 2009. С.367-382.
167
Europol. https://www.europol.europa.eu/content/page/history-149.
96
соответствующие операции государств-членов и объединенных следственных бригад.
Оно сможет создать новые информационные системы, в дополнение к уже
имеющимся; получит возможность пользоваться информацией, полученной от
частных лиц и организаций. Таким образом, объем данных для анализа и обмена
увеличится168.
Можно ли считать это нововведение серьезным шагом к приданию Европолу
оперативной роли? Ряд исследователей полагают, что это лишь видимость такого
шага169.
Многим
государствам-членам
потребуется
существенно
менять
национальное законодательство для того, чтобы офицеры Европола смогли
действительно участвовать в криминальных расследованиях и преследовании
преступников. Поэтому Лиссабонский договор вводит ограничения оперативных
возможностей Европола, оставляя сферу «принудительных мер» национальным
полицейским ведомствам. Все же Европол сможет участвовать в оперативных
действиях, но лишь в тесной связи и согласии с национальными властями. Таким
образом, как и в других частях Лиссабонского договора, налицо попытка
уравновесить новые полномочия Европола и функции национальных государств по
обеспечению внутренней безопасности. То же самое можно сказать и о предложении
разработать законодательство, дающее возможность национальным полицейским
ведомствам осуществлять свою деятельность на территории остальных государств
ЕС. Эта проблема уже несколько лет находилась в центре горячих дебатов, наконец, с
вступлением в силу Лиссабонского договора лед тронется. Однако, неудивительно,
что в Договоре содержится положение о необходимости единогласного решения
Совета по данному вопросу.
Предложение о создании структуры, эквивалентной Европолу в сфере
уголовно-правового сотрудничества, впервые обсуждалась на саммите в Тампере в
1999 году. Главы государств и правительств договорились учредить ведомство,
задачей которого станет «координация действий национальных следственных органов
Решение Совета Европы от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства
(Европол) // Official Journal. 2009. L 121. P.37. Перевод и предисловие Четверикова А.О.
169
См. например: Monar J. A ‘New Area of Freedom, Security and Justice’ for the Enlarged EU? The
Results of the European Convention // The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarged Europe
/Ed. by Henderson K. N. Y.: Palgrave Macmillan, 2005. P.120-121.
168
97
и поддержка расследования уголовных преступлений»170. Новое ведомство под
названием Евроюст в составе прокуроров, судей и офицеров полиции приступило к
выполнению своих функции в штаб-квартире в Гааге, рядом с Европолом, в 2002 году
на основе специального Решения Совета, в котором были определены полномочия и
функции организации171.
Однако, создавая Евроюст, лидеры Евросоюза с самого начала вынашивали
гораздо более амбициозную цель – учредить офис Генерального прокурора ЕС. Эту
идея продвигал уже в середине 1990-х годов Генеральный директорат Комиссии в
контексте
защиты
финансовых
интересов
Сообщества.
В
ее
поддержку
высказывались и европейские судьи, недовольные тем, что политики занимались
вопросами взаимной правовой помощи. Однако, как почти все европейские проекты
идея создания Европейской прокуратуры оказалась преждевременной, поэтому
Евросоюз начал продвигаться к обозначенной цели планомерно, шаг за шагом. В то
время мало кто верил, что через десять лет Евроюст будет ежегодно осуществлять
координацию более тысячи расследований, организовывать более сотни совещаний,
заниматься случаями тяжких преступлений и терроризма172. Еще менее вероятным
казалось тогда включение положений о Европейской прокуратуре в текст
Лиссабонского договора.
Тем не менее, учреждение Европейской прокуратуры внутри Евроюста по
решению Совета стало одним из самых заметных нововведений Лиссабонского
договора. Соответствующие предложения содержались в Конституционном договоре,
были включены в мандат Межправительственной конференции, а затем и в
Лиссабонский договор. По договору Прокуратура представляет собой правовую
структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет
осуществлять расследования и судебное преследование и привлекать к суду по
обвинению в преступлениях против финансовых интересов Евросоюза (ст.86). В этом
170
Tampere European Council, 15-16 October 1999, Presidency Conclusions. Point 46.
Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against
serious crimes (2002/187/JHA) // Official Journal. 2002. L 63; См. также: Labayle M., Nilsson H.G. The
Role and Organisation of Eurojust. Added Value for Judicial Cooperation in Criminal Matters // The
Institutional Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice. P.195.
172
Nilsson H.G. Judicial cooperation in the EU: Eurojust and the European Public Prosecutor // The Area of
Freedom, Security and Justice: Ten Years on. P.74.
171
98
качестве она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных
инстанциях национальных государств.
Термин «преступления против финансовых интересов Союза» достаточно
широк, кроме того, Европейская прокуратура по единогласному решению Совета
сможет распространить свои полномочия на «тяжкие трансграничные преступления».
Имея такие возможности, она становится совершенно новым значимым актором
пространства правового сотрудничества по уголовным делам в ЕС.
Сам факт появления в Лиссабонском договоре положений о Европейской
прокуратуре уже можно считать шагом к осуществлению идеи. Однако, это только
первый шаг, и потребуется много лет, пока она воплотится. Правда, правомерность
включения положений о Европейской прокуратуре вызывает ряд сомнений. Так, Жозе
Луиш Лопеш да Мота, будучи Председателем Коллегии Евроюста, считает, что более
эффективным было бы использование имеющихся возможностей Евроюста, а не
добавление новых ведомств к уже функционирующим, так как создание новых
структур не решает проблемы отсутствия энтузиазма у государств-членов при
исполнения решений Евроюста173. Важным событием на этом пути можно считать
решение Совета от 2009 года174, посредством которого были внесены поправки в
действующее решение Совета от 2002 года, учредившее Евроюст в целях борьбы с
тяжкими преступлениями. Поправки касались организационной структуры Евроюста,
методов
получения
информации,
полномочий
и
возможностей
усилить
эффективность работы на основе уже имевшегося богатого опыта правового
сотрудничества в ЕС. Решением учреждена система координации, с помощью
которой устанавливается взаимодействие между Гаагой и судебными ведомствами
европейских столиц, что дает им возможность найти связь между отдельными
преступлениями, совершенными на территории Евросоюза. Обязанности государствчленов передавать в Евроюст информацию были значительно расширены, что
укрепило положение Евроюста, который перестал зависеть от недобросовестности
национальных ведомств. Расширились и возможности Евроюста в сфере отношений с
третьими странами посредством командирования туда судей для связи. Коллегия
173
European criminal justice under the Lisbon Treaty. Conference Proceedings. Trier, 13 Febr. 2008
http://www.era.int/web/en/html/nodes_main/4_1649_459/4_2153_462/5_1625_6358.htm
174
Council of the European Union. Decision 2009/426/JHA of 16 December 2008 on the strengthening of
Eurojust and amending Decision 2002/187/JHA // Official Journal. 2009. L 138. P.14.
99
Евроюста получила
дополнительные
полномочия
издавать не
обязывающие
юридически мнения по отдельным вопросам, например, в случае возникновения
конфликта юрисдикций.
Так как в соответствии с Лиссабонским договором учреждение Европейской
прокуратуры требует единогласия Совета, совершенно очевидно, что оно вряд ли
может быть достигнуто в обозримом будущем. Поэтому единственной возможностью
представляется продвинутое сотрудничество в этом вопросе, которое потребует
согласия минимум девяти государств-членов создать прокуратуру и подчиняться ее
решениям.
В целом, справедливее замечание Де Мота может быть адресовано и ко всем
новеллам Лиссабонского договора в области пространства свободы, безопасности и
правосудия. История его формирования и развития показывает, что существует
разрыв между введением новых инициатив в законодательство и практику с одной
стороны, и реальной их имплементацией, особенно на уровне государств-членов – с
другой. С вступлением в силу Договора этот разрыв может увеличиться, так что
сомнения в потенциальной эффективности его отдельных положений вполне
понятны.
Тем не менее, в соответствии со статьей 71 раздела V Лиссабонского договора
появляется еще одна новая структура, что обусловлено ликвидацией «третьей опоры»
и соединением всех положений относительно пространства свободы, безопасности и
правосудия в одном разделе Договора. Функции «Комитета 36-ой статьи»,
осуществлявшего ранее подготовку решений в сфере полицейского сотрудничества и
правового сотрудничества в уголовной сфере для Совета переходят к Комитету
КОРЕПЕР- II. В его рамках учреждается Постоянный Комитет внутренней
безопасности для обеспечения и укрепления оперативного сотрудничества и
координации
действий
компетентных
органов
государств-членов
(КОЗИ)175.
Европарламент и национальные парламенты будут лишь получать информацию о
текущей деятельности КОЗИ, речь о более существенном контроле не идет.
КОЗИ будет осуществлять координирующую роль в области оперативного
взаимодействия полицейских и таможенных служб, охраны границ и уголовно175
Standing Committee on operational cooperation on internal security (COSI).
100
правового сотрудничества. Комитет может приглашать для участия в своих
заседаниях представителей Евроюста, Европола, ФРОНТЕКС и других агентств ЕС
для того, чтобы обеспечить большую согласованность их действий. В то же время
КОЗИ не предполагает участвовать ни в оперативных действиях стран Евросоюза, ни
в законодательном процессе; право подготовки нормативно-правовых документов
остается за КОРЕПЕР176. Все же скептики опасаются, что новый комитет, учреждение
которого было согласовано в ходе приватных бесед членов КОРЕПЕР, в конце
концов, трансформируется в полномасштабное министерство внутренних дел
Евросоюза с полномочиями, превышающими компетенцию национальных государств
и спецслужб вне демократического контроля177. В действительности Договор
оставляет открытым вопрос о потенциальных возможностях Комитета: он может
функционировать как консультативный орган, а может стать и структурой высокого
ранга, в работу которой будут вовлечены различные ведомства и агентства ЕС. При
том, что КОЗИ не получил законодательных полномочий, он будет способствовать
наращиванию оперативного сотрудничества внутри ЕС, координируя действия
Европола, Евроюста и ФРОНТЕКС.
Агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах
государств-членов ФРОНТЕКС (FRONTEX) начало работать в июне 2005 года в
Варшаве. Задачи ФРОНТЕКС, согласно «учредительному» регламенту (ЕС) №
2007/2004 состоят в следующем:
 Координация оперативных действий государств-членов по охране внешних
границ;
 Развитие общей интегрированной модели оценки рисков и подготовка анализа
специфических рисков;
 Оказание помощи государствам-членам в обучении персонала национальных
пограничных служб посредством организации занятий на наднациональном
уровне для инструкторов и проведения семинаров;
176
The Lisbon Treaty's impact on the Justice and Home Affairs Council: More co-decision and new working
structures // General Secretariat of the Council of the EU. Press release. Brussels, 2009. P 4.
177
Waterfield В. EU embryonic Home Office set up in secret talks under Lisbon Treaty // The Sunday
Telegraph., 2009. 4 Oct. P.3.
101
 Оказание помощи государствам-членам в организации ими совместных
операций по депортации нелегальных иммигрантов; с этой целью агентство
может воспользоваться ресурсами Евросоюза;
 Составление каталога успешных мероприятий государств-членов по высылке
нелегальных иммигрантов.
Из всех перечисленных функций ФРОНТЕКС приоритетной считается анализ
рисков на отдельных участках границы ЕС. В структуре агентства для этих целей
создано специальное подразделение, которое составляет аналитические разработки
для проведения совместных операций государств-членов и следит за ситуацией на
границах в целом, определяя численность иммигрантов, пути перемещений и другие
показатели. Аналитические данные поступают в Комиссию, Совет и Парламент,
которые основываются на них при разработке своих документов. ФРОНТЕКС
определяет степень серьезности положения на границах – есть ли необходимость
начать совместную операцию, а также, какие технические средства следует
использовать. Аналитическое подразделение участвует в подготовке операции, а
затем систематизирует данные о результатах, готовит полный отчет, который
поступает в распоряжение государств-членов.
В
учредительном
регламенте
подчеркивается,
что
ответственность
за
контролем на внешних границах несут государства-члены, ФРОНТЕКС же облегчает
применение имеющихся и находящихся в разработке коммунитарных мер по охране
границ. В работе Агентства участвуют страны шенгенской группы, каждая из них
имеет представителя в правлении, возглавляемом исполнительным директором.
ФРОНТЕКС финансируется Комиссией и государствами ЕС178. О значении, которое
ЕС придает своему новому Агентству, свидетельствуют показатели ежегодного
увеличение его финансирования из бюджета ЕС: от 6,9 млн. евро в 2005 г. до 86 млн.
в 2011 году.179. Более половины общего бюджета тратится на операции на морских
границах.
178
Council Regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the
Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European
Union // Official Journal. 2004. L 349. P.1-11; Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament
and of the Council of 11 July 2007 establishing a mechanism for the creation of Rapid Border Intervention
Teams.
179
FRONTEX Annual Report. 2010. P.20.
102
В 2007 года полномочия ФРОНТЕКС были усилены в результате учреждения
Группы быстрого пограничного реагирования (РАБИТ - RABIT) для оказания
поддержки государствам-членам ЕС в обстоятельствах, требующих усиленной
технической и оперативной помощи на внешних границах. «Стратегический резерв»
РАБИТ включал 300-500 специально обученных пограничников и экспертов
национальных государств, которых ФРОНТЕКС может мобилизовать, когда одно или
два государства-члена оказываются в непредвиденной и сложной ситуации
вследствие значительного наплыва нелегальных иммигрантов. Это крайне важное
нововведение, которое может стать первым шагом на пути создания интегрированных
отрядов для охраны внешней границы Евросоюза – Европейской пограничной
службы. Данная идея обсуждалась и была отвергнута государствами-членами как
преждевременная несколько лет назад. Функционирование отрядов РАБИТ дает
основание Комиссии вернуться к ее разработке. В соответствии с Учредительным
регламентом, члены команды имели право участвовать в совместных операциях
государств ЕС и носить оружие, но лишь для самозащиты. Во всех остальных случаях
возможности применения оружия отрядом решалось командованием национальных
пограничных служб и регулируется законодательством государств-членов. Вопрос о
самостоятельной мобилизации РАБИТ в экстренных случаях рассматривался лишь
гипотетически, поскольку официально запросов о подобных действиях со стороны
государств-членов до сих пор не поступало. Чтобы представить себе, в каких случаях
может потребоваться послать команду на какой-то участок границы, лидеры
ФРОНТЕКС обычно вспоминают о штурме иммигрантами испанских городов Сеута и
Мелилья в Марокко в сентябре 2005 года, когда на помощь были призваны испанские
войска.
В этой же связи неоднократно вставал вопрос о пределе возможностей
ФРОНТЕКС. В соответствии со ст.7 Учредительного регламента агентство создало
Центральный
реестр
наличных
технических
средств
(ЦРНТС/CRATE),
принадлежащих государствам-членам ЕС, которые они готовы были предоставить на
добровольной основе и по просьбе другого государства-члена ЕС, в распоряжение
этого государства на определенный период времени для пограничного контроля и
наблюдения. Реестр включает данные более чем о ста судах, более 20 самолетах и 25
103
вертолетах, а также о нескольких сотнях единиц оборудования пограничного
контроля, такого как мобильные радарные установки, средства транспорта,
термокамеры и мобильные детекторы. Хотя в первую очередь эта база предназначена
для использования на двусторонней основе между государствами-членами ЕС, она
содержит сведения о наличной технике, которая может использоваться и в
совместных операциях.
Техника, находящаяся на вооружении у ФРОНТЕКС в течение длительного
времени служила камнем преткновения агентства и государств-членов. В принципе,
бюджет и законодательство позволяли агентству иметь на вооружении собственную
технику, однако, в количестве, явно не достаточном для проведения совместных
операций. Поэтому в любом случае ФРОНТЕКС приходилось полагаться на ресурсы
государств-членов, которые не всегда горели желанием их предоставить. Вот как
выглядело
техническое
оснащение
операции
«Гермес-2011»:
два
судна,
предоставленных Италией, четыре самолета и два вертолета – другими странами. При
этом в реестре ЦРНТС зарегистрировано 32 итальянских судна180. Получается, что
операция была ограничена в средствах, не сопоставимыми с масштабами наплыва
нелегальных иммигрантов, что имело место и в предыдущих случаях. Подобная
ситуация дала основание директору ФРОНТЕКС И.Лайтинену констатировать: «Мы
все время слышим от государств-членов, что следует использовать отряды РАБИТ,
чтобы остановить иммиграцию из Африки и, кроме того, развернуть как можно
больше технических средств в регионе. Чем вызваны такие заявления? Тем, что
ФРОНТЕКС обладает резервом в 21 самолет, 27 вертолетов и 116 судов? Это правда,
но лишь на бумаге»181.
Государства-члены, расположенные по периметру внешней границы ЕС
возлагали большие надежды на агентство, и, как оказывалось, слишком большие.
Материальные возможности и полномочия его были ограничены, главную роль в
обеспечении
пограничной
безопасности
продолжали
играть
национальные
пограничные службы. В октябре 2009 года президент Франции Саркози и премьерминистр Италии Берлускони обратились с письмом к председательствовавшей в ЕС
180
181
Bulletin Quotidien Europe. 2008. 25 Sept. N9747.
Там же.
104
Швеции, в котором настаивали на расширении полномочий ФРОНТЕКС. Более того,
они предложили вернуться к идее «европейского пограничного корпуса» 182. Свою
инициативу
Саркози
подкрепил
справедливым
аргументом
о
колоссальных
трудностях, которые несколько государств-членов испытывают при охране внешней
границы Евросоюза. Это мнение разделяла и Испания, которая не в состоянии в
одиночку справиться с притоком нелегальных иммигрантов и нуждается в помощи,
для чего необходимо наделить ФРОНТЕКС собственными ресурсами, офисами и
более четким правовым статусом.
Учитывая сложившуюся ситуацию, в феврале 2010 года Комиссия выступила с
проектом предложения о ревизии учредительного регламента ФРОНТЕКС, который
обяжет государства-члены поставлять техническое и транспортное оборудование для
совместных операций. На основе Стокгольмской программы пакет предложений
Еврокомиссии предусматривал также создание общей системы пограничного
наблюдения - European Border Surveillance System (EUROSUR), направленной на
пресечение нелегальной иммиграции и трансграничной преступности, главным
образом, на южных границах Евросоюза.183 ФРОНТЕКС отводилась решающая роль в
успешной подготовке такой системы, включая налаживание сети, которая объединит
все системы морского наблюдения. На основании оценки деятельности агентства184
Комиссия пришла к выводу, что ФРОНТЕКС мог бы стать центральным звеном в
обмене
оперативной
информацией
в
реальном
масштабе
времени
между
государствами-членами ЕС. Кроме того, предоставление агентству систематического
и структурированного доступа к данным наблюдения могло бы послужить основой
для разработки «информационной системы ФРОНТЕКС на базе разведывательных
данных», нацеленной на внешние границы ЕС. Комиссия рассчитывала на вступление
вышеупомянутых предложений в силу к 2012-2015 гг.
В этой связи важно отметить растущее взаимодействие между ФРОНТЕКС и
другими агентствами ЕС – Евроюстом, СИТСЕН (информационным центром,
Европейский Союз: факты и комментарии. 2009. Вып.58.
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of the Regions: Examining the creation of a European border
surveillance system (EUROSUR) // COM. 2008). N 68 final.
184
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and social Committee and the Committee of the Regions Report on the evaluation and future development of
the FRONTEX Agency // COM. 2008. N 67 final.
182
183
105
ответственным за информацию о терроризме), и, прежде всего, с Европолом. Именно
Европол заинтересован в обмене аналитической информацией о рисках на границах
ЕС и путях нелегальной иммиграции. На основе учредительного регламента
ФРОНТЕКС заключает рабочие соглашения или меморандумы о взаимопонимании с
Европолом; Агентства тесно сотрудничают в ходе совместных операций на границах;
ФРОНТЕКС принимает участие в аналитической работе Европола по составлению
отчетов о борьбе с организованной преступностью.
С особенностями институциональной структуры пространства свободы,
безопасности и правосудия ЕС связано было еще одно ограничение возможностей
ФРОНТЕКС: в соответствии с Учредительным регламентом, будучи агентством
Евросоюза, оно не могло вести борьбу с криминальными группировками,
занимающимися транспортировкой нелегальных иммигрантов, этот вид деятельности
находится в компетенции государств-членов. На деле же, как показывала практика,
сотрудникам ФРОНТЕКС приходится иметь дело с перевозчиками, и вообще,
пограничный контроль сам по себе предполагает сотрудничество государств-членов в
противодействии организованной преступности. Этот вопрос мог быть также решен
путем расширения функций ФРОНТЕКС.
Непредвиденный наплыв иммигрантов из североафриканских стран зимойвесной 2011 года придал актуальности дебатам о расширении функций агентства.
Несмотря на все усилия,
оно оказалось не в состоянии оказать существенную
помощь в пресечении потоков нелегалов, высаживающихся на Мальте и в Италии.
После длительных дискуссий вопрос о полномочиях ФРОНТЕКС был решен
накануне саммита ЕС в июне 2011 года. Главы государств и правительств, Комиссия
и Европарламент пришли к согласию относительно усиления роли агентства в
противодействии торговле людьми и координации охраны границ Евросоюза. После
внесения в октябре 2011 поправок в Учредительный регламент185 агентство получило
полномочия приобретать собственную технику – вертолеты и наземный транспорт,
чтобы перестать зависеть от согласия стран ЕС предоставить необходимую технику
для планируемых операций. ФРОНЕКС также будет играть центральную роль в
оценке способности того или иного государства справиться с непредвиденными
185
Official Journal L 304. 22.11.2011
106
осложнениями при охране внешней границы ЕС; передавать в Европол информацию
о лицах, подозреваемых в торговле людьми и обеспечении нелегальной иммиграции в
ЕС.
В целом же повышение значения деятельности институтов ЕС в рамках
пространства, постепенное расширение полномочий специализированных агентств,
создание комитета КОЗИ – прообраза европейского министерства внутренних дел,
планы учреждения Европейской прокуратуры и Службы внутренней безопасности
при Комиссии – все эти существующие и наметившиеся тенденции демонстрируют
намерение Евросоюза продвигаться по пути создания «скелета» панъевропейского
государства. В то же время характерной чертой пространства свободы, безопасности
и правосудия следует считать оперативное сотрудничество и координацию действий
национальных ведомств вне рамок законодательной деятельности институтов. Такой
тип
взаимодействия,
не
регламентированный
Договорами,
осуществляется
посредством сетевого сотрудничества структуры специалистов в сфере внутренних
дел и юстиции в форме совместных операций, как, например, пограничный контроль,
или совместных расследований преступлений, а также в рамках специальных агентств
и координирующих структур.
1.5.Перспективы развития пространства свободы, безопасности и правосудия.
Создание
новой
институциональной
структуры
пространства
свободы,
безопасности и правосудия сопровождалось и новой стратегией, которая определяла
политическую повестку дня. Параллельно с подготовкой Лиссабонского договора ЕС
разрабатывал третью пятилетнюю программу функционирования пространства
свободы, безопасности и правосудия – Стокгольмскую. В результате переговоров,
начатых после опубликования Комиссией соответствующего Сообщения, появился
82-страничный текст. Председательствовавшая Швеция приложила массу усилий,
чтобы сбалансировать в нем все различные приоритеты и возражения государствчленов. Европейский Совет принял программу развития пространства свободы,
безопасности и правосудия на период 2010-2014 годов на своем саммите 11 декабря
107
2009186. В отличие от предшествующих, Стокгольмская программа, не акцентирует
необходимость установления «баланса» между свободой и безопасностью. В
программе на первое место вынесена «Европа прав» как исходное условие для
осуществления любых действий по обеспечению безопасности.
В программе содержатся следующие положения:
1. Защита граждан и их основных прав. Статус гражданина ЕС должен стать
ощутимым и весомым благодаря юридически обязывающему характеру Хартии
основных прав ЕС, несмотря на имеющиеся исключения для Великобритании,
Польши и Чехии. Цель ЕС в этой сфере – оберегать свободу и частную жизнь
граждан, включая защиту их личной информации.
2. Европа законности и правосудия. Сотрудничество в области правосудия ЕС
будет углублено для того, чтобы преодолеть фрагментарность европейского
пространства законности. Правовое сотрудничество в гражданских и уголовных делах
в последние годы развивалось медленно, главным образом, по причине единогласия в
Совете ЕС, но и как следствие недостатка доверия между национальными
ведомствами. Со вступлением в силу Лиссабонского договора на смену единогласию
приходит голосование квалифицированным большинством по всем направлениям
внутренних дел и юстиции.
3. «Европа, которая защищает». Лидеры ЕС высказались в пользу разработки
стратегии внутренней безопасности с целью обеспечить защиту граждан ЕС и
усилить борьбу с организованной преступностью. Важное место в этой стратегии
должно занять внедрение информационных систем – Шенгенской, Визовой,
дактилоскопической (Евродак) и др. - и налаживание информационного обмена
между агентствами Евросоюза – Европолом, Евроюстом и ФРОНТЕКС. В планах ЕС
– введение поста Координатора по борьбе с торговлей людьми, а также изучение
возможностей создания системы, в рамках которой производился бы мониторинг
финансирования терроризма.
4. Визовая политика и охрана границ. В Стокгольмской программе поставлена
цель упрощения условий въезда в Евросоюз бизнесменов, туристов, студентов,
ученых и ищущих убежище. Для усовершенствования пограничного контроля
186
Council of the European Union, The Stockholm Programme. An open and secure Europe serving and
protecting the citizens, 17024/09. Brussels. 2 Dec. 2009.
108
Комиссии предстоит разработать предложение о регистрации въездов и выездов
иностранцев и расширить функции и полномочия ФРОНТЕКС.
5. Солидарность, общая ответственность и партнерство в регулировании
иммиграционной политики и предоставления убежища. Евросоюз подтверждает свое
намерение создать общую систему предоставления убежища к 2012 году и призывает
государства-члены к солидарности с теми, кто испытывает наибольшее миграционное
давление.
6. Роль ЕС в мире. Внешнее измерение пространства свободы, безопасности и
правосудия названо ключевым пунктом
Стокгольмской программы; оно должно
приниматься во внимание при разработке любого направления внешней политики
Евросоюза.
По отличие от Гаагской, в новой программе подчеркивается, что «Евросоюз
осознает необходимость защищать права граждан и одновременно гарантировать
безопасность в Европе. Чрезвычайно важно, чтобы меры по поддержанию
безопасности предпринимались параллельно, «рука об руку», с верховенством закона
и защитой индивидуальных прав граждан, в том числе и на международной арене,
чтобы эти меры дополняли и усиливали друг друга»187. Однако, эта «параллельность»
не отображена в программе должным образом: при усилении внимания к защите
индивидуальных прав граждан, меры по осуществлению защиты не прописаны
должным образом и не привязаны к определенному сроку.
Четко обозначенные приоритеты в таких сферах как обмен информацией,
совместная охрана границ,
противодействие торговле людьми, экономическим
преступлениям и терроризму контрастируют с не менее важными, но гораздо более
расплывчато
сформулированными
целями:
укрепление
доверия,
создание
Европейской прокуратуры, сближение уголовных законодательств государств-членов,
борьба с наркотрафиком и регулирование легальной миграции. В то же время
программа содержит несколько инновационных элементов, например, разработка
Стратегии внутренней безопасности и учреждение поста Координатора по борьбе с
торговлей людьми188.
187
The Area of Freedom, Security and Justice: Ten Years on. P.5.
Monar J. Justice and Home Affairs // Journal of Common Market Studies. 2010. Vol. 48, Annual Review,
P.158
188
109
Реализация Стокгольмской программы и Стратегии внутренней безопасности
Евросоюза стали возможными в результате вступления в силу Лиссабонского
договора и завершения реформы сферы внутренних дел и юстиции. Подводя итоги
реформе внутренних дел
и
юстиции
по
Лиссабонскому договору,
можно
констатировать: через пять лет после вступления Договора в силу данная сфера
политики ЕС будет в основном функционировать, как и другие направления политики
Евросоюза, находящиеся в смешанной компетенции наднациональных институтов и
национальных государств.
В большинстве вопросов пространства свободы,
безопасности и правосудия решения будут приниматься квалифицированным
большинством голосов. Учреждение Комитета КОЗИ и Европейской прокуратуры
вкупе со структурами и агентствами внутренней безопасности, свидетельствует о
постепенном
продвижении
ЕС
в
сторону
создания
«скелета
европейского
государства»189, в рамках которого осуществляется оперативное сотрудничество
национальных ведомств, организованное союзными
институтами.
В то же время как полномочия Комиссии, Парламента и Суда ЕС
распространены на политику Союза, в ряде областей государства-члены сохраняют
право законодательной инициативы. Введены также положения об «экстренном
тормозе», которые дают возможность государствам-членам остановить процесс
принятия решений и передать вопросы на рассмотрение Европейскому Совету, если
они считают, что затронуты их жизненно важные национальные интересы. В таком
случае остальные государства получают стимул воспользоваться возможностями
«продвинутого сотрудничества». Насколько серьезны эти ограничения дальнейшего
функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия? Ведущие
европейские эксперты настроены скептически: множество возможностей для
государств-членов уклониться от участия в общей политике способны привести к
«мозаичности» пространства, а не к его однородности190.
Однако стоит отметить, что новые правила принятия нормативно-правовых
актов в сфере уголовно-правового и полицейского сотрудничества получили широкое
применение сразу после вступления Лиссабонского договора в силу. Так, уже в 2010
г. Совет начал обсуждать проекты восьми директив, в том числе о европейских
189
190
Hix S. The Political System of the European Union. L.: Palgrave Macmillan, 2005. P. 372.
Carrera S., Geyer F. Op. cit. P.6.
110
ордерах на защиту (принята в декабре 2011 г.) и расследование; о противодействии
торговле людьми (принята в апреле 2011 г.) и сексуальной эксплуатации детей
(принята в ноябре 2011 г.); о праве обвиняемого на перевод на родной язык в
процессе расследования (принята в октябре 2010 г.) и др. Процедура обсуждения двух
из перечисленных директив предполагала возможность для государств-членов
прервать законодательный процесс, если они считали, что принятие данного акта
несет угрозу их национальной безопасности т.е.применить процедуру «экстренного
торможения». Однако никто до сих пор этим правом не воспользовался, что пока не
доказывает преждевременность и необоснованность существующих опасений о
новых препятствиях в уголовно-правовом сотрудничестве в постлиссабонский
период191. Лиссабонский договор расчистил путь для формирования уголовного
законодательства ЕС. В марте 2012 г. министры внутренних дел приняли регламент о
противодействии
незаконной
торговли
огнестрельным
оружием,
в
котором
установлены требования к лицензированию экспорта, импорта и транзита оружия.
Новый законодательный акт принят во исполнение ст.10 Протокола ООН об
огнестрельном оружии, что открывает для ЕС возможность ратификации Протокола.
Регламент основан на следующем принципе: оружие не должно распространяться
между государствами без их ведома и согласия.
Таким образом, на сложившуюся ситуацию можно взглянуть и с другой
стороны: ограничения были введены не случайно, а в результате тщательно
выверенного компромисса между необходимостью Евросоюза отвечать адекватно на
общие вызовы внутренней безопасности и традиционными глубокими различиями
государств-членов в уголовном законодательстве и практике. Пространство свободы,
безопасности
и
правосудия
изначально
и
не
планировалось
как
единое
гармонизированное пространство. Скорее, речь шла о тесном взаимодействии
пространств стран ЕС при координации их действий институтами ЕС. Поэтому
отмена «третьей опоры», безусловно, требовала определенной компенсации в виде
оговорок и ограничений полномочий институтов ЕС. Как отметил Э.Моравчик,
«центральный дискуссионный вопрос в ЕС не в том, как дальше продвигаться по пути
191
Peers S. Mission accomplished? EU Justice and Home Affairs law after the Treaty of Lisbon. P.668
111
интеграции, а в том, где точно остановиться».192 Полная и безоговорочная
«коммунитаризация» внутренних дел и юстиции, во всяком случае, на сегодняшний
момент, могла бы лишь развалить пространство внутренней безопасности,
парализовать совместную деятельность агентств и ведомств Евросоюза, его
институтов и государств-членов. Именно поэтому здесь наблюдается случай,
отмеченный И.М.Бусыгиной: в определенных областях прогресс интеграции
«сознательно
ограничен,
что
отражает
политический
выбор
государств-
участников».193
Задачей рабочей группы Конвента как раз и был поиск сложного и тонкого
механизма,
уравновешивающего
наднациональные
и
национальные
начала
формирования пространства. В целом группа эту задачу выполнила. Предложения,
разработанные ей, в основном вошли в текст Лиссабонского договора (в ходе МПК
был лишь добавлен «механизм экстренного торможения»). Пространство свободы,
безопасности и правосудия можно без сомнения назвать сферой политики ЕС, где вес
наднациональной составляющей постепенно растет, хотя межправительственный
подход по-прежнему влиятелен. Тем не менее, реформа внутренних дел и юстиции
настолько существенна, что создает основу и стимул для дальнейшего развития
пространства как крупного политического проекта Европейского Союза.
192
Moravscik A. The European Constitutional Compromise and the Neofunctionalist Legacy // Journal of
European Public Policy. 2005. N 12(2). P.351.
193
Бусыгина И.М. Асимметричная интеграция в Евросоюзе // Международные процессы. 2007. Т. 5,
№ 3(15). С.18.
112
Глава
2.
Формирование
наднационального
уровня
в
сфере
свободы
тенденции
развития
передвижения лиц
2.1.Формирование общей иммиграционной политики
Прежде
чем исследовать основные принципы
и
иммиграционной политики Евросоюза, было бы уместно рассмотреть миграционную
ситуацию в ЕС в глобальном контексте. В 2011 году, когда население мира превысило
семь миллиардов человек, 214 млн. из них или 3,1% были мигрантами; при этом 9,4%
(около 20,2 млн.) всех мигрантов составляли граждане третьих стран, проживающие в
ЕС. Для сравнения, в Канаде число иммигрантов (7,2 млн.) составляет 3,4% мирового
показателя и 21,3% канадского населения; тогда как в США (42,8 млн.) –
соответственно 20%.194
По данным на 1 января 2011 года население Европейского Союза составляло
502,5 млн. человек, увеличившись на 1,4 млн. в сравнении с 2010 г., что тождественно
ежегодному показателю +2,7 на 1000 чел.; при этом естественный прирост составил
0,5 млн. (+1%) и чистая миграция – 0,9 млн. (+1,7%). Число граждан третьих стран
(20,2 млн.) превосходит соответствующий показатель европейских граждан,
переехавших в другую страну ЕС 12,3 млн. или 2,5% населения ЕС). Самую большую
группу иммигрантов составили турки (около 2,4 млн.), затем марокканцы (1,8 млн.),
албанцы (1 млн.). Пользуясь индексом развития человеческого потенциала (ИРЧП),
можно констатировать, что 47% иммигрантов прибыли в ЕС из стран с высоким
ИРЧП, 46% - со средним и лишь около 7% - с низким.195 Последние данные особенно
важно учитывать при анализе основных принципов и тенденций регулирования
трудовой миграции и интеграции иммигрантов: страны ЕС стремятся привлекать на
рынки труда квалифицированных рабочих, а если и применяют труд низкой
квалификации, то лишь на временной основе.
Демографическая ситуация в Европе достигла критической стадии. Старение
населения уже не кажется абстрактной картиной отдаленного будущего. К началу
2010 года население Европейского Союза составляло 501, 1 миллиона человек,
увеличившись с 2009 года на 1,4 миллиона. Тенденция прибавления европейского
194
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. 3rd Annual Report on
Immigration and Asylum (2011). COM(2012) 25 final. Brussels, 30.5.2012. P.3
195
Migrants in Europe: a statistical portrait of the 1st and 2 nd generation, Eurostat, December 2011
113
населения не изменилась с 1960 годов; однако темпы его роста постепенно
сокращаются. Многочисленное поколение, родившееся в европейских странах в
1960-е, годы «бэби-бума», достигает предпенсионного порога, таким образом, с 2014
года самодеятельное население начнет уменьшаться.196
Старение
населения
является
следствием
вполне
определенных
демографических тенденций. Прежде всего, это низкие показатели рождаемости.
Правда, странам ЕС, удалось в последние годы слегка поправить положение,
преодолев спад. Начиная с 2003 года, суммарный коэффициент рождаемости
постепенно возрастал, поднявшись от 1,45 до 1,6 в 2010, и может вырасти до 1,7; при
этом несколько европейских стран (Ирландия, Великобритания, Франция и Швеция)
вплотную подошли к уровню рождаемости, который мог бы спасти их от
демографического упадка. Однако для простого воспроизводства населения даже без
увеличения его численности данный коэффициент должен составлять не менее 2,1.
При этом продолжительность жизни в Европе продолжает расти вследствие
улучшения социально-экономические условия, в том числе и прогресса медицины. Но
эти же обстоятельства объясняют и старение населения. Пожилых людей старше 60
лет ежегодно становится больше на два миллиона197. К 2060 году число 80-летних
европейцев возрастет от нынешних 4% до 12%. Очевидно, что увеличение доли 8090-летних среди пенсионеров усугубляет ситуацию с социальным обеспечением и, в
первую очередь, со здравоохранением.
Стареет и самодеятельное население, увеличивается пропорция пожилых
людей, которые не уходят на пенсию. Средний возраст европейца к 2060 году
составит 48 лет. Работоспособное население (15-64 года) уменьшится к этому
времени почти на 50 миллионов, значит, вдвое повысится уровень зависимости
иждивенцев от работающих198. Таким образом, возрастная пирамида населения
Европы грозит опрокинуться, что естественно, приведет к сокращению занятых в
196
197
Commission Staff Working Document. Demography Report, 2010, P.2
Eurostat Demography Report 2010. Latest figures on the demographic challenges in the EU. 50/2011 - 1
April 2011
198
Eurostat. EUROPOP2008 convergence scenario. Statistics in Focus. Population and Social
Conditions.72/2008, P.1
114
экономике. Подобные демографические сдвиги потребуют и радикальных перемен в
системе социального обеспечения, занятости, жилищной сфере.
Старение населения напрямую воздействует на социальное обеспечение и
финансовую политику, оказывая растущее давление на систему государственных
расходов. Сложившаяся ситуация способна нарушить в будущем равновесие систем
социального и пенсионного обеспечения и в целом замедлить экономический рост.
Правительства европейских стран предпринимают меры в направлении модернизации
социальных систем, в том числе, здравоохранения, памятуя, что сокращение
хронических заболеваний способно существенно уменьшить расходы на медицинские
услуги.
В последние несколько лет иммиграция стала главным фактором прироста
населения в европейских странах: с 2004 по 2008 годы Евросоюз ежегодно
пополнялся тремя-четырьмя миллионами иностранцев. В соответствии с прогнозом
Евростата, роль иммиграция в формировании демографической структуры населения
Европы возрастет по мере того, как с 2014 года ее работоспособное население начнет
сокращаться.
Расчеты показывают, что к 2060 году европейцев станет больше на 91 млн.
лишь с учетом миграционного прироста, который составит 59 млн. человек; «новые
европейцы», чьи родители или хотя бы один из них были иностранцами, составят
одну треть населения Евросоюза. Процент же рабочей силы иностранного
происхождения будет еще выше199.
Таблица 2. Прогнозируемые изменения населения ЕС в 2008-2060 годах в
двух вариантах (с учетом иммиграции и без ее учета) в млн. чел.
В млн.
Число
Число
Естестве
Иммиграци-
Изменение
Население
чел.
умерших
родивших
нный
онный
численности
на
ся
прирост
приток
населения
1.01.2060
305
-50
59
9
505
С учетом
199
255
European Commission.Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion
Eurostat, the Statistical Office of the European Union. Demographic Report. Brusels, 2010, P.86
115
иммиграц
ии
Без учета
219
301
-82
0
-82
414
36
4
32
59
-73
91
иммиграц
ии
Разница в
показател
ях
Примечание. На 1 января 2008 г. население ЕС составляло более 495 млн. чел.
Источник: Eurostat. EUROPOP2008 convergence scenario. Statistics in Focus. Population
and Social Conditions.72/2008
Прирост
иммигрантского
населения
нивелирует
тенденции
низкой
рождаемости и высокой продолжительности жизни коренных европейцев. Благодаря
иммиграции, через пятьдесят лет численность населения немного вырастет по
сравнению с сегодняшним днем, даже если число умерших будет превосходить число
родившихся европейцев.
В июне 2010 года Совет ЕС принял новый стратегический документ «Европа
2020: стратегия разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста»200. В период
выхода из экономического кризиса демографические проблемы упомянуты в
Стратегии в числе самых важных. Возможности их решения Евросоюз пытается
найти в нескольких сферах: создание новых рабочих мест; инвестиции в образование
и исследования; поддержка семей, воспитывающих детей и, наконец, интеграция
иммигрантов в европейское общество. Задача регулирования миграций оказалась в
числе стратегических приоритетов ЕС и европейских государств отнюдь не случайно.
Уже
с
конца
1990-х
годов
регулирование
миграционных
потоков,
предоставление убежища и охрана границ стали одним из самых динамично
развивающихся и в то же время противоречивых направлений политики Евросоюза. В
этих тесно связанных между собой сферах особенно сильно проявляются
политическая щепетильность национальных государств, их опасения лишиться части
200
Communication from the Commission. Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive
growth. Brussels, 3.3.2010, COM(2010) 2020
116
своего суверенитета, противоположные идеологические установки. В течение десяти
лет с момента передачи иммиграционной политики в совместную компетенцию
институтов ЕС и государств-членов Комиссия ЕС разработала и осуществляла целый
ряд законодательных и политических инициатив с целью «европеизации» сферы,
традиционно считавшейся оплотом суверенитета национальных государств. Был
принят свод нормативных актов, регулирующих как противодействие нелегальной
иммиграции, так и условия въезда, проживания и адаптации граждан третьих стран
на территории ЕС.
Повышенная чувствительность стран ЕС в вопросах миграционного контроля
очень часто сводила на нет смелые политические и законодательные инициативы
Комиссии ЕС. Маастрихтский договор стал исходной точкой постепенного
продвижения стран ЕС от сотрудничества на межправительственной основе к более
тесному взаимодействию в управлении миграцией. Формирование иммиграционной
политики ЕС с самого начала подчинялось закономерностям создания Единого
внутреннего рынка (ЕВР), одним из базовых принципов которого считалась свобода
передвижения лиц. Иммиграционная политика же представлялась изначально как
обслуживающая единый рынок «система институциональных и политических рамок,
в которой ключевая роль отводится совместной охране общей внешней границы
ЕС»201. Подобная логика требовала установления одинаковых правил въезда и
высылки иммигрантов, их передвижения, а также
временного или постоянного
проживания на территории Евросоюза. Однако замыслы Комиссии сразу же вступили
в противоречие со стремлением государств-членов самостоятельно контролировать
численность, происхождение и состав миграционных потоков; их нежеланием нести
дополнительные
расходы
в
случае
непредвиденного
наплыва
нелегальных
иммигрантов и беженцев. Сыграло свою роль и отсутствие доверия к соседним
странам, которые по существу решали аналогичные задачи; сомнения в их
компетентности и намерениях считаться с интересами остальных членов ЕС. Таким
образом, с момента вступления в силу Амстердамского договора в 1999 году,
отличительной чертой иммиграционной политики Евросоюза стало взаимодействие
двух элементов – наднационального или коммунитарного и межправительственного.
201
Walker N. A Constitutional Odyssey // Europe’s Area of Freedom, Security and Justice. P.19.
117
В рамках реформы сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия,
осуществленной посредством Амстердамского договора, иммиграционная политика,
предоставление убежища и охрана границ вместе с визовыми вопросами были
переданы в компетенцию Сообществ (Раздел IV Договора о Европейских
Сообществах) или в «первую опору» ЕС. Иммиграционная политика стала важным
элементом
создания
«пространства
свободы,
безопасности
и
правосудия»,
провозглашенного Амстердамским договором.
В Сообщении 2000 г. Комиссия выразила сомнение в эффективности
традиционной политики «нулевой иммиграции», в соответствии с которой страны
Евросоюза
продолжали
сдерживать
легальную
трудовую
иммиграцию.
При
современном положении на рынках труда более разумным Комиссия считала «новый
подход к иммиграции», при котором следует сделать доступными ее легальные
каналы. В то же время Комиссия не решилась сделать слишком смелый шаг по
признанию
необходимости
притока
иммигрантов
в
контексте
решения
демографической проблемы в странах ЕС, заявив, что «в перспективе иммиграция не
может быть компенсацией сокращения населения государств-членов». В этом смысле
подход Евросоюза вступил в противоречие с предложениями доклада ООН о
демографических тенденциях 1995-2005 гг.: иммиграция рассматривалась в докладе
как «замена»
сокращающемуся населению в ряде регионов мира, в том числе в
Европе.
C 1999 года, в рамках программы Тампере, Евросоюз начал разрабатывать
общую политику предоставления убежища и иммиграции, а также укреплять внешние
границы, чтобы заблокировать доступ нелегальным иммигрантам. Прогресс был
достигнут
на
удивление
быстро.
Принятое
законодательство
определило
минимальные стандарты для воссоединения семей; условия длительного проживания
иммигрантов; принципы привлечения в ЕС ученых и студентов; координации
национальных систем социального обеспечения, а также общие условия высылки
нелегалов. В соответствии с Амстердамским договором, с 2005 года Комиссия
получила право исключительной законодательной инициативы в иммиграционной
политике, а Совет – возможность использовать процедуру совместного принятия
решения,
подразумевающую
равноправное
участие
Европарламента
в
118
законодательном процессе. С 1 января 2005 года вопросы иммиграционной политики,
а также пограничного контроля и убежища решаются квалифицированным
большинством в Совете. Лишь область легальной иммиграции, в том числе, выдача
виз студентам из третьих стран, управлялась по-старому.
До вступления в силу Лиссабонского договора противодействие нелегальной
иммиграции было разделено между первой и третьей опорами ЕС и регулировалось
соответственно Договором об учреждении Европейского сообщества (Римским,
раздел IV) и Договором о Европейском Союзе (Маастрихтским, раздел VI).
Негативные последствия такого раскола для практической реализации политики были
очевидны. Кроме отсутствия прозрачности действий и подотчетности Суду ЕС,
проблема состояла еще и в низкой эффективности политики из-за наличия разных
правовых инструментов, действующих в рамках опор. По вопросам «третьей опоры»
применялись рамочные решения, «первая опора» же регулировалась директивами
Совета.
Такой
инструментальный
дуализм
препятствовал
проведению
полномасштабных действий по противодействию нелегальным иммиграционным
потокам.
В законодательстве и подходах государств-членов существовало много
различий, особенно относительно участия компетентных органов в операциях, что,
безусловно, затрудняло сотрудничество202.
В соответствии с Лиссабонским договором квалифицированным большинством
решаются вопросы иммиграционной политики – легальная иммиграция оставалась
последним оплотом единогласия до сих пор. В Договор включены положения о
постепенном учреждении «интегрированной (совместной)» охране границ, чего не
было в предыдущих текстах203. Это важное нововведение в некоторой степени
возвращает Евросоюз к забытой идее «европейского пограничного корпуса»,
обсуждавшейся еще в 2001 году. Идея создания общей системы охраны границ
воплощается в повышении роли ФРОНТЕКС – агентства ЕС, координирующего
взаимодействие национальных пограничных служб. Лиссабонский договор вводит
202
Cм.: Pastore F. Visas, Borders, Immigration: Formation, Structure and Current Evolution of the EU
Entry Control System // Europe’s Area of Freedom, Security and Justice. P.89-142.
203
Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. Official Journal of the
European Union С 83, 30.03.2010. art.67-89.
119
также понятие «общей политики предоставления убежища», подразумевающей
формирование «общей системы предоставления убежища», «унифицированный
статус убежища и субсидиарной (дополнительной) защиты». Переход от «общих
минимальных стандартов» в сфере убежища к «общей системе» являет новое
качество данного направления пространства. Этот шаг был вполне ожидаемым, он
предусмотрен Гаагской программой, в соответствии с которой «общая система»
убежища должна была начать функционировать еще с 2010 года. Таким образом, как
и предполагалось, убежище становится более коммунитаризованной областью, чем
иммиграционная политика. Однако положение Договора о применении принципа
солидарности государств ЕС к сфере общей иммиграционной политики с целью
справедливого распределение материальной и финансовой ответственности за охрану
внешней границы и регулирование потоков беженцев отнюдь не свидетельствует в
пользу стремления институтов ЕС финансировать «общую» политику из союзного
бюджета.
Выполнение заявленных программ ЕС по развитию иммиграционной политики
напрямую связано с судьбой Лиссабонского договора и реформы внутренних дел и
юстиции. ЕС приступил к реализации Гаагской программы, будучи уверен в скором
завершении реформы. Следующие же документы (Пакт об иммиграции и
предоставлении убежища, Стокгольмская программа) были задуманы в тот период,
когда исход реформы пока не был ясен. Вступление нового договора в силу дает
импульс развитию конкретных направлений иммиграционной политики.
Одновременно с разработкой программ Комиссия занималась определением
приоритетных направлений для усовершенствования «глобальной миграции». В
Сообщении Комиссии, опубликованном в 2005 году, предлагались ответы на вызовы
миграции. Необходимость найти подход, охватывающий все сферы иммиграционной
политики, был официально утвержден на саммите ЕС в декабре 2005 года. Совет
определил «глобальный подход» к миграции как «комплекс приоритетных действий
для
«сокращения
притока
нелегальных
иммигрантов,
сопровождающийся
человеческими жертвами, а также для обеспечения возвращения мигрантов на
120
родину».204 Этот «новый подход» был представлен Советом как наиболее адекватное
решение проблемы миграции, так как он затрагивал разные сферы политики
Европейского Союза – не только «пространство свободы, безопасности и
правосудия», но также и политику развития, международные отношения, занятость и
Европейскую политику соседства.
Таким образом, в течение последнего десятилетия Европейский Союз
постепенно продвигался к установлению общих правовых рамок иммиграционной
политики на основе заключений саммита в Тампере в 1999 г., которые впоследствии
получили развитие в Гаагской программе 2004 г. В новой программе была заявлена
цель создания общей политики ЕС к 2010 г. Для этого предлагалось решить ряд
задач:
- укрепление партнерства со странами, не входящими в ЕС, для регулирования
нелегальной иммиграции;
- разработка политики возвращения нелегальных иммигрантов на родину;
- эффективное использование биометрических и информационных систем205.
Методы борьбы с нелегальной иммиграцией и регулирования легальной
миграции, предложенные Гаагской программой, были подробнее проанализированы
в нескольких Сообщениях Комиссии и Планах действий, посвященных как
непосредственно нелегальной иммиграции и трафику, так и формированию общей
иммиграционной политики ЕС. Наибольший интерес представляет Сообщение
Комиссии «Общая иммиграционная политика Европейского Союза: принципы,
направления, инструменты»206, так как в нем получили развитие десять принципов, на
которых будет основываться иммиграционная политика в перспективе. Принципы
сгруппированы по трем разделам, первый из которых носит название «Процветание и
иммиграция». Комиссия подчеркивает, что для успешного социально-экономического
204
European Council. Note from the Presidency on a Global Approach to Migration: Priority Actions
focusing on Africa and the Mediterranean, 15744/05. Brussels. 13 Dec. 2005.
205
Council of the European Union. The Hague programme strengthening freedom, security and justice.
http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/intro/fsj_intro_en.htm; Zwaan J.W. de. EU Asylum and
Immigration Law and Policies // Freedom, Security and justice in the European Union. Implementation of
the Hague Programme /J.W.de Zwaan, F.Goudappel (eds.). The Hague: TMC Asser Press, 2006. P.120-122.
206
A Common immigration policy for Europe: principles, actions and tools. COM/2008/0359 final.
Brussels. 2008. 23 June.
121
развития Евросоюза и каждого государства-члена необходима легальная иммиграция,
которая будет регулироваться четкими и ясными правилами в соответствии с
потребностями ЕС в рабочей силе определенной квалификации. Второй раздел
«Солидарность и миграция» содержит положения касательно внутреннего управления
миграционными потоками (солидарность между государствами-членами, в том числе
распределение финансовых затрат), а также внешнего (партнерство со странамиэкспортерами мигрантов и транзитными государствами). Наконец, четыре принципа
по
противодействию
нелегальной
иммиграции
объединены
под
заголовком
«Безопасность и иммиграция»:
 визовая политика, которая призвана облегчить законопослушным гражданам
въезд и пребывание в странах ЕС, и в тоже время она сопровождается
повышенными мерами безопасности;
 совместная охрана общей границы с целью обеспечения безопасности
шенгенского пространства;
 усиление борьбы с нелегальной иммиграцией и, особенно с торговлей людьми;
 эффективная политика возвращения нелегальных иммигрантов.
Мотивация соединения нелегальной иммиграции и безопасности в одном
разделе вполне оправдана. Торговля людьми, кроме того, что подразумевает
эксплуатацию рабского труда, часто связана с терроризмом, торговлей наркотиками и
оружием. Попытки проникнуть на территорию государств-членов с помощью
криминальных группировок оканчиваются трагично. В Сообщении предлагается
усилить сотрудничество на всех уровнях – региональном, национальном и
наднациональном.
Директорат Комиссии по правосудию, свободе и безопасности представил свое
видение новой Стокгольмской программы и предложения для нее в своем Сообщении
в июне 2009 года. В первой части Сообщения перечислены достижения десятилетнего
периода и проблемы, которые Евросоюзу придется решать в перспективе. В списке
достижений на первое место Комиссия поставила «эффективные действия против
торговли людьми и нелегальной иммиграции».207 Успех в противодействии
207
European Commission. Communication on an Area of Freedom, Security and Justice Serving the Citizen:
Wider Freedom in a Safer Environment // COM. 2009. N 262.
122
нелегальной иммиграции зависит от минимизации «притягивающих» факторов,
которые делают нелегальную иммиграцию привлекательной как для страныэкспортера, так и для принимающей нелегалов.
Комиссия особо отметила, что при разработке Стокгольмской программы она
опиралась не только на достижения, но и учитывала слабости и неудачи прошлых лет.
Во главу угла поставлена солидарность государств-членов в формировании
иммиграционной политики, которая до сих пор остается проблемой. Более того,
Комиссия решили обратить серьезное внимание на контроль над имплементацией
законодательства ЕС, которая также находится далеко не на должном уровне. Так, в
разделе, посвященном солидарности и общей ответственности государств-членов, со
ссылкой на «глобальный подход к миграции» Комиссия предложила развивать
«всеобъемлющую политику» противодействия нелегальной иммиграции и торговле
людьми посредством обмена информацией о путях транспортировки, более тесного
сотрудничества в разведке и пограничном контроле, поощрения соглашений о
реадмиссии с третьими странами.
Сообщения Комиссии стали не единственными документами, претендующими
на включение в Стокгольмскую программу. Франция выступила со своей
«конкурирующей инициативой» в виде Пакта об иммиграции и убежище, который
прямо не противоречил подходам Комиссии, но имел некоторые отличительные
черты208. Иммиграционная политика Евросоюза была названа одним из приоритетов
французского председательства в ЕС во второй половине 2008 года;
Пакт стал
главным результатом активной деятельности в этой сфере Президента Н.Саркози.
Напомним, что, занимая в недавнем прошлом пост министра внутренних дел
Франции, Саркози напрямую занимался вопросами национальной иммиграционной
политики и в составе Совета министров внутренних дел ЕС внес большой вклад в
развитие иммиграционной политики на наднациональном уровне. В то же время
Саркози явно стремился выстроить эту политику по французскому образцу, что
нашло свое отражение в Пакте. В октябре 2008 года Совет одобрил принципы Пакта
как основу для развития иммиграционной политики. Однако стратегический
документ не имел юридической силы, а скорее представлял собой программный
См.: Collet E. The EU Immigration Pact: from Hague to Stockholm, via Paris. L.: European Policy
Centre, 20008. http://www.epc.eu/TEWN/pdf/304970248_EU%20Immigration%20Pact.pdf
208
123
манифест ЕС, который немедленно подвергся серьезной критике со всех фронтов - со
стороны неправительственных организаций, научной общественности и лидеров ряда
государств-экспортеров мигрантов. Одни не находили достаточных гарантий защиты
прав иммигрантов, заявляя, что основной акцент в Пакте сделан на меры по
ограничению доступа иммигрантов в страны ЕС и высылке. Другие отмечали
доминирование межправительственного и даже узко национального подхода в
отношении перспектив иммиграционной политики ЕС209.
Пакт представляет собой программу формирования общей иммиграционной
политики Евросоюза в следующих основных направлениях210:
1.
Защита границ. Центральный пункт этой задачи - усиление роли агентства
ФРОНТЕКС посредством учреждения центрального штаба и двух постоянно
действующих подразделений на южной и восточной границах ЕС. Государства-члены
будут по-прежнему нести ответственность за контроль над своим участком границы,
опираясь при этом на обязательные нормы шенгенского законодательства, таким
образом в отношениях между Брюсселем и странами ЕС сохраняется принцип
субсидиарности. Однако страны, более всего страдающие от наплыва нелегальных
иммигрантов, смогут рассчитывать на помощь отрядов ФРОНТЕКС, действующих на
наднациональном уровне.
2. Регулирование легальной миграции в соответствии с возможностями
каждого государства-члена принимать и трудоустраивать иммигрантов. Эта сфера попрежнему остается главным образом компетенцией национальных государств. Они
сами будут определять условия въезда в страну и число приезжих. В русле политики,
которую Саркози поддерживал, начиная с 2003 г., государства-члены осуществляют
«выборочную иммиграцию» в соответствии с потребностями национальных рынков
труда. Основная роль отводится «голубой карте» (blue card) по образцу американской
«зеленой карты», которая вводится для привлечения высококвалифицированных
специалистов в страны ЕС.
Carrera S., Guild E. The French Presidency’s European Pact on Immigration and Asylum:
Intergovernmentalism vs. Europeanism? Security vs. Rights? // CEPS Policy Brief. Brussels: Centre for
European Policy Studies. 2008. N 170; O’Dowd J. Mutual Recognition in European Immigration Policy //
The future of asylum in the European Union. Problems, proposals and human rights /Goudappel F., Raulus
H. (eds.). The Hague: T.M.C. Asser Press, 2011. P.85.
210
Council of the European Union 13440/08. European Pact on Immigration. Brussels, 24 Sept. 2008.
209
124
3.
Одновременно
предлагаются
меры
по
сокращению
притока
неквалифицированной иностранной рабочей силы, главным образом в виде
нелегальной иммиграции. Это направление почти целиком покрывается директивой о
высылке нелегальных иммигрантов, принятой летом 2008 г. В Пакте же
дополнительно
разработаны
возможности
сотрудничества
государств-членов,
которые, например, могут использовать совместные рейсы для вывоза нелегалов,
согласовывать соглашения о реадмиссии, объединить усилия в борьбе с торговлей
людьми. В то же время изначально жесткое предложение Франции о прекращении
практики массовой легализации нелегальных иммигрантов было смягчено под
нажимом Италии и Испании. Государства-члены смогут легализовать нелегалов, но
на индивидуальной основе, при тщательном рассмотрении каждого случая.
4. Создание общей системы предоставления убежища.
предполагалось
введение
единых
гарантий
К
предоставления
2010
убежища
г.
всеми
государствами-членами и унифицированный статус беженца – данное положение
взято из Гаагской программы. Однако Германия решительно отвергает планы
учреждения наднациональной структуры, которая будет определять статус беженца.
5. Поддержка стран – экспортеров мигрантов.
Для стимулирования сотрудничества в борьбе против нелегальной иммиграции
Евросоюз предоставляет выходцам из этих стран возможности легальной работы и
обучения в странах ЕС. Будет поощряться добровольное возвращение нелегальных
иммигрантов на родину, а также обеспечены условия для инвестирования заработка
легальных мигрантов в странах ЕС в экономику их родных государств. Предложение
Саркози о введении «контрактов иммигрантов» - обязательств потенциальных
иммигрантов разделять ценности Евросоюза, не нашло поддержки у государствчленов и поэтому не вошло в Пакт.
По содержанию Пакт об иммиграции воспроизводит основные принципы
иммиграционной политики Евросоюза, заявленные в программе Тампере и Гаагской
программе. Однако он представляется весьма противоречивым документом. С одной
стороны,
в отличие от предложений Комиссии, где на первом месте стоит
солидарность государств-членов и необходимость гармонизации иммиграционной
политики,
Пакт
в
большей
степени
основывается
на
принципах
125
межправительственного подхода, где неоднократно подчеркивается ведущая роль
государств-членов в той или иной сфере. С другой стороны, если в предыдущие годы
речь шла о формировании основ общей иммиграционной политики, Пакт
свидетельствует о намерении Евросоюза перейти непосредственно к общей политике,
опираясь на положения Лиссабонского договора, хотя соответствующей ссылки в
документе не содержится.
В результате длительного обсуждения принципы, изложенные как в
Сообщениях Комиссии, так и в Пакте об иммиграции, легли в основу «Стокгольмской
программы». Раздел программы «Европа солидарности» посвящен политике в
области иммиграции и предоставления убежища. В течение нескольких лет
предполагается введение единой процедуры предоставления убежища и усиление
взаимодействия со странами, поставляющими беженцев путем поддержки программ
регионального развития. Как и в предыдущих программных документах, в новой
программе подчеркивается необходимость равновесия между тремя направлениями
иммиграционной политики: поощрение мобильности населения и легальной
миграции; сотрудничество со странами, экспортирующими мигрантов; борьба с
нелегальной иммиграцией. Для перспективного планирования иммиграционной
политики будут унифицированы, наконец, методы получения статистических данных
об иммиграционных процессах в государствах-членах, чего до сих пор сделано не
было.
Эффективное противодействие нелегальной иммиграции названо важнейшей
составной частью формирования общей миграционной политики. Борьба против
контрабанды и торговли людьми, введение системы совместной охраны границ на
основе сотрудничества полицейских и судебных ведомств ЕС и государств-членов
названы приоритетными задачами. В программе зафиксировано обязательство
Евросоюза по предотвращению дальнейших трагических событий на морских
границах путем усиления сотрудничества стран ЕС между собой, а также и с
проблемными государствами Африки и юго-восточной Европы. В этой связи
неоднократно
поднимается
вопрос
о
солидарности
государств-членов
в
распределении бремени приема иммигрантов. Вслед за Пактом об иммиграции,
Стокгольмская программа подчеркивает, что страны ЕС должны использовать все
126
имеющиеся в наличии инструменты противодействия нелегальной иммиграции, в том
числе широко применять депортацию нелегалов211.
Чрезвычайно
важным
нововведением
можно
назвать
содержащееся
в
Стокгольмской программе поручение Комиссии разработать предложение по
консолидации существующего иммиграционного законодательства ЕС. Это означает,
что ЕС приступает к разработке Кодекса иммиграционной политики по образцу уже
действующих Шенгенского и Визового кодексов. В нем будут упрощены,
пересмотрены и сведены воедино все нормативно-правовые акты, регулирующие
различные аспекты иммиграционной политики Евросоюза. Кодекса иммиграции
станет правовой базой общей иммиграционной политики, заявленной Лиссабонским
договором.
Развитие Стокгольмской программы получило продолжение в принятом в
апреле 2010 года Плане действий по ее реализации, в котором содержался график
конкретных
мероприятий.212
В
разделе
Плана
действий
«Динамичная
и
всеобъемлющая миграционная политика» еще раз подтверждается, что в течение
нескольких лет Евросоюз приложит усилия для формирования подлинно общей
иммиграционной политики и политики убежища, развитие которой не может
остановить даже финансовый кризис. Напротив, потребность в укреплении
солидарности государств-членов при распределении ответственности за приток
иммигрантов, только усилилась в период финансово-экономического кризиса 20092010 годов. При этом неизменно повторяется, что регулирование роли иммиграции в
функционировании национальных рынков труда остается в компетенции государствчленов.
В Плане действий особенно подчеркивается, что акцент должен быть сделан на
регулировании
легальной
миграции, в
том числе
выделена необходимость
унификации прав и обязательств иммигрантов в странах ЕС. Кодификация этих прав,
211
The Stockholm Programme: An open and secure Europe serving and protecting the citizens. Council Of
the European Union, Brussels, 2 Dec. 2009. P.66-67.
212
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of the Regions. Delivering an area of freedom, security and justice
for Europe's citizens. Action Plan Implementing the Stockholm Programme. Brussels, 20 Apr. 2010 // COM.
2010. N 171 final.
127
вкупе с общими правилами по воссоединению семей будет использована для
усиления компетенций Евросоюза в иммиграционной политике. Большое внимание
уделяется и интеграции иммигрантов, при том, что от них требуется и осознание
своей ответственности перед принимающим обществом. Во главу угла ставится также
партнерство с третьими странами в рамках «глобального подхода к миграции» как
важнейшее средство противодействия нелегальной иммиграции.
Примечательно, что параллельно с Планом действий по Стокгольмской
программе Совет разрабатывает и положения Пакта об иммиграции. Так, в феврале
2010 года на встрече в Брюсселе министры внутренних дел ЕС приняли
предложенную Францией «дорожную карту», содержащую 29 пунктов относительно
защиты границ и борьбе с нелегальной иммиграцией. Рабочий документ предполагает
усилить деятельность агентства ФРОНТЕКС, развивать Европейскую систему
пограничного
наблюдения,
противодействовать
торговле
людьми,
укреплять
солидарность государств-членов в распределении нагрузки по регулированию
миграционных потоков, а также сотрудничество с третьими странами.
События 2011-2012 годов потребовали внесения очередных корректив курса
иммиграционной политики ЕС: экономический и социальный кризис, а также
последствия «арабской весны» и возрастающее давление на внешние границы
Евросоюза, главным образом, ее средиземноморский и юго-восточный участки
усилили стремление Еврокомиссии к дальней шей коммунитаризации внутренних дел
и юстиции. Свое видение проблемы представили и председательствующие в этот
период страны – Польша и Дания. Так, после интенсивных дискуссий Совет
утвердил в апреле 2012 года «дорожную карту» «Политика ЕС в отношении
миграционного давления – стратегический ответ». Свою лепту в разработку
документа внесла и Комиссия, основываясь на принципе усиления наднационального
уровня в иммиграционной политике и выделяя пять приоритетов:
1. Солидарность между государствами-членами, особенно в отношении тех стран,
которые в большей степени испытывают миграционное давление; в свою очередь, эти
страны должны приложить максимум усилий для выполнения своих обязательств по
охране внешней границы ЕС;
128
2. Расширение оперативной роли агентств ЕС (особенно ФРОНТЕКС. Европол и
Европейского бюро поддержке ищущих убежище);
3. Усиление воздействия на третьи страны в целях более эффективного
противодействия нелегальной иммиграции; укрепления сотрудничества с ними, в том
числе, посредством стимулирования и поощрений, а также развития диалога и
партнерства в управлении миграцией;
4. Мобилизация
необходимых
финансовых
ресурсов,
включая
средства
создаваемого Фонда предоставления убежища и миграции;
5. Имплементация и применение действующих acquis.
Сравнение действующих программ и планов действий показывает, что их
содержание и основные принципы формирования иммиграционной политики
существенно не меняются; в разные периоды под воздействием тех или иных событий
расставляются различные акценты и меняются приоритеты политики. Безусловно, в
период
финансово-экономического
кризиса
ключевым
словом
становится
«солидарность», которая существенно ослабевает под напором трудностей и проблем,
с которыми сталкиваются государства-члены. Вместе с тем, дублирование программ
и планов действий, за каждым из которых стоит определенный союзный институт,
соперничество
Комиссии
и
Совета
вносят
путаницу
и
дезорганизацию
функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия. В то же время
такое
дублирование отражает баланс сил и интересов наднационального и
межправительственного походов к организации пространства, складывающийся
одновременно из сотрудничества и соперничества.
2.2. Создание европейской системы убежища
Понятие «общая политика убежища» было сформулировано в Заключениях
саммита Тампере в 1999 году, эта сфера задумывалась изначально самой продвинутой
в смысле коммунитаризации и введения общих стандартов. В июле 2001 года
Комиссии ЕС предложила открытый метод координации в иммиграционной политике
для поощрения обмена информацией между государствами-членами о практических
результатах и планах в данной сфере. Новый метод был введен с целью постепенной
гармонизации законодательств и политики государств-членов, что необходимо было,
129
прежде всего, для создания основ общей системы предоставления убежища. Создание
такой системы подразумевало единые условия рассмотрения ходатайств об убежище;
обязательных для всех стран стандартов содержания претендентов, пока их заявления
рассматриваются; сближение законодательств, определяющих статус беженца. На
первом этапе формирования политики
убежища предполагалось определить
государство, ответственное за рассмотрение ходатайства; установление общих
стандартов процедуры предоставления убежища. Вторая фаза, в соответствии с
Гаагской программой, должна была ввести дополнительные меры по дополнительным
(субсидиарным) формам защиты лиц, ищущих убежище. Наконец, в Стокгольмской
программе поставлена амбициозная цель – «создать к 2012 году европейскую систему
убежища», учредить
унифицированный статус беженца и статус дополнительной
защиты, организовать Европейского бюро поддержки ищущих убежище.
В основу политики убежища ЕС были положены Женевская Конвенция о
статусе беженца 1951 г. и специальный Протокол к ней 1967 года, запрещающие
принудительную высылку ищущих убежище. С момента вступления в силу
Амстердамского договора, поместившего положения об убежище в «первую опору»,
ЕС принял целый ряд нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу, в
том
числе
основополагающие
директивы:
так
называемые,
«директива
по
приему»,213квалификационная директива214, процедурная директива.215
Первым правовым актом, призванным регулировать приток ищущих убежище,
стала директива о «временной защите»,216 принятая в июле 2001 года в ответ на
массовый приток иммигрантов из бывшей Югославии. Директива не дает
Директива Совета 2003/9/ЕС от 27 января 2003 г., определяющая минимальные стандарты
предоставления убежища. Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum
standards for the reception of asylum seekers // Official Journal of the European Union. 2003. Vol. 46. L 31.
P.18-25.
214
Директива о статусе беженцев и лиц без гражданства от 29 апреля 2004. Council Directive
2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country
nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the
content of the protection granted // Official Journal of the European Union. 2004. Vol. 47. L 304. P.12-23.
215
Директива Совета от 1 декабря 2005 о минимальных стандартах для процедуры предоставления и
лишения статуса беженца в государствах-членах; Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on
minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status // Official
Journal of the European Union. 2005. Vol. 48. L 326. P.13-34.
216
Директива Совета ЕС 2001/55/ЕС от 21 июля 2001 г. о минимальных стандартах предоставления
временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц. Council Directive 2001/55/EC of 20
July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced
persons // Official Journal. 2001. L 212.
213
130
количественного определения «массовому притоку», подразумевая лишь «большое
число» перемещенных лиц, прибывших спонтанно или посредством программ
эвакуации из какой-то определенной страны или региона. Является ли приток
действительно массовым и требует ли ввести в действие механизм «временной
защиты», в каждом конкретном случае решает Совет с подачи Комиссии
квалифицированным большинством. Минимальные стандарты для государств-членов,
в соответствии с директивой, предусматривают выдачу прибывшим вида на
жительство на весь срок временной защиты (от года до трех лет); возможность
трудоустройства; проживание и социальное обеспечение; медицинское обслуживание
и начальное образование; возможность подать ходатайство об убежище на основе
действующей процедуры. Кроме того, директива предписывает расселение лиц,
имеющих статус временной защиты, по странам ЕС.
Стоит отметить, что механизм «временной защиты» ни разу не был запущен в
Евросоюзе. Вплоть до 2010-2011 года такой потребности и не возникало, однако в
связи с наплывом претендентов из североафриканских стран в феврале 2011 года
Мальта впервые обратилась в Комиссию с соответствующим запросом. Через два
месяца
с
аналогичной
просьбой
обратилась
и
Италия,
которая
оказалась
вынужденной принять более 20 тысяч тунисцев, покинувших родину в поисках
работы217. Несмотря на первоначальные намерения Комиссии и поддержку
Европарламента, решение так и не было принято главным образом, по причине того,
что тунисские иммигранты не были отнесены к категории лиц, нуждающихся в
международной защите, а скорее к экономическим мигрантам, которые не попадали
под действие директивы.
Число претендентов на убежище в Евросоюзе сократилось лишь на период
2004-2006 гг., однако потом снова начало расти. В 2006 г. страны ЕС получили 197, 4
тыс. ходатайств о предоставлении убежища, в 2007 г. – 222,2 тыс.; в 2009 – 264 тыс. и
чуть меньше - 257,8 тыс. в 2010 году, при этом 75% заявителям было отказано в
получении статуса беженца218. В целом, разница в удовлетворении заявлений между
государствами-членами огромная: Италия, Швеция и Мальта дают положительный
ответ на 50% ходатайств, тогда как Словакия, Греция и Словения – всего лишь на 3%,
217
218
Bulletin Quotidien Europe.2011. 28 Apr. N 10366.
Asylum applicants and decisions on asylum applications // Eurostat. Data in Focus. 2011. 23 March.
131
остальные ищущие убежища иммигранты не получат легального статуса219. Между
тем, по данным Евростата, число ходатайств об убежище растет (301 тыс. в 2011 г. по
сравнению с 259 тыс. в 2010 г.), при этом 90% ходатайств направлено всего в пять
государств-членов – Германию, Швецию, Великобританию, Францию и Бельгию. По
числу ищущих убежище Россия по-прежнему занимает второе место (18 тыс.200 и 6%
от общего числа ходатайств) после Афганистана (28 тыс. и 9%). Следует подчеркнуть,
что по-прежнему три четверти ищущих убежище получают отказ в статусе беженца,
так как не могут доказать политические мотивы преследования, скорее всего, это так
называемые экономические мигранты и потенциальные нелегалы220.
Традиционно ищущие убежища направлялись в ту страну, где процедура
получения статуса беженца была либеральнее. Директива по приему была направлена
на
сокращение
так
называемых
«вторичных
перемещений»,
обусловленных
различиями в практике содержания ищущих убежище в разных странах ЕС 221. Она
устанавливает минимальные обязательные стандарты для государств-членов в
отношении ищущих убежище из третьих стран и лиц без гражданства, а также членов
их семей, которые подали в соответствии с Женевской Конвенцией заявление об
убежище на границе ЕС или уже на территории какой-либо из его стран (ст.3).
Ищущий убежище, в соответствии с директивой, обладает рядом специальных прав:
получать информацию об обязательствах принимающего государства, в том числе о
возможностях правовой помощи; иметь документ, удостоверяющий его статус;
свободно передвигаться по территории Евросоюза; иметь доступ к медицинским
услугам и начальному образованию для детей; при определенных условиях получать
профессиональное образование. К началу 2005 года государства-члены закончили
инкорпорацию
положений
директивы
в
национальное
законодательство,
за
исключением Дании, не принимающей участия в иммиграционной политике ЕС.
Регламент Совета, устанавливающий критерии и механизмы для определения
государства, ответственного за рассмотрение ходатайства об убежище222 был принят
219
Bulletin Quotidien Europe. 2008. 4 Dec. N 9796. P.4.
3rd Annual Report on Immigration and Asylum. P.3-4.
221
Garlick M.V. The Common European Asylum System and the European Court of Justice: New
jurisdiction and new challenges // The Area of Freedom, Security and Justice Ten Years on. P.50.
222
Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State
responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country
national of 18 February 2003, (EC) N 343/2003 // Official Journal. 2003. L 50. P.1.
220
132
в феврале 2003 года и заменил соответствующую Дублинскую Конвенцию
государств-членов ЕС от 15 июня 1990 года. Конвенция оказалась малоэффективной,
так как страны, находящиеся на границах ЕС, оказывались в самом трудном
положении – им приходилось нести самые большие расходы на содержание ищущих
убежище. Основные модификации регламента касались ограничения сроков
определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства лица,
проникшего на его территорию нелегально. В регламенте был выдвинут ряд главных
принципов приема ищущих убежище.
Ответственность за рассмотрение ходатайства должно нести то государство,
которое первым его приняло. Ищущий убежище получает лишь один шанс подать
прошение одной стране, таким образом, исключалось такое явление как «шопинг
убежища», когда можно было
бесконечно подавать ходатайство в разные
государства-члены и все это время находиться на территории Евросоюза. В рамках
системы, установленной регламентом, доминирует «негативное признание» решений.
В случае если претендент получает отказ, его дело более не принимается к
рассмотрению другими государствами-членами. В то же время государства-члены не
всегда признают «позитивных решений», которые вынесла принимающая страна, и
тогда получивший статус беженца пользуется лишь правами в рамках национальной
системы.223
Для того, чтобы облегчить государствам-членам процесс предоставления
убежища и исключить повторные претензии претендентов, в 2003 году на основе
Регламента от 11 декабря 2000 г. была введена в действие система ЕВРОДАК
(EURODAC), дактилоскопическая база данных, содержащая отпечатки пальцев
ищущих убежище и иностранцев, проживающих на территории ЕС нелегально 224.
Каждая страна ЕС посылает отпечатки в центральный пункт системы, которым
управляет Генеральный Директорат Комиссии по внутренним делам. Этот
центральный узел включает автоматизированную систему дактилоскопической
Hailbronner K. Asylum Law in the Context of a European Migration Policy // Europe’s Area of Freedom,
Security and Justice. P. 41-89; Balzacq T., Carrera S. Migration, Borders and Asylum. Trends and
Vulnerabilities in EU Policy. Brussels: Centre for European Policy Studies, 2005., Р.43.
224
Council Regulation concerning the establishment of ‘EURODAC’ for the comparison of fingerprints for
the effective application of the Dublin Convention of 11 December 2000, (EC) N 2725/2000 // Official
journal. 2000. L: 316. P.1-10.
223
133
идентификации, которая отвечает на запросы национальных пунктов Евродак.
Обязательная дактилоскопия и регистрация ищущих убежище способствует тому, что
их легко можно идентифицировать и контролировать их передвижение по территории
Евросоюза.
С сентября 2002 года начал функционировать Европейский фонд по приему
беженцев, созданный по настоянию государств, которые вынуждены были принимать
гораздо
большее
число
беженцев,
чем
другие.
Подобная
мера
призвана
способствовать укреплению солидарности стран ЕС как основы общей политики
убежища. С тех пор сменилось три программы функционирования фонда, в рамках
которых государства-члены получают поддержку проектов устройства беженцев225.
Для оказания помощи данной категории иммигрантов средства Фонда расходуются
на интеграцию их в принимающих странах или добровольную репатриацию, а также
на организацию самой процедуры приема.
В рамках Гаагской программы в декабре 2005 г. в развитие Дублинской
конвенции Совет принял Директиву о статусе беженцев или квалификационную
директиву; через год государства-члены инкорпорировали положения директивы в
национальные законы. В директиве уточняется условия, при которых граждане
третьих стран могут претендовать на статус «субсидиарной (дополнительной)
защиты». Для того, чтобы подчеркнуть различие в категориях, директива дает им
определение. Статус «беженца» может быть предоставлен гражданам третьих стран и
лицам без гражданства, которые, в силу обоснованных опасений могут стать жертвой
преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических
взглядов или принадлежности к определенной социальной группе, находятся вне
страны своей гражданской принадлежности, не могут пользоваться защитой этой
страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие обоснованных
опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего
прежнего обычного местожительства вследствие подобных опасений, не могут или не
желают вернуться в нее (ст. 2). «Субсидиарная» же защита, в соответствии с
директивой, полагается гражданам третьих стран или лицам без гражданства,
225
European Refugee Fund Decision N 573/2007/EC of the European Parliament and of the Council of 23
May 2007 establishing the European Refugee Fund for the period 2008 to 2013 as part of the General
programme «Solidarity and Management of Migration Flows» and repealing Council Decision 2004/904/EC
// Official journal. 2007. – L 144. P.1.
134
«которые не определены как беженцы, но в отношении которых были выявлены
достаточные основания считать, что данные лица в случае возвращения в страну
постоянного или бывшего проживания могут подвергнуться риску получения
серьезного ущерба (ст.3)226
Определение статуса беженца фактически целиком взято из ст. 1A Женевской
конвенции о статусе беженца. При рассмотрении ходатайства о получении данного
статуса государства-члены подробно анализируют сущность и достоверность
информации, предоставленной претендентом. Исследуются главным образом случаи
имевшего место преследования и существующие основания для него, совпадение
данных факторов становится основанием предоставления искомого статуса. В случае
же с «субсидиарной» защитой данное совпадение не анализируется, а оценивается
лишь вероятность преследования, если претендент вернется на родину (ст.15).
Оба статуса предусматривают равные права с гражданами ЕС в образовании,
интеграции и жилищных условиях, а также в плане свободы передвижения в пределах
Евросоюза. Однако, в сфере занятости, социального обеспечения и медицинских
услуг государства-члены могут самостоятельно определять условия доступа
получателей
«субсидиарной
защиты».
Что
касается
статуса
беженцев,
его
приостановка, возобновление, прекращение или отказ возобновления определяется
обстоятельствами, которые вынудили претендента обратиться с ходатайством. Если
эти обстоятельства изменились, например, беженец получил новое гражданство или
стал представлять угрозу общественному порядку и безопасности принимающей
страны, то статус
прекращает действие.
Точно
так же, претендовать на
«субсидиарную защиту» можно до тех пор, пока в силе обстоятельства, заставляющие
претендента решиться на подобный шаг. По существу, введение менее стабильного и
более уязвимого статуса субсидиарной защиты, так же как и временной, приводит к
сужению возможностей применения Женевской конвенции в Евросоюзе, что идет
вразрез с основополагающими принципами политики убежища, утвержденными в
Тампере227.
См. Подробнее: De Zwaan J. EU Asylum and Immigration Law and Policy // Freedom, Security and
justice in the European Union. Implementation of the Hague Programme. P.108.
227
Urbano de Sousa C. Taking the Bogus out of Discourse Concerning Asylum // Justice and Home Affairs
in the EU. Liberty and Security Issues after Enlargement /J.Apap (ed.). Cheltenham: Edward Elgar. P.276.
226
135
9 ноября 2004 года Совет принял «процедурную» директиву, определяющую
правила предоставления убежища государствами-членами на основе Женевской
Конвенции. Директива предполагалась в качестве важного шага в свете выполнения
цели создания общей политики убежища и унифицированного статуса беженца,
который признавался бы на всей территории Евросоюза. Однако ее содержание
вызвало волну критики со стороны Управления Верховного Комиссара ООН по делам
беженцев (УВКБ ООН), неправительственных организаций и гражданского общества
в странах ЕС. Слабым местом директивы был назван недостаток серьезных
процедурных гарантий защиты прав ищущих убежище и справедливого рассмотрения
их заявлений, которые содержатся в Женевской Конвенции. Так, директива не
обеспечивает возможность соискателю, получившему отказ в статусе беженца,
оставаться в принимающем государстве до тех пор, пока он не получит
окончательного подтверждения отказа после апелляций. Государства-члены получили
возможность на основе «минимальных стандартов» применять исключения. Самым
главным нарушением прав ищущих убежище критики называли право государствачлена высылать его в страну, которая не ратифицировала Женевскую Конвенцию228.
Таким образом, вопрос о пересмотре ряда положений директивы остается на повестке
дня политики убежища Евросоюза.
Возможно ли учреждение единой процедуры предоставления убежища? В
Заключениях к саммиту в Салониках в 2003 году Европейского Совета призвали
Комиссию сосредоточиться на двух целях. Прежде всего, Комиссия занялась
«изучением всех параметров обеспечения более упорядоченной процедуры въезда в
ЕС лиц, нуждающихся в международной защите (претендентов как на статус
беженца, так и «субсидиарной защиты»). Второй целью было названо «исследование
возможностей стран исхода беженцев обеспечить им защиту» 229. Кроме того, в
Заключениях Салоники Комиссии предлагалось сформировать новый подход,
нацеленный на повышение эффективности процедуры предоставления убежища.
Два Сообщения Комиссии 2004 года были посвящены внешним аспектам
политики убежища и созданию эффективной общей европейской системе убежища,
228
ECRE Information Note on the Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum
standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status, October 2006.
229
Presidency Conclusions of the Thessaloniki European Council, 19-20 June 2003.
136
включая единую процедуру его предоставления
230
. Необходимость введения единой
процедуры была вызвана тем фактом, что квалификационная директива охватывала
статус беженца, «субсидиарной» и других форм международной защиты, а
процедурная - только статус беженца. Поэтому в первом из Сообщений Комиссии
содержались предложения относительно схемы переселения беженцев и процедуры
безопасного въезда, а также включения целей, обозначенных саммитом в Салониках,
в региональные программы ЕС по защите беженцев. В этих программах воплощается
внешнее измерение политики иммиграции и предоставления убежища ЕС. Единая
процедура предоставления убежища предназначается, кроме того, для защиты от
злоупотреблений системой получения убежища для въезда в ЕС. Во втором
Сообщении определены условия международной защиты беженцев с конечной целью
учредить единую процедуру в рамках права ЕС, осуществляемую одним ведомством,
имеющим полномочия принимать единое для всех стран ЕС обязательное решение.
Таким образом, Евросоюз вступил в решающую фазу формирования общей
политики в области убежища. Результаты первой фазы гармонизации были встречены
критически общественными организациями из-за недостаточного уровня защиты,
предоставленной ищущим убежище231. В соответствии с Пактом об иммиграции и
разработанном на его основе Плане действий, Комиссия в 2008 году предложила
пересмотреть регламенты Дублинский конвенции и ЕВРОДАК, начав, таким образом,
процесс модернизации правовой базы политики убежища. Через год последовал
проект регламента о создании Европейского бюро поддержки ищущих убежище и
нового варианта «квалификационной» и «процедурной» директив.
По мнению Комиссии, существующая практика и процедуры предоставления
убежища
значительно
отличаются
в
государствах-членах,
что
вызывает
у
претендентов естественное желание отправиться в ту страну, где получить желаемый
статус легче. Предложения по «квалификационной» директиве призваны упростить
правила присвоения статуса, что даст возможность быстрее и эффективнее
230
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the managed entry
in the EU of persons in need of international protection and the enhancement of the protection capacity of the
regions of origin "improving access to durable solutions" // COM. 2004. N 410 final; Communication from
the Commission to the Council and the European Parliament. A More Efficient Common European Asylum
System: The Single Procedure as the Next Step // COM. 2004. N 503 final.
231
European Council on Refugees and Exiles. Memorandum on the Occasion of the Spanish Presidency
(January 2010- June 2010). P.1.
137
рассматривать ходатайства об убежище. Кроме того, в новом варианте директивы
предполагается отменить различия между статусом беженца и статусом субсидиарной
защиты, в том числе, что касается прав доступа на рынок труда и к системе
социального обеспечения. Текст также гарантирует минимальный уровень прав
данной категории иммигрантов. Осенью 2011 года Европарламент и Совет одобрили
«квалификационную» директиву. Через два года государства-члены должны
закончить
имплементацию
новой
директивы.
Великобритания
отказывается
поддерживать формирование общего режима предоставления убежища ЕС и не будет
имплементировать новые директивы.
«Процедурную» же директиву Комиссия предлагает изменить в сторону
унификации существующих в государствах-членах правил232. Стоит отметить, что не
все страны поддерживают начинания Комиссии. Например, Германия, Австрия,
Великобритания и Франция не видят необходимости в дальнейшем сближении
правил приема беженцев, считая, что уже имеющиеся унифицирующие механизмы не
работают в полную силу.
Для того, чтобы ищущие убежище не имели возможности передвигаться по
всей территории ЕС в поисках
государства с наиболее выгодными условиями
приема, Комиссия намерена провести дальнейшую гармонизацию условий приема и
пересмотреть также положения «директивы по приему» 2003 года в интересах
претендентов на убежище. Так, им будут предложены рабочие места на период, пока
будут рассматриваться ходатайства о предоставлении убежища. Что касается
Дублинского регламента, то Комиссия предложила придать ему большую гибкость: в
случае, если возникают трудности с рассмотрением ходатайства (например,
иммиграционные власти получили огромное количество ходатайств), претендент
может в течение полугода попытаться подать заявление в другой стране, прежде всего
в той, где проживают его родственники. В то же время государства ЕС информируют
друг друга о передвижениях претендента для того, чтобы он (она) не злоупотреблял
возможностями подачи ходатайств в разных странах. Еще одно предложение
Комиссии – пересмотреть регламент о ЕВРОДАК, в соответствии с которым в 2003
году была учреждена дактилоскопическая база данных, содержащая отпечатки
232
Report from the Commission to the European Parliament and the Council. First Annual Report on
Immigration and Asylum (2009) // COM. 2010. N 214; SEC. 2010. N 535. P.6.
138
пальцев нелегальных иммигрантов и ищущих убежище. Обновления будут касаться
защиты информации, установления правил передачи национальными государствами
данных в центральную систему, учреждения специального ведомства для управления
системой.
Однако обсуждение мер, предложенные Комиссии в рамках «пакета по
политике убежища», в Совете министров внутренних дел продемонстрировало, что
настрой складывается не в пользу общей системы убежища с 2012 года, которая
предоставила бы слишком много преимуществ для претендентов, и, таким образом,
способствовала бы «всасыванию» нелегальных иммигрантов. Германия возглавила
движение протеста против излишней «либерализации» стандартов приема беженцев,
что может привести к резкому увеличению числа претендентов на убежище.
Предложение о временном приостановлении действия дублинских положений об
ответственности за предоставление убежища той стране, которая впустила
претендента на свою территорию, исходит от стран, держащих южную границу ЕС,
прежде всего, Мальты и Италии – они не в состоянии справиться с потоком
иммигрантов. Остальные страны, расположенные дальше от южных границ, не
высказывают энтузиазма относительно изменения дублинской системы, полагая, что
такие действия вызовут приток беженцев, от которого будет страдать ЕС в целом.
Ревизия регламента о ЕВРОДАК не вызвала возражений, и 30 мая 2012 г. мая
Комиссия представила проект регламента, в соответствии с которым национальные
полицейские ведомства получат больше возможностей доступа к дактилоскопической
базе данных, включающих отпечатки пальцев ищущих убежище и нелегальных
иммигрантов.
Горячие дебаты продолжают вызывать предложения о путях решения
проблемы непомерного иммиграционного давления на южных рубежах Евросоюза.
Несмотря на призывы Комиссии о солидарности в связи с притоком беженцев из
североафриканских стран в Италию весной 2011 года, северные страны в очередной
раз солидарность не проявили, выразив несогласие с идеей приема беженца,
получившего статус в другой стране ЕС. Национальные министры внутренних дел
считают, что подобная инициатива может быть лишь добровольной. По мнению же
139
Италии и Мальты, процедура приема, будучи необязательной, вообще не будет
работать.
В марте 2010 года Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев
опубликовало
700-страничный
доклад,
посвященный
усовершенствованию
процедуры получения убежища в государствах-членах Евросоюза. Главный вывод
доклада – странам ЕС предстоит еще многое сделать для приведения национальных
правил предоставления убежища в соответствие с европейскими и международными
стандартами.
«Процедурная»
директива
ЕС,
устанавливающая
минимальные
стандарты рассмотрения ходатайств об убежище, выполняется лишь в 12 странах.
Кроме
того,
исследование
показало,
что
государства-члены
не
только
интерпретируют положения директивы совершенно по-разному, но некоторыми
своими действиями нарушают положения международного права по беженцам.
Авторы выражают надежду, что положение дел может улучшиться после учреждения
на Мальте Европейского бюро поддержки ищущих убежище, которое могло бы взять
на себя функции по подготовке соответствующего персонала233.
В Сообщении о совместных добровольных программах переселения беженцев в
страны Евросоюза и предложения о модификации соответствующих правил
управления Европейским фондом помощи беженцам на период 2008-2013 годов
Комиссия предложила рамки более тесного сотрудничества государств-членов в
данной сфере. Однако, лишь несколько стран Евросоюза (Швеция, Дания,
Финляндия, Нидерланды, Великобритания, Ирландия, Франция, и Чехия) постоянно
участвуют в программах переселения беженцев, прибывающих изначально в другие
страны мира. Другие же государства (Германия, Люксембург, Италия и Бельгия)
принимают лишь от случая к случаю, например, иракцев из Иордании и Сирии. Цель
Комиссии – поощрить государства-члены приложить больше усилий для решения
проблемы предоставления убежища. По предложению Комиссии, страны ЕС,
согласившиеся на переселение к ним беженцев, могут рассчитывать на сумму четыре
233
Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice. Key
Findings and Recommendations. United Nations High Commissioner for Refugees, Brussels, March 2010.
140
тысячи евро за человека; свою лепту в финансирование программы (20 млн. евро)
внесет Европейский фонд помощи беженцам. Параллельно в ЕС предполагается
развернуть пилотный проект переселения беженцев, прибывающих на Мальту, в
другие государства-члены. Совместные программы добровольного переселения, по
мнению Комиссии, помогут справедливо распределить ответственность за беженцев
между всеми государствами-членами и уменьшить иммиграционное давление на
страны, охраняющие южную границу ЕС. Однако, до сих пор предложение Комиссии
в этом направлении не вызывают энтузиазма у государств-членов. Всего несколько
стран готовы дать пристанище беженцам, переполнившим Мальту и итальянскую
Лампедузу. Другие же (Великобритания, Нидерланды, Дания и Австрия) занимают
принципиальную негативную позицию, полагая, что добровольное переселение
беженцев может спровоцировать проникновение нелегальной иммиграции вглубь
Европы. В итоге, из десятков тысяч беженцев с Мальты и Лампедузы удается
переселить
лишь
несколько
сотен
человек.
Комиссия
продолжает
ждать
добровольного согласия всех стран ЕС.
Между тем, зимой 2011 года разгорелся скандал вокруг попыток ряда
государств-членов выслать обратно в Грецию претендентов на получение статуса
беженца, даже не рассматривая их ходатайства. Эти обстоятельством воспользовалась
Комиссия, в очередной раз призвав государства-члены пересмотреть Дублинский
регламент, в соответствии с которым статус беженца может присвоить лишь страна,
которая оказалась первой на пути претендента в Евросоюз. Комиссия предлагает
разрешить иммигрантам подавать заявления об убежище и в других государствах,
если первая страна на их пути не в состоянии справиться с большим наплывом
претендентов. Тем не менее, проявляя понимание тяжелой ситуации в Греции,
Германия решила в течение года не высылать ищущих убежище, которые прибыли из
Греции. Ее примеру последовали и другие страны – Великобритания, Швеция,
Исландия и Норвегия. По данным агентства ФРОНТЕКС, три четверти иммигрантов,
задержанных на границах ЕС в 2010 году, попали в ЕС через греко-турецкую
границу.234
234
Европейский Союз: факты и комментарии. 2011. Вып.63-64.
141
Планы
Комиссии
относительно
ревизии
законодательства
в
сфере
предоставления убежища были изменены под влиянием государств-членов. На
саммите ЕС в июне 2011 года главы государств и правительств, одной стороны, были
единодушны в стремлении установить «совместный режим предоставления убежища»
к 2012 году, а поэтому постановили начать переговоры по ревизии двух базовых
директив – по приему и процедуре предоставления статуса беженца. 20 июня 2011
года в столице Мальты Валетте состоялось официальное открытие Европейского
бюро
поддержке
ищущих
убежище,
цель
которого
–
оказывать
помощь
соответствующим ведомствам стран ЕС, содействовать обмену практическими
достижениями и информацией, организовывать совместное обучение персонала.
Кроме того, в апреле 2011 года, в самый разгар кризиса, связанного с наплывом
иммигрантов в Италию, Совет без дебатов принял поправки к директиве о статусе
граждан третьих стран, проживающих в Евросоюзе в течение длительного времени.
Поправки дают возможность беженцам и лицам, находящимся под международной
защитой, пользоваться теми же правами, что и легальным мигрантам в ЕС,
получившим статус резидента: свободой передвижения, доступом к образованию и
занятости и др.
С другой стороны, не были поддержаны предложения Комиссии о включении в
Дублинский
регламент
так
называемого
«останавливающего
механизма».
В
соответствии с намерениями Комиссии, страна, не справляющаяся с наплывом
претендентов на убежище, могла бы передать часть заявлений другой стране,
например, той, где проживают родственники претендента и куда он стремится. Кроме
того, Великобритания и Германия при безусловном одобрении Ирландии добилась
исключения названия «Дублинский» из текста Заключений саммита. Отныне ссылки
на этот регламент будут делаться в соответствии с его официальным названием:
«Регламент, устанавливающий критерии и механизмы определения государствачлена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища,
поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны»235. В марте
2012 года Совет в составе министров внутренних дел принял заключение, в котором
235
European Council 23/24 June 2011. Conclusions, CO EUR 14 CONCL 4.
142
выразил намерение плечом к плечу стоять рядом с южно-европейскими странами,
вынужденными противостоять миграционному давлению, но только при условии, что
они
будут
выполнять
свои
обязательства
по
охране
общей
границы
и
совершенствовать национальные системы предоставления убежища. Государствачлены пошли на этот шаг взамен на окончательный отказ Комиссии и южных
государств-членов от ревизии Дублинского регламента, поэтому по-прежнему
ответственность за ищущих убежище будет нести первая страна, куда они прибудут.
В вопросах расселения беженцев Комиссию поддерживает Европарламент,
требуя солидарности государств-членов в деле размещения беженцев в обязательном
порядке. Кроме того, Парламент добивается расширения своих полномочий при
назначении руководителя Европейского бюро поддержки ищущих убежище и
контроля над его работой. Совет же продолжает настаивать на добровольном
согласии стран ЕС принимать беженцев у себя и нести соответствующую
финансовую ответственность. На пленарной сессии в апреле 2012 г. Европарламент
одобрил новую программу расселения беженцев, в соответствии с которой
значительно увеличивается финансирование из средств Европейского фонда помощи
беженцам для государств-членов, которые согласятся принять граждан третьих стран,
спасающихся от войн, голода или преследований, даже если они получили статус
беженца за пределами Евросоюза. В программе выделены приоритетные регионы
скопления беженцев: иракцы в Турции, Пакистане и Иране; конголезцы в Бурунди,
Руанде и Замбии; сомалийцы в Эфиопии; бирманцы в Бангладеш, Малайзии и
Таиланде; беженцы из Эритреи в Восточном Судане. За каждого беженца
принимающая сторона получит 6 тыс. евро в первый год; 5 тыс. – во второй и по 4
тыс. в последующие годы.
Ревизия действующего законодательства ЕС в соответствии с положениями
Пакта об иммиграции и убежище и Стокгольмской программы о единой процедуре
предоставления убежища и унифицированном статусе беженца, предложена с целью
улучшения координации действующих инструментов политики убежища. Они
призваны упростить и рационализировать стандарты защиты претендентов на статус
беженца во всем Европейском Союзе; более четко определить ответственность
143
государства, принимающего претендентов; противодействовать злоупотреблениям
статусом и повысить общую эффективность процесса. Таким образом, утверждение
новых правовых инструментов в политике убежища, по существу, буде выполнять ту
же
роль,
что
и
принятие
ряда
кодексов
ЕС
–
шенгенского,
визового,
иммиграционного - консолидация действующего законодательства, продвижение от
минимальных стандартов к единым процедурам. Политику убежища, безусловно,
можно было бы считать самой «продвинутой» в этом направлении. Однако на пути
формирования заявленной общей политики возникает все больше и больше
препятствий, прежде всего, вызванных несовпадением позиций государств-членов,
явным
дефицитом
солидарности
и
преобладанием
национального
эгоизма.
Конфликтная ситуация, вызванная обвальным наплывом мигрантов из стран
Северной Африки в феврале-апреле 2011 года способна развернуть ситуацию в
противоположные друг другу направления: ускорить или застопорить продвижение
амбициозных идей учреждения общей политики убежища.
2.3. На пути к интегрированной модели охраны границ.
27 государств-членов Европейского Союза охраняют свои национальные
участки общей границы протяженностью 10 тысяч километров по суше и 50 тысяч по
морю, осуществляя контроль над ее пересечением в 1800 пропускных пунктах.
Оперативные функции охраны границы и после вступления в силу Лиссабонского
договора остаются в руках государств-членов. Тем не менее, усовершенствование
охраны внешних границ Евросоюза всегда рассматривалось как один из методов
противодействия нелегальной иммиграции. Еще в 2001 году Европейский саммит в
Лакене признал важность в долгосрочной перспективе совместного управления
пограничной безопасностью Евросоюза, потребовав у Совета и Комиссии разработать
основы сотрудничества государств-членов в данной сфере и изучить условия
создания механизма совместной охраны границы. Данное заявление нанесло
ощутимый удар по принципу суверенитета национального государства, который
признавался незыблемым со времен Вестфальского мира236.
Сентябрьские события
Hobbing P. The Management of the EU’s External Borders: From the Custom Union to Frontex and Eborders /Guild E., Carrera S., Eggenschwiler A. The Area of Freedom, Security and Justice ten years on.
P.63.
236
144
2001 года, своего рода ‘кризис безопасности’, фактически не повлияли на темпы
переговоров по расширению ЕС. Тем не менее, Комиссия ужесточила требования для
стран-кандидатов по контролю над внутренней безопасностью и добавила новые.
Полицейские службы и системы законодательства будущих новых членов ЕС и так
находились в процессе адаптации к acquis communautaire, им стало совсем не просто
соответствовать дополнительным требованиям.
Принимая во внимание данное обстоятельство, в октябре 2001 года группа
стран во главе с Италией – Бельгия, Франция, Германия, Италия и Испания –
выступили с идеей создания Европейского пограничного службы.237 По существу,
речь шла о разработке единых правил охраны внешних границ Союза. Главным
аргументом в пользу нововведения
его авторы назвали
необходимость
распределения финансового бремени по охране внешних границ Союза после
расширения; повышение квалификации пограничных служб стран-кандидатов; кроме
того, по мнению инициаторов проекта, реализация его знаменовала бы еще один шаг
в сторону политической интеграции в рамках ЕС. Итальянская группа призвала к
радикальному решению проблемы. Германия и Италия и раньше выдвигали
подобную идею, но безуспешно, так как контраргументом было все то же нежелание
посягательств на национальный суверенитет. Так, свои сомнения по поводу создания
единой полицейской пограничной службы выразила и Великобритания, хотя и
высказалась в поддержку более тесного сотрудничества по охране границ после
расширения. Скандинавское «трио» и Австрия также не высказали особого
энтузиазма по поводу данного нововведения, предложив в свою очередь сохранить за
национальными пограничными службами основную ответственность за охрану
границ и лишь дополнить национальные службы международными отрядами
пограничников. Удивительно, что и Польша высказалась в поддержку скандинавской,
а не итальянской инициативы, предпочитая получать финансовую помощь при
сохранении национальной пограничной службы как главного актора в охране
будущей границы Евросоюза.
В мае 2002 года Комиссия инициировала дебаты, выступив с Сообщением года
«Совместное (интегрированное) управление внешними границами государств-членов
План был представлен на конференции на уровне министров в мае 2002 года в Риме.Feasibility
study for the setting of a “European Border Police”. Final Report. Rome. May, 2002.
237
145
Европейского Союза», кульминационным пунктом которого стало предложение об
учреждении «европейской пограничной службы». Мысль о создании оперативной
наднациональной структуры вызвало сопротивление государств-членов против
«брюссельской инициативы», но, в конце концов, отвергнув эту амбициозную идею,
они поддержали все остальные предложения Комиссии238.
Общие механизмы охраны границы, учрежденные коммунитарными методами,
стали гораздо более действенными, чем имевшиеся. Агентство ФРОНТЕКС,
Шенгенский кодекс о границах и Визовый кодекс стали основой модели
«интегрированной системы охраны границ» Евросоюза. Модель, разработанная
Комиссией, включает пять основных элементов:
 Пограничный контроль (патрулирование и контроль за пересечением границы)
в соответствии с Шенгенским кодексом, а также анализ рисков и сбор
информации разведывательного характера;
 Расследование
трансграничных
преступлений
посредством
координации
действий всех компетентных правоохранительных ведомств;
 Создание многоуровневой модели контроля (сотрудничество с третьими
странами, в том числе соседними, пограничный контроль, контроль над
свободой передвижения)
 Межведомственное сотрудничество по управлению границами (пограничные,
таможенные и полицейские службы), а также международное сотрудничество;
 Координация взаимодействия деятельности государств-членов, институтов и
ведомств ЕС.
Параллельно интегрированной модели создавалась и информационная система ЕС
для совершенствования охраны границ, включающая Шенгенскую информационную
систему
для
помощи
информационную
раскрытия
систему
для
трансграничных
поддержки
преступлений,
визовой
политики
Визовую
ЕС
и
дактилоскопическую систему ЕВРОДАК для идентификации ищущих убежище.
Шенгенский кодекс о границах.
238
European Commission, Communication, Towards integrated management of the external borders of the
member states of the European Union // COM. 2002. N 233 final.
146
Шенгенское законодательство (Schengen acquis) представляет собой свод
нормативных актов, изначально принятых на основе межправительственного
сотрудничества, а затем инкорпорированных в право ЕС посредством Протокола к
Амстердамскому договору. В состав шенгенских acquis входят Шенгенское
соглашение (1985); Конвенция о применении Шенгенского Соглашения (1990) или
Шенгенская конвенция239; протоколы о присоединении к шенгенской зоне Италии,
Испании, Португалии, Греции, Дании, Финляндии и Швеции; решения шенгенского
исполнительного комитета, а также все документы, опубликованные после
вступления в силу Амстердамского договора, которые развивают и вносят поправки в
шенгенское законодательство. Все страны, стремящиеся к вступлению в Европейский
Союз, должны полностью принять шенгенские acquis еще до вступления.
Шенгенская конвенция учредила правила пересечения внутренних границ на
основе принципа прозрачности, что означало отмену контроля над их пересечением
(ст.2 Конвенции), установила ответственность государств-членов ЕС за рассмотрение
заявлений о предоставлении убежища. Право на передвижение внутри шенгенского
пространства получили и граждане третьих стран на три месяца и без возможности
занятий профессиональной деятельностью. На основе Конвенции были установлены
единые условия въезда в ЕС для иностранцев и введена единая шенгенская виза. В
особый раздел Шенгенской Конвенции собраны положения о полицейском и
правовом сотрудничестве в уголовной сфере (раздел III).
Отмена контроля на внутренних границах шенгенских стран потребовала
укрепления их внешних границ. С этой целью в Страсбурге была учреждена
Шенгенская информационная система (ШИС -SIS) для обмена информацией между
иммиграционными
и
полицейскими
ведомствами
стран-участниц.
Главный
компьютер системы (C-SIS) связан с национальными (N-SIS), что дает возможность
следить и пополнять данные о нарушениях визового режима, разыскиваемых
преступниках, пропавших без вести людях и т.д.
Шенгенская конвенция вступила в силу 26 марта 1995 г. Первоначально
пограничный контроль отменили семь стран (Бельгия, Нидерланды, Люксембург,
239
Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the
States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the
gradual abolition of checks at their common borders // Official Journal., 2000. L 239.
147
Франция, Германия, Италия, Португалия), а затем в течение нескольких лет до
расширения 2004-2007 годов в шенгенское пространство вошли все государства ЕС,
кроме Великобритании и Ирландии, последними – скандинавские страны в марте
2001 года. Отсрочка присоединения стран, уже подписавших необходимые
документы, объяснялась необходимостью гармонизировать законодательства в
области иммиграционной и визовой политики, организовать взаимодействие
полицейских сил, наладить работу национальных компонентов Шенгенской
информационной системы.
До мая 1999 года делами шенгенской группы занимался Исполнительный
комитет, состоявший из министров или государственных секретарей стран, входящих
в группу. В день вступления в силу Амстердамского договора
комитет был
упразднен, а функции его были переданы Совету ЕС (без Великобритании и
Ирландии). Шенгенскую центральную группу, которая готовила решения исполкома,
заменили в Совете «комитет 36-ой статьи» - по делам, относящимся к третьей опоре,
и
комитет СКИФА (SCIFA) – по делам первой опоры. Специальный комитет,
который отвечал за оценку степени подготовки стран-кандидатов к вступлению в
шенгенскую группу, передал свои полномочия специальной рабочей группе также в
составе Совета (Schengen Evaluation working group).
Шенгенские acquis стали частью acquis communautaire, т.е. составной частью
права ЕС посредством Протокола к Амстердамскому договору. Совету ЕС было
поручено поделить шенгенские правила на две части: одна из них, касающаяся
вопросов визовой политики и пограничного контроля, была отнесена к «первой
опоре», вторая, содержащая положения о полицейском сотрудничестве и Шенгенской
информационной системе – к «третьей». При помощи специальной процедуры
(Ventilation decision) была разработана правовая основа для каждой из частей.
Сложности, однако, возникли с частью acquis, которые касались работы Шенгенской
информационной
системы.
По
существу,
вопросы,
связанные
с
системой,
регулировались в рамках «третьей опоры», однако, решено было, что дальнейшее
развитие системы будет иметь двойную юридическую основу – соответствующие
статьи Договора быть отнесены как к «первой», так и к «третьей» опорам. Эта
148
дилемма в конечном итоге была разрешена со вступлением в силу Лиссабонского
договора.
В Амстердамском Протоколе зафиксирована особая позиция Великобритании и
Ирландии, которые не примкнули к шенгенской группе. Тем не менее, этим странам
разрешено было присоединиться к отдельным статьям шенгенского законодательства
(касающимся полицейского сотрудничества). При этом они сохранили за собой право
контроля на собственных внешних границах.
Достаточно гибко был решен вопрос и о присоединении скандинавских стран к
шенгенскому режиму. Норвегии и Исландии, не входящим в ЕС, было разрешено
участвовать в обсуждении политики шенгенской группы, но не в принятии
соответствующих решений. Подписав в сентябре 2000 года Дополнительное
соглашение о паспортном контроле между северными странами, они были допущены
с марта 2001 года в «шенгенское пространство» вместе с Финляндией и Швецией,
благодаря отсутствию контроля на границах со своими северными соседями –
членами ЕС. Однако за это Норвегия и Исландия обязались участвовать практически
во всех «компенсирующих» направлениях деятельности шенгенской группы, т.е. в
полицейском сотрудничестве240. В сентябре 2010 года Совет дал согласие на
подписание соглашения между Европейским Союзом и Норвегией и Исландией о
применении двумя странами, в ЕС не входящими, некоторых положений acquis
communautaire относительно трансграничного сотрудничества по противодействию
терроризму и организованной преступности. Норвегия и Исландия будут применять
положения Прюмского договора об усилении взаимодействия полицейских ведомств,
инкорпорированного в 2008 году в право ЕС. Они получат возможность интенсивного
обмена информацией, в том числе, биометрическими данными и ДНК. Особое
положение Великобритании и Ирландии, а также Норвегии и Исландии было учтено
во всех нормативных актах, развивающих шенгенское законодательство241.
Сам факт того, что в Шенгене участвовали почти все страны ЕС, сделал
инкорпорацию шенгенских acquis в Амстердамский договор неизбежной, это событие
См. подробнее: Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в ЕС. М: Русский сувенир, 2010. С.109-114.
Cм., например: Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15
March 2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders
(Schengen Borders Code). Preambule, 23-24.
240
241
149
исследователи называют «браком по расчету, от которого выиграли все». 242 В области
полицейского сотрудничества появились новые оперативные возможности и
инструменты, которыми смогли воспользоваться правоохранительные ведомства.
Достижения шенгенской группы обрели легитимность в рамках Евросоюза. Очень
важно было инкорпорировать шенгенское законодательство в право ЕС накануне
расширения для того, чтобы объявить его принятие вступающими странами в
качестве критерия для присоединения к ЕС.
Страны-кандидаты посредством статьи 8 Протокола об интеграции шенгенских
acquis в Амстердамский договор обязывались принять эти правила - огромный и
сложный свод положений полностью, без всяких исключений. Вновь вступившие
страны прошли две стадии процесса – формального присоединения к шенгенским
acquis (так, соответствующая ссылка на acquis содержится в Договоре о вступлении
десяти стран в Европейский Союз, который был подписан в Афинах в апреле 2003
года) и реальным их выполнением спустя несколько лет. Следовательно, новые
страны ЕС не стали автоматически членами шенгенской группы сразу после
вступления в ЕС. Они должны были продемонстрировать «эффективную и надежную
охрану границ в целом» наряду со «способностью принять шенгенские acquis
полностью через некоторое время».
Таким
образом,
очевидно
несоответствие
между,
с
одной
стороны,
обязанностями новых стран ЕС принять полностью шенгенские acquis и, с другой
стороны, гибким подходом, выбранным для «старых» государств-членов. Подобная
разновидность
«шенгенской
гибкости»
«Европа
à
la
carte»,
предложенная
протоколами к Амстердамскому договору, вызвала много критических замечаний не
только потому, что подрывала единообразие и возможность равного для всех
применения права ЕС243. К критике правовых аспектов протоколов следует добавить
еще и вопросы политики: налицо была дискриминация вступающих стран
Центральной и Восточной Европы, поставленных перед обязательством выполнить
критерии вступления, не подлежавшие изменениям и переговорам.
242
Den Boer M., Corrado L. For the Record or Off the Record: Comments About the Incorporation of
Schengen into the EU // European Journal of Migration and Law. 1999. N 1. P.397-418.
243
Brouwer E. Digital Borders and Real Rights. Effective Remedies for Third-Country Nationals in the
Schengen Information System. Leiden-Boston: Martinus Nijhoff public., 2008. P.43.
150
Детали правил и процедуры пересечения внешних границ ЕС были
систематизированы в «Общем руководстве» (Common Manual)244, опубликованном в
декабре 2002 года. Однако правовой статус Руководства, оставался не совсем ясным.
Это был своеобразный гибрид, частично представлявший собой практическое
руководство для пограничных служб, и в то же время содержащий соответствующие
права
и
обязанности.
законодательство
многочисленные
Стремление
проявилось
документы,
в
Евросоюза
попытках
устранить
упорядочить
кодифицировать
повторы,
наслоения
шенгенское
существующие
и
нечеткости
формулировок, отделить юридически обязывающие положения от практических
рекомендаций. В Сообщении Комиссии о совместном управлении внешними
границами Евросоюза
предлагалась, в том числе,
разработка единого свода
законодательства, включая модификацию Общего руководства по внешним границам.
На саммите в Салониках в июне 2003 года Комиссии было поручено разработать
соответствующие положения, что она и сделала, выступив в 2004 году с
предложением принять новое руководство и четко разграничить в нем правовые
положения и процедурные правила, создать консолидированный кодекс правил
проверки на границах, отдельно – на внутренних и отдельно – на внешних.
15 марта 2006 года на основе предложения Комиссии был принят Регламент,
устанавливающий Кодекс Сообщества о пересечении границ ЕС (Шенгенский кодекс
о границах). Кодекс считается первым инструментом регулирования пространства
свободы, безопасности и правосудия, который вступил в силу при равноправном
участии Европарламента в законодательном процессе. Шенгенский кодекс был
принят в первом же чтении, что продемонстрировало стремление институтов ЕС
продуктивно сотрудничать в столь чувствительной сфере.245 По инициативе
Европарламента, в кодекс было включено положение о праве граждан третьих стран
обжаловать решение об отказе во въезде на территорию ЕС (ст.13 (3).
Регламент, учреждающий Шенгенский кодекс, модифицирует существующее
законодательство о пересечении границы физическими лицами. 13 октября 2006 года
с вступлением его в силу отменяются ранее принятые документы ЕС, например, две
244
Common Manual on checks at external borders // Official Journal. 2002. C 313. P.200.
Faure Atger A. The Abolition of Internal Border. Checks in an Enlarged Schengen // Area: Freedom of
movement or a scattered web of security checks? Challenge. Liberty &Security. Paper N 8. Brussels: CEPS,
March. 2008. P.3.
245
151
главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г. (Конвенции о применении
Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.)246. Цель нового законодательного акта
– усовершенствование правовой базы политики совместного управления охраной
границы ЕС посредством установления стандартов и процедур, в соответствии с
которыми осуществляется передвижение лиц через «внутренние» (раздел III) границы
и производится контроль над пересечением «внешних» (раздел II) границ Евросоюза.
Поскольку означенная цель Регламента легче достижима на наднациональном уровне,
Сообщество вправе принять соответствующие меры в соответствии с принципом
субсидиарности.
Кодекс устанавливает правила пересечения внешних границ строго в
пограничных пунктах в часы их работы. Граждане ЕС, пересекающие границу,
проходят минимальную проверку для определения их личности в соответствии с
предъявленными документами на поездку. Граждане же третьих стран подвергаются
более тщательному пограничному контролю, при помощи которого устанавливается,
насколько соблюдены условия въезда и имеются ли в наличии документы,
разрешающие проживание и занятия профессиональной деятельностью
В обязанности государствам-членам Кодексом вменяется укомплектование
пограничных
служб
необходимым
личным
составом,
должным
образом
подготовленным, а также и материальными ресурсами. Национальные пограничные
службы оказывают помощь друг другу, чтобы обеспечить одинаково высокий
уровень на всех участках границы Евросоюза (ст.16). В соответствии Регламентом
(ЕС) № 2007/2004, взаимодействие национальных пограничных служб координирует
агентство ФРОНТЕКС.
Раздел III содержит описание принципа отмены пограничного контроля на
общих внутренних
границах государств-членов. Граждане Евросоюза могут
переезжать из одной страны в другую, не подвергаясь проверке на границах. Более
того, предусмотрена отмена физических
препятствий
на
дорогах, включая
Регламент (ЕС) № 562/2006 Европейского парламента и Совета, устанавливающий Кодекс
Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах). Regulation of the
European Parliament and of the Council establishing a Community Code on the rules governing the
movement of persons across borders (Schengen Borders Code), EC/562/2006, 15 March 2006 // Official
Journal.
2006.
L
105.
P.1.
Перевод
и
предисловие
Четверикова
А.О.
http://www.eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/schengen_code.htm
246
152
ограничение скорости (ст.22). В Шенгенском кодексе содержится, вместе с тем,
перечень
специальных
условий
выполнения
полицейскими
службами
своих
обязанностей (ст.21). Если Шенгенская конвенция предусматривала возможность
остановки транспортного средства в определенных пунктах на главных трассах,
пересекающих внутренние границы, то в Шенгенском кодексе зафиксированы
условия и рамки допустимых действий полиции, независимо от отмены контроля на
внутренних
границах.
Однако,
проверки
транспортных
средств
и
людей
полицейскими службами не могут носить систематического характера: они
основываются на наличии определенной информации в распоряжении полиции и
имеют целью противодействовать организованной преступности.
Для того, чтобы осуществлять свободное передвижение лиц через внутренние
границы, члены шенгенской группы сочли необходимой гармонизацию ряда норм,
регулирующих въезд и выезд со своей территории. В Конвенции о применении
Шенгенского соглашения 19 июня 1990 года, наряду с положениями об отмене
проверки лиц, пересекающих внутренние границы, подробно прописаны условия
осуществления пограничного контроля на общей внешней границе. Принцип
установления системы общих положений, действующих
в отношении граждан
третьих стран, описывается в Шенгенской конвенции наряду с сопроводительными
мерами в сфере сотрудничества полицейских и судебных ведомств.
В
Кодексе
прописаны исключения из правил, предусматривающие временное восстановление
контроля на внутренних границах. Зафиксировав в принципе, что внутренняя граница
может быть пересечена в любом месте без проверки, Шенгенская конвенция
предоставляет государствам-членам возможность возобновить проверки на границах
для обеспечения национальной безопасности (ст.2(2) Конвенции). В Кодексе о
границах прописаны условия, при которых пограничный контроль может быть
восстановлен,
причем
подчеркивается,
что
эта
мера
применяется
лишь
в
исключительных случаях, на короткий период времени и требует предварительных
консультаций.
Во-первых,
контроль
восстанавливается
по
соображениям
национальной безопасности. Например, подобные меры ввела Германия в 2007 году
на период встречи «Большой восьмерки» в Хайлигендамме. То же сделала Австрия в
июне 2008 года во время Европейского футбольного кубка «Евро-2008». Во-вторых,
153
восстановление контроля возможно и в непредвиденных случаях, когда государствочлен считает, что при наличии угрозы национальной безопасности сделать это
следует в срочном порядке. Часто причиной восстановления контроля являются
террористические акты. К статье 2(2) Шенгенской конвенции обращалась Франция
после взрывов в Париже в 1996 году, а также в Лондоне в 2005 году. Наконец, страх
распространения по Евросоюзу нелегальных иммигрантов из Северной Африки в
апреле 2011 года вынудил государства-члены, прежде всего, Францию ввести
частичную проверку проездных документов пассажиров, прибывающих из Италии.
Таблица
3.
Перечень
случаев
восстановления
пограничного
контроля
шенгенскими странами
Страна
Продолжительность периода Основания для восстановления проверок
восстановления проверок на на границах
границах
Нидерланды
Март-декабрь 1995
Ремонтные
работы
в
препятствующие
аэропорту,
разделению
пассажиропотоков из шенгенских и иных
стран
Франция
Июль 1995-июль 1998
Опасения относительно негативных
последствий политики в сфере наркотиков,
проводимой Нидерландами
Франция
Март 1999
Демонстрация
в
поддержку
нелегальных иммигрантов в Париже
Нидерланды
Апрель 1997
Демонстрация курдских и турецких
иммигрантов в Германии
Бельгия
Июнь 2000
Нидерланды
Бельгия
Чемпионат
Европы
по
футболу,
Евро-2000
10-31 января 2000
Программа легализации нелегальных
иммигрантов
Люксембург
Тот же период
Восстановление
контроля Бельгией
пограничного
154
Германия
7-12 июля 2000
Визит Президента Ирана
Франция
10-14 октября 2000
Саммит ЕС в Биаррице
Испания
11-14 октября 2000
Саммит ЕС в Биаррице
Люксембург
25-29 ноября 2000
Визит премьер-министра Испании
Франция
2-10 декабря 2000
Саммит ЕС в Ницце
Бельгия
26 декабря 2000 – 10 января
Опасения
резкого
увеличения
количества ходатайств об убежище в связи с
2001
предполагаемым ужесточением процедуры
с 10 января 2001 года
Австрия
25 июня-3 июля 2001
Европейский экономический саммит
в Зальцбурге
Швеция
15-16 июня 2001
Саммит ЕС в Гетеборге
Италия
14-21 июля 2001
Саммит «Большой восьмерки» в
Генуе
Норвегия
5-12 декабря 2001
Церемония вручения Нобелевской
премии
Испания
30 января 20014 февраля 2002
Исландия
Мероприятия,
запланированные
в
рамках председательства Испании в ЕС
1 февраля 2002
Восстановление
проверок
пассажиров двух авиарейсов в связи с
розыском членов преступной группировки
Австрия
11-13 марта 2002
Визит Президента Ирана
Испания
9-18 марта 2002
Саммит ЕС в Барселоне
Испания
21-23 марта 2002
Встреча министров обороны ЕС в
Сарагосе
Исландия
7-16 мая 2002
Саммит НАТО в Рейкьявике
Испания
14-22 июня 2002
Саммит ЕС в Севилье
Норвегия
14-27 июня 2002
Конференция Всемирного банка в
Осло
Австрия
9-17 сентября 2002
Европейский экономический саммит
в Зальцбурге
Франция
19 октября 2002
Встреча-ралли
«Батасуна» в Пиренеях
организации
155
Италия
1-10 ноября 2002
Европейский социальный форум во
Флоренции
Дания
6-12 декабря 2002
Саммит ЕС в Копенгагене
Швеция
6-14 декабря 2002
Саммит ЕС в Копенгагене
Испания
20 декабря 2002-7 января 2003
Обеспечение
безопасности
высокопоставленных
лиц
во
время
путешествий в рождественские праздники
Франция
22 мая – 3 июня 2003
Саммит
глав
государств
и
правительств «Большой восьмерки»
Испания
15-24 мая 2004
Свадьба принца Филиппа
Португалия
26 мая-4 июня 2004
Музыкальный
рок-фестиваль
и
чемпионат Европы по футболу Евро-2004
Франция
9 июля-9 августа 2005
Опасения
последствий
террористического акта в Лондоне
Финляндия
14-16 августа 2005
Чемпионат мира по легкой атлетике
в Хельсинки
Испания
25-29 ноября 2005
Саммит
«ЕС-Средиземноморье» в
Барселоне
Франция
9-28 февраля 2006
Олимпийские игры в Турине
Испания
25 февраля 2006
Демонстрация,
организованная
«Батасуной» во французском городе Сибур
Франция
9-12 мая 2006
Встреча министров внутренних дел
стран западного Средиземноморья в Ницце
Германия
Финляндия
Франция
1 июня-10 июля 2006
25 августа – 12 сентября 2006
21 октября 2006
Кубок мира по футболу 2006
Саммит АСЕМ в Хельсинки
Молодежные
демонстрации
в
поддержку басков
Финляндия
9-21 октября 2006
Неформальный
саммит
глав
государств и правительств стран ЕС в Лахти
Франция
12-16 февраля 2007
Конференция
глав
государств
Африки и Франции в Каннах
Германия
25 мая – 9 июня 2007
Саммит
Хайлиденгамме
«восьмерки»
в
156
Исландия
2-3 ноября 2007
Участие клуба байкеров «Ангелы
ада» в церемонии открытия Исландского
мото-клуба в Рейкьявике
Австрия
2 июня – 1 июля 2008
Чемпионат Европы по футболу Евро2008
Франция
27 сентября 2008
Демонстрация,
организованная
«Батасуной» в г.Байонна
Финляндия
24 ноября – 5 декабря 2008
Встреча Совета министров ОБСЕ в
Хельсинки
Исландия
5-7 марта 2009
Визит «Ангелов ада» в Исландский
мото-клуб в Рейкьявике
Германия
20 марта – 5 апреля 2009
Саммит НАТО в Страсбурге и БаденБадене
Франция
Италия
30 марта – 5 апреля 2009
Саммит НАТО в Страсбурге
28 июня – 15 июля 2009
Саммит
«Большой
восьмерки» в
Аквиле
Франция
19 сентября 2009
Демонстрация «Батасуна» в Байонне
Испания
26-27 сентября 2009
Праздник баскских сепаратистов
Франция
27 сентября 2009
50-летие организации ЭТА
Норвегия
27 ноября – 12 декабря 2009
Церемония вручения Нобелевской
премии в Осло
Дания
1-18 декабря 2009
Конференция ООН по изменению
климата в Копенгагене
Мальта
5-18 апреля 2010
Визит Папы Римского Бенедикта
XVI
Эстония
17-23 апреля
Неофициальная встреча министров
иностранных дел стран НАТО в Таллинне
Франция
28 мая – 2 июня 2010
Франко-африканский
саммит
в
Ницце
Латвия
24 мая – 1 июня 2010
Парламентская Ассамблея НАТО в
Риге
Португалия
16-20 ноября 2010
Саммит НАТО в Лиссабоне
Франция
3-4 ноября 2011
Саммит «восьмерки» в Каннах
157
Испания
2-4 мая 2012
Контроль в аэропортах Барселоны и
Жироны в связи со встречей ЕЦБ
Польша
8 июня – 1 июля 2012
Евро-2012
Источник: Council of the European Union. Note on «Border controls on the basis of Article
2(2) of the Schengen Convention», 8543/06, Brussels, 2 April 2006; Council of the
European Union. Note on the «Reintroduction of border controls on the basis of Article 2(2)
of the Schengen Convention», 12349/06, Brussels, 30 Aug. 2006.Carrera S., Guild E.,
Merlino M. et al. A Race against Solidarity. The Schengen Regime and the Franco-Italian
Affair. Brussels: CEPS, 2011. P.23-26 .Bulletin Quotidien Europe 10616. 17.05.2012
Шенгенский
кодекс
требует
от
государств-членов,
чтобы
в
случае
восстановления контроля по соображениям общественной безопасности причины и
проводимые мероприятия становились достоянием гласности (ст.30). По завершении
периода действия пограничного контроля, государство-член представляет отчет об
успешном исходе проведенной операции. Исследователи отмечают, однако, что это
требование
зачастую
игнорируется
шенгенскими
государствами,
и
до
общественности доходит лишь малая толика сведений подобного рода.247
Визовый кодекс.
В Гаагской Программе Совет подчеркнул необходимость дальнейшего
развития общей визовой политики ЕС. С этой целью Комиссии было предложено
пересмотреть Общую консульскую инструкцию (CCI)248 - основной правовым
инструментом, регулирующим процедуру и условия выдачи краткосрочных и
транзитных виз. В 2006 году Комиссия представила предложение по проекту
Регламента, устанавливающего Визовый кодекс249, в соответствии с которым, все
нормативные акты по визам, включая Общую консульскую инструкцию(CCI),
247
Faure Atger A. Op.cit. P.5.
Общая консульская инструкция(Common Consular Instruction), конкретизирующая положения ст.5
Шенгенской Конвенции, была утверждена в 1999 году решением шенгенского исполнительного
комитета, после вступления в силу Амстердамского договора стала частью шенгенского
законодательства
249
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Community Code
on Visas // COM. 2006. N 403 final.
248
158
сводятся в единый Визовый кодекс. Кроме развития соответствующих частей
существующего законодательства, Комиссия предлагает усилить прозрачность и
укрепить правовой статус Консульской инструкции посредством удаления из
документа всего лишнего, главным образом, чисто практических рекомендаций. В
предложении был сделан акцент на процедурные гарантии, а именно, на одинаковое
отношение персонала консульств ко всем обратившимся за визой. В дополнение к
предложению Комиссия разработала «инструкции о практическом применении
Визового кодекса», которая была утверждена после вступления Кодекса в силу 5
апреля 2010 года.
Введение в действие Визового кодекса способствовало упрощению правовых
рамок
общей
визовой
политики,
которая
отныне
регулируется
четырьмя
нормативными актами:
 Регламентом (ЕС) № 539/2001 от 15 марта 2001 года «Об установлении перечня
третьих стран, граждане которых обязаны иметь визу для пересечения внешних
границ ЕС, и тех стран, граждане которых освобождаются от данного
требования;
 Регламентом 1683/95 от 29 мая 1995 года об установлении единообразного
формата виз;
 Регламентом (ЕС) № 333/2002 от 18 февраля 2002 года о единообразии форм
для вклеивания визы;
 Регламентом, учреждающим Визовый кодекс250.
Регламент о Визовом кодексе содержит ряд нововведений. В нем, как уже
подчеркивалось, сведены воедино все положения, регулирующие выдачу виз и
решения,
принимаемые
SCH/Com-ex (93) 24
250
251
относительно
виз,
например,
положения
документа
и Консульской инструкции (Приложение 14, п.2) об
Regulation (EC) N 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in
possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that
requirement; Regulation 1683/95 of 29 May 1995 laying down a uniform format for visas; Regulation (EC)
N 333/2002 of 18 February 2002 on the uniform format for forms for affixing visas.
251
The Schengen acquis - Decision of the Executive Committee of 14 December 1993 on the common
principles for cancelling, rescinding or shortening the length of validity of the uniform visa (SCH/Com-ex
(93) 24).
159
аннулировании визы соединены и теперь представляют собой две отдельные статьи
Кодекса. Использование Визовой информационной системы дает новые возможности
для усовершенствования процедуры выдачи виз. В Кодексе также прописаны правила
поведения персонала консульских учреждений – они обязаны усилить гласность
визовой процедуры, т.е. предоставлять всю необходимую информацию, касающуюся
выдачи виз, в том числе, объяснить причины отказа в визе, чего раньше не
наблюдалось. В регламенте более четко сформулирован ряд вопросов с целью
большей гармонизации правоприменительной практики. Для этого в одной статье
инкорпорированы все положения о выдаче виз, действительных для ограниченной
территории, устранены неясности в существующем законодательстве о медицинском
страховании поездок, ряд практических инструкций трансформирован в юридически
обязывающие нормы.
Регламент вводит и новые правила оформления виз: при первичном обращении
гражданам придется сдавать отпечатки пальцев, которые будут помещены в Визовую
информационную систему (ВИС), которая начала функционировать 11 октября 2011
года, с отставанием на два года по сравнению с намеченными сроками. Система
разработана для того, чтобы облегчить процедуру получения шенгенских виз, а также
обеспечить должный уровень безопасности шенгенских стран. Прежде всего, в ВИС
попадут данные граждан североафриканского региона, на очереди – страны Ближнего
Востока. Визовые запросы будут проверяться путем проверки биометрических
данных граждан, отпечатков пальцев и цифровых фотографий для идентификации
личности. Данные о визовых запросах будут храниться в Страсбурге, доступ к ним
будут иметь все шенгенские страны.
Для россиян, как и граждан всех стран, у которых имеются с ЕС соглашения об
облегченной процедуре выдачи краткосрочных виз, новостью стало лишь это
требование и необходимость лично являться для предоставления документов. Данная
процедура, аналогичная применяемой в посольстве Великобритании, будет введена
по
мере
установки
в
консульствах
шенгенских
стран
соответствующего
оборудования252.
252
Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского Союза. М.: Русский сувенир, 2010. С.65
160
Шенгенская информационная система.
Значительная часть шенгенского законодательства посвящена мерам по
предотвращению рисков, которые неизбежно возникают вследствие отмены контроля
на внутренних границах. Изначально шенгенские государства пришли к согласию
относительно того, что создание «общего пространства путешествий» должно
сопровождаться разработкой «компенсирующих мер», а именно: проверкой лиц,
пересекающих внешнюю границу ЕС, гармонизацией условий въезда, координацией
охраны границ и введением общих правил рассмотрений заявлений ищущих
убежище.
В
1987
году
члены
шенгенской
группы
согласовали
создание
компьютерной информационной системы, данными которой могли бы пользоваться
пограничные и полицейские службы. Шенгенская информационная система - ШИС
(SIS)253 была учреждена с целью «поддержания общественного порядка и
безопасности, а также для выполнения положений Шенгенской Конвенции о свободе
передвижения лиц». ШИС – крупнейшая европейская база данных; наряду с
содействием поддержанию общественного порядка она выполняет и функции
контроля
на
внешней
границе Евросоюза, а также служит
инструментом
осуществления принципов шенгенского права254. В частности, государства-члены
вносят в базу данные граждан третьих стран, представляющих угрозу национальной
безопасности, в результате чего эти лица теряют право въезда во все страны ЕС.
Шенгенская информационная система используется как вспомогательное средство
для
борьбы
с
нелегальной
иммиграцией
и
способствует
более
тесному
взаимодействию национальных полицейских служб. Государства-члены поставляют в
систему информацию через свои национальные системы (N-SIS), связанные с
центральной (C-SIS), которая снабжена сетью СИРЕН (SIRENE -Supplementary
Information Request at the National Entry),
предоставляющей дополнительную
информацию по запросу национальных ведомств. Эффективное функционирование
ШИС стало необходимой предпосылкой отмены контроля на внутренних границах
ЕС.
Шенгенская информационная система вступила в строй 26 марта 1995 года в
тот день, когда были отменены проверки на границах стран шенгенской группы.
253
254
Schengen Information System (SIS)
См. Бирюков М.М. Указ.соч. С.120.
161
Вопрос о ее реформирования был поставлен за три года до присоединения к ЕС
десяти новых государств – в 2001 году, когда ЕС активизировал действия по борьбе с
терроризмом. Главной причиной реформы все же была названа необходимость
усовершенствования системы для того, чтобы к ней смогли присоединиться вновь
вступившие страны. ШИС уже была модифицирована и обновлена технически в 2001
году, когда к ней были подключены северные страны, после чего система получила
новое название ШИС1+. Однако, и в новом своем качестве она не способна была
функционировать в случае присоединения еще десяти государств, будучи в состоянии
обслуживать не более восемнадцати.
С самого начала реформа ШИС вызывала горячие дебаты о том, какие функции
будет выполнять система. В 2001 году Совет принял два нормативных акта –
Регламент и Решение255, в соответствии с которыми Комиссии вменялось в
обязанность формировать Шенгенскую информационную систему ШИС II на
средства из общего бюджета ЕС. Обобщив исследования и дискуссии относительно
архитектуры и функций новой системы, 31 мая 2005 года Комиссия представила три
предложения о формировании новой правовой базы системы. Два из них - Регламент
о регулировании части ШИС II, относящейся к «первой опоре», и Регламент о
предоставлении доступа к ШИС II службам, ответственным за регистрацию
транспортных средств были приняты 20 декабря 2006 года. Третий инструмент –
Решение, регулирующие часть системы, относящейся к «третьей опоре» - в июне 2007
года256.
Интенсификация борьбы с терроризмом требовала более тесного полицейского
сотрудничества государств-членов, и новая информационная система вполне могла
бы стать эффективным инструментом сотрудничества национальных полицейских
сил. Для этого данные системы предполагалось дополнить данными о действии
255
Council Decision N 2001/886/JHA of 6 December 2001 on the development of the second generation
Schengen Information System (SIS II) // Official Journal. 2001. L 328. P.1; Council Regulation (EC) N
2424/2001 of 6 December 2001 on the development of the second generation Schengen Information System
(SIS II) // Official Journal. .2001. L 328. P.4.
256
Regulation (EC) N 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the
establishment, operation and use of the second-generation Schengen Information System (SIS II) // Official
Journal. 2006. L 381. P.4; Regulation (EC) N 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of
20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information
System (SIS II) // Official Journal. 2006. L 381. P.1; Official Journal. 2007. L 205. P.63.
162
европейского ордера на арест, а также подключить к системе Европол и Евроюст. В
первозданном же своем состоянии ШИС не имела достаточных технических
возможностей, а также правовой базы для осуществления соответствующих функций
в антитеррористической сфере.257 Чтобы исправить положение, Совет принял два
законодательных акта, посредством которых были внесены поправки в Шенгенскую
конвенцию 1990 года.258 В соответствии с поправками доступ к данным ШИС
предоставлялся Европолу и национальным подразделениям Евроюста, а также был
расширен список пропавших объектов, на которые может быть внесена ориентировка
в систему – лодки, самолеты, контейнеры, документы - вид на жительство, платежные
средства. Кроме того, для обеспечения правовой базой ведомств, ответственных за
обмен дополнительной информацией, а также для установления правил уничтожения
данных, находящихся в их распоряжении, были внесены поправки, дающие
возможность
доступа
расследование
к
ШИС
преступлений
и
национальным
службам,
ответственным
преследование
судебным
порядком.
за
Новые
законодательные акты обязали государства-члены вести запись всех передач
персональных данных (вместо существовавшей практики фиксирования каждой
десятой передачи), а также продлить до трех лет период, в течение которого эти
записи должны храниться. Кроме того, была установлена общая правовая основа для
функционирования сети СИРЕНЕ.
В новой системе предполагается расширить информационные возможности
посредством установления связей между различными данными, например, угнанным
автомобилем, его владельцем, предполагаемым преступником, его адресом и
телефонами
и
т.д.
Такой
способ
регистрации
данных
дает
возможность
национальным правоохранительным ведомствам проверить, какое отношение друг к
другу имеют те или иные объекты и предметы, даже если они зарегистрированы в
разных разделах. Новые функции системы по определению связи между объектами,
несомненно, увеличивают ценность информации для правоохранительных служб.
257
Council conclusions: on the new requirements for the SIS (N 9773/02) of 07.06.2002, on the
development of the SIS II (N 9808/03) of 26.05.2003 and on SIS II functions (N 10125/04) of
03.06.2004.
258
Council Regulation (EC) N 871/2004 of 29 April 2004 concerning the introduction of some new functions
for the Schengen Information System, in particular in the fight against terrorism. Council Decision
2005/211/JHA of 24 February 2005 concerning the introduction of some new functions for the Schengen
Information System, in particular in the fight against terrorism.
163
Вкупе с возможностью хранения биометрических данных граждан и доступа
Европола и национальных правоохранительных ведомств они меняют в целом
предназначение системы. От простой поисковой системы, ШИС II способна
трансформироваться в важный инструмент расследования преступлений. 259
Однако в сентябре 2006 года Комиссия ЕС вынуждена была признать, что
Шенгенская информационная система второго поколения может быть введена в строй
не в октябре 2007 года, как изначально было предусмотрено в рамках расширенного
Европейского Союза, а лишь через два года. В то же время, для того, чтобы вновь
вступившие в ЕС государства смогли отменить контроль на внутренних границах,
требовалось, чтобы ШИС-II начала функционировать. С политической точки зрения
очередная отсрочка была крайне нежелательна для Евросоюза, поскольку в этом
случае ставилась под сомнение способность новичков контролировать внешние
границы. В октябре 2006 года Португалия выступила с предложением решить
создавшуюся проблему «самым простым способом, с наименьшим риском и при
самых низких затратах»260. Система «ШИС одна на всех» (SISone4all) была
разработана как клон португальской национальной ШИС, и к ней временно
подключились новые государства. Таким образом, они получили возможность
получать информацию от системы с 1 июля 2007 года и передавать туда собственную
информацию с 1 сентября 2007 года261. Как ни парадоксально, успех португальской
инициативы на время породил сомнения в разумности продолжения амбициозного
плана
учреждения ШИС-II, коль скоро можно было обойтись более простыми
средствами присоединения новых государств. Тем не менее, сомнения были
отвергнуты262, и Совет в составе министров внутренних дел и юстиции 25 января 2008
года назначил окончательную дату включения новой системы – 1 сентября 2009 года.
В этот день предполагалось осуществить «миграцию из ШИС-I в ШИС-II»: вся
259
Karanja S.K. Transparency and Proportionality in the Schengen Information System and Border Control
Co-operation. Leiden-Boston: Martinus Nijhoff publ., 2008. P.107.
260
Council conclusions on SISone4all of 24 November 2006 in Brussels (15793/06).
261
Council Decision on the application of the provisions of the Schengen acquis relating to the Schengen
Information System in the Czech republic, the Republic of Estonia, the Republic of Latvia, the Republic
of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of
Slovenia and the Slovak Republic (2007/471/EC) //Offivisl journal. 2007. L 179. P.46-49.
262
Analysis of the impact of SISone4ALL on the SIS1+ and SIS II projects from the Council Secretariat in
Brussels, 20 November 2006 (14773/06)
164
информация из прежней Шенгенской информационной системы должна была быть
перенесена в новую и дополнена информацией биометрического характера.
Однако обстоятельства запуска Шенгенской информационной системы второго
поколения складывались драматично. Поскольку введение ее в действие постоянно
откладывалось, председательствовавшая в Евросоюзе в 2009 году Чехия вынесла на
обсуждение предложение отменить запуск, а вместо этого модернизировать
существую систему. После длительных дебатов, министры внутренних дел и юстиции
решили не отказываться от введения в действие системы, и ей был все же
предоставлен шанс. Введение ШИС-II в действие было отложено, в случае же
очередной задержки ЕС решил перейти к плану «В», то есть частичной модернизации
старой системе (SIS 1+RE), в которую все же будет включена биометрия. Однако,
этот вариант считается нежелательным, так как в случае отмены запуска ШИС-II ЕС
потеряет 20 миллионов евро из бюджетных средств, кроме того, появятся препятствия
к ведению в строй и Визовой информационной системы ВИС. Комиссия заявила о
предоставлении финансовой помощи ряду государств для адаптации своих
национальных шенгенских систем к требованиям ШИС-II.
В марте 2010 года Люксембург, Португалия, Словения, Австрия и Германия
провели операцию «Рубеж» с целью проверки функционирования новой системы. В
ходе операции было передано 24 терабайта информации, и проверка названа
успешной. Комиссия все же надеется, что система будет введена в строй в марте 2013
года, промежуточный тест будет произведен во второй половине 2012 года.
Предполагаемые дальнейшие затраты на запуск системы оцениваются почти в 13
миллионов евро. Одновременно Совет продолжает разрабатывать запасной вариант
на случай, если система не будет функционировать должным образом263.
Расширение шенгенской зоны
Уровень технической подготовки является лишь одним из условий отмены
контроля на границах государств-членов. До того, как Греция, Австрия и северные
страны присоединились к шенгенскому режиму, была проверена их способность
263
Потемкина О.Ю. Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 59. Январь-март 2010. С.23
165
обеспечить высокий уровень пограничного контроля. Договор о вступлении десяти
стран в Евросоюз (Афинский договор) предполагал выполнение определенных
процедур, что дало бы возможность оценить готовность новых государств
присоединиться к шенгенской группе264.
От стран-кандидатов в процессе подготовки к вступлению в ЕС требовалось
применения шенгенского законодательства в два этапа: сначала они должны были
инкорпорировать шенгенские acquis в национальное законодательство, и лишь потом
им был дан «зеленый свет» для отмены пограничного контроля. Для того, чтобы
осуществить свободу передвижения лиц, они, прежде всего, усилили правовые
нормы, регулирующие, в частности, охрану внешних границ и полицейское
сотрудничество.
После
того,
как
они
продемонстрировали
способность
и
компетентность в деле защиты территории всего расширенного Евросоюза от
наплыва нелегальных иммигрантов и трансграничной преступности, они смогли
присоединиться к пространству свободного передвижения лиц.
В 2006-2007 годах специальная рабочая группа (Schengen Evaluation Working
Group) при Совете нанесла более 70 визитов во вновь вступившие девять стран
(исключая Кипр) для того, чтобы оценить, выполнены ли ее рекомендации265.
Проверкам
подверглись
следующие
области:
защита
данных,
полицейское
сотрудничество, контроль на внешних сухопутных, морских и воздушных границах и
визовая политика. Эксперты, назначенные государствами-членами, вместе с
представителями Комиссии и секретариата Совета приезжали с инспекцией, как
только страна заявляла о своей готовности. По окончании визита Совет принимал
единогласное решение, приступить ли к процедуре отмены контроля или начать
новую проверку. В частности, в сфере полицейского сотрудничества проверяющие
интересовались, как страна-кандидат в шенгенскую группу выполняет статьи 40 и 41
Шенгенской конвенции 1990 года, а именно, заключила ли она двусторонние
договоры с соседними государствами.
264
Article 3(2) of the 2003 Act of Accession in conjunction with the decision of the executive Committee
of 16 September 1998 setting up a standing Committee on the evaluation and implementation of
Schengen.
265
Faure Atger A. Op.cit. P.10.
166
В ноябре 2007 года Совет в составе министров юстиции и внутренних дел
положительно оценил доклады о подготовке девяти стран и определил окончательные
даты. 21 декабря 2007 г. в результате присоединения к шенгенскому пространству
девяти европейских стран - Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии,
Словении, Чехии и Эстонии - был снят пограничный контроль на наземных и морских
границах со «старыми» шенгенскими государствами; 30 марта 2008 г. − на
воздушных границах; при этом вступление Кипра было сначала отложено на год, а
позже и совсем на неопределенное время. В июне 2005 года в результате референдума
Швейцария также подтвердила намерение принять шенгенское законодательство. 12
декабря 2008 года после осуществления практических действий по подготовке к
вступлению в шенгенскую группу Швейцария сняла все контрольно-пропускные
пункты на наземных границах с шенгенскими странами. Паспортный контроль в
аэропортах был упразднен 29 марта 2009 года, когда начало действовать летнее
расписание. Таким образом, Швейцария стала третьим членом шенгенской группы, не
входящим в Евросоюз. В то же время таможенный контроль сохраняется как на
наземных границах, так и в аэропортах, так как Швейцария не входит в таможенный
союз ЕС. В сентябре 2009 года Швейцария сделала еще один шаг в присоединении к
шенгенскому сотрудничеству, подписав соглашение с ЕС об участии в мероприятиях
ФРОНТЕКС, в том числе и оперативных отрядах агентства РАБИТ. Одновременно с
учетом общей границы со Швейцарией в эти же сроки в Шенген должен был войти и
Лихтенштейн, соответствующее соглашение было подписано 28 февраля 2008 года 266.
Однако, присоединение княжества к Шенгену затянулось до 2011 года.
Процесс подготовки к присоединению Болгарии и Румынии был запущен летом
2008 года, и предполагалось, что он займет, по меньшей мере, два года, прежде чем
будет вынесено окончательное решение. В конце 2010 года Франция и Германия
проинформировали Комиссию о том, что они намерены заблокировать вхождение
Болгарии и Румынии в шенгенскую зону. С тех пор вопрос о дате вступления
266
Protocol between the European Union, the European Community, the Swiss Confederation and the
Principality of Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to the Agreement between
the European Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss Confederation's
association with the implementation, application and development of the Schengen acquis of 13. Febr. 2008
(16462/06). Council Decision of 28 January 2008 on the conclusion, on behalf of the European Community,
of the Agreement between the European Union, the European Community and the Swiss Confederation on
the Swiss Confederation's association with the implementation.
167
Болгарии и Румынии в Шенген остается открытым. В январе 2011 года доклады
экспертов
о
возможностях
Болгарии
контролировать
границу
с
Турцией
продемонстрировали скептицизм относительно ее присоединения к шенгенской
группе в марте, как планировалось ранее. Тем не менее, заступившая на пост
председателя в Совете Венгрия подчеркнула, что считает своей приоритетной
обязанностью подготовку Болгарии и Румынии к отмене пограничного контроля со
странами ЕС. Степень готовности Болгарии и Румынии обсуждалась на совещаниях
шенгенской рабочей группы в рамках Совета в январе, которая не сделала
конкретных рекомендаций, а лишь отметила, что страны вполне справляются с
подключением к Шенгенской информационной системе.
Намерение Франции и Германии поддерживают и Нидерланды, что является
действительным препятствием для присоединения Болгарии и Румынии к Шенгену,
так как для этого требуется единогласное решение Совета. В феврале 2011 года
обнаружилось
противостояние
по
данному
вопросу
между
Советом
и
Европарламентом, который потребовал предоставить материалы для формирования
собственного мнения о готовности Болгарии и Румынии, обвинив при этом Совет в
сокрытии информации, вопреки положениям Лиссабонского договора. Во время
своего визита в Софию и Бухарест 11 февраля С.Мальстрём выразила надежду на
скорое решение вопроса и подчеркнула, что Румыния полностью выполнила все
условия вступления в Шенген, а Болгария почти завершила подготовку. Тем не менее,
вопрос борьбы с коррупцией и организованной преступностью, а также продолжение
судебной реформы остается актуальным для обеих стран. Это мнение Комиссии было
отражено в двух докладах 18 февраля в рамках Механизма сотрудничества и контроля
(CVM), который был учрежден Комиссией еще в 2007 году, когда страны начали
готовиться к Шенгену267. Комиссия заявила, что решение о переносе сроков
вступления основывается на основе технических показателей, а не политических
мотиваций. Однако Президент Румынии Траян Бэсеску неоднократно выступал с
протестами в связи с дискриминацией по отношению к его стране.
В то же время, в соответствии с докладом Комиссии об исполнении
государствами-членами Шенгенского кодекса о пересечении границ, опубликованном
267
Европейский Союз: факты и комментарии. 2011. Вып.63-64.
168
в декабре 2010 года268 внутри шенгенской группы до сих пор остается множество
барьеров, препятствующих свободному передвижению лиц. Препятствия условно
подразделяются на три группы:
1. Сохранение систематических проверок в некоторых приграничных регионах.
Комиссия,
основываясь
на
многочисленных
жалобах
путешественников,
намеревается производить мониторинг ситуации и требовать от государств-членов
разъяснений
по
каждому
обращению.
В
случае,
если
разъяснения
неудовлетворительны, Комиссия сможет начать судебное преследование государствачлена за невыполнение положений кодекса.
2. Бесперебойность движения. Для того, чтобы добиться желаемого результата,
Комиссия требует от государств-членов убрать все препятствия на дорогах,
пересекающих границу (строения, будки, фургоны и др.), чтобы автомобили не
скапливались в местах пересечения.
3. Недостаток информированности о намерении восстановить контроль в
экстренных случаях. Шенгенский кодекс позволяет принимать такие меры. С момента
его вступления в силу в 2006 году 12 стран воспользовались данным положением. Не
возражая в принципе против подобных мер, Комиссия настаивает на своевременном
оповещении государствами-членами о своих намерениях.
Учреждение шенгенской системы в рамках формирования общей политики
пограничной безопасности привело к неоднозначным последствиям для государствчленов. Прежде всего, лишь несколько стран выполняют функцию защиты внешней
границы всего Евросоюза; они несут основную ответственность за соблюдение
правил въезда иностранцев на территорию ЕС и определяют правомерность этого
въезда. Это обстоятельство особенно важно в отношении южных границ ЕС, на
которые приходится основной приток иммигрантов из африканских стран. Кроме
того, весь шенгенский режим основывается на взаимном доверии его участников,
которые обязаны признавать решения пограничных служб стран, охраняющих
границу ЕС. Следовательно, любое нарушение солидарности и сотрудничества
шенгенских стран способно привести к сбою функционирования всего шенгенского
268
Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Title III
(Internal Borders) of Regulation (EC) N 562/2006 establishing a Community Code on the rules governing
the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) 3/10/2010 // COM. 2010. N 554 final.
169
пространства. Наконец, в результате отмены контроля на внутренних границах
мероприятия в рамках иммиграционной политики одного из государств-членов
оказывают неизбежное влияние, незамедлительно или в перспективе, на другие
шенгенские страны. Пограничный контроль осуществляется не только в интересах
стран, на чьих границах он осуществляется непосредственно, но и всех государствчленов, отменивших внутренние проверки для осуществления свободы передвижения
граждан.
Поэтому вопрос о модернизации шенгенского законодательства занимает
центральное место в политической повестке дня Евросоюза. Шенгенский режим
опирается на солидную правовую основу. Включение шенгенских acquis в право ЕС
посредством Амстердамского договора продемонстрировало их «перелив» за рамки
собственно Шенгенских соглашений269. В 2006 году разрозненные шенгенские acquis
были систематизированы в рамках Кодекса, регулирующего пересечение внутренних
и внешних границ. Общие гармонизированные правила и процедуры обязательны
для всех государств-членов и обеспечены правовыми санкциями. Ни одно
государство не может вводить по собственному усмотрению контроль над въездом и
репатриацией иностранцев. Шенгенский кодекс посредством введения общего свода
правил, стандартов и общих принципов значительно сократил возможности
государств-членов для маневра и ограничил их право регулировать передвижение лиц
внутри границ Евросоюза. В соответствии с Кодексом, возможность временного
восстановления контроля государствами-членами возможна в исключительных
случаях
при
соблюдении
определенной
процедуры
и
принципов
пропорциональности, солидарности и подотчетности.
Перспективы шенгенской реформы
В начале 2011 года Совет обсудил возможности приостановки действия
шенгенского механизма, иными словами, восстановления пограничного контроля
государством-членом в случае, если ситуация в этой стране представляет опасность
для партнеров. Радикальные сторонники реформы шенгенского законодательства в
Германии предлагали исключить из шенгенской группы Грецию на основании того,
что она не в состоянии контролировать приток мигрантов из Турции. Однако
Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.: Научная книга, 2009.
С.107.
269
170
греческий прецедент отошел на второй план в связи с чрезвычайным наплывом
иммигрантов в Италию из Северной Африки в результате событий «арабской весны».
В апреле 2011 года Франция восстановила проверку паспортов на границе с Италией
из-за опасения проникновения на свою территорию иммигрантов из Северной
Африки, получивших в Италии разрешения на временное проживание в стране, что
дало им право передвижения по всей шенгенской зоне. В результате этой акции было
остановлено движение поездов в пограничном пункте Вентимилья и отказано в
пересечении границы 300 выходцам из Туниса, которые направлялись во Францию.
Напомним, что это был далеко не первый случай частичного восстановления
пограничного контроля в Евросоюзе в соответствии с действующим Шенгенским
кодексом, однако конфликт интересов соседних государств привел к громкому
дипломатическому скандалу, в который оказались втянутыми и другие государствачлены, а также и институты Евросоюза.
Франко-итальянский
спор
вызвал
целый
ряд
вопросов
относительно
перспектив шенгенского режима, легитимности его достижений как внутри ЕС, так и
за его пределами, и, в более широком плане, всей иммиграционной политики ЕС.
Первый вопрос касается правомерности действий Италии и Франции в рамках права
ЕС. Обе страны являются членами шенгенской группы, причем Франция стояла у
истоков ее создания, поэтому они, безусловно, обязаны соблюдать действующие
правила охраны внешней границы и свободы передвижения граждан внутри
шенгенского пространства. Апрельский прецедент можно считать проверкой
соответствия национальной иммиграционной политики государства-члена общему
для ЕС своду правил пересечения границ, гармонизированных посредством
Шенгенского кодекса. Стоит отметить, что в июле 2011 года Комиссия признала, что
ни одна из стран не нарушила Шенгенского кодекса, хотя специалисты такие
нарушения уже отметили270. По-видимому, Комиссия не решилась начать процедуру
привлечения к ответственности Франции и Италии, ограничившись моральным их
осуждением за то, что они не уважают «дух шенгенских правил»271. Подобное
заявление ставит второй вопрос, который выходит за рамки правовых оценок
270
Carrera S., Guild E., Merlino M., Parkin J. A Race against Solidarity The Schengen Regime and the
Franco-Italian Affair. Brussels, CEPS, April 2011, P.18.
271
EU clears France, Italy over Schengen row http://www.euractiv.com/en/justice/eu-clears-france-italyschengen-row-news-506763.
171
ситуации – это последствия франко-итальянского спора для общих принципов
функционирования ЕС в целом и шенгенской системы, в частности: солидарности
государств-членов, их общей ответственности, доверия и готовности сотрудничать
даже в самой тяжелой ситуации.
Таким образом, масштаб случившегося выходит за рамки частного конфликта,
который был вызван во многом конъюнктурными соображениями и довольно быстро
улажен.
Пограничный
инцидент
продемонстрировал
нарастание
отчетливой
тенденции, противоречащей духу Стокгольмской программы – ужесточение условий
свободы передвижения лиц под влиянием усиления анти-иммигрантской риторики и
ксенофобии, а также национального эгоизма в результате финансово-экономического
кризиса и отсутствия ощутимых результатов в борьбе с нелегальной миграцией.
В то же время случившееся дало Комиссии повод для дальнейших действий в
направлении «европеизации» иммиграционной политики и системы убежища,
усилило ее решимость защищать шенгенские достижения как центральное звено
пространства свободы, безопасности и правосудия, хотя ни одно из государствчленов, включая конфликтовавшие Францию и Италию, не подвергали сомнению
необходимость укреплять шенгенский режим.
Комиссия
в
соответствии
с
положениями
Стокгольмской
программы
представила предложения о модернизации кодекса еще до франко-итальянского
инцидента.
Новая
реформа
кодекса
предполагает разработку «специального
механизма» и процедуры частичного восстановления пограничного контроля в
«исключительных случаях» на более длительный срок, чем до сих пор 272.
Исследователи
видят
сотрудничества
в
опасность
подходах
усиления
к
межправительственного
функционированию
пространства
принципа
свободы,
безопасности и правосудия в результате готовящейся реформы 273. Однако,
представляется, что исход пересмотра шенгенских правил будет зависеть от того, кто
будет принимать решение об исключительных случаях», по каким критериям, кто
будет запускать новый механизм – Комиссия или государства-члены. Следует
272
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions. Communication on migration. Brussels, 4.5.2011
COM(2011), 248 final. P.8.
273
Carrera S., Guild E., Merlino M., Parkin J. A Race against Solidarity. The Schengen Regime and the
Franco-Italian Affair. Brussels, CEPS, April 2011. P.4, 21.
172
учитывать и роль Европейского парламента, который крайне негативно относится к
перспективе ослабления дисциплины внутри шенгенского пространства.
Таким образом, в центре дебатов относительно реформирования Кодекса
оказались два вопроса – какими критериями будет руководствоваться Евросоюз,
разрешая частичное восстановление пограничного контроля, т.е. какую ситуацию
следует считать критической, и будет ли данное решение коллективным или
индивидуально
принимаемым
заинтересованными
государствами-членами.
По
мнению Президента Франции Саркози, соответствующее решение должно было быть
«национальным».
Ряд стран поддержали Францию в ее оппозиции стремлению Комиссии ввести
жесткие правила восстановления контроля, заявляя, что этот вопрос относится к
сфере «политической ответственности» государств-членов. В совместном прессрелизе 13 сентября 2011 года министры внутренних дел Германии, Испании и
Франции выразили несогласие с тем обстоятельством, что Комиссия намеревается
принимать решение о введении контроля не только в условиях чрезвычайной
ситуации; она покушается на право государств-членов обеспечивать национальную
безопасность, например, в случае угрозы террористического акта или для защиты
политического, культурного или спортивного мероприятия274.
Невзирая на оппозицию, Комиссия выступила 16 сентября 2011 года с
Сообщением «Управление Шенгеном – укрепление пространства без границ» и двумя
предложениями: об усилении механизма оценки функционирования шенгенского
пространства и об учреждении механизма для координации восстановления контроля
на внутренних границах в чрезвычайных ситуациях 275. Суть предложений в том,
чтобы
запретить
государствам-членам
принимать
единоличное
решение
о
восстановлении пограничного контроля. Комментируя эту инициативу, член
Комиссии С.Мальстрем заявила о намерении перейти от межправительственного
метода управления шенгенским пространством к европейской системе регулирования
свободного передвижения лиц, для чего необходимо разработать механизм принятия
решений для защиты общих интересов граждан ЕС. Она добавила, что отдает себе
Европейский Союз: факты и комментарии, вып. 65, июнь-сентябрь 2011, стр.20.
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Schengen governance - strengthening
the area without internal border control. Brussels, 16.9.2011, COM(2011) 561 final.
274
275
173
отчет в том, что такое предложение требует смелости, так как в период кризиса
страны ЕС прежде всего думают о защите своих национальных интересов.
Для
повышения
намеревается
эффективности
организовать
регулярные
мониторинга
визиты
на
(часто
границах
без
Комиссия
предупреждения)
возглавляемых Комиссией команд в составе представителей государств-членов и
ФРОНТЕКС, которые будут выявлять случаи нарушения шенгенских правил. В
отчетах о проверке будут проанализированы такие случаи, выдвинуты конкретные
рекомендации для решения возникающих проблем и обозначены сроки их
выполнения. Кроме того, дважды в год в Совете и Европарламенте ожидаются дебаты
относительно общего «здоровья» шенгенской системы.
Комиссия также предложила внести поправки в Шенгенский кодекс о границах
с целью учреждения новой системы принятия решений. Если до сих пор государствачлены
самостоятельно
вводят
пограничный
контроль
в
случаях
угрозы
террористических действия или для обеспечения безопасности важного мероприятия,
то в будущем такое решение может быть принято на европейском уровне: по
инициативе
Комиссии
квалифицированным
большинством
представителей
государств-членов на период до 30 дней, который может быть продлен. Страны ЕС
могут
принимать
единоличное
решение
о
восстановлении
контроля
в
непредвиденных ситуациях, но не более, чем на пять дней, после чего должно
приниматься решение по запросу Комиссии посредством процедуры комитологии. В
случае если государство-член не в состоянии выполнять свои обязательства по охране
границы, он может рассчитывать на помощь Комиссии, ФРОНТЕКС, Европейского
офиса поддержки ищущих убежище, других стран ЕС, Европола. Если помощь не
дает результата, в качестве крайней меры может быть принято решение о временном
восстановлении контроля, опять же на европейском уровне.
Как и следовало ожидать, попытки Комиссии утвердить за собой роль главного
реформатора шенгенского сотрудничества не увенчались успехом. В марте 2011 года
Совет в составе министров внутренних дел и юстиции принял решение о создании
«смешанного комитета», члены которого представят шенгенские страны на
министерском уровне. Комитету вверено политическое руководство шенгенской
группой; это значит, что он не сможет принимать обязывающих решений, но будет
174
тщательно следить за ситуацией, выявляя риски и возможности находить выход из
потенциальных критических ситуаций.
Противостояние Комиссии и государств-членов обострилось в 2012 году.
Министры
внутренних
дел
Франции
и
Германии
обратились
к
председательствовавшей Дании с письмом, в котором призывали разрешить
восстанавливать пограничный
контроль в случае, если
другое государство
оказывается неспособным охранять свой участок границы подобающим образом. В
этом случае, подчеркивают министры, страны ЕС остаются беззащитными перед
наплывом нелегальных иммигрантов. Поэтому они предложили восстановление
контроля на границах сроком до 30 дней без разрешения на то институтов ЕС, лишь
по истечении данного срока вопрос может быть поставлен перед Советом, роль же
Комиссии министры предложили ограничить составлением проекта данного решения.
Поясняя свою инициативу, министры заверили коллег и общественность, что они
никоим образом не стремятся ограничить свободу передвижения в ЕС, а лишь
воспрепятствовать нелегальным иммигрантам, которые ежегодно проникают в
шенгенскую зону в количестве 400 тыс. человек.
Мнения государств-членов относительно шенгенской реформы различаются.
Так, Австрия безоговорочно поддержала инициативу министров; другие страны вели
себя осторожнее. Швеция заявила, что национальному правительству следует
запрашивать решения Совета с самых первых дней восстановления контроля.
Бельгия,
Люксембург,
Испания
и
Португалия
также
возражают
против
односторонних решений популистского характера. Страны ЕС солидарны были лишь
в одном – они возражают против наделения Комиссии полномочиями в принятия
решения по данному вопросу, подчеркивая, что лишь Совет вправе разрешить
государству-члену восстановить контроль.
В марте 2012 года в рамках своего пакета предложений о реформе шенгенского
законодательства Комиссия опубликовала свой первый отчет о состоянии дел в
шенгенской зоне. Главный вывод, который озвучила член Комиссии С.Мальстрём –
«шенгенское пространство функционирует хорошо», а существующие проблемы
нельзя считать серьезными. Доклад охватывает период 1 ноября 2011 года – 30 апреля
2012 года, в нем отмечается, что миграционное давление распределяется крайне
175
неравномерно по границе ЕС, сосредоточившись лишь на нескольких участках,
особенно в западном Средиземноморье, на границе Греции с Турцией,
где в
последнем квартале 2011 года было выявлено 75% попыток нелегального
пересечения границы. Поэтому в докладе особое внимание уделяется усилиям Греции
по выполнению Плана действий по усилению охраны границы и помощи, которую
Комиссия
намерена
предоставить
для
этого,
прежде
всего,
посредством
рационального использования средств соответствующих фондов. Комиссия также
предупредила, что вслед за «арабской весной» кризис в Сирии может вызвать
очередную волну массовой миграции в страны ЕС.
В
течение
полугода
Комиссия
проверяла
адекватность
применения
Шенгенского кодекса о границах рядом стран ЕС, включая охрану границ, визовую
политику, полицейское сотрудничество, защиту информации, однако, серьезных
нарушений не обнаружила. Проверку прошли также Шенгенская и Визовая
информационные системы, а также выполнение соглашений о реадмиссии с третьими
странами. Комиссия отметила, что не решенным остается вопрос заключения данного
соглашения с Турцией276.
В соответствии с новой политикой «управления шенгенской зоной»,
предложенной Комиссией, отчет обсуждался Европарламентом и Советом. Уже на
этом этапе выявилось обостряющееся противоречие между тремя институтами ЕС:
Комиссия намерена добиваться как можно больших полномочий в вопросе
восстановления пограничного контроля; тогда как Совет предпочитает сохранить за
собой контроль над ситуацией. Парламент на начальном этапе дискуссии
придерживался средней линии. Во время дебатов 31 мая 2012 года депутаты выразили
озабоченность позицией Совета и призвали его соблюдать правила «лояльного
сотрудничества».
Европарламент
выразил
твердое
намерение
играть
роль
полноправного участника в процессе принятия решений об изменении шенгенских
правил, а не ограничиться лишь консультациями.
Однако доводы и пожелания Комиссии и Европарламента не были восприняты
Советом в составе министров внутренних дел и юстиции, собравшихся 7 июня 2012
Сommunication from the Commission to the European Parliament and the Council. Biannual report on
the functioning of the Schengen area 1 November 2011 - 30 April 2012. COM(2012) 230 final.
Brussels.16.05.2012
276
176
года в Люксембурге – они единогласно приняли самостоятельное решение.
Временный контроль на внутренних границах ЕС может быть восстановлен на шесть
месяцев и быть возобновлен трижды – до двух лет - в исключительных случаях и в
качестве последнего из возможных средств, когда все остальные меры защиты
границы исчерпаны. Только Совет квалифицированным большинством сможет
принимать решение о восстановлении контроля, государства-члены не смогут сделать
этого в одностороннем порядке. Таким образом, Совет не прислушался к доводам
министров Франции и Германии, предлагавшим радикальное отступление к
национальному решению вопроса о пограничном контроле, но и не принял
предложения Комиссии о вынесения решения на наднациональный уровень,
ограничившись межправительственным подходом к шенгенской реформе. Комиссии
Совет отвел не очень значительную роль – внести предложение о восстановлении
контроля, если ситуация на границе государства-члена будет ухудшаться в течение
трех месяцев. Член Комиссии С.Мальстрём незамедлительно выразила свое
разочарование таким исходом событий и даже выразила надежду, что шенгенская
реформа провалится, поскольку иначе государства-члены не смогут разумно
воспользоваться новыми правилами. Действительно, государствам-членам будет
трудно доказать, что все должные меры исчерпаны, миссии ФРОНТЕКС провалены, а
угроза национальной безопасности реальна. Оценка сложившейся ситуации может
занять несколько месяцев. Тем не менее, Совет считает необходимым запустить
механизм исключения из шенгенской группы государства, не справляющегося со
своими обязанностями. Понятно, что в тот момент в виду имелась Греция.
Еврокомиссия расценила решение Совета как отступление на пути интеграции,
действительно оно явилось практически полной противоположностью предложению
Комиссии, которая, во избежание множественных попыток восстановить контроль в
одностороннем порядке государствами-членами, намеревалась получить возможность
оказывать серьезное влияние на принятие решения в данном вопросе.
Не
только
Комиссия
осталась
недовольной
исходом
люксембургским
заседанием Совета – о своем разочаровании его итогами сообщил и Европарламент,
расценив решение Совета как попытку ослабить институты ЕС. Депутаты назвали
неприемлемыми решение Совета, в соответствии с которым им отведена лишь
177
консультативная роль в оценке необходимости восстановления контроля на границах.
Европарламент намерен бороться за расширение своих полномочий и в целом против
метода решения вопроса, избранного Советом. Депутат от группы «зеленые»/
Свободный альянс Европы
Даниэль Кон-Бенедит высказался довольно резко:
«Шенгенская система транснациональна по своей сущности. Поэтому было бы
логично принимать решении о временном восстановлении пограничного контроля
именно на коммунитарном уровне, а не ограничиваться лишь национальными
договоренностями»277. Группа ALDE (Альянс либералов и демократов Европы) была
еще более категорична, заявив, что Совет своим решением попросту объявил войну
Европарламенту. Ги Верхофстадт, лидер группы объявил о намерении Парламента
инициировать обращение в Суд ЕС против Совета. О своей готовности сражаться с
Советом оповестил и Комитет гражданских свобод, внутренних дел и юстиции.
Реакция Европарламента была вполне предсказуемой, так как сведения его роли к
консультативной означает, кроме всего прочего, закрытие допуска депутатов к
закрытым отчетам об оценке состояния дел в шенгенской зоне. Депутаты решили
игнорировать решение Совета и по вопросам внутренних дел и юстиции общаться
напрямую с Европейским Советом.
Позиции
институтов
ЕС
относительно
шенгенской
реформы
ясно
продемонстрировали их соперничество, усиленное лиссабонской реформой; причем
это соперничество обострилось до такой степени, что привело к беспрецедентной
ситуации – отказу Европарламента сотрудничать с Советом.
Дилемма,
которая
возникает
в
результате
осуществления
двух
противоположных целей – отмены границ и необходимости противодействия
преступности и нелегальной иммиграции, до сих пор находится в центре
политических дебатов о шенгенском сотрудничестве. С одной стороны, сторонники
Шенгена подчеркивают его несомненные выгоды для свободы передвижения и
профилактики преступлений. Свобода передвижения обеспечивается отсутствием
паспортного контроля на внутренних границах; сотрудничество полицейских служб
предоставляет новые возможности борьбы с преступностью и нелегальной
иммиграцией
277
посредством
обмена
Bulletin Quotidien Europe 10629. Brussels, 8.06.2012.
информацией
через
Шенгенскую
178
информационную систему. Это довольно сильный аргумент, востребованный
европейскими гражданами перед лицом новых угроз безопасности.
Противоположную позицию занимают скептики, полагающие, что шенгенское
сотрудничество привело к подобию полицейского государства и созданию
«европейской
крепости»:
внутри
Евросоюза
усиливается
наблюдение
над
гражданами, на его границах создаются препятствия въезду соискателей убежища и
легальных иммигрантов. Кроме того, существуют опасения относительно нарушения
прав граждан на защиту частной информации, так как она хранится и передается
через информационную систему без должных процедурных и институциональных
гарантий278. Ситуация изменилась лишь в постлиссабонский период, когда
Европейский парламент начал в полной мере исполнять функции контроля за
выполнением шенгенских acquis. Тем не менее, шенгенские достижения явно не
относятся к категории «бумажного тигра» (что можно сказать о других направлениях
политики ЕС): они очевидны и представляются весьма полезными как с
практической, так и политической стороны.
2.4.Легальная миграция и проблема интеграции иммигрантов
С момента передачи иммиграционной политики в смешанную компетенцию
институтов ЕС и национальных государств, осуществленной Амстердамским
договором, Комиссия приступила к разработке наднациональных нормативных
рамок, в том числе, относительно регулирования легальной миграции. За основу
подхода были взяты общие, хотя и минимальные стандарты условий въезда и
проживания граждан третьих стран. «Европеизации» в этой сфере препятствовали
многочисленные
трудности,
вызванные
сомнениями
государств-членов
в
необходимости усиления европейской составляющей иммиграционной политики,
сопротивлением передаче их национальных компетенций институтам ЕС. Хотя
иммиграционная политика до вступления в силу Лиссабонского договора составляла
часть правовых и институциональных положений раздела IV Договора о Европейских
Сообществах
278
(т.е.
была
частью
наднациональной
первой
опоры),
объем
Karanja S.K. Transparency and Proportionality in the Schengen Information System and Border Control
Co-operation. Leiden –Boston: Martinus Nijhoff publishers, 2008. P.9.
179
законодательной компетенции Сообществ в области управления легальной миграцией
был предметом постоянных дебатов и противоречий между Комиссией и
государствами-членами. Подобное сопротивление вызвало необходимость появления
альтернативной стратегии управления миграцией, которую разработал Генеральный
директорат Комиссии по правосудию, свободе и безопасности. Стратегия включала
два направления регулирования – нормативно-правовую базу и «рамки интеграции»,
которые
формировались
межправительственного
с
2002
сотрудничества.
года
В
посредством
отличие
от
традиционного
иммиграционного
законодательства ЕС, «рамки по интеграции представляли собой скорее механизм
«мягкого права», не имеющий обязательной юридической силы для государствчленов. При этом Комиссия выполняла координирующие функции в процессе обмена
информацией об опыте и
практике интеграции иммигрантов. В процессе
формирования общей иммиграционной политики государства-члены, в свою очередь,
стремились оставить за собой последнее слово, перенести на наднациональный
уровень элементы национального иммиграционного законодательства, пытаясь таким
способом сохранить и даже усилить свои компетенции в сфере предоставления прав и
социального обеспечения легальным иммигрантам. Стратегия основывалась на
создании условий и разработке мероприятий для упрощения процесса интеграции,
которые обсуждались в Совете во время переговоров по законодательным
инициативам в сфере легальной иммиграции, а также распространялись посредством
обмена успешными практическими достижениями государств-членов. Таким образом,
отдельные положения национальных законов становились частью права ЕС, а
примеры интеграции иммигрантов и итоговые рекомендации были включены в
«рамки по интеграции». Такова была плата, своего рода
sine qua non, за
«европеизацию» иммиграционной политики Евросоюза.
Одна из ключевых сфер – регулирование допуска легальных иммигрантов на
рынки труда стран ЕС в течение долгого времени оставалась вне компетенции
Комиссии. Государства-члены проявляли обеспокоенность слишком активной, на их
взгляд, деятельностью Комиссии, стремившейся распространить процесс принятия
решений на наднациональном уровне на столь чувствительную для национального
суверенитета сферу. Фактическое положение дел поначалу не изменилось даже после
180
вступления в силу в мае 1999 года Амстердамского договора, в соответствии с
которым иммиграционная политика оказалась в смешанной компетенции ЕС и
государств-членов. Страны ЕС продолжали упорствовать в сохранении своей
ведущей роли в области допуска на свою территорию и социальной интеграции
граждан третьих стран, воссоединения семей, выдачи долгосрочных виз и вида на
жительство. Сохранение
единогласия при голосовании в Совете и процедуры
консультации в процессе принятия решений по данным вопросам являлись
убедительным
свидетельством
сопротивления
государств-членов
процессу
«европеизации» иммиграционной политики.
Европейская Комиссия всегда выступала одним из главных двигателей
«европеизации»
иммиграционной
политики
и
постепенного
формирования
европейской стратегии в области регулируемой миграции. На саммите в Тампере в
1999 году главы государств и правительств достигли формального согласия
относительно сближения национальных законодательств об условиях допуска
иммигрантов на рынки труда279. Основываясь на существующем консенсусе,
Комиссия уже в 2001 году выступила с проектом директивы о базовых условиях и
правилах приема иммигрантов. Главной целью этой инициативы было упрощение
процедур въезда и получения вида на жительство для легальных мигрантов,
прибывающих на работу в страны Евросоюза. После нескольких лет дебатов в
различных инстанциях Комиссия была вынуждена снять свое предложение, так как
государства-члены так и не сошлись во мнениях относительно директивы. С тех пор в
официальных заявлениях и позициях отдельных стран ЕС в процессе принятия
решений
очень
часто
подчеркивалась
важность
принципа
субсидиарности,
национальной компетенции в регулировании этой сферы политики.
Доминирование межправительственного подхода и принципа субсидиарности в
сфере регулирования легальной миграции в Евросоюзе заставили Комиссию
разработать новые принципы политики («глобальный подход к миграции»280) и новую
279
European Council, Presidency Conclusions of the Tampere European Council of 15-16 October 1999, SN
200/99. para. 20. Brussels, 1999.
280
Integration - Framework for the Integration of Third Country Nationals in the European Union // COM.
2005. N 389; European Commission. Communication. The Global Approach to Migration one year on:
Towards a Comprehensive European Migration Policy // COM. 2006. N 735 final.
181
стратегию («Рамочные положения об интеграции»281). Опираясь на неоднократно
провозглашенные и поддержанные всеми государствами-членами политические
обязательства создать «пространство свободы, безопасности и правосудия»,
Комиссия возобновила попытки формирования общего подхода в сфере легальной
иммиграции. В 2004 году была представлена «Зеленая книга по политике ЕС в
области регулирования экономической миграции».282 Этим документом Комиссия
намеревалась инициировать дискуссию с участием институтов ЕС, государствчленов, гражданского общества о регулировании трудовой иммиграции. В процессе
консультаций многие страны поддержали предложение Комиссии о предпочтении
высококвалифицированных мигрантов и «ускоренной процедуре» привлечения их на
национальные рынки труда.
Стратегия Комиссии получила развитие в Гаагской программе построения
пространства свободы, безопасности и правосудия на 2005-2009 годы. Целью
интеграции иммигрантов в программе названо «максимально позитивное воздействие
миграции на общество и экономику принимающего государства», для достижения
чего требуется «поддержка и помощь государствам-членам в формировании
успешной политики интеграции мигрантов, преодолении их изоляции и социальной
маргинализации».
Нежелание
государств-членов
ЕС
договариваться
об
общих
рамках
гармонизации законодательств по легальной миграции не могло не повлиять на
содержание Гаагской программы. Принимая ее, Европейский Совет подчеркнул, что
фактическое определение численности трудовых мигрантов остается компетенцией
национальных государств; от Комиссии же требовалось лишь «представить план
действий по регулированию легальной миграции, включая процедуру допуска
мигрантов в страны ЕС с учетом колебаний потребности рынков труда»283.
281
Commission Communication. Third Annual Report on Migration and Integration // COM. 2007. N 512.
European Commission. Green Paper on an EU approach to managing economic migration // COM. 2004.
N 811 final.
283
European Council. The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the
European Union // Official Journal. 2005. C 53. P.1. Point 1.4 «Legal Migration and the Fight Against Illegal
Employment»; См.также: De Zwaan J.W. EU Asylum and Immigration Law and Policies. // Freedom,
Security and Justice in the European Union. Implementation of the Hague Programme /Eds. J.W.De Zwaan,
F.Goudappel. The Hague, 2006. P.120-122.
282
182
Новая стратегия ЕС – «глобальный подход к миграции», разработанная в 2005
году, дала очередной политический импульс формированию наднационального
подхода, включающего, во-первых, регулирование миграции граждан стран, не
входящих в ЕС (нелегальная и легальная трудовая миграция), и, во-вторых, внешнее
измерение иммиграционной политики. Воспользовавшись новым политическим
контекстом, Комиссия ключевым элементом «глобального подхода» назвала
«усовершенствованное управление миграцией», которое включало формирование
общего режима трудовой миграции в рамках ЕС.
Великобритания, Ирландия и Дания получили возможность не участвовать в
формировании иммиграционной политики ЕС. Однако интересно отметить, что
национальное иммиграционное законодательство Великобритании по существу не
противоречит
законодательным
нормам
ЕС.
Так,
правила,
регулирующие
воссоединение семей и статус иммигрантов, проживающих длительное время в
стране, почти идентичны соответствующим директивам ЕС. Даже новая британская
система управления трудовой миграцией (Points Based System of Labour Migration)
очень близка к принципам, на которых основана «голубая карта» Евросоюза.
Подобное положение вещей объясняется активной ролью Великобритании в
начальном обсуждении и формировании различных направлений иммиграционной
политики ЕС, хотя в конечном итоге она добилась права исключения (opt out) из
общих правил, что дает возможность основывать свою политику на национальном
законодательстве. Пользуясь отвоеванной привилегией, Великобритания участвует в
той
или
иной
деятельности
Евросоюза
в
соответствии
с
собственными
предпочтениями, что при отсутствии противоречий в национальном и европейском
законодательстве нисколько не вредит британской иммиграционной политике 284.
Несмотря на то, что Великобритания, Ирландия и Дания не связаны обязательством
выполнять директивы о статусе граждан третьих стран и о воссоединении семей, они
участвуют в обмене информацией и практическим опытом, а также получают помощь
из интеграционного фонда.
Результаты дискуссии об оптимальных способах привлечения мигрантов в
экономику государств-членов были учтены в “Стратегическом плане действий по
284
Guild E., Carrera S., Eggenschwiler A. Informing the Immigration Debate. CEPS Background Briefing in
Preparation for the European Parliament Elections. Brussels, 2009. P.2.
183
регулированию легальной миграции на 2006-2009 годы»285, своего рода «дорожной
карте» для решения экономических и демографических проблем ЕС. В этом
документе, опубликованном в декабре 2005 года, Комиссия представила перечень
законодательных инициатив и практических действий на период до 2009 года. План
включал проекты директив, которыми предполагалось усилить существующее
правовое
обеспечение
регулирования
условий
въезда
и
проживания
высококвалифицированных рабочих; сезонных рабочих; рабочих, занятых в филиалах
международных компаний; стажеров и практикантов.
План
основывался
на
«фрагментарном
или
селективном»
подходе,
предполагающем «особую общую процедуру ускоренного отбора и создание условий
для привлечения высококвалифицированных специалистов и сезонных рабочих», т.е.
тех категорий, которые Комиссия включила в категорию «экономические мигранты».
Это «привилегированное сословие» иностранной рабочей силы предполагалось
наделить законным статусом и соответствующими широкими правами в рамках
«европейского режима».
В ноябре 2006 года Комиссия опубликовала «Сообщение о всеобъемлющей
европейской миграционной политике», в котором сформулировала основные
принципы и нормы для усиления действия и компетенции Сообществ в этой сфере.
Приоритетным направлением глобального подхода Комиссия назвала развитие общей
политики именно по отношению к легальной миграции, т. е той сфере, где явственно
ощущался
недостаток
согласованных
действий.
«Эффективное
управление
миграционными процессами, помощь государствам-членам в организации трудовой
миграции соответственно их потребностями при полном уважении национальной
компетенции» стало одной из центральных тем политической повестки дня ЕС.
286
Упоминание об «уважении к национальной компетенции» в заключениях Совета
продемонстрировало, что, как и многие государства-члены, Совет продолжает с
опаской относиться даже к незначительному отступлению от национального
суверенитета в
определении условий въезда, проживания и трудоустройства
мигрантов. Колебания государств-членов относительно перспектив «европеизации»
285
European Commission, Communication on a Policy Plan on Legal Migration // COM. 2005. N 669 final.
Global Approach to Migration. One Year on: Towards a Comprehensive European Migration Policy //
COM. 2006. N 735 final
286
184
трудовой миграции особенно стали заметными во время обсуждения директивы о
«голубой карте», хотя вопрос о доступе квалифицированных специалистов в
принципе не противоречил национальным стратегиям. Тем не менее, директива стала
предметом горячих дебатов, выявивших противоположные точки зрения стран ЕС.
Больше других сомнения в целесообразности привлечения квалифицированной
иностранной рабочей силы выражают новые страны ЕС, которые опасаются, что их
граждане окажутся «второсортными гражданами» Евросоюза.
Скептицизм государств-членов относительно общей политики трудовой
иммиграции порождал серьезные препятствия в законодательном процессе. В
долиссабонский период в то время как во всех остальных направлениях
иммиграционной политики действовал механизм совместного принятия решений и
голосование квалифицированным большинством, вопросы легальной миграции все
еще решались в Совете единогласно. Поэтому оперативность в принятии
нормативных актов была крайне низкой, если учитывать, что в голосовании
участвовали представители 27 стран, которые в процессе обсуждения пытались
продвигать свои национальные приоритеты и стратегии.
Существовавшая
процедура
принятия
решений
в
вопросах
легальной
иммиграции оставляла за государствами-членами окончательное решение при
утверждении предложений по гармонизации политики. Такое положение вещей
обязывало Комиссию при разработке коммунитарных принципов в полной мере
учитывать специфику национальных правовых режимов, политических приоритетов и
практики. Поэтому многие исследователи выражали скептицизм относительно
перспектив развития новой стратегии трудовой иммиграции Евросоюза, поскольку
она опиралась главным образом на существующие экономические и политические
модели и законы государств-членов287. Действительно, такой подход облегчал поиск
политического согласия при обсуждении вопросов в Совете, но, с другой стороны,
ставил под угрозу будущее согласованной иммиграционной политики Евросоюза.
Современная иммиграционная политика стран Евросоюза представляет собой
крайне изменчивую и неоднородную картину в том, что касается политических
287
Carrera S. Building a Common Policy on Labour Immigration. Towards a Comprehensive and Global
Approach in the EU? // CEPS Working Document. 2007. N 256. P.2; Bertossi S. Integration: An Ever-Closer
Challenge. P.5.
185
приоритетов, законодательства и практических действий. Среди новых тенденций
особенно заметно влияние утилитарного взгляда на иммиграцию, ориентированную
исключительно на потребности экономики. Такой селективный подход учитывает
экономические интересы государства и предлагает специальные схемы занятости, в
рамках которых учреждается административная система въезда и проживания лишь
для
определенных
категорий
мигрантов
–
высококвалифицированных»
или
талантливых.
В том же русле действует и Комиссия. В период реализации Гаагской
программы она провела многочисленные консультации с гражданским обществом.
Общественному мнению было представлено не менее 27 «Зеленых книг»,
организованы форумы и консультации. Однако, влияние результатов общественного
обсуждения на конечные разработки Комиссии оказалось незначительным. Дискуссия
вокруг «Плана по легальной миграции» может послужить примером. Секторальный,
фрагментарный подход Комиссии основан совершенно на иных принципах, нежели
те, что были предложены участниками консультаций по соответствующей «Зеленой
книге» - общие правила и права для всех секторов занятости, а не только для
отдельных
категорий
иностранцев,
а
именно
высококвалифицированных
специалистов. В противном случае, считали участники дискуссии, политика
Комиссии может привести к нарушению принципа недискриминации.288
Подобная политика вызывает ряд вопросов и опасений и у экспертного
сообщества. Вполне вероятно, что заимствованная Комиссией у государств-членов
«селективная» тенденция окажет негативное воздействие на общий подход
к
регулированию миграции, так же как и превалирование интересов национальных
государств, сиюминутных потребностей национальных рынков над потребностями
общей иммиграционной политики Евросоюза. Кроме того, законодательства
государств-членов дают разнообразное, не всегда четкое толкование понятия
«высококвалифицированный иммигрант», которое к тому же основывается вовсе не
на образовательных и профессиональных качествах иностранного рабочего, а совсем
на других факторах, которые определяют сами страны Евросоюза. Например, такие
Guild E., Carrera S., Faure A. Challenges and Prospects for the EU’s Area of Freedom, Security and
Justice: Recommendations to the European Commission for the Stockholm Programme // CEPS Working
Document. 2009. N 313. P.7.
288
186
факторы могут включать размер зарплаты, которую иммигрант хотел бы получать, а
также степень его зависимости от системы социального обеспечения государства.
Другими словами, категория «квалифицированный рабочий» определяется не
уровнем профессиональной компетенции, а скорее прибылью, которое может
получить
принимающее
его
государство.
Более
того,
и
критерии
этой
«прибыльности» весьма разнообразны, они основаны на потребности национальных
экономик и дефиците определенных категорий рабочей силы. Например, Германии,
Великобритании
и
в
меньшей
высококвалифицированные
степени
Франции
специалисты,
главным
действительно
образом,
требуются
в
области
информационных технологий и медицины. Италия, Испания и Греция, напротив,
испытывают недостаток работников более низкой квалификации в сфере услуг,
туризме, младшем медицинском персонале, строительстве. Поэтому, «прибыльность»
мигранта – крайне непостоянная категория; она зависит от краткосрочных
показателей – нужд того или иного сектора экономики в определенное время.
Следовательно, «прибыльный» мигрант легко может через некоторое время
превратиться в «неприбыльного», его статус меняется вместе с финансовой
конъюнктурой и возникающими «дырами» на национальных рынках труда.
Сохранение за странами Евросоюза возможностей самостоятельно определять
квоты допуска иностранцев и контролировать национальные рынки труда служит
противовесом усилению коммунитарных функций ЕС. Соответствующие положения
содержатся и в «Пакте об иммиграции» Саркози, который лидеры государств ЕС
согласовали в октябре 2008 года в Брюсселе. Таким образом, нежелание государствчленов отказаться от свободы в сфере регулирования миграционных потоков бросает
тень на амбициозную конструкцию общей иммиграционной политики ЕС 289.
Концепция
«цивильного
гражданства»
и
«цивильной
интеграции»
в
иммиграционной политике Европейского Союза.
В Пакте по иммиграции подчеркивалась необходимость формировать политику
ЕС в сфере интеграции иммигрантов с акцентом на «уважение национальной
289
Walker N. A Constitutional Odyssey. P.32.
187
идентичности государств-членов и Европейского Союза и их фундаментальных
ценностей».290 Эта же идея повторялась и в Декларации, принятой конференцией
министров в Виши в ноябре 2008 года, также в период председательства в Евросоюзе
Франции. В Декларации Виши предлагалось создать общие принципы интеграции
иммигрантов на основе европейских ценностей, которые определяют сами
государства-члены, имеющие возможность включить в содержание модели и свои
(национальные) ценности».291 «Европейские модули интеграции» - «кирпичики
всеобъемлющей интеграционной стратегии», могли бы формироваться посредством
организации языковых курсов, изучения истории, институциональной структуры,
общих ценностей Евросоюза».292
Данные положения в документах ЕС свидетельствуют о признаках изменения
принципов социальной интеграции иммигрантов. Все более актуальным становится
вопрос не только о правах, но и об обязанностях иммигрантов по отношению к
стране, куда они приехали жить. Имеется в виду, что приезжие должны уважительно
относиться к политическим, религиозным и культурным традициям страны, не говоря
уже о соблюдении ее законов. Поэтому наряду с мультикультурализмом (по
образному выражению – «миска с салатом, где каждый овощ имеет свою специфику»)
всё чаще раздаются голоса в пользу интеграционной модели «томатного супа со
специями», или «доминирующей культуры», в рамках которой приезжее население
вносит свой определенный вклад в социально-культурное наследие страны, не
претендуя на его коренное изменение.
На
протяжении
длительного
исторического
периода
Европа
всегда
придерживалась принципов открытости, готовности принять беженцев и всех, кто
нуждался в помощи и защите. Европейские страны, в соответствии со своими
политическими
традициями,
а
также
с
учетом
социально-экономических
характеристик иммигрантов, конструировали национальные модели социальной
290
European Council, 2887th meeting of the Justice and Home Affairs Council, 11653/08, Presse (205),
Brussels, 24 and 25 July 2008.
291
European Council, European Ministerial Conference on Integration (Vichy 3-4 November 2008).
Declaration, 14898/08, 9 Dec. 2008, Brussels.
292
European Commission. Strengthening actions and tools to meet integration challenges. Report to the 2008
Ministerial Conference on Integration, Commission Staff Working Document // SEC. 2008. N 2626.
188
интеграции иммигрантов. Изоляция, ассимиляция или мультикультурализм – модели
эти отличались своей спецификой и применялись в разных странах.
Как
совместить
две
отчетливо
проявившиеся
тенденции:
выделение
иммигрантов и новых национальных меньшинств в отдельную социальную группу,
которая требует особого внимания и дополнительной поддержки, с одной стороны, и
требования безопасности, которые во многих странах приводят к ужесточению
иммиграционной политики, с другой? Как адаптировать в рамках мультикультурного
общества различные социально-культурные особенности иммигрантов, не разрушая
при этом устоев, традиций и идентичности принимающего общества? Какой цели
должно служить двуязычное образование – способствовать интеграции иммигрантов
или закреплять их культурную изолированность и неконкурентоспособность в
социально-экономическом плане? Иными словами,
может ли “доминирующая”
национальная культура сосуществовать с разнообразными субкультурами приезжего
населения?
Именно поэтому проблема социальной интеграции на уровне Европейского
Союза вышла на первый план, хотя борьба с нелегальной иммиграцией также требует
повышенного внимания со стороны Евросоюза. Евросоюз больше, чем прежде,
уделяет
внимание
занятости,
образованию
и
профессиональной
подготовке
иммигрантов, особенно молодежи; постепенному сближению прав и обязанностей
граждан Евросоюза и всех иммигрантов, уже проживающих в ЕС в течение
определенного периода времени.
Параллельно с развитием иммиграционной политики Евросоюза формировался
институт гражданства ЕС. Он был введен Договором о Европейском Союзе
(Маастрихтским договором). Согласно Части II, ст.8 (ст. 17-22 консолидированной
версии Договора о Европейском Союзе), граждане государств-членов ЕС получили
статус граждан Евросоюза, дополняющий национальное гражданство, но не
заменяющий его. Гражданство ЕС имеет целью укрепить связи между гражданами
отдельных стран, способствовать формированию европейского общественного
мнения
и
европейской
политической
идентичности,
поэтому
находится
в
наднациональной компетенции. У гражданина ЕС, кроме тех прав, которыми он
189
обладал
как
гражданин
национального
государства,
появились
следующие
дополнительные права:
свободно
-
передвигаться,
проживать
и
заниматься
профессиональной
деятельностью в любой из стран Союза (ст.18);
избирать и быть избранным в местные органы власти государства, где он
-
проживает, что, однако, не предполагает участия в выборах в национальные
парламенты (ст.19);
избирать и быть избранным в Европейский парламент, независимо от места
-
пребывания в ЕС (ст.19);
обращаться за защитой своих прав в дипломатическое и консульское
-
представительство любого государства ЕС, если в нем нет представительства
его родного государства (ст.20);
в обеспечение этих прав, обращаться с петицией в Европейский парламент, а
-
также к Омбудсмену ЕС (ст.21).
После вступления в силу Амстердамского договора, гражданин Евросоюз получил
также:
-
право посылать в институты и органы ЕС письменные запросы на любом из
официальных языков Союза и получать ответ на этом же языке (ст.22);
-
право доступа на определенных условиях к документации Европарламента,
Совета ЕС и Комиссии ЕС (ст.255)
С 1985 г. статус граждан ЕС закреплен в паспорте единого образца. В то же
время в Договоре особо оговаривается, что вопрос о предоставлении кому-либо
гражданства одного из государств ЕС решается исключительно на основе
национального законодательства соответствующего государства. Стать гражданином
ЕС можно, лишь имея гражданство одной из стран Союза. Поэтому вплоть до
середины 2000-х годов права граждан ЕС не распространялись на выходцев из стран,
не входящих в Евросоюз, независимо от того, как долго они прожили в том или ином
государстве ЕС.
Саммит в Тампере (октябрь 1999 года), назвав одной из целей иммиграционной
политики Евросоюза социально-политическую интеграцию легально проживающих в
странах ЕС иммигрантов, заявил о необходимости постепенного сближения прав и
190
обязанностей граждан Евросоюза и всех резидентов, уже проживающих в ЕС в
течение определенного периода времени. На данном принципе основывается новая
концепция гражданства, получившая название «цивильное гражданство» (civic
citizenship)’293 В европейском контексте «цивильное гражданство» означает не
столько
разработку
отдельного
свода
правил
для
иммигрантов,
сколько
приверженность базовым принципам прав и обязанностей гражданина, которые
распространялись бы на всех лиц, легально проживающих в Евросоюзе. Принцип
«цивильного гражданства» лег также в основу Лиссабонской стратегии, принятой
Евросоюзом на вооружение в 2000 году.
Дальнейшее развитие концепция “цивильного гражданства» получила в Хартии
Европейского Союза об основных правах. В главе V Хартии «Гражданство»
воспроизводятся основные права граждан ЕС, зафиксированные в консолидированной
версии Договора о Европейском Союзе, и, кроме того, добавляется право граждан
требовать прозрачности действий и подотчетности администрации Евросоюза. В
целом, основные права, систематизированные в Хартии, можно разделить на три
категории:
1. универсальные права человека
2. права, регулируемые национальным законодательством или правом ЕС
3. особые права граждан ЕС
К первой группе прав, гарантирующих уважение человеческого достоинства и
демократические свободы, можно присоединить и право иммигрантов на культурное
разнообразие (ст.22), которое формально попадает под вторую категорию прав.
Непосредственно ко второй категории относятся право на свободу передвижения и
проживания
в
любом
из
государств-членов
(ст.15(2)
и
ст.45);
отсутствие
дискриминации по признаку гражданства (ст.21(2). В отношении этих прав Хартия
идет несколько дальше Директивы о статусе резидента, устраняя ограничения и
неравенства для иммигрантов, содержащиеся в Директиве. Право граждан на
Термин предложен в Сообщении Комиссии ЕС об иммиграции, интеграции и занятости в июне
2003 года. Согласно ему иммигрантам должны быть обеспечены определенные основные права и
обязанности, которые они будут приобретать постепенно на протяжении нескольких лет. Со
временем, даже не пройдя процедуру натурализации, они сравняются в правах с гражданами
принимающей страны. Council of the European Union. Presidency Conclusions. Thessaloniki, 19-20 June
2003.
293
191
прозрачность и подотчетность действий администрации ЕС (ст.41); доступ к
документации институтов ЕС (ст.42); право апеллировать к омбудсмену (ст.43) и
право на петицию (ст.44) распространяются не только на граждан Евросоюза, но и
третьих стран, легально проживающих в государствах-членах или имеющих там
зарегистрированный офис. Наконец, третья группа включает дипломатическую
защиту (ст.46), а также политическое участие – право избирать и быть избранным в
Европейский парламент (ст.39), а также участвовать в местных выборах (ст.40).
Этими правами обладают исключительно граждане ЕС.
Важно отметить, что в последние годы институты ЕС стали делать значительно
больший акцент на обязанностях граждан и легальных иммигрантов, а не только на их
правах. Все проживающие в Евросоюзе лица обязаны подчиняться национальным
законам (например, платить налоги), а также законодательству ЕС - это бесспорно.
Обязанность поддерживать ценности и принципы, зафиксированные в Договорах и
Конституции, представляется противоречивым вопросом, так как не подкреплена
юридически и вызывает возражение ряда религиозных организаций. В стадии
обсуждения находится также необходимость распространения на иммигрантов
воинской обязанности.
С концепцией «цивильного гражданства» связана и новая модель интеграции
иммигрантов
«цивильная»
(гражданская)
интеграция»
(civic
integration).
Исследователи предлагают следующее толкование этого понятия: во-первых развитие
законодательной
базы
интеграции;
во-вторых
–
разработка
подготовительных программ, языковых курсов, одним словом, мер для упрощения
процесса социальной интеграции.
294
Таким образом, граждане третьих стран
проходят процесс ресоциализации – демонстрируют, что они знают, понимают, и
уважают историю и принципы государственного устройства принимающей их страны,
а также признают ее ценности, равно как и ценности Евросоюза. Цивильная
интеграция добавляет культурный и идентичностный контекст к правовому
регулированию передвижения лиц. Эту модель следует рассматривать как отход от
294
Carrera S., Wiesbrock A. Civic Integration of Third-Country Nationals: Nationalism versus
Europeanisation in the Common EU Immigration Policy. Brussels: CEPS, 2009.
192
потерявшей актуальность логики ассимиляции или аккультуризации, как новую
концепцию, посредством которой устанавливается обусловленность интеграции и
натурализации. Подход ЕС к интеграции граждан третьих стран главным образом
основывается на условиях, которые должен выполнять приезжий, чтобы ему была
обеспечена безопасность проживания, возможность воссоединения с семьей,
экономические и социальные права.
Идеальная
модель,
предложенная
институтами
Евросоюза,
представляется
продуманной и сбалансированной. Вопрос в том, как она будет реализована на
практике
государствами-членами?
Предполагается,
что
государства-члены
разрабатывают свои подходы в рамках концепции в четырех сферах:
 снятие барьеров для доступа иммигрантов на рынок труда;
 воссоединение семей;
 борьба с расовой, этнической и религиозной дискриминацией;
 облегчение натурализации иммигрантов
В качестве инструмента «цивильной интеграции» и «цивильного гражданства»
особую важность представляют две директивы, регулирующие приезд и проживание
иммигрантов в Евросоюзе: о статусе граждан третьих стран и о праве на
воссоединение семей.295 В соответствии с директивой о статусе граждан третьих
стран, иммигрант, проживший в ЕС не менее пяти лет без перерыва, имеющий
достаточные финансовые средства и медицинскую страховку, получает статус
резидента Евросоюза. Данный статус защищает его от высылки из страны (например,
в случае, если он потеряет работу), предоставляет право свободного передвижения
наравне с гражданами ЕС. Директива гарантирует и ряд других важных прав для
резидента: право на проживание в любом из государств-членов; право на труд,
образование, профессиональное обучение; право на семейное воссоединение; право
на образование ассоциаций.
В то же время ст.5 директивы определяет некоторые обязательства
иммигрантов для подобной успешной интеграции: «государства-члены имеют право
требовать от граждан третьих стран соблюдать условия интеграции в соответствие с
295
Council Directive 2003/109/EC, 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who
are long-term residents // Official Journal. 2004. L 16. P.44; Council Directive 2003/86/EC, 22 September
2003 on the right to family reunification // Official Journal. 2003. L 251. P.12.
193
национальным законодательством». Директива о воссоединении семей устанавливает
общие стандарты и критерии для законопослушных граждан третьих стран для
воссоединения с семьей, также подчеркивая при этом обязательное подчинение всем
правилам
интеграции
(ст.7.2).
Интеграция
беженцев
может
быть
успешно
осуществлена лишь после получения права на воссоединение семьи.
Директива о статусе граждан
третьих стран в то же время наделяет
иммигрантов правом переезжать и жить в другом государстве-члене более трех
месяцев, освобождая его при этом от требований, условий и участия в местных
программах интеграции. Власти новой страны ЕС, куда прибыл иммигрант, могут
лишь потребовать от него посещения языковых курсов, а в остальном должны
признать, что приезжий уже прошел этап «цивильной (гражданской) интеграции» в
одном из государств-членов. Таким образом, кроме всего прочего, это положение
директивы являет собой взаимное признание de jure решений об интеграции граждан
третьих стран всеми государствами-членами.
Каковы
движущие
факторы
включения
«цивильной
интеграции»
в
законодательство и политику интеграции ЕС? При переговорах по вышеупомянутым
директивам решающую роль сыграли несколько государств-членов. Первоначальная
версия проектов этих нормативных актов, предложенная Комиссией, представляла
собой классическую традиционную схему интеграции без обусловленности. Однако в
результате переговоров в текст директив были включены новые положения. Австрия,
Германия и Нидерланды настояли на перенесении на наднациональный уровень
соответствующие положения их национальных иммиграционных законов. Данные
положения впоследствии были использованы в рамках политики «цивильной
интеграции»
для
обусловленности
получения
иммигрантами
социально-
экономических прав. Так, государства-члены высказались в пользу добавления к
основному тексту директив понятия «условия интеграции». Ряд стран высказали
сомнения в эффективности критериев, посредством которых можно определить
степень выполнения требуемых условий иммигрантами. В ответ на это представители
трех стран выступили с совместным заявлением, в котором подчеркивалось, что
важным критерием для предоставления иммигранту статуса резидента будет
194
«достаточное знание страны».296 Именно такой критерий был задействован в
национальных законах европейских государств, в соответствии с которыми вновь
прибывшие иностранцы, как только они легально поселятся в стране, обязаны были
пройти подготовку в рамках специальных интеграционных программ и лишь потом
претендовать на вид на жительство. Более того, как раз во время переговоров в
парламенте Нидерландов дебатировался закон, в соответствии с которым иммигрант
был обязан оплатить свою подготовку по программе еще до своего приезда 297.
Европейский
Совет
в
декабре
2005
года
заявил
о
необходимости
консолидировать политику государств-членов в области интеграции мигрантов и
приветствовал
появление
Сообщения
Комиссии
«Общая
повестка
дня
для
интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе»298. В
«рамках интеграции» Комиссия уделяла повышенное внимание созданию под эгидой
Директората правосудия, свободы и безопасности сети национальных контактных
пунктов (НКП) на уровне соответствующих министерств (внутренних дел, труда и
социальной политики) для обмена опытом внедрения положений «цивильной
интеграции» в иммиграционное законодательство. Национальные контактные пункты
(НКП) выполняют важную роль в обмене информацией о национальной политике
интеграции, что способствует выделению наиболее успешных примеров и общему
пониманию проблемы, ознакомлению с достижениями. Опыт функционирования
НКП был использован при составлении нескольких отчетов Комиссии по миграции и
интеграции299 и трех изданий «Справочника по интеграции для политиков и
практиков»300. Справочник состоит из четырех разделов в соответствии с «базовыми
принципами»: основные направления интеграции иммигрантов, жилищная проблема,
положение иммигрантов на рынках труда и управление интеграцией. На основе
296
European Council, Document 12217/02, Brussels, 23 Sept. 2002.
Впоследствии закон был принят под названием «Закон об интеграции заграницей». См.: Carrera S.,
Wiesbrock A. Civic Integration. P.11.
298
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic
and Social committee and the Committee of the Regions - A Common Agenda for Integration - Framework
for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union // COM. 2005. N 389 final.
299
European Commission, Communication on the Third Annual Report on Migration and Integration //
COM. 2007. N 512; European Commission, Communication on the First Annual Report on Migration and
Integration // COM. 2004. N 508; European Commission, Second Annual Report on Migration and
Integration, Commission Staff Working Document // SEC. 2006. N 892.
300
Handbook on Integration for policy-makers and practitioners. European Commission, Directorate-General
Justice, Freedom and Security. 2010.
297
195
контактных пунктов был организован и форум для обмена информацией о главных
достижениях государств в области интеграции иммигрантов.
Таким образом, «рамки интеграции» следует охарактеризовать как новый
многоуровневый метод управления интеграцией граждан третьих стран на
наднациональном уровне с применением элементов юридически не обязывающих мер
(мягкого законодательства) и различных наднациональный сетевых структур,
которые стали источником появления «квази-открытого метода координации» с
использованием в качестве главных инструментов индикаторы и контрольные точки.
Совет министров внутренних дел и юстиции в ноябре 2004 года одобрил общие
базовые принципы (ОБП) политики Евросоюза по интеграции иммигрантов,
подтвердив, что «развитие и реализация политики интеграции остаются, прежде
всего, ответственностью отдельных государств-членов, нежели ЕС в целом».
Подобная оговорка позволяет экспертам сделать вывод о том, что Комиссия никак не
может считаться главной движущей силой в данном сложном и многогранном
процессе; роль ее ограничена, по существу, «предоставлением услуг»301 по
интеграции мигрантов.
Заключения Совета подтверждают амбивалентное отношение государствчленов к «европеизации» иммиграционной политики. С одной стороны, заявлено, что
ответственность за интеграцию мигрантов несут государства-члены. С другой
стороны, учитывая далеко не всегда высокий уровень доверия между ними, Совет
выступает с осторожным замечанием о необходимости гармонизации определенных
аспектов политики интеграции, так как действия одних стран в этой сфере
потенциально могут нанести ущерб другим.
Этот
же
дуализм302
лежит
в
основе
“Общих
базовых
принципов»,
представляющих по существу компромисс между естественными опасениями
государств-членов и необходимостью установления общих для ЕС правил в данной
противоречивой сфере. Одиннадцать базовых принципов были одобрены Советом в
ноябре 2004 года с целью «создания четких рамок интеграции граждан стран, не
входящих в ЕС»; для «помощи государствам-членам в формировании направлений
301
Bertossi S. Legal Migration. Time for Europe to Play its Hand. Brussels // CEPS Working Document.
Russels, 2007. N 257. P.3
302
Bertossi S. Integration: An Ever-Closer Challenge // CEPS Working Document. 2007. N 258. P.4.
196
политики интеграции»303. Базовые принципы были также заявлены Комиссией как
«краеугольный камень» принятой в 2005 году «Повестке дня общей политики в
области интеграции иммигрантов». Этот документ содержит перечень мер, которым
государства-члены могут руководствоваться, если они хотят усовершенствовать
национальные программы, например: взаимные усилия со стороны иммигрантов и
принимающего
общества;
уважение
приезжими
«европейских
ценностей»;
обязательное участие всех уровней власти, включая региональный, муниципальный и
др. Принципы не являются юридически обязывающими, а скорее служат своего рода
путеводителем, опираясь на который государства-члены могут организовать свои
собственные действия, выстраивать приоритеты и цели304. Общие базовые принципы
имеют целью:
• оказывать государствам-членам помощь в разработке политики интеграции
посредствам
предоставления
им
несложного
в
обращении,
юридически
не
обязывающего руководства, которое разъясняет, как функционируют интеграционные
инструменты ЕС и как их можно развивать в дальнейшем;
• служить для государства-члена основой для изучения возможностей
взаимодействия наднациональных, национальных, региональных и местных уровней
власти в реализации политики интеграции иммигрантов;
• помочь Совету согласовывать на уровне Евросоюза политику интеграции
национального и местного уровней, главным образом, посредством распространения
и обмена информацией о достижениях и проблемах в данной сфере.
На усмотрение национальных государств остается порядок применение тех или
иных принципов, общих как для стран с давней историей иммиграции, так и для тех,
кто лишь недавно оказался в роли принимающей иностранцев страны.
Базовые принципы соответствуют приоритетам, в соответствии с которыми
выстраивается национальная политика интеграции, включая занятость, образование,
доступ к услугам. Так, четвертый принцип предполагает «знание основ языка,
истории и государственного устройства принимающей страны». Для того, чтобы его
осуществить,
303
государствам-членам
рекомендуется
«организовать
программы
European Council, 2618th meeting of the Justice and Home Affairs Council. Common Basic Principles
on Immigrants Integration, 14615/04. Brussels, 19 Nov. 2004.
304
Urth H. Building a Momentum for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union //
European Journal of Migration and Law. 2005. Vol. 7, N 2. P.163-180.
197
обучения приезжающих иммигрантов для того, чтобы они получили информацию о
языке, институтах, социально-экономической политике, культуре и ценностях
принимающей страны».305 В добавление к представленным инициативам Комиссия
задумалась о том, чтобы усовершенствовать мониторинг деятельности государствчленов. В результате появилась идея об интеграционном
веб-сайте для
распространения информации о существующих практиках, форуме, который
объединил бы заинтересованных лиц, и специальном фонде финансирования
интеграции.
Принципы «цивильной интеграции» особенно отчетливо просматриваются в
ОБП 2 и 4. В соответствии с ОБП 2 интеграция иммигрантов подразумевает уважение
«базовых ценностей ЕС», имея в виду обязательство «каждого проживающего в ЕС»
принять и следовать принципам Евросоюза и соблюдать законодательства его
государств-членов.
Принцип
также
призывает
национальное
государство
удостовериться в том, что иммигрант «понимает, уважает в полной мере все
ценности, права, обязанности и привилегии, установленные законодательством ЕС и
государств-членов; пользуется правами и защищен от дискриминации». ОБП 4
подчеркивает, что «знание основ языка, истории и институтов обязательно для
интеграции».
Оба
принципа
признают
правомерность
разработки
программ
«цивильного гражданства» и интеграции на национальном уровне, и в то же время
подчеркивают необходимость общей основы, на которой могли бы быть построены в
будущем «модули-кирпичики».
Признание возможностей создания национальных программ интеграции было
подтверждено впоследствии Комиссией еще раз в Сообщении «Общая повестка дня
для интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе». В
Сообщении предлагались конкретные меры для реализации общих базовых
принципов, а также был выделен «краеугольный камень» рамок – «дорожная карта»,
в которой перечислялись рекомендации для практического применения ОБП на
национальном и наднациональном уровнях. Комиссия уточнила, что весь свод
рекомендаций
305
носит
лишь
индикативный
характер
и
не
являет
собою
Collett E. One Size Fits All? Tailored Integration Policies for Migrants in the European Union // EPC
Working paper. 2006. N 24. P.18.
198
исчерпывающего списка, предоставив возможность государствам-членам самим
наметить приоритетные направления действий. Например, относительно ОБП 2,
Комиссия призвала «ориентировать программы интеграции на достижение осознания
и уважения иммигрантом базовых ценностей ЕС»; а на основе ОБП 4 предложила
разработку «программ для вновь прибывших, которые бы давали знания о стране».
Кроме того, предполагался пакет мер, которые следовало осуществить перед
отъездом иммигранта из родной страны с тем, чтобы он предварительно ознакомился
с языком, историей, государственным устройством, социально-экономическими
факторами, культурой и ценностями страны, куда он направляется.
Главная проблема данного подхода состоит в том, что c помощью принципов
Комиссия попыталась согласовать совершенно различные национальные модели
интеграции, поэтому принципы не могли стать ничем иным, как общими заявлениями
без конкретного содержания. В то время как некоторые страны, например, Швеция в
сфере интеграции иммигрантов полагаются главным образом на государственные
программы, в Португалии основной движущей силой данного процесса выступают
неправительственные организации. При таком положении вещей, если учитывать еще
и различные приоритеты и цели национальной интеграционной политики, базовые
принципы служат своего рода «распылителями», на которых основываются
национальные интеграционные стратегии. В то же время, предлагая множество
разнообразных способов для реализации каждого из принципов, Комиссия рискует
лишиться целостности своего подхода к интеграции. Большинство инициатив
довольно расплывчаты; они предлагают мало реальных руководящих указаний
государствам-членам,
ограничиваясь
лишь
«поддерживающими»,
«стимулирующими», «поощряющими», «побуждающими» действиями.
Рамки сотрудничества государств-членов включают также обмен практическим
опытом посредством сети контактных пунктов в национальных государствах при
координирующей роли Комиссии. Взаимодействие национальных контактных
пунктов при министерствах внутренних дел и юстиции позволило организовать
форум для обмена информацией и укрепления сотрудничества стран Евросоюза на
межправительственном и наднациональном уровнях. В долгосрочной перспективе
посредством сети Комиссия предполагает сформировать общую для стран ЕС
199
систему интеграции иммигрантов, основанную на единых принципах и целях, с
обязательным мониторингом достижений и неудач. С 1 января 2007 года начал
функционировать специальный фонд с бюджетом 825 млн. евро на период 2007-2013
годов306. Фонд финансирует национальные программы адаптации иммигрантов и
языковые курсы. Учреждению его предшествовала серия подготовительных работ в
рамках интеграционной программы для граждан из третьих стран ИНТИ (Integration
of the Third Countries Nationals), которая финансировала общеевропейские проекты,
осуществляемые
силами
муниципальных
властей,
социальных
партнеров
и
гражданского общества. Интеграционный фонд, основываясь на базовых принципах
интеграции и субсидиарности, содействует реализации конкретных проектов
государств-членов. Например, в 2009 году Италии была выделена существенная
сумма 96 млн. евро на интеграцию иммигрантов; солидную помощь получила также
Великобритания – 129млн.; Мальта же довольствовалась скромной суммой в 3,7 млн.
евро. Стоит оговориться, что средства из фонда предоставляются лишь при
паритетном финансировании проектов государствами-членами. Еще одна цель
создания Фонда – укрепить взаимодействие стран ЕС и наладить обмен информацией
и передовыми практическими методами. Особое внимание уделяется проблемам
интеграции молодежи, этот вопрос особенно актуален для Франции, Италии и
Испании307.
Новые интеграционные инструменты были учреждены Комиссией для того,
чтобы внести больше наднационального, «европейского» компонента в столь
чувствительную для национальных государств область как регулирование легальной
миграции. В то же время правовые рамки иммиграционной политики ЕС
устанавливают «минимальные стандарты», оставляя решение широкого круга
вопросов на усмотрение государств-членов. Однако многие ключевые сферы
иммиграционной
политики
государств-членов
регулируются
правом
ЕС,
и
государства члены не обладают полномочиями изменять законы или пренебрегать
«европейскими стандартами». Такие области как статус иммигранта, проживающего
306
Council Decision 007/435/EC of 25 June 2007 establishing the European Fund for the Integration of
third-country nationals for the period 2007 to 2013 as part of the General programme Solidarity and
Management of Migration Flows // Official Journal. 2007. L 168. P.18-36.
307
Европейский Союз: факты и комментарии. 2009. Вып.55.
200
длительное время в Евросоюзе, и воссоединение семей подчиняются принципам
прозрачности и пропорциональности, на них распространяется принятые в ЕС
механизмы мониторинга и оценки.
Результаты и перспективы формирования политики ЕС в сфере легальной
иммиграции.
К концу 2009 года, т.е. к моменту утверждения новой Стокгольмской
программы,
из пяти новых предложений «Плана действий в сфере легальной
миграции» об условиях въезда и проживания граждан стран, не входящих в ЕС, были
реализованы два – «голубая карта» и Директива о статусе граждан третьих стран в
ЕС. Обе директивы прошли все стадии законодательного процесса не без труда. Так,
директива о «голубой карте», была утверждена на заседании министров внутренних
дел и юстиции в мае 2009 года, через полгода после того, как Комиссия представила
Совету соответствующее предложение, и Европарламент сформулировал свое
мнение. Великобритания, Ирландия и Дания не участвовали в принятии директивы и,
таким образом, не связаны обязательствами ее применения. 18 июня 2009 года
директива была опубликована в «Официальном журнале ЕС», после чего государствачлены в течение двух лет должны были инкорпорировать ее положения в свое
национальное законодательство. В соответствии с директивой, обладатели «голубых
карт» будут пользоваться равными правами с гражданами страны, куда они приехали
на работу в сфере условий и оплаты труда, образования и признания квалификации,
при создании ассоциаций и др. Предусмотрены и весьма благоприятные условия для
членов семей квалифицированных работников. В то же время перспективы
применения «голубой карты» в государствах-членах остаются туманными в условиях
экономического кризиса и роста протекционизма, именно этими обстоятельствами
руководствовались министры внутренних дел, затягивая окончательное решение об
утверждении директивы в Совете.308
Guild E., Carrera S., Faure A. Challenges and Prospects for the EU’s Area of Freedom, Security and
Justice. P.5; Gsir S. EU labour immigration policy: discourses and mobility. Working paper. Barcelona:
GRITIM-UPF/CIDOB Research seminar, 2011. P.9.
308
201
В то же время «голубую карту» можно причислить к безусловным
достижениям Комиссии – дискуссия о перспективах легальной иммиграции в страны
ЕС
перешла
на
иммиграционной
наднациональный
политики
уровень.
особенно
наглядно
В
процессе
«европеизации»
проявляется
противостояние
Комиссии и государств-членов. Несмотря на сопротивление последних, вступление в
силу директив о праве на воссоединение семей (2003) и статусе мигрантов,
проживающих в течение длительного времени в странах ЕС (2004) серьезно
поколебало монополию государств-членов в данной сфере политики, а также
принятие в 2011 году директивы о едином документе, разрешающем иммигрантам
проживание и трудоустройство. Директивой уравниваются в правах иммигранты и
граждане ЕС в вопросах зарплаты, сокращения, обеспечения здоровья и безопасности
на рабочем месте, участия в профсоюзах, признании квалификации, доступа к
общественным благам и социального обеспечения. Посредством этих директив
сформированы наднациональные рамки прав и гарантий, которые государства-члены
уже не могут нарушить. Более того, политика национальных государств подчиняется
общим
принципам
права
ЕС
(пропорциональности,
недискриминации,
субсидиарности и др.), она стала предметом компетенции Суда ЕС и мониторинга со
стороны Комиссии. Следовательно, изменились и представления о пределах
национального
суверенитета:
после
того,
как
было
введено
голосование
квалифицированным большинством по всем вопросам, кроме легальной миграции,
государства-члены стали проявлять еще большую осторожность, прежде чем
одобрить новую инициативу. Кроме того, более проблематичной для них стала стадия
переноса положений директив в национальные законы: До сих пор эта проблема
остается головной болью Комиссии. Очень часто нарушения наблюдаются на уровне
административной практики. Особенно трудное положение у Мальты и Греции:
дефицит переноса в национальное законодательство директив составляет 18%,; за
ними следуют Италия и Германия (16%), а также Люксембург (15%). Еще один
пример
–
19
государств-членов
не
смогли
перенести
в
национальное
законодательство положения директивы 2004 года о свободе передвижения граждан
ЕС и членов их семей.309 Случаи нарушения в этом процессе передаются на
309
Европейский Союз: факты и комментарию. 2007. Вып.49.
202
рассмотрения Суда ЕС. Судебная практика нескольких
распространение
компетенции
Суда
на
сферу
лет показала, что
иммиграционной
политики
способствует углублению интеграции в данной сфере. Например, постановлением
Суда по делу «Европейский Парламент против Совета»310 были установлены
пределы полномочий государств-членов при имплементации иммиграционного
законодательства ЕС, в том числе касательно директивы о воссоединении семей. 311
Таким образом, одним из очевидных результатов «европеизации» политики
регулирования легальной миграции стало сокращение возможностей государствчленов законодательно регулировать права и обеспечение безопасности легально
проживающих
в
странах
Евросоюза
иммигрантов.
Их
деятельность
по
имплементации законов ЕС подлежит контролю со стороны Комиссии и Суда.
Правовая система ЕС обозначает границы деятельности национальных государств.
Права и гарантии их соблюдения устанавливаются для граждан третьих стран
нормативными актами ЕС, что исключает изменение их на уровне национального
государства в сторону отличия от установленных на наднациональном уровне
параметров
и
принципов.
Многие
административные
правила
и
барьеры,
применявшиеся ранее в национальном иммиграционном законодательстве, как
например, завышенные взносы, отсутствие судебного контроля, односторонняя
интерпретация положений административного права стали невозможными312. После
того, как в тексты директив были включены меры и условия интеграции, действия
государств-членов должны соответствовать не только оговоренным положениям и
целям, но и общим принципам права ЕС, в том числе, пропорциональности. Обе
директивы устанавливают наднациональные рамки прав, свобод и их гарантий
гражданам третьих стран, которые все государства-члены обязаны реализовать на
практике. Любое исключение в применении этих правил будет рассматриваться
Комиссией и Судом; что подтверждено вышеупомянутым постановлением Суда по
делу «Европейский Парламент против Совета». В этом постановлении определены
310
Carrera S., Wiesbrock A. Civic Integration. P.39
Case C-540/03, European Parliament v. Council, 27 June 2006, [2006] ECR I-5769.
312
Groenendijk K. Integration Policy and Community Law /S. Carrera (ed.). The Nexus between
Immigration, Integration and Citizenship in the EU. Collective Conference Volume, Centre for European
Policy Studies. Brussels, 2006. P. 9-11.
311
203
пределы полномочий государств-членов при имплементации иммиграционного
законодательства ЕС, в том числе относительно директивы о воссоединении семей.
Отметим, что «Гаагская программа» была рассчитана на реформу сферы
внутренних дел и юстиции, предложенную Конституцией, поэтому провал
первоначального плана реформы, безусловно, оказал негативное воздействие на
воплощение в жизнь положений, утвержденных в Гааге. Лиссабонский договор внес
значительные изменения в сферу иммиграционной политики ЕС и, в том числе, в
управление легальной миграцией. Однако последствия вступления в силу нового
договора могут быть противоречивыми. Иммиграционная политика получает статус
«общей», причем не только в тех областях, где Евросоюз и так был достаточно силен
– борьба с нелегальной иммиграцией и заключение международных соглашений о
реадмиссии. «Общая иммиграционная политика» будет включать и управление
легальной иммиграцией, в том числе интеграцией иммигрантов; при этом
квалифицированным большинством будут решаться все вопросы иммиграционной
политики – легальная иммиграция оставалась последним оплотом единогласия до сих
пор. К общей иммиграционной политике будет применяться принцип солидарности
государств ЕС в распределении ответственности за охрану границы и регулирование
притока иммигрантов. Однако, несмотря на новый «коммунитарный» метод принятия
решений, о какой-либо гармонизации законодательств и практик государств-членов
по интеграции легальных иммигрантов речи не идет. Таким образом, Договор не
создает полноценной основы для заявленной «общей» политики 313. В ведении
государств-членов
по-прежнему
остается
определение
каналов
легальной
иммиграции, установление квот и регулирование числа занятых на национальных
рынках труда.
Вступление в силу Лиссабонского договора дал стимул реализации новой
«Стокгольмской программы», где поставлены более амбициозные цели, чем в
предыдущих. В Сообщении по этому поводу Комиссия заявила, что «Евросоюзу
необходимы общие рамки политики, в том числе гибкая система приема
иммигрантов, учитывающая как возросшую мобильность населения, так и структуру
Monar J. A ‘New Area of Freedom, Security and Justice’ for the Enlarged EU? The Results of the
European Convention // The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarged Europe /Ed Henderson
K. N.Y., 2005. P.119.
313
204
национальных рынков труда». Тем не менее, вопрос о компетенции в сфере
привлечения иностранной рабочей силы остается без изменений: «общие рамки
политики будут созданы с обязательным учетом полномочий государств-членов в
определении числа мигрантов, прибывающих с целью трудоустройства» 314. В то же
время для усиления позитивного потенциала легальной иммиграции Стокгольмская
программа предлагает принять «Кодекс иммиграции», который по существу
продолжает линию Директивы 2003 года о статусе граждан третьих стран.
В Сообщении Комиссии подчеркнуто, что экономический и культурный
потенциал легальной миграции можно реализовать, лишь улучшив условия
интеграции иммигрантов в принимающее общество. Эта задача требует создания
общего координационного механизма для поддержки деятельности государствчленов по осуществлению «общих рамок интеграции» в следующих направлениях:
 проведение совместных мероприятий и «европейских модулей» для упрощения
процесса интеграции, например, посредством курсов обучения, языковых
занятий;
 участие иммигрантов во всех сферах общественной жизни;
 разработка общих индикаторов для оценки достижений интеграции315.
Испания, председательствовавшая в Евросоюзе в первой половине 2010 года,
выступила с предложением преобразовать «общих рамок интеграции» в «открытый
метод координации» (ОМК). Это решение мотивировано тем, что до сих пор логика
межправительственного подхода даже в тех областях, которые формально являются
компетенцией Сообществ, тормозит развитие иммиграционной политики на
наднациональном уровне. Альтернативная же линия лежит вне традиционного
процесса принятия решений в ЕС и его институциональных рамок и служит основой
для «открытого метода координации», предложенного Комиссией для политики
убежища, интеграции легальных иммигрантов, а впоследствии и для общей
иммиграционной политики целиком на основе Пакта об иммиграции и убежище. По
замыслу Комиссии, применение ОМК в иммиграционной политике в соединении с
314
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of the Regions. Delivering an area of freedom, security and justice
for Europe's citizens. Brussels // COM. 2010. N 171. P.6.
315
Ibid. P.53.
205
уже действующим законодательством позволило бы добиться более солидных
результатов; кроме того, ОМК могло бы быть действенным в тех сферах
национальной политики, где принятые директивы пока еще не инкорпорированы в
национальное законодательство.
Открытый метод координации
Открытый метод координации применялся в ЕС еще в середине 1990-х годов в
рамках
построения
Экономического
и
валютного
союза;
официальным
же
инструментом управления процессами интеграции ОМК был провозглашен в
Заключениях саммита в Лиссабоне 23–24 марта 2000 года. В принятой саммитом
«Лиссабонской стратегии» была заявлена новая долгосрочная цель – достигнуть
«высокой степени социального сплочения», для чего необходимо модернизировать
«Европейскую социальную модель, инвестировать в человеческий капитал и
противодействовать социальной дискриминации».316 ОМК был назван новым
способом продвижения к общим целям посредством «распространения лучших
практических результатов и достижения высокой степени конвергенции действий
национальных государств».
Новый метод включал следующие элементы:
1. определение общих курса и целей в рамках ЕС и графика их достижения
государствами-членами в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе;
2. установление
там,
где
необходимо,
качественных
и
количественных
индикаторов и критериев для сравнения лучших практических достижений
государств-членов;
3. реализация общего курса на уровне национальной и региональной политики
посредством разработки специальных планов с учетом существующих
различий; включение общих целей в национальные планы действий, которые
государства-члены предоставляют Комиссии;
4. регулярный мониторинг выполнения планов, осуществляемый Комиссией и
Советом.317
316
European Council, Presidency Conclusions of the Extraordinary Lisbon European Council of 23–24
March, SN100/1/00. Brussels, 2000.
317
Об ОМК подробнее см.: Стрежнева М.В. Политическое управление в Европейском Союзе:
вопросы теории и практики // Транснациональное политическое пространство: новые реальности
международного развития/ под ред. Стрежневой М.В. М.: ИМЭМО РАН, 2010. С.106-107.
206
С тех пор ОМК применяется в различных направлениях политики ЕС,
например,
занятости,
социальной
политике,
в
том
числе
пенсионной
и
здравоохранения. Установление индикаторов, стандартов и ориентиров используется
для воздействия на государства-члены для того, чтобы они продвигались к общим
целям. Внедрение ОМК в организацию политики убежища и иммиграции, в том
числе, интеграции иммигрантов, было впервые предложено Комиссией в Сообщении
«Об открытом методе координации в иммиграционной политике Сообщества» в июле
2001 года318.
Комиссия отметила, что формирование общей иммиграционной политики
потребовало разработки «координирующего механизма» по образцу применяемого в
сфере занятости. В то время как сферой ответственности государств-членов остаются
важные вопросы допуска мигрантов на рынки труда и их интеграции, ОМК служит
дополнением к действующему законодательству. Комиссия применяет открытый
метод координации, разрабатывая общие ориентиры, обеспечивая координацию
политики
государств-членов,
поддерживая
обмен
успешными
практическими
результатами и оценивая степень воздействия коммунитарной составляющей
иммиграционной политики на национальный уровень. ОМК служит также для
обсуждения проблем миграций и в результате должен привести к постепенной
конвергенции политики и практики государств-членов, а в долгосрочной перспективе
– установлению общих стандартов.
Комиссия разработала и процедуру применения ОМК на практике. Совет
формирует «Общие ориентиры для ЕС» на несколько лет, а также график для
достижения общих целей. Государства-члены продвигаются в соответствии с
заданными направлениями и ориентирами на основе своих национальных планов
действия, которые проходят ежегодный мониторинг Комиссии. Комиссия обобщает
результаты в докладе, указывая при этом направления, где возможно и необходимо
найти «европейское» (общее решение), надеясь, что положения доклада впоследствии
будут перенесены в законодательство ЕС. Таким образом, Комиссия играет ведущую
роль в использовании ОМК: в дополнение к праву законодательной инициативы и
мониторинга исполнения принятых нормативных актов государствами-членами, она
318
Communication on an Open Method of Coordination for the Community Immigration Policy // COM.
2001. N 387.
207
также и разрабатывает общие цели и ориентиры, способствует усилению их
сотрудничества, обмена информацией и практическими достижениями. Деятельность
Комиссии сопровождается широкими консультациями с участием комитетов и
рабочих групп, экспертов, социальных партнеров, представителей местных и
региональных уровней власти.
Одной из сфер, где предложено было воспользоваться новым методом, стала
интеграция граждан третьих стран. По мнению С.Каррера, здесь Комиссия начала
применять неформальный «квази-ОМК в рамках интеграции»319. Сама сущность,
методы и инструменты «рамок интеграции» принадлежат к категории «мягкого
законодательства» и в этом смысле демонстрирует своеобразный метод внедрения
ОМК.
Способ
трансформацию,
функционирования
и
в определенной
рамок
степени,
демонстрирует
вызов
значительную
классическому способу
осуществления сотрудничества государств-членов на наднациональном уровне.
«Рамки интеграции» дополняют правовую базу иммиграционной политики, таким
методом ЕС пытается воздействовать на национальную политику и программы
интеграции
иммигрантов
посредством
неформальных
дискуссий,
обмена
информацией, и межгосударственной координации. Общие принципы и рамки
интеграции оказывают схожий эффект на действия государств-членов.
Организации и структуры, получающие финансирование на основе общих
рамок, должны согласовывать свою политику с общими принципами. Публикуя
ежегодные отчеты и справочники по интеграции, а также поощряя функционирование
национальных контактных пунктов, Комиссия стремится добиться сближения
основных тенденций
развития
иммиграционной
политики
государств-членов.
Наконец, предложенные Комиссией методы оценки достижений государств-членов в
области интеграции (установление индикаторов и критериев) схожи с инструментами
ОМК. Тем не менее, наблюдаются и очень существенные различия. Формально
«рамки интеграции» не предназначены для правовой гармонизации даже в
долгосрочной перспективе; полномочия и функции Комиссии ограничены и
расплывчаты. Например, в области обеспечения соблюдения государствами-членами
одиннадцати принципов интеграции Комиссия предложила наиболее широкие и
См.: Carrera S. Benchmarking Integration in the EU. Analyzing the debate on integration indicators and
moving it forward. Gütersloh: Bertelsmann Foundation, 2008. P.25.
319
208
общие возможности применения принципов. При использовании же ОМК,
государства-члены должны были бы представить национальные планы действий,
которые подлежали бы рассмотрению и оценке со стороны Комиссии и Совета 320.
Таким образом, задачи ОМК в иммиграционной политике гораздо менее
конкретны, чем, скажем, в социальной политике, в сфере занятости – акцент сделан
скорее на мониторинг исполнения уже действующих законов, чем на поддержку
новых законодательных инициатив. Более продвинутой в этом смысле уже считается
политика убежища, где ОМК используется
Комиссией для гармонизации
существующих национальных моделей. В иммиграционной же политике ОМК
направлен
на создание рамок для обмена практическими разработками и
информацией между государствами-членами. Открытая процедура была предложена
Комиссией в надежде на то, что, сравнивая различные национальные программы
интеграции, государства-члены выберут общую, самую успешную, или, по крайней
мере, наметят общую траекторию развития соответствующего направления 321. Пока
же посредством «квази-открытого метода координации отдельные практики
национальных
государств
(программы
«цивильного
гражданства»,
правила
проживания и воссоединения семей) переносятся целиком в «общие рамки
интеграции мигрантов» без предварительного согласования и координации322.
Критические замечания в адрес ОМК те же, что обычно адресуют любым
механизмам «мягкого права» (рекомендательным нормам). Чтобы ОМК не выродился
в пустую риторику, а помогал добиваться конкретных результатов, страны ЕС хотят
быть уверенными в том, что интересы не пострадают, если они последуют тем или
иным установками Комиссии. Есть и опасность своего рода ловушки: правительство
не стремится устанавливать высокие стандарты в своих национальных планах
управления легальной миграцией, так как боится их не выполнить, не добившись
положительных результатов. Однако, получить эти результаты можно лишь при
определенной
степени
риска,
изначально
установив
высокие
стандарты
в
национальных планах. Успех нового метода зависит от умения государств-членов
определять требующие значительных усилий цели; безопасность же инициатив
320
Carrera S. Benchmarking Integration in the EU. P.26.
Caviedas A. The open method of co-ordination in immigration policy // Journal of European Public
Policy. 2004. N 11(2). P. 298.
322
Guild E, Carrera S, Faure A. Op.cit. P.6.
321
209
гарантирована тем, что странам ЕС не грозит никакое наказание в случае, если
поставленные цели не удалось осуществить. В то же время, оказавшись перед
необходимостью сравнивать и оценивать иммиграционную политику в рамках
открытого
форума
вместе
с
представителями
гражданского
общества
и
международных организаций, государства-члены рискуют потерять контроль над
развитием процесса. Следовательно, ОМК может расцениваться как еще большая
угроза
национальному
суверенитету
в
иммиграционной
политике,
чем
законодательные инициативы Комиссии. В области регулирования иммиграции,
ориентирующейся на потребности рынка рабочей силы, ОМК требует гораздо
большего объема обязательств от государств-членов, чем они в состоянии в данный
момент взять на себя. Таким образом, Лиссабонский договор не следует считать
конечным этапом развития иммиграционной политики ЕС. Нынешние противоречия
между необходимостью совместно регулировать приток иммигрантов в рамках
Единого внутреннего рынка ЕС, с одной стороны,
и естественным стремлением
государств-членов определять численность и состав населения на своей территории, с
другой стороны, будут определять содержание и границы дальнейших политических
и законодательных инициатив в данном направлении.
210
Глава 3. Межправительственный метод в обеспечении внутренней безопасности
ЕС
Влияние событий 11 сентября 2001 года нашло непосредственное отражение в
Гаагской программе, усиление безопасности стало ее центральным элементом.
Полицейским службам предписывалось активное участие в противодействии
финансированию терроризма, радикализации и вербовки террористов. Обеспечение
безопасности при хранении и транспортировке взрывчатых веществ было названо
важной задачей, так же как и контроль над производством химических прекурсоров.
В Гаагской программе подчеркивалось и усиление роли Европола и возможностей его
участия в работе объединенных следственных бригад.
Улучшение обмена информацией посредством принципа доступности стало
приоритетом программы. В соответствии с данным принципом, на территории всего
Евросоюза представитель правоохранительных органов одного из государств-членов
должен иметь возможность без затруднений получить эту информацию из другого
государства.
Правоохранительное
ведомство
этого
государства,
имеющее
в
распоряжении данную информацию, должно обеспечить ее доступность, чтобы
содействовать расследованию трансграничного преступления.
Весной 2010 года Комиссия сконцентрировала усилия на выполнении
Стокгольмской программы, опубликовав План действий на 2010-2014 годы, в
котором
основной
акцент
сделан
был
на
обеспечении
прав
граждан
и
противодействие угрозам внутренней безопасности. Параллельно составлению Плана
Евросоюз готовил Стратегию внутренней безопасности как часть Европейской
стратегии безопасности. Предложив и Комиссии, и Совету разработать стратегию
внутренней
организацию
безопасности,
подготовки
Европейский
документов.
совет
В
внес
феврале
некоторую
2010
года
путаницу
Совет
в
без
предварительных консультаций с Комиссией представил свой проект стратегии «К
европейской модели безопасности», который был согласован на заседании Совета, а
затем принят Европейским советом. Документ содержит три раздела: подробный
анализ угроз (терроризм, организованная преступность, кибер-преступность и др.) и
ответы Евросоюза; Европейская модель безопасности, включающая десять пунктов, в
том числе, относительно обмена информацией, взаимодействия полиций и уголовно-
211
правового сотрудничества, защиты границ и отношений с третьими странами;
перспективы внутренней безопасности323.
В Стратегии сформулированы принципы, на основе которых предлагалось
построить «Европейскую модель безопасности».
1. Политика свободы, безопасности и правосудия, которая предполагает взаимное
усиление каждого направления пространства, соблюдение основных прав
граждан, верховенство закона и защиту информации;
2. Защита всех категорий граждан, но, в первую очередь, наиболее уязвимых;
3. Прозрачность и подотчетность обеспечения безопасности;
4. Диалог как средство решения спорных вопросов в соответствии с принципами
толерантности, взаимоуважения и свободы слова;
5. Социальная интеграция и борьба против дискриминации;
6. Солидарность государств-членов и взаимное доверие324.
Одновременно Комиссия подготовила План действий в сфере внутренней
безопасности для «реализации целей и приоритетов Стокгольмской программы
посредством конкретных действий с четким графиком принятия и имплементации», а
также представила в ноябре 2010 года Сообщение «Внутренняя стратегия ЕС в
действии: пять шагов к безопасной Европе». Обе стратегии были встречены
экспертами критически за отсутствие «широкого взгляда» на проблемы безопасности
и продуманных целей.325
В отличие от стратегии Совета, предложения Комиссии носили конкретный
характер; своей целью Комиссия назвала формирование общей повестки дня в сфере
внутренней безопасности, в осуществлении которой участвовали бы государствачлены, институты ЕС, гражданское общество, местные власти. В Сообщении
Комиссия по существу вернулась к модели политики внутренних дел, в рамках
323
Council Document 5842/2/2010. Internal Security Strategy for the European Union: Towards a European
Security Model. Brussels, 2010. P.7-31.
324
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. The EU Internal
Security Strategy in Action. Five steps to a More Secure Europe. Brussels, 22.11.2010 // COM. 2010. N 673
fina. P.4.
325
The EU Internal Security Strategy. House of Lords, European Union Committee, 17th Report of Session
2010–12. P.9.
212
которой предложила перечень действий/шагов в ответ на современные угрозы
безопасности.
1. Ликвидация криминальных сетей. Комиссия обязалась в 2011 году выступить
с законодательными инициативами о сборе информации о пассажирах, въезжающих и
выезжающих из Евросоюза, а также об ужесточении правовых рамок в области
конфискации имущества; разработать методы мониторинга антикоррупционной
политики
государств-членов.
До
2013
года
предполагается
обновить
законодательство против отмывания денег в целях усиления прозрачности
деятельности ведомств и корпораций.
2. Превентивные действия против терроризма. Вслед за подписанием
Соглашения ЕС и США о программе финансирования отслеживания терроризма
(TFTP)326 Комиссия обязалась представить меры по сбору и анализу переданной
информации о финансовых сделках на территории государств-членов. Будет также
создана
европейская
сеть
для
повышения
информированности
граждан
о
радикальных группировках и усиления противодействия пропаганде экстремизма.
3. Повышение уровня безопасности граждан и бизнеса в интернетпространстве. К 2013 году будет создан Европейский центр противодействия киберпреступлениям, в рамках которого Евросоюз и государства-члены будут развивать
аналитические и оперативные ресурсы для расследования преступлений, а также
сотрудничества с третьими странами. В планах Комиссии, кроме того, было создание
сетевых команд для экстренного устранения неполадок в компьютерных системах к
2012 году.
4. Повышение эффективности пограничной безопасности. В 2011 году было
предусмотрено установление европейской системы мониторинга охраны границ;
улучшение анализа уязвимых участков внешней границы ЕС; подготовка докладов о
торговле людьми, контрабанде товаров, на основе которых можно планировать
совместные операции противодействия.
326
Agreement between the European Union and the United States of America on the processing and transfer
of Financial Messaging Data from the European Union to the United States for the purposes of the Terrorist
Finance Tracking Program // Official Journal. 2010. L 195.
213
5. Укрепление устойчивости Европы к кризисам и бедствиям. Комиссия
намеревается предложить пути осуществления «клаузы солидарности» государствчленов в борьбе с террористической угрозой, а также разработать меры по анализу
рисков и угроз327.
При осуществлении намерения укрепить полицейское и уголовно-правовое
сотрудничество в стратегических документах и Комиссии, и Совета на первый план
выходит проблема доверия. Отсутствие должного уровня доверия считается одной из
главных причин, препятствующих успехам во взаимодействии полицейских служб
различных государств. Главный инструмент, которым оперирует в данной сфере
Европейский Союз – это принцип доступности друг другу, основанный на взаимном
признании, в частности, судебных решений, что означает практически полное
доверие к правовым и оперативным системам других государств. Если не
прилагаются усилия для укрепления доверия, естественно, что принцип доступности
не срабатывает.
Доверие к правовым и правоохранительным системам не приходит само собой.
Оно должно последовательно устанавливаться на обоюдной основе и формироваться
на разных уровнях:
 Судебные и полицейские ведомства должны доверять друг другу, если они
сотрудничают в борьбе с трансграничными преступлениями;

Граждане
должны
быть
уверены,
что
они
находятся
под
защитой
правоохранительных ведомств не только собственной страны, но и другой, где
они оказываются во время путешествий;
327
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. The EU Internal
Security Strategy in Action. Five steps to a More Secure Europe. Brussels, 22.11.2010 // COM. 2010. N 673
final. P.4.
214

Наконец, правительства и парламенты осуществляют действия по укреплению
доверия, чтобы повысить эффективность международного сотрудничества 328.
Доверие между правоохранительными органами требует формирования общей
правовой
культуры,
следования
общим
стандартам
и
критериям
качества
сотрудничества. В таком случае качество и надежность правовой системы страны
становится зависимым от соответствующих показателей другой страны. Для граждан,
правовая гармонизация и прозрачность судебных решений становятся базовым
условием доверия к правовому и административному порядку той или другой страны
В различных сферах процедурного права вполне допустима гармонизация
процедур, процессов и систем. Доверие в международных отношениях усиливается с
осознанием того, что государства следуют определенным нормам, а судьи, прокуроры
и другие представители правоохранительных ведомств обладают представлением о
том, как функционируют правоохранительные системы другого государства.
Например, в том, что касается процедуры экстрадиции, судья должен быть уверен,
что права экстрадируемого будут гарантированы в стране, куда он выдается.
Даже
минимальная
правовая
гармонизация
способствует
тому,
что
правоохранительные ведомства приобретают уверенность в том, что их коллеги
следуют определенным согласованным процедурам при получении информации и
доказательств.
Например,
унифицированная
практика
судебной
медицины,
использования общих процедур и общих критериев работы судов, безусловно,
укрепляет доверительные отношения, в том числе и с зарубежными партнерами,
которые могут внести свой вклад в усиление эффективности данного направления.
Доверие может быть усилено путем обмена опытом и знаниями, а также посредством
более тесных контактов между гражданами. Систематическое информирование
международных партнеров о национальной правовой системе и готовность
воспринимать новые предложения – эффективный способ укрепления доверия.
Доверие всегда возникает тогда, когда люди лучше узнают друг друга, получают
представление о методах, применяемых партнерами в работе и готовы обмениваться
328
Malmström C. European Police Cooperation: tools, training and trust. 14th European Police Conference.
Berlin., 16 Febr. 2011. P.4.
215
идеями. Поэтому так важна организация международных рабочих групп, семинаров,
совместных обучающих программ.
Концепция внутренней безопасности в формате стратегии предполагает
горизонтальную и вертикальную модель сотрудничества на национальном и
наднациональном уровнях. По горизонтали основные агентства безопасности и
государства-члены связаны общими целями, программами, обменом информацией и
технологиями. По вертикали все действующие акторы безопасности на региональном,
местном и коммунитарном уровнях соединены в рамках «европейской модели
безопасности». Важным компонентом стратегии заявлены принципы доступности в
получении
информации
государствами-членами; оперативности
в доступе
к
национальным и европейским базам данных; конвергенции программ обучения329.
Полицейское сотрудничество государств-членов концентрируется на нескольких
направлениях
противодействия
трансграничной
преступности:
нелегальной
иммиграции, наркотрафику, терроризму и др.
3.1. Борьба с нелегальной иммиграцией
Противодействие нелегальной иммиграции остается центральным звеном
одновременно и иммиграционной политики ЕС, и противодействия организованной
преступности. В соответствии с определением Комиссии ЕС, нелегальным считается
иммигрант, который въехал незаконно на территорию государства-члена ЕС через
сухопутные, морские или воздушные границы, включая транзитные зоны аэропорта
самостоятельно или с помощью криминальных группировок330.
Разделение нелегальной иммиграции на
«контрабанду людей» (human
smuggling) с согласия мигрантов и «торговлю людьми» (human trafficking) с целью
эксплуатации
было
введено
Протоколами
к
Конвенции
ООН
против
транснациональной организованной преступности (Конвенции Палермо), принятой в
декабре 2000 г. Термин «облегченная нелегальная иммиграция» (facilitated illegal
immigration), который применяется в Евросоюзе, по существу объединяет эти два
329
Guild E., Carrera S. Towards an Internal (In)security Strategy for the EU? Brussels: CEPS, 2011. P.3.
Communication from the Commission on Policy Priorities in the Fight against
Illegal Immigration of Third-country Nationals. Brussels, 19.7.2006 // COM. 2006. N 402 final.
330
216
понятия по одному признаку: специализирующиеся на нелегальной иммиграции
группы и лица «облегчают» иммигранту доступ на территорию ЕС. Однако
разделение все же признается законодательно, хотя зачастую трудно на практике
распознать, каким способом иммигрант проник на территорию ЕС. Контрабанда
людей считается преступлением против государства, когда нарушаются его границы
и законы. Торговля людьми – гораздо более тяжелое преступление не только против
государства, но и личности331.
В Решении Совета о Европоле «контрабанда»
иммигрантов определяется как «преднамеренные действия с целью финансового
обогащения по облегчению въезда, проживания и найма на работу в государствахчленах ЕС, c нарушением существующих в стране правил и условий»332. Данный вид
«облегченной нелегальной иммиграции» включает, таким образом, изготовление и
снабжение иммигрантов фальшивыми въездными документами и видами на
жительство, обеспечение транспортировки к месту назначения.
Официальной статистики числа нелегальных иммигрантов не существует,
экспертные оценки разнятся от 2 до 4,5 млн. человек, находящихся в странах
Евросоюза. Как правило, такие оценки основаны на количествах отказов во въезде и в
статусе беженца, числе депортированных иммигрантов, поэтому их нельзя считать
точными. В 2011 году было зарегистрировано 343 тыс. отказов во въезде на
территорию ЕС, что на 13% меньше в сравнении с 2010 годом; большая часть (около
70%) отказов произошло на испанской границе. В 2010 году более 63% попыток
нелегального въезда в ЕС было зафиксировано на греко-турецкой сухопутной
границе. Кроме того, в 2011 году было
задержано 485 тыс. человек, и государства-
члены выслали 190 тыс., т.е. лишь половину задержанных333.
Нелегальная иммиграция и торговля людьми уже давно стали вызовом
безопасности не только отдельных стран, но и ЕС в целом. Государства-члены
объективно оказались перед необходимостью придти к согласию по поводу хотя бы
минимального стандарта по противодействию нелегальной иммиграции, усилению
координации
331
действий
и
улучшению
взаимодействия
трансграничного
Sörensen P. Cases of Child Trafficking // ERA Forum. 2007. Vol.8, N 4. P.486.
Council Decision of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Europol) (2009/371/JHA) //
Official Journal. 2009. L 121. P.65.
333
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. 3d Annual Report on
Immigration and Asylum (2011) // SWD. 2012. 139 final. P.4; FRAN Quarterly. 2011. Issue 1. P.11.
332
217
сотрудничества между полицейскими, пограничными и иммиграционными службами.
Расцвет торговли людьми ставит под сомнение возможности ЕС защищать права
человека, заявленные в Хартии основных прав человека.
В Стокгольмской программе вновь выдвинута, казалось бы, забытая идея о
«европейской пограничной службе» и «европейской полиции» с более широкими
оперативными функциями, чем те, что есть у ФРОНТЕКС. Под напором требований
ряда государств-членов об усилении полномочий агентства Комиссия заявила о
намерении представить в 2010 году поправки к действующему регламенту о
функциях ФРОНТЕКС. Нововведения включают учреждение специального офиса
ФРОНТЕКС на южной морской границе Евросоюза; введение специальных программ
подготовки кадров для охраны морской границы под руководством ФРОНТЕКС;
предоставление в распоряжение агентства средств воздушного сообщения для
совместных операций по высылке нелегальных иммигрантов.
Главными воротами нелегальной иммиграции стала граница между Грецией и
Турцией, однако патрулирование ФРОНТЕКС морской границы вынудило нелегалов
отказаться от путешествия на лодках и переключиться на наземный способ
передвижения. Трудное положение Греции, которая в одиночку не в состоянии
справиться с наплывом нелегальных иммигрантов, вынуждает ЕС принять
дополнительные меры в помощь греческим пограничным службам. В 2010 году в
Пирее открылось первое региональное отделение ФРОНТЕКС, которое будет
координировать действия государств-членов по сдерживанию миграции на данном
направлении. Комиссия объявила о предоставлении Греции 9,8 млн. евро в качестве
помощи для рассмотрения многочисленных ходатайств об убежище со стороны
прибывших через Турцию иммигрантов. После того, как основной приток нелегалов
устремился в Евросоюз из североафриканских государств, солидную сумму – 80 млн.
евро получила и Италия, вынужденная сдерживать иммигрантов, на период 2010-2011
года, причем 6,9 млн. евро предназначались только для депортации нелегалов 334.
В 2008 году ФРОНТЕКС провел 25 операций на морских и сухопутных
границах, а также в аэропортах. Самые крупные из них, начатые еще в 2007 г. –
«Наутилус» у берегов Сицилии и «Гера» у Канарских остров. Однако список можно
334
Bulletin Quotidien Europe.2011. 31 March. N 10348.
218
продолжить за счет и других мероприятий: «Индало» (Гибралтарский пролив),
«Посейдон» (Эгейское море), «Минерва» (порты Андалузии), «Гермес» (Сардиния и
Балеарские о-ва), «Зевс» (порты Германии), «Гордий» (в Румынии, Словакии и
Венгрии), «Зорба» (51 аэропорт) и «Хаммер» (115 аэропортов). В 2008 г. Агентство
координировало обеспечение безопасности границ Австрии и Швейцарии во время
чемпионата «Евро-2008».
В качестве примера можно рассмотреть операцию «Гордий» на молдавской
границе.
В последние годы граждане Молдовы составляли подавляющее
большинство нелегальных иммигрантов, которых удавалось задержать на восточных
границах ЕС. В апреле 2007 г. ФРОНТЕКС начал совместную операцию с бюджетом
200 тыс. евро на территории Румынии, Венгрии и Словакии, в которой также
участвовали эксперты из 12 государств-членов ЕС. В течение месяца тщательнейшим
образом проверялись паспорта граждан Молдавии на пунктах перехода границы, где
дежурили также и эксперты, которые изучали фальшивые документы и выясняли,
откуда нелегалы прибыли к границе. В результате было выявлено 109 случаев
нелегального пересечения границы, что касается попыток легального проникновения
в ЕС с фальшивыми документами, то в 855 случаях они были пресечены 335.
Морские же операции проводятся в гораздо более серьезных масштабах и
требуют больших затрат. Эксперты из Франции, Португалии, Испании и Германии,
приехавшие на Канарские о-ва и Лампедузу, в процессе беседы (интервью) с
задержанными
иммигрантами
пытались
установить
личность
нелегалов,
воспользовавшихся поддельными документами и страну, откуда они приплыли.
Богатой на улов оказались и этапы операций, проведенных в 2008 году. Операция
«Наутилус 2008» стоимостью в 8 млн. евро проводилась при координации Евросоюза
с мая по октябрь 2008 году силами Мальты, Италии, Франции, Германии и Греции. В
этот период были задержаны десятки тысяч нелегалов, арестовано более пятисот
перевозчиков.336
Если
соотнести
эти
данные
со
статистикой
335
ежегодного
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of the Regions. Report on the evaluation and future development
of the FRONTX Agency. 13.02.2008. P.25.
336
HERA 2008 and NAUTILUS 2008 Statistics. Warsaw: FRONTEX, 2008.
219
проникновения в ЕС нелегальных иммигрантов (350-500 тыс. человек), становится
понятно, в каком тяжелом положении находятся страны, охраняющие южные
границы ЕС. Кроме того, задержка в ходе одной операции примерно 10% нелегалов,
прибывающих в ЕС, свидетельствует о результативности совместных операций, хотя
деятельность ФРОНТЕКС неоднократно подвергалась критике за неоправданно
завышенные расходы по проведению операций.337
Тем не менее, в 2009 году объем операций на морских границах вырос на 50%;
общий бюджет операций в восточном Средиземноморье («Гера», «Наутилус»,
«Гермес», «Минерва», «Индало» и др.) составил 22, 5 млн. евро. Были продолжены
также начатые ранее в аэропортах операции «Зевс» и «Хаммер». Результатом
деятельности ФРОНТЕКС, на который, безусловно, повлиял и экономический и
финансовый кризис, стало значительное сокращение нелегальной иммиграции на всех
известных направлениях почти на треть, о чем агентство с воодушевлением
проинформировало в своем отчете.338
Однако радость оказалась недолгой. Уже к концу 2010 года приток нелегалов
увеличился гораздо существеннее, чем предполагали предварительные расчеты
ФРОНТЕКС, на треть по сравнению с прошлым годом. Главным источником
нелегальной иммиграции оставалась Греция, куда через Турцию переправлялись
иммигранты из Афганистана и Ирака. Операция «Посейдон», направленная на
патрулирование побережья и островов Эгейского моря, помогла частично улучшить
ситуацию.
Непредвиденный приток иммигрантов из североафриканских стран вынудил
Евросоюз в феврале 2011 года запустить операцию «Гермес» с участием
четырнадцати стран и начальным бюджетом 2,6 миллионов евро. Цель миссии –
патрулирование границ, выявление лиц, нуждающихся в международной защите и
отделение их от экономических мигрантов, с репатриацией которых ФРОНТЕКС
должен помочь итальянским властям.
Мальта, как и Италия, принимает на себя основной удар наплыва нелегалов по
морю и выражает крайнее недовольство усилиям Евросоюза и государств-членов по
См. Например: FRONTEX: the EU external borders agency House of Lords. European Union
Committee. 9th Report of Session 2007–08. L.: House of Lords, 2008. Р.28-29.
338
FRONTEX Annual Report, 2009. Warsaw: FRONTEX, 2010. Р.22.
337
220
оказанию помощи в регулировании иммиграционных потоков. Патрулирование
средиземноморских морских границ вдоль побережья Сицилии, Мальты и Ливии не
смогло приостановить рост числа мигрантов, которые стремятся по морю достичь
Италии, Греции и Мальты. Отмечается невероятная изворотливость криминальных
группировок: перевозчики нелегалов затопляют лодки для того, чтобы тонущих
спасали патрули и доставляли в страны назначения.
Несколько другой пример являет собой сотрудничество Польши с ФРОНТЕКС.
Польша очень довольна тем обстоятельством, что штаб-квартира ФРОНТЕКС
находится в Варшаве. Польская национальная пограничная служба выигрывает от
участия в образовательных программах, использования аналитической информации,
помощи ЕС в патрулировании внешней границы339. Следует отметить, что штабквартиру в свое время решено было разместить в столице государства, которому
предположительно пришлось бы нести самое тяжкое бремя по охране общей границы.
Практика показала, что наиболее ответственный участок, требующий серьезных
средств и помощи со стороны ЕС – южные морские границы. Операции же по
патрулированию восточных границ, как уже было продемонстрировано, проводились
в гораздо менее значимых масштабах. Тем не менее, они были очень важны с точки
зрения оказания помощи вновь вступившим в Евросоюз странам, на которые
возложена ответственность за охрану общей границы. При поддержке ФРОНТЕКС
проводилось патрулирование украино-польско-белорусской границы, во время
которого были задержаны перевозчики и нелегалы, изъяты фальшивые документы, а
также и настоящие, но чужие, принадлежавшие совсем другим людям, а не тем, кто
пытался перейти с ними границу. Участие в совместной операции помогло польским
пограничникам справиться с охраной участка границы, имеющей значение и для
других государств-членов: именно здесь пролегает один из самых крупных путей
нелегальной иммиграции.
Получается, что государства-члены оценивают деятельность ФРОНТЕКС
крайне субъективно, возлагая на агентство слишком большие надежды, которые по
объективным причинам остаются не оправданными.
339
Положительно
оценивают
FRONTEX: the EU external borders agency. House of Lords. European Union Committee. 9th Report of
Session 2007–08. Р.74-81.
221
деятельность агентства те страны, которым не приходится сдерживать огромный
наплыв нелегалов. В ноябре 2009 года в результате взаимодействия Европола и
ФРОНТЕКС
одновременно
во
Франции,
Греции,
Италии,
Нидерландах
и
Великобритании были арестованы 22 члена преступной группировки, занимавшейся
переправкой нелегальных иммигрантов из Ирака в ЕС. Перевозчики доставляли
нелегалов спрятанными в больших грузовиках через Турцию в Грецию, потом в
Италию и Францию, а оттуда на выбор – в Швецию или Великобританию. Для того,
чтобы добраться до конечного пункта путешествия, иракцы (в основном иракские
курды) платили 10 тысяч евро340. По данным Министерства внутренних дел Франции,
за время своего существования преступная группа переправила более двух тысяч
нелегальных иммигрантов, получив прибыль около 20 млн. евро. Операция по
выслеживанию и ликвидации сети контрабандистов длилась больше года, успех ее во
многом
объясняется
тесным
сотрудничеством
государств-членов
при
координирующей роли Европола и Евроюста. Кроме того, имеет большое значение и
сотрудничество правоохранительных ведомств ЕС, а также ФРОНТЕКС, со странами,
не входящими в ЕС.
Между тем, крайне негативную роль в провале попыток ЕС противостоять
притоку нелегалов на южных морских границах всегда играло нежелание Ливии
сотрудничать:
при
отсутствии
соответствующих
соглашений
нелегальные
иммигранты, перехваченные ФРОНТЕКС, не могли быть репатриированы, Ливия не
принимала их обратно. К началу 2011 года были достигнуты некоторые успехи в
переговорах с Муаммаром Каддафи о сдерживании нелегалов, Комиссия запустила
программу помощи Ливии на этом поприще. Однако начало в стране военных
действий свели к нулю достигнутые результаты: шлюз нелегальной иммиграции
остался
открытым.
Не
было
соответствующих
соглашений
и
с
другими
североафриканскими странами, хотя сотрудничество с государствами-поставщиками
нелегальной рабочей силы и странами транзита справедливо считается в Евросоюзе
одним из необходимых средств противодействия трафику. Учредительный регламент
наделил ФРОНТЕКС полномочиями вести переговоры и заключать рабочие
соглашения (протоколы и/или меморандумы о взаимопонимании). Такие соглашения
340
Европейский Союз: факты и комментарии. 2009. Вып.58.
222
заключены с пограничными службами России (февраль 2006), Украины, Швейцарии,
Молдовы и Грузии. Ведутся переговоры с Хорватией и консультации с Македонией,
Турцией, Египтом, Марокко, Мавританией, Сенегалом, Кабо-Верде. В меморандумах
о взаимопонимании стороны договариваются об обмене информацией, успешным
практическим опытом, результатами исследований, совместных образовательных
программах, анализе рисков, и на более поздних стадиях – о совместных оперативных
действиях. В краткосрочной и среднесрочной перспективе ФРОНТЕКС предполагает
начать переговоры со странами Западных Балкан, Западной Африки, США и
Канадой.
Нельзя не отдать должное растущей активности агентства ФРОНТЕКС и его
стремлению играть важную роль в координации действий государств-членов по
охране общей границы ЕС. Тем не менее, представляется очевидным, что
сдерживание миграционных потоков на границах было и остается средством борьбы с
симптомами тяжелого недуга (если можно так назвать нелегальную иммиграцию), а
не ее корнями. Вряд ли возможно добиться прекращения нелегальной иммиграции
полностью – спрос на сверхдешевую рабочую силу на рынках труда целиком
подавить нереально. Кроме того, наличие огромного разрыва между уровнями жизни
стран-экспортеров и импортеров мигрантов и впредь будет вызывать массовые
перемещения людей с одного континента на другой. Таким образом, взаимодействие
«выталкивающего» и «притягивающего» факторов остается основой формирования
миграционных потоков, в том числе и нелегальных. Однако международное
сообщество должно стремиться к ограничению доли нелегальных иммигрантов в
общем числе прибывающих в страны назначения. И, что совершенно необходимо, так
это решительные совместные действия против торговли людьми, именно этот
феномен должен быть искоренен полностью.
В 2005 г. Комиссия предложила на рассмотрение Совету пакет предложений,
включающий проект директивы о нелегальной иммиграции. Главной целью
Комиссии в ходе переговоров было введение коммунитарного (наднационального)
метода регулирования депортации. Результатом стала кодификация на уровне ЕС
режима высылки иммигрантов, которые пребывают на территории Евросоюза
нелегально, т.е. не выполняют правил въезда в страну, предусмотренных ст.5
223
Шенгенского кодекса о границах или других условий въезда, пребывания и
проживания в том или ином государстве-члене341. Директива предусматривает
введение общих правил добровольного выезда и высылки, принудительные меры,
включая тюремное заключение и запрет на дальнейший въезд. Первоначально
предложенные меры смягчения процесса - ограничения полномочий властей по
содержанию иммигрантов в заключении, обязательное предоставление правовой
помощи депортируемым, увеличение возможностей оспорить решение о высылке –
были решительно отвергнуты государствами-членами при обсуждении. Директива
была принята только летом 2008 г. после длительных дебатов в Совете и
Европарламенте. Участие Европарламента в законодательном процессе обеспечило
включение в текст директивы ряд процедур, гарантирующих прозрачность и
соблюдение прав иммигрантов. Тем не менее, много возражений как депутатов, так и
правозащитных организаций, вызвали положения о запретах на повторный въезд
высланных нелегалов, и, более всего, о содержании их под стражей. Впервые за всю
историю формирования законодательства Евросоюза десять независимых экспертов
Совета по правам человека ООН в открытом письме к председательствующей в ЕС
Франции высказали опасения о недостаточных гарантиях защиты прав иммигрантов.
Беспрецедентной стала и реакция некоторых лидеров латиноамериканских стран,
которые выразили крайнее недовольство новыми правилами, возможно, отчасти и
потому, что опасались прекращения денежных переводов, которые получали до этого
семьи депортируемых на родине342.
Между тем представляется неправомерным говорить о том, что ЕС ужесточил
иммиграционную политику и, в частности, процедуру высылки иммигрантов. Вопервых, в соответствии с директивой, каждое государство вправе решить урегулировать ли статус
иммигранта или выслать его. В случае решения о
депортации нелегалам предлагается покинуть страну добровольно в срок от семи до
Директива 2008/115/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2008 г.об общих
стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно
пребывающих граждан третьих стран // Official Journal of the European Union. 2008. L 348. P. 98;
Перевод и предисловие Четверикова А.О.
http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/repatriants.htm
341
342
Baldaccini A. The Return and Removal of Irregular Migrants under EU Law: An Analysis of the Returns
Directive // European Journal of Migration and Law. 2009. N 11. P.2.
224
тринадцати дней и лишь в случае отказа, применяется принудительная высылка. Вовторых, содержание под стражей по решению суда в случае опасений, что
депортируемый может скрыться, никак нельзя считать нововведением директивы. Это
положение применялось и государствами-членами на основе национальных законов,
лишь сроки заключения значительно отличались. Так, они не были ограничены в
Дании, Эстонии, Финляндии, Литве, Нидерландах, Великобритании и Швеции. В
остальных странах период тюремного заключения составляет от 32-40 дней (во
Франции, на Кипре, в Испании и Италии) до 18 (Мальта, Германия) - 20 месяцев
(Латвия)343. В директиве ЕС взял за основу шесть месяцев как максимальный срок
содержания под стражей (такая мера наказания применялась в Словакии, Словении,
Венгрии и Чехии) с правом продления еще на двенадцать месяцев. Если высланный
иммигрант не представляет угрозы для общественной безопасности, ему запрещено
въезжать в Евросоюз в течение пяти лет, однако, государства-члены ЕС сохраняют
право отменить такой запрет.
Правомерным представляется другой вопрос – какова роль директивы в
гармонизации иммиграционной политики? Выполнили ли Комиссия и государствачлены обязательство Гаагской программы выработать на основе общих стандартов
эффективную политику депортации лиц в условиях соблюдения их прав и
достоинства? Целью директивы было обеспечить одинаковые для всех государствчленов условия высылки нелегальных иммигрантов. Однако эксперты полагают, что
целый ряд исключений из общих правил, которых добились страны ЕС в ходе
переговоров, могут привести к появлению различных практик высылки, что ставит
под сомнение уровень достигнутой гармонизации.344 Не оспаривая данное мнение,
следует, тем не менее, напомнить, что принцип принятия директивы как
законодательного акта ЕС позволяет государствам членам выбирать формы и методы
выполнения утвержденных стандартов, оставляя поле для маневра с учетом
различных масштабов миграционного давления, в том числе, размеров нелегальной
иммиграции в той или иной стране.
Европейский Союз: факты и комментарии. 2008. Вып.53.
Carrera S., Merlino M. Undocumented Immigrants and Rights in the EU. Addressing the Gap between
Social Science Research and Policy-making in the Stockholm Programme? Brussels: CEPS, 2009. P.6.
343
344
225
Одновременно ЕС пытается воздействовать на такой «притягивающий фактор»
нелегальной иммиграции как спрос на теневых рынках рабочей силы. В мае 2007 г.
Комиссия ЕС сформулировала новые предложения против использования труда
нелегальных иммигрантов, представив свою инициативу как составную часть
массированного удара по нелегальной иммиграции 345. Новое законодательство
основывается на трех главных принципах.
Во-первых,
вводятся
новые
административные
обязанности,
которые
работодатели должны будут выполнить, прежде чем нанимать иностранцев. В случае
уклонения предприниматели подвергаются штрафам, они также должны возмещать
расходы по высылку иммигрантов. За повторное нарушение правил предполагается
уголовное наказание, включая тюремное заключение, особенно в случае, если
работодатель не обеспечивает подобающие условия для работы, а особенно, если он
вовлечен в торговлю людьми.
Во-вторых, предполагается гармонизация процедуры рассмотрения судебных
исков
против
отсутствовало
нарушителей.
Нельзя
национальное
сказать,
законодательство,
чтобы
в
государствах-членах
преследующее
применение
нелегального труда. Государства-члены в принципе были согласны ужесточить
правила. Однако Комиссия преследует гораздо более амбициозные цели; по ее
мнению, предприниматели должны знать, что им грозят санкции за эксплуатацию
нелегалов
одинаково
жесткие
во
всех
государствах-членах.
Такая
мера
способствовала бы и увеличению легальной иммиграции, особенно притоку
квалифицированной рабочей силы.
В-третьих, в планы Комиссии также входит увеличение с 2% до 10%
количества компаний, которые подвергаются ежегодной проверке на предмет
выявления случаев использования нелегального труда. Против квотирования в
принципе возражает Германия, полагая, что проводить выборочные проверки всех
фирм гораздо более эффективно, чем лишь определенных компаний.
345
EU split on punishing employers of illegal migrants. http://www.euractiv.com/en/socialeurope/eu-splitpunishing-employers-illegal-migrants/article-174516
226
Длительные дебаты в Совете, предшествовавшие утверждению директивы,
продемонстрировали, что государства-члены, страдающие от большого притока
нелегалов, решительно выступили за ужесточение уголовной ответственности за
нелегальную иммиграцию; те же, что сталкиваются с данной проблемой в меньшей
степени, возражали, полагая предложенные меры неоправданными. Так, самым
активным сторонником нового законодательства ЕС стал Р.Марони, министр
внутренних дел Италии, где весной 2008 г. был принят закон, ужесточающий
наказание нелегальных иммигрантов. Он высказался в поддержку уголовных санкций
против фирм, использующих труд нелегалов. На стороне Марони выступили
остальные страны Средиземноморья. Однако, группа стран, расположенных к северу,
дальше от главных путей наплыва нелегалов, во главе с Германией (Финляндия,
Венгрия, Латвия, Польша, Нидерланды, Швеция) настаивала на том, чтобы
государства-члены имели возможность решать, вводить ли им подобное уголовное
наказание.
Тем не менее, директива, устанавливающая
минимальные стандарты в
отношении санкций и мер к работодателям, незаконно использующих труд граждан
третьих стран, была принята в июне 2009 года.346 Методы борьбы с использованием
нелегальной рабочей силы в феврале 2009 года поддержал Европейский парламент,
почти
единогласно
(за
исключением
фракции
«зеленых»
и
ультралевых,
выступающей за узаконивание нелегалов), проголосовавший за директиву. В ней
содержится определение «нелегально проживающего»: «гражданин третьей страны,
находящийся
на
территории
государства-члена,
не
выполняющий
условий
проживания или нахождения в данном государстве-члене» (ст.2). Соответственно
«незаконное трудоустройство» определено как использование труда нелегально
пребывающих в ЕС граждан третьих стран и считается уголовным преступлением в
случае, если наниматель действовал намеренно. В этом случае к нему применяются
Директива 2009/52/ЕС Европейского парламента и Совета от 18 июня 2009 г. об установлении
минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих
граждан третьих стран // Journal officiel de l’Union européenne. 2009. L 168. P.24. Перевод с
французского с учетом положений документа в англоязычной редакции. Перевод и предисловие
Четверикова А.О. http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/penalty_illegal.htm
346
227
финансовые и уголовно-правовые санкции, которым следует быть «эффективными,
пропорциональными и предупредительными (ст.10).
Результаты
свидетельствовал
выполнения
об
Плана
определенных
ЕС
по
успехах
борьбе
с
деятельности
торговлей
людьми
государств-членов,
которые, тем не менее, не смогли кардинальным образом переломить ситуацию.
Судебная статистика показывала, что случаев вынесения приговоров по обвинению в
торговле людьми всего лишь в нескольких странах ЕС
слишком мало, чтобы
говорить о надлежащем противодействии преступным группировкам. В 2006 г. в
Германии было зарегистрировано 353 дела о торговле людьми, переданного в суд, в
Бельгии и Болгарии – 291, Италии – 214, Австрии – 128, Португалии – 65 и
Великобритании – 65; всего в Евросоюзе – 1.569 случаев347. Многие жертвы торговли
людьми не были признаны таковыми и остались без какой-либо поддержки. Мало
того, очень часто они сами попадали в положение преступников и подлежали
немедленной депортации, будучи лишены возможности не только получить
легальный вид на жительство, но и воспользоваться медицинской и психологической
помощью.
План Комиссии по изменению ситуации включает несколько направлений:
отчеты государств-членов о мерах, принятых по противодействию торговле людьми;
подготовка органов социальной защиты для оказания помощи жертвам, прежде всего
детям; усиление координации действий национальных полицейских сил по
расследованию преступлений и привлечению к суду, главным образом, через Европол
и Евроюст. Кроме того, Комиссия предложила составить базу данных лиц, уличенных
в преступлениях на сексуальной почве, а также считать уголовным преступлением
размещение детской порнографии в Интернете. Важным событием в борьбе с
торговлей людьми будет запуск в Евросоюзе системы оповещения в случае
похищения ребенка и внедрение в государствах-членах единого номера горячей
линии, по которому можно будет позвонить в случае исчезновения ребенка. Этот
единый номер – 116 000 –начал действовать с января 2007 г. в Греции и Венгрии348.
347
Bulletin Quotidien Europe. 2008. 21 Oct. N 9765.
Кудрина Л.Н. Пространство свободы, безопасности и правопорядка. Европейский Союз: факты и
комментарии. 2008. Вып. 52.
348
228
Следуя предложениям «дорожной карты» о противодействии нелегальной
иммиграции и торговле людьми, С.Мальстрём представила два проекта директив об
ужесточении санкций против торгующих людьми и детской порнографии. В апреле
2011 года была принята директива о противодействии торговле людьми, которая
заменила соответствующее рамочное решение 2002/69349. Действовавшее до этого
времени рамочное решение предусматривало уголовное наказание лица, признанного
виновным в совершении действий насильственного характера в отношении ребенка,
или в распространении детской порнографии. Однако проблема в том, что некоторые
государства-члены на практике уклонялись от выполнения рамочного решения.
Директива же, имеющая большую обязывающую силу, позволяет применить
определенные санкции к недисциплинированным странам. Она стала первым
нормативно-правовым актом постлиссабонского периода, принятым посредством
совместной процедуры при полноправном участии Европарламента. В директиве
выделено
три
направления
деятельности
государств-членов
–
уголовное
преследование преступников, защита жертв торговли людьми и предотвращение
преступлений. Было расширено определение торговли людьми как преступления,
содержащееся в рамочном решении 2002 года, которое отныне включает
принуждение к попрошайничеству и насильственному донорству органов. Директива
устраняет имеющиеся до сих пор противоречия в соответствующих национальных
законах, обязывая государства-члены ввести механизм контроля над выполнением
положений директивы. Новый нормативно-правовой акт ЕС предусматривает более
жесткую, чем ранее уголовную ответственность за торговлю людьми (до 10 лет при
наличии отягчающих обстоятельств) и усовершенствованную защиту и помощь
жертвам. В понятие «торговля людьми» включены нелегальное усыновление,
принуждение к вступлению в брак, сексуальная эксплуатация, а также эксплуатация
рабочей силы. Сесилия Мальстрем и утвержденный в 2011 году Координатор ЕС по
борьбе с торговлей людьми – гречанка Мирайя Василиаду презентовали новый вебсайт http://ec.europa.eu/anti-trafficking, предназначенный для оказания помощи
жертвам. На сайте содержится информация об инструментах противодействия,
349
Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on preventing and
combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework
Decision 2002/629/JH // Official Journal. 2011. L 101. P.1.
229
применяемых государствами-членами – законодательстве, специальных программах,
планах действий, расследованиях, в том числе и международных.
Не остался без внимания и такой способ проникновения в Евросоюз как
заключение фиктивных браков. В ноябре 2008 г. Совет пришел к согласию
относительно усиления мер по противодействию фиктивным бракам между
гражданами государств-членов ЕС и лицами из стран, в Евросоюз не входящих.
Однако воплотить такое намерение будет непросто, если иметь в виду, что придется
вводить определенные ограничения свободы передвижения и воссоединения семей.
Тем не менее, данная мера признана в качестве одного из способов борьбы с
нелегальной иммиграцией и будет разрабатываться в рамках новой Стокгольмской
программы.
Еще несколько инициатив в русле противодействия нелегальной иммиграции и
организованной преступности направлены на укрепление внешних границ Евросоюза.
В
Сообщении в феврале 2008 г. Комиссия предложила создать электронную
регистрационную систему въезда/выезда граждан третьих государств с целью
отслеживания лиц, въезжающих в ЕС легально, но при этом остающихся на
территории ЕС уже на нелегальных основаниях, например, по истечении
краткосрочной визы. Система электронного учета въезда/выезда с автоматическим
уведомлением иммиграционных властей об истечении срока действия виз остается,
по мнению Комиссии, единственным способом выявления и пресечения попыток
нелегального пребывания на территории Евросоюза граждан третьих государств350.
Сообщение
Комиссии
было
опубликовано
почти одновременно
с ее
предложением внести поправки в принятый в 2006 г. Шенгенский кодекс о границах с
тем, чтобы обеспечить эффективное использование Визовой информационной
системы (ВИС) на внешних границах. Проект регламента, выдвинутый Комиссией,
предполагает обязательное применение данных ВИС на границах с целью
дальнейшего развития интегрированного управления границами Европейского Союза.
Комиссия также предлагает внести поправки в Общую консульскую инструкцию
относительно
350
введения
биометрических
данных,
включая
организацию
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and social Committee and the Committee of the Regions Preparing the next steps in border management in
the European Union of 13.2.2008 // COM. 2008. N 69 final.
230
предоставления биометрических данных при приеме заявлений на получение визы.
По мнению Комиссии, только биометрическая проверка способна со всей
определенностью установить, что человек, намеревающийся въехать в шенгенскую
зону – именно тот, кому была выдана виза. Поэтому при проверке каждого держателя
визы пограничники будут сверяться с ВИС.351
Наплыв нелегальных иммигрантов из Северной Африки зимой-весной 2011
года продемонстрировал неспособность Евросоюза действовать быстро и эффективно
с
использованием
имеющихся
ресурсов;
оказался
проверкой
солидарности
государств-членов и даже поставил под сомнение судьбу шенгенского пространства –
главного достижения Евросоюза в сфере внутренних дел и юстиции. Нежелание стран
ЕС впустить нелегалов из Италии вполне укладывается в русло иммиграционной
политики
и
борьбы
с
нелегальной
иммиграцией.
Сыграли
свою
роль
и
предостережения Европола относительно возможного усиления угрозы терроризма,
чему может способствовать проникновение в ЕС террористов в общем потоке
иммигрантов из Северной Африки352. Однако, финансовая и оперативная помощь
государствам, вынужденным сдерживать наплыв желающих проникнуть в Евросоюз,
оказалась явно не достаточной. Совершенно очевидно, что Комиссия будет
стремиться
решить
вопрос
посредством
дальнейшей
коммунитаризации
иммиграционной политики ЕС. Тем не менее, обострение национального эгоизма
государств-членов, вызванное последствиями экономического кризиса и ростом
ксенофобии, напротив, сдерживает этот процесс.
3.2.
Политика ЕС в сфере наркотиков
Производство и транспортировка наркотиков остается одной из главных сфер
деятельности организованной преступности в Европейском Союзе. Возможности
расширения наркотрафика в Европе были созданы отменой контроля на внутренних
границах, существенными различиями в законодательстве государств-членов, а кроме
того недостаточно эффективным сотрудничеством правоохранительных органов. Для
того,
351
чтобы
максимально
увеличить
прибыль,
криминальные
группы
от
Proposal of the European Commission for a Regulation of the European Parliament and of the Council
amending Regulation (EC) N 562/2006 as regards the use of the Visa Information System (VIS) under the
Schengen Borders Code. Brussels. 27 Febr. 2008.
352
TE-SAT 2011. EU Terrorism Situation and Trend Report. The Hague: Europol, 2011.P.9.
231
специализации на каком-то определенном виде наркотика переходят к комплексным
поставкам. Об этом свидетельствуют конфискации крупных партий наркотических
веществ – в их составе самые разнообразные виды. Следствием подобной
трансформации предложения становится и постепенное изменение спроса: растет
потребление одновременно нескольких видов наркотиков. Внутри Европейского
Союза наркотики циркулируют практически свободно и бесперебойно, поскольку
поступают одновременно из множества пунктов доставки и обрабатываются в
лабораториях, размещенных во всех государствах-членах. Гашиш из Марокко
транспортируется по южному и северному пути – из Испании до Дании и Швеции.
Синтетические наркотики, изготовленные в Нидерландах и Бельгии, доставляются во
все без исключения страны ЕС, так же, как и кокаин, который ввозится через
Испанию. В распоряжении преступных группировок налаженная транспортная
инфраструктура и ведущие специалисты-химики. В процессе изготовления и
транспортировки
наркотиков,
включая
поставки
прекурсоров,
необходимых
химикатов и оборудования, активно и успешно сотрудничают многонациональные
коалиции криминальных групп.
Антинаркотическая политика Евросоюза проводится совместно Сообществом и
государствами-членами; в некоторых областях, особенно в торговой политике,
противодействии незаконному обороту прекурсоров, отмывании денег, государствачлены передали свою компетенцию на наднациональный уровень.
В остальных сферах борьбы с наркотиками Комиссия обладает полномочиями,
которые делит с государствами-членами – способствует достижению ими общих
позиций и проводит согласованную политику,
например, в международном
сотрудничестве. Специальная структура – Горизонтальная группа по наркотикам при
Совете ЕС состоит из представителей Комиссии и государств-членов и собирается
ежемесячно для того, чтобы анализировать и направлять антинаркотическую
деятельность. Создание институтов Евросоюза, ответственных за координацию
действий национальных государств – Европола и Евроюста постепенно способствует
налаживанию
информационного
обмена
между
странами
ЕС,
взаимного
ознакомления с наиболее успешными практическими результатами. При этом
оперативные функции выполняют собственные полицейские силы стран, которые
232
часто проводят совместные многосторонние рейды при координирующей роли
Европола. В информационном обеспечении расследований важную роль играет и
Евроюст, в то время как сами расследования проводятся силами государств-членов.
Действия
на
наднациональном
уровне
направлены
на
координацию
деятельности государств-членов. В сфере здравоохранения Комиссия дополняет
работу национальных служб по уменьшению ущерба, наносимого здоровью граждан
наркотиками, включая информационные кампании по предотвращению наркомании.
Противодействие
наркотрафику
является
важным
элементом
сотрудничества
национальных полицейских, таможенных служб и судебных органов. Наконец, ЕС
предпринимает антинаркотические действия в международном контексте, сочетая
политические инициативы (планы действий и диалоги со странами в разных регионах
мира) с оказанием помощи посредством программ развития.
С конца 1990-х годов Европейский Союз разрабатывает комплексную
стратегию действий в сфере наркотиков. В декабре 2004 г. Совет утвердил
антинаркотическую Стратегию ЕС на 2005-2012 гг., в рамках которой разработаны
два Плана действий, каждый на четырехлетний период353. Стратегия, в свою очередь,
составлялась как приложение к Гаагской программе. В разделе 2.8. программы
подчеркивалось, что Евросоюз выступает за «всеобъемлющий, сбалансированный и
междисциплинарный подход к решению проблемы наркотиков». Этот подход должен
быть основан на сочетании, во-первых, действий по профилактике наркотических
заболеваний и помощи по избавлению от наркозависимости; во-вторых, борьбы с
незаконным оборотом наркотиков, прекурсоров и отмыванием денег и, в третьих,
усилением международного сотрудничества»354.
Стратегия основана на соответствующих конвенциях ООН, которые служат
основными антинаркотическими правовыми инструментами
(Единая конвенция о
наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными Протоколом 1972 г.,
Конвенция о психотропных веществах 1971 г. и Конвенция о борьбе против
незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.). Кроме
353
EU Drugs Strategy (2005-2012). Council of the European Union, Brussels, 22 Nov. 2004. 15074/04
Action Plans on Drugs that will implement the Strategy; European Union Strategy on Drugs for the years
2005-2012.
354
The Hague Programme of November 2004: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European
Union // Official Journal. 2005. C 53. P.12.
233
того, на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1998 г., посвященной
проблеме
наркотиков,
была
подчеркнута
важность
интегрированного
и
сбалансированного подхода, в соответствии с которым одновременное сокращение и
предложения, и потребления наркотиков многократно усиливают эффективность
антинаркотической политики, являясь ее составными элементами355.
В стратегии заявлены основные цели политики Евросоюза:
 достижение высокого уровня здравоохранения и социального равенства в ЕС
посредством деятельности Сообщества, дополняющей национальную политику
государств-членов по профилактике и сокращению употребления наркотиков,
наркозависимости и ущерба здоровью граждан;
 обеспечение безопасности общества путем сотрудничества государств-членов
в борьбе с незаконным производством и транспортировкой наркотиков и
поставкой прекурсоров, а также усиление превентивных действий против
преступлений, связанных с наркотиками;
 усиление механизмов координации действий на национальном, региональном
и международном уровнях, что должно увеличить эффективность политики в
области наркотиков как в самом Евросоюзе, так и в международном контексте,
в его отношениях с партнерами. В связи с этим Стратегия призывает к более
четкому определению позиции ЕС в международных организациях, прежде
всего ООН.
Стратегия концентрируется на двух важнейших направлениях политики –
сокращении предложения и потребления наркотиков, а также включает и другие
темы: международное сотрудничество, научные исследования, обмен информацией. В
сфере сокращения спроса Стратегия ЕС нацелена на конкретные результаты:
уменьшение «до известной степени» потребления, наркозависимости, ущерба от
наркомании, социальных рисков посредством создания эффективной всеобъемлющей
системы сокращения спроса, что предполагает предупреждение наркозависимости, в
том числе, вмешательство на самой ранней стадии привыкания к наркотикам,
уменьшение вреда здоровью, реабилитация наркоманов и их возвращение к
355
Blom T. From the Hague to the Hague: Programmes against Drugs Use /De Zwaan J.W., Goudappel F.
(eds). Freedom, Security and Justice in the EU. P.254.
234
нормальной жизни. В Стратегии также уделяется внимание проблемам, вызванным
употреблением
незаконно
приобретенных
психоактивных
средств
вместе
с
сигаретами, алкоголем и разрешенными обычными лекарствами.
В направлении сокращения предложения Стратегия и Планы действий
предусматривают к 2012 г. добиться повышения эффективности
деятельности
правоохранительных ведомств государств-членов и ЕС в целом по противодействию
изготовлению и транспортировке наркотиков, поставке прекурсоров, в том числе и
для синтетических наркотиков, использованию доходов от наркобизнеса для
финансирования терроризма, а также отмыванию денег. Борьба с организованной
преступностью требует также интенсификации действий по предотвращению
преступлений, связанных с наркотиками, и координации сотрудничества на
национальном и региональном уровнях с использованием имеющихся правовых
инструментов, таких как Конвенции ООН, а также рамочные решения Совета ЕС.
Важность международного сотрудничества подчеркивается в Стратегии в
связи с необходимостью борьбы с деятельностью международных криминальных
сетей и предотвращением преступлений, связанных с развитием наркобизнеса. Для
выполнения поставленных задач в Стратегии подчеркивается роль совместных
следственных бригад, европейского ордера на арест при должном применении этого
инструмента, а также Европола и Евроюста, координирующих действия государствчленов. Для реализации Стратегии прилагаются Планы действий, в которых
содержится перечень конкретных мероприятий и целей, что дает возможность оценки
достижений государств-членов. В Планах действий анализируются сильные и слабые
стороны
международного
сотрудничества
правоохранительных
органов
по
противодействию наркоугрозе.
Первый План в рамках Стратегии (2005-2008 гг.) был принят в 2004 г. и
содержал ряд задач, прежде всего, установление баланса между борьбой с
производством и незаконной транспортировкой наркотиков и профилактическими
действиями по сокращению их употребления356.
356
EU Drugs Action Plan (2005-2008) // Official Journal of the European Union. 2005. C 168.
235
В декабре 2008 г. Совет ЕС принял очередной предложенный Комиссией План
действий на 2009-2012 гг.357 В приоритетных направлениях Плана предлагается
улучшить координацию действий государств-членов, а также международное
сотрудничество;
сократить
потребление
наркотиков
и
их
распространение;
исследовать феномен наркотиков. План состоит из трех разделов. Во-первых,
государствам-членам рекомендуется следовать «глобальной стратегии» посредством
скоординированных подходов к снижению предложения наркотиков, лечению
наркоманов, предупредительных мер. Во-вторых, предусматривается повышение
эффективности полицейских и таможенных служб для блокирования основных путей
наркотрафика. Третья часть плана предлагает вовлечение гражданского общества в
борьбу с наркотиками, в частности, создание Европейского альянса против
наркотиков с целью повышения осведомленности среди молодежи, а также местных
властей и компаний о последствиях их употребления. Ж.Барро, в то время вицепредседатель Комиссии, обратил внимание на проблему наркоманов за рулем,
напомнив о разработке специального теста по выявлению степени наркотического
воздействия на водителя в рамках финансируемой Комиссией программы «Друид».
Для оценки результатов, достигнутых в ходе выполнения каждой из задач,
предложены специальные индикаторы и механизмы, прежде всего, доклады
Европейского центра мониторинга наркотиков и наркозависимости (EMCDDA) и
Европола. На основе этих документов составляется ежегодный отчет Комиссии о
выполнении планов. Каждое из государств-членов ЕС, в свою очередь, имеет на
вооружении национальный антинаркотический план действий, более половины из
них практически полностью воспроизводят структуру и задачи плана Евросоюза.
В
декабре
2009
года
Франция
призвала
Евросоюз
разработать
антинаркотический пакт по образцу принятого Пакта об иммиграции. В этом
документе сформулированы цели и стратегия по борьбе с наркотиками, план ее
реализации с точными датами для каждого мероприятия, который будет исполняться
совместно со странами за пределами Евросоюза, откуда поставляются наркотики. В
своем интервью газете «Фигаро» Брис Ортфё, министр внутренних дел Франции,
357
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on an EU Drugs
Action Plan for 2009-2012, Brussels, 18.9.2008 // COM. 2008. N 567/4.
236
выразил обеспокоенность ростом взаимодействия наркобизнеса и террористических
организаций, взявших наркотрафик под свой контроль. Требование французского
министра о замораживании счетов организаторов трафика можно выполнить лишь в
масштабах всего Евросоюза358.
Пакт был утвержден на встрече министров внутренних дел в июне 2010 года. В
документе, представленном французским министром, разработаны совместные меры
блокирования маршрутов транспортировки героина и кокаина. За последние пять лет
кокаиновые пути из стран Латинской Америки были проложены через Западную
Африку – таким образом переправляется 30-40% кокаина, потребляемого в Европе.
Героиновый же путь, пролегая через Турцию и Балканы, делится на множество
маршрутов. Антинаркотический пакт сконцентрирован на противодействии трафика
именно этих двух видов наркотиков, так как их потребление в странах ЕС растет
быстрыми темпами. В пакте обозначены три цели: блокирование кокаиновых
маршрутов; блокирование героиновых маршрутов; противодействие отмыванию
доходов, полученных от наркотрафика.
Блокирование кокаиновых маршрутов. Для осуществления этой цели предполагается:
усилить деятельность региональных центров по обмену информацией в Западной
Африке, Аккре (Гана) и Дакаре (Сенегал), отправив туда офицеров полиции
государств-членов; внедрить систему обмена информацией, связанную с Европолом и
Европейскими антинаркотическими центрами – CECLAD-M в Тулоне и MAOC-N в
Лиссабоне; обеспечить эффективный перехват грузов у берегов Западной Африки;
подписать специальные соглашения со странами, под чьим флагом обычно ходят
наркоторговцы, дающие возможность обыскивать подозрительные суда; установить
оперативные отношения с государствами, находящимися на пути наркотрафика –
США и Бразилией.
Блокирование героиновых путей. Вдоль героиновых маршрутов предполагается
развернуть совместно полицейские силы, которые будут поддержаны региональными
центрами по борьбе с организованной преступностью – SEDLEC в Румынии и
CARICC в Казахстане; усилить противодействие транспортировке прекурсоров;
установить более тесные оперативные отношения со странами, играющими важную
358
Bulletin Quotidien Europe. 2009. 11 Dec. N 10038.
237
роль в блокировании героинового трафика – Россией, Турцией и некоторыми
балканскими странами. При этом для последних наличие результатов и готовности
противодействовать
наркотрафику
будет
считаться
важным
критерием
для
вступления в Евросоюз.
Противодействие отмыванию преступных доходов будет осуществляться путем
учреждения в странах ЕС сети агентств, связанных с Европолом, которые будут
отслеживать финансовые операции, имеющие отношения к нелегальному обороту
наркотиков; а также укреплением сотрудничества с третьими странами. В пакте
обозначены сроки исполнения каждого пункта, Совет намерен следить за их
реализацией, при этом оценкой результатов будет заниматься Комитет внутренней
безопасности (КОЗИ).
Таким образом, борьба с наркотрафиком, в соответствии со стратегическими
документами ЕС, ведется в трех направлениях:
 оперативное взаимодействие государств-членов при поддержке и участии
Европола, Евроюста, антинаркотических морских центров MAOC-N и CELAD;
 формирование антинаркотического законодательства ЕС;
 международное сотрудничество.
Оперативное взаимодействие государств-членов ЕС
Отдел Европола по борьбе с наркотиками, созданный еще в 1994 г., оказывает
поддержку оперативным действиям государств-членов в борьбе с производством и
трафиком героина, кокаина, синтетических препаратов и прекурсоров, поддерживая
непосредственные контакты с соответствующими ведомствами этих государств. Чаще
всего страны ЕС объединяют усилия в борьбе с преступными группировками,
действующими на их территории. Аналитическая служба занимается сбором,
обработкой и распространением информации, выпускает доклады о ситуации с
наркотиками в ЕС, каталоги и бюллетени. Специальная секция Отдела по героину
сосредоточена на снабжении информацией и экспертизой государства-члены ЕС и
страны, заключившие с Европолом соответствующие соглашения. Например, в
рамках специального проекта «Мустард» страны ЕС получают помощь в борьбе
против деятельности турецких группировок в ЕС и за его пределами, которые
специализируются на поставках героина. «Кокаиновая» секция разрабатывает проект
238
«Кола», направленные на выявление латиноамериканских, главным образом
колумбийских, преступных группировок, занимающихся транспортировкой кокаина.
Информационная система о кокаине Европола (The Europol Cocaine Logo
System
-
ECLS)
содержит
сведения
о
конфискации
партий
наркотиков,
фотоматериалы, результатах операций, знаках и марках наркотиков. Те же функции
выполняет и Информационная система по экстази (The Europol Ecstasy Logo System EELS) в секции синтетических наркотиков. В рамках проекта «Синергия» секция
отвечает за сбор и анализ информации о синтетических наркотиках и прекурсорах, а
также о преступных группах, занимающихся их производством и трафиком. Одна из
крупных операций, которую поддерживает секция, была начата по инициативе
Швеции, она сконцентрирована на противодействии распространению амфетамина.
Государства-члены получают помощь экспертов по уничтожению обнаруженных
предприятий по изготовлению синтетических наркотиков.
В Отделе функционирует и информационная система о подпольных
лабораториях (The Europol Illicit Laboratory Comparison System - EILCS), в которую
стекаются сведения о производстве синтетических наркотиков, местах их хранения,
оборудовании, поставляемом в лаборатории. Например, существует специальная
программа в рамках ООН, в которой участвует Европол, она помогает прослеживать,
каким образом в распоряжение подпольных лабораторий попадают машины по
производству таблеток и другое оборудование.
В последнее десятилетие ряд государств-членов, расположенных по пути
наркотрафика в Атлантике, постоянно выражали недовольство существующими
ограничениями политики безопасности Евросоюза, которые не давали возможности
заинтересованным странам продвинуться дальше остальных по пути более тесного
сотрудничества в борьбе с наркотрафиком. Между тем, морской транспорт попрежнему остается основным средством доставки наркотиков в европейские
государства.
Для
уменьшения
затрат
организаторы
преступных
структур
приобретают аварийные либо подлежащие списанию плавсредства. Традиционные
маршруты наркотрафика из Южной Америки в Европу постоянно изменяются,
создаются крупные перевалочные базы в странах Африки для последующей
переброски наркотиков в Европу, в основном в Португалию и Испанию.
239
В конце концов, в сентябре 2007 г. правительства семи стран ЕС –
Великобритании, которая стала инициатором предложения, Франции, Ирландии,
Италии, Нидерландов, Португалии и Испании - подписали договор об учреждении в
Лиссабоне Морского оперативно-аналитического центра по борьбе с наркотиками
(The Maritime Analysis and Operation Centre – Narcotics, MAOC-N).
Зоной его
ответственности стала обширная акватория от мыса Доброй Надежды до
Норвежского моря. В деятельности Центра участвуют представители полицейских,
военных,
специальных
антинаркотических
служб
стран-участниц,
в
роли
наблюдателя выступают США. Комиссия ЕС участвует в финансировании
деятельности Центра, выделив небольшую сумму - 661 тыс. евро на расходы по
оплате сотрудников и оборудования.359 По существу, создание MAOC-N
стало
неформальным примером продвинутого сотрудничества
государств-членов,
к
которому могут присоединиться и другие страны Евросоюза.
В планах Евросоюза
учреждение еще двух центров – в Аккре, столице Ганы, и Дакаре, столице Сенегала,
которые могли бы взаимодействовать с MAOC-N360.
В сентябре 2008 г. в дополнение к существующему был открыт новый
региональный Центр борьбы с наркотрафиком в Средиземноморье CECLAD-M
(Centre de Coordination pour la Lutte Anti-Drogue en Méditerranée). Цель создания
новой организации – повысить эффективность борьбы против наркотрафика в
регионе и сократить доступность потребления наркотиков; усилить сотрудничество
между
государствами
Северного
и
Южного
Средиземноморья;
улучшить
координацию обмена информацией и ее перехвата в международном масштабе;
заложить основы для создания международной сети по борьбе с наркотиками.
CECLAD-M будет функционировать в непосредственной связи с центром MAOC-N и
американской межорганизационной рабочей группой в рамках совместного проекта
ЕС и США против наркотрафика361.
Формирование антинаркотического законодательства ЕС
359
European Parliament. Debates. Annex (Written answers). Questions to the Commission. Strasbourg:
European Parliament., 15 Jan. 2009.
360
Bulletin Quotidien Europe. 2009. 11 Dec. N 10038.
361
О.Ю.Потемкина. Наркотрафик – растущая опасность // Безопасность Европы / Под ред. В.В.
Журкина. М.: Весь мир, 2011. С.560
240
Большинство стран ЕС в своем законодательстве разделяет торговцевперевозчиков наркотиков (drug traffickers), которые являются операторами на
наркорынках, и потребителей или наркозависимых, считающихся покупателями или
жертвами, если им требуется специальное лечение. В то же время в ряде стран ЕС с
2001 г. были сокращены сроки уголовного наказания за хранение наркопрепаратов в
ограниченных
количествах
для
личного
потребления.
Вместо
уголовного
преследования потребителям наркотиков предоставлены широкие возможности
лечения, однако мягкое отношение к наркоманам сопровождается жесткими
условиями: при попытке уклониться от лечения уголовное преследование может быть
возобновлено.
В Европе наблюдается общая тенденция замены тюремного заключения за
потребление и хранение каннабиса в небольших количествах на альтернативное
наказание. Этот наркотик различается от других препаратов как в законодательстве,
так и в судебной практике. Напротив, преследование подозреваемых в наркотрафике
повсеместно ужесточается, особенно в случае, когда наркотики поставляются
молодым
потребителям.
Например,
продажа
запрещенных
препаратов
несовершеннолетнему в Люксембурге может повлечь пожизненное заключение. Даже
в Нидерландах, стране, известной своим почти легкомысленном отношении к
марихуане, наказание за трафик достигает шестнадцати лет тюрьмы 362.
Таким образом, широкомасштабное производство наркотиков и наркотрафик
признаются одним из самых серьезных видов преступлений в Европейском Союзе.
Первой инициативой ЕС в этом направлении стала ратификация государствамичленами Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств
и психотропных веществ 1988 г. На наднациональном уровне в рамках торговой
политики в 1990 г. был принят соответствующий регламент 3677/90, а затем, в 1991
г., директива против отмывания денег в контексте законодательства о Едином
внутреннем рынке. Основываясь на ст.12 Конвенции ООН, ЕС разработал два
инструмента контроля над прекурсорами. Первый из них – регламент 1990 г. с
дополнениями в 1992 и 1997 гг. имел целью противодействие продаже прекурсоров за
362
Steves R. Drug in the European Union.
http://www.ricksteves.com/about/pressroom/activism/drugpolicy.htm
241
пределы Сообществ. Второй инструмент – директива 1992 г. с поправками в 1993 и
2001 гг. предназначалась для контроля над оборотом прекурсоров в рамках Единого
внутреннего рынка363.
Дальнейшее развитие антинаркотического законодательства ЕС базировалось
на Маастрихтском договоре и его Амстердамской редакции. По статье 3(1е)
Амстердамского договора борьба с незаконным оборотом наркотиков была отнесена
к тем сферам политики ЕС, где гармонизация соответствующих законов признавалась
возможной.
Регламенты
и
директивы,
принятые
в
1990-х
гг.,
были
усовершенствованы с целью усиления контроля над оборотом прекурсоров как
внутри ЕС, так и за его пределами. Действующее законодательство по отмыванию
денег предусматривает специальные положения против отмывания доходов от
наркобизнеса364.
Непосредственно борьбе с наркотрафиком посвящено рамочное решение о
минимальных стандартах квалификации преступлений в данной сфере и наказаний за
их совершение, принятое в 2004 г.365 В ст. 2 рамочного решения приводятся признаки
преступления, за совершение которого государства-члены должны ввести уголовное
наказание:
 производство, переработка, добыча, изготовление, распространение, торговля,
доставка, посредничество, в том числе, при транзите, транспортировка, импорт
и экспорт наркотиков; в статье специально оговаривается, что покупка
наркотиков с целью совершения вышеперечисленных действий также
наказуема;
 культивация опиумного мака, кустов коки или плантаций марихуаны;
Новый пакет документов, включающий три регламента, которые вступили в силу в 2005 году, был
принят с целью усиления эффективности мониторинга торговли прекурсорами как в пределах ЕС, так
и c третьими странами. Council Regulation (EC) N 111/2005 of 22 December 2004 laying down rules for
the monitoring of trade between the Community and third countries in drug precursors // Official Journal.
2005. L 22. P.1; Regulation (EC) N 273/2004 Of the European Parliament and of the Council of 11 February
2004 on drug precursors // Official Journal. 2004. L 47. P.1.
364
Council Framework Decision 16th October 2001 on money laundering, dealing with the identification,
tracing, freezing, seizing and confiscation of the proceeds of crime // Official Journal. 2001. C 326.
365
Council Framework Decision 2004/757/JAI of 25 October 2004 laying down minimum provisions on the
constituent elements of criminal acts and penalties in the field of illicit drug trafficking // Official Journal.
2004. L 335.
363
242
 изготовление,
распространение
и
транспортировка
прекурсоров
для
незаконного производства наркотиков.
За совершение упомянутых действий предполагаются различные наказания. За
преступление без отягчающих обстоятельств срок наказания устанавливается от
одного до трех лет тюремного заключения. Срок может быть гораздо больше (от пяти
до
десяти
лет)
если
в
преступлении
задействовано
большое
количество
наркотических средств или самых опасных их видов, употребление которых наносит
тяжелый вред здоровью человека, а также, если в результате преступных действий
пострадало очень много людей. Самым строгим образом (от десяти лет) карается
участие в преступной группе, занимающейся наркобизнесом.
Содержание рамочного решения не вызывает вопросов. Проблема совсем в
другом. Изменение национальных антинаркотических законов вовсе не приводит
автоматически к позитивным результатам на практике, как и в других сферах
противодействия организованной преступности. Трудности антинаркотического
сотрудничества в настоящее время выявляются при попытках найти преступников и
доказать, что они совершают противоправные действия. Поэтому выход из
создавшейся ситуации следует искать в усилении взаимодействия государств-членов
именно в правоприменительной практике с привлечением, когда необходимо,
Европола, Евроюста, стран, не входящих в ЕС, и международных организаций.
Положительного результата можно также добиться реализацией предложений об
усилении оперативного сотрудничества государств-членов, а именно – совместных
следственных бригад, таможенных операций и расследований, в особенности, если
такое сотрудничество подкрепить интенсивным обменом информацией. В этой связи
существенные изменения были внесены Лиссабонским договором, в котором была
предусмотрены
реформа полицейского
и
уголовно-правового сотрудничества
государств-членов в сторону гораздо большей согласованности их действий, а также
повышение роли Европола и Евроюста.
3.3. Антитеррористическая политика Европейского Союза.
Мировое сообщество признает терроризм одной из главных современных угроз
человечеству.
Эта
позиция
нашла
отражение
во
многих
национальных
и
243
международных стратегиях безопасности366. В то же время слабость международного
противодействия терроризму – уклонение от участия в сотрудничестве одних
государств, фрагментарность и реактивность действий других – препятствует
достижению ощутимых результатов.
Целый ряд резолюций Генеральной ассамблеи и Совета безопасности ООН
направлен на борьбу с терроризмом, в том числе Резолюция 1566(2004), содержащая
определение терроризма. К началу XXI века в рамках ООН заключено 13 соглашений
о противодействии различным видам терроризма, от Гаагской Конвенции до
Международной Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 года.
Краеугольным камнем этих правовых актов служит принцип «aut dedere aut judicare»
- обязательство государства выдать или судить террориста. Используя конвенции в
качестве главного правового инструмента в борьбе с терроризмом на глобальном
уровне, мировое сообщество, по существу, лишь реагирует на возникновение новых
форм и мишеней террористов, например, угон самолета или нападения на морские
суда. Значительно труднее предугадать дальнейшие действия противника, так как он
постоянно меняет модели и способы действий. Определенный результат приносят
кратковременные превентивные действия против террористических атак, тогда как
долгосрочные сценарии уничтожения коренных причин терроризма не работают.
Более того, в участие в антитеррористических мероприятиях включились
далеко не все страны мира, взаимодействие затруднено наличием различных
концепций
терроризма.
Некоторые
государства
все
еще
поддерживают
террористические организации, другие, «несостоявшиеся государства», слишком
слабы для оказания противодействия терроризму и размещают базы террористов,
попадая в зависимость от богатых криминальных сетей, в том числе занимающихся
наркотрафиком и торговлей людьми. Наконец, те страны, которые могли бы
оказывать противодействие, не делают этого в силу сочувствия своего населения
террористическому движению. Таким образом, разрозненные и несогласованные
действия мирового сообщества государств и организаций проигрывают сетям
Доклад Группы высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам; заключения саммита
ООН в сентябре 2005 года; Глобальная контр-террористическая стратегия ООН; Безопасная Европа в
лучшем мире и Стратегия внутренней безопасности (приняты Евросоюзом в декабре 2003 и феврале
2010 гг. )
366
244
террористов,
сращиванию
преступных
международных
корпораций
с
транснациональным финансовым бизнесом, которые оказываются настоящими
глобальными игроками на мировой арене.
Несмотря на то, что конвенции охватывают важные направления борьбы с
терроризмом, предложения о всеобъемлющей конвенции далеки от воплощения,
переговоры об общем подходе, определении и оценке терроризма на глобальном
уровне зашли в тупик.
Определение терроризма
Определение терроризма, обладающее значительным политическим весом,
было принято
Высокой группой по угрозам, вызовам и переменам в составе 20
известных политических деятелей, в том числе премьер-министров и министров
иностранных дел, а также высокопоставленных представителей международных
организаций. Группа была назначена Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном
для подготовки доклада к сессии Генеральной ассамблеи ООН в сентябре 2005 года.
В
докладе
«Более
безопасный
мир:
наша
общая
ответственность»,
представленном Группой в декабре 2004 года, терроризм был определен как
«умышленное деяние, которое имеет целью вызвать смерть мирных жителей или
некомбатантов или причинить им тяжкие телесные повреждения, когда цель такого
деяния, в силу его характера или контекста, заключается в том, чтобы запугать
население или заставить правительство или международную организацию совершить
какое-либо действие или воздержаться от его совершения».367
В соответствии с определением Группы высокого уровня, террористическое
действие приводит к смерти человека или нанесению ему серьезных ранений; при
этом не упоминаются ущерб или разрушение объектов. В то же время в ст.2
Международной Конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 года, на которую
опиралась Группа, перечислены цели поражения, в том числе места общественного
пользования,
общественного
государственные
транспорта.
или
правительственные
Употребление
термина
объекты,
«места
система
общественного
пользования» подразумевает и применение взрывных устройств в отелях с
Более безопасный мир: наша общая ответственность. Доклад Группы высокого уровня по угрозам,
вызовам и переменам (A/59/565 + Corr.1). Параграф 164 (d).
367
245
предварительным предупреждением, так что персонал и гости могли быть
эвакуированы; подобной тактики придерживается ЭТА в Испании.
Определение, согласованное Группой, было представлено Кофи Аннаном в
докладе в Мадриде в марте 2005 года в годовщину террористического акта. Через
полгода мировые лидеры, встретившиеся
в сентябре 2005 года на саммите
Генеральной ассамблеи ООН в Нью-Йорке, не смогли придти к единому мнению
относительно определения. В заключениях по результатам пленарной встречи на
высшем уровне они лишь подчеркнули необходимость приложить все усилия к тому,
чтобы достигнуть согласия и принять всеобъемлющую конвенцию о международном
терроризме. Однако разница в подходах внутри Комитета по терроризму при ООН до
сих пор не преодолена, несмотря на призыв глав государств и правительств.
Существует два главных препятствия достижению согласия, которые выявились в
процессе дискуссии об определении терроризма, которое следует включить в
Конвенцию. Прежде всего, ряд стран настаивают на исключении из определения
насильственных действий, совершаемых вооруженными группами сопротивления
колониальному господству или иностранной оккупации, так как они защищают право
своего государства на самоопределение. Кроме того, эти же страны требуют
распространить определение на «государственный терроризм», т.е. действия,
совершенные
государственными
структурами.
Оба
требования
отвергаются
остальными членами Комитета, особенно представителями западных государств,
включая и Россию368. Ключевым моментом противоречий остается дилемма – кого
считать террористом, а кого – борцом на национальное освобождение. Подобная
постановка вопроса считается возможной, если главным критерием определения
терроризма является его мотивация, т.е. если цели оправдывают средства.
Антитеррористические подходы были разработаны и в Европе в различных
институциональных рамках (ОБСЕ, НАТО, Совет Европы),
в дополнение к
национальному, двустороннему и глобальному уровням. Особого упоминания в
контексте данного исследования заслуживают Конвенции Совета Европы 1977 и 2005
гг. Эти правовые акты считаются частью acquis communautaire Европейского Союза в
См.: Neuhold H. International Terrorism: Definition, Challenges and Responses // International Terrorism
– a European Response to a Global Threat? /Eds. D. Mahncke, J. Monar. Brussels: College of Europe, 2006.
P.24- 25.
368
246
сфере внутренних дел и юстиции и направлены против подстрекательства к
терроризму, рекрутирования и подготовки террористов.
Европейский совет под влиянием событий 11 сентября 2001 года принял более
детальное определение терроризма в сравнении с тем, что разработала через
несколько лет Группа ООН. В рамочном решении 2002 года Совет основывался на
модели, предложенной Генеральной Ассамблеей ООН в своем определении агрессии
1974 года369: список конкретных преступных действий, которые становятся
террористическими при наличии определенных условий/обстоятельств. В основной
части определения перечислены цели, которые террористы намереваются достигнуть:
террористическими считаются умышленные действия, которые по своей сущности и
содержанию
способны
нанести
серьезный
ущерб
какой-либо
стране
или
международной организации, если они совершенны с целью:
 серьезно запугать население;
 оказать чрезмерное давление на власти государства или международную
организацию для того, чтобы они совершили какое-либо действие или
отказались от его совершения;
 серьезно дестабилизировать или разрушить фундаментальные политические,
конституционные, экономические или социальные структуры страны или
международной организации.
Выделение мотивации террористов сопровождается списком из девяти
действий, которые, будучи совершены с упомянутыми целями, классифицируются
как террористические преступления:
1. нападение на человека с целью его убийства;
2. нанесение серьезных телесных повреждений;
3. похищение и захват заложников;
4. серьезные разрушения правительственных или общественных структур,
транспортных и информационных систем, нефтедобывающих платформ,
расположенных на континентальном шельфе;
5. захват судна или самолета;
Приложение к Резолюции 3314 (XXIX). Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, двадцать
девятая сессия. Приложение. № 31. С. 181-182.
369
247
6. изготовление, транспортировка, снабжение и использование взрывчатых
веществ
и
оружия
для
боевых
действий,
биологического,
ядерного,
химического оружия, исследования с целью создания данных видов оружия;
7. применение опасных субстанций, действия, вызывающие пожар, наводнение
или взрывы, угрожающие жизни населения;
8. нанесение ущерба системам водо- и электроснабжения, а также другим
жизненно важным ресурсам;
9. угроза совершить вышеперечисленные действия370.
Следует подчеркнуть, что во всех упомянутых определениях терроризма
акцент делается на методы, которыми достигаются поставленные цели. Таким
образом, сами по себе перечисленные цели, которые реализуются иными способами
– переговорами, деятельностью в рамках различных институтов или в ходе военных
действий – террористическими не считаются.
Рамочное решение ЕС содержит дополнительные «усиливающие» критерии,
которых нет в соответствующем определении ООН: запугивание населения и
разрушения должны быть «серьезными», давление «чрезмерным». Однако столь
расплывчатые понятия могут вызывать проблемы при конкретном решении считать
то или иное действие террористическим. Именно этого опасались некоторые
неправительственные организации, полагая, что в разряд террористических попадут,
к примеру, демонстрации антиглобалистов. В специальном разъяснении Совет
вынужден был напомнить о гарантиях свободы ассоциаций, мнений, собраний,
которые содержатся в Рамочном решении и о том, что террористическими будут
считаться действия любой организации, если она применяет незаконные методы
протеста371.
Необходимо помнить, что определение терроризма выходит далеко за рамки
теоретических рассуждений. Это юридически обязывающий инструмент, который
будь он частью национального или международного права, имеет важное
практическое применение, особенно при разработке санкций за организацию и
участие в террористических действиях.
370
Council Framework Decision on Combating Terrorism (2002/475/JHA) // Official Journal. L 164.P.3
Wahl.T. The European Union as an Actor in the Fight Against Terrorism // A War on Terror? The
European Stance on a New Threat, Changing Laws and Human Rights Implications /Maljević A., Wade M.(
eds.). Springer, 2010. P. 121.
371
248
Три пакета антитеррористических мер ЕС
В процессе формирования антитеррористической политики после 11 сентября
2001 года, Евросоюз разработал целый комплекс acquis, включающих различные
направления и подходы, нормативно-правовые акты, стратегии и планы действий,
создание
институциональных
структур,
оперативное
сотрудничество
правоохранительных ведомств ЕС и национальных полицейских служб.372
Изначально антитеррористическая политика Евросоюза отличалась одной
важной особенностью: угроза терроризма не была одинаково реальной для всех
государств-членов, поэтому не считалась общеевропейской.373 Тем не менее,
действия, предпринимаемые в ЕС против террористов, стали общими для всех
государств-членов,
что
и
было
зафиксировано
«клаузой
солидарности»
в
Конституции, а впоследствии в Лиссабонском договоре374. Терроризм как «общая
угроза» обозначен первым в списке вызовов внутренней безопасности ЕС,
представленном в соответствующей Стратегии375. Совершенно очевидно, что
исполнители террористических актов в Париже в 1995 году, а впоследствии в
Мадриде и Лондоне
воспользовались разницей в национальных уголовных
законодательствах, разными возможностями стран ЕС противостоять терроризму и,
кроме всего прочего, отменой пограничного контроля. Свобода передвижения как
одна из неотъемлемых характеристик Единого внутреннего рынка привела к тому,
что ни одно государство не может эффективно защитить своих граждан, если они
Т.Валь различает правовые, политические, оперативные и институциональные acquis. Cм: Wahl.T.
The European Union as an Actor. P.118.
373
Э.Бейкер приводит статистику террористических «инцидентов» перед расширением ЕС в
«старых» и «новых» странах ЕС за период 1968-2005 гг. и выявляет впечатляющую разницу: 5330 в
первом случае против 146 во втором. Далее следуют данные опроса, проведенного Евробарометром в
период расширения ЕС (2003-2005 гг.). Результаты показали, что лишь 1-2% населения «новых
стран» ЕС, а также Португалии и Греции считает угрозу терроризма приоритетной; тогда как
соответствующие показатели Дании (до 32%), Великобритании (до 34%) Испании (до 59%), Италии
(до 24%), Нидерландов (до 40%), Франции (до 13%) существенно выше. См.: Baker E. Differences in
Terrorist Threat Perception in Europe // International Terrorism. P.50, 55.
374
В соответствии с «клаузулой солидарности» государства-члены предпринимают совместные
действия против терроризма, если одно из них подвергнется террористической атаке. При этом
мобилизуются все инструменты, включая военные силы, для предотвращения террористических
действий, защиты демократических институтов и населения, а также конкретной помощи
правительству страны, подвергшейся террористическим действиям.
375
Council of the EU. Internal Security Strategy for the European Union: Towards a European Security
Model. Brussels. 23 Febr. 2010. P.5.
372
249
живут и работают в стране, где угроза терроризма ощущается сильнее, чем в их
собственной.
Солидарность
и
дисциплинированность
в
имплементации
соответствующих правовых актов ЕС, которые были одобрены и приняты
единогласно национальными министрами государств-членов, находятся на одной
чаше весов, тогда как на другой – их традиционное нежелание поступиться частью
суверенитета в столь чувствительной сфере внутренней политики и недоверие к
возможностям обмена необходимой информацией между 27 странами.
До 11 сентября 2001 года европейские правительства имели дело главным
образом с «доморощенным терроризмом», что и объясняет существенную разницу в
их подходах, условиях и интенсивности деятельности. Лишь после событий в НьюЙорке акцент сместился к противодействию международному терроризму, чему
способствовала
сформировавшаяся
угроза
исламского
фундаменталистского
терроризма. События 11 сентября стали катализатором развития сотрудничества в
сфере внутренних дел и правосудия. Государства ЕС предприняли ряд шагов,
которые так или иначе предполагалось осуществить в течение нескольких лет. В
планах Евросоюза еще в конце 1990-х годов было введение единого европейского
ордера на арест и общего определения терроризма, организация совместной охраны
внешних границ и совместных следственных бригад. По существу, террористические
акты, совершенные в Нью-Йорке, устранили многие препятствия, которые
сдерживали реализацию намеченных планов376.
Осенью 2001 года на внеочередном саммите Евросоюза в Брюсселе был принят
«План действий по борьбе с терроризмом», предусматривающий усиление
полицейского и уголовно-правового сотрудничества государств-членов; разработку
правовой
базы
для
антитеррористических
действий;
финансированию террористических организаций. Одновременно
противодействие
с
саммитом
происходило экстреннее заседание Совета министров внутренних дел и юстиции,
который одобрил первый пакет антитеррористических мер ЕС. Кроме Плана
действий, в него были включены рамочные решения об определении терроризма и
санкций против него, о расширении мандата Европола, начале работы Евроюста,
Рамочные решения о европейском ордере на арест и совместных следственных бригадах вступили
в силу 13 июня 2002 года. Council Framework Decision on Joint Investigation Teams (JITs) of 13 June
2002 // Official Journal. 2002. L 162. P. 1-3.
376
250
введении единого европейского ордера на арест, об исполнении в ЕС ордеров на
замораживание счетов377.
В соответствии с Рамочным решением о борьбе с терроризмом, государствачлены обязывались внести в своё национальное законодательство положения о
наказании в виде тюремного заключения сроком до восьми лет за участие в
деятельности террористической организации, и до пятнадцати лет – за ее
руководство. На имплементацию положений рамочного решения был дан невиданно
малый срок – чуть более шести месяцев вместо обычных двух лет. Рамочное решение
о
борьбе
с
терроризмом
антитеррористическом
и
по
сей
законодательстве
день
ЕС.
считается
Оно
самым
нацелено
не
главным
в
только
на
гармонизацию основ уголовного права стран ЕС, но и на становление полицейского и
уголовно-правового сотрудничества на основе общего определения терроризма.
Таким образом, рамочное решение послужило своего рода системой координат для
дальнейших действий в развитии антитеррористической политики ЕС.
К маю 2001 года Совет ЕС, в соответствии с регламентом об особых мерах
против лиц и преступных группировок в рамках борьбы с терроризмом, составил
список террористических организаций378. После некоторых разногласий в список
включили Рабочую партию Курдистана, Национальный совет сопротивления Ирана,
Объединенные силы самообороны Колумбии, (после длительных дискуссий в июне
2002 года список пополнился другой колумбийской организацией – Революционные
вооруженные силы Колумбии– ФАРК); организации Хамас и Палестинский
исламский джихад, японскую Аум Синрикё, ряд других организаций из Египта,
Индии, Пакистана, Перу. Из европейских террористических объединений в список
попали баскские организации ЭТА и Батасуна, а также почти все их активисты;
Борцы за свободу Ольстера (БСО); две фракции Ирландской республиканской армии
(ИРА), а также их оппоненты-протестанты; группа антифашистского сопротивления 1
октября ГРАПО и многие другие. Некоторые из них не замедлили выразить свой
протест, например Курдская рабочая партия объявила о состоянии войны с
Евросоюзом.
377
Nilsson H. The EU Action Plan on Combatting Terrorism. Assessments and Perspectives // International
Terrorism – a European Response to a Global Threat? P.73.
378
Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и право-по-рядка: границы,
содержание, механизмы. М.: АЕВИС, 2002.С.19
251
В настоящее время в Евросоюзе фактически действует три списка. Первый
целиком посвящен Талибану, Аль-Каиде и всем лицам и организациям, связанным с
ними (всего 305 лиц и 101 организация). Он составлен на основании резолюции 1267
Совета Безопасности ООН и опубликован 8 марта 2001 года Комитетом по санкциям.
По существу антитеррористические резолюции Совета безопасности ООН получили
такой же статус, как и правовые акты ЕС. Второй - собственный список Евросоюза,
который включает группы и лица, представляющие четыре типа терроризма –
исламистский,
этно-националистический,
право
-
и
лево-радикальный.
В
соответствии с договоренностями, достигнутыми по обоим спискам, Совет ЕС принял
две общие позиции в рамках общей внешней политики и политики безопасности о
замораживании активов отдельных лиц и организаций, причастных к терроризму,
которые впоследствии были подтверждены регламентами об их имплементации 379.
Третий список засекречен и используется лишь спецслужбами.
«Черный список» террористических организаций ЕС постоянно обновляется.
Так, в июле 2007 года он пополнился греческой группой «Эпанастатикос Лайкос
Агонас» (Революционная народная борьба - ЭЛА). Напротив, три итальянские группы
– «Антиимпериалистическое территориальное объединение», «Объединение за
революционную пролетарскую инициативу» и «Объединение за пролетарскую
инициативу» были исключены из списка. В декабре 2009 года по просьбе
правительства Испании добавились две сепаратистские баскские партии – Баскское
национальное действие и Коммунистическая партия басков, а также тринадцать
членов организации ЭТА380.
В своей национальной антитеррористической политике государства-члены
ориентируются на список ЕС. Так, в марте 2009 Верховный суд Дании признал
виновными в финансировании терроризма шестерых граждан Дании, которые
продавали футболки с логотипами двух групп, входящих в список – колумбийской
ФАРК и Народного фронта освобождения Палестины. Суд посчитал, что своими
379
Council Common Position 2001/930/CFSP of 27 December 2001; Council Regulation (EC) N 2580/2001
of 27 December 2001; Council Common Position 2002/402/CFSP of 27 May 2002; Regulation (EC) N
881/2002. Cм.: Kaunert C. Supranational Governance in EU Counter-Terrorism // Central European Journal
of International and Security Studies. 2010. Vol. 4, issue 1. P.23.
380
Последняя версия списка опубликована: Official Journal L. 2009. L 23. P.37-42.
252
действиями
обвиняемые
нарушили
антитеррористическое
национальное
законодательство.
В то же время жалобы на неправомерное занесение в «черные списки»
постоянно поступают в Суд ЕС. В результате решения Суда ЕС по делу Организации
моджахедов иранского народа (ОМИН) в декабре 2006 года процедура внесения в
список того или иного лица и организации или удаления из него усложнилась и стала
более четкой, а претендент на внесение в «черный список ЕС» получил право
потребовать от Комиссии исчерпывающих объяснений причин, по которым он
считается террористом. Однако обращения в Суд продолжали поступать. Пожалуй,
самым громким признаны дела Яссина Кади и Международного фонда «Аль
Баракаат», решение по которым Суд принял в сентябре 2008 года.381
В решении признано нарушение прав истцов Советом ЕС, который на
основании резолюции Совбеза заморозил их активы и не позволил подать апелляцию
об отмене решения, поскольку истец состоял в списке ООН лиц и террористических
организаций. Комментируя решение Суда, Жиль де Керков - Координатор ЕС по
борьбе с терроризмом, заявил, что Совет ЕС обязан выполнить его и предоставить
перечень причин замораживания активов в данном конкретном и в других случаях.
Дело Кади-Аль Баракаат вынудило Комиссию разработать давно ожидаемое
предложение о внесение поправок в регламент ЕС о применении террористического
списка ООН. В соответствии с предложением, процедура, применяемая для списка
ЕС, распространяется и на список ООН, только в формулировании причин включения
в него и замораживания на этом основании счетов участвуют, помимо институтов ЕС,
и Комитет ООН по санкциям.
Террористический акт в Мадриде 11 марта 2004 года заставил Европейский
Союз вновь обратиться к сфере сотрудничества в борьбе с терроризмом и
организованной преступностью, оценить и пересмотреть результаты совместных
действий
стран
ЕС
и
принять
второй
пакет
мер
-
новые
инструменты
См.: Joined Cases C-402/05 P & C-415/05 P Kadi & Al Barakaat International Foundation v Council and
Commission. September 3, 2008; Guild E. EU Counter-Terrorism Action. A fault line between law and
politics? Brussels: CEPS. April 2010. P.2; Tridimas T., Gutierrez-Fons J.A. EU Law, International. Law, and
Economic Sanctions against Terrorism: The Judiciary in Distress? // Fordham International Law Journal.
2009. Vol.32. N 2.P.902.
381
253
противодействия терроризму. Вопрос недостаточной эффективности взаимодействия
стран ЕС был в центре внимания весеннего саммита Европейского совета,
состоявшегося в марте 2004 года в Брюсселе. Прежде всего выяснилось, что целый
ряд согласованных на уровне ЕС мер не был имплементирован государствамичленами. Кроме того, обнаружилось много упущений в оперативном сотрудничестве,
например, испанские власти не имели информации о подозреваемых, участвовавших
в организации терактов, тогда как подобной информацией обладали другие
государства-члены.
Весенний саммит Евросоюза 2004 года принял решение о необходимости
включения в проект Конституционного договора «клаузы солидарности», о создании
структуры для сбора информации и разведывательных данных «Ситсен» –
Ситуационном центре (Ситсен- Situation centre), а также об учреждении новой
должности в ЕС – Координатора по борьбе с терроризмом. Обе структуры
предназначены были для усиления координирующей роли Евросоюза и концентрации
информации, касающейся терроризма, на наднациональном уровне.
Первым
координатором, немедленно приступившим к работе, был назначен Гий де Вриес,
представлявший Нидерланды в Конвенте. C 2007 года этот пост занимает бельгиец,
Жиль де Керков, профессор европейского права, возглавлявший до этого департамент
внутренних дела и юстиции в секретариате Совета ЕС.
Пост Координатора имеет скорее символическое, чем практическое значение:
функции его немногочисленны, бюджет в его распоряжение крайне ограничен, он не
имеет полномочий для выдвижения законодательных инициатив и созыва министров
внутренних или иностранных дел. В обязанности нового действующего лица
антитеррористической
политики
ЕС
входит
координация
работы
Совета
в
соответствующей сфере; анализ применения всего имеющегося у ЕС арсенала средств
противодействия терроризму, а также мониторинг выполнения решений Совета и
Плана действий. Однако он не обладает рычагами воздействия на национальные
правительства, если они уклоняются от выполнения тех или иных пунктов Плана, а
также предоставления необходимой информации.
Координатор осуществляет
представительские функции во взаимодействии с внешними партнерами, главным
образом, с США.
254
В области сотрудничества разведывательных ведомств институты ЕС также не
обладают
сколько-нибудь
значимыми
полномочиями.
В
процессе
создания
Ситуационного центра Австрия и Бельгия предлагали структуру, подобную ЦРУ.
Однако, пять государств-членов, обладающих самыми сильными ресурсами разведки
(Франция, Германия, Италия, Испания и Великобритания) выступили категорически
против, опасаясь утечки информации. Таким образом, на вооружении у Евросоюза
нет своего разведывательного центра; Ситсен, действующий при секретариате Совета
в Брюсселе, имеет в распоряжении национальных экспертов, которые анализируют
информацию, предоставляемую государствами-членами, которые вправе определять,
какую именно информацию пересылать Ситсену.
С 2005 года в своих аналитических разработках Центр соединяет данные о
внешней угрозе терроризма с информацией о внутренней безопасности, что в любом
случае имеет позитивный эффект, так как побуждает министров внутренних и
иностранных дел, а также национальные спецслужбы совместно оценивать угрозу
терроризма, иными словами, накапливать оперативные acquis в противодействии
терроризму. На первое место в этой сфере выходит обмен информацией о состоянии
транспортной системы, угрозах критическим инфраструктурам в государствахчленах, финансировании террористических групп. Специалисты Ситсена стремятся
определить, насколько серьезна угроза, какие действия следовало бы национальным
государствам принять незамедлительно, какими инструментами из имеющегося
арсенала средств можно было бы воспользоваться. Аналитики Ситсена, работающие
круглосуточно, опираются на открытые источники, в том числе и на публикации в
СМИ, доклады Комиссии, а также материалы национальных разведывательных служб
всех государств-членов. Центр обменивается информацией и с Европолом, хотя и не
имеет, в отличие от последнего, прямого доступа к информации национальных
полицейских ведомств382.
Нельзя не отметить, что качество аналитики Ситсена во многом зависит от
готовности национальных сил безопасности и спецслужб делиться информацией. С
другой стороны, государства-члены снабжают Центр не просто необработанными
данными, а готовой аналитикой, поэтому Ситсен по существу занимается
Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европей-ского Союза. М.:
Европейский учебный институт при МГИМО(У): Гриф и К, 2011. С.204
382
255
компиляцией, соединяя все частицы информации, исходящей от государств-членов.
Однако он выдает свою собственную продукцию, предназначенную для ее
специальных потребителей – Совета и Высокого Представителя, таким образом,
аналитика Центра пригодна для использования ее в процессе принятия решений
институтами ЕС.383
Реакция Евросоюза на теракт в Мадриде свидетельствовала об изменении его
политики в сторону акцента на усиление обмена информацией между национальны
правоохранительными органами – полицейскими и таможенными службами,
финансовой разведкой, судами и другими ведомствами, ответственными за выявление
угроз безопасности, уголовное преследование и наказание преступников. В обмене
информацией важная роль предназначена и европейским ведомствам, прежде всего,
Европолу. Защите информационных систем также уделено значительное внимание в
антитеррористической политике Евросоюза. Рамочное решение Совета об атаках на
информационные системы, принятое в феврале 2005 года на основе положений
Конвенции Совета Европы 2001 года о киберпреступности, направлено на сближение
национальных уголовных законодательств и преследование незаконного доступа к
информационным системам, нарушения неприкосновенности систем и содержащихся
в них данных.384
В мае 2005 года семь государств-членов ЕС (Бельгия, Испания, Германия,
Франция, Люксембург, Нидерланды и Австрия) подписали Прюмский Договор,
предусматривающий более тесное сотрудничество в сфере борьбы с терроризмом,
нелегальной иммиграцией и трансграничной преступностью. Договор содержал ряд
инноваций, таких как обмен базами данных по ДНК и отпечаткам пальцев, а также
общие правила обеспечения безопасности в воздухе. В чрезвычайных случаях
национальные
383
полицейские
службы
получили
возможность
преследовать
Wahl.T. The European Union as an Actor. P.152-154.
Рамочное решение 2005/222/ПВД Совета от 24 февраля 2005 г. об атаках на информационные
системы // Official Journal. 2005. L 69. P.67. Перевод и предисловие Четверикова А.О.
http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/law_defence/information_system.htm
384
256
преступников на территории другого государства ЕС даже без обращения за
разрешением385.
ЕС имеет несколько баз данных, в которых содержится информация о
терроризме. Прежде всего, это Шенгенская информационная система, в которой
содержится
информация
о
лицах,
въезжающих
в
Евросоюз,
и
Евродак
(дактилоскопическая система, содержащая данные об ищущих убежище). В скором
будущем начнет функционировать Визовая система, кроме того, по предложению
Комиссии, разрабатывается централизованная система информации об уголовных
преступлениях. Серьезным препятствием остается несопоставимость технических
характеристик национальных информационных систем, даже когда их запуск
согласован.
Примером
может
служить
затягивание
запуска
Шенгенской
информационной системы второго поколения. Государствам-членам удалось создать
информационную сеть национальных ведомств финансовой разведки (FIUNET) для
обмена информацией о финансировании террористов. В своем распоряжении
информационную систему имеет и Европол, куда государства-члены поставляют
данные о лицах, подозреваемых в терроризме или связях с террористами; в системе
помещены сведения о разыскиваемых террористах.
Утверждение третьего пакета антитеррористических мер было реакцией на
лондонские взрывы в июле 2005 года. В режиме чрезвычайной срочности министры
внутренних дел и юстиции приняли решение о подготовке введения вслед за
европейским ордером на арест ордера на получение доказательств; расширении
функций Шенгенской и Визовой информационных систем; предотвращении
радикализации и вербовки в террористические организации; ужесточении контроля
над торговлей, хранением и транспортировкой взрывчатых веществ; усилении
противодействия финансированию терроризма. В сентябре 2005 года Совет принял
крайне жесткую третью директиву об отмывании денег, посредством которой
положения первых двух директив о преступных доходах распространялись и на
террористические действия386. Директива предназначена была для выполнения
рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег
Впоследствии, в 2007 году Прюмский договор был инкорпорирован в право ЕС.
Directive 2005/60/EC of 26 October 2005 on the prevention of the use of the financial system for the
purpose of money laundering and terrorist financing // Official Journal. 2005. L 309. P.15-35.
385
386
257
(ФАТФ) и требовала передачи информации обо всех подозрительных трансакциях на
сумму свыше пятнадцати тысяч евро национальным подразделениям финансовой
разведки. Круг лиц и ведомств, обязанных предоставлять соответствующую
информацию, чрезвычайно широк: кроме кредитных и финансовых учреждений, в
том числе, страховых брокеров, учреждений, агентов по недвижимости, казино,
аудиторов, бухгалтеров и др., в список включены были компании, оказывающие
услуги по созданию и юридическому сопровождению компаний и трастов.
Относительно политического инструмента борьбы с терроризмом - Плана
действий государства-члены решили, что эффективнее будет ускорить выполнение
существующего, чем разрабатывать новый. Действующий План чрезвычайно
подробен и детализирован; он состоит из 50 страниц и включает около 200
согласованных
мер,
приоритетным
из
которых
названо
формирование
антитеррористического законодательства ЕС. Другие же пункты охватывают
разнообразные направления политики Евросоюза, такие как полицейское и судебноправовое сотрудничество; законодательство, направленное против отмывания денег и
на замораживание преступных доходов; усиление транспортной и пограничной
безопасности; защита жизненно важных для государства служб – здравоохранения,
продовольственного и водоснабжения в случае совершения террористического
действия. В Плане определены также обязанности государств-членов, с одной
стороны, и институтов и ведомств ЕС – с другой.
В некотором смысле, столь обширный спектр планируемых действий ЕС
оправдан, так как эффективная антитеррористическая политика предполагает не
только
законодательную
и
правоприменительную
практику
и
обеспечение
безопасности от внешних угроз. Министрам финансов стран ЕС предписано
предпринимать усилия для пресечения финансирования терроризма; органам
здравоохранения - запасаться необходимыми медицинскими препаратами, которые
могут экстренно потребоваться; министрам транспорта - готовиться защищать
жизненно важные инфраструктуры. Однако государства-члены и до появления Плана
действий ЕС осуществляли требуемую координацию всех национальных ведомств,
которые могут быть задействованы для отражения и ликвидации последствий
террористической атаки. Несравнимо более сложная задача – соединить в одном
258
направлении усилия 27 государств. Кроме того, как справедливо указывает
Д.Кеохейн, «получается, что если мы действительно хотим бороться с терроризмом,
мы должны решать все мировые проблемы».387 Он также полагает, что слабость
Плана действий состоит в том, что он слишком громоздкий для эффективной
координации, настолько, что некоторые чиновники высшего ранга в ЕС не в
состоянии прочесть его до конца. Очевидно, требовался другой документ – стратегия,
содержащая лишь систему общих принципов противодействия терроризму, что
поставило бы более четкие цели и направления для выполнения Плана.
О сущности и направленности стратегии недвусмысленно высказался в 2004
году Хавьер Солана. Высокий представитель по ОВПБ выразил скептицизм
относительно применения чрезвычайных мер, особенно военного вмешательства, и
подчеркнул необходимость разрабатывать последовательную стратегию на основе
правовых инструментов и расследований:
«Серьезное сражение с международным терроризмом не сосредоточено на
вооруженной борьбе или военных действиях. В центре находится обмен
информацией
при
высоком
уровне
доверия
между
странами,
осуществляющими такой обмен. В противном случае нам не одержать победы в
этой битве».388
Именно на таких принципах основана Стратегия борьбы с терроризмом,
которая вместе с планами действий составляет политические acquis борьбы с
терроризмом. Страны ЕС согласовали стратегию в декабре 2005 года с целью более
четкого определения целей антитеррористической политики Евросоюза. Она
включает четыре элемента:
 предотвращение террористических действий; выявление и устранение причин
терроризма для того, чтобы воспрепятствовать пополнению рядов террористических
организаций и не допустить появления нового поколения терроризма. Главное
средство в данном направлении деятельности - противодействие радикализации и
См.: Keohane D. Implementing the EU’s Counter-Terrorism Strategy. Intelligence, Emergencies, and
Foreign Policy // International Terrorism – a European Response. P.64.
388
Solana J. Interview // La Repubblica., 2004. 18 July. Цит. по: Pastore F., Friedrichs J., Politi A. Is there a
European Strategy against Terrorism? A brief assessment of supranational and national responses. Rome:
CeSPI Working Papers, 2005. P.8.
387
259
вербовки террористов посредством выявления методов, пропаганды и инструментов у
них на вооружении;
 защита граждан и инфраструктуры с тем, чтобы минимизировать уязвимость целей,
выбранных террористами для атаки. В этой сфере ЕС предпринимает действия для
укрепления пограничной безопасности, обеспечения защиты транспорта и других
крит