close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

...политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

код для вставкиСкачать
Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
при Отделении общественных наук РАН
Государственная политика
противодействия коррупции
и теневой экономике
в России
Том 1
Москва
Научный эксперт
2008
1.indb 1
07.02.2008 15:27:45
УДК 338.22:35
ББК 65.012.2
Г 72
Рецензенты:
Колодкин Л.М., доктор юридических наук, профессор
Исправников В.О., доктор экономических наук, профессор
Коллектив авторов:
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Бахтизин А.Р., Вакурин А.В.,
Ванцев В.А., Васин Ю.Г., Вилисов М.В., Глинкина С.П., Гук Д.В., Данилина Т.А., Елисеева И.И., Круглов А.Ю., Латов Ю.В., Майдыков А.А., Максимов В.К., Малчинов А.С.,
Мартюшов Ю.С., Наумов Ю.Г., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Сулакшина А.С., Тимченко А.В., Ярутич А.Ю., Яцушко А.Н.
Под общей редакцией Сулакшина С.С.
Г 72
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике
в России. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. — 464 с.
ISBN 978-5-91290-004-4
Коллективная двухтомная монография представляет результаты комплексного
исследования проблем коррупции и теневой экономики в современной России. Авторским коллективом предложен новый подход к противодействию указанным явлениям. В данном исследовании коррупция и теневая экономика представлены как
тесно переплетенные и взаимопорождающие друг друга явления. Проблемы коррупции и теневой экономики были рассмотрены в рамках выделенных шести основных
контуров (типов) как самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений: кадровая коррупция, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и
власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.
Во втором томе будет изложена программа государственно-управленческих
действий противодействия коррупции и теневой экономике.
Предназначена для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов
и всех, кто интересуется современными экономико-правовыми проблемами реализации государственной экономической политики.
УДК 338.22:35
ББК 65.012.2
ISBN 978-5-91290-004-4
1.indb 2
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН, 2008
07.02.2008 15:27:48
Введение
Настоящая монография представляет собой первую часть (первый том) исследования проблем противодействия коррупции и теневой экономике в РФ.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации1 коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как
одна из мер обеспечения национальной безопасности. В мае 2006 г. в своем
послании Президент России признал коррупцию одним из самых серьезных
препятствий на пути развития страны2.
Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием повышения уровня жизни населения, развития
экономики, становления гражданского общества, для эффективной борьбы с
организованной преступностью3. Рост коррупции в России — один из основных антифакторов привлечения иностранных инвестиций и современных
технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказывается как на внешнем имидже, так и на инвестиционном рейтинге России.
Перечень отрицательных последствий коррупции велик. В этой связи эффективная борьба с коррупцией неизбежно влечет за собой коренные изменения
не только в государстве, но и в социуме в целом. Одновременно действенная
борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда объединенных
в единую систему целей. Авторским коллективом данной книги выделяется
пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:
Первая. Увеличение эффективности и компетентности власти в государственном управлении, авторитета власти внутри и вне страны.
Вторая. Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов
России.
Третья. Снижение экономических издержек, оздоровление экономики.
Четвертая. Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной
конкуренции).
Пятая. Оздоровление социально-психологического состояния населения, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов.
Несмотря на то, что коррупция как явление достаточно хорошо изучена (Россией ратифицировано большинство международных конвенций о
борьбе с коррупцией, существует несколько проектов антикоррупционных
1
Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ от 10 января 2000 г.,
№ 2, ст. 170.
2
<www. kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml>. 2006. 23 мая.
3
Малько А.В. Коррупция как основная честь теневой юридической жизни общества: методология исследования // <http://sartraccc. sgap.ru/Pub/malko>. 2006. 17 июня.
3
1.indb 3
07.02.2008 15:27:48
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
нормативных правовых актов и программ, во многих регионах есть свои
собственные программы борьбы с коррупцией, действуют почти два десятка различных центров, институтов, сконцентрировавших свою деятельность на изучении коррупции и теневой экономики), уровень коррупции не
только не снижается, но, напротив, продолжает расти. В чем же причины
неудач в противодействии коррупции?
Почему, признав коррупцию одной из угроз национальной безопасности и одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны, государство практически ничего не может предъявить обществу в качестве
реальных достижений в борьбе с коррупцией, за исключением арестов отдельных чиновников, обвиненных в получении взяток?
Таких причин можно назвать несколько:
Первая причина — это отсутствие действительной политической воли.
Коррупция носит тотальный характер и пронизывает все сферы общественной жизни. Она стала привычным явлением, нормой жизни, а ряд экспертов придерживаются позиции, что коррупция — это вообще единственный
на сегодня реальный способ управления. Поэтому перед нами встает самый
главный и самый сложный вопрос: как можно ожидать от власти эффективных мер по борьбе с коррупцией, если она сама коррумпирована?
Вторая причина заключается в том, что большинство современных отечественных разработок по противодействию коррупции касается лишь отдельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в
отрыве от решения проблем оздоровления экономики в целом.
Вместе с тем, совершенно очевидно, что без комплексной, всеобъемлющей общероссийской стратегии и такой же программы противодействия
коррупции и теневой экономике, какого-либо стабильного позитивного эффекта в деле борьбы с этими явлениями достичь невозможно, даже в условиях отдельного региона.
Предлагаемые сегодня варианты подходов к борьбе с коррупцией (противодействия коррупции) также существенно отличаются друг от друга по содержанию мер и способов такой борьбы — в зависимости от конкретного вида
коррупции, сфер ее проявления и иных критериев классификации коррупции.
По мнению разработчиков, ни одну из классификаций проявлений коррупции, представленных сегодня в теории и применяемых на практике
(включая законодательство и правоприменение), нельзя признать отвечающей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению.
В связи с этим мы выделяем шесть основных контуров (типов), шесть
самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений4.
4
Вилисов М.В., Сулакшина А.С. Коррупция и теневая экономика: Проблемный анализ.
Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
Вып. № 6. М.: Научный эксперт, 2006.
4
1.indb 4
07.02.2008 15:27:48
Введение
Первый контур (тип) — кадровая коррупция. Основывается на взаимосвязи двух субъектов: лица, обладающего правом назначения на должность
либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в получении этой должности. Среди основных отрицательных последствий кадровой коррупции — некомпетентность чиновников,
неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти.
Есть ряд общих для всех видов кадровой коррупции проблем и вариантов
их разрешения. Однако существуют специфичные проблемы, наличие которых предопределяет необходимость отдельного анализа феномена кадровой
коррупции в различных ветвях власти: исполнительной (система назначений
на должность), законодательной (представительной, включая систему выборов), судебной и не вполне еще сформировавшейся контрольной.
Анализ проблем кадровой коррупции в исполнительной власти связан,
прежде всего, с выявлением наиболее «привлекательных» в коррупционном отношении должностей. Главным образом, это должности, связанные
с перераспределением финансовых потоков (главные и иные распорядители бюджетов и их помощники; лица, формирующие предложения по расходам — от завхоза до ответственного по НИОКР; лица, осуществляющие
контроль за перемещением финансовых потоков и др.). Следующая группа — это лица, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, включая лицензирование и иные виды разрешений. Потенциально коррупционной является работа по аттестации персонала, а также кадровая работа.
Следующие группы — это управление имуществом, оказание государственных услуг. К потенциально коррупционным относятся любые должности в
системе правоохранительных органов, которые наделяют обладателей таких
должностей полномочиями возбуждать, приостанавливать и прекращать
уголовные дела и административных производства, составлять административные протоколы и т. п.
Существует целый ряд крупных коррупциогенных проблем в функционировании законодательной (представительной) власти. Это и неэффективность общественного контроля за выборными процедурами, участие в
выборах представителей преступных сообществ, покупка мандатов в региональных и местных органах представительной власти и др.
Одной из наиболее уязвимых и «привлекательных» для коррупции сфер
власти, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система. Здесь коррупционной притягательностью обладает практически любая должность, от
функционального «наполнения» которой существенно зависят конкретные
формы и масштабы коррупционных проявлений. Коррупция в судебной
системе во многом связана с несовершенством института назначения судей
и отсутствием действенного контроля за механизмом их назначения.
Второй контур (тип) — экономическая коррупция. Основная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и
5
1.indb 5
07.02.2008 15:27:48
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют
также «коррупционными услугами», т. е. услугами по «продаже» властного ресурса либо использованию такого ресурса в целях привлечения иных
административных ресурсов. Рассматриваемый вид коррупции приводит
к ограничению конкуренции, торможению рыночного прогресса, возрастанию издержек бизнеса, снижению инвестиционных рейтингов и т. п.
Отметим, что именно в этом контуре (типе) коррупции мы рассматриваем коррупционные проявления в частном секторе, т. е. в сфере отношений
бизнес–бизнес.
Третий контур (тип) — сращивание бизнеса и власти — отличается от
остальных тем, что в нем всегда присутствует конфликт интересов — частных и государственных. Сращивание бизнеса и власти также можно рассматривать как особую форму экономической коррупции, отличающуюся
от остальных субъектным составом, мотивацией коррупционного поведения, но, главным образом, способами борьбы. Этот вид выделяется в отдельный блок.
Четвертый контур (тип) — это идейная коррупция. Она охватывает
все указанные контуры и напрямую связана с некомпетентностью власти,
с неэффективностью ее работы, низким рейтингом и авторитетом. Идейная коррупция — это монополизация и ограничение пространства выбора
властных решений. Данная тема мало разработана, особенно в плане уголовно-правового преследования. Это — вопрос определения грани между
политическими взглядами, как убеждением, и государственной изменой
как преступлением.
Идейная коррупция тесным образом связана с кадровой коррупцией, а
также с экономической, особенно в форме казнокрадства. Идейная коррупция также связана с отсутствием официальной идеологии государства, с навязанной России западной ценностной моделью.
Пятый контур (тип) в рассматриваемой схеме — теневая экономика.
Теневая экономика и коррупция неотделимы друг от друга и порождают
друг друга. Между этими двумя явлениями существуют неразрывные двусторонние связи. Теневой сектор находится вне поля правовой защиты и является благодатной почвой для разрастания коррупции. Теневая экономика
создает устойчивый спрос на коррупционные услуги и программирует необходимое ей число коррумпированных чиновников. Кроме того, коррупционная деятельность сама по себе является частью теневой экономики.
С другой стороны, наличие коррумпированного чиновника и, например,
административных барьеров заставляет бизнес «уходить в тень».
В связи с этим, борьба с коррупцией неэффективна без одновременной
борьбы с теневой экономикой.
В сфере теневой экономики мы выделяем две основные проблемы, которые требуют безотлагательного разрешения.
6
1.indb 6
07.02.2008 15:27:48
Введение
Первая проблема связана с так называемыми «коррупционными услугами» в широком смысле, т. е. со случаем, когда предмет коррупционной деятельности совпадает с предметом теневой экономической деятельности.
Материальный эффект от коррупционной деятельности является частью
теневого дохода.
Вторая проблема, которая также требует разрешения в контексте борьбы с коррупцией, — это, прежде всего, макроэкономические финансовые
решения государства, продуцирующие теневую экономику. Речь идет о финансовой, налоговой политике государства, которая ведет к масштабному
уклонению от налогов, к наличному обороту, снижению потенциала безналичных расчетов, созданию неоправданных административных барьеров,
заставляющих бизнес уходить в тень.
И, наконец, шестой контур (тип) — бытовая коррупция.
С данным видом коррупции мы сталкиваемся в повседневной жизни,
потому что она затрагивает такие сферы, как образование, здравоохранение, дорожное движение и пр. Опасность этого вида коррупции заключается в том, что, «поражая» основные сферы жизни общества, она становится
привычным явлением и нормой жизни.
Говоря о возможных методах борьбы с указанными выше явлениями,
необходимо отдавать себе отчет, что в сегодняшних условиях практически
все трудоспособное население в той или иной мере участвует в различных
формах коррупции и теневом секторе, поэтому одним из основных методов борьбы может стать легализация отношений (амнистия капиталов,
легализация отдельных видов коррупционной деятельности по примеру
ряда зарубежных стран, где легализован лоббизм и сформированы законодательные основы правомерной деятельности по продвижению частных
интересов).
Вместе с тем, нужно понимать, что легализация некоторых форм коррупции не может решить всех проблем.
Несправедливое распределение богатства является одной из причин коррупции. Речь идет о низком уровне оплаты труда чиновников, что вынуждает их искать иные пути для получения дохода. Здесь нужно еще раз оговориться, что нельзя устранять эту причину в отрыве от остальных причин.
В России сформировался целый идеологический пласт чиновничества, для которого коррумпированность — это не какая-то аномальная ситуация, а норма
жизни, норма государственной службы, норма предпринимательства. В этой
связи считаем необходимым подчеркнуть, что меры по борьбе с коррупцией
(противодействие коррупции) будут эффективны только тогда, когда они будут реализованы в комплексе. Образно выражаясь, необходимо пройтись
«неводом» по всем аспектам коррупции и теневой экономики, и только тогда можно рассчитывать на какой-либо результат, на сдвиг с мертвой точки,
в которой Россия находится уже продолжительное время.
7
1.indb 7
07.02.2008 15:27:48
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к
разрешению этой проблемы. Коррупция не только самовоспроизводна,
но также неоднородна и трансформативна. Поэтому принятие отдельного
Федерального закона о противодействии коррупции и теневой экономике является неадекватным инструментом для высокоэффективного противодействия коррупции. Кроме того, важно учитывать такой политико-психологический аспект идеи специального закона о борьбе с коррупцией, как
юридическое увековечивание коррупции — неотъемлемой части российской
действительности.
Признание невозможности полного искоренения коррупции не наделяет государство правом ограничиваться лишь констатацией социально-негативного характера коррупции и наказанием отдельных коррупционеров.
Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая
доктрина противодействия коррупции и теневой экономике, отвечающая
заявленным амбизициозным целям социально-экономического развития
России — Концепция государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в России, утверждаемая указом Президента РФ.
Подводя итог краткому предварительному описанию того концептуального подхода, который использовался авторским коллективом Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при
выполнении настоящего исследования, отметим, что в современной теории
и практике борьбы с коррупцией сформировалось и применяется значительное число ставших уже классическими, а также и уникальных подходов
к борьбе с коррупцией. Авторский коллектив, в той мере, в которой это соответствовало избранному концептуальному подходу, стремился использовать этот ценный теоретический и практический опыт.
При разработке концептуальных основ государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в России авторы монографии
исходили из того, что ликвидировать коррупцию как явление полностью,
по-видимому, невозможно. Однако уменьшить ее объемы и общественную
опасность до уровня, который бы не служил непреодолимым препятствием
для экономического прогресса и роста уровня жизни большинства россиян — задача, на наш взгляд, посильная. В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к решению данной проблемы.
Авторский коллектив при проведении настоящего исследования исходил из того, что позитивный потенциал стихийной борьбы с коррупцией в
нашей стране уже исчерпан. Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая доктрина противодействия коррупции, отвечающая заявленным амбициозным целям социально-экономического развития
России.
Итак, для борьбы с коррупцией и теневой экономикой нами предлагаются следующие ключевые решения:
8
1.indb 8
07.02.2008 15:27:48
Введение
1. Платформа политической воли и публичное политическое решение.
2. Поэтапная обеспеченная программа охвата различных категорий госслужащих государственных должностных лиц новыми мерами борьбы
с коррупцией.
3. Создание федерального органа исполнительной власти по управлению
госслужбой (с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией).
4. Добровольный антикоррупционный «колпак» (добровольное ограничение некоторых конституционных прав госслужащих).
5. Жесткая формализация деятельности госслужащих.
6. Разработка и введение механизма кадровых историй для госслужащих.
7. Введение парламентской процедуры проверки законопроектов на коррупциогенность.
8. Усовершенствование наказаний, в т. ч. повышение определенности и
суровости во всех необходимых случаях.
Основополагающими из них являются: платформа политической воли
и публичное политическое решение. Необходимо на уровне политического
руководства страны системно решать эту проблему, а не только обозначать
ее существование. Выход из логической ловушки тотальной коррумпированности власти состоит в поэтапной, нормативно обеспеченной программе,
которая постепенно будет охватывать разные категории государственных
служащих и властно-политических лиц. И это — добровольный «колпак»,
т. е. ограничение некоторых конституционных прав представителей руководящих должностей государственной службы РФ.
К основным управленческим решениям по противодействию коррупции
и теневой экономике относятся следующие:
1. Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной
политики противодействия коррупции и теневой экономике».
2. Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и
субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих РФ.
3. Тарифно-квалификационный кодекс РФ.
4. Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц,
замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих».
5. Федеральный закон о внесении изменений в следующие кодексы Российской Федерации: Гражданский, Бюджетный, Налоговый, об административных правонарушениях, Уголовный, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Уголовно-процессуальный,
а также в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан,
федеральные законы — «О системе государственной службы РФ»,
«О государственной гражданской службе», «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «Об органах судейского сооб9
1.indb 9
07.02.2008 15:27:49
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
щества в Российской Федерации», «О политических партиях», Закон
РФ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об образовании», «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании», «О некоммерческих организациях»,
«О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом
регулировании», «О несостоятельности (банкротстве) », «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных или муниципальных нужд», «О лекарственных
средствах», «О безопасности дорожного движения» — в целях противодействия коррупции и теневой экономике.
6. Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
7. Указ Президента РФ «О Регламенте Администрации Президента РФ».
8. Указ Президента РФ о внесении изменений в Указы Президента РФ
«О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной
гражданской службы» от 1 июня 1998 г. № 641 и «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая
2005 г. № 609.
9. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ
«О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ
«О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации».
11. Постановление Правительства РФ «О полномочиях органов государственной власти в области безопасности дорожного движения».
В настоящее время предложенные решения обозначенных нами задач
соотносятся с действующим законодательством РФ и дают нам право обосновывать наши предложения. Разработка концепций указанных документов
в настоящее время ведется Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Все перечисленные выше документы
войдут во второй том монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России».
10
1.indb 10
07.02.2008 15:27:49
Глава 1. Постановка задачи
1.1. Постановка задачи разработки государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
Нужна ли России государственная политика борьбы с коррупцией? Для
большинства граждан России такого вопроса, по-видимому, не существует. Рядового гражданина скорее интересует другое: когда начнется реальная борьба с коррупцией, и начнется ли она вообще? Парадокс заключается,
однако, в том, что граждане имеют возможность едва ли ни ежедневно наблюдать аресты мелких и крупных чиновников, обвиняемых в получении
взяток, но не видят в этом какой-либо государственной политики борьбы
с коррупцией. Для большинства противодействие коррупции в России напоминает череду кампаний, приуроченных к политическим сезонам, но не
постоянную функцию государства, стремящегося обеспечить адекватные
социальным потребностям экономическое развитие, эффективную защиту
прав граждан и законных интересов организаций.
Признание почти всеми экспертами невозможности полного искоренения коррупции (по крайней мере, в условиях когда-либо существовавших
типов социального устройства) не дает государству права ограничиваться
лишь декларированием социально негативного характера коррупции и наказанием коррупционеров. С философской точки зрения конечной целью
борьбы с коррупцией, по-видимому, следует признать собственно борьбу
с ней. Современная цивилизация обречена на борьбу с коррупцией уже в
силу естественного стремления к самосохранению. В качестве прикладной
цели борьбы с коррупцией может рассматриваться снижение распространенности и общественной опасности последней до уровня, который не является непреодолимым препятствием экономического развития, адекватного потребностям общества и законодательно закрепленным ценностями
и приоритетам. Низведение коррупции до «социально терпимого уровня»
в контексте названной цели есть лишь один из ее аспектов, которым достаточно легко манипулировать.
1.2. Методология разработки государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
как государственно-управленческой практики
Под политикой в контексте настоящей работы в основном понимается
государственное управление.
С позиций научной методологии необходимо соединить две существенно самостоятельные дисциплины: проблемной аналитики и юридико-тех11
1.indb 11
07.02.2008 15:27:49
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
нической и управленческой технологии. При этом имеется в виду, что вся
работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна отвечать
требованиям к управленческим государственным документам в соответствии с действующими регламентами государственно-управленческих процедур и нормативно-правовых актов.
Разработка в предлагаемой постановке отличается от сходных по звучанию. Чаще всего дело ограничивается ответом на вопрос: что происходит
(что плохо)? Ответ звучит риторически — уровень коррупции высок, масштабы теневой экономики велики, методы борьбы с указанными явлениями
неэффективны. Это правильно, но надо бы и дальше продвигаться. Реже отвечают на вопрос — почему это так, в чем природа и причины негативных
явлений? Совсем редко отвечают на вопрос — что делать? (Обычно пафос
уходит на вопрос — кто виноват и что с ним за это делать). И уж совсем
редкость — ответы на вопрос — как делать, кто будет делать, как подтверждать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких
ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при
этом контролируя для определения результативности своих действий, на
какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как
очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования
государственной политики как управленческой задачи. А сама политика
приобретает характер ответственных управленческих действий, способных
по существу решать проблемы общества и государства.
1.2.1. Государственная политика как управленческая категория
В работе, ставящей целью исследование вопросов политики противодействия коррупции и теневой экономике, задание ее в соответствующей
Концепции и других государственно-управленческих документах, важно
уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте.
Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее
однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что без
уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику
определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности, не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.1 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в
настоящей разработке целях.
Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и
порядка реализации государственно-политических решений (поставлен1
Подробнее см. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7
12
1.indb 12
07.02.2008 15:27:49
Глава 1. Постановка задачи
ных государственной властью целей)2. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления,
представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и
инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита. Определение исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории). Определение программы действий, т. е. распределения
мер, решений и действий во времени. Определение политических условий
и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ
(пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления.
На рис. 1 показана упрощенная топология государственной политики, как
предмета проектирования. В пакете государственно-управленческих документов политики противодействия коррупции и теневой экономике в конечном итоге все указанные на рис. 1 элементы3 должны быть в явном виде
определены.
1.2.2. Цель, статус и место государственно-управленческих документов
политики противодействия коррупции и теневой экономике в системе
российского законодательства и политической нормативистики
Цели создания и легитимизации государственно-управленческих документов политики противодействия коррупции и теневой экономике, т. е. их
имплементации в законодательное и государственно управленческое пространство России заключаются в следующем:
— упорядочении управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по противодействию коррупции и теневой экономике;
— создании системы (механизма) предупреждения и эффективного
противодействия коррупции и теневой экономике, отличающейся
прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой
зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменяющихся политических элит страны или лоббирующих группировок.
2
Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. Вып. 1., М., 2006.
3
Подробнее см. Главу 7, параграф 7.3 «Проблемно-управленческое дерево».
13
1.indb 13
07.02.2008 15:27:49
14
1.indb 14
07.02.2008 15:27:49
И
С
Компарация
Субпроблемы
Субъекты
и объекты
И
А
Мониторинг
Результат
Неделимые
задачи
С
Идеи,
концепты,
контуры
решений
задач
Реализация
Меры,
действия,
решения
–Послание
Президента РФ;
–указ;
–закон;
–доктрина;
–программы.
Действия
и процессы:
– организовывание;
– акты управления;
– пропаганда и
воспитание;
– духовная подготов
ка и мобилизация
(апелляция
к менталитету).
Государственно
управленческие
документы:
Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной
политики
Ц
И
Глава 1. Постановка задачи
Концепция политики противодействия коррупции и теневой экономике
в данной работе разрабатывается как основной государственно-управленческий документ, определяющий содержание государственной политики в
обсуждаемой области управления, формирующий и приводящий в действие
механизм ее исполнения.
В случае легитимизации на практике, если до этого дойдет дело, Концепция может утверждаться Указом Президента РФ и (или) приниматься федеральным законом. Тогда она будет являться нормативно-правовым актом
и станет обязательной для исполнения всеми органами государственной
власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами,
включая нерезидентов.
Концепцию, как вид документа, следует относить к классу доктринальных
государственных документов. К сожалению, традиция в современной России заключается в том, что доктрины зачастую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания.
Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для
исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными.
Это относится подчас и к посланиям Президента Федеральному собранию.
С точки зрения возможного практического использования Концепции и повышения уровня ее управленческого воздействия на действия исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма исполнения в Концепции
должны предусматриваться специальные нормативные конструкции. Как
можно видеть на рис. 2 Концепция может влиять на целый ряд законодательных актов в системе российского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента РФ.
Н
альные
президента
Президента
Федеральные
Легитимизация
*
*
*
* вновь принимаемые
Рис. 2. Место Концепции противодействия коррупции и теневой экономике в системе
федерального российского законодательства и политической нормативистики
15
1.indb 15
07.02.2008 15:27:49
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
1.2.3. Методология разработки государственной политики
Разработка государственной политики противодействия коррупции и
теневой экономике основана на ценностно-ориентированном, нормативноправовом и системно управленческом подходах.
Документы, определяющие содержание государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, в отличие от известных академических разработок, разработанных в научно-экспертном сообществе,
должны быть кондиционными на случай их принятия в реальных процедурах государственного управления.
Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их
обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.
Конечный пакет документов (в целом включающий Указ Президента РФ
«Об утверждении Концепции государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике»; Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ государственных и муниципальных служащих РФ; Тарифно-квалификационный кодекс РФ; Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; Федеральный
закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные
законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный
закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»; Федеральный закон
«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и др.)
должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по противодействию коррупции и теневой экономике в России, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей,
которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по
решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку.
В этой связи методологически работа по формированию политики противодействия коррупции и теневой экономике, как управленческой практики, в обязательном порядке разбивается на два этапа.
Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля,
16
1.indb 16
07.02.2008 15:27:49
Глава 1. Постановка задачи
его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора
идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их
программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим
образом (рис. 3).
Рис. 3. Методология разработки политики противодействия коррупции и теневой
экономике
Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих
достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы (рис. 4)4.
Рис. 4. Проблемная матрица
4
Подробнее см. Главу 7, параграф 7.2 «Проблемно-управленческая матрица политики
противодействия коррупции и теневой экономике»
17
1.indb 17
07.02.2008 15:27:49
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом.
Проблемная матрица
№
Проблема (задача)
Причина (фактор)
Идея, концепт решения
1
2
n
Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 5) которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий
государственного управления на основе идей и концептов, полученных на
этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.
Идеи
и концепты
решений
Управленческие
действия
Управленческие
документы
Рис. 5. Управленческая матрица
Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следующим образом.
Управленческая матрица
№
Идея, концепт
решения проблемы
(задачи)
Решение, мера, действие
в пространстве
государственного
управления
Вид и название государственноуправленческого документа (указ,
закон, постановление
правительства, подзаконный акт,
иное)
1
2
n
Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов
работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно
юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными
18
1.indb 18
07.02.2008 15:27:49
Глава 1. Постановка задачи
системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том
числе на стадии проектирования управления.
1.2.4. Методология факторного анализа5
Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо
выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель
(ценность). Категория ценность, как целевая характеристика, вполне измеряемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, которые несут хозяйствующие субъекты вследствие коррупционных злоупотреблений.
Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы, как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления.
Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации
проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия —
проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на
нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем
случае отвечает на вопрос «что мешает достижению целей?». Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем
последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции
проблем первого уровня (рис. 6). Здесь переход на каждый последующий
уровень возможен путем ответа на вопрос «В чем причина вышележащей
проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?». Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности
управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровнейэтажей декомпозирования в практике государственно-управленческого
проектирования может быть порядка десяти6.
Ширина же ветвления, т. е. количество конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или
интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных
5
Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9
6
Государственная промышленная политика. Под ред Е.М. Примакова, В.Л. Макарова.,
М.: Наука, 2003 г.; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика
вывода России из демографического кризиса., М., 2007.
19
1.indb 19
07.02.2008 15:27:50
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение
для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно
синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты.
1.1
1.2 1.3
1.3.1
1.3.2
1.3.3
Рис. 6. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений («Проблемно-управленческое дерево»)7
Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.
На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также
должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной
политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные
факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять.
По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики,
предупреждения.
Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает
дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, на7
Применение метода декомпозиции интегративных проблем, препятствующих реализации основных ценностных целей государственного управления в сфере противодействия
коррупции и теневой экономике позволило построить «Проблемно-управленческое дерево
политики противодействия коррупции и теневой экономике» (см. Глава 7, параграф 7.3).
20
1.indb 20
07.02.2008 15:27:50
Глава 1. Постановка задачи
оборот, без точного представления о реальных факторах государственная
политика не гарантирует своей результативности.
Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.
Использование указанных принципов государственного проектирования
позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике.
1.3. Оценка действующей версии официальной доктрины
и практик противодействия коррупции и теневой экономике в России
До настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых в последние годы
различных нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо
международные аспекты такого противодействия8. Официальные политические доктрины противодействия теневой экономике и коррупции (как на
законодательном, так и на политико-декларативном уровне) не приняты.
Существующая модель противодействия коррупции и теневой экономике
отвечает признакам элементарной, относительно упорядоченной системы, в
которой доминирующее положение занимают меры юридической ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовной) и механизмы ее реализации — с одной стороны, и общие меры обеспечения экономического развития в целом — с другой. Целенаправленное противодействие
коррупции и теневой экономике осуществляется преимущественно уголовноправовыми и административно-правовыми средствами (наиболее развитые
элементы).
8
См., например: Постановление Съезда народных депутатов РФ «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» от 14 декабря 1992 г. № 4081–1; Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г.
№ 361; Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской Федерации 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта
2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию
(подписана от имени Российской Федерации 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ); Федеральный закон «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ; Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.
(ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ).
21
1.indb 21
07.02.2008 15:27:50
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Вместе с тем, понятийный аппарат, цели, задачи, субъектный состав,
большинство средств, критерии эффективности и ожидаемые результаты
противодействия коррупции и теневой экономике в России до настоящего
времени не определены ни на нормативно-политическом, ни на декларативно-политическом уровнях.
Практика государственного противодействия коррупции в России в настоящее время сводится к следующему:
• совершенствованию законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения;
• применению в весьма ограниченных масштабах такого законодательства к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие
функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за малозначительные правонарушения);
• созданию структур по противодействию коррупции (Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции9, Комиссия Государственной
Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции, службы собственной безопасности органов государственной власти и др.);
• проведению выборочного анализа действующего и проектируемого
законодательства на предмет коррупционности, не имеющего, к сожалению, функционального влияния на отмену или принятие соответствующих нормативных правовых актов (например, заключения
Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции);
• периодическому декларированию в официальных выступлениях высших должностных лиц государства необходимости усиливать борьбу
с коррупцией (в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ);
• некоординируемому изменению законодательства, одной из попутных
задач которого инициаторы изменений называют противодействие
коррупции (законодательство о государственной службе, о защите
конкуренции, о конкурсах и др.).
С момента распада СССР в России не была разработана и релизована
ни одна федеральная целевая программа по противодействию коррупции и
теневой экономике10. Аналогичным образом может быть охарактеризована
9
Указ Президента РФ «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.
и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января
1999 г.» от 3 февраля 2007 г. № 129. (Ныне упразднен. Данный Указ Президента РФ не был
опубликован. — Прим. авт.).
10
Определенное исключение составляет региональный уровень. Например, Программа
по усилению борьбы с коррупцией в Москве.
22
1.indb 22
07.02.2008 15:27:50
Глава 1. Постановка задачи
и практика противодействия теневой экономики с теми лишь отличиями,
что специализированные государственные структуры по противодействию
теневой экономике не создаются (если не считать Федеральной службы по
финансовому мониторингу), а само противодействие теневой экономике
в основе своей подменяется борьбой с легализацией преступных доходов
и уклонением от уплаты налогов и иных сборов (что далеко не одно и то
же). Несмотря на то, что, по состоянию на 1 января 2007 г., само понятие
«теневая экономика» упоминалось в 191 нормативном акте (включая государственные образовательные стандарты), до настоящего времени в России
не принят ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого
является обеспечение противодействия теневой экономике.
Существуют достаточно веские основания полагать, что сложившиеся
практики противодействия коррупции и теневой экономике сами репродуцируют значительную часть коррупции и теневой экономики.
23
1.indb 23
07.02.2008 15:27:50
Глава 2. Понятие и современная типология
коррупции и теневой экономики в России
2.1. Теоретическое и управленческое измерение понятий коррупции
и теневой экономики
2.1.1. Правовое измерение понятий коррупции и теневой экономики
Коррупция
Несмотря на то, что, по состоянию на 1 января 2007 г., понятие коррупции и производные от него упоминались в 347 нормативных правовых актах федерального уровня (включая ратифицированные международные
договоры), утверждать, что российское законодательство содержит единое
и обязательное для всех правоприменителей определение понятия «коррупция» нельзя.
Содержащиеся в упомянутых антикоррупционных конвенциях ООН и
Совета Европы определения понятия «коррупция» (включая собирательное понятие, выводимое из систематического анализа текста Конвенции
ООН против коррупции) носят противоречивый характер и, к сожалению, не могут использоваться в правоприменительной практике до момента приведения в соответствие с ними Уголовного кодекса РФ. В силу п. 6
Постановления № 5 Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами
общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного
права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. «Международные договоры, нормы которых предусматривают
признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться
судами непосредственно (выделено нами — авт.), поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления
наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным)
законом».
Понятие «коррупция» также прямо не упоминается ни в одном из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные
виды коррупционных правонарушений. Однако именно перечень коррупционных правонарушений, выводимый из анализа действующего законодательства о различных видах юридической ответственности, является правовым мерилом коррупции в любой стране.
К числу коррупционных правонарушений относятся обладающие
признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинар24
1.indb 24
07.02.2008 15:27:50
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
ные проступки, административные правонарушения, а также преступления1.
К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие
признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил
дарения, предусмотренных гл. 32 Гражданского кодекса РФ2, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса.
К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие
признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность.
Перечни дисциплинарных коррупционных проступков сегодня устанавливаются федеральными законами и нормативными правовыми актами
федеральных органов законодательной, исполнительной, контрольной и судебной власти.
К числу административных коррупционных правонарушений относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями
правонарушения, за которые установлена административная ответственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях3: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47,
5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем
присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения.
Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два
вида коррупционных преступлений: коррупционные преступления в форме подкупа и иные коррупционные преступления.
К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно
совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ4: ст. 141, п. «а» и «б»
ч. 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 142,
ч. 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 183
(в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 184; 204;
210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких
коррупционных преступлений); ст. 290; 291; 304 и 309 (в случае совершения
соответствующего деяния путем подкупа).
1
Основы антикоррупционной политики. Проект Федерального закона (авт. Карапетян С.А.,
Лазарев В.В., Максимов С.В.) // Актуальные проблемы антикоррупционной политики в Российской Федерации. М.: Центр ЮрИнфоР, 2001. С. 23–24.
2
СЗ РФ от 29 января 1996 г. № 5. Ст. 410.
3
СЗ РФ от 7 января 2002 г. № 1 (ч. I). Ст. 1.
4
CЗ РФ от 17 июня 1996 г. № 25. Ст. 2954.
25
1.indb 25
07.02.2008 15:27:50
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков
коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: ст. 1411; 1451; 159, п. «в» ч. 2; 160, п. «в» ч. 2; ст. 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества,
присвоения или растраты с использованием своего служебного положения);
ст. 170; 174, п. «б» ч. 3; ст. 1741, п. «б» ч. 3; ст. 175, ч. 3 (в случае совершения
соответствующего деяния с использованием своего служебного положения); ст. 188, п. «б» ч. 3; ст. 201; 202 (в случае совершения соответствующего
деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц);
ст. 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких
иных коррупционных преступлений); ст. 221, п. «в» ч. 2; ст. 226, п. «в» ч. 2;
ст. 229, п. «в» ч. 2; ст. 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); ст. 288
(в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной
личной заинтересованности); ст. 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).
Теневая экономика
В основу правового измерения понятия «теневая экономика» может
быть положена разработанная в 1993 г. Статистическим комитетом ООН
Система национальных счетов, в которой выделяются три сектора теневой
экономики: первый сектор — скрытая деятельность; второй сектор — неофициальная деятельность; третий сектор — нелегальная деятельность5.
Все сектора теневой экономики (включая нелегальный) предложено учитывать при оценке состояния национальной экономики6.
Под скрытой деятельностью при этом понимается незарегистрированная или нелицензированная (либо нарушающая условия лицензирования) с
целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и
выполнения определенных требований и условий деятельность.
К неофициальной (или неформальной) деятельности относится индивидуальное предпринимательство для обслуживания бытовых хозяйственных
нужд.
Нелегальная деятельность включает как псевдоэкономическую деятельность (с целью получения наживы, не обладающую фактическими призна5
Корягина Т.И. Количественные оценки объемов теневой экономики и роль организованной преступности в разрастании ее масштабов // Теневая экономика и организованная
преступность. Материалы научно-практической конференции. М., 1998. С. 132.
6
Исправников В.О. Теневая экономика: личность, предпринимательство, криминал, государство // Теневая экономика и организованная преступность. Материалы научно-практической конференции. М., 1998. С. 64–65.
26
1.indb 26
07.02.2008 15:27:50
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
ками экономической деятельности — кражи, грабежи, мошенничества), так
и собственно нелицензированную деятельность (как предпринимательскую,
так и непредпринимательскую).
Таким образом, к теневой экономике следует относить:
• любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или
притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных
требований и условий;
• административные правонарушения, связанные с нарушением лицензионных требований и условий (гл. 14 КоАП РФ), правил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных
обязательных сборов (гл. 25 КоАП РФ), мелким хищением имущества
(ст. 7.27 КоАП РФ);
• преступления: cт. 171 «Незаконное предпринимательство», ст. 1711
«Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции», ст. 172 «Незаконная банковская деятельность», ст. 173 «Лжепредпринимательство», ст. 174 «Легализация
(отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных
другими лицами преступным путем», ст. 1741 «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в
результате совершения им преступления», ст. 175 «Приобретение или
сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем», ст. 176 «Незаконное получение кредита», ст. 179 «Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения», ст. 180 «Незаконное использование
товарного знака», ст. 181 «Нарушение правил изготовления и использования государственных пробирных клейм», ст. 184 «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований
и зрелищных коммерческих конкурсов», ст. 185 «Злоупотребления при
эмиссии ценных бумаг», ст. 1851 «Злостное уклонение от предоставления
инвестору или контролирующему органу информации, определенной
законодательством Российской Федерации о ценных бумагах», ст. 186
«Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг», ст. 187
«Изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт
и иных платежных документов», ст. 188 «Контрабанда», ст. 189 «Незаконные экспорт или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании
оружия массового поражения, вооружения и военной техники», ст. 191
«Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных
камней или жемчуга», ст. 192 «Нарушение правил сдачи государству
драгоценных металлов и драгоценных камней», ст. 193 «Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте», ст. 194 «Уклонение
27
1.indb 27
07.02.2008 15:27:50
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица», ст. 197 «Фиктивное банкротство», ст. 198 «Уклонение от
уплаты налогов и (или) сборов с физического лица», ст. 199 «Уклонение
от уплаты налогов и (или) сборов с организации», ст. 1992 «Сокрытие
денежных средств либо имущества организации или индивидуального
предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание
налогов и (или) сборов» и некоторые др.
2.1.2. Экспертное измерение понятий коррупции
и теневой экономики
Коррупция
Изучение этимологии понятия «коррупция» по праву считается ключевым для решения всего комплекса проблем борьбы с этим явлением, прежде
всего, экономических, статистических и организационных. Исследование
этого понятия служит также лучшему пониманию детерминации коррупции, позволяет «увидеть» новые тенденции в изменении социальной оценки
этого явления. Последнее обстоятельство обычно (за редким исключением7)
недооценивается в современных исследованиях проблем борьбы с коррупцией. На наш взгляд, сегодня уже нельзя не замечать, что человечество достигло некоей критической точки в выборе наиболее эффективной модели
борьбы с коррупцией. В конечном счете, как показывает проведенный нами
анализ, — это выбор между борьбой с коррупцией в ее предельно широком
и предельно узком пониманиях. «Золотая середина» в этом поиске определится, по-видимому, еще не скоро.
Предыстория современной доктрины
Изучение доступных нам источников показывает, что процесс формирования законодательного определения понятия коррупции охватывает несколько тысячелетий в истории цивилизации.
Одно из первых упоминаний о коррупции среди чиновников, как указывают отдельные исследователи, можно встретить в архивах Древнего Вавилона (вторая половина XXIV в. до н. э.)8, а позднее (XIX в. до н. э.) и в
знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи:
«§ 5. Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с
печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить
в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме
7
The organization of the fight against corruption in the Member States and candidate countries
of the EU. Antwerpen-Apeldoorn: Malku, 2000.
8
Основы противодействия коррупции. М.: Спарк, 2000.С. 19–20.
28
1.indb 28
07.02.2008 15:27:50
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен
возвращаться и заседать вместе с судьями в суде.
§ 6. Если человек украл имущество бога или дворца, то этот человек должен быть убит; а также тот, который принял из его рук краденое, должен
быть убит»9.
Если в первом случае (§ 5) при толковании могут возникать сомнения в
возможности отнесения описанной формы судейского произвола (отступление от правила неизменяемости судебного решения после вступления его
в силу решения суда) к коррупции, то во втором (§ 6) — речь, безусловно,
идет о коррупционных преступлениях — должностном хищении (в интерпретации современного уголовного законодательства) и «отмывании»
имущества, приобретенного в результате коррупционного преступления.
Одинаковая оценка степени общественной опасности названных коррупционных преступлений представляется нам совершенно обоснованной.
Кроме того, совместное размещение в тексте закона соответствующих норм
указывает на тождественную природу названных преступлений (во всяком
случае, в восприятии древнего законодателя). Современный законодатель
последнему обстоятельству обычно не уделяет должного внимания. В частности, легализация (отмывание) денег, полученных в результате совершения
коррупционного преступления, не была включена в перечень коррупционных преступлений, приведенный в последнем проекте Федерального закона
«О борьбе с коррупцией»10.
Вместе с тем, нельзя не обратить внимания на то, что современные исследователи не располагают доказательствами существования в период
ранней государственности не только собственно термина «коррупция» (что
вполне понятно с лингвистической точки зрения), но и какого-либо эквивалента этому термину. Общее понятие коррупции еще только «вызревало» в
этот период, отражаясь в общественном сознании и официальных документах — преимущественно в виде неких частных понятий.
Качественный скачок произошел, по-видимому, значительно позже.
В Древней Греции уже использовался терминологический эквивалент
коррупции, хотя и весьма «размытый». Коррумпировать — это, прежде всего, повреждать желудок плохой пищей, портить воду, жечь имущество, расточать состояние, и уже затем — приводить в упадок нравы, губить свободу,
развращать молодежь, подкупать отдельного человека или народ в целом11.
9
Хрестоматия по истории Древнего Востока. T. 1. Перевод В.А. Якобсона в частичной
обработке А.А. Немировского. М., 1980. С. 152–177.
10
Отклонен Государственной Думой Федерального Собрания РФ 13 июня 2001 г.
11
В современном русском языке коррупция обычно трактуется как подкупаемость и продажность чиновников, общественных и политических деятелей. См.: Словарь иностранных слов. М., 1976. С. 316.
29
1.indb 29
07.02.2008 15:27:50
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В величайшем памятнике Древнего Рима термин «corrumpere» уже привычно используется в значениях «менять за деньги показания в суде» и
«подкупать судью»:
«Таблица IX. 3. Авл. Геллий, Аттические ночи, XX. 17: Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью
того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении
[для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную
мзду по [этому] делу?»12.
Мы полагаем, есть все основания разделить мнение Никколо Макиавелли о том, что именно в римском праве термин «коррупция» приобрел собственно юридическую форму13. Таким образом, можно с некоторой степенью
уверенности говорить о том, что третий этап в формировании современного понятия коррупции совпадает с периодом возникновения и развития
римского права. Вместе с тем, не следует, на наш взгляд, абсолютизировать
значение этого этапа и искать в нормативно-правовом наследии Древнего
Рима решения современных проблем практики борьбы с коррупцией. Древнеримский законодатель и не пытался (насколько нам это известно) сконструировать универсальный состав коррупционного правонарушения или составить исчерпывающий перечень коррупционных правонарушений, а, уж тем
более, давать нормативное определение понятию «коррупция». Сами по
себе эти конструкции оказались бы бессмысленными, поскольку были бы
малополезны правоприменителю. В оценке же масштабов явления коррупции власть и общество не нуждались, поскольку коррупция была редким
явлением (за исключением последнего этапа римской истории), если основываться на дошедших до нас летописных источниках и комментариях римских юристов, приобретших силу закона14.
Распространение явления коррупции (во всяком случае в пределах Европы), приобретение им относительно массового характера начинается в
период раннего Средневековья. По-видимому, главными формальными
причинами этого стали быстрое развитие денежных отношений, рост численности государственного аппарата, сращивание ветвей государственной
власти вопреки принципам римского права. В этой связи нет ничего удивительного в том, что понятие «коррупция» в большей, чем прежде, степени
приобретает теологическое значение греха или дьявольского обольщения.
Коррупция в этот период уже привычно рассматривается как проявление
коррумпированной сущности общества (Фома Аквинский). Таким образом, в Средние века вызревает принципиально новое понимание коррупции
как антисоциального явления не только как «ровесника человечества», но и
12
Памятники римского права. М.: Зерцало, 1997. С. 13.
Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С. 93.
14
Дигесты Юстиниана / Перевод И.С. Перетерского. М.: Наука, 1984.
13
30
1.indb 30
07.02.2008 15:27:51
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
как явления, пронизывающего все общество сверху донизу. Именно в этот
период «маятник» развития понятия коррупции доходит до своей крайней
точки — коррупция рассматривается как первооснова любого отступления
от закона. При этом, разумеется, узкое значение рассматриваемого понятия
не было забыто окончательно.
Новый этап в формировании современного значения понятия коррупции, по нашему мнению, в основе своей совпадает с периодом появления
в Европе централизованных государств и ныне существующих правовых
систем15. Борьба за власть превратила коррупцию не только в важнейший
фактор безопасности государства, но и в один из наиболее эффективных
инструментов захвата власти.
Известный политический деятель этого времени Никколо Макиавелли
сравнивал коррупцию с болезнью, которую вначале трудно распознать, но
легко лечить, а позже — уже легко распознать, но почти невозможно лечить.
По Макиавелли, развращенному коррупцией народу крайне трудно остаться свободным. Падение Рима в значительной степени было обусловлено
расцветом коррупции. Известны достоверные факты умерщвления римских императоров вследствие разложения армии16.
Однако далеко не со всеми суждениями Макиавелли можно согласиться.
Например, он полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их
труднее подкупить. В действительности же опыт современных государств
показывает, что чем больше «слуг государя» и меньше их жалование, тем
легче их подкупить. Сегодня значительная часть чиновничества оплачивается фактически не за счет казны, а за счет незаконных вознаграждений,
получаемых от физических и юридических лиц.
Одной из причин этого, на наш взгляд, стало почти октрытое культивирование коррупционных традиций в высших эшелонах власти. Известный
философ Томас Гоббс писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело
совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания
путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения… Коррупция есть корень,
из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко
всем законам»17.
Таким образом, можно говорить о том, что в указанный период понятие
коррупции приобретает преимущественное значение социальной болезни,
поражающей, прежде всего, олигархию и государственный аппарат высших
15
Основы противодействия коррупции. С. 20.
Machiavelli N. Opere. Milano, 1954. P. 139.
17
Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского.
М., 1936. С. 229, 234.
16
31
1.indb 31
07.02.2008 15:27:51
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
органов власти, что в современных исследованиях нередко называют «верхушечной коррупцией» или «коррупцией верхов», принципы устройства
которой (в современной интерпретации) прекрасно описаны Марчеллой
Андреоли18. Чрезвычайная опасность коррупции в этом значении становится почти очевидной.
На наш взгляд, это обстоятельство способствовало тому, что в более
позднее время акцент в понимании коррупции был смещен на криминологические и уголовно-правовые признаки данного явления19. Тем самым
были созданы предпосылки для окончательного размежевания существенно различающихся значений понятия коррупции: коррупции как любого
пренебрежения общественными интересами ради личных, и коррупции как
преступного использования государственным служащим своих полномочий ради личного обогащения.
Последнее значение понятие коррупции окончательно утверждается,
по-видимому, в XV — XVI вв. и совпадает с расцветом коррупции в большинстве европейских государств. Начиная с этого времени, под коррупцией уже обычно понимаются подкупаемость и продажность чиновников
(государственных должностных лиц), а также общественно-политических
деятелей20.
Новейший этап формирования понятия коррупции отличается, с одной
стороны, стремлением национального законодателя к глубокой дифференциации его значений посредством правовых средств, а с другой — ростом
унифицирующего влияния на процесс формирования понятия коррупции
международного права. Последнее, однако, как показывает анализ, весьма
далеко от единообразного понимания коррупции.
Так, в ст. 8 ратифицированной Россией Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности коррупция определяется как
умышленные уголовно-наказуемые деяния, которые включают:
а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного
преимущества для самого должностного лица или иного физического
или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило
какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества
18
Андреоли М. Борелли — дирижер оркестра / Перевод с ит. Бордукова В.А., Панасенко В.А.
М.: Юридический Дом «ЮСТИЦИНФОРМ», 1999.
19
Основы противодействия коррупции. С. 21.
20
Политология. Энциклопедический словарь. М.: Московский коммерческий университет, 1993. С. 147.
32
1.indb 32
07.02.2008 15:27:51
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо
действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
В той же ст. 8 дается следующее определение понятия «должностное
лицо» — «публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие
функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого Государства-участника»21.
Таким образом, в данной Конвенции понятие коррупции ограничивается:
1) уголовно-наказуемыми деяниями (т. е. в соответствующее понятие не
включаются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и административные проступки);
2) активным и пассивным подкупом (т. е. соответствующее понятие не
включает должностное хищение);
3) подкупом собственно должностных лиц или приравненных к ним категорий лиц, предоставляющих публичные услуги (соответствующее
понятие не охватывает граждан-избирателей, которых подкупают во
время выборов, и юридических лиц как субъектов пассивного подкупа).
Использование в данном случае столь узкого значения понятия коррупции, на наш взгляд, объясняется двумя обстоятельствами. Первое — рассматриваемая Конвенция посвящена борьбе с транснациональной организованной преступностью, а не с любыми видами правонарушений.
Второе — любая попытка установления международных стандартов в борьбе с гражданско-правовыми, дисциплинарными и административными коррупционными правонарушениями представляет собой трудно разрешимую
проблему соединения в одном документе положений, установление которых
входит в компетенцию не только государства, но и муниципальных властей,
коммерческих организаций и даже отдельных граждан.
Иной подход к решению проблемы нормативного определения понятия коррупции найден Советом Европы, предложившим в 1999 г. для подписания любыми заинтересованными государствами сразу два документа:
Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована
Россией в 2006 г.) и Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за
коррупцию (на 1 октября 2007 г. не была подписана Россией). Отсутствие в
этих документах нормы-дефиниции, содержащей компактное определение
понятия коррупции, компенсируется детальным перечислением форм коррупционного поведения. Изучение этих конвенций позволяет заключить,
21
Овчинский В.С. XXI век против мафии. М.: Инфра-М, 2001. С. 59–60.
33
1.indb 33
07.02.2008 15:27:51
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
что и в этом случае за пределами понятия коррупции оказываются соответствующие дисциплинарные и административные проступки, должностное хищение, подкуп избирателей и участников референдума.
Значительно больший круг значений понятия «коррупция» сегодня используется национальным законодателем. При этом крайне редко встречаются примеры прямого нормативного определения понятия «коррупция».
В государствах-участниках СНГ такие определения можно встретить в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» и в ст. 303 Уголовного
кодекса Кыргызской Республики.
Нельзя не заметить, что законодатель Казахстана почти дословно воспроизводит определение понятия «коррупция», которое было дано в одном из
ранних проектов Федерального закона «О борьбе с коррупцией»22. Попытку
же законодателя Кыргызстана дать определение понятия «коррупция» как
единичного преступления, состоящего в создании коррумпированных связей
в высших эшелонах власти, в целом следует признать неудачной, хотя и ориентированной на борьбу с самым опасным проявлением коррупции. Недостаток этой нормы заключается не только в том, что все остальные формы коррумпированного поведения она как бы лишает права называть коррупцией,
но и в том, что данная норма не содержит толкования признаков коррупции,
которые подлежат выявлению и уголовно-процессуальному закреплению.
В связи с отмеченным, нет ничего удивительного в том, что научная дискуссия о сущности и формах коррупции, в которую вовлечены философы,
экономисты, психологи, криминологи, юристы всего постсоветского пространства, не утихла до настоящего времени.
Анализ современных доктринальных определений понятия «коррупция»
показывает, что одна часть специалистов исходит из того, что коррупция —
это социально-правовое явление, охватывающее как аморальные, так и противоправные проступки (в том числе, преступления)23. Другая часть основывается на том, что коррупция — это всегда общественно опасное явление,
состоящее лишь из преступлений (все остальное может рассматриваться в
качестве явлений, сопутствующих коррупции или обусловливающих ее).
Третья часть специалистов — ограничивает коррупцию подкупом (иные
общественно вредные или общественно опасные деяния следует рассматривать, по мнению сторонников данной идеи, лишь как правонарушения,
22
В самой России это удалось сделать лишь законодателю Башкортостана (Закон Республики
Башкортостан «О борьбе с коррупцией» от 13 октября 1994 г. в редакции Закона от 25 декабря
1996 г.), который, согласно Конституции РФ, имеет право устанавливать ответственность лишь
за административные и дисциплинарные проступки. В настоящее время этот закон не действует как противоречащий федеральному законодательству РФ.
23
Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник МГУ. Серия
«Право». 1993. № 1. С. 21.
34
1.indb 34
07.02.2008 15:27:51
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
связанные с коррупционными). Четвертая часть полагает, что коррупция
не ограничивается лишь подкупом и включает должностные хищения24.
Отечественными криминологами коррупция нередко трактуется как система отношений, основанных на противоправных и иных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам, и, одновременно, как один из основных признаков организованной преступности.
Так, И.Б. Малиновский считает, что коррупция является определяющим
признаком или инструментом организованной преступности, посредством
которого она пытается поставить государственные (в том числе, правоохранительные) органы себе на службу. Коррупция нейтрализует социальный
контроль и тем самым позволяет не только облегчить возможность совершения преступлений, но и снизить до минимума вероятность наступления
любой юридической ответственности за совершенные правонарушения.
Коррупция также позволяет оказывать эффективное влияние на процесс
принятия политических решений на различных уровнях25.
Некоторые специалисты до настоящего времени считают ошибочным
стремление законодателя к нормативному закреплению понятия коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, дачей взятки) и
аргументируют свою позицию тем, что любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных деяний
окажется за пределами действия закона26.
Коррупция действительно не является лишь правовой категорией, хотя
и имеет нормативное определение. Во всяком случае, за пределами правового запрета будет оставаться большая группа плохо идентифицируемых и,
как правило, не подлежащих выявлению и закреплению обычными правовыми средствами аморальных коррупционных проступков.
Примером собственно аморальных коррупционных проступков может
служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на общественное мнение о состоянии законности на
государственной службе, хотя прямо и не запрещены тем или иным нормативным правовым актом: присутствие на банкетах, устраиваемых коммерческими организациями, контроль за деятельностью которых входит в
компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имею24
Волженкин Б.В. Корыстные злоупотребления по службе (хищения, взяточничество, злоупотребление служебным положением): уголовно-правовая характеристика и проблемы
квалификации: Дисс. … докт. юрид. наук в форме научного доклада, выполняющего также
функции автореферата. М., 1991. С. 16–17.
25
Малиновский И.Б. Коррупция: проблемы уголовной ответственности государственных
служащих. М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С. 11.
26
Сатаров Г., Левин А. и др. Россия и коррупция: кто кого? // Брошюра в Российской газете. М., 1998. С. 15.
35
1.indb 35
07.02.2008 15:27:51
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
щими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах
или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования.
Несмотря на наличие весомых аргументов как в пользу ограничительного подхода к нормативному определению понятия «коррупция» (только вид
преступности или только деяния в форме подкупа), так и в пользу вынужденного отказа от нормативного определения понятия «коррупция» вообще, российский законодатель, по-видимому, окончательно не отказался от
попыток нормативно закрепить широкое значение понятия «коррупция».
Одна из последних таких попыток предпринята в проекте Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (ст. 2),
внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 20 декабря
2001 г.27 Не исключено, что тем же путем последуют и законодатели других
стран СНГ, стремящиеся к переходу от кампаний по борьбе с неопределенным злом к созданию долговременных основ предупреждения всех известных форм коррупции.
О цене теоретических споров вокруг понятия «коррупция»
Вопросы о толковании понятия «коррупция» задавались экспертам с
двумя целями: выявить степень их компетентности в данной проблематике и оценить единство понимания этого явления экспертным сообществом.
На протяжении довольно длительного времени (1992–2004 гг.) в российской
научной литературе понятие «коррупция» произвольно толковалось как в
узком, так и в широком смыслах.
Большинство экспертов до недавнего времени узко толковало понятие
«коррупция» — как использование государственным служащим (чиновником) служебного положения в личных целях. Такую трактовку понятия
«коррупция» дали более 60% опрошенных экспертов. При подобном понимании коррупции взятки врачей или учителей считались «поборами», использование служебного положения для обеспечения привилегий за счет
публичных ресурсов — злоупотреблением служебным положением и т. д.
В этом, на наш взгляд, отражается противоречивость общественного осознания феномена коррупции даже среди наиболее образованных слоев населения.
Во многом из-за непримиримости теоретических позиций неоднократно
проваливались попытки найти консенсус между Парламентом и Президентом РФ при принятии Закона «О борьбе с коррупцией».
27
Проект Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» с пояснительной запиской (Авт. колл. Карапетян С.А., Лазарев В.В., Лопатин В.Н.,
Максимов С.В.) // Коррупция в России. Вып. 2. М.: Главный информационно-аналитический центр АРПО РФ, 2002. С. 45–69.
36
1.indb 36
07.02.2008 15:27:51
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
После подписания и ратификации упоминавшихся антикоррупционных
конвенций ООН и Совета Европы дискуссия среди экспертов несколько
упорядочилась. Почти все эксперты стали относить к коррупции не только
взяточничество и хищения в сфере государственной службы, но и коммерческий подкуп, а также злоупотребления в негосударственном секторе.
Восприятие экспертами масштабов коррумпированности власти в
России
Подавляющее большинство экспертов признает высокий уровень коррупции в России. При этом многие из них ссылаются на данные таких
центров по изучению коррупции, как Фонд ИНДЕМ и международная неправительственная организация «Transparency International», оценивая их
данные как весьма достоверные. В то же время, некоторые из экспертов
считают, что эти данные явно завышены и носят конъюнктурный характер,
объясняя это, в частности, оппозиционностью Фонда ИНДЕМ нынешнему
политическому режиму и финансированием антикоррупционных исследований зарубежными фондами. Свое недоверие к данным «Transparency
International» опрошенные эксперты мотивировали общим негативным отношением к России западных бизнесменов, на оценках которых преимущественно строится Индекс восприятия коррупции, и стремлением последних
«сгустить краски».
Оценивая уровень коррупции в современной России по отношению к
ситуации на момент ухода в отставку первого Президента России Б.Н. Ельцина (1999), большинство опрошенных экспертов отметило рост не только
распространенности коррупции, но и ее общественной опасности.
Количественная оценка уровня латентности коррупции колеблется от
200 до 1000%. Причем имеется в виду «коррупционный оборот», т. е. суммарный объем коррупционного дохода. Многие из экспертов гиперлатентность коррупции объясняли не только распространением ее «вширь», но и
связывали это с общим ростом экономики, увеличением масштаба денежного оборота, т. е. считали рост коррупции «пропорциональным» росту
российской экономики.
Более консолидированным является мнение экспертов о динамике количественных показателей коррупции. Большинство опрошенных экспертов
(12 из 14) считает, что произошли качественные изменения. К ним они относят, прежде всего, приобретение коррупцией системного характера. Высказывались мнения, что «коррупция стала системой управления государством», «вошла в общественные институты». Достаточно распространено
среди опрошенных экспертов и мнение о том, что для российского бизнеса
коррупционный путь решения проблем стал нормой: «По любому направлению принятия решений можно найти таких людей, которые готовы оказать коррупционные услуги». По мнению экспертов, изменились и формы
37
1.indb 37
07.02.2008 15:27:51
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
коррупционного «вознаграждения». Взятки наличными деньгами стали давать реже, соответственно увеличился объем безналичных коррупционных
взаиморасчетов и натуральный обмен услугами. Деловая коррупция стала
более латентной.
Эксперты о причинах роста распространенности коррупции
На первое место экспертами поставлено «усиление» государства. По мнению части экспертов, произошло изменение политического строя: «Система
олигархического управления, построенная на коррупции, сменилась системой бюрократического управления, также построенного на коррупции».
Причиной роста коррупции некоторые эксперты считают огосударствление
значительной части экономики. С этим эксперты связывают и начало притеснения малого и среднего бизнеса — он больше не нужен тем коррумпированным чиновникам, которые на нем нажились и перешли к контролю
над торговыми сетями.
Некоторые эксперты разделяют мнение бывшего советника Президента
РФ А. Илларионова о том, что из России — открытого акционерного общества — сделали закрытое акционерное общество бюрократии.
Второй по количеству упоминаний экспертами причиной усиления коррупции является несовершенство законодательства. По мнению ряда экспертов, несовершенна и противоречива законодательная база, которая открывает возможность для коррупционных действий. Нет закона о коррупции, нет
закона о лоббизме, мало законов прямого действия. Кроме того, законодательство построено так, что трудно сделать что-либо, не нарушая закона.
Одним из следствий первых двух причин была названа положительная роль коррупции в забюрократизированной системе госуправления как
средства ускорения законных действий.
Третьей из названных экспертами причин является низкая заработная
плата госслужащих и неразвитая система их социальной защиты (социальных льгот госслужащим и их семьям).
Четвертой, по количеству упоминаний, причиной был назван «переходный период», переживаемый страной, — «период первоначального накопления капитала». При этом эксперты ссылались на зарубежные страны,
которые, по их мнению, также пережили такой период, сопровождавшийся
резким увеличением коррупции.
Пятой причиной роста коррупции, по мнению экспертов, является отсутствие общественного контроля над властью. Отсутствует, по мнению экспертов — депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, и
парламентский контроль за властью — как на федеральном, так и на региональном уровнях (несмотря на наличие соответствующего Федерального закона). К этой причине можно отнести и «уничтожение» независимых СМИ,
которые являются одним из элементов системы гражданского контроля.
38
1.indb 38
07.02.2008 15:27:51
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Шестой причиной, по частоте приводимых мнений, являются факторы социально-психологического и нравственного характера. К ним можно
отнести массовый психологический стресс, который испытало население в
ходе реформ, потеряв все сбережения, став главной жертвой приватизации,
в результате которой появились сверхбогатые и «новые бедные». Взамен
традиционных нравственных норм появился культ денег, богатства, роскоши, который, по мнению экспертов, в условиях низкого уровня развития
экономики и отсутствия возможности самореализации на свободном рынке предопределяет массовую готовность «разбогатеть любой ценой».
Седьмой причиной эксперты назвали несовершенство управленческих
механизмов, в том числе и на уровне социальных навыков. Коррупция стала схемой работы власти. Она заложена в социальных навыках и социализации населения, в социальных навыках лиц, принимающих решения. По
мнению экспертов-политологов и политтехнологов, этому способствует
(и соответствует) субъектный (клиентистский) тип политической культуры, в соответствии с которой граждане готовы поступиться своими правами и своей свободой в обмен на «защиту» и блага, предоставляемые им
властным субъектом.
Теневая экономика
Государственные статистические службы большинства стран в настоящее время перешли от термина «теневая экономика» к термину «ненаблюдаемая экономика», что представляет собой результат длительных теоретических дискуссий и принятых соглашений.
Для расчета валового национального продукта (ВНП) и валового внутреннего продукта (ВВП) соответствующими службами осуществляются досчеты на неучтенную экономику в рамках системы национальных счетов.
Это означает проведение так называемых досчетов объемов производства,
первичных доходов и расходов и их перераспределение и т. д. Само понятие
«ненаблюдаемая экономика» (ННЭ) означает экономическую деятельность,
не наблюдаемую прямыми статистическими методами. Под ненаблюдаемой
экономикой понимают совокупность скрытой, неформальной, незаконной
экономической деятельности. Теневая экономическая деятельность существует не только в России. Ее наличие признается во многих странах мира.
Скрытая (теневая или подпольная) экономическая деятельность является разрешенной законом деятельностью, но скрываемой или преуменьшаемой с целью уклонения от уплаты налогов и пр. Неформальная экономическая деятельность — это не запрещенная законом деятельность
индивидуальных предпринимателей, некорпорированных предприятий.
Нелегальная (незаконная, криминальная) экономическая деятельность —
деятельность, запрещенная законом, к которой относятся: нелегальное производство, продажа, импорт и экспорт наркотиков, оружия; организация и
39
1.indb 39
07.02.2008 15:27:51
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
содержание притонов для занятия проституцией, незаконное распространение порнографических материалов или предметов в тех странах, где это
законодательно запрещено.
Заметим, что список видов нелегальной деятельности не совпадает не только в разных странах, но даже по регионам в пределах одной и той же страны.
Например, употребление и продажа легких наркотиков разрешена в Голландии, но запрещена в большинстве стран. В различных штатах США законодательство по-разному определяет список тех или иных незаконных действий.
Теневая экономика России и зарубежья: сравнительный анализ
Первое сравнительное изучение объемов ННЭ в разных странах проведено в 1991 г. Европейской экономической комиссией ООН (ЕЭК ООН); последующий проект был реализован совместно с Евростатом — с сентября 2001 г.
по июнь 2002 г. Если в первом проекте приняли участие только 9 стран, то во
втором — уже 29. Согласно результатам проекта, в Канаде объем ННЭ составил 3% от ВВП, в Ирландии — 4%, в Бельгии — 3–4%, в Италии 15%. Из стран
Восточной Европы были приведены данные по Хорватии, где объем ННЭ составил 8% от ВВП, в Македонии — 14%. Страны, принятые в ЕС 1 мая 2004 г.,
и страны-кандидаты в ЕС имеют следующие уровни ННЭ: в Чехии — 9% от
ВВП, в Польше — 13%, в Болгарии и Венгрии по 16%, в Латвии — 17%, в Литве — 18%, в Словакии — 22%. У стран СНГ объем ННЭ выше: в Беларуссии —
12% от ВВП, в Туркменистане — 14%, в России — 25%, в Казахстане — 27%, в
Армении — 29%, в Молдавии — 31%, в Киргизии — 48%28.
Таким образом, наибольший объем ННЭ отмечается в странах СНГ, а наименьший — в странах с развитой экономикой. Отметим, что эти данные получены от представителей официальных статистических служб, которые — в
силу «национального патриотизма» — могут быть заинтересованы в уменьшении реальных объемов ненаблюдаемой экономики в своих странах. Вызывают определенные сомнения данные по Великобритании (ННЭ — 1,2% от
ВВП), Турции (2%). Мы полагаем, что эти оценки занижены.
В разных странах проявления ненаблюдаемой экономики отмечаются, включая как общие, типичные виды, характерные для всех стран, так и
специфические, присущие лишь данной стране. К типичным можно отнести: предоставление репетиторских услуг, транспортных услуг владельцами
индивидуальных автомобилей; неофициальные платежи за услуги (чаевые,
получаемые официантами, парикмахерами, медсестрами); искажение бухгалтерской отчетности с целью уменьшения налогов.
Есть и специфические или экзотические проявления ненаблюдаемой экономики. Так, в Эстонии отмечается наличие нелегальной деятельности, свя28
Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. Geneva: United
Nations, 2003.
40
1.indb 40
07.02.2008 15:27:52
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
занной со спецтопливом. В этой стране производится дизельное топливо и
легкое печное топливо специального назначения (предназначено для использования в тракторах, сельхозмашинах, самоходных средствах — на лесозаготовках, в шахтах, на профессиональных рыболовецких судах и др.), окрашиваемое специальными красителями; и существуют подпольные цеха по очистке
спецтоплива от красителей. Очищенное от красителей спецтопливо поступает
в продажу под видом автомобильного топлива. Примерный объем маркированного спецтоплива, проданный потребителям как автомобильное топливо,
в 2000 г. составил почти треть (31%) от общего объема потребленного в Эстонии спецтоплива. На эстонском рынке автомобильного топлива, по оценкам
Таможенного департамента Эстонии, обращается 44% нелегального топлива, основную часть которого составляет топливо специального назначения29.
И Департамент статистики Эстонии при оценках ненаблюдаемой экономики
принимает в расчет торговлю дизельным спецтопливом под видом автомобильного топлива, по которому государству не доплачиваются акцизы. Кроме
того, Департамент статистики Эстонии проводит досчеты по таким видам незаконной деятельности, как торговля нелегально ввезенными алкогольными
напитками, самогоном, табачными изделиями, автомобильным топливом.
В странах СНГ наибольшая часть досчетов на ненаблюдаемую деятельность производится по следующим отраслям:
• сельское хозяйство (производство сельскохозяйственной продукции в
личных подсобных хозяйствах населения);
• торговля (деятельность индивидуальных торговцев на вещевых и продовольственных рынках, «челноков»);
• здравоохранение (услуги частных врачей, дополнительная плата врачам и другому персоналу в медицинских учреждениях);
• строительство (строительство и ремонт жилья и других построек домашними хозяйствами для себя и на заказ);
• транспорт (перевозки пассажиров индивидуальным автомобильным
транспортом);
• образование (услуги репетиторов, частных воспитателей);
• производство (производство в домашних хозяйствах некоторых продуктов питания и алкогольных напитков; производство одежды, обуви, мебели; услуги по ремонту автомобилей и бытовой техники)30.
Согласно обследованиям, проведенным в Грузии, основной причиной
искажения статистических показателей руководители предприятий счита29
Мороз Л. Некоторые аспекты нелегальной деятельности в системе национальных счетов Эстонии // Совместный семинар «Ненаблюдаемая экономика: проблемы измерения».
23–25 июня 2004 г. Ч. 1. СПб. 2004.
30
Королев М.А., Иванов Ю.Н., Карасева В.Л. Опыт стран СНГ в измерении ненаблюдаемой
экономики // Вопросы статистики. 2004. № 11. С. 3–6.
41
1.indb 41
07.02.2008 15:27:52
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ют слишком высокие ставки налогов. В результате, декларированные показатели грузинских салонов красоты в 6 раз меньше фактических показателей; декларированные показатели ресторанов в 3,7 раз меньше реальных
показателей; объем реализованного бензозаправочными предприятиями
бензина в 3 раза больше, чем указано в отчетности; а фактический объем
строительной продукции в 2 и более раз выше, чем показано в отчетности.
По поводу деятельности, ненаблюдаемой по статистическим причинам,
следует отметить, что даже в странах СНГ законодательством по-разному
регулируется предоставление информации от налоговых служб в статистические службы. Например, на Украине налоговые инспекции по закону
имеют право предоставлять налоговую отчетность организаций органу
официальной статистики (Госкомстату Украины), в то время как в России
аналогичное запрещено.
Различия в системах налогообложения в разных странах, различия в налоговом, уголовном, трудовом и ином законодательстве затрудняют сопоставление оценок национальных ННЭ.
Переход к рыночной экономике, основанный на переделе собственности, предполагает развитие рыночных институтов, создание соответствующего законодательства, выработку норм и правил поведения, отвечающих
принципам ответственности и суверенности личности.
В реальности оказалось, что новые институты либо не выполняют свои
функции, либо их недостаточно, а в законодательстве имеются пробелы. Все
это деформирует поведение участников рынка и вызывает деструктивные
явления, и, прежде всего, коррупцию, которая пронизывает всю российскую экономику.
2.2. Типология коррупции
2.2.1. Коррупция высокого уровня и «низовая» коррупция
Коррупция высокого уровня («вершинная», институциональная, политическая) характеризуется высоким социальным статусом ее субъектов (лица,
замещающие государственные должности в РФ и ее субъектах, иные должностные лица федерального и регионального уровней, высокопоставленные партийные функционеры и т. п.); изощренно-интеллектуальными способами их действий; огромным материальным, физическим и моральным
ущербом; исключительной латентностью посягательств; снисходительным
и даже бережным отношением властей к этой группе преступников31.
31
Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые
проблемы. М.: 2001. С. 18.
42
1.indb 42
07.02.2008 15:27:52
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
По мнению В.В. Лунеева, под политической коррупцией следует понимать
коррупционные (или связанные с коррупцией) формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за
власть, т. е. с целью ее захвата или удержания, а также против политических
конкурентов. Некоторым ее видам присущи коррупционные деяния против
конституционных прав и свобод человека и гражданина, против основ государственного строя и государственной власти32. Г.Н. Горшенков отмечает,
что политическая коррупция проявляется в характеризующихся политической окраской деяниях, часть из которых ненаказуема в уголовно-правовом порядке, а другая — наказуема. П.А. Кабанов справедливо указывает
на то, что цель коррумпированной элиты (представители государственных
органов власти, юридические лица, претенденты на власть) — это не только
укрепление, но и получение, сохранение и распределение власти33.
Подчеркивая политическую составляющую коррупции, В.А. Шабалин
в статье «Политика и преступность» определяет ее как «девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании
господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях
укрепления своей власти или обогащения»34. Полностью разделяют эту
позицию Р.Ф. Гараев и И.В. Селихов35.
Таким образом, в российской криминологии, так же, как и в западной,
выделяют следующие признаки политической коррупции:
а) отсутствие явной противоправности;
б) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми сообществами);
в) использование для достижения указанных целей как государственных,
так и общественных ресурсов.
Для обеспечения государственных и общественных интересов должностные лица наделяются соответствующими властными функциями, возможностью использовать и распределять общественные материальные и нематериальные ресурсы, в том числе, доступом к информации, что выделяет их из
общей массы граждан. Осознание принадлежности к отдельной от общества
группе, имеющей специфические корпоративные интересы, отличающиеся
от интересов остального общества, способствует объединению носителей
власти в особый клан, корпорацию. Как отметил в своей работе «Социокультурные предпосылки коррупции» В.А. Закс, властная корпорация, пользуясь
32
Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые
проблемы. М.: 2001. С. 25–26.
33
Кабанов П.А. Указ. соч. С. 49.
34
Государство и право. 1994. № 4. С. 44.
35
Гараев Р.Ф., Селихов Н.В. Понятие коррупции // Следователь. 2001. № 2. С. 47.
43
1.indb 43
07.02.2008 15:27:52
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
недостаточным контролем со стороны общества, оформляет присвоенные
привилегии как общественно признанные, и обществу навязывается представление об их легитимности. Одним из следствий этого становится смещение баланса интересов в пользу носителей власти, хотя для общества это не
всегда очевидно. Правящий слой консолидируется как корпорация, спаянная общими интересами по сохранению своих привилегий36.
Сложность, «забюрократизированность» процедур выработки, принятия
и реализации управленческих решений, их «непрозрачность», отсутствие
эффективных механизмов контроля деятельности рассматриваемой категории должностных лиц, дает им возможность действовать конфиденциально
и завуалированно. Высокий профессиональный и интеллектуальный уровень организаторов и иных участников элитной коррупционной деятельности позволяет совершенствовать, видоизменять ее, усложняя защитные механизмы. В результате, коррупция этого вида постоянно приспосабливается к
меняющимся внешним и внутренним условиям и, как следствие, — латентна, тем более, что институциональная коррупция нередко принимает вид
формально правомерных действий и в случаях совершения в форме «сделок»
часто носит согласительный, обоюдовыгодный характер.
В исключительных случаях отдельные факты коррупции представителей
элиты становятся достоянием общественности. В основном это связано с
«войной компроматов», ведущейся различными группами, кланами в ходе
борьбы за власть, ее удержание или перераспределение. Единичное число
фактов коррупции этого уровня становится предметом расследования, в
том числе уголовно-процессуальными методами. В большинстве случаев
расследование не проводится вовсе, а решения по ставшим известными
случаям не принимаются или выносятся келейно, без указания их истинных
причин, зачастую без надлежащего властного реагирования.
Как правило, к уголовной и иной ответственности за коррупционные
правонарушения привлекаются либо представители «проигравших соревнование» за власть групп и кланов, либо те лица, которые по различным
причинам не пользуются поддержкой внутри своей группы (клана) и могут быть «пожертвованы» из каких-либо тактических или внутренних соображений, либо ввиду их чрезвычайной одиозности. Этот вид коррупции
приносит самый значительный материальный и моральный, прямой и косвенный вред не только своему государству, обществу и гражданам, но и мировому сообществу. Ее масштабы могут только предполагаться37.
36
Организованная преступность в России: философский и социально-политический аспекты. М., МИ МВД России, 1999. С. 276–277.
37
См., в частности: Что сообщили из Швейцарии Генпрокуратуре России о тайне транша
МВФ? // Новая газета. 2000. № 36. 7–12 авг.; Куда исчез из России кредит МВФ в 4,8 миллиарда долларов? // Новая газета. 2002. № 37. 27–29 мая и др.
44
1.indb 44
07.02.2008 15:27:52
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Последствия элитной коррупции отрицательно сказываются не только на
внутренних делах России, но и снижают ее международный престиж, оказывают негативное влияние на остальной мир. Диапазон такого воздействия
широк, начиная от вывоза за рубеж капиталов, нажитых преступным путем,
и вовлечения в преступную деятельность должностных лиц иностранных
государств, до финансовой подпитки преступных транснациональных сообществ, экстремистских организаций38.
Между вершинной и низовой коррупцией часто налажены отношения
взаимной зависимости, детерминированности, общности организационного, социально-психологического характера. Это позволяет ряду авторов
выделять «вертикальную» коррупцию, соединяющую оба вида коррупции и
свидетельствующую о ее переходе к организованным формам: — коррупционным сетям и сообществам39.
Низовая (индивидуальная) коррупция в основном распространена на
среднем и низшем уровнях государственной и муниципальной службы и
охватывает повседневную жизнь большинства граждан и деятельность
юридических лиц, которые обычным, рутинным образом взаимодействуют
с чиновниками тех же уровней. Этот вид коррупции наиболее распространен, хотя денежные суммы, неправомерно оборачивающиеся на этом уровне, значительно меньше, чем на ее элитном этаже. Данный вид коррупции
нельзя автоматически устранить в результате реформы аппарата управления, ибо он напрямую связан с существованием теневой экономики.
Подобная связь обусловливает двойственный характер коррупции, т. к.
она во многих случаях обоюдовыгодна — например, при уклонении от уплаты различных налогов, сборов, штрафов, ускорении принятия законного
решения и т. п. Также это связано с «несправедливым», по мнению граждан,
отношением к ним со стороны государства, которое воспринимается как
«государственная машина», способная только брать, ничего не возвращая.
В результате, люди начинают следовать принципу: «сколько у государства не
воруй — своего все равно не вернешь»40. С другой стороны, как совершенно правильно отмечает В.В. Лунеев, коррупция на низовом уровне повседневно «высасывает» материальное благосостояние людей41. По результатам
38
В стане террористов. Чеченские боевики опираются не только на внутренние резервы //
Независимая газета. Военное обозрение. 1999. № 38. 1–7 октября.
39
Сатаров Г.А. Социально-политический и социально-экономический аспекты коррупции в России // Организованная преступность в России: философский и социально-политический аспекты. С. 43; Он же. Коррупция в России (взгляд изнутри) // Чистые руки. 1999.
№ 1. С. 8; Мизерий А.И. Указ. соч. С. 18–22.
40
Кузьминов Я. Коррупционное поведение в России стало нормой экономической и правовой культуры. Указ. соч. С. 8.
41
Лунеев В.В. Коррупция: Политические, экономические, организационные и правовые
проблемы. Указ. соч. С. 18.
45
1.indb 45
07.02.2008 15:27:52
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
социологических опросов, проведенных Фондом ИНДЕМ, годовой объем
коррупции этого вида в России — 2,8 млрд долл. США. Из них 449 млн долл.
тратится населением на поступление в вузы, 368 млн долл. — на ГИБДД,
чуть меньше — на суды (274 млн долл.). Наибольшие суммы тратятся на
взятки при получении различных услуг, связанных с медицинским обслуживанием, — около 600 млн долл. По мнению социологов, проводивших
данные опросы, 75% «деловых» взяток приходится на муниципальный уровень, 20% — на региональный и лишь 5% — на федеральный.
2.2.2. Коррупция во власти и гражданском обществе
Необходимость разграничения коррупции во власти и в гражданском
обществе обусловлена не столько необходимостью разрешения традиционного спора о том, что опаснее: брать или давать взятки, сколько потребностью в наиболее точном понимании экономической и правовой оценки взаимосвязанных, но все же различающихся феноменов коррупции, субъектом
которой является чиновник, и коррупции как формы поведения рядового
гражданина, предпринимателя, организации или целого народа.
В сущности, именно такая постановка вопроса позволяет показать, что
традиционное понимание коррупции как различных корыстных злоупотреблений со стороны государственных и муниципальных служащих является далеко не полным, если не сказать ущербным. Ущербным, прежде всего, с точки зрения поиска наиболее эффективной модели противодействия
коррупции. Исключение из среды коррупционного поведения гражданского
общества в принципе не позволяет создать сколько-нибудь реалистичной
модели такого противодействия. Если феномен чиновничьей коррупции
достаточно хорошо изучен и оценен законодателем, то исследование коррупции в сфере гражданского общества все еще «ждет своего часа».
Несмотря на то, что de facto законодатели многих стран давно «увидели»
и оценили различия в коррупционных проявлениях власти и гражданского
общества42, общее понимание таких различий родилось совсем недавно — с
принятием 31 октября 2003 г. Конвенции ООН против коррупции43. Со42
В этой связи нельзя не отметить, что российский законодатель одним из первых в Европе обратил внимание на то, что преследования заслуживает коррупция не только среди
чиновников, но и среди предпринимателей. См.: глава XII «О нарушении постановлений о
кредите» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. // См.: Российское законодательство X–XX веков. Законодательство второй половины XIX века. Т. 6. М.: Юрид.
лит., 1988. С. 167.
43
Подписана Российской Федерацией 9 декабря 2003 г. Ратифицирована Российской Федерацией 17 февраля 2006 г. На 17 февраля 2006 г. Конвенцию подписали 120 государств, ратифицировали 22 государства при необходимых 30 для ее вступления в силу. Ратифицирована
Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Российская газета. 2006. 21 марта.
46
1.indb 46
07.02.2008 15:27:52
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
гласно ст. 12 данной Конвенции, «каждое Государство-участник принимает
меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе,
усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и, в
надлежащих случаях, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер». Та же статья
устанавливает правило, в соответствии с которым государство-участник
отказывает в освобождении от налогообложения в отношении расходов,
представляющих собой взятки, которые являются одним из элементов состава подкупа должностных лиц (как своей, так и любой другой страны, а
равно чиновников международных организаций).
Конвенция ООН против коррупции рекомендовала каждому государствуучастнику установить ответственность не только за подкуп, но за хищение
в частном секторе (ст. 21, 22). Тем самым хищение признается коррупцией,
совершаемой лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом качестве в такой организации. Подобный вид коррупции подразумевает хищение какого-либо имущества, денежных средств,
ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении
этого лица в силу его служебного положения.
Та же Конвенция (ст. 26) предложила всем государствам-участникам установить уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность за коррупционные правонарушения.
Как показывают исследования ряда зарубежных и российских специалистов44, большая часть международных антикоррупционных стандартов в
части, относящейся к негосударственному сектору была «предвосхищена»
российским законодателем в июне 1996 г. при принятии нового Уголовного кодекса. Действующий Уголовный кодекс позволяет отнести к коррупционным преступлениям в гражданском секторе, т. е. к непубличным коррупционным деяниям: воспрепятствование со стороны частных лиц работе
избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом (п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ); подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных
коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ); злоупотребление полномочиями
(ст. 201 УК РФ); злоупотребление полномочиями частными нотариусами и
аудиторами (ст. 202); коммерческий подкуп (ст. 204); провокация коммерческого подкупа с целью шантажа (ст. 304 УК РФ). При наличии корыстной
или иной личной заинтересованности — превышение полномочий служа44
Антикоррупционная политика. Материалы для парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания РФ (21 декабря 2001). М.: Главный информационно-аналитический центр АРПО РФ, 2001.
47
1.indb 47
07.02.2008 15:27:52
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
щими частных охранных или детективных служб (ст. 203 УК РФ). Помимо
этого и обычная дача взятки (ст. 291 УК РФ) также может быть отнесена к
коррупции в сфере гражданского общества.
Если учесть проекты законов о борьбе с коррупцией, первый из которых
появился в июле 1992 г., модельные законы СНГ «О борьбе с коррупцией» от
3 апреля 1999 г. и «Основы законодательства об антикоррупционной политике»
от 23 ноября 2003 г. (проекты обоих законов были предложены российской стороной), то российские достижения в области разработки общих антикоррупционных стандартов в некоторых случаях являются более удачными по сравнению с теми, о которых удалось договориться на международном уровне.
Вместе с тем, ряд международных антикоррупционных стандартов уголовно-правового значения до сего времени не воспринят российским законодателем.
Сравнительный анализ действующего законодательства России и уже
ратифицированных нами международных антикоррупционных стандартов
в части, относящейся к мерам ответственности за коррупционные преступления в негосударственном секторе, позволил выявить следующие пробелы
и иные несоответствия, требующие законодательного разрешения.
Уголовный кодекс РФ сегодня не предусматривает ответственности за:
• обещание частного лица или организации незаконно предоставить
иностранному публичному должностному лицу или должностному
лицу публичной международной организации какое-либо благо (преимущество) в связи с ведением международных дел (ст. 20 Конвенции
ООН против коррупции);
• обещание неправомерного преимущества лицу, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом качестве в
такой организации (ст. 21 Конвенции ООН против коррупции)45;
• сокрытие или утаивание частным лицом подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на
имущество или его принадлежность, заведомо представляющих собой
доходы от преступлений46 (ст. 23 п. 1, «а», «ii» Конвенции ООН против
коррупции) и сокрытие или непрерывное удержание имущества, заведомо полученного в результате совершения коррупционного преступления47 (ст. 24 Конвенции ООН против коррупции);
45
Согласно ст. 30 и ст. 204 Уголовного кодекса РФ, обещание незаконного вознаграждение
образует лишь ненаказуемое приготовление к коммерческому подкупу, поскольку по воле
российского законодателя коммерческий подкуп отнесен к категориям преступлений небольшой и средней тяжести.
46
За исключением сокрытия и утаивания сведений о доходах от особо тяжких преступлений, которые могут преследоваться по ст. 316 УК РФ «Укрывательство преступлений».
47
За исключением сокрытия и непрерывного удержания имущества, которые могут преследоваться по статье 316 УК РФ «Укрывательство преступлений».
48
1.indb 48
07.02.2008 15:27:52
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
• обещание частным лицом неправомерного преимущества с целью
склонения к даче ложных показаний или представления доказательств
в ходе производства по уголовному делу48 (ст. 25 Конвенции ООН против коррупции);
• коррупционные преступления, совершенные юридическими лицами
(ст. 26 Конвенции ООН против коррупции)49.
Для восполнения этих пробелов российского законодательства необходимо внести ряд изменений в Уголовный кодекс РФ, а, возможно, и в Кодекс
РФ об административных правонарушениях50.
Наиболее проблематичной и трудно разрешимой задачей является
установление уголовной ответственности за коррупционные действия
юридических лиц. Сегодня подобный институт существует в немногих
странах (например, в США и во Франции). Еще меньшее число стран может «похвастать» сколько-нибудь эффективным применением данного
института.
Попытки установить уголовную ответственность для юридических лиц
в России предпринимаются с 1994 г., однако, по не вполне выясненным обстоятельствам соответствующая глава «исчезла» из проекта действующего
УК РФ за несколько месяцев до его обсуждения в Государственной Думе
Федерального Собрания РФ в 1995 г.
Одновременно нельзя не отметить, что и традиционная — «чиновничья» коррупция в нашей стране не получила оценку, адекватную ее проявлениям. Наиболее явным образом неполнота правовой оценки опасности
властной коррупции проявилась в том, что Россия до сих не только не ратифицировала Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответ48
Обещание совершить соответствующее действие как форма приготовления к совершению деяния, предусмотренного ч. 1 ст. 309 УК РФ «Подкуп или принуждение к даче
показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу», не является преступлением в силу ч. 2 ст. 30 УК РФ, т. к. является преступлением небольшой
тяжести.
49
Административная и гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения юридических лиц в России существует (см., например: ст. 575 и 1102 ГК РФ,
ст. 5.16, 5.18, 5.19 и др. КоАП РФ).
50
Без чего, кстати, Конвенция ООН против коррупции не подлежит применению в РФ,
как уже отмечалось, в силу п. 6 Постановления № 5 Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного
права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г., согласно
которому: «Международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно (выделено нами — авт.), поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность
государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом». См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.
49
1.indb 49
07.02.2008 15:27:52
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ственности за коррупцию (принята 9 сентября 1999 г.), которая устанавливает ответственность государства за причинение вреда коррупционными
действиями ее чиновников в сфере международных отношений, но и не
подписала ее.
2.2.3. Кадровая коррупция
Понятие кадровой коррупции. Под кадровой коррупцией для целей настоящего исследования понимается подкуп (получение, обещание, предложение,
дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование
должностными лицами, уполномоченными рекомендовать, представлять, назначать, перемещать и увольнять с должностей государственной и муниципальной службы, а также государственных должностей (в дальнейшем — кадровые полномочия) данных полномочий, сопряженное с получением выгоды
(имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для любых других лиц вопреки законным
интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой
выгоды указанным лицам вне зависимости от совершения данных деяний
лично или через посредников.
К кадровой коррупции следует также относить подкуп группы должностных лиц, входящих в состав органа государственной власти (например, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ), наделенного полномочиями коллегиально избирать или назначать на государственные
должности и освобождать от них (председатели Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ и их заместители, председатель
и аудиторы Счетной палаты РФ, Генеральный прокурор РФ, судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,
председатель Центрального Банка РФ).
При этом сам орган государственной власти как юридическое лицо не
подлежит уголовной ответственности (общемировая практика), даже если
были подкуплены все должностные лица, входящие в его состав. Вместе с
тем, установление факта подкупа парламентского большинства с точки зрения здравого смысла должно повлечь роспуск органа законодательной власти и назначение новых выборов.
При определенных условиях к кадровой коррупции следует также относить подкуп избирателей, а также должностных лиц, уполномоченных определять результаты голосования по выборам различных категорий должностных лиц.
Частью кадровой коррупции является соучастие в ней всевозможных
посредников, не являющихся государственными и муниципальными служащими (помощники, референты, секретари, не обладающие кадровыми
полномочиями).
50
1.indb 50
07.02.2008 15:27:52
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Кадровое мошенничество
От кадровой коррупции следует отличать достаточно распространенное
в сфере кадровых назначений мошенничество, которым занимаются как
сами должностные лица, так и различные категории посредников. Обещая
назначить на ту или иную должность либо оказать содействие в таком назначении должностное лицо (посредник) принимает незаконное вознаграждение не намереваясь его исполнять. Разновидность такого мошенничества
составляет так называемое «честное мошенничество», когда мошенник возвращает кандидату на должность бóльшую часть незаконного вознаграждения (за вычетом накладных расходов), если назначение не состоялось, и
оставляет себе все вознаграждение, если назначение состоялось. И в том, и
в другом случае мошенник лишь имитирует свою активность в пользу кандидата.
Факторы роста кадровой коррупции. Их классификация
1. Правовые:
• дефекты (отсутствие, неполнота и некорректность) системы требований,
которым должны соответствовать кандидаты на замещение конкретных
государственных должностей, а также должностей государственной и
муниципальной службы;
• недостатки процедуры выдвижения (самовыдвижения), рекомендования, представления, назначения, избрания, перемещения и увольнения
от должности;
• недостатки правовой регламентации кадрового резерва государственных и муниципальных служащих;
• недостатки правового регулирования конкурсных процедур при назначении на должности по государственной и муниципальной службе.
2. Информационные:
• отсутствие единой системы федеральных, региональных и локальных автоматизированных банков данных о вакансиях государственных должностей и должностей по государственной и муниципальной
службе; о кадровом резерве органов государственной власти и местного самоуправления; рекомендованных и самозаявленных кандидатах
на замещение соответствующих должностей;
• неразвитость системы информационного контроля конкурсных процедур при назначении на должности государственной и муниципальной службы;
• слабый общественный контроль за практикой кадровых назначений
и увольнений. Отсутствие у общественных организаций специальных
полномочий по отводу кандидатов на публичные должности;
• отсутствие такого основания, как сообщение неполных и неточных
сведений, запрашиваемых у кандидата, для отказа в назначении на го51
1.indb 51
07.02.2008 15:27:53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
сударственную должность, должность по государственной или муниципальной службе, в повышении по службе.
3. Психологические:
• личный коррупционный опыт назначения на должность у лиц, наделенных кадровыми полномочиями;
• уверенность претендента на должность в том, что в случае получения
желаемого назначения он сможет в короткие сроки компенсировать
свои коррупционные затраты.
2.2.4. Экономическая коррупция
Понятие экономической коррупции
Под экономической коррупцией для целей настоящего исследования
понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего
публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг
или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера)
как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом
экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или
государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному
лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников.
Под охраняемыми законом экономическими интересами гражданина,
юридического лица, общества или государства понимаются непротиворечащие Конституции РФ, иному законодательству, международным договорам и принятым в соответствии с ними нормативным правовым актам права, полномочия и свободы в сферах собственности (отношения владения
пользования и распоряжения имуществом) и экономической деятельности
(отношения производства, обмена, распределения и потребления товаров, в
том числе услуг).
К лицам, имеющим публичный статус, для целей настоящего исследования относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или иные служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных
и муниципальных учреждениях (в том числе иностранных и международных), а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, иных коммерческих — в том числе
иностранных — организациях.
К экономической коррупции целесообразно относить также подкуп публичных лиц юридическими лицами (например, на основе решений коллегиальных органов управления), который в настоящее время не квалифицируется как преступление или административное правонарушение.
52
1.indb 52
07.02.2008 15:27:53
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Перечень наиболее коррупциогенных должностей в сфере экономики:
• должностные лица, имеющие полномочия главных распорядителей и
распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов
РФ, местных бюджетов, средств бюджетополучателей, а также составления и размещения предложений на проведение конкурсных торгов;
• председатели, члены и сотрудники аппарата конкурсных комиссий органов государственной власти и местного самоуправления по проведению государственных и муниципальных торгов;
• должностные лица федеральных, региональных и местных органов
власти, наделенные полномочиями по осуществлению контроля за
правильностью проведения государственных и муниципальных торгов (Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы);
• руководители и члены комиссий исполнительных органов власти, наделенных полномочиями по лицензированию отдельных видов экономической деятельности и контролю за соблюдением лицензионных
условий и требований;
• руководители и иные должностные лица органов государственной
власти и местного самоуправления, уполномоченные в соответствии
с КоАП РФ и нормативными правовыми актами об административных правонарушениях субъектов РФ принимать решения о составлении протоколов и (или) наложении административных наказаний за
совершение правонарушений в сфере экономики;
• следователи, дознаватели, начальники органов дознания, начальники
следственных подразделений органов государственной власти, уполномоченные в соответствии с УПК РФ принимать решения о возбуждении, приостановлении и прекращении уголовного преследования по
делам об экономических преступлениях (МВД, ФСБ, прокуратура, Федеральная таможенная служба);
• мировые судьи, судьи федеральных судов общей юрисдикции, уполномоченные рассматривать административные дела об оспаривании
решений должностных лиц, затрагивающих экономические интересы
граждан и организаций, о наложении административных наказаний
за совершение экономических административных правонарушений,
а также рассматривать уголовные дела об экономических преступлениях;
• судьи арбитражных судов;
• судьи конституционных (уставных) судов (в части рассмотрения вопросов признания несоответствующими конституциям (уставам) законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых
актов, ограничивающих экономические интересы юридических и физических лиц.
53
1.indb 53
07.02.2008 15:27:53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Перечень видов (составов) коррупционных правонарушений в сфере экономики и их классификация
Под сферой экономики, согласно действующему с 1 января 1997 г. Уголовному кодексу РФ (раздел VIII УК РФ), понимаются — отношения собственности (гл. 21 УК РФ), отношения экономической деятельности (гл. 22 УК
РФ) и (достаточно искусственно) служебные отношения в коммерческом и
некоммерческом негосударственном секторах (гл. 23 УК РФ).
Следует выделять составы четырех видов коррупционных правонарушений в сфере экономики: гражданско-правовые деликты, административные
правонарушения, дисциплинарные правонарушения, преступления.
К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения
правил дарения, предусмотренных гл. 32 ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса. Коррупционные гражданско-правовые деликты, как правило, выражаются в:
• принятии в дар и дарении подарков государственным служащим и
служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или с исполнением последними служебных обязанностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях
не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (п. 3 ст. 575
ГК РФ);
• принятии в дар и дарение подарков любой стоимости в отношениях
между коммерческими организациями (п. 4 ст. 575 ГК РФ).
Коррупционные дисциплинарные проступки в сфере экономики — вид
коррупционных правонарушений, выражающихся в использовании государственным, муниципальным служащим или иным публичным лицом,
либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации
своего статуса для получения преимуществ, вопреки установленному законодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения
соответствующей службы, за которые предусмотрено дисциплинарное
взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел
предпринимательской деятельности, вопреки ч. 2 ст. 10 Положения о службе в органах внутренних дел).
К административным коррупционным правонарушениям в сфере экономики следует относить обладающие признаками экономического коррупционного поведения и не являющиеся преступлениями правонарушения, за
которые установлена административная ответственность.
К административным коррупционным правонарушениям относятся
противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность следующими статьями Кодекса
РФ об административных правонарушениях:
54
1.indb 54
07.02.2008 15:27:53
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
• непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение
выборов, референдума (ст. 5.17);
• незаконное использование денежных средств кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой
по проведению референдума, иной группой участников референдума
(ст. 5.18);
• использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдумов (ст. 5.19);
• финансирование избирательной кампании, кампании референдума
помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной
запрещенной законом материальной поддержки (ст. 5.20);
• нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный
фонд, фонд референдума (ст. 5.50);
• мелкое хищение (ст. 7.27 — в случае совершения соответствующего
действия путем присвоения или растраты);
• нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14);
• использование служебной информации на рынке ценных бумаг
(ст. 15.21);
• а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за административные коррупционные правонарушения в сфере экономики.
Коррупционные преступления в сфере экономики
I. Коррупционные преступления в сфере экономики в форме подкупа:
• незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 183 УК РФ);
• подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных
соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ);
• коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ);
• организация преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210
УК РФ) для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, предусмотренных ч.ч. 2, 3 или 4 ст. 290, ч. 2 ст. 291, ч. 2 ст. 4 309 УК РФ;
• получение взятки (ст. 290 УК РФ);
• дача взятки (ст. 291 УК РФ);
• провокация взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ);
• подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 309 УК РФ).
55
1.indb 55
07.02.2008 15:27:53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
II. Иные коррупционные преступления в сфере экономики:
• невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 1451 УК РФ);
• мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 159 УК РФ);
• присвоение или растрата, совершенная лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ);
• хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164 УК РФ), в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного
положения;
• регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ);
• контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием
своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ) при наличии
корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;
• злоупотребление полномочиями (ст.я 201 УК РФ);
• злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами
(ст. 202 УК РФ), совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ
для себя или других лиц;
• организация преступного сообщества (преступной организации), совершенная лицом с использованием своего служебного положения
(ч. 3 ст. 210), для совершения иных коррупционных тяжких или особо
тяжких преступлений, предусмотренных — п. «в» ч. 2 ст. 159; п. «в» ч. 2
ст. 160; ст. 164, п. «б» ч. 3 ст. 188, ч. 2 ст. 203, п. «в» ч. 2 ст. 221, п. «в» ч. 2
ст. 226, ч. 2 или 3 ст. 285, ч. 2 или 3 ст. 286 УК РФ;
• хищение или вымогательство ядерных материалов, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 221
УК РФ);
• хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, совершенное лицом с использованием
своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 226 УК РФ);
• хищение или вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 229 УК РФ);
• злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);
• нецелевое расходование бюджетных средств (статья 2851 УК РФ);
• нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ);
• превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) при наличии у
виновного корыстной или иной личной заинтересованности;
• присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованнос56
1.indb 56
07.02.2008 15:27:53
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
ти; незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289
УК РФ);
• служебный подлог (ст. 292 РФ).
III. Преступления в сфере экономики, связанные с коррупционными:
• воспрепятствование законной предпринимательской деятельности
(ст. 169 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;
• легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества,
приобретенного незаконным путем (ст. 174 УК РФ), в случаях приобретения соответствующих денежных средств или иного имущества в
результате совершения любого из коррупционных преступлений;
• приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным
путем (ст. 175 УК РФ), в случаях приобретения или сбыта имущества
заведомо добытого в результате совершения любого из преступлений,
указанных в частях первой и второй настоящей статьи;
• монополистические действия и ограничение конкуренции (ст. 178 УК
РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у
виновного;
• злоупотребления при выпуске ценных бумаг (ст. 185 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного.
Причины и условия (факторы) роста экономической коррупции. Их классификация
Фактор роста экономической коррупции — явление или совокупность
явлений, способствующие росту объема, общественной вредности или интенсивности экономической коррупции.
В основу предлагаемой классификации факторов роста экономической
коррупции положен традиционный для отечественной криминологии критерий содержания обособленной сферы социальной жизни: экономика, политика (в том числе право), информация и т. д.
В зависимости от прикладных целей ценность могут представлять и
иные критерии:
• мощность (т. е. относительная сила влияния) фактора;
• временнáя стабильность (некоторые факторы экономической коррупции существуют с момента появления социума (например, делегирование или отчуждение права на нормотворчество и правоприменение);
другие носят временный конкретно-исторический характер (например, товарный дефицит);
• стабильность направленности (одно и то же явление в разных условиях может выступать и как коррупциогенный фактор, и как антикоррупциогенный — например, недопустимость произвольного истолко57
1.indb 57
07.02.2008 15:27:53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
вания закона правоприменителем снижает вероятность его нарушения
за мелкую взятку, но повышает вероятность его нарушения за крупную
взятку);
• территориальное распределение («география») факторов экономической коррупции;
• уровень социального действия (глобальный, макросоциальный, микросоциальный, индивидуальный);
• качество вредоносности (преимущественно экономический политический, экологический, нравственный, духовный или физический вред
либо комбинация вреда различного качества) и др.
Факторы экономического характера
Значительное влияние на рост экономической коррупции, как показывают многие исследования, оказывают резкие изменения степени поляризации общества по уровню доходов и уровня экономической нестабильности,
прямо влияющего на стабильность статуса потенциального коррумпанта
(тот, кого подкупают) и коррумпатора (тот, кто подкупает). Специфика последнего экономического фактора коррупции состоит в том, что он предопределяет рост объемов экономической коррупции вне зависимости от своей направленности: и слишком быстрый экономический рост, и слишком
быстрое падение экономики с одинаковой вероятностью могут провоцировать рост объема коррупционной преступности.
Генезис экономических факторов коррупции обусловлен существованием объективных экономических законов, которые, по нашему мнению,
никогда не могут полностью совпадать с содержанием правового регулирования экономики.
Сущность данного антагонизма проявляется в неустранимом до конца
противоречии экономических потребностей и возможностей общества. Социальная нестабильность всегда ведет к обострению этого антагонизма.
Данное обстоятельство не было должным образом учтено «архитекторами» новейшей социальной реформы. Каждая новая вспышка экономического кризиса неизменно активизировала коррупционные механизмы перераспределения имущества и экономических выгод в пользу тех, кто лучше
других умел пользоваться этим механизмом. В итоге, господствующее положение в российской экономике заняли не те, кто исповедовал идеологию
честного и ответственного бизнеса, а те, кто научился заигрывать с коррумпированным чиновничеством и «успешно» переместился из чиновничьего
кресла в директорское.
Российский вариант экономических реформ, судя по всему, изначально
был ориентирован на преимущественно коррупционные механизмы приватизации национального достояния. Коррупционные стереотипы экономического поведения постепенно стали господствующими среди предприни58
1.indb 58
07.02.2008 15:27:53
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
мателей всех уровней. Российский бизнес начал рассматривать коррупцию
не только как важнейший фактор экономического успеха и конкурентной
борьбы, но и как инструмент прямого влияния на экономическую политику
государства.
Анализ результатов многочисленных исследований по затронутой проблеме позволяет отнести к числу наиболее значимых собственно экономических факторов экономической коррупции следующие явления:
• критически высокий уровень поляризации населения по уровню дохода;
• высокий удельный вес теневой экономики;
• широкое включение в экономический оборот практики «отмывания»
доходов, полученных незаконным путем;
• чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций.
Факторы политического характера
Политика, как практика управления государством, и коррупция всегда были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо
«спусковым крючком» глубоких политических изменений (как это было в
Германии в 1933 г.), либо главной пружиной таких изменений (как это можно было наблюдать на примере новейших «цветных революций» в Грузии,
Украине и Кыргызстане. Любое государственное устройство объективно
(в большей или меньшей степени) чревато коррупцией. В этой связи никакое государство не способно избежать договорного или насильственного
ограничения права граждан (подданных) самостоятельно распоряжаться
своими правами и свободами.
Некоторые эксперты считают, что это явление непосредственно порождает коррупцию51.
Типичными для современной России политическими факторами экономической коррупции являются:
• чрезмерно большой бюрократический аппарат по управлению экономикой;
• неурегулированное политическими правилами переплетение власти и
бизнеса;
• неразвитость института легального лоббирования экономических интересов;
• слабость гражданского контроля за практикой государственного управления экономикой;
• отсутствие ясной и последовательной антикоррупционной политики в
сфере экономики;
51
Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Под общ. ред. С.В. Максимова. М.: Спарк, 1999. С. 35.
59
1.indb 59
07.02.2008 15:27:53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• неготовность политических партий к отказу от использования экономической коррупции как инструмента политической борьбы;
• неразвитость института коллективной и индивидуальной политической
ответственности за последствия коррупционного поведения высших
чиновников.
Правовые факторы
Правовые факторы экономической коррупции в сущности являются
формальным выражением ее политических причин и условий. Коррупциогенность правового комплекса охватывает значительное число взаимосвязанных явлений законотворчества, правоприменения, правовых учреждений, правового сознания, правового воспитания и правового поведения.
Сущность правовой нормы, как общего правила поведения, предполагает
необходимость наделения правоприменителя определенной свободой усмотрения. Чем больше этой свободы, тем шире объективные возможности
для злоупотребления ею.
Многие специалисты обоснованно отмечают, что если бы можно было
заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, проблема
коррупции вообще и экономической коррупции, в частности, исчезла бы
вместе с правовыми нормами, поскольку отпала бы необходимость их толкования и применения.
Однако нельзя не видеть и другого аспекта проблемы: излишняя определенность (жесткость) нормы исключает возможность исправить несправедливость при ее применении и провоцирует совершение наиболее опасных
коррупционных правонарушений — дачу и получение взятки за заведомо
незаконные действия (бездействие).
До настоящего времени российский законодатель не определил критерии допустимого уровня энтропии неопределенности правовой нормы.
В этой связи на правоприменителе лежит трудно реализуемая обязанность
конкретизации правовых установлений и восполнения существующих в
них пробелов.
Толкование законов самим законодателем (несмотря на очевидные
его преимущества) отошло на второй план, и в основе имеет место бессистемный характер. Сегодня потребность в аутентическом толковании
значительно увеличилась. Свою крайнюю остроту данная проблема приобретает применительно к наиболее крупным законодательным актам —
кодексам, закрепляющим большое число так называемых оценочных
норм, так или иначе регулирующих (в том числе охраняющих) экономические отношения.
Правовая система России сегодня в значительной степени дестабилизирована хаотичным распространением нелегитимного судебного прецедента, когда местный и региональный опыт конкретных судебных решений
60
1.indb 60
07.02.2008 15:27:53
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
самопроизвольно распространяется и используется правоприменителями
других регионов как нормативный стереотип.
Почти десятилетний опыт применения Уголовного кодекса РФ, вступившего в силу 1 января 1997 г., убеждает в полезности дополнения УК РФ
специальной статьей (главой), содержащей определения оценочных понятий. К сожалению, данная проблема не может быть корректно разрешена
Верховным Судом РФ без изменения его правового статуса. Последний, согласно ст. 126 Конституции РФ, не имеет полномочий по обязательному для
правоприменителей толкованию закона.
Попытки заполнить данный пробел научными комментариями, имеющими отдельные признаки официального толкования (например, редактирование их Председателем Верховного Суда РФ или Генеральным прокурором РФ), вряд ли могут решить проблему целиком, хотя бы уже потому, что
в каждом таком комментарии приводится оригинальная позиция по тому
или иному вопросу.
Другой пример крайнего обострения проблемы развития аутентического толкования в целях борьбы с коррупцией — состояние российского таможенного законодательства.
Таможенное законодательство Российской Федерации — даже после
принятия в 2003 г. нового ТК РФ — представляет собой чрезвычайно объемный и разветвленный комплекс нормативных правовых актов. Общее количество действовавших на 1 января 2007 г. нормативных правовых актов,
относящихся к таможенному законодательству, составляло более 10 000 (без
учета нормативных предписаний бланкетного характера), в том числе 9000
нормативных правовых актов Государственного таможенного комитета РФ
(ныне Федеральной таможенной службы).
Суммируя различные экспертные оценки по данной проблеме, необходимо выделить следующие общие правовые факторы роста экономической
коррупции:
• чистые пробелы в правовом регулировании экономической антикоррупционной политики (отсутствие лоббистского законодательства,
закона о нормотворчестве, закона об антикоррупционной экспертизе
и др.);
• господство в национальном законодательстве, так или иначе регулирующем (в том числе охраняющем) сферу экономики, правовых норм, не
имеющих официального толкования;
• высокий удельный вес так называемого делегированного экономического законодательства, т. е. передаваемого самим законодателем другим органам (ветвям власти) полномочий по урегулированию тех или
иных экономических отношений, прямо не урегулированных в законе;
• господство в уголовном и административном законодательстве норм с
альтернативными, относительно определенными санкциями;
61
1.indb 61
07.02.2008 15:27:53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• очевидный недостаток административно-правовых запретов на различные виды коррупционного поведения чиновников, наделенных
различными полномочиями в сфере экономики.
Нравственные факторы
Нравственные факторы экономической коррупции следует отличать от
информационных и психологических факторов, поскольку в основном они
соотносятся как частное, особенное и общее. Также не следует, по нашему
мнению, смешивать их с факторами коррупции, проявляющимися в сфере
официально одобряемых этических норм (коррупциогенные факторы морального характера). Специфика последних состоит в том, что общественная
нравственность может включать значительно большее, чем мораль, количество пережитков и предрассудков, продуцирующих экономическую коррупцию.
Среди наиболее распространенных предрассудков российского общественного сознания, имеющих коррупциогенный характер, следует выделить:
1) инициативную готовность платить мзду за реализацию своих законных экономических интересов;
2) инициативную готовность вознаграждать незаконные действия, связанные с реализацией экономических интересов, освобождением от
юридической ответственности за неуплату налогов, получением экономических льгот и разрешений на осуществление экономической деятельности;
3) неготовность к активному противодействию коррупционному вымогательству в связи с реализацией экономических интересов (уклонение
от обращения за помощью в правоохранительные органы и от оказания помощи правоохранительным органам, наделенным полномочиями в сфере борьбы с экономической коррупцией).
Одним из важных стимулов экономической коррупции в негосударственном секторе является «комплекс государственного паразитизма». Значительное число «родившихся» в ходе приватизации коммерческих организаций,
среди которых оказалось немало крупных банков, инвестиционных фондов,
внешнеторговых фирм, вовсе не спешит «перерезать родительскую пуповину», связующую их с бюджетными ресурсами, поскольку в противном случае
подобные псевдопредприятия будут вынуждены существовать лишь на свой
экономический риск. Экономически необоснованные привилегии становятся своеобразным наркотиком, без которого они уже не могут нормально
функционировать. А получить такие привилегии можно лишь за взятку.
Факторы, относящиеся к издержкам технологии борьбы с экономической коррупцией
Одним из наиболее сложных вопросов организации борьбы с коррупцией является вопрос о том, в каком соотношении должны находиться между
62
1.indb 62
07.02.2008 15:27:53
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
собой профилактические и карательные меры. Необходимость обеспечения
приоритета предупреждения экономической коррупции перед наказанием
за нее обычно лишь декларируется. В действительности же большинство
современных государств тратит на уголовное преследование за экономическую коррупцию гораздо больше средств, чем на ее предупреждение. Мысль
о том, что легче предупредить коррупцию, чем быть вынужденным наказывать за нее, верна лишь для случая, когда вы располагаете неограниченными
ресурсами. «Легче» не означает «дешевле». Профилактика экономической
коррупции, в основе которой лежит устранение или ослабление ее криминогенных факторов, стóит гораздо дороже обычных мер уголовной репрессии.
Сегодня Россия тратит на борьбу с преступностью в целом около 9% своего годового бюджета. Практически это средства, которые затрачиваются на
раскрытие и расследование примерно 3,5–3,9 млн преступлений в год и содержание более 800 тыс. преступников в условиях изоляции от общества.
Сколько же необходимо потратить средств для того, чтобы предупредить
по меньшей мере 22 тыс. невыявленных фактов взяточничества в расчете
на каждый выявленный?52 С учетом того, что, например, в 2005 г. в России
было выявлено немногим более 11 тыс. фактов взяточничества (дачи и получения взяток), количество невыявленных фактов преступлений данного
вида может достигать 242 млн.53 Аналогичные данные приводит Г.А. Сатаров54. Однако едва ли самая большая трудность в решении этой дилеммы —
сомнения в правильности оценки эффективности предупредительных мер.
Распространенность коррупционных — равно как и других — преступлений в значительной степени зависит от их раскрываемости, точнее — от
неотвратимости ответственности за них. Первое и второе — не одно и то
же. По статистике, практически все выявленные факты взяточничества
раскрываются (в данном случае речь идет о практически совпадающих с
юридической точки зрения актах фиксации события). Наказание назначается лишь в каждом четвертом — пятом случаях55. Если сопоставить эти
и предыдущие данные, то окажется, что наказание назначается примерно
в одном из 100 тыс. случаев дачи и получения взяток. «Эффект воронки»,
применительно к иным коррупционным правонарушениям, скорее всего
выглядит еще более впечатляющим. Вряд ли среднестатистический коррупционер в состоянии воспринять подобную угрозу возмездия как серьезное
52
Преступность в России. Аналитические обозрения Центра комплексных социальных
исследований и маркетинга. Вып. 1–2. Серия: Политология. М., 1999. С. 4.
53
См. О едином учете преступлений за 2005 г. Экспресс-информация. М.: ГИЦ МВД России, 2006. С. 27.
54
Сатаров Г. Число коррупционных сделок в России — 100 млн в год // Новый Регион —
Москва, 2006, 19 октября.
55
Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. М.: Норма,
1997. С. 277.
63
1.indb 63
07.02.2008 15:27:54
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
препятствие к совершению коррупционных действий. Как результат, неотвратимость ответственности за коррупцию — абсолютная утопия и с теоретической, и с практической точек зрения. Более того, само законодательство
предусматривает ряд оснований для неприменения наказания, даже в случаях вынесения обвинительного приговора. Обеспечение неотвратимости
ответственности за коррупцию (хотя правильнее говорить об интенсивности ответственности, поскольку неотвратимость не имеет переменной
величины — она или существует или нет) требует поддержания некоего
критического уровня наказуемости. Возможно, что и здесь применимо социологическое правило трети.
2.2.5. Конфликт интересов по-российски — сращивание бюрократии
и бизнеса
Сращивание бюрократии и бизнеса не является собственно российским
«изобретением» и известно в мире с того момента, когда чиновник научился
незаконно использовать свои властные полномочия и возможности для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности.
Для целей настоящей работы под сращиванием бюрократии и бизнеса
понимается непосредственное (открытое или завуалированное) противоправное участие чиновников (лиц, занимающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих) в предпринимательской
деятельности.
От сращивания бюрократии и бизнеса следует отличать феномен «крыши» — коррупционный феномен, проявляющийся в виде навязываемых
чиновниками коммерческим организациям псевдоуслуг по защите их интересов от законного и незаконного вмешательства со стороны контролирующих и правоохранительных органов, добросовестных и недобросовестных
действий со стороны конкурентов, а также от различных форм вымогательства со стороны преступных сообществ и отдельных преступников.
Принципиальная разница между так называемым «крышеванием» и
сращиванием бюрократии и бизнеса состоит в том, что в первом случае
коррумпированный чиновник остается, по сути, наемным персоналом, слугой или, в лучшем случае, опекуном (даже с учетом того обстоятельства, что
подобный «персонал» трудно уволить «по инициативе администрации»), а
во втором — чиновник является явным или латентным хозяином бизнеса,
получающим львиную долю прибыли.
Период, когда высокопоставленное чиновничество без каких-либо опасений непосредственно выступало в качестве учредителей и высшего менеджмента коммерческих организаций (включая коммерческие организации с крайне сомнительной деловой репутацией), в основе закончился с
завершением XX в. и «эпохи Ельцина». Стихийно возникший новый «эти64
1.indb 64
07.02.2008 15:27:54
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
ческий кодекс» лиц, занимающих государственные должности, уже не поощряет откровенно вызывающее экономическое поведение, угрожающее их
репутации.
Большинство из тех, кто в девяностых годах прошлого века занимал
высшие должности в российских органах исполнительной (реже — законодательной) власти, стали успешными предпринимателями еще в период
своего пребывания у власти. В наибольшей степени этот вывод относится к
тем, кто занимал крупные посты в сфере управления экономикой в целом, а
также оборота углеводородного сырья, банковской деятельности, телекоммуникаций, финансов.
Число типичных для современной России форм сращивания бизнеса и
бюрократии относительно невелико. Это:
• учреждение нового предприятия (главным образом, посредством родственников и свойственников) или долевое участие в учреждении нового предприятия, которому в дальнейшем предоставляются — с использованием полномочий соответствующего чиновника — льготы и
преимущества, оказывается общее благоприятствование;
• получение права собственности на коммерческую организацию или долей в ее уставном капитале в качестве платы за услуги (отказ от уголовного преследования или контрольной проверки, их прекращение;
организация уголовного или административного преследования конкурентов; предоставление государственного закупочного контракта,
субсидий без конкурса или в обход конкурса и т. п.);
• «госрейдерство» — захват чиновниками контроля над коммерческой
организацией (включая навязывание компании своих менеджеров, получения долей в уставном капитале через родственников и свойственников), в том числе — посредством фальсификации документов, подкупа судей и судебных приставов.
Несмотря на то, что рейдерство (недружественный захват и поглощение
предприятий) является изначально западным ноу-хау, оно прижилось и в
современной рыночной России, став основной формой перераспределения
собственности после периода насильственного ее передела преступными
сообществами в 90-х гг. прошлого века.
Суть рейдерства состоит в создании условий, при которых законный владелец предприятия вынужден отказаться от своего права собственности на
него в пользу того или иного лица56. Особенностью современного российского
рейдерства является так называемое «госрейдерство», т. е. активное участие в
качестве его организаторов и выгодополучателей чиновников (нередко руководителей правоохранительных органов), их родственников и свойственников.
56
Фаенсон М.И., Пиманова А.А. Рейдерство (недружественный захват). Практика современной России. М.: Альфа-Пресс, 2007.
65
1.indb 65
07.02.2008 15:27:54
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Госрейдерство может легко маскироваться как под политику деприватизации (новой национализации) в стратегически важных отраслях экономики, так и под политику новой национализации, направленной на повышение
эффективности управления государственной собственностью посредством
преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества.
Для этого применяются различные методы давления: от внешне легальных до явно насильственных — уголовно-наказуемых. Госрейдеры обладают
значительными полномочиями для того, чтобы за счет бюджетных средств
и властных ресурсов:
• организовывать взрыв общественного негодования в отношении владельцев любого приглянувшегося объекта собственности, СМИ-кампанию клеветнического характера против них;
• инспирировать ложные обращения в контролирующие и правоохранительные органы со стороны обиженных граждан (нередко для этих
целей используются ветераны Великой Отечественной войны и труда
и их организации);
• осуществлять проверки компаний-жертв со стороны таких органов;
• стимулировать вынесение решений о возбуждении уголовных и административных дел;
• обеспечивать подачу судебных исков в отношении компании-жертвы
и ее законных владельцев;
• оказывать эффективное давление на судей и судебных приставов.
Одним из наиболее распространенных инструментов госрейдерства является проведение собраний акционеров, на которых избирается новое руководство компании без участия прежних основных собственников.
Если основываться на материалах рабочей группы по противодействию
рейдерским захватам при полпредстве Приволжского федерального округа,
средняя стоимость обычного рейдерского захвата в России составляет около 150 тыс. долл. Неправосудное решение, принимаемое московским судом,
в среднем оценивается в 125 тыс. долл., судами других регионов — 15 тыс.
долларов США. В сумму от 10 до 60 тыс. долл. обходится попустительство
или прямое содействие захвату предприятия со стороны местных руководителей органов внутренних дел, следственных органов и прокуратуры.
В среднем около 10 тыс. долл. стоят услуги местного судебного пристава.
Услуги рядового наемного участника рейдерской группы обходятся в среднем в 150 долл. в сутки57.
Применительно к госрейдерству эта «смета» может быть в значительной
степени оптимизирована. В особенности, если речь идет о рейдерском захвате предприятий в интересах руководителей правоохранительных орга57
<www.gazeta.ru>. 2007, 22 марта.
66
1.indb 66
07.02.2008 15:27:54
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
нов и судей либо высокопоставленных чиновников — лиц, занимающих государственные должности. В подобных случаях нередко происходит зачет
взаимных обязательств или применяются схемы нематериальных расчетов
между соучастниками:
а) «позитивные» — продвижение по должности, присвоение внеочередного специального звания или классного чина, представление к
государственным наградам и почетным званиям, включение в избирательный список, «устройство» ребенка на бюджетное место в вузе,
обеспечение общего покровительства и т. п.);
б) «негативные» — отказ от уголовного преследования, в т. ч. прекращение процедуры привлечения к уголовной ответственности; вынесение
оправдательного приговора виновному; назначение ему условного наказания или наказания ниже низшего предела, установленного законом.
Такая, относительно легитимная форма захвата контроля над предприятиями, как гринмейл (приобретение пакета акций компании, достаточного для того, чтобы блокировать принятие управляющим органом решений),
свойственна преимущественно профессиональному госрейдерству, организаторами и выгодоприобретателями которого выступают должностные
лица, обладающие специальными познаниями в сфере экономической и
финансовой деятельности, а также закрытой служебной информацией, возможностями влияния на итоги конкурсов.
Учреждение фондов (как правило, при латентном участии чиновников),
обеспечивающих: «микширование» привлекаемых финансовых ресурсов
с целью финансирования различных проектов, в которых заинтересованы
соответствующие должностные лица; высокооплачиваемую номинальную
занятость родственников и свойственников. До недавнего времени были
распространены всевозможные фонды при правоохранительных органах,
которые аккумулировали средства предпринимателей, стремящихся получить дополнительные гарантии защищенности от различных посягательств
(прежде всего, от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны
работников самих правоохранительных органов).
Создание координационных и консультативных структур при органах
государственной власти и местного самоуправления, состоящих из представителей бизнеса (советов по предпринимательству, инвестициям, экономическому развитию и т. п.). В ряде случаев подобные структуры функционируют по клубному принципу, обеспечивающему членам «клуба избранных»
фактические и формальные преимущества при получении государственных
и муниципальных заказов, подобие «охранных грамот» гарантирующих невмешательство (даже законное) в их деятельность со стороны контролирующих и правоохранительных органов.
«Госкрыши» («милицейские крыши», «эфэсбэшные крыши», «прокурорские крыши» и др.) — форма сращивания бюрократии и бизнеса, при
67
1.indb 67
07.02.2008 15:27:54
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
котором должностное лицо или группа должностных лиц (как правило,
сотрудников правоохранительных и контролирующих органов) за взятку
обеспечивает защиту опекаемого хозяйствующего субъекта (группы субъектов или конкретного предпринимателя) от различных преступных посягательств со стороны представителей организованных преступных групп и
недружественного поглощения со стороны конкурентов, незаконного и законного вмешательства в экономическую деятельность со стороны контролирующих и правоохранительных органов. Несмотря на то, что «госкрыша»
в классическом понимании не является формой прямого управления предприятием, по размеру отчислений с доходов предприятия в пользу обеспечивающих «крышу» чиновников можно судить о ее фактической роли. По
нашему мнению, в тех случаях, когда на отчисления по содержанию «госкрыши» тратится более половины всей прибыли предприятия, коррумпированные чиновники становятся фактическими собственниками бизнеса.
В настоящее время мы являемся свидетелями перерастания этого криминального феномена58 в госрейдерство, которое далеко не всегда носит
очевидно криминальный характер. Период, когда коррумпированный чиновник удовлетворялся ролью «берущего с руки», по-видимому, закончился. У взяточника появился вкус к роли полновластного удачливого
бизнесмена, который сам «кормит с руки» тех, кто ему нужен. Сегодня высокопоставленный чиновник нередко одновременно является крупнейшим
собственником и предпринимателем. Это явление заставляет критически
относиться к определению основной политэкономической тенденции как
укреплению государственного капитализма. Суть реальной тенденции, на
наш взгляд, состоит отнюдь не в усилении роли государства как основного
собственника и предпринимателя, а в усилении незаконного присутствия
чиновничества в экономике. Возможно, именно это представляет главную
угрозу перспективам ускоренного экономического развития России и становлению свободного и социально ответственного предпринимательства,
которое Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ
2007 г. включил в стратегический план развития страны59.
Угроза трансформации криминально-синдикалистской модели управления страной, для которой свойственна структурированная взаимосвязь
между коррумпированными чиновниками всех уровней в бюрократической
системе (от секретаря до министра); профессиональными преступниками
58
Десять лет назад, по некоторым оценкам, около 30% сотрудников российской милиции
так или иначе обеспечивали «крышу» коммерческим структурам. См.: Российская организованная преступность. Доклад Центра стратегических и международных исследований /
Пер. с англ. М., 1998. С. 27.
59
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российской газета (Федеральный выпуск). 2007. 27 апреля.
68
1.indb 68
07.02.2008 15:27:54
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
и представителями бизнеса, отрицающими ценность права, в бюрократическую олигархию представляется нам просто весьма реальной, а отчасти и
реализованной. От государства и гражданского общества потребуются огромные скоординированные усилия для того, чтобы заменить эту модель
управления страной на нравственно ориентированную и отвечающую целям ускоренного сбалансированного развития экономики России.
Еще одним проявлением сращивания бюрократии и бизнеса являются
всевозможные механизмы финансирования предпринимательским сообществом избирательных кампаний, и, прежде всего, покупка мест в избирательных списках. Нередко «покупка» места депутата для успешного и
амбициозного бизнесмена — это лишь стартовая площадка для прыжка в
исполнительные структуры, являющиеся «держателем ключей» от бюджетных ресурсов. В сущности, этот феномен характеризует противоположную
сторону и одновременно тенденцию такого сращивания — превращение
бизнеса во власть. С политологической точки зрения, приход представителей среднего и крупного бизнеса во властные структуры, назначение их
на высшие посты в органах власти — процесс, скорее, позитивный. Однако
этот вывод, на наш взгляд, верен лишь для случая, когда речь идет о представителях социального ответственного бизнеса, слой которых сегодня
очень тонок.
О базовых подходах к противодействию сращиванию бюрократии и бизнеса
Традиционно считается, что одним из наиболее эффективных способов
борьбы с феноменом сращивания бюрократии и бизнеса является гласность
или информационный подход. Вместе с тем, новейшая практика использования СМИ с целью предупреждения и пресечения предпринимательской
активности бюрократии скорее напоминает оплаченные политическими и
экономическими конкурентами акции по компрометации противника, чем
борьбу с коррупцией. Российской особенностью, характеризующей этот
процесс, является эффект «гуся» или стойкое неприятие властью самого
принципа обязательного ухода в отставку чиновника, который не может
или не хочет по тем или иным причинам предъявлять обоснованные доказательства своей непричастности к коррупции. Как показывают многочисленные примеры, даже хорошо подготовленные информационные атаки на
коррумпированных высокопоставленных чиновников, базирующиеся на хорошо проверенных данных об их активном «увлечении» бизнесом, не создают
достаточного повода для того, чтобы отправить такого чиновника в отставку
или привлечь к юридической ответственности. Российское общественное
мнение свыклось с тем, что чиновник-бизнесмен, «кормящийся» с помощью доступа к бюджетным ресурсам, — это меньшее зло, чем чиновник,
непосредственно вымогающий взятки у граждан. Парадоксальность этого
69
1.indb 69
07.02.2008 15:27:54
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
социально-психологического феномена объясняется тем, что крупный расхититель бюджетных денег меньше раздражает гражданина, не имеющего
с ним прямого контакта, чем мелкий взяточник, ежедневно вымогающий
небольшие денежные суммы лично у него.
Одновременно, оценивая потенциал информационного подхода для
борьбы с практикой увлечения чиновничества бизнесом, нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что рамки такой борьбы в общественном сознании могут подвергаться неожиданному «сужению». Например, с
помощью средств борьбы с экстремизмом. Так, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»60 от 27 июля 2006 г.
№ 148-ФЗ»61, к экстремистской деятельности отнесена публичная клевета
в отношении лица, замещающего государственную должность Российской
Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с
их исполнением, соединенная с обвинением указанного лица в совершении
действий экстремистского характера, при условии, что факт клеветы установлен в судебном порядке. Те обстоятельства, что клевета всегда предполагает заведомость лжи для клеветника, а сам факт клеветы должен быть установлен судом — не мешают среднестатистическому обывателю полагать,
что, в соответствии с новейшим антиэкстремистским законодательством,
чиновников ругать небезопасно.
Возможности информационного подхода к решению проблем борьбы со
сращиванием бюрократии и бизнеса этим, однако, не исчерпываются. Наличие общедоступных интерактивных электронных ресурсов, служащих
накопителем информации о конкретных злоупотреблениях чиновников в
сфере экономической деятельности создает объективные предпосылки для
ограничения подобного рода криминальной активности.
Стимулирование доносительства в среде «бизнес-чиновничества» эксплуатирует законы конкурентной борьбы, в которой побеждает тот, кто
нападает первым. Несмотря на заманчивость поощрения взаимного доносительства со стороны чиновников, оказавшихся участниками одной конкурентной среды (наиболее ярко это проявляется в сферах высокодоходного
бизнеса — торговле алкоголем, лекарствами, аудио-визуальными продуктами и т. п.), моральная небезупречность этого подхода остается неизменной. К тому же, подобная «конкурентная» борьба культивирует появление
«сильнейших» среди доносителей.
Самостоятельным вариантом такого подхода служит экономическое
стимулирование неподкупности чиновников как альтернатива их теневым
60
61
СЗ РФ от 29 июля 2002 г. № 30. Ст. 3031.
CЗ РФ от 31 июля 2006 г. № 31 (ч. I). Ст. 3447.
70
1.indb 70
07.02.2008 15:27:54
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
заработкам, что, по замыслу его инициаторов, должно «притупить» тягу
государственных и муниципальных служащих к осуществлению «вспомогательной» экономической деятельности и «крышеванию». В этой связи определенный интерес представляет опыт Республики Татарстан как
единственного региона в России, где сотруднику МВД полагается премия в
размере взятки, которую ему предлагают, при условии привлечения взяткодателя к ответственности по инициативе такого сотрудника62.
Технологический подход к решению проблем противодействия сращиванию бюрократии и бизнеса предполагает не только создание принципиально
новых условий преимущественно заочного общения представителей власти и бизнеса, но и бóльшую степень отлучения чиновников от управления
потоками денег и иных материальных ценностей. Как показывает анализ,
потенциал технологического подхода неисчерпаем. Хотя данный подход в
значительной степени связан с понятием «электронного правительства»,
его инструментарий в действительности оказывается значительно шире и
включает в себя также технические средства контроля и фиксации всех контактов чиновника в служебное время и в служебных помещениях, уменьшения наличного оборота и т. п.
Правовой подход — так же как и технологический — отличается многовариантностью, в рамках которой выделяются профилактический и репрессивный подходы.
Предупреждение сращивания бюрократии и бизнеса правовыми средствами охватывает практически весь юридический отраслевой комплекс
(за исключением криминально-правового комплекса, который в большей
степени ориентирован собственно на применение мер уголовной ответственности за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской
деятельности, в том числе за госрейдерство).
В этой связи значительный интерес представляют: реализация идей
правового урегулирования этики взаимоотношений власти и бизнеса; введение ограничений на занятие бизнесом в течение определенного времени
после оставления государственной службы или государственной должности; усовершенствование установленного ст. 575 ГК РФ порядка дарения
государственным и муниципальным служащим по службе (некоторые специалисты предлагают полностью отменить такой порядок)63; усовершенствование уголовной ответственности за незаконное участие должностных
лиц в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и введение обособленной уголовной ответственности за организацию и участие в госрейдерстве.
62
Вечерняя Казань. 2006. 28 августа.
Рябцев А.Ю. Уголовно-правовые меры борьбы с незаконным вознаграждением: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12.
63
71
1.indb 71
07.02.2008 15:27:54
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В стратегическом плане приоритетным образом должна быть разрешена
проблема правового урегулирования лоббистской деятельности, нерешенность которой препятствует реализации принципов последовательного
разделения власти и собственности и обеспечения равноудаленности бизнеса от власти.
Вместе с тем, даже частные поправки в правовое регулирование имущественного оборота и порядка осуществления предпринимательской деятельности могут оказаться весьма эффективным инструментом борьбы со
сращиванием власти и капитала. Например, в соответствии с инициативой
Торгово-промышленной палаты РФ, Минэкономразвития РФ подготовило
изменения правового регулирования порядка реализации Российским фондом федерального имущества (РФФИ) имущества, признанного вещественными доказательствами, в соответствии с которым ограничивается физический вывоз со складов предприятий товаров, признанных вещественными
доказательствами64.
2.2.6. «Мягкая» коррупция (непотизм, кронизм, протекционизм,
фаворитизм, семейственность, клановость, местничество)
Коррупция «мягкая» и «твердая»
В одном из наиболее часто используемых научно-практических комментариях к УК РФ65 указывается, что корыстная заинтересованность как мотив преступления в составе, предусмотренном ст. 285 УК РФ, может быть
выражена в стремлении субъекта получить посредством злоупотребления
должностными полномочиями какой-либо имущественной выгоды с незаконного безвозмездного изъятия государственных средств в свою собственность или собственность других лиц: получить, например, вне очереди
квартиру для себя или своих родственников. Иная личная заинтересованность, как мотив злоупотребления должностными полномочиями, может
быть выражена в желании субъекта извлечь из своих действий выгоду неимущественного характера: угодить начальству, карьеризм, кумовство и
т. д. Таким образом, можно провести, если необходимо, различие между
«твердой» (классической) и «мягкой» коррупцией.
Кроме взяточничества существует множество других специфических
форм (проявлений) коррупции: фаворитизм, непотизм (кумовство), кронизм (протекционизм), лоббизм и «блат» (связи). Составить исчерпывающий перечень видов коррупционной деятельности, по-видимому, невозможно. В России легально существовало когда-то «кормление», трудно
64
Греф бросил перчатку силовикам // Газета. 2006. 19 мая.
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Под общей ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева, М.: ИНФРА. М-НОРМА, 2000.
65
72
1.indb 72
07.02.2008 15:27:54
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
отличаемое от мздоимства и лихоимства, и — что уж говорить — о такой
распространенной в России, почти ритуальной форме взяточничества, как
«борзые щенки». Возможно, кормление стало первым проявлением того,
что с экономической точки зрения оценивается как двойное налогообложение66.
Кумовство, непотизм, кронизм, протекционизм, фаворитизм, семейственность, клановость, местничество в целом
В ст. 13 Модельного кодекса поведения для государственных служащих, приложенном к Рекомендациям Комитета министров Совета Европы
от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных
служащих, говорится: «столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность,
которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное
исполнение им своих служебных обязанностей», и что «личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него
(нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые
или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое
финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий».
Это определение, как представляется, охватывает большинство приведенных примеров «мягкой» коррупции.
О конфликте интересов
В ст. 36.24 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ67 и в ст. 35 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии
в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ68 дается определение
конфликта интересов, под которым в целях указанного Федерального закона понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников
прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично
либо через юридического или фактического представителя материальной и
личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в
части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или
информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей
им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением
66
Гилинский Я. Коррупция: Теория, российская реальность, социальный контроль. <www.
narcom.ru/ideas/socio/84.htm>.
67
CЗ РФ от 11 мая 1998 г. № 19. Ст. 2071.
68
СЗ РФ от 29 июля 2002 г. № 30. Ст. 3028.
73
1.indb 73
07.02.2008 15:27:54
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений.
В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12 января
1996 г. № 7-ФЗ69 в ст. 27 заинтересованность в совершении некоммерческой
организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок,
влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации, а лицами, заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами (далее — заинтересованные лица),
признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых
отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо
состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или
граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой
организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых
некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью
или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой
организации.
Здесь везде исключены, в частности, неформальные дружеские отношения (кронизм), а также этнические (трайбализм).
Далее, в соответствии с п. 3 ст. 27 указанного Федерального, закона в случае, если лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае
иного противоречия интересов указанного лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки:
• оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления
некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки;
• сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой
организацией или органом надзора за ее деятельностью.
Сделка же, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением требований настоящей статьи, может быть
признана судом недействительной.
Заинтересованное лицо несет перед некоммерческой организацией ответственность в размере убытков, причиненных им этой некоммерческой
организации.
69
СЗ РФ от 15 января 1996 г. № 3. Ст. 145.
74
1.indb 74
07.02.2008 15:27:55
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ, а
также членов Общественного совета устанавливаются Правительством РФ,
а меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении
должностных лиц субъектов и иных участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений устанавливаются в кодексах профессиональной этики соответствующих организаций.
С конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные
явления, как злоупотребления служебным положением в личных целях, фаворитизм (непотизм и кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.
Фаворитизм: непотизм, кумовство
Под фаворитизмом понимаем назначение услуг или предоставление
ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью
к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным
группировкам, что отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к
государственной должности.
Непотизм — это система власти, построенная на родстве, а кронизм —
система власти, опирающаяся на закадычных друзей.
Непотизм имеет вполне русский синоним — кумовство (форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать на должности своих
родственников и близких).
С кумовством боролись и при советской власти. Так, в Примерном уставе сельскохозяйственной артели, принятом II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля
1935 г., указывалось, что работа распределяется бригадиром между членами артели, не допуская при распределении работы никакого кумовства, семейственности.
Но даже в наше время кумовство не всеми и не всегда само по себе считается недостатком. Например, лидер Партии регионов Украины В. Янукович не считает назначение родственников на руководящие посты отрицательным явлением. Об этом он заявил на пресс-конференции, отвечая на
вопрос журналистов о том, будет ли его партия бороться с «кумовством» во
власти, примером чего стало назначение племянника Президента Украины
В. Ющенко заместителем губернатора Харьковской области. В. Янукович в
этой связи отметил: «Если «кумовья» являются непрофессионалами, если
их работа отрицательно сказывается на состоянии региона, то мы боролись
и будем бороться против таких назначений. Но если родственники — про75
1.indb 75
07.02.2008 15:27:55
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
фессионалы и знают свое дело, то что здесь страшного? Дай Бог, чтобы было
больше родственников, работающих на благо Украины». Кстати, по списку
Партии регионов в парламент Украины прошел старший сын В. Януковича
(тоже Виктор).
Для России данная проблема актуализировалась в связи с назначением
на должности Председателя Правительства РФ и министра здравоохранения и социального развития РФ лиц, являющихся свойственниками министра обороны РФ и министра промышленности и энергетики РФ. Очевидно,
для лиц, занимающих государственные должности, эта проблема должна
быть в ближайшее время разрешена на уровне Федерального закона — например, так, как она разрешена применительно к государственным гражданским служащим.
О терпимости к конфликтам интересов
Негативными последствиями терпимости к конфликтам интересов, их
распространенности являются создание односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным ресурсам и услугам.
Терпимость к конфликтам интересов способствует формированию под
государственной «крышей» кланов (монопольных или доминирующих
групп), обеспечивающих выгодные для себя условия в ущерб интересам государства, конкурентов и третьих лиц. Возможность принимать предусмотренные должностью решения (совершать действия) в своих интересах —
это механизм неосновательного обогащения — гораздо более выгодный и
безопасный, чем получение взятки за общее покровительство или попустительство. При существующей терпимости к конфликту интересов, эффективность государственного управления (в том числе расходования) государственными ресурсами неустранимо низкая. Любые объемы бюджетных
ресурсов в этом случае будут расхищаться или расходоваться нецелевым
образом в интересах распорядителей этих ресурсов. При этом неизбежно
будет наноситься ущерб престижу государства, государственной службы и
конкретного органа государственной власти.
Бóльшая часть недоверия к органам государственной власти значительной части россиян порождена именно господствующей в обществе терпимостью к конфликту интересов. Население не может доверять органам
государственной власти, должностные лица которых, не скрывая существующего конфликта интересов, демонстративно обеспечивают приоритет
защиты своих интересов по отношению к государственным интересам. Тем
более что использование служебного положения в личных целях обычно
трудно доказуемое в ходе расследования, как правило, очевидно для окружающих. Это может даже не осуждаться («все так живем»), но доверия к
государственным органам не добавляет.
76
1.indb 76
07.02.2008 15:27:55
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
В России значительное число чиновников (в т. ч. федеральных министров, их заместителей, депутатов Государственной Думы и членов Совета
Федерации, других лиц, замещающих государственные должности министров и до главных специалистов) различных министерств и ведомств входят
(нередко за вознаграждение) в советы директоров акционерных обществ и
компаний, в связи с чем происходит фактическое «сращивание» государства
и бизнеса, что в большинстве случаев представляет собой, на наш взгляд,
узаконенную коррупцию. Подобная практика фактически легализует постоянный конфликт личных и государственных интересов, который служит
объективной основой незаконной лоббистской деятельности лиц, замещающих государственные должности. Власть сращивается с собственностью,
создавая новые глубоко законспирированные коррупционные технологии.
На наш взгляд, необходимо пересмотреть вопрос о представительстве
государственных служащих в акционерных обществах с долей государственного капитала. По действующему законодательству государственным
служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой, в том числе предпринимательской, деятельностью, участвовать в управлении акционерными
обществами и т. д. В некоторых странах, например в США, запрещена или
ограничена даже научная и преподавательская оплачиваемая деятельность
государственных служащих. В России это напротив распространенная практика. Редкий высокопоставленный чиновник не является сегодня «крупным
ученым» в соответствующей сфере государственного управления.
Клановость и финансовые кризисы
Известно, что клан — самая прочная и тысячелетиями господствовавшая форма солидарности, кровнородственной и патронатно-клиентельной
интеграции-идентификации индивидов, выросшая из традиционного первобытного общества. Одновременно, это наиболее опасная и гибельная для
неразвитых демократических обществ форма группирования и рекрутирования элит, поскольку здесь связующим людей началом выступают не личностные свойства и достоинства, а случайные биологические и природные
отношения родства, кумовства, землячества и т. д. В итоге, нация ослабевает, дробится на множество конкурирующих родов, племен, жузов, возникает их сегрегация, неравенство и несправедливость, приводящие этнос к
самоуничтожению70.
Некоторые специалисты считают, что азиатские страны (Корея, а особенно Индонезия и Таиланд) отличаются значительными масштабами коррупции, в том числе кумовства, укрытия от налогообложения прибылей и
активов, что можно назвать «блатным капитализмом».
70
Амрекулов Н. К концепции устойчивого развития гражданского сектора Казахстана //
<www.ca-c. org/journal/12–1997/st_03_amrekulov. shtml>.
77
1.indb 77
07.02.2008 15:27:55
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В эпицентре финансового кризиса 1997 г., как ни странно на первый
взгляд, оказались самые динамичные страны — Южная Корея, Малайзия,
Таиланд и Индонезия, сумевшие в исторически короткие сроки пройти немалую (хотя и неодинаковую) часть пути, отделяющего их от лидеров мировой экономики. Дело в том, что при формировании в этих государствах
базовых экономических структур, выполнявших роль локомотивов роста,
было допущено немало «перекосов», связанных с традициями кумовства
и фаворитизма, проявившихся в клановых, родственных и других неформальных связях, не «стыкующихся» с законами современной рыночной
экономики. «Тепличные» условия облегчили и ускорили становление этих
структур и их последующую экспансию. Но при этом остались нерешенными вопросы отделения власти от собственности. Не была достигнута и необходимая прозрачность бизнеса.
Все еще процветающие в России традиции кумовства, землячества, экономически необоснованного фаворитизма, плодящие кадровую сумятицу,
некомпетентность и коррупцию, вполне, как показывает анализ, могут свести на нет все усилия государства по модернизации экономики и возвращении России статуса экономической сверхдержавы.
От местничества до сепаратизма — один шаг
Следует заметить, что термин «местничество» может быть использован
как характеристика не только экономической, но и политической коррупции, продуцирующей сепаратизм (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Чечня). Переход от клановости, трайбализма и местничества к партикуляризму (регионализму) и сепаратизму происходит вполне естественным
образом по мере вызревания необходимых условий и (сознательного или
бессознательного) ослабления легитимных форм общественных коммуникаций. Бороться с этим можно и практикуемым в других странах законодательным введением понятия нормативного (обязательного) этнического
(национального) пропорционального представительства в органах власти
(как местных так и государственных). К примеру в Советском Союзе расчетным путем обеспечивали «пропорциональный» состав рабочих, женщин
и национальных меньшинств в партийных и государственных структурах.
Как известно, общеуголовная преступность процветает тогда, когда
находит опору в преступности политической, в коррупции чиновничьего
аппарата. Вопреки декларациям о борьбе с привилегиями, невиданные в
прошлом масштабы приняли — раздача льгот, дающих возможность почти
бесконтрольно расхищать государственную казну, кумовство, семейственность, «телефонное право», использование властных полномочий для дискредитации политических противников и деловых конкурентов. Все это —
достаточно традиционные черты разложения государственной власти.
В России оно приняло пугающие размеры, и питательной почвой для него
78
1.indb 78
07.02.2008 15:27:55
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
стал процесс приватизации государственной и муниципальной собственности зачастую нелегитимным или спорным в правовом отношении способом, тем не менее признаваемым определенной частью общества, в пользу
которой была осуществлена соответствующая приватизация.
Дружба или кронизм?
Дружба и кумовство (непотизм) выделяют как отдельный тип коррупции. Они приводят к таким фактам, как большие уступки при заключении
сделок, назначения родственников на ключевые посты, льготные покупки
личной собственности, доступ к твердой валюте и другим подобным фактам.
Контроль над этими сферами бизнеса создает предпосылки для использования их в целях коррупции. Распределение подобных благ осуществляется
среди небольшой группы элиты и членов их семей, от которых ожидают отдачи в виде взяток и других «благодарностей». Коррупция в семейном кругу
не имеет такого размаха, как торговые взятки и патронажные системы.
Как уже отмечалось, с позиции права коррупция может быть кратко определена как незаконное использование государственной должности для
извлечения личных выгод. Термин «незаконное» означает, что существуют
законы (положения), регулирующие поведение лиц, занимающих государственные должности государственных и муниципальных служащих. Фактическое соблюдение или несоблюдение этих законов и наказание за их нарушение — это уже иной вопрос.
Хотя пристраивание родственников и друзей не считается ненормальным в нашем обществе, непотизм вовсе не так безобиден. Во многих странах непотизм запрещен официально. Так, в США есть Управление по правительственной этике. Его эксперты разрабатывают своды правил для всех
госслужащих, а также отслеживают их соблюдение. В США следят и за кронизмом, когда между высшими должностными лицами существуют устойчивые дружеские отношения. Так, например, если инспектора направляют в
фирму с проверкой, а директор этой фирмы — его одноклассник, он должен
об этом сообщить71.
И все же, противница нынешней вашингтонской администрации Хиллари Клинтон, ныне сенатор-демократ от штата Нью-Йорк, в январе 2006 г. заявила: «Сейчас мы имеем культуру коррупции, кронизм, некомпетентность.
Я предсказываю, что эта администрация останется в истории, как одна за
самых худших, которая когда-либо правила нашей страной»72.
В других странах с непотизмом также борются. В марте 2005 г. министр
финансов Израиля Б. Нетаньяху подписал новые правила приема на работу
71
Кузьмук В. Пошли, кума, в демократию! // В гору. 22 сентября 2005 < www. vgoru. org/
modules. php?name=News&file=article&sid=3192>.
72
<www. obkom. com/mir/news/citations. htm>.
79
1.indb 79
07.02.2008 15:27:55
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
в госкомпании. Теперь предприятие не имеет права брать на работу служащего, если там работает его родственник, занимающий руководящую должность или получающий большую зарплату.
Парламент Кипра еще в 2001 г. принял закон, согласно которому кумовство стало уголовно наказуемым. Уличенные в этом должны заплатить
штраф в 4000 долл. или же год отсидеть за решеткой.
В Китае с непотизмом справляются по-своему: комиссия по проверке
дисциплины запретила детям высокопоставленных китайских чиновников
заниматься бизнесом. Члены семей руководящих работников не имеют права заключать сделки с недвижимостью, работать в сфере рекламы, владеть
адвокатскими конторами, а также открывать дискотеки, ночные клубы, караоке-бары. А те, кто уже занят в данных областях, должны уволиться или
понести наказание.
В Польше все госслужащие обязаны сообщать своим начальникам, если
члены их семей занимаются бизнесом. За попытку утаить подобные сведения чиновники должны заплатить штраф или лишиться кресла. Причем, в
случае увольнения им нельзя будет принимать подарки от людей, которым
они помогали, работая в органах государственной власти.
Некоторые итоги
Подводя краткие итоги, следует отметить, что:
• классическая («твердая») коррупция (взяточничество, коммерческий
подкуп) вполне институциализируется по мере усложнения общественных связей и дополняется все новыми псевдоинституциональными
коррупционными механизмами, которые в каждый определенный исторический отрезок времени приспосабливаются к новым условиям общественно-личных коммуникаций, легко подменяя отсутствующие или
запаздывающие в развитии легитимные общественные механизмы;
• разграничение коррупции «твердой» (классической) и «мягкой» может
позволить выработать дополнительные механизмы защиты от относительно новых видов коррупции и контролировать старые;
• переход от местничества к партикуляризму (регионализму) и сепаратизму можно объяснить развитием и перерождением экономической
коррупции в идейную (политическую), что безусловно дает возможность вовремя заметить сигналы опасности для самой государственной целостности.
2.2.7. Идейная коррупция (политологическое измерение)
Идейная коррупция представляет собой «верхушечный» тип коррупции,
ее пик. В отличие от видов низовой коррупции, где корыстные мотивы коррупционера имеют, как правило, явное материальное или нематериальное
80
1.indb 80
07.02.2008 15:27:55
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
воплощение, при идейной коррупции мотивы, вознаграждения в той или
иной форме неявны, следовательно, этот вид коррупции еще более опасный,
и борьба с ним еще более осложнена.
Идейная коррупция во власти может приводить к крупным негативным
последствиям для государства. Власть, проводящая такую политику, которая влечет за собой дефолт или иные потрясения, в результате которых
потерпевшими являются жители страны, должна нести ответственность за
свою деятельность. Однако в настоящее время практически не существует
каких либо видов ответственности за такие действия, и даже предусмотренная конституционная ответственность применяется крайне редко.
Примером одного из проявлений идейной коррупции может служить
проводимый в России либеральный экономический курс. В то время экспертное сообщество и правительства большинства зарубежных стран признали несостоятельность либеральной экономической теории, в России с
чрезвычайным упорством продолжается этот курс. Иных объяснений такой
настойчивости помимо влияния идейной коррупции, на наш взгляд, трудно
представить. Однако меры ответственности в России за такую деятельность
не предусмотрены, и, соответственно, не установлены порядок доказательства и доказательственные базы такого вида коррупции.
Некоторыми авторами рассматриваемый вид коррупции относится к разновидности политической коррупции, при которой происходит принципиальное смещение в системе «цель-средства». Любое государственное управление
должно четко соотносить средства администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Высказываются мнения, что коррумпированность в этом процессе проявляется в том, что при использовании нормативно закрепленных средств субъектами власти начинают использоваться
не предусмотренные законом средства. На наш взгляд, это не совсем так.
Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, когда искажаются сами цели управления. Представляется, что для достижения поставленных целей государство может использовать разнообразные
средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным государственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные
изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления
должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет
цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично
ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идеологическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают проводится не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради
«галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.
Таким образом, идейная коррупция — это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными
интересами.
81
1.indb 81
07.02.2008 15:27:55
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Можно сказать, что идейная коррупция находится на стыке таких явлений, как непрофессионализм (некомпетентность) и государственная
измена73. Когда имеет место не противоречащий явно должностным инструкциям непрофессионализм, т. е. когда в результате действий лица, замещающего государственную должность, невиновно причинен вред важным
интересам личности, общества, государства, ответственность должна иметь
дисциплинарный или политический характер (увольнение, отстранение от
должности, отставка).
При невиновном причинении вреда должностное лицо не должно было
и не могло предвидеть, что последствия его деятельности причинят такой
вред.
В случае, когда должностное лицо предвидело возможность наступления
таких последствий, оно должно нести ответственность по статье 293 УК РФ
за халатность. Идейная коррупция в этом ряду может быть определена как
аналогичное деяние: субъект осознает, что его деятельность потенциально
опасна, но, основываясь на своих убеждениях (в основном идеологических), легкомысленно рассчитывает, что общественно-опасные последствия
удастся предотвратить. Очевидно, что такая трактовка идейной коррупции
является лишь некоторой предпосылкой к ее правовой квалификации, т. к.
даже поверхностный анализ показывает, что в поставленных условиях как
объективная, так и субъективная стороны соответствующих деяний могут
сильно различаться.
Наиболее важным, пожалуй, сейчас является вопрос об отношении общества и государства к политической и государственно-управленческой
деятельности, повлекшей тяжкие последствия для интересов личности, общества и государства: является ли такая деятельность сама по себе преступной74. В случае признания подобной деятельности уголовно-наказуемой могут возникнуть новые возможности не только общественно-политической, но
и уголовно-правовой оценки деятельности тех или иных должностных лиц в
виде уголовной ответственности за экономические кризисы, несправедливое
перераспределение собственности, геноцид отдельных категорий населения
и т. п.
Одной из мер, обеспечивающих ограничение идейной коррупции, является усовершенствование государственного управления в России, повы73
В российском уголовном законодательстве ответственность за государственную измену
предусмотрена ст. 275 УК РФ.
Данная статья Уголовного кодекса устанавливает достаточно узкое понимание государственной измены и никак не регламентирует ответственность за ущерб внутренней политике РФ, в
том числе причиненный с использованием должностного положения.
74
Здесь необходимо отметить, что УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), которая, к сожалению, не обеспечивает
эффективного преследования за идейную коррупцию.
82
1.indb 82
07.02.2008 15:27:55
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
шение его транспарентности. Необходимо установление четких, ясных государственных целей и государственной стратегии. В таком случае любой
акт государственного управления можно «просветить» на предмет соответствия поставленным целям. Кроме того, необходимо повышение качества
государственных решений, в том числе путем активного привлечения широкого экспертного сообщества для целей их усовершенствования. В настоящее время государственные политики в основном носят декларативный
характер, не имеют направленности на решения реальных проблем общества, экономики и политики. В России государственные политики нередко
заменяются популистскими декларациями и действиями75. Популистские
решения, как правило, просты, бессистемны и ориентированы на ближайшую перспективу без оценок рисков и отдаленных последствий.
В России целесообразно создать единое экспертное пространство, так
называемую «фабрику мысли» («think tank»). Аналоги подобных «фабрик»
можно обнаружить в наиболее развитых странах мира. Это американская
РЭНД Корпорэйшн (Research and Development), японская НИРА (National
Institute for Research Advancement), институт Фрейзара в Канаде и др.
Некие подобия таких «фабрик мысли» в нашей стране стали возникать,
однако, пока они разобщены, их разработки лоббируют противоречивые
группы интересов и обычно не ведут к повышению качества государственных решений, т. к. они такие же бессистемные, не отвечают единым целям,
носят эпизодический характер и к тому же сильно трансформируются в
процедурах согласования и принятия решений.
Кроме того, в настоящее время экспертное сообщество также используется в интересах идейной коррупции. Если рассматривать идейную коррупцию как монополизацию и ограничение (сужение) пространства выбора
властных решений, то ярким примером может служить деятельность российского Правительства на протяжении последних лет. По нашему мнению,
процесс искажения целей и сужения интересов происходит, в основном,
при принятии решений76. При этом такие решения реализуются тогда, когда
имеется определенный финансовый ресурс для оплаты экспертов-разработчиков и покупки соответствующих чиновников. Здесь очевидно просматриваются различные группы интересов — транснациональных корпораций,
зарубежных государств и др. При этом такие решения не удовлетворяют
общественным запросам, не коррелируют с общественными интересами.
75
Римский В.Л. Ограничения экспертной поддержки формирования и реализации государственных политик // Материалы Всероссийской научной конференции «Проблемы
формирования государственных политик в России: состояние и перспективы». 31 мая
2006 г. М., 2006.
76
Сулакшин С.С. Идеология экономической политики России: проблемы, механизмы формирования, практики. М.: Научный эксперт, 2005. С. 25.
83
1.indb 83
07.02.2008 15:27:55
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Таким образом, с одной стороны, проблема обнаружения обусловленности
идейной коррупцией тех или иных решений достаточно легко разрешается
путем сопоставления целей и результатов таких решений и общественных
интересов; с другой стороны при отсутствии лиц, уполномоченных производить такое сопоставление, проблема идейной коррупции становится
практически неразрешимой.
Одним из частных механизмов, ведущих к монополизации идейно-управленческого пространства, является распределение бюджетных средств
на проведение НИОКР. Несмотря на законодательное закрепление обязательного конкурсного распределения заказов на НИОКР, ни для кого не является секретом, что конкурсы выигрывают заранее определенные организации, которые предопределили свой выигрыш так называемым «откатом»
чиновнику, либо какими-либо идеологическими установками тех или иных
органов власти. И если в первом случае при раскрытии подобных фактов теоретически возможно доказать факт совершения преступления и дать ему
уголовно-правовую оценку (квалифицировав, например, как мошенничество, дачу и получение взятки и т. п.), то во втором случае доказать преступный характер практически невозможно77.
Пространство научно-экспертного обеспечения государственной власти
на федеральном уровне монополизировано, конкуренции парадигм практически не происходит. Огромный потенциал российской научно-экспертной
мысли — Российской академии наук, Торгово-промышленной палаты РФ,
иных научно-экспертных центров — не используется.
Очевидна неразрывная идейно-организационная связь финансово-экономического блока Правительства, ключевого Министерства экономического
развития и торговли со своими отраслевыми институтами: институтом Гайдара, Госуниверситетом — Высшей школой экономики, Центром стратегических разработок. Финансируются подобные институты через широкий поток
зарубежных грантов, в т. ч. зарубежных правительственных займов через бюджетную процедуру, крупным капиталом и российским бюджетом. В этом отношении очень актуальна поговорка: «Кто платит, тот и заказывает музыку».
Программы, финансируемые за счет зарубежных источников, сильно искажают идейное наполнение в сторону западной идеологии, правовой и иных традиций. При этом происходит полное игнорирование российских традиций.
77
Можно попытаться это сделать посредством ст. 2851 УК РФ «Нецелевое использование
бюджетных средств», однако описание ее состава практически не позволяет это сделать: в
статье в качестве обязательного признака установлен факт несоответствия целей расходования целям предоставления. Противоречие легко устраняется путем составления нужных
документов. При этом практически не принимается во внимание, достигнуты ли те результаты, которые должны быть достигнуты при расходовании бюджетных средств. Возможно,
требуется уточнение этой формулировки для «привязки» целей расходования средств и
полученных в итоге результатов.
84
1.indb 84
07.02.2008 15:27:55
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Не менее опасным для интересов России, на наш взгляд, может быть получение зарубежных грантов органами государственной власти. Наибольшее количество таких грантов в 1990-е гг. прошлого века распределялось
через Фонд правовых реформ при Администрации Президента РФ. В дальнейшем эту функцию восприняло Министерство экономического развития
и торговли РФ. Одним из примеров реализации программ TACIS стала разработка проекта нового антимонопольного закона, значительная часть положений которого, как считают некоторые специалисты, представляет собой компиляцию старого российского антимонопольного законодательства
и европейского картельного и иного законодательства. При этом не было
достаточно учтено, что европейское право имеет определенную цель — объединение рынков — и действует наряду с национальным правом. Принятие
в России законов, копирующих европейское законодательство, без учета
российских исторических, культурных, климатических, территориальных
особенностей, а также особенностей хозяйствования и иных, без учета современного состояния судебной системы, которая в корне отличается от европейской, представляется недопустимым78.
Таким образом, необходимо избавляться от идейного монополизма. Необходимо использовать весь научно-экспертный потенциал страны, включая региональный. Необходимо — по аналогии с развитыми зарубежными
странами — создать некий единый мозговой центр, который являлся бы
организационным ядром всей системы, привлекал бы институты, организации, находил источники финансирования и пр. Однако важно не допускать
идейного монополизма. Необходимо достижение баланса интересов, баланса концепций и парадигм.
Кроме того, целесообразно увеличивать число проводимых публичных
слушаний, ввести обязательную независимую экспертизу концептов властных решений79, а также разработать механизм первичной апробации новых
концепций, методов и их корректировки по результатам, ввести обязательную экспертизу нормативных правовых актов, включая криминологическую.
Основная проблема идейной коррупции (как уже упоминалось выше) —
определение грани между добросовестным политическим убеждением или
заблуждением конкретного чиновника высшего уровня и правонарушением, в т. ч. халатностью и злоупотреблением служебным положением.
78
Согласно заявлению начальника аналитического управления ФАС Сушкевича А.Г., при
разработке нового антимонопольного закона Служба попыталась максимально скопировать европейское законодательство.
79
Особенно важно сделать возможным использование результатов этой экспертизы в качестве доказательства в суде, в том числе и в уголовном процессе, а также сделать обязательным для чиновников рассмотрение результатов таких экспертиз и принятие мотивированных, обоснованных и публичных решений в случае отказа использовать эти результаты
в своей управленческой деятельности.
85
1.indb 85
07.02.2008 15:27:56
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
На наш взгляд, юридическая ответственность должна наступать лишь за
виновное причинение вреда интересам государства в результате осознанного
выбора такого курса государственных реформ, которые были направлены не
на достижение поставленных перед государством целей, а в иных интересах.
Такие деяния в зависимости от тяжести последствий должны влечь дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. При отсутствии вины должны применяться меры политической ответственности80.
В качестве доказательства можно использовать следующий механизм.
Каждое государственно-управленческое решение должно проверяться
экспертным сообществом. В том случае, если предложенная на экспертизу
государственная политика или любое другое государственное решение не
находит поддержки экспертного сообщества с обоснованием ее несостоятельности, у властного лица остается выбор: либо согласиться с экспертным
сообществом и выбрать иную стратегию, либо обосновать свою точку зрения так, чтобы экспертное сообщество с ней согласилось. Все это должно
оформляться официальным решением. В случае, если чиновник не обосновывает надлежащим образом свое решение, а основывает его на своих
политических и иных убеждениях, то далее вступает механизм его политической ответственности. Если в результате осуществляемая им политика
не достигает поставленных целей, либо ее цели не отвечают общегосударственным, то он несет политическую ответственность, выражающуюся, как
минимум, — в публичном порицании с использованием ресурсов средств
массовой информации, а как максимум, в добровольном или принудительном оставлении должности. При этом в случае, если будет доказано, что сделанный им выбор в пользу антигосударственного курса политики являлся
результатом умысла или неосторожности, то должны применяться меры
уголовной ответственности.
С другой стороны, у чиновника всегда появляется возможность доказать
свою невиновность, показав, на основе каких экспертных оценок были разработаны те или иные документы.
Одним из важных направлений по борьбе с несовершенством государственной службы вообще и идейной коррупцией в частности, является распространение принципа «авторства документов» на все сферы государственного управления. Каждый официальный документ, исходящий из
органов власти, будь то проект закона или письменное поручение, должен
содержать ссылку на инициатора и автора проекта. Узаконивание обязательности такого принципа имеет несколько позитивных моментов. Во-первых,
80
Российская школа права не признает такого вида ответственности. Речь в этом случае
может идти о конституционной ответственности с оговоркой, что она не должна ограничиваться лишь субъектами, должности которых предусмотрены конституционным законодательством.
86
1.indb 86
07.02.2008 15:27:56
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
например, если всем известны инициаторы и разработчики того или иного законопроекта, то этот факт налагает повышенную ответственность на
разработчиков. В условиях гласности они не смогут завуалированно лоббировать в проекте закона интересов узких групп, либо создавать законопроекты низкого качества. Информация об инициаторах и разработчиках
должна быть открытой. Также необходима система ротации экспертов с
целью недопущения идейного монополизма. Во-вторых, внедрение данной
практики позволит определить, кто в структуре того или иного органа власти действительно работает, а кто незаслуженно занимает место. На основе
этого можно проводить политику сокращения штатов без ущерба для рабочего процесса.
Кроме того, включение в число обязательных реквизитов нормативных
правовых актов граф «инициаторы» и «разработчики» позволит разграничить соответствующие функции, которые на практике далеко не всегда совпадают. Если выявляется тенденция, что для одного и того же ведомства
нормативные правовые акты разрабатывают одни и те же лица (организации), можно ставить вопрос о монополизации идей. К тому же, по каждому
разработчику тех или иных документов должна вестись статистика: сколько
всего проектов документов им разработано, сколько документов было принято, сколько документов не принято, в какое количество проектов были
внесены изменения, сколько документов не прошло криминологическую экспертизу. Подобная статистика должна быть использована при проведении
очередной аттестации и может стать основанием для увольнения. С другой
стороны, лица, являющиеся разработчиками качественных проектов документов, должны получать соответствующее денежное вознаграждение.
Кроме того, целесообразно ввести обязательную систему отчетности чиновника о подготовке проектов официальных документов с включением ее
в личное дело. Подобные отчеты также должны учитываться при проведении очередных аттестаций чиновника.
Борьба с идейной коррупцией должна осуществляться вместе с введением ответственности за публичные заявления государственных и политических деятелей. Публичные заявления таких лиц могут иметь крайне важное
значение в жизни страны: они могут посеять панику, разогреть финансовые
и иные рынки, разжечь национальную вражду и пр. Публичные заявления
таких лиц несут повышенную нагрузку и увеличивают обязательства таких
субъектов перед обществом. Кроме того, ответственность должны нести не
только представители органов государственной власти, но и политические
деятели. Так, необоснованные заявления, дискредитирующие, например,
Правительство, должны быть наказуемы. Здесь может применяться механизм, аналогичный защите деловой репутации и честного имени.
Таким образом, необходимо установить особую ответственность таких
субъектов за ложные публичные заявления. Во многих странах ложные пуб87
1.indb 87
07.02.2008 15:27:56
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
личные заявления влекут за собой уголовную ответственность. В таких странах чиновники очень боятся делать ложные публичные заявления. В России
же практика публичного обмана населения со стороны чиновников широко
распространена. Даже в случаях, когда ложь вскрывается, ответственности
эти лица не несут.
Если действия чиновника не соответствуют публичным заявлениям,
либо его публичные заявления не соответствуют действительному положению дел, он также должен нести ответственность.
Поставить вопрос о привлечении к ответственности в таком случае может любое лицо. Важную роль в этом отношении должны играть средства
массовой информации.
Представляется, что ответственность за ложные публичные высказывания должна быть различной — от политической до уголовной. В случаях,
когда подобными ложными заявлениями причиняется ущерб каким-либо
охраняемым интересам, возможно применение мер гражданско-правовой
ответственности. Размер такого ущерба должен определять необходимость
применения мер административной или уголовной ответственности. Кроме
того, если подобные заявления не определены законом или не санкционированы руководителем органа, работником которого является субъект, делающий ложные публичные заявления, существует возможность применять
меры дисциплинарной ответственности.
Еще одним направлением в борьбе с идейной коррупцией должно стать
полное декларирование всех мест учебы и работы лицами, занимающими
государственные должности, а также введение специальных кадровых историй. В данном контексте речь идет главным образом о декларировании
учебы и работы за рубежом, а также работы в России в экспертных центрах,
участие в олигархических структурах и т. п.
Например, если лицо бесплатно проходило обучение за рубежом (за исключением случаев, когда за его обучение платило Российское государство
по специальной программе или обучение происходило на основе межправительственного соглашения), такой факт должен в обязательном порядке
быть задекларирован и должны быть представлены все документы, подтверждающие обучение и источник финансирования. На основе представленных документов факт такого обучения подлежит специальной проверке
уполномоченным органом. Особо проверяются цели обучения, источники
финансирования, условия контрактов на обучение и т. п. По результатам
проверки кандидату может быть отказано в замещении той или иной должности. В случае недостоверного декларирования или укрытия каких-либо
фактов претенденту также может быть отказано в замещении должности.
Все сведения о работе, учебе и пр. должны быть включены в кадровую
историю чиновника. При этом представляется, что для наиболее коррупционно привлекательных должностей часть сведений их кадровой истории
88
1.indb 88
07.02.2008 15:27:56
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
должна быть общедоступной, т. к. общество имеет право знать биографию
нанимаемых им чиновников.
2.3. Типология теневой экономики
2.3.1. Структура теневой экономики
Существуют различные классификационные признаки явлений теневой экономики, используя которые мы получаем принципиально разные ее
структуры. В табл. 1 этот вывод представлен предельно наглядно и, следовательно, несколько упрощенно.
Таблица 1
Структура теневой экономики в зависимости от используемых
классификационных признаков
№
Классификационный признак
1. Степень легальности деятельности
Сегменты теневой экономики
• подпольная экономика
• скрытое производство
• неофициальная экономика
2. Характер результатов экономической • продуктивная
деятельности
• фиктивная
• криминальная
3. Социально-нормативные характеристи- • теневая экономика формальных связей
ки поведения субъектов экономики
• теневая экономика неформальных связей
• экономика традиционных связей
• экономика криминальных связей
4. Отношение к официальной экономике
• встроенная или внутренняя экономика
• параллельная или вторгающаяся экономика
Приходится констатировать отсутствие во многих работах четких методологических критериев определения теневой экономики, использование
авторами различных противоречащих друг другу (а то и взаимоисключающих) критериев, путаницу понятий.
В отечественной научной литературе просматриваются два основных
подхода к проблеме дефиниции теневой экономики. В первом за основу определения берется критерий контролируемости (главным образом, учтенности официальной статистикой) экономики со стороны государства, во
втором — критерий соблюдения действующих правовых норм.
Ученые — главным образом экономисты, выделяющие среди квалификационных признаков теневой экономики сокрытие экономический действий
89
1.indb 89
07.02.2008 15:27:56
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
от государственного наблюдения — справедливо отмечают, что субъект хозяйствования может быть заинтересован в сокрытии своей деятельности по
одной из следующих причин:
а) во избежание силового прекращения этих действий со стороны государства;
б) во избежание выплат государству части дохода от их осуществления
(в форме налогов, акцизов, таможенных пошлин и т. п.).
В зависимости от того, что является мотивом сокрытия деятельности, следует выделять два сектора теневой экономики — неформальный и
криминальный. Неформальный сектор экономики охватывает любую экономическую деятельность, сознательно укрываемую ее субъектами от государства с целью минимизации издержек, в частности, за счет ухода от налогообложения.
Криминальный сектор экономики включает в себя любую экономическую
деятельность, сознательно укрываемую от государства с целью избежать
насильственного ее прекращения действиями государственных силовых
структур. Таким образом, в неформальной экономике скрываются доходы
(или расходы), а в криминальной — сам факт ведения деятельности.
Причиной сокрытия действий, во избежание их силового прекращения,
может стать:
• наличие законодательного запрета на само действие (производство
продукта или услуги, определенный тип обмена, специфическое распределение ресурса, потребление продукта или услуги) или его результат;
• использование актива, которым субъект действия распоряжается незаконно, с нарушением установленного государством порядка изменения правомочий собственности, хотя действие и его результаты сами
по себе не относятся к категории запрещенных государством.
Второй подход к дефиниции теневой экономики в отечественной литературе связан с таким квалификационным признаком, как соблюдение
субъектом хозяйствования действующих правовых норм. Среди его сторонников, прежде всего, юристы, для которых характерно деление экономики
на легитимную (развивающуюся в соответствии с принятыми правовыми
нормами) и криминальную (противоречащую им). В последние годы, однако, многими представителями юридической науки признается, что в большинстве индустриальных стран понятие «экономическая преступность» не
имеет четких уголовно-правовых границ. Существуют различные точки зрения по поводу содержания этого понятия, а в социально-криминологических исследованиях оно используется, не имея общепринятого определения.
В принципе, определения, базирующиеся на правовом подходе, отличаются
наибольшей четкостью: «самое точное и наименее двусмысленное определение преступления — это то, согласно которому преступным признается
90
1.indb 90
07.02.2008 15:27:56
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
поведение, запрещенное Уголовным кодексом…»81. Однако использование
исследователями трансформируемых экономик такого подхода как исходного, может существенно снижать практическую значимость предлагаемых
ими выводов.
Ограничиваясь исключительно правовыми критериями, можно объединить в понятии «экономическая преступность» всю деятельность в сфере
экономики, противоречащую существующему законодательству в этой области: «нет законов — нет и их нарушений: появились такие законы — как
следствие этих законов возникла и преступность»82. Но ведь не существует
совершенного законодательства. Как показывает практика, общие и специальные законодательства любой страны имеют те или иные недостатки, пробелы, неохваченные правовыми нормами области и т. д. Законы и
ситуация могут меняться; и недостатки законодательства, присущие в той
или иной степени каждому государству, могут быть весьма серьезными. И,
в первую очередь, это относится к государствам с трансформирующимися
институтами.
Поэтому, как справедливо отмечают некоторые авторы, «если в силу
несовершенства законотворческой практики (либо сопутствующих этому
причин) в Уголовный кодекс не включены статьи, предусматривающие наказание за совершение каких-либо видов экономических преступлений,
это еще вовсе не означает отсутствие фактов совершения подобных преступлений»83. При анализе такого рода явлений, видимо, следует учитывать мировой опыт правоприменительной практики для условий рыночной экономики.
Рассмотренные классификации не совпадают (вернее, совпадают лишь
частично) с методикой, используемой Госкомстатом России при досчете валового внутреннего продукта страны (ВВП) за счет объемов теневой экономики. Госкомстат России в своих расчетах учитывает два сегмента теневой
экономики:
• законную деятельность по производству товаров в домашних хозяйствах,
ими же потребленную, не подлежащую официальному регистрированию
и налогообложению (например, сельскохозяйственное производство в
подсобных хозяйствах);
81
Michael I., Adler M. Crime, law and social science, N.-Y., 1933, P. 1–2.
Там же.
83
В праве существует методологический подход к рассмотрению преступности, в соответствии с которым выделяются два вида деликтов: деяния, преступные по своей сущности (mala in se) и деяния, преступные потому, что они запрещены законом (mala prohibita).
Желаема ситуация, при которой криминализированы все деяния, преступные по своей
сущности. Однако на практике это редко удается осуществить в полной мере. Показателен пример современной России: сегодня разрыв (несовпадение) между “mala in se” и “mala
prohibita” в сфере экономической преступности колоссален.
82
91
1.indb 91
07.02.2008 15:27:56
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• законную деятельность, которая в целях уклонения от уплаты налогов скрывается или преуменьшается, а также осуществляется без соответствующих лицензий. Этот вид теневой экономической деятельности охватывает значительную часть экономики, начиная от крупных
предприятий, фирм, финансовых структур и кончая деятельностью
мелких некооперированных предприятий с неформальной занятостью
(например, временные бригады строителей).
Из поля зрения Госкомстата России при оценке масштабов теневой экономики полностью выпадает запрещенная законом экономическая деятельность, не учитывается факт существования (особенно в условиях трансформируемых экономик) достаточно большого числа операций с финансовыми
и нефинансовыми активами, которые не увеличивают ВВП, но являются по
своей сути экономическими и теневыми. Они, не будучи связанными с производством товаров либо услуг, ведут к теневому/криминальному перераспределению национального богатства. К этой группе операций относятся:
теневая приватизация средств государственного бюджета и внебюджетных фондов; мошенническая аккумуляция различного рода финансовыми
структурами средств населения с заведомой целью невыполнения взятых
перед гражданами обязательств; растаскивание в различных формах кредитных средств коммерческих финансовых учреждений и многие другие
операции. Эти виды деятельности не учитываются Федеральной службой
государственной статистики при расчете объема макроэкономических показателей, т. к. не влияют на величину ВВП, однако нет оснований не включать их в качестве сегментов теневой экономики.
2.3.2. Взаимосвязь коррупции и теневой экономики
Исходными принципами для описания взаимосвязи коррупции и теневой экономики служат следующие предположения:
• основным источником коррупции являются неучтенные материальные ценности, а также способы их производства (создания), распределения, обмена и потребления;
• коррупция способна сама по себе воспроизводить теневую экономику
в виде неучтенных материальных ценностей, а также способов их производства (создания), распределения, обмена и потребления;
• во взаимосвязи коррупции и теневой экономики в условиях системной
коррупции, предполагающей наличие у субъектов коррупции политических и правовых инструментов управления обществом и экономикой, ведущим элементом является коррупция;
• в обществе, пораженном системной коррупцией, коррупция является главным фактором сохранения и роста теневого сектора экономики.
92
1.indb 92
07.02.2008 15:27:56
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Треугольник «коррумпированное чиновничество — теневой бизнес —
организованная преступность» живет и действует по своим собственным
законам, по которым коррупция становится нормой, а не исключением. Более того, эта норма была принята к руководству не только частью экономической, но и политической элиты страны. Для успешного противостояния
преступному треугольнику необходимы, прежде всего, сильная политическая власть высшего руководства государства и четкое осознание важнейшего стратегического положения: борьбу надо начинать с правоохранительных и служебных органов.
В экономической науке, как уже отмечалось, существует несколько определений теневой экономики. Большинство специалистов рассматривают
это социальное явление как «встроенную» в официальную хозяйственнофинансовую деятельность общества экономическую преступность, направленную на незаконное получение и перераспределение доходов. Экономисты
обычно понимают под теневой экономикой «не контролируемое обществом
производство, распределение, обмен и потребление товарно-материальных
ценностей и услуг, т. е. скрываемые от органов государственного управления
и общественности социально-экономические отношения между отдельными гражданами, социальными группами по использованию государственной
собственности в корыстных личных и групповых интересах».
Применительно к целям настоящего раздела следует выделить такие основные признаки теневой экономики, как:
• неконтролируемость производственной, торговой и финансовой деятельности субъектов теневой экономики государственными органами;
• незаконный характер деятельности, в том числе совершение преступлений, наркобизнес, торговля оружием, контрабанда, изготовление и
продажа алкогольной продукции, организация или содержание притонов для занятия проституцией, другие виды преступлений;
• легализация (отмывание) незаконных, в том числе преступных, доходов с целью их дальнейшего инвестирования в легальную экономику;
• направление части незаконных доходов на финансирование коррумпированного чиновничества в органах государственной власти, в том
числе и в различных правоохранительных структурах. Именно этот
признак наиболее характерен для современной теневой экономики.
Одним из основных признаков коррупции служит наличие механизма,
предполагающего совмещение одного из таких действий, как:
• двухсторонняя сделка, в ходе которой одна сторона — лицо, находящееся на государственной или иной службе (коррупционер), нелегально «продает» свои служебные полномочия или услуги, основанные
на авторитете должности и связанных с ней возможностях и связях,
физическим или юридическим лицам, а другая сторона (корруптер),
93
1.indb 93
07.02.2008 15:27:56
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
выступая «покупателем», получает возможность использовать государственную или иную структуру власти в своих целях (для обогащения,
получения и нормативно-правового закрепления каких-либо привилегий, ухода от социального контроля, от предусмотренной законом
ответственности и т. п.);
• вымогательство служащими у физических или юридических лиц взятки, вознаграждения за выполнение (или невыполнение) правомерных
или неправомерных действий;
• инициативный подкуп физическим или юридическим лицом служащего, нередко сопряженный с сильным психологическим воздействием
на последнего, с шантажом и последующей своеобразной «посадкой на
взятку».
Важная особенность коррупции состоит в том, что ее субъектами являются, с одной стороны, должностные лица, иные государственные и негосударственные служащие, а с другой — любые физические и юридические
лица.
Указанные субъекты в своей совокупности образуют коррупционную
сеть, включающую, по мнению экспертов, три составляющие:
• коммерческие, финансовые структуры, их представителей, реализующих получение в результате совершения коррупционных деяний выгод и льгот и превращающих их в дополнительный доход;
• группу государственных и негосударственных чиновников, предоставляющих за плату указанные выгоды и льготы и обеспечивающие прикрытие коррупционеров при принятии различных решений;
• группу «безопасности» коррупционного механизма, включающую
должностных лиц правоохранительных и контрольных органов.
При этом необходимо иметь в виду, что коррупция развивается преимущественно на основе существующих государственных и муниципальных
структур.
Коррупция и теневые сегменты национальных экономик могут существовать отдельно друг от друга, как показывает современная практика ряда
промышленного развития стран; и в этом случае угрозы деструктивного
влияния их на экономику, политическую систему находятся на приемлемо
допустимом уровне. В случае, если теневая экономика представляет собой
постоянно воспроизводимую, устойчивую систему социально-экономических отношений и составляет значительную, официально признаваемую
долю — свыше 25% (неофициально — 45%) от ВВП, то симбиоз «теневая
экономика — коррупция» порождает совокупность серьезных угроз экономической безопасности страны84. Такой симбиоз сложился в ряде переход84
Егоршин В.М., Каясников В.В. Преступность в сфере экономической деятельности. СПб.,
2000.
94
1.indb 94
07.02.2008 15:27:56
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
ных экономик восточно-европейских государств. Основными последствиями коррупции являются:
• расширение теневой экономики, сокращающее поступления в бюджет,
лишающее государство рычагов управления;
• разрушение конкуренции (взятка обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ). Это подрывает рыночные отношения как
таковые, создает новые, коррупционные монополии (часто связанные
с организованной преступностью), снижает эффективность экономики в целом;
• лишение государства возможности обеспечивать соблюдение честных
правил рыночной игры, что дискредитирует и саму идею рынка, и авторитет государства как арбитра и судьи (практически сложилась ситуация, когда коррупция стала важнейшим тормозом формирования
цивилизованных рыночных отношений, создания новых предприятий,
экономического роста в целом);
• распространение практики незаконной приватизации и банкротств
(принявшей поистине гигантские масштабы), затрудняющей появление эффективных собственников;
• нерациональное расходование бюджетных средств, усугубляющее бюджетные противоречия;
• увеличение издержек субъектов экономики, которые перекладываются на потребителей посредством повышения цен и тарифов;
• разрушение государственного управления, а также управления крупных корпораций; снижение общего уровня эффективности управления — как государственного, так и коммерческого;
• переориентирование интересов управленческого потенциала общества
с развития страны на ее разворовывание;
• поощрение недобросовестной конкуренции, ограничивающее привлечение не только иностранных, но и российских инвестиций, что в принципе лишает Россию возможностей быстрого развития;
• исчезновение возможности успешного экономического развития. Для
не имеющих поддержки власти развитие невозможно. Для тех, кто с
властью дружит, более рентабельны инвестиции не в реальный сектор
и развитие, а в краткосрочные операции: финансовые спекуляции, передел собственности и дальнейшее коррумпирование власти.
С экономической точки зрения представляет интерес механизм взаимодействия теневого оборота и коррупции, включающий, с одной стороны, ряд незаконных сделок по предоставлению услуг как легальному, так
и нелегальному бизнесу, и в этой части коррупция — составной элемент
теневой экономики и теневых рынков, где формируется спрос и предложение на коррупционные услуги и, соответственно, равновесная для данного
момента времени и соответствующих обстоятельств цена коррупционных
95
1.indb 95
07.02.2008 15:27:56
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
услуг85. С другой стороны, коррупция, как совокупность правовых, социальных и политических механизмов и институтов, формирует инфраструктуру теневых рынков и в этом качестве обеспечивает самовоспроизводство
теневой экономики.
Так, денежная приватизация в 1995 г. проводилась по правилам обязательных условий договора кредита под залог находящихся в федеральной собственности акций86. Обязанность возвратить кредит вытекает из самой сути кредитного договора, она присуща любому заемному обязательству, что позволяет
четко отграничить от него все те обязательства, которые таковыми не могут
быть признаны, в том числе случаи, когда получившему деньги лицу предоставлено право самостоятельно принять решение: возвращать или нет. Если да, то
как — полностью или частично. Поэтому очевидно, что возврат кредитного капитала не может быть поставлен в зависимость от желания его приобретателя
возвращать кредит, т. к. закономерно возникает вопрос о недействительности
сделки вследствие ее притворности или мнимого характера.
Если в качестве заемщика выступает государство, превосходящее любой банк по экономической и политической мощи, как сторону кредитного договора, то данное обстоятельство игнорируется. Обязательные условия договора кредита, выдаваемого под залог находящихся в федеральной
собственности акций, прямо ставят возможность возврата основной суммы
долга в зависимость от выручки, полученной банками от реализации акций.
При этом, в случае недостатка суммы для покрытия кредита, кредитор «не
имеет права на получение недостающей суммы от заемщика»87.
Этот порядок не соответствует принципу равенства участников гражданских правоотношений, он также доказывает наличие обхода закона в виде прикрытий договором сделки по купли-продажи акций с условием предоплаты.
«Цена» такого обхода исчисляется сотнями миллиардов рублей. Неприемлемость осуществления прямой сделки по продаже акций связана с:
1) слишком явной величиной разрыва между договорной и реальной ценой передаваемых активов;
2) потребностью замаскировать схемы распределения теневых сумм между участниками сделки, а также
3) стремлением сократить чиновничье влияние на возникших таким образом миллиардеров и их активы.
В итоге, начинает действовать механизм коррупционного давления на
бизнес и происходит разрастание теневого оборота как ответная реакция
бизнеса88.
85
Аккерман Сьюзен Роуз. Коррупция и государство. М.: Логос 2003. С. 8.
Указ Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности» // СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3527.
87
Аккерман Сьюзен Роуз. Коррупция и государство. М.: Логос 2003. С. 8.
88
Головачев В. «Зарплата грязными». «Труд» № 176 от 23 сентября 2006 г.
86
96
1.indb 96
07.02.2008 15:27:56
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Коррупция возникает как следствие выхода бюрократии из-под общественного контроля. С помощью коррупционных механизмов бюрократы
конвертируют в ренту свой административный ресурс. Бюрократия заинтересована в сохранении теневой экономики, т. к. это позволяет ей использовать свои возможности по выколачиванию «административной ренты».
Фундаментальными основами рыночной среды, способствующими коррумпированию российского бизнеса, являются:
• низкая степень прозрачности российских компаний. По данным
Standard & Poor’s, индекс транспарентности составил в 2006 г. 53,5%
(по сравнению с 50% в 2005 г.);
• основной мотив улучшения раскрытия информации — информационные
потребности международных инвесторов в связи с планируемым IPO;
• высокие издержки легальной защиты прав собственности. Влияние
этих издержек стало ощутимым в 2001–2003 гг., когда объективные
процессы реструктуризации компании породил теневой рынок прав
собственности под воздействием коррупционных положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) от 8 января
1998 г. № 6-ФЗ;
• ассиметрия рыночной среды;
• ассиметрия информации, вытекающая из различий в структуре отношений «предприниматель — предприниматель», «предприниматель —
чиновник». Так, отдельные брокерские компании пользуются услугами
инженеров, имеющих доступ к внутренней информации комиссий —
эмитентов ценных бумаг. Эта информация решающим образом влияет
на изменение котировок ценных бумаг эмитентов на фондовых биржах
на десятки процентов.
Отдельные инвестиционные банки пользуются услугами юридических
фирм при подготовке эмиссионных документов и получении гарантий их
государственной регистрации. Несовершенство нормативной правовой
базы позволяет чиновникам придраться к формальностям и вернуть пакет
на доработку. Неизбежная в таком случае задержка с рассмотрением ценных
бумаг существенно снижает потенциальный эмиссионный доход и ударяет
по имиджу организатора.
Ассиметрия информации свойственна индивидуальному доверительному управлению чужими активами, быстро развивающемуся сектору фондового рынка. В отличие от коллективного инвестирования, этот бизнес
абсолютно непрозрачен, регулятивная база неразвита, многие вопросы полностью отданы на откуп договору между клиентом и управляющей компанией. На практике, часто все убытки от операций делятся между инвесторами поровну, а прибыль в первую очередь, перетекает «подсадной утке»,
действующей под видом независимого клиента. Реальный же клиент, получив 3% прироста капитала, не узнает, что его вложения выросли на 60%.
97
1.indb 97
07.02.2008 15:27:57
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Другой метод обмана, связанный с так называемыми «откатами» (разновидность подкупа), состоит в том, что брокер, через которого управляющая
компания покупает и продает ценные бумаги, с ее ведома завышает или занижает цены сделок. Часть раздутой маржи присваивается брокером, другая — «откатывается» управляющему. Такие схемы практикуются мелкими
структурами.
При анализе взаимодействия коррупции и теневой экономики следует
учитывать структуру теневой экономики.
Взаимодействие с коррупцией различно у различных секторов теневой
экономики. Так, наиболее уязвимым для коррупции является неформальный сектор теневой экономики, представленный некорпорированными хозяйственными единицами домашними хозяйствами, мелким бизнесом, малыми предприятиями, неформальной занятостью. Неформальный сектор
находится вне поля правовой защиты и служит благоприятной средой для
разрастания коррупции.
Хозяйствующие объекты неформального сектора экономики, не будучи официально зарегистрированными, составляют, по официальным статистическим данным, значительную часть производительного сектора экономики (до 25% ВВП). Высокий уровень административных барьеров для
легализации неформальной деятельности становится одновременно основой коррупционного давления на малый бизнес. Наоборот, крупные предприятия организуют неформальный бизнес — группы и неформальные
холдинги, которые позволяют им: уходить от контроля крупных сделок, от
проверки цен налоговиками, формировать сети взаимозависимости между
ними и чиновническими кланами. Только необходимость выхода на международные рынки капитала и подготовки IPO ставит предел разрастанию
коррупционных схем в рамках информационных холдингов.
Неформальные отношения распространяются на сферу заработной платы с различными способами ухода от уплаты налогов на доходы физических
лиц, что иллюстрируют данные, приведенные в табл. 2.
Обращает на себя внимание слабая «чувствительность» объемов скрываемой зарплаты к изменению ставки подоходного налога.
Криминальный сектор экономики, генерируя преступные доходы, наоборот, сам активно создает спрос на коррупционные услуги — в качестве
платы либо за продолжение нелегального бизнеса, либо за обеспечение отмывания и последующую легализацию криминального капитала.
Масштабы коррупционных услуг этого сектора следует оценивать исходя из того, что объем отмываемых капиталов, по данным Росфинмониторинга, составляет 1 трлн руб.
Выделяемая в составе теневой фиктивная экономика связана с незаконным перераспределением доходов, в результате осуществления совокупности фиктивных экономических операций, представляющих — с гражданско98
1.indb 98
07.02.2008 15:27:57
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
Таблица 2
Заработная плата с различными способами ухода от уплаты налогов
на доходы физических лиц
Год
Объем скрытой
з/пл, %
Объем скрытой
з/пл, млрд руб.
Недоплата ЕСН,
млрд руб.
2000
35
810
288,4
2001
32
993,5
353,7
2002
31
1249
444,7
2003
28
1496
532,6
2004
30
1986
516,4
2005
30
2546
662
правовой точки зрения — недействительные сделки. Фиктивная экономика,
будучи встроенной в официальную экономику, являясь ее частью, неотделима от коррупции. Фиктивные, неучтенные операции, псевдооперации —
составляют особую сферу теневого бизнеса, обслуживающего предприятия
и организации официальной экономики. Основу этого бизнеса составляют
около 1,5 млн фиктивных операций, ряд околобанковских структур, существующих при кредитных организациях.
Использование фиктивных организаций происходит по следующим схемам:
• как отдельно существующей организации для проведения разовых
фиктивных сделок;
• как элемент финансово-промышленной группы для осуществления
полулегальных сделок;
• как элемент финансовых трансакций в международных экономических
отношениях по нелегальному вывозу капитала и созданию оффшорных компаний;
• как элемент различных схем по обналичиванию денежных средств.
Бизнес-схемы, применяемые чиновниками, в которых последние являются распорядителями финансовых (бюджетных) потоков, либо других ресурсов, не только включают в орбиту своего влияния предпринимателейпартнеров, но также через них выходят на предпринимателей, которые не
являются прямыми потребителями государственных ресурсов, но, вместе с
тем, являются получателями или поставщиками услуг для предпринимателей первой группы. В этом смысле сектор свободного рынка исчезающе мал,
а, соответственно, доля коррупционной среды непропорционально велика.
Структура зарегистрированной коррупционной преступности, в соответствии с данными МВД РФ, подчеркивает сложившуюся систему отношений
«коррупция — теневая экономика». Так, хищения путем присвоения или
99
1.indb 99
07.02.2008 15:27:57
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
растраты чужого имущества составляют 60%, злоупотребление служебными полномочиями, их превышение — 13%, служебный подлог — 10%, дача
и получение взяток — 8,5%, коммерческий подкуп, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей, незаконное участие в предпринимательской деятельности —
8,5% в совокупности. На подкуп чиновников преступные группы тратят до
30% своих доходов.
По данным, опубликованным МВД РФ, в 2005 г. зафиксировано 34498 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы — в том числе случаев взяточничества — 9830 (за 9 месяцев 2006 г. — 30976
и 9533 соответственно). Прирост, по сравнению с предыдущими периодами,
составил: за 2005 г. — 9 и 12,7%, за 2006 г. — 5,9 и 10,5%. Эти данные иллюстрируют относительно высокий темп роста объема зарегистрированного взяточничества, что следует рассматривать, прежде всего, как следствие активизации внимания государства к этой проблеме.
В то же время, по данным социологических опросов Фонда ИНДЕМ89, в
2005 г. было совершено 39 млн коррупционных сделок90. Это означает, что
на одно зафиксированное органами МВД РФ коррупционное преступление
приходится, в среднем, около 9000 коррупционных сделок, что в известной
степени характеризует уровень латентности коррупционной преступности
и устойчивости коррупционных механизмов в теневой экономике. Следует, однако, отметить что 7% доли оборота компаний, которые идут на коррупционный доход чиновникам, не возникают на пустом месте. По данным
Федеральной службы государственной статистики (ФСГС)91, рост оборота
организаций в 2005 г., по сравнению с 2004 г., составил 136,8%; в 2006 г. —
около 140%92, причем в отраслях с наибольшей добавленной стоимостью — а
это отрасли ТЭКа, оптовой и розничной торговли, недвижимость — вырос
более чем в 1,5 раза. Очевидно, что симбиоз «чиновники — теневой бизнес»
растет, при том что, по данным ФСГС, рост численности работников органов государственной власти в 2007 г. составил 107%, в том числе органов
исполнительной власти — 109%.
Немаловажным показателем потенциала коррупционного рынка является и динамика коэффициента Джини-индекса концентрации доходов: за
период с 1992 г. по 2005 г. он вырос в 1,34 раза, а доля лиц с доходами свыше 120 тыс. руб. выросла до 17,7%. Коррупционные интересы определенной
части чиновничества всегда ориентировались на высший уровень потреб89
Диагностика российской коррупции: социологический анализ // <www. anti-corr.ru>.
Егоршин В.М., Каясников В.В. Преступность в сфере экономической деятельности. СПб.,
2000.
91
Антикоррупционная политика. Учебное пособие / Под редакцией Г.А. Сатарова.
92
Россия в цифрах. 2006 год. Росстат, 2006. С. 37.
90
100
1.indb 100
07.02.2008 15:27:57
Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России
ления. В России по-прежнему предприниматели, как общественная группа,
обслуживают бизнес-схемы чиновников. Без согласования с бюрократией
бизнес невозможен ни на каком из уровней — ни на низком, ни на среднем,
ни на высоком. А само согласование очень быстро перерастает во «встраивание» в чиновничий бизнес.
Масштабы коррупционного поведения чиновников характеризует то,
что по итогам прокурорской проверки 2006 г. выявлено 47 тыс. нарушений
законодательства о государственной и муниципальной службе, по фактам
коррупции возбуждено 600 уголовных дел, 6700 чиновников привлечены к
уголовной ответственности. Однако этой проверкой не были охвачены чиновники федерального уровня.
Очевидно, что перспективы борьбы с коррупцией в экономическом плане будут определяться возможностями развития свободных рынков и разрывом под влиянием политического либо внешне-экономического давления
бизнес-чиновничьих кланов93.
93
Егоршин В.М., Каясников В.В. Преступность в сфере экономической деятельности. СПб,
2000.
Аккерман Сьюзен Роуз. Коррупция и государство. М.: Логос. 2003. С. 8.
Указ Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности» // СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3527.
В. Головачев. «Зарплата грязными». «Труд» №176 от 23.09.2006.
«Коррупция преодолела семипроцентный барьер» // «Коммерсант». 2006, 31 октября;
Россия в цифрах 2006 год. М.: Росстат 2006. С. 37.
101
1.indb 101
07.02.2008 15:27:57
Глава 3. Состояние и тенденции развития
коррупции и теневой экономики
3.1. Статистические оценки
3.1.1. Коррупция
Статистическое наблюдение коррупции в России в основе своей ограничено наиболее опасным ее проявлением — коррупционной преступностью.
Вместе с тем, наличие федерального и региональных статистических учетов
административной правонарушаемости создает предпосылки для налаживания специализированного учета административных коррупционных правонарушений.
Следует учитывать, что коррупционная преступность — это феномен,
в основе своей состоящий из трех статистически наблюдаемых явлений:
совокупности коррупционных преступлений, совокупности лиц, их совершивших, и совокупности объединений лиц, совершивших коррупционные
преступления.
Полная реформа российского уголовного законодательства в 1996 г. показала, что критерии общественной опасности отдельных видов коррупционного поведения существенно изменились. Из этого следует, что корректное сопоставление показателей коррупционной преступности до названной
реформы и после нее крайне затруднено. Еще труднее сравнивать показатели коррупционной преступности стран, уголовное законодательство которых базируется на различных культурно-правовых традициях.
Описывая коррупционную преступность необходимо учитывать, что это
глобальный феномен. Статистический рост коррупционной преступности
сегодня фактически является мировой тенденцией, охватывая не только
республики СНГ, но и страны Латинской Америки, Ближнего и Среднего
Востока, Средиземноморья Африки, Восточной Европы, а также Китай.
В последние годы эта тенденция распространилась на такие экономически
развитые страны как Германия, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Канада, где она еще совсем недавно не рассматривалась в числе наиболее значимых социальных проблем.
Профессор В.В. Лунеев отмечает, что в федеральной статистике США
учитываются лишь аресты подозреваемых во взяточничестве, да и то в общей графе — «все другие преступления». Вместе с тем, в главе второй раздела 18 Свода Законов США «Дача взятки, подкуп, конфликты интересов»
содержится 25 статей, предусматривающих уголовную ответственность за
различные формы взяточничества. А в 1989 г. в США был принят Закон о
102
1.indb 102
07.02.2008 15:27:57
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
борьбе с коррупцией. При этом, каждый штат США имеет собственные антикоррупционные законы.
Уголовная статистика Франции относит взяточничество к другим экономическим и финансовым преступлениям, Германии — к должностным преступлениям. В Англии и Уэльсе в число подлежащих регистрации преступлений также не включены коррупционные преступления, ответственность
за которые может наступать по общему статусному праву. Лишь в Японии
сведения об общем количестве подозреваемых во взяточничестве лиц и соответствующем числе дел, которые были рассмотрены государственным обвинителем, публикуются отдельной строкой1.
Как правило, наиболее высокий уровень статистически зафиксированной коррупционной преступности характерен для государств с выраженными кризисными явлениями в экономике, независимо от характера политического режима, культурной среды и традиций.
Этот вывод в полной мере относится и к России2. Однако нельзя игнорировать то, что диктатура (религиозная, коммунистическая или фашистская), в сущности, мало приспособлена к сколько-нибудь открытому освещению и обсуждению проблем борьбы с коррупционной преступностью
(это, однако, не исключает показательных карательных акций против отдельных коррупционеров). Демократические преобразования, охватившие
значительную часть мира в конце XX в., спровоцировали актуализацию политического интереса к коррупции.
Следует также учитывать, что, по мнению большинства экспертов, коррупционная преступность не только является следствием политического,
экономического, духовного и нравственного кризисов, но и способна порождать новые кризисы и трудноразрешимые проблемы во многих сферах
социальной жизни.
Проблема борьбы с коррупционной преступностью, как уже отмечалось, резко обострилась для России в середине 90-х гг. XX в. Именно в этот
период коррупция стала предметом многочисленных национальных, региональных и международных конференций, решений Совета Европы и ООН,
центральным вопросом различных политических кампаний. Обвинения в
коррупции не только бывших, но и будущих президентов, премьер-министров, депутатов парламентов стали привычным инструментом политической
борьбы3.
1
Лунеев В.В. Указ. соч. С. 61–67; он же: Криминологическая характеристика организованной преступности в России // Изучение организованной преступности: Российско-американский диалог. М., 1997. С. 46.
2
Кувалдин В.П. Особенности организации и тактики борьбы с коррупцией в правоохранительных органах // Коррупция в России: состояние и проблемы. Вып. 1. М., 1996.
3
Сатаров Г., Левин А. и др. Россия и коррупция: кто кого? // Брошюра в Российской газете.
М., 1998.
103
1.indb 103
07.02.2008 15:27:57
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
При составлении криминологической характеристики коррупционной
преступности следует также учитывать явление информпреступности, которое является порождением информационной эксплуатации темы коррупции в СМИ. Чем чаще СМИ информируют население об одних и тех же фактах коррупции (эффект мультипликации), тем выше вероятность того, что
население считать свое общество более коррумпированным, чем оно есть на
самом деле. Именно по этой причине, при составлении криминологической
характеристики коррупционной преступности не следует целиком полагаться на результаты опроса общественного мнения и отдельных категорий
граждан.
Нельзя также игнорировать достаточно распространенное среди экспертов мнение о том, что коррупция является двигателем экономики, в особенности, в условиях общего кризиса. Эта оценка, однако, нуждается в существенном уточнении. Вероятное позитивное влияние коррупции на развитие
отдельных секторов экономики, на наш взгляд, ограничивается теневой
экономикой. Уровень коррупционной пораженности — один из наиболее
надежных критериев размера доли теневой экономики.
Составление криминологической характеристики коррупционной преступности предполагает получение ясного представления о соотношении
коррупционной и организованной преступности. На наш, взгляд, не вся коррупционная преступность может рассматриваться как организованная. Например, «низовая коррупция» в основе состоит из мелкого взяточничества
не объединенных в группы мелких чиновников.
Составляя криминологическую характеристику коррупционной преступности, необходимо учитывать, что практически все ее виды обладают
так называемой сверхлатентностью, которая выражается в том, что незарегистрированная их часть на несколько порядков превышает зарегистрированную.
Именно поэтому статистические данные о коррупционной преступности не могут служить единственным источником информации о состоянии
коррупционной преступности в стране. Основу криминологической характеристики коррупционной преступности составляет описание качественных и количественных ее свойств.
Качественным свойством коррупционной преступности обычно считается ее общественная опасность. Как показывает анализ, под общественной опасностью понимаются не только реальная угроза общественным
отношениям к тем или иным явлениям общественной жизни как к социальных ценностям (как, это делается в уголовно-правовых исследованиях), но
и потенциальная угроза безопасности личности, общества и государства,
исходящая от коррупции.
Опасность коррупционной преступности применительно к России характеризуется достижением критического уровня разложения государственно104
1.indb 104
07.02.2008 15:27:57
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
го аппарата, а также аппарата управления коммерческими организациями.
Одним из наиболее часто используемых косвенных показателей общественной опасности коррупции является индекс восприятия коррупции (ИВК),
который ежегодно публикуется международной неправительственной организацией Transparency International.
Нельзя не обратить внимание на то, что среди всех государств-участников СНГ, которым присвоен соответствующий индекс, Россия традиционно
относится к числу наиболее коррумпированных стран мира, уступая в СНГ
только Азербайджану и Украине. Недостатки данного показателя не столь
очевидны, чтобы журналистское сообщество окончательно отказалось от
него как привычной и простой в обращении линейки для измерения коррупции. Вместе с тем, существует немало других показателей для оценки
состояния коррупции, которые не столь просты и, соответственно, не столь
привлекательны для СМИ.
Например, летом 2003 г. Транспаренси Интернэшнл опубликовала результаты проведенного в июле 2002 г. Институтом общественного мнения
Гэллапа опроса 40 838 человек в 47 странах. Использованная анкета включала ряд вопросов от имени Транспаренси Интернэшнл. При опросе 30 487 человек в 44 странах им был задан следующий вопрос: «Если бы у Вас была
волшебная палочка, и Вы могли бы уничтожить коррупцию в одной из следующих областей, то что бы Вы выбрали в первую очередь?» (табл. 3).
Таблица 3
Суды
%
Таможня
%
Образование
%
Политические
партии, %
Коммунальные
услуги, %
Здравоохранение
%
Иммиграция,
паспорта, %
Полиция
%
Частный сектор
%
Аргентина
Болгария
Камерун
Канада
Хорватия
Дания
Финляндия
Грузия
Германия
Индия
3,6
9,9
3,8
3,2
12,9
4,0
9,5
4,8
4,9
2,0
19,2
19,8
31,0
8,3
21,6
16,3
27,7
18,1
8,6
3,8
3,2
16,5
6,5
1,8
0,4
1,8
0,7
8,2
0,8
1,8
4,3
4,8
11,1
6,5
2,8
2,2
1,3
6,0
3,1
24,9
58,2
20,2
10,4
39,7
18,6
36,1
38,0
12,4
39,2
41,2
0,5
3,3
1,2
2,3
4,2
2,2
1,6
4,5
3,9
4,4
0,9
14,3
11,2
9,7
22,5
11,5
6,1
19,7
9,9
4,0
0,2
0,9
2,1
8,8
1,9
4,8
3,6
0,9
7,8
0,5
3,1
4,1
13,7
5,7
4,9
7,7
4,2
13,4
2,9
12,8
0,6
1,8
3,2
4,4
3,4
6,2
3,1
0,4
7,2
1,4
4
Налоги
%
Другое
%
Страна
Выдача лицензий
в экономике, %
Барометр коррупции — 2003
4
3,4
2,7
4,3
5,7
2,5
3,3
3,9
6,0
10,5
2,1
2,7
1,7
1,4
3,8
4,2
4,0
0,3
5,7
1,2
1,2
<www. transparency. org>.
105
1.indb 105
07.02.2008 15:27:57
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Таможня
%
Образование
%
Политические
партии, %
Коммунальные
услуги, %
Здравоохранение
%
Иммиграция,
паспорта, %
Полиция
%
Частный сектор
%
Налоги
%
Другое
%
Индонезия
Израиль
Италия
Япония
Люксембург
Нидерланды
Нигерия
Перу
Португалия
Румыния
Россия
ЮАР
Испания
Швеция
Великобритания
США
Общий итог
(%)
Суды
%
Страна
Выдача лицензий
в экономике, %
Продолжение таблицы 3
5,8
2,5
10,4
8,7
9,8
4,0
4,3
2,6
9,2
15,1
5,3
2,1
4,7
8,2
32,8
14,8
18,0
3,7
18,1
10,0
4,8
35,0
14,8
20,2
10,9
3,9
26,6
16,2
3,2
1,0
1,1
1,4
1,6
1,0
3,0
3,1
1,4
2,7
1,1
0,2
2,3
2,4
8,7
10,2
4,4
3,8
4,9
0,6
12,6
2,3
4,2
2,9
8,8
14,4
3,8
1,7
16,3
33,4
29,0
51,9
15,6
27,1
27,0
15,9
18,7
24,3
24,5
21,1
34,8
19,3
11,1
9,6
4,4
4,0
5,3
0,8
7,4
10,0
4,6
1,6
8,3
5,5
0,9
2,9
1,8
8,4
15,0
7,3
9,3
6,7
3,4
2,0
18,7
12,6
15,3
11,3
3,4
12,8
0,4
3,3
4,0
0,2
7,9
11,5
1,1
3,1
6,2
1,2
2,0
6,0
11,3
11,6
10,2
7,1
3,8
9,6
5,8
7,7
32,1
10,0
6,7
6,4
17,9
23,8
1,6
9,7
2,8
1,7
1,3
1,2
4,9
26,3
0,7
2,3
0,7
1,9
0,4
3,5
2,3
7,5
6,4
5,6
7,2
2,8
12,6
3,5
2,5
9,7
14,5
9,3
4,2
5,1
6,8
6,3
0,7
2,3
1,5
5,4
4,2
0,8
1,2
4,1
0,2
1,7
1,3
3,1
1,6
1,4
2,7
8,6
1,7
4,0
41,2
1,1
10,5
8,8
11,8
3,6
4,8
1,3
3,4
9,1
1,1
8,6
39,1
1,6
10,1
8,3
7,2
4,4
3,8
3,2
7,0
13,7
4,2
7,5
29,7
4,1
8,4
3,3
11,5
3,1
5,2
2,2
Изучение результатов данного исследования позволяет сделать вывод о
том, что в России (также как в большинстве других стран) наибольшую озабоченность вызывает коррупция в политических партиях, что на наш взгляд
весьма далеко от истины. Об этом в частности свидетельствуют результаты
предыдущих выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Ведущие политические партии (за исключением, пожалуй, партии «Яблоко») весьма «прохладно» отнеслись к идеям усиления борьбы с коррупцией,
почувствовав спад интереса населения к этой теме.
Избирательная кампания 2007 г., напротив, строилась практически всеми
политическими партиями на антикоррупционных лозунгах. В частности, в
пояснительной записке к проекту федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» отмечается, что многие ожидания нации, связанные с демократическими преобразования последнего десятилетия, оказались обманутыми в результате неспособности государства
106
1.indb 106
07.02.2008 15:27:57
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инерции коррупционного разложения5.
Подавляющее большинство этих оценок в значительной степени совпало с оценками коррупционной ситуации, которые были даны в Посланиях
Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 1999–2001 гг.6
При оценке общественной опасности коррупционной преступности необходимо учитывать ее экономический, политический и правовой аспекты7.
Вот лишь некоторые усредненные «расценки» предпоследней кампании
по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, приведенные В. Цепляевым:
• «раскрутка» партии или блока в целом — 3–12 млн долл.;
• избрание «одномандатника» — 200–300 тыс. долл.;
• пакет рекламных услуг крупной телекомпании для одной партии —
200 тыс. долл.;
• разговор в эфире с популярным телеведущим — 30 тыс. долл.;
• эстрадный концерт — 20–100 тыс. долл.;
• полмиллиона листовок — 4 тыс. долл.;
• щит наружной рекламы на московской улице — 600–2000 долл. в месяц8.
Анализ статистических данных свидетельствует о том, что применение
уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией, несмотря на наличие законодательства, носит единичный характер и явно не соответствует действительным масштабам коррупционного поведения в стране.
Мы согласны со специалистами, полагающими, что интенсивность коррупционной преступности не корректно измерять при помощи общих коэффициента и индекса, рассчитываемых на 100 тыс. чел. населения. Более
правильно рассчитывать специальные коэффициент коррупционной преступности (показатель распространенности числа коррупционных преступлений в расчете на 100 тыс. государственных служащих) и индекс коррупционной пораженности (показатель числа коррупционеров в расчете на
каждые 100 тыс. государственных служащих).
Динамика коррупционной преступности в нашей стране, к сожалению,
не может быть прослежена статистически точно за сколько-нибудь длительный период, поскольку специальный учет этой категории преступлений практически не осуществлялся. Однако этот недостаток может быть
5
Актуальные проблемы антикоррупционной политики России. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 2001. С. 5–6.
6
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия, 2002. С. 13–14.
7
Коррупция в России: состояние и проблемы. Резолюция международной научно-практической конференции. М.: Московский институт МВД РФ, 1996.
8
Цепляев В. Сколько стоит депутатский мандат // Аргументы и факты. 1999. № 44.
107
1.indb 107
07.02.2008 15:27:58
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
частично исправлен за счет вероятностной ретроспективной или перспективной оценки неизвестных показателей динамического ряда при помощи
известных.
Например, известно, что доля взяточничества, совершаемого в системе
государственной службы, среди взяточничества всех видов обычно составляет 8%; соответствующая доля хищений, совершаемых путем присвоения,
растраты или путем злоупотребления служебным положением (в том числе,
в особо крупных размерах), — 2,3%; соответствующая доля злоупотребления должностным положением — 19%.
Общей характеристикой взяточничества является его состояние, которое включает в себя число совершенных преступлений и лиц, их совершивших, на определенной территории за определенное время.
Если в 2007 г. в России было зарегистрировано 9860 коррупционных преступлений, связанных с подкупом, то в 2005 г. их число превысило 12300. Если
учитывать иные коррупционные преступления, то в 2000 г. было зарегистрировано 29698, а в 2005 г. около 34000.9 Это составляет немногим более 1% от общего числа регистрируемых в нашей стране в последние годы преступлений.
На протяжении длительного времени ежегодно регистрируется весьма скромное (хотя и с тенденцией к росту) число фактов взяточничества
(1997 г. — 5608, 2000 г. — 7047, 2005 г. — 11083) и коммерческого подкупа
(1997 г. — 470, 2000 г. — 2146, 2005 г. — 2391)10.
Далекие от действительного положения дел данные такой статистики опровергаются результатами многочисленных опросов руководителей банков
и других предпринимателей. Сопоставимое с числом ежегодно регистрируемых в России фактов взяточничества, по данным таких опросов, совершалось в начале 1990-х гг. в течение одних суток только в Москве11.
По оценкам экспертов, в конце 80-х гг. прошлого века незарегистрированная часть коррупционной преступности в среднем в десять раз была
больше зарегистрированной12. По данным опроса сотрудников подразделений органов внутренних дел по экономическим преступлениям13, проведенного одним из авторов в 1992 г., коэффициент латентности наиболее выяв9
Организованная преступность — 4. М., 1998. С. 268; Проект Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» с пояснительной запиской // Коррупция в России. Вып. 2. М.: Главный информационно-аналитический центр АРПО РФ,
2002. С. 45–69; Сведения о Едином учете преступлений в 2005 году. Экспресс-информация.
М: ГИЦ МВД РФ. 2006. С. 9–36.
10
Сведения о Едином учете преступлений в 2005 году. С. 15, 27.
11
Максимов С.В. Предупреждение преступности. М.: Московский институт МВД РФ,
1994. С. 12.
12
Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы.
М., 1990. С. 60.
13
Сегодня эти подразделения несколько тавтологично именуются подразделениями по
борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями — прим. авт.
108
1.indb 108
07.02.2008 15:27:58
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
ляемого вида коррупционных преступлений (взяточничества) составил 1814.
Однако уже в 1995 г. уровень латентности только взяточничества оценивался сходной группой экспертов коэффициентом, превышающим 200015. По
мнению А.И. Гурова, справедливее говорить о трех раскрытых случаях на
тысячу16 Таким образом, объем реальной коррупционной преступности на
несколько порядков превышает статистически зафиксированную ее часть.
Так, по данным А.А. Конева, латентная часть этого вида преступлений
превышает зарегистрированную почти в 50 раз17. Другие авторы полагают,
что этот показатель несколько ниже (20 раз)18.
По данным ООН, удельный вес взяточничества обычно не превышает
1% от объема 10–12 видов коррупционных преступлений, отслеживаемых
международным сообществом. Коррупционные преступления (в особенности взяточничество) всегда отличались очень высокой латентностью, т. е.
способностью быть незарегистрированными в официальной уголовной статистике, т. к. почти все коррупционные преступления представляют собой
деяния, совершаемые по обоюдному согласию, когда обе стороны заинтересованы в избежание огласки и разоблачения, а лицо, дающее вознаграждение, как правило, не считает себя потерпевшим.
Аналогичные данные приводятся в изученной нами учебной и научной
литературе. Методов определения уровня латентности той или иной разновидности преступлений известно много, но наиболее часто в этих целях
используется (особенно в условиях социальной нестабильности) метод экспертных оценок.
Коррупционная преступность имеет не только скрытый, но и «согласительный» характер совершения, отмечает профессор В.В. Лунеев. Она, как
правило, не влечет за собой жалоб, т. к. виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки. Даже вымогательство взятки не всегда обжалуется, поскольку люди в различных странах не питают доверия к
«борцам» с коррупцией. И для этого есть достаточно оснований, объективных и субъективных, отечественных и международных.
Целесообразно также установить удельный вес каждой формы взяточничества, предусмотренной нормами действующего законодательства, в
общей доле этого вида преступлений. По нашим данным, еще недавно из
всех случаев осуждения за взяточничество получение взятки составило
49%, дача взятки — 47% (из них 24% приходится на случаи так называемого «мнимого посредничества»), посредничество во взяточничестве — 3%.
14
Максимов С.В. Указ. соч. С. 12.
Преступность в России. Аналитическое обозрение. М., 1997. С. 3.
16
Гуров А.И. Профессиональная преступность. Прошлое и настоящее. М., 1987. С. 112.
17
Конев А.А. Основные криминологические характеристики латентной преступности.
Омск, 1980. С. 30.
18
Криминология. Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М.: Юристъ, 2000. С. 377.
15
109
1.indb 109
07.02.2008 15:27:58
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Сегодня эта структура удивительным образом изменилась — число
осужденных взяткодателей существенно превышает число осужденных
взяткополучателей!
Анализ показывает, что наиболее уязвимыми для коррупционной преступности являются:
• таможенная сфера;
• сфера обеспечения безопасности дорожного движения;
• бюджетная сфера;
• деятельность государственных и негосударственных пенсионных фондов;
• сфера налогообложения;
• сфера приватизации;
• сфера лицензирования;
• сфера государственного образования;
• сфера государственного медицинского обслуживания.
Характеристика коррупционной преступности в органах государственной власти имеет ряд особенностей.
1. Коррупционная «опека» коммерческих организаций19.
Коррупционные отношения охватили и такие сферы управления экономикой, как:
• органы регистрации коммерческих организаций и лицензирования
предпринимательской и иной деятельности;
• органы управления транспортом;
• эмиссия государственных ценных бумаг;
• управление потребительским рынком;
• управление оборотом земель;
• финансовый, эпидемиологический и иной контроль деятельности коммерческих структур.
В этот период сформировалась целая система тарифов на законные и
незаконные услуги по отводу участков земли; предоставлению налоговых
льгот, экспортных и импортных квот; освобождение от взысканий за нарушения таможенных правил.
Современная коррупционная преступность ориентирована на эксплуатацию преднамеренно и по небрежности созданных в ходе экономических
реформ лазеек.
Типичным примером здесь может служить российская модель приватизации государственной собственности — как некий «образец» самой крупной
19
В середине 90-х гг. прошлого века, по оценкам экспертов, такой опекой было обеспечено до 40% индивидуальных предпринимателей и более 60% коммерческих организаций
(Суховерова Р.Л., Нестеров А.В. Трансформация коррупции в условиях перехода к рынку //
Коррупция в России: состояние и проблемы. Материалы научно — практической конференции. Вып. 2. М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С. 60).
110
1.indb 110
07.02.2008 15:27:58
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
в истории страны «финансовой пирамиды», архитекторы и главные строители которой до настоящего времени не понесли юридической ответственности. В строительство «пирамиды» путем пассивного обмана (умолчания
о существенной части имеющей значение информации) было вовлечено все
население страны, а результатами воспользовался очень узкий круг коррумпированных чиновников и нечестных предпринимателей.
При принятии подобных решений проведение криминологической экспертизы должно стать обязательным. Мы полагаем, что обязательным предметом такой экспертизы должна быть и оценка коррупциогенности соответствующих норм. Скорейшее принятие соответствующего нормативного
правового акта актуализируется в связи с тем, что экономическая реформа
еще не завершена и многие проблемы приватизации, земельной реформы,
осуществления кредитно-финансовых, банковских, экспортно-импортных
и иных операций еще не разрешены должным образом.
Современная российская коррупционная преступность характеризуется
устойчивыми связями с организованной преступностью общеуголовной и
экономической направленности. Наблюдается выраженная консолидация
коррумпированных чиновников не только с дельцами криминального бизнеса в экономике, но и с преступниками других «специализаций». С целью
защиты от законного и незаконного преследования коррупционеры все
чаще используют услуги профессиональных преступников, в т. ч. вымогателей и наемных убийц. С другой стороны, посредством широкомасштабной
коррупции создана система защиты организованных преступных структур
от социального контроля. Эта защита нередко включает и элементы активного противодействия правоохранительным органам.
Наличие крупных незаконных доходов у лиц, занимающихся нелегальным оружейным бизнесом и преступным оборотом наркотических средств,
позволяет им путем «тотального» подкупа устанавливать коррупционные
отношения с лицами, занимающими политические должности, высокопоставленными чиновниками военного ведомства, сотрудниками правоохранительных органов, способными исключить или ослабить вмешательство
правоохранительных и контролирующих структур.
Опыт ряда зарубежных стран свидетельствует, что несмотря на предусмотренные законодательством жесткие механизмы контроля и меры наказания, значительной части чиновников, особенно высокопоставленных,
нередко удается уходить от ответственности за совершенные ими правонарушения. В этих странах, как и в России, существует опыт «неприкасаемых»
лиц из числа представителей различных ветвей власти, которые являются
практически неподсудными. Из-за особого порядка возбуждения уголовных дел возникают трудности в привлечении к ответственности судей, депутатов, прокуроров и т. д. Поэтому в стране формируется общественное
мнение против таких «демократических» преобразований», наблюдается
111
1.indb 111
07.02.2008 15:27:58
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
неверие в институты власти, все больше утверждается уверенность, что законы писаны не для всех20.
О существенном росте общественной опасности коррупционной преступности свидетельствует то, что многие законопослушные граждане не
только объективно вовлечены в «низовую» коррупцию, но и осознано стремятся попасть на «доходные места» в органах государственной власти.
Специального внимания заслуживает проблема описания структуры
коррупционной преступности.
Наблюдается также выраженная тенденция дальнейшего углубления
коррупционных связей организованных преступных структур в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе в правоохранительных и контролирующих органах21.
Анализ материалов оперативно-следственной практики и результатов
проведенных исследований дает основание говорить о четко выраженной закономерности: с появлением новых источников доходов возникают
и новые формы коррупции в органах государственной власти и местного
самоуправления. Эти формы проявляются в виде различных нарушений
этических, конституционных, административно-правовых (в том числе,
дисциплинарных, финансовых и др.), уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, уголовно-исполнительных и иных норм лицами, осуществляющими государственные функции в органах законодательной, исполнительной и судебной власти.
До 70% российской недвижимости, выставлявшейся на торги на приватизационных аукционах, попадало в руки заранее определенных лиц22.
В 1999 г. на российском рынке недвижимости, по данным официальной
уголовной статистики, было выявлено более 2000 преступлений экономической направленности, в том числе около 1500 хищений, совершенных путем мошенничества и присвоения или растраты. Каждое третье преступление относилось к числу тяжких или особо тяжких.
Сегодня одним из источников доходов (в том числе, неправомерных) от
приватизации стали залоговые аукционы по размещению акций, находящихся в республиканской собственности. В связи с этим о коррумпированнос20
Скобликов П.А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Право и политика. 2000. № 12. С. 39–42.
21
В ходе борьбы за право контролировать наиболее доходные сферы экономической деятельности участники организованных преступных групп и сообществ проникают в органы государственной власти. См.: Мордовец А.П. Некоторые социально-политические
аспекты развития преступности // Преступность как угроза национальной безопасности:
Материалы открытой сессии. Ульяновск, 1998. С. 166–185.
22
Шапкин А.Б. Некоторые теоретические вопросы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в сфере экономики // Актуальные вопросы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в сфере экономики. М., 1995. С. 60–68.
112
1.indb 112
07.02.2008 15:27:58
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
ти отношений свидетельствуют следующие обстоятельства и указывающие
на них признаки. Аукционы обычно проводятся без:
а) должной проработки нормативных документов;
б) учета интересов рабочих и служащих;
в) обеспечения конкуренции между участниками;
г) предоставления информации о правах залогодержателей акций и об
условиях проведения конкурса;
д) реального конкурса (за участниками аукциона, различными по названиям, стоит один и тот же банк, а в лучшем случае — два).
В результате, сумма кредита, предоставляемая победителем, незначительно превышает стартовую цену.
В ближайшие годы следует ожидать развития таких негативных тенденций, как:
а) развитие практики использования должностными лицами министерств, ведомств и региональных администраций по управлению долей
государственного имущества в акционерных обществах своего служебного положения в целях хищения соответствующего имущества;
б) увеличение числа фактов и нарастание общественной опасности единичных проявлений взяточничества и хищения денежных средств
должностными лицами при сдаче в аренду государственного и муниципального имущества;
г) рост объемов незаконного (обычно с помощью обмана) присвоения
имущества с помощью инвестиционных конкурсов23.
Наиболее типичными формами коррупционных преступлений, совершаемых органами исполнительной власти в союзе с организованными преступными формированиями, являются:
• участие должностных лиц или государственных служащих в управлении коммерческими организациями, отчисляющими часть своей прибыли преступным сообществам;
• использование должностными лицами своего служебного положения
для непосредственного перечисления бюджетных средств на счета
коммерческих структур, находящихся под контролем преступных сообществ (например, путем получения незаконных кредитов и инвестиций из госбюджета);
• использование должностными лицами своего служебного положения для «обналичивания» денежных средств в интересах преступных
структур с привлечением родственников или подставных лиц;
• неконтролируемая раздача должностными лицами лицензий, предоставляющих «право» распоряжения по своему усмотрению определенной частью государственной собственности доверенным лицам;
23
Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. Под ред. проф. А.И. Гурова. М.:
ВНИИ МВД РФ, 2000. С. 32.
113
1.indb 113
07.02.2008 15:27:58
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• незаконное (полное или частичное) освобождение от финансовых обязательств перед государством конкретных физических или юридических лиц;
• предоставление необоснованных или незаконных льгот лицам, предлагающих взятки.
Анализ результатов ряда исследований показывает: чем шире распространяется коррупция, тем сложнее становятся связи должностных лиц,
иных государственных и муниципальных служащих с лидерами организованной преступности. В результате сговора преступных авторитетов, контролирующих государственные предприятия, с представителями органов
исполнительной власти в федеральном центре и на местах, инвестиции непосредственно из бюджета поступают на счета тех коммерческих организаций, которые находятся под контролем криминальных структур.
Использование коррупционных связей в государственных и муниципальных органах власти позволило руководителям преступных сообществ
во многих российских регионах взять под свой контроль создание и развитие сети предприятий различных форм собственности24.
Проведенный в середине 90-х гг. прошлого века в 26 регионах России
опрос сотрудников подразделений ОВД, специализирующихся на борьбе с
организованной преступностью, показал, что:
48% опрошенных располагают данными о коррумпированности должностных лиц органов государственного управления экономикой;
43% — финансовых органов;
39% — аппаратов органов исполнительной власти;
39% — судебных органов;
34% — депутатского корпуса.
Около трети опрошенных ответили, что имеют достоверные данные о
преступной связи государственных служащих с лидерами криминальной
среды.
Примерно столько экспертов (36%) подтвердили, что располагают указанными сведениями в отношении членов организованных преступных
формирований. По их мнению, совершение коррупционных преступлений
наиболее характерно для расхитителей бюджетных средств и лиц, занимающихся незаконным бизнесом25.
Типичными формами завуалированного подкупа должностных лиц руководителями организованных преступных формирований и находящимися
под их контролем коммерческими организациями являются:
• открытие для должностных лиц и их близких счетов в престижных зарубежных банках;
24
Овчинский В.С. Стратегия борьбы с мафией. М., 1993. С. 3–7.
Алиев В.М., Гриб В.Г. Коррупция. Ее связь с организованной преступностью. М.: ВНИИ
МВД РФ, 1996. С. 8–13.
25
114
1.indb 114
07.02.2008 15:27:58
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
• приобретение для них недвижимости за границей;
• передача привилегированных акций;
• включение в число соучредителей вновь создаваемых коммерческих
организаций близких должностных лиц;
• организация коммерческими структурами загранкомандировок с
фиктивными целями (чтение лекций, участие в симпозиумах и др.)
и последующей оплатой по завышенным тарифам командировочных
расходов.
В своей основе перечисленные формы коррупции сохраняются и сегодня.
Используя эти возможности, коррупционеры приобретают по символическим ценам недвижимость (земельные участки, сооружения, технику); в обход
законов и иных нормативных актов перекачивают государственные средства
в контролируемые ими предпринимательские структуры; по демпинговым
ценам вывозят и продают за рубеж энергоносители и иные товарно-сырьевые ресурсы.
Следует отметить, что выявленное взяточничество совершается, как правило, в совокупности с другими преступлениями. В 47% рассмотренных судами в 2005 г. уголовных дел, из них в 28% случаев был нанесен материальный ущерб. Взяточничество сопутствует хищениям имущества, в том числе
бюджетных средств — в 80% всех уголовных дел о хищениях имущества;
в 35% — другим должностным и корыстным преступлениям.
В связи с переходом к рыночной экономике, по мере уменьшения доли
государственной собственности количество хищений бюджетных средств в
совокупности со взяточничеством будет увеличиваться.
3.1.2. Теневая экономика
Разброс оценок объема теневой экономики в России значителен, что связано с включением в это понятие различными исследователями и исследовательскими коллективами разных сегментов теневой экономики.
Осуществляемые Росстатом досчеты ВВП с учетом неформальной экономики стабильно указывают на то, что в последние пять лет доля неформального сектора (два названных выше сегмента, учитываемых методикой
российской статистической службы) составляет порядка 22–25% ВВП страны. При этом сами сотрудники Росстата отмечают, что используемая при
оперативных (месячных) расчетах информационная база ухода хозяйствующими субъектами от налогообложения не позволяет с достаточной степенью точности определить параметры неформальной экономики.
По мнению большинства исследователей теневой экономики, ее масштабы в России превышают 40% ВВП. По оценкам налоговых органов, около
40% всего наличного оборота в России приходится на теневой сектор экономики.
115
1.indb 115
07.02.2008 15:27:58
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
По данным совместного исследовательского проекта телекомпании REN
TV, аудиторско-консалтинговой компании «ФБК» и газеты «Ведомости»,
оценка величины и структуры потребления в Российской Федерации, проведенная с использованием оригинального метода «Расчет от затрат» показала по данным ФБК, потребительские расходы населения в 2003 г. в размере 10,5 трлн руб. Расхождение между данными Росстата и «ФБК» составляет
4,4 трлн руб., т. е. оценка ФБК выше росстатовской на 72%. Констатация
того, что потребительские расходы населения оказались значительно выше
официально декларируемых, важна не столько как факт, сколько с точки
зрения того, что представления о параметрах и движущих силах развития
российской экономики должны значительным образом измениться. Важнейший макроэкономический показатель — валовой внутренний продукт
(ВВП) — оказался на 33% выше официального.
На сегодня объем теневой экономики в России превышает 40% ВВП.
Учитывая этот показатель, Россия занимает, если принимать во внимание
различные источники подсчетов, от 10 до 15-го места в мире по объему ВВП.
Вместе с тем, интересно уточнить, что если рассчитать этот показатель на
душу населения, то Россия переместится на 75–80-е место в мире. Необходимо также уточнить уровень, до которого нужно снижать этот показатель,
т. к. ликвидация теневой экономики полностью невозможна, поскольку в
некоторых аспектах, как полагают многие эксперты теневая экономика является положительным явлением. Анализируя сведения о доле теневой экономики от ВВП, можно сделать вывод, что в развитых странах он составляет
10–16% ВВП, в развивающихся — 40–50%, в странах с переходной экономикой — 20–25%. Наиболее низкие относительные показатели доли теневой
экономики (8–10% ВВП в 2000 г.) у США, Австрии, Швейцарии26.
Ориентировочным параметром может стать удельный вес теневой экономики, не превышающий 10% ВВП. Этот ориентир может быть подкреплен несколькими доводами:
• практика эффективного функционирования рыночной экономики
доказывает допустимость такого уровня теневой активности (пример
стран с развитой рыночной экономикой);
• наша отечественная экономическая история свидетельствует о том,
что гипертрофированные масштабы теневой экономики — специфика
экономического развития 1990-х гг.27.
Как уже отмечалось, теневая экономика состоит из следующих блоков:
1. Криминальная экономика (торговля наркотиками, оружием, терроризм, проституция и т. д.).
26
Попов Ю.Н., Тарасов М.Е. Теневая экономика в системе рыночного хозяйства, М., 2005.
С. 61.
27
Там же. С. 190.
116
1.indb 116
07.02.2008 15:27:58
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
2. Ведение финансово-хозяйственной деятельности без регистрации или
лицензий, без постановки на учет, предоставления балансов и отчетов в налоговые органы:
• нелегализованный малый бизнес, т. е. предприятия и индивидуальный
предприниматель сознательно не регистрирующиеся и не имеющие
своего расчетного счета. Они не уверены в своих доходах, но еще более
не уверены в своих расходах при легализации своей деятельности. Во
всем мире компании регистрируются посредниками — юридическими
конторами. И причины этого могут быть связаны как с недостатком
юридической помощи, так и с неразвитостью банковской системы. Во
всяком случае, борьба с криминальным оборотом наличных денег часто оборачивается против обычных людей. Это, безусловно, является
препятствием для сотрудничества мелких предприятий с банками как
в силу высокой стоимости обналичивания денег, так и в связи с ограничениями на использование наличных денег. Можно уже не говорить
обо всех других проблемах взаимоотношений с налоговыми органами
(если брать село, то там их зачастую и поблизости нет);
• трудовая деятельность мигрантов-нелегалов. Относительно нелегальной миграции рабочей силы из стран СНГ можно привести следующие
цифры: по экспертным оценкам, численность иммигрантов, незаконно находящихся на территории России, колеблется в пределах 4–5 млн
чел., а нелегальная занятость всех иностранных граждан (включая выходцев из СНГ) составляет примерно 3,5–3,8 млн чел. Попав на территорию России нелегально, такие люди могут найти работу только
в теневом секторе (они есть практически на каждом рынке). И этот
контингент людей выгоден для определенной части работодателей.
Статистика департамента валютного регулирования и валютного контроля Банка России показывает, что в результате деятельности нерезидентов в строительстве, торговле, социальной сфере из страны ежегодно выводятся крупные «чистые» доходы: в 2002 г. — 7,3 млрд долл.; в
2003 г. — 10,4 млрд долл.; в 2004 г. (за 8 месяцев) — 6,8 млрд долл.28
3. Предоставление социальных услуг за вознаграждение. Неофициальная
экономика характеризует легальную, нескрываемую деятельность, которая по разным причинам не учитывается официальной статистикой.
Это репетиторство, частная врачебная практика, которыми занимаются граждане, работающие в государственных бюджетных учреждениях, а также получение дохода за счет оплаты услуги для обеспечения
гарантии более высокого качества продукта (услуги) или сокращения
затрат времени для их получения.
28
Научные подходы к оценке масштабов теневой экономики // Банковское дело. 2005.
№ 5.
117
1.indb 117
07.02.2008 15:27:58
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
4. Деятельность в сфере кредитно-финансовых учреждений, наличие
банков или кредитных организаций, использующих систему денежных
расчетов, операции с ценными бумагами (векселями, аккредитивами
и др.) для легализации неучтенных денежных средств и уклонения от
уплаты налогов, наличие так называемых карманных банков.
5. Сфера легального бизнеса. В ней присутствуют: сокрытие части производственных мощностей, несчет отдельных операций в бухгалтерском балансе (например, расчеты с помощью неучтенных наличных
денежных средств, результатом чего является неучтенная продукция
или выручка), уничтожение соответствующих бухгалтерских документов, предоставление налоговым инспекциям балансов, показывающих
отсутствие финансово-хозяйственной деятельности. Использование
фирм-однодневок, в деятельности которых непосредственное участие
нередко принимает «карманный» банк. Такие схемы в основном используются для уклонения от НДС при осуществлении внешнеторговых сделок, а также для операций, целью которых ставится вывести
деятельность или часть ее из-под бухгалтерского учета, либо сокрытие
части оборота, а также проведение операций под другим видом. Целью
таких операций и действий со стороны легального бизнеса является
уклонение от уплаты налогов или минимизация их уплаты.
6. Сфера деятельности служащих различных министерств и ведомств,
распределяющих общественные ресурсы, имеющие доступ к информации о них и занимающиеся злоупотреблением своим служебным
положением. В эту же сферу можно включить деятельность служащих
системы правоохранительных органов.
3.2. Экспертные оценки
3.2.1. Коррупция
Экспертная оценка коррумпированности различных ветвей и органов государственной власти
В ходе интервью экспертам предлагалось оценить коррумпированность
различных ветвей и органов государственной власти. Эксперты давали
оценки по двум критериям: процент коррумпированности служащих этой
ветви (органа власти) и ее «коррупционный оборот». Данные о мнениях экспертов относительно распространенности коррупции среди ветвей и органов власти приведены в табл. 4. Здесь дается разброс крайних оценок.
Безусловно, оценки экспертов, приведенные в табл. 4, нельзя воспринимать как реальный уровень коррупции в тех или иных ветвях и органах
власти. На это указывает и достаточно большой разброс оценок. Тем не ме118
1.indb 118
07.02.2008 15:27:58
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
Таблица 4
Оценка экспертами уровней коррумпированности представителей
различных ветвей и органов власти
Органы власти и СМИ
Государственная Дума Федерального Собрания РФ
Совет Федерации Федерального Собрания РФ
Представительные органы субъектов РФ
Муниципальные представительные органы
Правительство РФ
Администрации субъектов Федерации РФ
Администрации муниципальных образований
Высшие судебные органы (Конституционный Суд, Верховный
Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура)
Суды и органы прокуратуры, действующие на территории
субъектов РФ
Центральный аппарат МВД РФ
Органы внутренних дел субъектов РФ
Общенациональные СМИ
Региональные СМИ
Уровень коррумпированности (% к числу
представителей)
50–70
70–80
60–70
30–60
70–80
60–70
50–70
50–60
70–90
60–70
90–100
80–100
90–100
нее, они отражают те представления, которые сложились у экспертов под
влиянием информации о деятельности этих органов власти из различных
источников.
Дополняют эту картину качественные характеристики уровней коррумпированности тех или иных органов власти, которые давали эксперты.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ
Большинство экспертов считает, что значение Государственной Думы
Федерального Собрания РФ как высшего самостоятельного органа власти
снизилось.
В то же время, среди экспертов встречалось мнение, согласно которому
что при доминировании в Государственной Думе фракции «Единой России»
стало трудно повлиять на принятие каких-либо решений с помощью денег.
Тем не менее, часть экспертов считает, что при снижении коррупционных
возможностей депутатов Государственной Думы, они используют эти возможности за счет доступа к информации и «вхожести во власть». Эти эксперты считают, что, хотя объемы средств, получаемых депутатами Государственной Думы «сверх зарплаты», упали, но не в очень большой степени.
119
1.indb 119
07.02.2008 15:27:59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Совет Федерации
Примерно половина экспертов считает, что в том виде, в каком сейчас
существует Совет Федерации, он вообще не нужен. По их мнению, он превратился в лоббистскую структуру «коммерческих интересов региональной бюрократии» и не выполняет свою законодательную функцию. Как
отмечают эксперты, бóльшая часть членов СФ занимается посредничеством в коррупционных сделках между государственными должностными
лицами и региональной бюрократией и получают некоторый процент от
этих сделок. Поэтому время от времени в СФ возникают коррупционные
скандалы — тогда, когда член СФ, как посредник, перестает удовлетворять
интересам сторон (берет слишком большой «процент»). Тогда его меняют
на другого. Высказывались также мнения, что сегодня функции СФ, как
верхней палаты Парламента, практически выполняет Общественная палата РФ.
Представительные органы субъектов РФ
По мнению значительной части экспертов, законодательные органы
субъектов Федерации во многом копируют деятельность Госдумы. Они в
большей или меньшей мере находятся под управлением региональной исполнительной власти. В то же время, эксперты признают, чт. е. вопросы
собственности, принятия бюджета, которые могут вызывать коррупцию.
Часть экспертов считают, что региональные законодательные органы коррумпированы в большей степени, чем федеральные, т. к. там слабее контроль «вертикали власти», и хотя в большинстве регионов в законодательных собраниях доминирует «Единая Россия», хотя среди ее членов много
представителей региональных лоббистов.
Говорилось и о региональных особенностях: «Чем южнее регион, тем
больше коррупция, на Кавказе все решается только через взятки».
Муниципальные представительные органы
Относительно коррумпированности представительных органов местного самоуправления у экспертов сложилось довольно противоречивое
мнение. Скорее всего, это объясняется тем, что часть из них основывались
на знакомстве с работой муниципальных советов Санкт-Петербурга, а другая — имела информацию о работе региональных муниципальных собраний. Большинство экспертов считают, что эти органы довольно сильно
коррумпированы. Часть экспертов отметили, что в тех или иных случаях
это зависит от их взаимоотношений с муниципальной исполнительной
властью.
Высказывались также мнения, что в муниципальных представительных
органах «коррупция не политическая, а уголовная, потому что эти органы
захвачены криминальными группировками».
120
1.indb 120
07.02.2008 15:27:59
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
Правительство РФ
Большинство экспертов согласно с тем, что уровень коррупции в Правительстве РФ велик. Однако они по-разному интерпретируют это утверждение. Одно из мнений базируется на том, что очень велик объем ресурсов,
распределяемых Правительством. Кроме того, высказываются мнения, что
формирование и распределение госбюджета сегодня также осуществляется
Правительством, и в результате «оно обладает основным административным ресурсом, питающим всю пирамиду бюрократической власти». Говорилось и о резервных фондах, существующих в министерствах. Высказывалось мнение, что «если рассмотреть собственность, которой обладают
министры, то даже при их высоких зарплатах объяснить ее происхождение
вряд ли удастся».
В то же время, значительная часть экспертов считают, что основная
часть коррупции в Правительстве РФ сосредоточена на «среднем уровне», в
его аппарате. А на уровне высших должностных лиц Правительства много
«честных профессионалов, которым дороже их профессиональная честь и
карьера».
Администрации субъектов РФ
Высказывались мнения, что картина там такая же, как и в Правительстве
РФ, но реальные финансовые возможности меньше. Говорилось также и о
региональных особенностях.
Со ссылками на результаты различных исследований часть экспертов
считают, что основные коррупционные потоки сосредоточены в органах
региональной исполнительной власти. Прежде всего, за счет количества самих субъектов РФ. Об уровне коррупции в регионах, по мнению этих экспертов, говорят косвенные данные о том, что многие иностранные фирмы
закладывают в проекты, осуществляемые в регионах, отдельные средства
на подкуп исполнительной власти. Появилась скрытая форма коррупции в
виде социальных программ, социальной ответственности бизнеса. Приход
в регион крупной компании часто обуславливается местной администрацией вложением средств в социальные проекты на территории региона. Эти
средства повышают «политический капитал» местных властей. В то же время, часть этих средств «остается в карманах местной власти».
Администрации муниципальных образований
Уровень коррумпированности администраций муниципальных образований оценивался по-разному. Часть экспертов считает, что их коррумпированность примерно такая же, как и региональных администраций, особенно в крупных муниципальных образованиях. Другая часть экспертов
считают, что коррупция в администрациях муниципальных образованиях
выше, либо, наоборот, ниже, чем в региональной исполнительной власти.
121
1.indb 121
07.02.2008 15:27:59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Высшие судебные органы РФ и Генеральная прокуратура
Конституционный суд РФ. По мнению большинства экспертов, Конституционный суд РФ не является коррумпированным «напрямую». В то же
время, он, по их мнению, не является независимым, т. к. сама процедура назначения членов суда не обеспечивает его независимость: «Лояльность кандидата в члены Конституционного Суда РФ высшей бюрократии является
основанием его избрания».
Верховный Суд РФ. По мнению части экспертов, Верховный Суд РФ коррумпирован в значительной степени. Высказывались мнения, что «здесь
рассматриваются дела, которые затрагивают интересы бюрократических
кланов, сталкивающихся между собой». Высказывалось даже мнение, что
«можно говорить о 100-процентной коррумпированности решений Верховного Суда РФ, т. к. они принимаются большинством и голосование определяется как административным, так и финансовым ресурсом».
Высший Арбитражный Суд РФ также считается экспертами значительно
коррумпированным.
Судебные органы субъектов РФ. На региональном уровне, кроме «телефонного права» и коррупции, как считает большинство экспертов, значительной проблемой является низкая квалификация и «юридическая безграмотность» судей.
Причиной высокого уровня коррумпированности судов большинство
экспертов считает то, что в России фактически нет независимой судебной
власти. В регионах суды материально зависят от местной исполнительной
власти. Хотя заработную плату судьи получают от федеральной власти, но
материальное снабжение судов сильно зависит от местных властей. Судьи
получают от них квартиры; на средства местных бюджетов производится
ремонт помещений, снабжение судов.
Одной из причин коррупции в судах эксперты назвали закрытость, «клановость» судебной системы. «Они не понимают, что, не сдавая своих мерзавцев, они рубят сук, на котором сидят, потому что они подрывают доверие
ко всей системе», — констатировали эксперты.
Наиболее коррумпированы, по мнению информированных экспертов, арбитражные суды. Известный анекдот, когда судье ответчик дал 100 тысяч, а истец 150, и при этом заставил 50 тысяч вернуть ответчику и судить по справедливости, переделали следующим образом: «Обязую ответчика доплатить 50 тысяч
и буду судить по справедливости». Один из информированных экспертов ответил, что «арбитражные суды сейчас выполняют «государственный заказ» по
подавлению среднего и мелкого бизнеса. Предприниматели этого не понимают,
и, проигрывая суды против региональных и муниципальных властей, считают,
что эти суды сильно коррумпированы исполнительной властью. Раньше решения арбитражных судов, по мнению предпринимателей, были более объективными, и многие широко этим пользовались, подавая в арбитраж».
122
1.indb 122
07.02.2008 15:27:59
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
По мнению части экспертов, в достаточно большой степени коррумпированы и мировые судьи, которые часто по тяжбам за имущество, по
штрафам принимают решения за соответствующее материальное вознаграждение.
Наиболее опасным следствием коррумпированности судебной власти, по
мнению значительной части экспертов, является дискредитация закона, согласно которому «Люди перестают верить суду, а значит и власти вообще».
Генеральная прокуратура РФ, по мнению одних экспертов, коррумпирована в значительной степени, тогда как другие эксперты считают, что она
«скорее политически ангажирована». Один из экспертов дал следующее определение ее деятельности: «Прокуратура — это силовая структура коррумпированной бюрократии, используемая, в том числе, и при разборках между ее кланами. Стимулы здесь различные и денежные не на первом месте.
Генеральный прокурор — это исполнитель воли верхушки коррумпированной бюрократии. Мы часто узнаем о коррумпированности тех или иных бюрократических структур тогда, когда происходят межклановые «разборки»
между ними, и Генпрокуратура начинает серьезно отрабатывать эти конфликты, сохраняя при этом полную лояльность кланам, занимающим более
высокое положение в иерархии».
Центральный аппарат МВД РФ
Говоря о высокой коррумпированности центральных органов МВД, эксперты в то же время признали, что и там делаются попытки борьбы с коррупцией. В частности, упоминалось заявление министра МВД о необходимости масштабной чистки «органов» с привлечением внешних структур.
Органы внутренних дел субъектов РФ
Большинство экспертов считают, что в региональных органах внутренних дел «коррупция — это образ жизни». Наиболее негативное отношение
к ГИБДД: многие эксперты предложили просто ликвидировать этот орган,
как это было сделано на Украине.
Коррупцию в органах внутренних дел многие из экспертов считают
наиболее опасной, т. к. как она не позволяет бороться с коррупционными
проявлениями в других властных структурах. Высказывалось мнение, что в
органах МВД зарплата специально удерживается на низком уровне, чтобы
сотрудники этих органов коррумпировались и не были опасны высшей бюрократии (не заводили на нее дел о коррупции).
Общенациональные СМИ
Среди экспертов встречались высказывания о том, что «цензура в федеральных СМИ достигла уровня цензуры в СССР». Говорилось также о том,
что «федеральные СМИ задействованы в системной коррупции. Они вы123
1.indb 123
07.02.2008 15:27:59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
полняют заказы коррупционеров, вбрасывают нужную им информацию в
нужное время. В государственных СМИ публикуются заказные материалы,
за которые их руководители и журналисты получают коррупционное вознаграждение».
Региональные СМИ
Многие эксперты считают, что они коррумпированы в еще большей степени, чем федеральные, т. к. полностью зависят от коррумпированной региональной бюрократии.
По поводу коррупции в СМИ многие из экспертов отметили, что коррупция возможна только в государственных СМИ, если они «за деньги публикуют материалы частных лиц». Частные же СМИ могут размещать за плату
любую информацию, не запрещенную законом. В целом это подтверждает
тот факт, что значительная часть экспертов не воспринимают коррупцию в
«широкой трактовке» и не видят опасности манипулирования как государственными, так и частными СМИ со стороны коррумпированной власти.
Оценки экспертами коррупции по критерию «коррупционный оборот»,
т. е. по объему финансовых средств, получаемых представителями тех или
иных ветвей власти, были менее консолидированы. Практически не было
расхождений в том, что «львиная доля» коррупционного оборота приходится на исполнительную власть. Оценки же долей коррупционного оборота,
приходящихся на долю законодательной и судебной власти, разделились
примерно поровну. Часть экспертов считают, что на втором месте находится законодательная власть, часть отдали второе место судебной власти. При
сопоставлении названных различными экспертами долей коррупционного
оборота, приходящихся на долю трех ветвей власти, оказалось возможным
выделить только долю исполнительной власти, которая составляет около
80% коррупционного рынка. На остальные две ветви власти приходится
20%, причем примерно в равных долях. Хотя эта оценка весьма приблизительна, тем не менее, она в первом приближении совпадает с данными фонда
ИНДЕМ, полученными по результатам исследования 2005 г. (рис. 7). Таким
образом, у экспертов в целом, на основании имеющейся у них информации,
сложилось вполне объективное представление о доле различных ветвей
власти в общем «коррупционном обороте» в стране. Условно можно считать, что доли законодательной и судебной власти примерно равны.
3.2.2. Теневая экономика
В России, если основываться на оценках Т.И. Корягиной, в 80-х гг. прошлого века доля теневой экономики составляла примерно 10%29, т. е. практически
29
Преступность — угроза России. Специальный выпуск информационно-аналитического
еженедельника «Обозреватель». 1993. № 2. С. 37.
124
1.indb 124
07.02.2008 15:27:59
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
соответствовала уровню экономически развитых западных стран. Согласно
некоторым оценкам во второй половине 1990-х гг. от 23 до 45% российской экономики находились в тени30. Для настоящего времи эти оценки практически
сохраняются. При этом удельный вес теневой части в различных сферах предпринимательства был различным: промышленность — 11%; сельское хозяйство — 48%; торговля — 63%; транспорт и связь — 9%; строительство — 8%31,
что может служить достаточно хорошим ориентиром для оценки латентной
(незарегистрированной) части незаконного предпринимательства различных
видов.
Рис. 7. Экспертная оценка распределения коррупционных доходов среди представителей различных ветвей власти32
На основе приведенных данных может быть сформулирована следующая значимая посылка: теневая экономика в России по своим масштабам
сопоставима с учитываемой легальной экономикой и давно приобрела форму массового экономического поведения. Статистическая оценка теневой
экономики, как показывает анализ проблемы, представляет собой весьма
приблизительную оценку, позволяющую судить главным образом об эффективности практики борьбы с этим явлением, а также о тенденциях развития данного явления.
30
Куликов А. Независимая газета. 1997. 4 июня.
Пономаренко А. Подходы к определению параметров «теневой экономики» // Вопросы
статистики. 1996. № 1.
32
Во сколько раз увеличилась коррупция за 4 года: результаты нового исследования фонда // <www.anti-corr.ru/indem/2005diagnost/2005diag_press.doc>.
31
125
1.indb 125
07.02.2008 15:27:59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В научной литературе с различной степенью обоснованности приводятся
весьма отличающиеся друг от друга оценки уровня латентности отдельных
видов теневой экономической деятельности.
Например, согласно результатам одного из экспертных опросов, проведенных в 1994 г. коэффициент латентности незаконного предпринимательства как основного вида уголовно-наказуемой теневой экономической деятельности в России составлял 700, а незаконного предпринимательства в
сфере торговли — 23033.
Подобные вопросы были заданы нами в 1998 г. аналогичной группе экспертов, но оценки уже отличались: для незаконного предпринимательства
средний расчетный коэффициент латентности составил 318, для незаконной банковской деятельности — 132.
Значительно более низкий коэффициент латентности незаконного предпринимательства в сфере торговли в 1994 г., по сравнению с аналогичным
показателем для незаконного предпринимательства, обусловлен, по-видимому, тем, что для привлечения к уголовной ответственности за незаконное
предпринимательство в сфере торговли требовалось установить извлечение
неконтролируемого дохода в крупном размере.
Столь существенное расхождение определенных экспертами показателей
латентности незаконного предпринимательства и незаконной банковской
деятельности (почти в 2,5 раза), по нашему мнению, может быть объяснено,
с одной стороны, тем, что незаконная банковская деятельность есть лишь
один из нескольких сотен видов предпринимательства, а с другой — весьма
низким «стартовым» уровнем обособленной регистрации данного преступления, которая началась в 1997 г.
В течение последних десяти лет ранжир распространенности отдельных
видов теневой экономической деятельности весьма существенно изменился: в начале 1980-х гг. это были в основном — незаконная продажа товаров,
торговля импортными престижными вещами, оказание услуг, ремонт автомобилей, продажа строительных материалов, мебели, строительство домов,
обмен и ремонт квартир. После середины 1980-х гг. к ним добавились производство и продажа спиртных напитков домашней выработки, что стало
прямым следствием чрезмерного оптимизма по поводу возможного быстрого «вытрезвления» нации. В 1990 г. до 10% потребительских расходов российских граждан были связаны с услугами, предоставленными в сфере незаконной предпринимательской деятельности.
Во второй половине 1990-х гг. структура незаконной предпринимательской деятельности (с точки зрения критерия «непродовольственные товары — продовольственные товары — услуги») несколько изменилась под
влиянием относительного насыщения российского рынка импортными не33
Аслаханов А.А. Преступность в сфере экономики (криминологические и уголовно-правовые проблемы). М., 1997. С. 53.
126
1.indb 126
07.02.2008 15:27:59
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
продовольственными товарами, которые стали поставляться и закупаться
крупными фирмами, зарегистрированными в установленном порядке.
По результатам опроса экспертов из числа работников органов внутренних дел, специализирующихся на расследованиях преступлений в сфере
экономической деятельности, ранжир распространенности отдельных видов незаконной экономической деятельности выглядел в 1998 г. следующим
образом (табл. 5).
Таблица 5
Распространенность отдельных видов незаконной экономической
деятельности
Незаконное предпринимательство в сфере торговли непродовольственными
товарами (одежда, обувь, парфюмерия, бытовая химия, ювелирные украшения;
аудио-видео продукция, автотранспортные средства)
Незаконное предпринимательство в сфере торговли продовольственными товарами импортного и отечественного производства, в том числе спиртными напитками
Незаконное предпринимательство в сфере производства непродовольственных
товаров (ювелирные изделия, аудио-видео продукция)
Незаконное предпринимательство в сфере производства продовольственных товаров, в том числе
спиртных напитков
Незаконное предпринимательство в сфере оказания услуг (строительство, ремонт, обмен жилья; ремонт автотранспортных средств, аудио — и видеоаппаратуры, пассажирские перевозки, услуги ломбардов, публичный показ аудиовизуальных произведений)
Незаконное предпринимательство в сфере банковской деятельности
38%
26%
16%
6%
4%
13%
2%
Объем зарегистрированной незаконной банковской деятельности включал
33 преступления или 0,15% от всех преступлений, совершаемых в этой сфере.
Феномен незаконной банковской деятельности возродился в России
после почти шестидесятилетнего перерыва (с 1932 г.) как результат неспособности государства организовать эффективный контроль за быстрым
развитием системы негосударственных банков34.
Начало развитию этой системы было положено постановлением ЦК
КПСС и Совета Министров СССР № 821 от 17 июля 1987 г., по которому
были образованы шесть банков, а затем и Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г., которым Центральному банку РСФСР было разрешено выдавать лицензии на право привлечения денежных средств юридических и физических лиц и размещения их во
34
Даже в научной литературе за негосударственными банками прочно закрепилось не
вполне корректное наименование «коммерческие банки». По определению 1990 г., любой
банк — коммерческое учреждение.
127
1.indb 127
07.02.2008 15:27:59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
вклады на условиях возвратности, платности, срочности, а также на право
осуществления иных банковских операций35.
Своего пика незаконная банковская деятельность достигает в период с
1993 г. по начало 1994 г., когда было выявлено наибольшее количество кредитно-финансовых учреждений, имеющих недействительные или поддельные
лицензии на осуществление банковских операций, в том числе с валютой36.
В тот период число банковских учреждений достигло 2500, причем у 100 из
них только в 1994 г. были изъяты лицензии37.
Низкий уровень контроля за банковским сектором, безответственность
руководителей банков38, накопление до критического уровня плохо возвращаемых кредитов привели к первому крупному банковскому кризису, который повлек закрытие более чем двухсот банков.
Суммарная задолженность лишенных лицензий банков перед вкладчиками составила 500 млрд руб.
К началу 1998 г. в России насчитывалось уже более 700 кредитных организаций, у которых были отозваны лицензии.
Практически все лишенные тогда лицензий банки достаточно длительное время, после изъятия лицензии, продолжали финансовые операции с
имуществом, размещенным во вкладах, в результате которых был причинен
существенный ущерб вкладчикам и иным клиентам.
Несмотря на банковский кризис 1998 г. и предпринятые Правительством
и ЦБ РФ меры, полностью ликвидировать теневой банковский сектор не удалось до настоящего времени.
Некоторые тенденции развития теневой экономики в России после 2005 г.
• растущие темпы транснационализации;
• увеличение доли прибыли, используемой для подкупа органов государственной власти, в т.ч. должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов;
• опережающее развитие теневого сектора, связанного с оказанием интеллектуальных услуг и производством информационных продуктов;
• увеличивающаяся зависимость объемов и форм теневой экономики от
политической конъюнктуры;
35
Ефимова Л.Г. // Банковский бизнес в России: криминологические и уголовно-правовые
проблемы. Отв. ред. А.С. Крылов, В.В. Сидоров. М.: Академия народного хозяйства при
Правительстве РФ — Дело Лтд, 1994. С. 13–14.
36
Ларичев В.Д., Тосунян Г.А. Криминологические проблемы кредитно-банковской деятельности // Преступность в России. Аналитические обозрения Центра комплексных социальных исследований и маркетинга. Серия: Политология. Вып. 1–2. М., 1997. С. 85.
37
Вакурин А.В. Экономические и правовые проблемы борьбы с преступностью в кредитно-финансовой сфере. М., 1999. С. 13.
38
В этот период так и не была установлена административная ответственность за незаконную банковскую деятельность, без предварительного привлечения к которой нельзя было
применить к виновным ст. 1624 УК РСФСР.
128
1.indb 128
07.02.2008 15:27:59
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
• увеличение способности к трансформации одних форм теневой экономической деятельности в другие при внезапном изменении экономической обстановки.
3.3. Опыт моделирования последствий коррупции и теневой экономики
с помощью модели общего равновесия
В рамках исследования нами была проанализирована связь между некоторыми составляющими теневой экономики и основными макроэкономическими показателями страны (ВВП и индексом потребительских цен).
Для выявления возможной зависимости использовалась CGE модель
социально-экономической системы России, описание которой приведено в
книге В.Л. Макарова, А.Р. Бахтизина, Н.В. Бахтизиной39, с помощью которой
был проведен ряд описываемых ниже вычислительных экспериментов.
Первая серия вычислительных экспериментов представляет собой имитацию процесса изъятия денежных средств из консолидированного бюджета
страны и направления этих средств домашним хозяйствам. Таким образом, нами имитировался процесс хищения напрямую или, что встречается
чаще, вполне «легальный» процесс освоения бюджетных средств. К примеру, на бюджетные деньги происходят закупки различного оборудования,
офисной техники для государственных учреждений. При этом объявляется
конкурс поставщиков-производителей, но только формально, т. к. на самом
деле победитель конкурса уже известен. После выделения соответствующих
средств, происходит процесс отката довольно существенной суммы наличными непосредственно чиновникам.
Конкретно в модели мы рассматриваем следующие варианты изъятия
бюджетных средств с последующим перенаправлением их домашним хозяйствам:
Вариант № 1: изъятие 10% средств консолидированного бюджета;
Вариант № 2: изъятие 20% средств консолидированного бюджета;
Вариант № 3: изъятие 30% средств консолидированного бюджета;
Вариант № 0 представляет собой базовый вариант развития экономики.
В 2005 г. расходы консолидированного бюджета составили 6820,6 млрд
руб. Суммы, эквивалентные 10%, 20% и 30%, изъятые и перенаправленные
домашним хозяйствам, составляют примерно 682 млрд руб. (или 26 млрд
долл.), 1364 млрд руб. (или 53 млрд долл.) и 2046 млрд руб. (или 78 млрд
долл.). В модели мы проигрываем варианты предполагаемого развития экономики с 2008 г. по 2015 г. Пролонгированные значения изъятых денежных
средств в 2008 г. составляют примерно 43, 87 и 130 млрд долл. для трех вари39
Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Бахтизина Н.В. CGE модель социально-экономической
системы России со встроенными нейронными сетями. М.: ЦЭМИ РАН, 2005.
129
1.indb 129
07.02.2008 15:27:59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
антов соответственно. Средства изымаются ежегодно, вплоть до последнего
рассматриваемого в модели года.
В табл. 6 представлены результаты расчетов.
Таблица 6
Результаты расчетов последствий от изъятия денег
из консолидированного бюджета и перенаправления их
домашним хозяйствам
Год
2008
2009
2010
2011
2012
ВВП России (2007 г. = 100%)
Вариант 0
106,78
114,12
122,03
130,51
139,61
Вариант 1
106,75
113,34
120,46
128,19
136,56
Вариант 2
106,72
112,57
118,89
125,87
133,52
Вариант 3
106,69
111,79
117,32
123,55
130,47
Индекс потребительских цен, в% к предыдущему году
Вариант 0
9,84
9,87
9,90
9,94
9,97
Вариант 1
10,75
10,70
10,66
10,64
10,63
Вариант 2
11,65
11,53
11,42
11,34
11,30
Вариант 3
12,56
12,36
12,17
12,05
11,96
2013
2014
2015
149,33
145,50
141,67
137,84
159,68
155,22
150,76
146,30
170,74
165,62
160,50
155,38
9,98
10,59
11,20
11,82
9,99
10,60
11,22
11,83
9,99
10,61
11,22
11,84
Для большей наглядности полученные результаты представлены также
в виде графиков (рис. 8–9):
Рис. 8. Прогноз роста ВВП в процентах к 2007 г. (изъятие денег
из консолидированного бюджета и перенаправление их домашним хозяйствам)
130
1.indb 130
07.02.2008 15:27:59
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
Рис. 9. Прогноз индекса потребительских цен в процентах к предыдущему году
(изъятие денег из консолидированного бюджета и перенаправление их домашним
хозяйствам)
Вырисовывается следующая картина. Поступившие домашним хозяйствам
бюджетные деньги спровоцировали рост расходов на потребительские товары, что в свою очередь вызвало рост цен, поскольку, с одной стороны, вырос
спрос, а с другой — недополученные производителем субсидии из бюджета
спровоцировали снижение объема производства товаров и услуг.
В итоге, при реализации варианта № 3 мы получили снижение среднегодовых темпов роста ВВП с 6,92% (инерционный вариант развития экономики) до 5,66%, и, таким образом, к 2015 г. нереализованный потенциал
прироста ВВП к 2007 г. составит для трех вариантов соответственно 5,12,
10,24 и 15, 26%.
Что касается индекса потребительских цен, то мы имеем прирост среднегодовых значений — на 0,71, 1,43 и 2,14 для рассмотренных случаев.
Вторая серия расчетов предполагает изъятие средств у производителя и перенаправление их домашним хозяйствам России. В этом случае нами
имитируется процесс дачи (со стороны производителя) и получения взяток
(в конечном счете, домашними хозяйствами). Примеров такой схемы множество: открытие предпринимателем своего дела, получение разрешения на
строительство, «выдуманные» штрафы и т. д. Выплачиваемые производителем товаров и услуг суммы взяток в итоге транслируются в цену на его
131
1.indb 131
07.02.2008 15:28:00
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
продукцию или услуги, что, в конечном счете, бьет по карману простого
потребителя.
С другой стороны, обогащение за счет такой схемы определенной части
населения приводит к повышенному спросу на потребительские товары и
услуги, и, в результате, — к росту цен. Ситуация усугубляется изъятием денег у производителей, поскольку в этом случае они лишаются возможности
инвестирования средств в производство.
В этой серии расчетов, по сравнению с предыдущей, изымаемые средства
представляют собой более существенную сумму, эквивалентную примерно
70, 140 и 210 млрд долл. для следующих трех вариантов:
Вариант № 1: изъятие 10% средств производителей товаров и услуг;
Вариант № 2: изъятие 20% средств производителей товаров и услуг;
Вариант № 3: изъятие 30% средств производителей товаров и услуг;
Вариант № 0 представляет собой базовый вариант развития экономики.
В табл. 7 представлены результаты расчетов.
Таблица 7
Результаты расчетов последствий от изъятия денег из бюджета
производителей товаров и услуг и перенаправления
их домашним хозяйства
Год
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
ВВП России (2007 г. = 100%)
Вариант 0
106,78
114,12
122,03
130,51
139,61
149,33
159,68
170,74
Вариант 1
106,70
110,89
118,19
126,00
134,45
143,32
152,82
162,94
Вариант 2
106,70
107,95
114,89
122,07
129,72
137,65
146,06
154,92
Вариант 3
106,69
105,02
111,66
118,38
125,49
132,75
140,38
148,29
Индекс потребительских цен, в% к предыдущему году
Вариант 0
9,84
9,87
9,90
9,94
9,97
9,98
9,99
9,99
Вариант 1
16,58
11,82
10,33
10,41
10,38
10,54
10,52
10,53
Вариант 2
23,31
14,88
10,55
10,88
10,97
11,23
11,26
11,33
Вариант 3
37,42
18,15
10,69
11,19
11,34
11,69
11,80
11,95
Также как и в предыдущем случае, представим полученные результаты в
виде графиков (рис. 10–11).
132
1.indb 132
07.02.2008 15:28:00
Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики
Рис. 10. Прогноз роста ВВП, в% к 2007 г. (изъятие денег из бюджета производителей товаров и услуг и перенаправление их домашним хозяйствам)
Рис. 11. Прогноз индекса потребительских цен, в% к предыдущему году
(изъятие денег из бюджета производителей товаров и услуг и перенаправление их
домашним хозяйствам)
133
1.indb 133
07.02.2008 15:28:00
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Как видно, изъятие средств у производителей приводит к крайне негативным последствиям. Нереализованный потенциал прироста ВВП к 2015 г.
составит 7,80, 15,81 и 22,45% для трех вариантов соответственно.
Более того, в случае третьего варианта на следующий год изъятия денег
мы имеем снижение ВВП почти на один процент, по сравнению с предыдущим годом.
Что касается инфляции, то наблюдается значительный прирост среднегодовых значений — на 1,45, 3,12 и 5,59% для рассмотренных случаев. Более
того, в первый год происходит ее сильный всплеск, хотя следует отметить,
что в последующие годы экономическая система приспособилась к такому
перераспределению средств, и к 2015 г. прирост индекса потребительских
цен — в случае варианта № 3 (наиболее экстремального) — составит 1,96%
по отношению к базовому варианту.
Резюмируя отметим, что рассмотренные формы теневой экономики
(хищения из бюджета и взятки) приводят к ярко выраженным негативным
последствиям для экономики страны в целом. В обоих случаях возрастает спрос на потребительские товары, что приводит к естественному росту
потребительских цен. Помимо этого, зачастую производитель транслирует
издержки, идущие на взятки, в цену своей продукции, что также приводит
к росту цен. В любом случае, в конечном счете пострадает бóльшая часть
населения страны, не имеющая отношения к распределению бюджетных
средств, получению взяток в виде так называемых «откатов».
134
1.indb 134
07.02.2008 15:28:00
Глава 4. Коррупция в системе власти
4.1. Коррупция в системе законодательной (представительной) власти
4.1.1. Кадровая коррупция
Кадровая коррупция в органах представительной власти не только причиняет значительный вред отдельным гражданам, организациям и обществу,
но и подрывает авторитет представительной власти в глазах населения. На
сегодня кадровая коррупция в органах представительной власти — это реальная угроза социально-экономическим преобразованиям не только в отдельных регионах, но и в целом в России; она не только стала системой государственного управления в стране, но и глубоко укоренилась в общественном
сознании.
Как известно, деятельность депутатов Государственной Думы и членов
Совета Федерации Федерального Собрания РФ, их права, обязанности и
ответственность определяются действующим законодательством РФ (ч. 2
ст. 15 Конституция РФ). Коррупция начинается тогда, когда эти цели их деятельности подменяются корыстными интересами, воплощенными в конкретных действиях.
Основными формами кадровой коррупции в органах представительной
власти можно назвать кадровую коррупцию в избирательном процессе, в
аппарате Государственной Думы и в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.
Кадровая коррупция в избирательном процессе
Если говорить о кадровой коррупции в органах представительной власти как о системе и ставить перед собой реальную задачу борьбы с ней, то
совершенно очевидно, что без соответствующей профилактики (в том числе еще на стадии выборного процесса) не может быть и успешной борьбы с
коррупцией в целом.
Формирование прозрачности работы органов представительной власти — процесс двусторонний: как для избирателей, так и для самих народных
избранников, поскольку культура общения представителей законодательной власти и населения достигается только при их взаимодействии.
Так же как эффективная борьба с любым видом правонарушений невозможна без их профилактики, так и борьба с кадровой коррупцией в органах
представительной власти невозможна без противодействия этому явлению,
в том числе еще на стадии выборного процесса.
Кадровая коррупция в избирательном процессе является одним из самых опасных видов коррупции, т. к. предоставляет возможность в дальнейшем распоряжаться значительными административными ресурсами.
135
1.indb 135
07.02.2008 15:28:00
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Именно этот вид коррупции порождает многообразие ее форм в органах
власти.
Исследуя коррупцию в избирательном процессе, некоторые авторы (например, Б.Л. Вишневский) определяют данное явление термином «электоральная коррупция»1. При этом называются следующие ее ключевые формы:
• использование кандидатом административного ресурса;
• коррупция, связанная с использованием средств информации;
• коррупция, связанная с действием или бездействием органов, отвечающих за организацию избирательного процесса и соблюдение законности;
• коррупция, связанная с использованием самими кандидатами технологий подкупа избирателей.
Для противостояния подобным явлениям предлагается предпринять
следующее:
Во-первых, внести значительные изменения в избирательное законодательство, с целью обеспечения более оперативного реагирования на вновь
возникающие технологии нечестной предвыборной борьбы.
Во-вторых, на законодательном уровне решить вопрос об ответственности избирательных комиссий и должностных лиц за бездействие при нарушении законодательства со стороны участников выборного процесса.
В-третьих, внести в действующее законодательство поправки, согласно которым избирательная комиссия определяла бы на конкурсной основе уполномоченный орган печати и организацию, осуществляющую печать
агитационных материалов, установив обязательным условием для кандидатов использование уполномоченного органа.
В-четвертых, ввести ограничения на число оплачиваемых сотрудников
избирательных штабов кандидатов в зависимости от уровня выборов (по
аналогии с ограничением размеров избирательного фонда). Поскольку в
финансовом отчете кандидата должны фиксироваться все договорные отношения участника избирательной кампании, возможностей для сбора доказательств о подкупе будет значительно больше.
В-пятых, для предотвращения коррупции в избирательном процессе необходима широкая пропаганда положительного опыта борьбы с нечестными методами ведения избирательных кампаний с выпуском методических пособий.
И, наконец, очевидно, что в борьбе с электоральной коррупцией роль политических партий должна быть более значительной; именно они должны
изучать и активно распространять положительный опыт такой борьбы2.
1
Вишневский Б.Л. Электоральная коррупция: формы, проявления, методы борьбы // Гражданское общество против коррупции в России. СПб., 2002. С. 238–255.
2
Дулов С.А. Проблемы коррупции в избирательном процессе. Технологии подкупа избирателей и борьба с ними. Практика отмены регистрации кандидатов судебными и иными
уполномоченными органами // Выборы в Российской Федерации. СПб., 2002. С. 260–267.
136
1.indb 136
07.02.2008 15:28:00
Глава 4. Коррупция в системе власти
Кадровая коррупция в аппарате Государственной Думы
Серьезной проблемой на сегодня является кадровая коррупция в аппарате Государственной Думы, включающая в себя различные виды коррупционных действий. Некоторые из них — например, плохое качество законопроектов, отражающих чьи-то корпоративные интересы, а не интересы
общества — отчасти удалось преодолеть. В частности, обозначенная проблема решается путем введения постоянной антикоррупционной экспертизы. Однако большинство проблем, связанных с кадровой коррупцией в
аппарате Государственной Думы, так и остаются в основе нерешенными.
Проводимые в последнее время кампании против «оборотней в погонах»
не имеют никакого отношения к реальной борьбе с кадровой коррупцией,
поскольку для этого необходимы системные меры: общественный контроль
за аппаратом и реальная политическая конкуренция между силами, которые борются за представительство в государственных институтах. Поскольку оба эти условия сегодня отсутствуют, вместо реальной борьбы проводятся демонстрационные кампании, результатом которых является передел как
рынка коррупции, так и рынков, связанных с коррупционерами3.
Организационно аппарат Государственной Думы состоит из «центрального» аппарата, аппаратов комитетов и комиссий, а также аппаратов депутатских объединений. Кадровая коррупция в аппарате Государственной
Думы ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает
демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность всего аппарата Государственной Думы, противоречит принципам законности,
а также препятствует проведению экономических реформ.
В настоящее время ни в теории государственного управления, ни в законодательстве, ни в практике правоохранительных органов не удалось выработать действенных мер противодействия кадровой коррупции как социально-правовому явлению.
К числу причин и условий, способствующих кадровой коррупции в аппарате Государственной Думы, можно отнести:
• низкий уровень материального положения значительной части населения страны;
• несовершенство, в том числе противоречивость действующего российского законодательства, отсутствие детального законодательного регулирования всех процедур подготовки нормативных правовых актов;
• дефицит законодательно закрепленных процедур принятия и реализации управленческих решений в сфере законотворчества;
• уголовно-процессуальная неприкосновенность и неравенство перед
судом (по сравнению с обычными гражданами) представителей законодательных органов власти;
3
<www. polit-nn.ru/?pt=news&view=single&id=53103>.
137
1.indb 137
07.02.2008 15:28:00
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• отсутствие общей правовой и политической культуры гражданского общества и укоренившихся в общественном сознании демократических
традиций государственного управления4.
Кадровая коррупция в аппарате Государственной Думы имеет отрицательные последствия, которые выражаются в расширении теневой экономики, в нарушении конкурентных механизмов рынка, в неэффективном
использовании бюджетных средств, в повышении цен на товары и услуги
за счет коррупционных «накладных расходов», в увеличении и закреплении
имущественного неравенства, в укреплении организованной преступности
и многом другом.
Коррупция порождена обществом и будет существовать, по-видимому, до
тех пор, пока существует общество. Поэтому необходимо вырабатывать и реализовывать комплексную программу борьбы с кадровой коррупцией в государственном аппарате. Для борьбы с кадровой коррупцией должен быть изменен стиль работы представительных органов, введены в действие принципы
открытости принимаемых решений, восстановлен контроль органов представительной власти и общественных организаций. Средства массовой информации должны быть выведены из-под контроля узкого круга политических и
финансовых элит.
Кадровая коррупция в Совете Федерации
Появление кадровой коррупции и, как следствие, конфликтных ситуаций в Совете Федерации, является результатом противоречий, заложенных
в принципах его комплектования.
Совет Федерации являет собой, с одной стороны, представительство регионов, а с другой — некий «государственный совет», в который входят назначаемые Президентом РФ лица. В последнем качестве Совет Федерации мог бы
служить определенным «стабилизатором режима». При этом в Совете Федерации, по отношению к регионам, существует принцип обратной связи, когда,
с одной стороны, регионы могут инициировать назначение или снятие своего представителя, а с другой стороны — такими же полномочиями наделен и
Председатель Совета Федерации, который может отправить запрос в регион
об отстранении неугодного ему сенатора. До тех пор, пока Совет Федерации
не «сместится» к одной из точек равновесия, конфликты не прекратятся5.
Меры борьбы с кадровой коррупцией в органах представительной власти
В современных условиях авторитет представительных органов государственной власти оказался под угрозой. Государственной власти должно быть
возвращено доверие и уважение общества. Для этого необходимо осущест4
Колодкин Л.М. Культурологические аспекты комплекса мер по противодействию коррупции в государственном аппарате Российской Федерации. М.: ЮрИнфоР–МГУ. 1992.
5
<www. polit-nn.ru/?pt=news&view=single&id=53103>.
138
1.indb 138
07.02.2008 15:28:00
Глава 4. Коррупция в системе власти
вить ряд мер, направленных на предотвращение кадровой коррупции в органах представительной власти, в частности:
• необходимо, чтобы любая деятельность органов представительной
власти была прозрачна, для чего требуется налаживать сотрудничество депутатского корпуса с общественными организациями и СМИ;
• расширить полномочия представительных органов государственной
власти РФ и субъектов РФ по вопросам создания профильных комитетов и комиссий по борьбе с организованной преступностью, коррупцией и злоупотреблением служебным положением;
• включить в антикоррупционное законодательство механизмы взаимодействия органов представительной власти с уполномоченным по
правам человека;
• примененить прозрачные, открытые и стандартизированные процедуры приема на работу, перемещения и увольнения государственных
служащих;
• раскрыть информацию об источниках финансирования партийных
структур;
• разработать и примененить внутриведомственные кодексы поведения,
содержащие этические своды правил, внедрить их в практику представительных органов государственной власти;
• создать независимый орган для получения заявлений о фактах коррупции6.
•
•
•
•
•
•
•
6
Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей:
руководители политических партий, представленных в федеральных,
региональных и местных органах законодательной власти;
заместители глав администраций субъектов РФ, курирующие кадровые назначения — в т.ч. отбор кандидатов на должности членов Совета
Федерации РФ Федерального Собрания РФ;
председатели и члены избирательных комиссий по выборам в федеральные, региональные и местные органы законодательной власти;
руководители аппаратов палат Федерального Собрания РФ, органов
законодательной власти субъектов РФ и аналогичные руководители на
муниципальном уровне;
руководители и сотрудники аппаратов комитетов и комиссий палат
Федерального Собрания РФ;
руководители управлений кадров и государственной службы палат Федерального Собрания РФ, органов законодательной власти субъектов
РФ и муниципальных образований;
депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, члены представительных органов власти субъектов РФ.
Права человека в регионах РФ // <www. hro. org/docs/reps/2001/volg/8–1.htm>.
139
1.indb 139
07.02.2008 15:28:00
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Перечень наиболее распространенных коррупционных злоупотреблений:
• торговля полномочиями по формированию партийных списков кандидатов на выборы в законодательные органы власти (продажа мест
в партийных списках членам организованных преступных формирований; коррумпированным чиновникам, стремящимся приобрести
льготный уголовно-процессуальный статус (неприкосновенность), а
также представителям легального бизнеса, стремящимся удовлетворить свои политические амбиции и (или) получить дополнительные
преимущества для борьбы с конкурентами;
• торговля полномочиями по предварительному отбору кандидатов для
представления их главам администраций субъектов РФ для последующего внесения на рассмотрение соответствующих законодательных
собраний;
• торговля полномочиями по подсчету голосов и определению победителей на выборах в федеральные, региональные и местные органы законодательной власти;
• торговля полномочиями по назначению на должности, продвижению
по должностям и увольнению сотрудников аппаратов органов законодательной власти;
• торговля полномочиями по представлению на должности помощников
депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, членов законодательных собраний субъектов
РФ и отзыву с таких должностей.
4.1.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов
Экспертная оценка коррупционных проявлений в представительной власти
Оценка экспертами соотношения видов и типов коррупции в органах законодательной и представительной власти.
Рассматривая экспертную оценку коррупционных процессов в органах
законодательной и представительной власти, необходимо отметить, что
коррупция в этой сфере определяется понятием «политическая коррупция»,
которое стало применяться за рубежом в 60-е гг. XX в. В общем виде политическая коррупция определялась как коррупция в политической сфере. С тех
пор проблемы противодействия этому виду коррупции рассматриваются
политологами в связи с исследованиями аполитического финансирования7.
На сегодняшний день в российской науке имеется более 15 определений
политической коррупции, высказанных криминологами и политологами.
Для целей нашего исследования можно применить два из них, как наиболее
операциональные.
7
Пшизова С.Н. Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем // Политические исследования. 2002. № 1. С. 18.
140
1.indb 140
07.02.2008 15:28:00
Глава 4. Коррупция в системе власти
По определению В.Н. Лопатина, к объекту политической коррупции
можно отнести «некоторые сферы общественных отношений, наиболее
подверженные коррупции и при этом наиболее тесно связанные с политической деятельностью»8. К таким приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной политики в РФ можно отнести: реализацию
избирательных прав и права на референдум; деятельность политических
партий; законотворчество; государственная и муниципальная службы; особые сферы исполнения полномочий органов государственной власти, в том
числе: бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование, эмиссия ценных бумаг, приватизация государственного и муниципального имущества».
П.А. Кабанов определяет понятие политической коррупции как социально-правовое и политико-криминологическое явление, проявляющееся в
совокупности совершенных преступлений должностными лицами органов
государственной власти и местного самоуправления или претендентами на
эти должности, или по их поручению другими лицами с использованием
своего служебного, имущественного или иного положения вопреки интересам других лиц и общества в целях занятия, сохранения, распределения
или утраты соответствующей государственной должности в определенном
государстве (или регионе) за определенный период»9.
В рамках понятия «политическая коррупция» П.А. Кабанов в качестве
ее разновидности выделяет «электоральную коррупцию». Этот специфический вид политической коррупции определяется им как система подкупа
(продажности) как избирателей, так и избираемых, в результате чего государственная и местная (муниципальная) власти превращаются в своего
рода дорогостоящий товар рыночной экономики, доступный для приобретения только лицам, имеющим доступ к значительным финансовым, материальным, информационным и иным ресурсам10.
Понятие электоральной коррупции использовано также В.Л. Римским.
По его мнению, «…ведущий аспект коррупции, в частности, в электоральной области, отражает определение Никколо Макиавелли, понимавшего
коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах. В случае электоральной коррупции частные интересы могут быть не
только личными, но и корпоративными»11.
В.Л. Римский рассматривает также электоральную коррупцию как «…деятельность, нарушающую нормальный ход выборов с помощью исполь8
Политическая коррупция в России. // Материалы «круглого стола» в редакции журнала
«Государство и право». 21 апреля 2003 г. // <stopcorruption.ru/index. php?id=107>.
9
Там же.
10
Там же.
11
Римский В.Л. Электоральная коррупция. Фонд ИНДЕМ, 2001 // <www. anti-corr.ru/
indem/2001rim_electcorr. doc>.
141
1.indb 141
07.02.2008 15:28:00
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
зования публичных возможностей для реализации в ходе подготовки, проведения или по итогам выборов личных или корпоративных интересов…
Нормальным ходом выборов можно считать такой, при котором обеспечивается выполнение общепризнанных норм и правил современной демократии, в частности, обеспечивается свобода волеизъявления граждан,
возможность получения ими полной и точной информации о кандидатах,
избирательных объединениях и организации выборов, точно и честно подсчитываются избирательные бюллетени и т. п.»12.
На наш взгляд, эти определения соответствуют собирательному определению понятия «коррупция», содержащемуся в Конвенции ООН против
коррупции.
В соответствии с этими определениями рассмотрим оценки видов и типов коррупции в законодательной и представительной власти.
Оценка экспертами распространенности видов коррупции
в Государственной Думе
На первом месте, по мнению экспертов, стоит лоббирование интересов
различных коммерческих структур — этот вид коррупции назвали 10 экспертов.
На первый взгляд, это противоречит утверждениям большинства экспертов о снижении роли Государственной Думы в принятии самостоятельных
законодательных и нормативных актов. Действительно, по оценкам ряда
экспертов-депутатов Государственной Думы, большинство законопроектов
готовится в Правительстве и в Администрации Президента РФ. Однако существует область законотворчества, которая, по оценкам экспертов, не контролируется ни Правительством, ни Администрацией Президента, — это
т. н. «серая зона» законодательства и нормотворчества, которая затрагивает
интересы крупных финансово-промышленных групп, таких как Газпром,
РАО ЕЭС, нефтяные компании. Они активно лоббируют здесь свои интересы через партийные фракции.
Одним из экспертов было высказано мнение, что с появлением в Государственной Думе «монополиста» в виде фракции партии «Единая Россия»,
«коррупционные издержки» принятия тех или иных важных для исполнительной власти законопроектов снизились. Так бывает при захвате какого-либо рынка монополистом. Но затем, как это происходит в экономике,
издержки монополиста начинают расти вследствие увеличения внутренних непроизводственных затрат. По мнению эксперта, подобное может
произойти и в Государственной Думе следующего созыва, где монополизм
«Единой России», скорее всего, усилится. В этом случае вырастут «внутренние издержки» — за счет удорожания содержания аппарата самой партии и
12
Римский В.Л. Электоральная коррупция. Фонд ИНДЕМ, 2001 // <www. anti-corr.ru/
indem/2001rim_electcorr. doc>.
142
1.indb 142
07.02.2008 15:28:01
Глава 4. Коррупция в системе власти
ее фракции, в том числе увеличатся и «коррупционные издержки» в партии
и ее фракции в Государственной Думе.
На втором месте, по частоте упоминания экспертами, оказалось совмещение депутатами Государственной Думы своего поста с занятием бизнесом (отметили 9 экспертов).
Это связано как с тем, что в составе депутатского корпуса много крупных бизнесменов, так и с тем, что, утратив возможности для получения
коррупционных доходов от лоббирования, часть депутатов, пользуясь своим статусом и связями, открыли собственный бизнес. Среди крупных бизнесменов-депутатов ГД назывались — Брынцалов, Розенбаум, Кобзон, владелец «Седьмого контитена» Груздев. По оценкам экспертов-депутатов ГД,
не менее 80 депутатов имеют свой бизнес. Занятие депутатами ГД бизнесом
облегчается тем, что до сих пор не созданы механизмы передачи бизнесменом, прошедшим в органы законодательной власти, бизнеса во внешнее
управление. Нет как подзаконных актов, так и структуры трастовых компаний, которые могли бы управлять таким бизнесом. Поэтому сегодня для
того, чтобы не нарушать закон о совмещении депутатского статуса с занятием бизнесом, достаточно перевести бизнес на родственников. По мнению
депутатов, такое положение возникает еще и потому, что не принимаются
соответствующие подзаконные нормы, т. к. в них не заинтересованы сами
депутаты, занимающиеся бизнесом. В частности, эксперты отмечали, что
Государственная Дума недавно отклонила закон, запрещающий лицам, занимающим государственные должности,а также их семьям иметь счета в
зарубежных банках, который мог бы затруднить занятие депутатами международным бизнесом.
Другой стороной проблемы «бизнесмена-депутата», по мнению ряда экспертов, является то, что в современной России почти невозможно передать
бизнес в траст, и не потому, что нет трастовых компаний. Российский бизнес
в большей части личностно ориентирован, владение у нас еще не отделено
от менеджмента, бизнес требует личного участия владельца. Приводились
примеры, когда бизнесмен-депутат, увлекшись парламентской деятельностью и передав бизнес своим управляющим, терял его.
На третьем месте, по числу упоминаний (8 экспертов), оказался такой
вид коррупции, как передача функции законотворчества исполнительной
власти. Хотя это является коррупцией в широком смысле понятия, примерно половина экспертов не называют это явление коррупцией, но при
этом подавляющее большинство относится к нему отрицательно: «беда в
том, что правовые нормы пишутся чиновниками для себя, так, чтобы им
было удобно их выполнять»; «законы пишутся чиновниками не для какихто отдельных групп, а в интересах всего чиновничьего сословия». Наиболее отрицательно отзываются об этом эксперты-депутаты Государственной
Думы. По их мнению, именно подготовка законодательных актов в Прави143
1.indb 143
07.02.2008 15:28:01
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
тельстве и Администрации Президента РФ и в дальнейшем их бездумное
принятие фракцией «Единая Россия» приводит к их низкому качеству и, в
конечном итоге, к высокой коррупциогенности. В качестве примера приводилось принятие Уголовно-процессуального кодекса РФ, в котором затем
пришлось поменять 40 статей.
Большинство законов, подготовленных и принятых таким образом, по
мнению экспертов, не имеют прямого действия и требуют подзаконных
актов, которые также разрабатываются исполнительной властью. Помимо
того, что они низкого качества и порождают коррупцию, Правительство
просто не успевает выпускать их в необходимом количестве. Так, по мнению одного из экспертов, на сегодня для того, чтобы вновь принятые законы заработали, нужно выпустить 3000 постановлений Правительства, а
выпущено только 800. Низкое качество постановлений Правительства, по
мнению экспертов — депутатов Государственной Думы, связано с низкой
квалификацией юристов, их подготавливающих.
Результатом такой ситуации, по мнению экспертов, является то, что
многие законы до сих пор не работают и остаются целые сферы, отданные
для регулирования госчиновникам, что открывает широкие возможности
для коррупции.
На четвертом месте, судя по высказываниям экспертов (7 экспертов),
стоит торможение принятия законов и правовых норм, направленных на
предотвращение коррупции.
Среди законов, которые никак не могут «пройти» Госдуму, эксперты
назвали федеральные законы о: лоббистской деятельности; конфискации
имущества у коррупционеров и их родственников; запрещении лицам, замещающим государственные должности, и членам их семей иметь счета в
зарубежных банках.
Наибольшее внимание эксперты уделили проекту ФЗ «О лоббистской
деятельности».
Большая часть их считает, что принятие такого закона снизит «лоббистскую составляющую» коррупции в законодательных органах. По мнению
экспертов, ее нынешняя денежная форма в значительной части перейдет в
рекламную и PR-овскую.
Меньшая часть экспертов считает, что в существующих условиях Федеральный закон «О лоббистской деятельности» не снизит уровень лоббистской коррупции. Приводились такие аргументы, что если закон будет носить запретительный характер, то просто усилит коррумпированность тех,
кто должен будет следить за его выполнением. Если же он будет носить разрешительный характер, то «серьезные» лоббисты все равно не будут регистрироваться, потому что в «тени» в российских условиях им работать удобнее. Отмечалось, что сам по себе закон о лоббизме работать не будет. К нему
нужны механизмы его реализации, которые у нас некому разрабатывать.
144
1.indb 144
07.02.2008 15:28:01
Глава 4. Коррупция в системе власти
Выдвигался и такой аргумент, что для эффективной работы Федерального
закона «О лоббистской деятельности» необходимы свободные, независимые от власти и некоррумпированные СМИ, которые должны непредвзято
освещать деятельность лоббистов.
Часть экспертов отметила, что в Госдуме сегодня распространен такой
вид коррупции, как коррупционное посредничество. Пребывание в Государственной Думе открывает доступ к конфиденциальной информации,
помогает устанавливать связи в исполнительной власти. Это используется
как для так называемого «слива» информации за вознаграждение, так и для
инструктирования заинтересованных лиц и организаций с лицами, принимающими решения в исполнительной власти. Если такое посредничество
становится постоянным, то образуется коррупционная сеть, включающая
в себя депутата (или группу депутатов), представителей исполнительной
власти и «заказчиков».
Примыкает к этому виду коррупционной деятельности и «торговля депутатскими запросами», которая, по мнению экспертов — депутатов Госдумы, довольно широко распространена. Депутат делает запрос по вопросу,
который интересует его «клиента», даже если оснований для него нет, а клиент или использует информацию в своих целях, или формирует при помощи
этой информации, публикуемой в СМИ (опять же часто коррупционным
путем), выгодное ему общественное мнение по этому вопросу.
Еще одним видом коррупции, довольно часто упоминавшимся экспертами, является лоббирование коррупционногенных правовых норм. В Госдуме предыдущего состава это было одним из основных коррупционных
действий, когда создавались специальные коррупционногенные законы по
заказу тех или иных заинтересованных в них структур. При доминировании
в Госдуме фракции «Единой России», по мнению экспертов, широко использовать такой вид коррупции стало невозможно. Однако осталась возможность проводить поправки к законам, изменяющим их в какой-либо части
в интересах заинтересованных лиц и организаций. Так как квалификация
членов депутатской фракции партии «Единая Россия» невысока, то они
часто пропускают такие поправки. Рано или поздно выясняется вредный
характер этих поправок, их ликвидируют, но это дает время «заказчику»
для получения выгоды. Называли эксперты и другой способ — затягивание
принятия того или иного правового акта путем внесения в него многочисленных поправок. Это делается по заказу тех структур, для которых введение этого акта в действие может принести убытки или неудобства.
Экспертные оценки распространенности видов коррупции
в законодательных органах субъектов РФ
Эксперты выносили суждения на основании своего личного опыта и источников информации, из которых они получали те или иные факты о кор145
1.indb 145
07.02.2008 15:28:01
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
рупции в региональных законодательных органах. Поскольку некоторые
из экспертов использовали свой опыт работы в Законодательном собрании
Санкт-Петербурга, а другие основывались на опыте работы в регионах, то в
интерпретации оценок экспертов и в качестве примеров нами используется
как опыт Санкт-Петербурга, так и специфика других регионов РФ.
На первом месте, по мнению значительной части экспертов (10), (как и в
Государственной Думе) — лоббирование интересов различных коммерческих
структур. Это происходит, несмотря на то, что в большинстве регионов законодательные органы полностью контролируются руководителями исполнительной власти, которые в свою очередь контролируют фракции «Единой
России» в этих собраниях, являясь ее членами. По мнению одного из экспертов, результаты такого лоббирования хорошо видны при постатейном
анализе бюджетов субъектов РФ: если существуют статьи бюджета, которые
дают преференции какой-то сфере экономики, какому-то предприятию,
банку, то, скорее всего, эти статьи появились в бюджете лоббистским коррупционным путем. Эксперты назвали стоимость таких услуг, на которые
сложилась «такса», 10–15% от объема «прибыли», получаемой за счет такого лоббирования. Часто, по оценкам экспертов, в региональных законодательных органах имеются целые фракции, лоббирующие интересы крупных
региональных монополистов или ведущих в экономике региона отраслей
(наиболее яркий пример — лобби нефтяных компаний в нефтедобывающих
регионах).
На втором месте — занятие депутатами бизнесом в различной форме
(отмечено 7 экспертами). По мнению некоторых экспертов, в региональных
законодательных собраниях это явление распространено гораздо шире, чем
в Федеральном Собрании РФ. Одна из причин заключается в том, что во
многих региональных «парламентах» значительная часть депутатов работают на неосвобожденной основе, выполняя депутатские функции «в свободное от основной работы время». Именно среди таких депутатов и встречается наибольшее число бизнесменов. По мнению многих экспертов, это
является одной из причин распространения коррупционного лоббизма среди региональных законодателей. Неосвобожденные депутаты лоббируют
интересы своих собственных бизнесов и тех отраслей бизнеса, к которым
они принадлежат.
Явление массового прихода представителей бизнеса в региональную
законодательную власть эксперты объясняют тем, что у нас вообще невозможно занятие бизнесом без установления тесных отношений с властными
структурами. Так, в качестве примера приводились высказывания одного
бизнесмена, владеющего довольно крупным бизнесом, который вступил в
«Единую Россию» и собирался затем избираться в региональное законодательное собрание: «Если бы я не занялся политикой, то у меня уже отобрали
бы бизнес. А теперь у меня есть связи… есть к кому обратиться с теми или
146
1.indb 146
07.02.2008 15:28:01
Глава 4. Коррупция в системе власти
иными вопросами. Вот изберусь в Думу (региональное собрание), мне тогда
вообще никто не будет страшен». По оценкам экспертов, статус депутата
дает бизнесу дополнительную защиту. Депутат-бизнесмен получает возможность общения с главой региона. Может подавать запросы в инстанции.
Его бизнес приобретает бóльшую легитимность у власти. Он подключается
к потокам информации, что снижает риски бизнеса. Приобретает связи и
выходы на исполнительную власть, что также дает возможность для развития бизнеса. Поэтому приход во власть часто усиливает бизнес.
В то же время эксперты приводили примеры, когда приход во власть
часто не связан с интересами лоббирования своего бизнеса. В таком случае
подобный шаг воспринимается как этап личностного развития, когда рамки бизнеса уже узки и хочется сделать что-то общественно значимое. Но,
по мнению экспертов, бывает и так, что приход в законодательную власть
усиливает конкуренцию со стороны конкурентов; часто, увлекшись депутатской деятельностью, бизнесмен теряет контроль над своим бизнесом и
он гибнет. Так что статус депутата несет в себе и определенные риски для
бизнесмена. В то же время эксперты согласны с тем, что «для бизнесмена
все-таки главное его бизнес, а все остальное для него вторично, поэтому для
бизнесмена не перейти коррупционную грань очень трудно». В целом эксперты считают, что если бы условия для развития бизнеса в России были более благоприятными, то такого «нашествия бизнесменов во власть» не было
бы. В органы законодательной власти тогда стремились бы те бизнесмены,
которым стало «тесно в рамках своего бизнеса и хочется что-то сделать для
общества».
В то же время, и в тех регионах, где депутаты работают на постоянной основе, как отмечают эксперты, депутаты, изначально не имевшие своего дела,
начинают активно заниматься бизнесом. Это, по мнению, экспертов, связано
с тем, что раньше коррупционные доходы приносило лоббирование интересов различных бизнес-структур. Сегодня же, после того, как лоббирование
стало централизованным (через фракции «Единой России» и исполнительную власть), недобросовестные депутаты компенсируют потерю своих незаконных доходов путем развития собственного бизнеса, что облегчается для
них наработанными за предшествующий период связями. Примером может
служить практика, сложившаяся в Петербургском Законодательном собрании, где, по оценкам экспертов, до недавнего времени не менее половины
депутатов имели собственный бизнес. Это даже осложнило, по мнению экспертов, положение городской исполнительной власти. Если раньше она так
или иначе «покупала» депутатов, то теперь для достижения своих целей она
должна вступать с депутатами-бизнесменами в торг, предметом которого
являются преференции для бизнеса того или иного депутата.
На третьем месте, по частоте упоминаний, — передоверие разработки
региональных нормативных актов исполнительной власти (6 экспертов).
147
1.indb 147
07.02.2008 15:28:01
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Причем, по мнению некоторых экспертов, этот процесс в регионах гораздо
более коррупционен, чем на федеральном уровне.
Ряд экспертов в связи с этим видом коррупции говорили о довольно широко распространенной практике принятия региональными законодательными органами коррупционногенных нормативных документов. Так, имея
право законодательной инициативы, региональные законодательные органы — с подачи исполнительной власти и крупных региональных лоббистов — принимают в целях нейтрализации или «смягчения» федеральных
законов, «ущемляющих» региональные интересы, региональные законодательные нормы, противоречащие федеральным. Министерство юстиции РФ
борется с этим явлением, отменяет такие акты, но они появляются вновь и
вновь.
На четвертом месте — подкуп депутатов и фракций для принятия
решений по кадровым вопросам (5 экспертов). «Покупка» голосования, по
оценкам экспертов, производится как среди депутатов и фракций (например, при выборах председателя законодательного органа), так и исполнительной властью (с целью обеспечить избрание «своего» председателя собрания).
Распространено, по мнению части экспертов, и коррумпирование региональных законодательных органов со стороны исполнительной власти.
Например, еще недавно «депутатские фонды» в Петербургском Законодательном собрании, которые финансировались из городского бюджета, в
зависимости от лояльности депутата городской исполнительной власти.
Коррумпирование законодательной власти исполнительной, по мнению
экспертов, имеет целью принятие «выгодного» для исполнительной власти
бюджета, а также для лоббирования интересов региональных коммерческих структур, с которыми у исполнительной власти часто возникают «тесные отношения».
Эксперты приводили и такие примеры, когда исполнительная власть
выделяет дополнительные бюджетные средства для избирательных округов
«лояльных» ей депутатов. Все происходит как будто на законных основаниях. Депутат же представляет это как свою заслугу, — будто бы это он сумел
«выбить» дополнительные средства для своего округа. Таким образом, депутат увеличивает свой политический капитал. Исполнительная же власть
упрочивает свое лобби в законодательном органе.
Говорили эксперты и о широко распространенном коррупционном посредничестве, при котором депутаты входят в региональные коррупционные
сети с участием представителей исполнительной власти и региональных
коммерческих структур.
Распространено, по мнению части экспертов, на региональном уровне и
такое явление, как организация хищения бюджетных средств при помощи
коррупционных связей депутатов и представителей исполнительной влас148
1.indb 148
07.02.2008 15:28:01
Глава 4. Коррупция в системе власти
ти, когда какие-либо бюджетные работы проводятся через «свои, подставные фирмы».
Некоторые эксперты считают, что в региональных законодательных органах существует такое явление, как «отложенная коррупция». Чаще она
встречается там, где существуют большие «губернаторские фракции». Их
члены голосуют «по указке» региональной исполнительной власти, надеясь
впоследствии получить «за хорошее поведение» посты в исполнительной
власти, и уже там использовать открывающиеся перед ними коррупционные возможности.
Многие эксперты отмечают, что коррупция в региональных законодательных органах стала более скрытой, латентной. Денежные взятки берут
все меньше. В основном происходит «обмен услугами», которые в денежном
выражении иногда выливаются в миллионы долларов. Если же используются денежные расчеты, то они чаще всего производятся не наличными, а при
помощи различных банковских схем.
Оценка экспертами распространенности видов коррупции
в представительных органах и среди глав муниципальных образований
В связи с тем, что полномочия муниципальных представительных органов гораздо меньше, чем региональных, меньше, по мнению большинства
экспертов, и видов коррупции, которые там встречаются.
Как уже упоминалось выше, оценку коррупции на муниципальном
уровне часть экспертов дала, исходя из имеющейся у них информации о
работе муниципальных советов Санкт-Петербурга, а другая часть использовала свой опыт работы и информацию о муниципальных образованиях в
регионах России. Соответственно, различаются и их оценки, что отражено
ниже.
Наиболее часто, по мнению экспертов, среди депутатов муниципальных
органов представительной власти распространены коррупционные сделки
по поводу выделения муниципальных средств (муниципальный заказ) тем
или иным структурам с последующим «откатом» от суммы сделки депутатам и главам муниципальных образований. По мнению экспертов, для муниципальных образований Петербурга это не очень большие средства, а вот
в крупных муниципальных образованиях (например, в Нижнем Новгороде)
эти средства весьма существенны, и за них идет борьба между лоббистами.
В Петербурге, по мнению некоторых экспертов, депутатов муниципальных
собраний можно разделить на две группы. Одна из них, которая получает свою коррупционную долю от глав муниципальных образований. Другая — некоррумпирована, т. к. не имеет доступа к административному ресурсу, который может давать коррупционный доход. Глава муниципального
образования в этом случае имеет «контрольный пакет» голосов депутатов,
которые составляют вместе с ним коррупционную сеть данного муниципа149
1.indb 149
07.02.2008 15:28:01
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
литета, в которую также входят предприятия, «осваивающие» муниципальный заказ.
По мнению экспертов, имеющих информацию о работе муниципалитетов в регионах, в крупных муниципальных образованиях, где глава избирается прямыми выборами, часто и муниципальное собрание, и глава
оказываются в одной коррупционной системе. Примером может служить
Волгоград, где за коррупцию сначала был арестован мэр, а потом и председатель Собрания. Дело в том, что такие муниципальные образования имеют достаточно широкие полномочия, не контролируемые региональными
властями, т. к. по закону о местном самоуправлении они не являются органами государственной власти. Поэтому коррупция в них происходит при
участии как представительной власти, так и исполнительной — в равной
мере. Возникают и ситуации, когда представительный орган местного самоуправления (МСУ) находится в оппозиции к исполнительной власти. Тогда
начинается борьба между ними, которая заканчивается либо сменой главы
МСУ, либо роспуском представительного органа. В большинстве же случаев
они договариваются о распределении коррупционных доходов между собой. Речь идет о принятии тех или иных решений, которые подразумевают
получение коррупционного дохода.
Еще один из важных источников коррупции в органах МСУ — распределение земельных участков. Эксперты привели пример коррупционного
скандала в Твери, в котором оказалась замешанной фракция «Единой России» в муниципальном собрании, лоббировавшая выделение определенным
коммерческим структурам земельных участков под строительство. Еще характерный пример, который привел один из экспертов, — высказывания
бизнесмена, владельца торговой сети, избиравшегося в муниципальное собрание одного из крупных российских городов: «Все бабки, которые я потратил на кампанию, отобью легко… Получу участки и построю еще несколько
магазинов».
В крупных муниципальных образованиях, по оценкам экспертов, значительный коррупционный оборот возникает при работах по благоустройству территорий. Фирмы, осуществляющие такие работы, проводят в
муниципалитеты «своих» депутатов, или покупают тех, кто избирался без
их помощи. Так как суммы, выделяемые в муниципальных бюджетах на эти
работы, могут быть весьма значительными, то ущерб от такой коррупции
достаточно велик. Тем более, что часть средств, полученных за эти работы в
виде «откатов», идет на дальнейшее коррумпирование муниципальных депутатов.
Другая распространенная в муниципальных собраниях часть коррупции,
по мнению экспертов, связана с занятием депутатами бизнесом. В муниципальных собраниях, как и в региональных «парламентах», большинство депутатов работает на неосвобожденной основе, поэтому там много депутатов,
150
1.indb 150
07.02.2008 15:28:01
Глава 4. Коррупция в системе власти
пришедших из бизнес-структур, в основном расположенных на территории
данного муниципального образования.
Многие эксперты отмечают, что контроль за работой органов МСУ недостаточен. Госконтроль обычно заканчивается на региональном уровне, а
до муниципального уровня не всегда доходит.
Оценка экспертами коррупционной опасности различных должностей
в органах законодательной и представительной власти
На первом месте, при оценке наиболее коррупционно опасных должностей в Государственной Думе, большинство экспертов назвали должность
председателя комитета «По бюджету и налогам» и его заместителей. Достаточно коррупционно опасна, по мнению экспертов, и работа депутатов в
этом комитете.
На второе-третье места экспертами были поствлены должности
председателей комитетов «По конституционному законодательству и государственному строительству» и «По гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству». Опасность этих комитетов аргументировалась тем, что в них проходит юридическая экспертиза
основных законодательных актов.
Кроме того, разными экспертами как коррупционно опасные упоминались должности председателей следующих комитетов Госдумы:
¾ «По промышленности, строительству и наукоемким технологиям»;
¾ «По энергетике, транспорту и связи»;
¾ «По экономической политике, предпринимательству и туризму»;
¾ «По кредитным организациям и финансовым рынкам»;
¾ «По природным ресурсам и природопользованию».
В числе потенциально коррупционно опасных также называлась должность руководителя аппарата Государственной Думы.
Кроме того, некоторые эксперты считают, что в Госдуме есть влиятельные депутаты, которые обладают большими возможностями по «решению
вопросов». Это, прежде всего, те депутаты, которые раньше занимали высокие посты в исполнительной власти — в Правительстве и Администрации
Президента.
В региональных законодательных органах в числе потенциально наиболее коррупциогенно опасных эксперты чаще всего называли посты:
¾ председателя и заместителей председателя законодательных органов;
¾ председателей комитетов и комиссий по бюджету, финансам и налогам;
¾ председателей комитетов и комиссий по землепользованию.
Также называли потенциально опасными, с точки зрения коррупции,
должности руководителя аппарата регионального законодательного органа.
151
1.indb 151
07.02.2008 15:28:01
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В муниципальных собраниях потенциально наиболее коррупционно
опасными эксперты чаще всего называли должности:
¾ председателя собрания (он же часто является и главой муниципального образования);
¾ председателей комиссий по бюджету и налогам;
¾ должности, связанные с распределением подрядов на муниципальные
работы и выделение земельных участков.
Оценка экспертами необходимости введения цензов для кандидатов
на выборную должность
Большинство экспертов — хотя и негативно относятся к тому, что в законодательные органы различного уровня в массовом порядке избираются
бизнесмены — не считает нужным ограничивать этот процесс. Главное, по
их мнению, создать такой правовой механизм, чтобы у предпринимателей,
решивших стать депутатами, не возникала ситуация «конфликта интересов». Для этого, по мнению значительной части экспертов, необходимо принять «Закон о борьбе с коррупцией», в котором (или в подзаконных актах
к которому) предусмотреть механизм «передачи бизнеса» на время исполнения депутатских обязанностей. Часть экспертов весьма скептически относятся к возможности урегулировать ситуацию «конфликта интересов» на
сегодняшний день, но также против ограничения возможности предпринимателей избираться в законодательные органы, т. к., по их мнению, подобные ограничения, в свою очередь, могут породить коррупцию среди контролирующих это ограничение.
Довольно большая группа экспертов вообще против каких-либо ограничений, т. к., по их мнению, это ограничит возможности выбора избирателей.
Одними из немногих ограничений для избрания на выборные должности, по мнению экспертов, является дееспособность и возрастной ценз, которые уже существуют в законодательстве.
Одно из ограничений, по которому мнения экспертов разделились, —
это допущение к выборам лиц, имеющих непогашенную судимость. Эксперты разделились по этому вопросу примерно на равные части. Одни
считают, что непогашенная судимость является основанием для отказа в
регистрации на выборах. Эту меру они считают направленной против проникновения во власть криминалитета. Их оппоненты считают, что непогашенная судимость может являться основанием в отказе регистрации кандидата только в том случае, если он скрыл эти сведения от избирательной
комиссии.
Высказывалось мнение, что, по примеру некоторых стран, может быть
следует ввести временные ограничения для недавних законодателей на работу в бизнесе и исполнительной власти.
152
1.indb 152
07.02.2008 15:28:01
Глава 4. Коррупция в системе власти
Мнения экспертов о коррупции в избирательном процессе
Коррупция в ходе избирательного процесса хорошо описывается в приведенных нами выше определениях «электоральной коррупции». В самом
общем виде это все, что препятствует свободному — как со стороны избираемых, так и со стороны избирателей — процессу конкуренции в ходе выборов.
Не все эксперты в своих оценках «укладывались» в эти определения.
По мнению большинства экспертов, наиболее часто встречающееся коррупционное нарушение в ходе выборов — «покупка голосов» избирателей
(или, иными словами, — подкуп избирателей). Это нарушение встречается и среди кандидатов-одномандатников, и среди партий, участвующих в
выборах (более других этим прославилась ЛДПР). Однако не все эксперты
рассматривают это нарушение как один из видов электоральной коррупции. Часть экспертов считают подобное «нарушением избирательного законодательства», если подкуп производится кандидатом-одномандатником на
свои собственные средства. Это расценивается, как одна из сторон «политического рынка», где кандидаты «продают» себя, а избиратели «покупают»
кандидатов и партии. В то же время, по мнению этих же экспертов, покупка
голосов избирателей за счет бюджетных средств (как это часто делает исполнительная власть для «своих» кандидатов) или средств избирательных
фондов, уже является коррупцией.
По мнению большинства экспертов, все последние выборы, начиная с выборов в Госдуму и заканчивая муниципальными выборами, сопровождались
массовой «покупкой голосов» избирателей. Наибольшее распространение это
«нарушение» получило на муниципальных выборах, где в силу того, что избирательные округа невелики, для победы часто было достаточно «скупить» несколько сотен голосов. Достаточно широко используется «покупка голосов»
при помощи денежных сумм (в этом случае наиболее эффективной является
технология «карусели», когда для получения денежного вознаграждения избиратель должен опустить в урну предварительно выданный ему «правильно» заполненный бюллетень» и предъявить «покупателю» чистый бюллетень,
вынесенный им с избирательного участка, который затем также заполняется,
и т. д.). Продолжается практика покупки голосов и при помощи продуктовых
наборов (в основном это голоса пенсионеров). Широко используется массовая доставка избирателей для досрочного голосования транспортом (чаще
всего опять же пенсионеров), что практически во всех случаях сопровождается подкупом избирателей. Упомянули эксперты и о «косвенной покупке голосов», когда те или иные организации обязывают своих сотрудников голосовать определенным образом. Приводились примеры, когда с сотрудников
брали подписку в том, что они обязуются голосовать за определенного кандидата или партию. Такая подписка не имеет юридической силы, но, по мнению
экспертов, оказывает заметное психологическое давление.
153
1.indb 153
07.02.2008 15:28:01
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Эксперты отмечали, что в последнее время все чаще используется усовершенствованная технология «подкупа избирателей». Это создание задолго до выборов различных «общественных фондов», которые возглавляет
или финансирует будущий кандидат в депутаты. Эти фонды занимаются
благоустройством территории, благотворительной деятельностью, оказывают льготные услуги населению избирательного округа. Вся эта деятельность сопровождается рекламой кандидата, его руководителя или спонсора.
Непосредственно накануне дня выборов деятельность такого фонда резко
активизируется.
При выборах по партийным спискам (пропорциональная система выборов), наиболее распространенная, по мнению экспертов, форма коррупции — продажа мест в партийных списках. Причем, продаются и
«проходные» места и «непроходные», последние стоят намного дешевле и
используются покупателями в рекламных целях. Здесь часть экспертов также отказывались признать такие действия коррупцией, считая, что, хотя
это и относится к нарушениям избирательного законодательства, но является одной из форм финансирования партиями своих избирательных кампаний. Еще одной формой коррупции при выборах по партийным спискам эксперты назвали перераспределение мест по партийным спискам с
использованием административного ресурса: прошедшим в законодательный орган «нежелательным» кандидатам предлагаются должности в исполнительной власти, чтобы продвинуть в законодательную власть «нужного»
кандидата.
Большинство экспертов отметили, что, начиная с выборов в ГД в 2003 г.,
практикуется беспрецедентное использование исполнительной властью административного ресурса в пользу «Единой России». Эксперты сообщили
о «разнарядках», которые спускались в административные органы относительно процента голосов, которые они должны обеспечить на выборах «Единой России» в избирательных округах. Эксперты отметили, что сильное давление оказывалось исполнительной властью на избирательные комиссии,
которым предлагалось «не замечать» нарушения кандидатов от «нужной
партии». Не менее сильное давление, по оценкам экспертов, оказывалось и
на суды, которым «не рекомендовали принимать заявления о нарушении
избирательного законодательства от «не тех» кандидатов и партий». Широко применялось, по оценке экспертов, и фальсифицирование выборов.
Еще одной формой использования административного ресурса, упоминавшейся экспертами, является выделение исполнительной властью средств
на проведение избирательных кампаний «своих» кандидатов-одномандатников. Такие депутаты впоследствии «отрабатывают» свои «долги» перед
«спонсором».
Упомянули эксперты и об использовании на выборах «силового ресурса», когда правоохранительные органы «нейтрализуют» тех кандидатов и те
154
1.indb 154
07.02.2008 15:28:02
Глава 4. Коррупция в системе власти
партии, которые мешают исполнительной власти проводить «своих кандидатов» и «свои партии».
Еще одна сторона использования на выборах административного ресурса, по мнению экспертов, в последнее время стало требование проведения выборов «любой ценой». Эксперты считают, что это связано с потерей
избирателями интереса к выборам, исход которых «заранее предрешен».
Особенно это касается муниципальных выборов. Для того, чтобы выборы
состоялись, административные органы требуют от избирательных комиссий и правоохранительных органов «закрывать глаза» на нарушения в ходе
выборов. В результате, начинается массовая скупка голосов, идет досрочное
голосование, применяются «грязные избирательные технологии» и фальсифицируются результаты выборов. В качестве примера таких выборов многие эксперты привели последние муниципальные выборы в Санкт-Петербурге, которые сопровождались массовыми нарушениями избирательного
законодательства и массовой же электоральной коррупцией. В результате,
после выборов прошли несколько судебных процессов о фальсификации
результатов голосования, и несколько председателей участковых избирательных комиссий были осуждены.
Интересно мнение одного из экспертов, который предсказывал последствия массированного использования на предстоящих выборах административного ресурса: «В ситуации однопартийной или полуторапартийной политической системы коррупция начинает уходить из избирательного процесса.
Остается «управляемая демократия», которая осуществляется с помощью
абсолютно неправового управления. Происходит массовое нарушение избирательного закона, но под эгидой «главной партии», которая дает задание
провести выборы определенным способом и чтобы они состоялись в любом
случае. Целесообразность превышает законность, возникает неправовое
государство. Неправовые муниципальные образования, неправовая региональная и неправовая федеральная власти».
Коррупция в финансировании избирательных кампаний
Эксперты в большинстве своем высказали два взаимодополняющих друг
друга мнения. Они сначала согласились с тем, что происходят массовые нарушения финансирования избирательных кампаний, прежде всего превышение официального избирательного фонда. А затем согласились с тем, что
при столь малом размере официального избирательного фонда, который существовал до последнего времени, эти нарушения были просто неизбежны
для всех, кто собирался серьезно участвовать в выборах с надеждой на победу. Многие эксперты высказали мнение, что ограничения избирательных
фондов сохранялись намеренно, т. к. «были выгодны власти и использовались против «неугодных» кандидатов и партий; чаще всего оппозиционных
кандидатов снимали за превышение величины избирательных фондов».
155
1.indb 155
07.02.2008 15:28:02
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Создание избирательных фондов до начала кампании эксперты отметили как массовое явление. Это обусловлено необходимостью подготовки к
кампании задолго до ее начала, в частности, проведение «диагностики избирательных округов» для выявления в них проблем и настроений избирателей, в том числе и для впервые баллотирующихся — с целью выбора наиболее «перспективного» для себя округа. В случае же выборов по партспискам
вообще не существует ограничений по времени формирования избирательных фондов ее кандидатов. Партии имеют свои партийные фонды, из которых выделяются средства для избирательных фондов своих кандидатов.
Большинство экспертов приветствовали увеличение размеров избирательных фондов как меру, уменьшающую злоупотребления в финансировании выборов. Однако многие из них в привязке размера залога к размеру
избирательного фонда также видят коррупционное действие, поскольку
это «отсекает» от выборов значительное число кандидатов, которые лишаются возможности регистрироваться через залог, т. к. они не смогут собрать большой избирательный фонд. Высказывались и мнения, что снятие
ограничений все равно не отменит «теневых» избирательных фондов, поскольку в современных условиях многие спонсоры побоятся окрыто финансировать оппозицию, опасаясь преследований со стороны исполнительной
власти.
Экспертами приводились примеры коррупционного формирования избирательного фонда «Единой России» (опять же, состоящего из «черного
нала» и превышающего официальный во много раз) путем административного давления на местный бизнес с «угрозами осложнить жизнь тех, кто не
заплатит».
В качестве предложений по усилению контроля за использованием финансирования избирательных кампаний большинством экспертов предлагалось
два противоположных выхода. В одном случае предлагалось вообще отменить ограничения на размер избирательного фонда. Особенно это актуально,
по мнению некоторых экспертов, в условиях формирующейся у нас «полуторапартийной» политической системы, т. к. в этом случае государственное финансирование всегда будет осуществляться в пользу правящей партии. При
таком подходе эксперты обратили внимание на то, что государство должно
будет следить за процессом поступления средств в избирательные фонды
и контролировать их расходование, чтобы средства шли действительно на
агитацию, а не на подкуп должностных лиц и приобретение голосов избирателей.
Другое предложение состояло в том, чтобы полностью финансировать все
избирательные капании за счет государственных средств, включая бесплатное предоставление теле — и радиоэфира, а также площадей государственной прессы. Государство же должно будет тщательно следить за появлением
«левых» средств.
156
1.indb 156
07.02.2008 15:28:02
Глава 4. Коррупция в системе власти
Небольшая часть экспертов предлагали смешанное финансирование
выборов — как за счет государственных средств, так и за счет частных пожертвований. Государственная поддержка при этом должна, по их мнению,
играть роль поддержки партиям, которые набирают большое количество
голосов, но не имеют большой частной финансовой поддержки (например,
социал-демократические партии за рубежом).
Коррупция в избирательных комиссиях
Подавляющее большинство экспертов отметило усиление административного давления на избирательные комиссии, что само по себе является
политической коррупцией. В основном она проявляется в требованиях ослабления контроля за действиями «своих» кандидатов и фальсификации результатов выборов в их пользу.
Хотя некоторые из экспертов говорили о случаях подкупа избирательных
комиссий со стороны депутатов-одномандатников и некоторых партий, это
явление нельзя отнести к широко распространенному.
Причиной того, что исполнительная власть достаточно легко манипулирует избирательными комиссиями, по мнению значительной части экспертов, является слишком большая зависимость их от местной исполнительной
власти. Эксперты считают, что «плох сам принцип формирования участковых избирательных комиссий. Если председатель избиркома не будет подчиняться исполнительной власти, то может понести материальные потери,
а если будет «послушным», то его ждет материальное вознаграждение (путевки, выделение жилья и т. д.).
Коррупции в избирательных комиссиях, по мнению экспертов, способствует также слабая социальная защита рядовых членов избиркомов.
Часто там работают люди «с низким социальным статусом, на которых
легко повлиять». Способствует коррупции в избирательных комиссиях и
слабый контроль за их действиями со стороны судов, также испытывающих коррупционное давление со стороны исполнительной власти.
Весьма опасаются эксперты того, что при переходе на электронную систему голосования процедура подсчета результатов выборов будет слишком
зависимой от программистов, ее обслуживающих, и может выйти из-под
общественного контроля.
В качестве мер по предотвращению коррупции в избирательных комиссиях и фальсификации результатов выборов эксперты предложили следующие.
Уменьшить до минимума полномочия председателей избиркомов и расширить участие представителей различных политических сил и независимых общественных организаций: «Чем больше в избиркомах независимых
от власти людей, тем меньше там коррупции».
По мнению части экспертов, «коррупцию в избиркомах могут предотвратить только конкурентная избирательная среда и реальная многопартий157
1.indb 157
07.02.2008 15:28:02
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ность… Партии сами будут выявлять случаи коррупции, инициированные
их конкурентами, и предавать их гласности».
Коррупция в политических партиях
Опираясь на высказывания экспертов, можно классифицировать партии по типам коррупции в них. С этой точки зрения выделяются три типа
партий.
Первый тип — «партии власти». Это, прежде всего, «Единая Россия»,
до нее — «Наш дом — Россия». Какое-то время в этой роли выступала «Родина». «Там другой вид коррупции — это когда твое продвижение в партии
зависит от твоей лояльности. Не от того, какую точку зрения ты занимаешь,
а от того, насколько ты лоялен и согласен двигаться в общем строю». Эксперты, стоящие на такой точке зрения, считают, что это тоже коррупция,
потому что все связаны личным интересом.
Второй тип — клиентские партии. Это, прежде всего, партия ЛДПР. Продажа мест здесь поставлена на поток. Места «продаются тем, кто больше всего
заплатит» — в том числе и бандитам: «У них там все бандиты побывали — Быков, Япончик, братья Шевченко…». Эксперты охарактеризовали ЛДПР как
крупную коммерческую структуру: «Они этим зарабатывают деньги. В партии
есть только один человек, который на самом деле является не политиком, а
крупным бизнесменом из мира шоу-бизнеса». В какой-то степени признаками
этого типа обладает и КПРФ.
Третий тип — «партии-заложники». Это СПС, «Яблоко». Часть экспертов считают, что здесь имеется промежуточный тип коррупции, когда партии пытаются следовать демократическим принципам, но у них существует
проблема финансирования, которое в существующей политической системе не может быть легальным. «Всегда, когда встает вопрос финансирования, есть злоупотребление финансами». Часть же экспертов считают, что
эти партии вынужденно нарушают избирательное законодательство, но это
не является коррупцией.
По мнению подавляющего большинства экспертов, наиболее распространенным видом коррупции в политических партиях является «продажа мест
в партийных списках». Однако, называя это как коррупцию, некоторые эксперты делают различные оговорки, ссылаясь на то, что это часто единственно возможный механизм финансирования партий. По оценкам экспертов,
все перечисленные партии занимаются продажей мест в своих избирательных списках, но в разной степени. На первом месте стоят ЛДПР и «Родина».
Довольно распространена продажа мест в «Единой России». По информации
экспертов, региональные организации уже «начали распродажу» мест в партийных списках на выборах в законодательные органы субъектов РФ.
Другой тип коррупции, по мнению части экспертов, это нелегальное финансирование партий коммерческими структурами. Здесь тоже делаются
158
1.indb 158
07.02.2008 15:28:02
Глава 4. Коррупция в системе власти
оговорки, одной из которых является невозможность легального финансирования бизнесом оппозиционных партий после «дела Ходорковского». По
высказываниям части экспертов, такое финансирование не является коррупционным, если осуществляется не по принципу «ты мне — я тебе», когда
партия получает средства не в обмен за определенные действия в пользу
этой структуры, а за свою деятельность в соответствии со своей программой. По утверждениям ряда экспертов, таким было финансирование партий — СПС, «Яблоко» и КПРФ со стороны «ЮКОС».
В этой связи упоминалось «насильственное финансирование «Единой
России» по разнарядке» на прошедших выборах, которое также являлось
нелегальным, а значит коррупционным.
Видом «внутренней коррупции» в партиях, связанным с финансированием партийных избирательных кампаний из нелегальных источников, по
мнению части экспертов, является расхищение средств из партийных избирательных фондов в ходе выборной кампании; причем эксперты утверждали, что оно начинается с руководства партий и их центральных избирательных штабов, а завершается на уровне штабов отдельных кандидатов. По
мнению экспертов, от этой «внутренней коррупции» страдают все партии,
перечисленные выше.
Достаточно широко, по мнению экспертов, распространена такая «внутренняя коррупция», как «скупка голосов членов партии» для избрания на
ее руководящие посты. Эксперты утверждают, что такой вид коррупции
встречается во всех партиях, особенно на уровне региональных организаций.
Еще одним видом коррупции является скупка голосов «партийных фракций» для проведения того или иного решения через законодательный орган. Это происходит как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В коррупционном скандале этого типа, по информации некоторых экспертов, оказалась замешана фракция «Единой России» в муниципальном собрании Твери, где шла речь о распределении крупных муниципальных строительных подрядов. По информации экспертов, эта фракция представляла
собой «единую группу депутатов, избиравшуюся на деньги строительной
компании, интересы которой они лоббировали, и вступившую в «Единую
Россию», чтобы использовать на выборах ее административный ресурс».
Этот пример иллюстрирует еще одну разновидность партийной коррупции — покупку бренда партии коммерческими структурами для последующего лоббирования своих интересов.
Одной из разновидностей такого вида коррупции, которую упоминали
эксперты, является подкуп исполнительной властью партийных фракций
для принятия нужного ей решения (наиболее яркий пример — ЛДПР).
Эксперты назвали и такой вид «партийной» коррупции, как выплата членам фракций в законодательных органах «второй зарплаты» из «партийной
159
1.indb 159
07.02.2008 15:28:02
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
кассы». По словам экспертов, такую практику применяют, по крайней мере,
две партии — «Союз Правых Сил» и «Единая Россия». Причем, по утверждению экспертов, если СПС выплачивает это «пособие» для того, чтобы члены фракции не переходили к партийным конкурентам, и не требует от них
консолидированного голосования, то в «Единой России» существует в этом
отношении «строгая партийная дисциплина», и член фракции, «осмелившийся по какому-либо вопросу голосовать самостоятельно, «наказывается
рублем». По словам экспертов, такое содержание членов фракции «Единой
России» сопоставимо с их депутатской зарплатой.
Наиболее опасным для партий видом коррупции, по мнению некоторых
экспертов, является подкуп партийных лидеров исполнительной властью.
По их мнению, именно такой сценарий был использован для раскола «Родины».
Одним из самых принципиальных вопросов в отношении к коррупции
в политических партиях, по мнению группы экспертов, является использование партиями государственных денег в случае их прихода к власти.
Пока в партии не появились государственные деньги, государственные
информационные ресурсы, государственные структуры, то о коррупции
в партии говорить нельзя. По мнению экспертов, «если партия провела
своих людей на выборах, то важно, чтобы эти люди не подкармливали
свою партию за счет государственных ресурсов». Когда должностное лицо
«начинает раскручивать свою партию за счет государственных ресурсов — то это коррупция». Здесь, по мнению экспертов, существует очень
тонкая грань между партийным пиаром, когда должностное лицо работает на имидж партии своими должностными действиями при исполнении
своих обязанностей, и его действиями в пользу партии с использованием
государственных ресурсов — материальных, информационных (СМИ) и
т. д. Если за государственный счет происходит обучение активистов, выделение помещений, подкуп избирателей, проводятся встречи с избирателями, обеспечивается присутствие партийных лидеров в государственных СМИ, то все это — партийная коррупция. Данная группа экспертов
считает, что с этой точки зрения «Единая Россия» — коррумпированная
партия.
По вопросу о запрете вступления в политические партии определенных
категорий лиц мнения экспертов разделились.
Бóльшая часть экспертов считала, что необходим запрет на вступление в
партии госслужащим категории Б. Это мотивировалось известным принципом: сменяемость партий — несменяемость административного аппарата.
Эти же эксперты были против вступления в партии военных и служащих
силовых структур, что необходимо для сохранения их нейтралитета.
Меньшая часть экспертов считает, что в наших условиях не должно быть
никаких ограничений на вступление в партии — в том числе и для военных.
160
1.indb 160
07.02.2008 15:28:02
Глава 4. Коррупция в системе власти
Оставаясь на таких «радикально-демократических» позициях, эти эксперты
не могли объяснить механизм обеспечения лояльности госслужащих группы Б, членов партии, проигравшей на выборах. Чаще всего они ссылались
на опыт стран с демократической формой правления, где нет никаких ограничений на членство в партиях.
В целом, оценка экспертами коррумпированности российских политических партий совпадает с оценкой директора Института проблем глобализации Б. Кагарлицкого13, который считает, что коррумпированность
российских партий обусловливается на сегодня как объективными причинами — сложившейся политической системой, так и субъективными, в частности, нежеланием руководства — как правящей партии, так и оппозиционных партий — «изменить правила игры».
Оценка экспертами участия криминальных структур
в выборах различного уровня
Практически все эксперты высказали мнение, что криминалитет широко
представлен в органах законодательной и представительной власти. Мнения
экспертов о том, увеличивается ли присутствие криминала, или уменьшается, разделились. Возможно, это связано с тем, что в различных регионах
этот процесс идет по-разному. Эксперты дали объяснения как процесса увеличения присутствия криминалитета в законодательных и представительных органах, так и уменьшения такого представительства.
Примерно половина экспертов считают, что представительство криминальных структур на уровне федеральных законодательных органов уменьшилось. В то же время, бóльшая часть экспертов считают, что их представительство увеличилось на региональном и муниципальном уровнях.
Тезис об увеличении представительства выходцев из криминальных кругов обосновывался экспертами тем, что Россия прошла период первоначального накопления. Идет второй период — перераспределения полученной
собственности. А на этом этапе те, кто получил собственность незаконным
путем, стремятся ее легализовать. Выборы в органы законодательной власти, по мнению экспертов, придерживающихся этой точки зрения — один из
способов легализовать собственность и получить легитимный социальный
статус. По их мнению, в законодательную власть в первую очередь идут не
лидеры организованной преступности, а скорее ее представители, которые
имеют, как правило, легальный бизнес.
Разделились мнения экспертов и в оценке влияния присутствия легализовавшихся «авторитетов» в органах законодательной и представительной
власти. Часть экспертов не видит в этом опасности, считая, что легализо13
Кагарлицкий Б. «Штормовое предупреждение». Коррупция в российских политических
партиях. (Анализ. Технологии. Последствия). М.: Институт проблем глобализации. 2006. //
<polithexogen.ru/info/36812.html>.
161
1.indb 161
07.02.2008 15:28:02
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
вавшийся «криминальный авторитет» намерен «играть по правилам» и в
этом смысле не хуже, чем пришедший в законодательную власть бизнесмен.
В качестве примера приводился опыт Литвы, где в законодательную власть
пришли депутаты-бизнесмены новой волны, среди которых было много выходцев из криминальной среды. На первом этапе коррупция в законодательных органах усилилась, ухудшилась их работа, но затем все «устаканилось».
Приводились также примеры, когда коррумпированные депутаты сами начинали сотрудничать с криминальными структурами, преследуя свои цели
и «расплачиваясь» с ними местами в законодательном органе региона. Часто, по оценкам экспертов, во власть криминальных депутатов «проводили»
коррумпированные органы исполнительной власти, имеющие с ними тесные связи в рамках коррупционных сетей.
Однако бóльшая часть экспертов считают, что массовый приход в органы законодательной власти «бывших бандитов» усилит коррупцию, т. к.
«бывших бандитов не бывает, они привыкли решать свои проблемы насильственным, незаконным путем».
Кроме того, и те и другие эксперты согласны с тем, что эти люди идут во
власть не только за легальным статусом, но и для того, чтобы решать проблемы своего бизнеса, который часто продолжает оставаться криминальным. Экспертами приводились примеры, когда в законодательное собрание
региона приходили местные «наркобароны». Есть также примеры, когда,
пользуясь своим статусом и возможностью доступа к источникам информации о состоянии предприятий региона, «авторитетные депутаты» начинали
заниматься «рейдерством», захватывая предприятия. Эксперты ссылались и
на мировую практику, когда криминалитет (например, мафия в США, Италии) стремится взять под свой контроль органы законодательной власти,
чтобы обеспечить себе дополнительную защиту и возможности обеспечить
себе, к примеру, подряды на определенные виды деятельности — уборку и
переработку мусора, похоронные услуги и т. д.
Многие эксперты говорили о том, что участие выходцев из криминальных структур коррумпирует и сам процесс выборов. Часто «криминальные
деньги», задействованные в выборах, приводят и к «криминальным выборным технологиям».
Высказывались опасения, что в предстоящих выборах, которые будут
проходить по пропорциональной системе, «авторитеты» в массовом порядке попадут в законодательную власть, купив себе места в партийных
списках. В качестве подтверждения этого тезиса приводился, в частности, пример российского региона, где криминальные структуры полностью
контролировали процесс выборов. В этом регионе лидер крупнейшей
организованной преступной группы (ОПГ) является советником губернатора по политическим вопросам и «принимает решения, какой партии
сколько выделить средств на предвыборную кампанию и сколько мест она
162
1.indb 162
07.02.2008 15:28:02
Глава 4. Коррупция в системе власти
может получить в региональном законодательном собрании… Так как
практически все партии в этом регионе финансируются за счет средств
этой ОПГ».
Одним из экспертов было также отмечено, что процесс легализации криминалитета идет через структуры «Единой России»: «Большинство их актива — это бандиты легализующиеся. Так очень легко легализоваться. Ведь
тот же Ищенко — мэр Волгограда, он был от «Единой России». Это самый
простой способ — вступить в ряды партии власти и брать власть».
В целом можно сказать, что проблемы активного участия криминальных
структур волнуют большую часть экспертов. Однако единой оценки опасности проникновения криминалитета в законодательную власть у экспертов
нет. Это в какой-то мере может отражать общественное мнение, сложившееся в стране по отношению к бизнесменам — выходцам из криминальной
среды. Ведь не раз случалось, что их криминальное прошлое не мешало, а
наоборот, помогало им побеждать на региональных выборах.
Оценка экспертами возможности государственного и общественного
контроля за выборными процедурами
На адресованный экспертам вопрос о доверии к провозглашенному
Президентом РФ курсу на борьбу с коррупцией в органах власти были даны
следующие ответы:
• двое из экспертов полностью верят обеспокоенности Президента этой
проблемой;
• шестеро верят обеспокоенности Президента этой проблемой, но не верят в возможность реальной борьбы с коррупцией в сложившихся в
стране условиях;
• шестеро экспертов абсолютно не верят реальному желанию Президента начать планомерную борьбу с этим явлением.
Позиция экспертов: «Верю, но …» аргументируется следующим образом:
Президент не до конца оценивает всю глубину и сложность проблемы.
Президент действительно обеспокоен неэффективностью работы государственной машины из-за высокого уровня коррупции, но вряд ли пойдет
в борьбе с ней на радикальные меры.
У этой озабоченности Президента есть экономическая составляющая,
поскольку от уровня коррупции зависит приток инвестиций в страну. Но
основная цель — проведение PR-кампании для обеспечения прихода к власти преемника.
У высшей власти есть желание, чтобы нижестоящие звенья госаппарата работали эффективно. Сказывается и желание вступить в ВТО, стать
частью цивилизованного мира. С другой стороны — это PR перед выборами в Государственную Думу и выборами нового Президента России в
2008 г.
163
1.indb 163
07.02.2008 15:28:02
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Необходимы реальная обеспокоенность распространением коррупции,
желание улучшить имидж страны на международной арене.
Это в определенной мере отражает озабоченность Президента плохой
управляемостью государственной машины. С другой стороны, определенный уровень коррумпированности, по-видимому, нужен существующей
системе власти, т. к. это повышает управляемость подчиненными при помощи компромата.
Позиция абсолютно не верящих в искренность намерений Президента
опирается на следующие аргументы.
Поскольку не предложены системные меры по борьбе с коррупцией, то
это всего лишь PR перед западными партнерами в преддверии саммита.
У власти нет реальных предложений по борьбе с коррупцией, которая
является неотъемлемой частью созданного ею политического режима. Страна приближается к очередному революционному этапу в своей истории.
Настоящая борьба с коррупцией должна начинаться так, как это было в
Италии при проведении операции «Чистые руки». У нас и близко нет ничего подобного.
Это очередная пропагандистская кампания, проводящаяся для прикрытия процесса сведения счетов кланов внутри правящей бюрократии.
Создается лишь видимость борьбы. Нет информации о целях и задачах
борьбы с коррупцией. Нет плана этой борьбы. Нет основных признаков
того, что власть действительно хочет бороться с коррупцией. Нет обращения к гражданскому обществу. Нет реального контроля за действиями власти со стороны общественных организаций.
В такой же степени противоречиво отношение экспертов и к оценке социальных агентов, заинтересованных в борьбе с коррупцией.
Почти половина (6 экспертов) не видят в сегодняшней России активных организованных сил, которые могли бы включиться в борьбу с коррупцией. Эксперты признают, что объективно от коррупции страдает большинство россиян, но они не организованы и их потенциальный протест
не выражен.
Активных «помощников» в борьбе с коррупцией в России в лице международных организаций (Совет Европы, ВТО, ЕБРР, МВФ и др.) видят 5 экспертов. Причем они оценивают эти организации как заинтересованные
в помощи России в борьбе с коррупцией — прежде всего экономически,
т. к. страны, которые представляют эти организации, несут экономические
убытки от интеллектуального пиратства и производства в России контрафактной продукции. Сдерживает коррупция и инвестиции со стороны бизнеса этих стран в российскую экономику.
Следующей активной силой, готовой включиться в борьбу с коррупцией,
эксперты назвали оппозиционные партии (4 эксперта). Интерес этих партий, по мнению экспертов, обусловлен тем, что в условиях политической и
164
1.indb 164
07.02.2008 15:28:02
Глава 4. Коррупция в системе власти
электоральной коррупции, которые поощряет правящий режим, у них почти нет шансов стать реальной парламентской оппозицией.
Очень немногие из экспертов считают российский бизнес готовым включиться в борьбу с коррупцией. С одной стороны, он очень сильно сросся с
властью, а с другой, по словам бизнесменов, которых опрашивал по этому
поводу один из экспертов, «мы будем давать взятки до тех пор, пока коррупционные издержки не превысят прибыль». Таких экспертов оказалось
только три.
Еще меньшее число экспертов видят реальную силу в борьбе с коррупцией в лице НКО (2 эксперта).
И только 3 эксперта видят такую силу в лице Президента и Правительства в целом.
Предложения экспертов по усилению государственного и общественного контроля за выборными процедурами в органы законодательной и представительной власти остаются на этом же пессимистическом тоне и сводятся к следующему.
По мнению большинства экспертов, необходимо рассмотреть и принять
новый закон о выборах, т. к. принятый нынешним составом Государственной Думы Закон является коррупциогенным и обеспечивает преимущество
одной партии — «Единой России».
Кроме того, по мнению большинства экспертов, необходим общественный контроль за выборами, за работой избирательных комиссий. Этот
контроль, считает большинство экспертов, должен осуществляться не
только партиями, но и независимыми некоммерческими общественными
организациями (НКО), поскольку у них нет корыстного интереса в исходе
выборов.
Экспертами были высказаны интересные предложения по организации
общественного контроля за выборами: «Общественный контроль должен
осуществляться самоуправляющимися организациями, состоящими из заинтересованных, активных граждан. Но не из специалистов по контролю,
а работающих в другой сфере. Например, представители мелкого бизнеса
контролируют ситуацию в своей сфере, представители транспортных компаний — транспорте. Они должны действовать в контакте с ведомствами,
контролирующими ситуацию в этой сфере, но не подчиняться им. Если им
удастся наладить совместную работу так, что каждое заседание будет превращаться в общественное слушание по тому или иному вопросу, подготовленное лично мотивированными людьми, то это будет очень эффективно,
потому что все альтернативные мнения будут заслушаны. Регулирующий
орган должен принимать их к сведению и вырабатывать соответствующее
решение. Если решение не принимается или принимается без учета этих
мнений, то, в случае конфликтной ситуации в данной сфере, административные органы должны нести наказание».
165
1.indb 165
07.02.2008 15:28:02
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Общественный контроль, по мнению группы экспертов, возможен тогда,
когда есть политическая оппозиция, есть политическая конкуренция.
Еще одним условием является по-настоящему независимая судебная
система, которая следила бы за выполнением избирательного законодательства.
Честные, не коррумпированные выборы, по мнению экспертов, невозможны без независимых негосударственных СМИ.
Экспертами были высказаны интересные предложения и по организации государственного контроля: «Государственный контроль должен быть
оторван от территориального деления, т. е. контролирующая организация
должна иметь территорию контроля, не совпадающую с административным
делением.
Государственные контролеры должны быть защищены не менее, чем
свидетели за рубежом. Они должны контролировать регионы, расположенные далеко от мест их проживания, путем командировок (вахтовым методом). Они должны получать очень высокую зарплату и иметь очень большие
льготы. Контролеры должны отбираться по конкурсу не менее 10 человек на
место. А федеральная служба охраны должна охранять их так же, как и Президента страны.
Только тогда мы будем иметь эффективный государственный контроль.
Любой другой государственный контроль — это просто потеря средств, еще
один канал коррупции».
Многие эксперты также считают, что необходимо изменение морального
климата в обществе, необходимо создать обстановку нетерпимости к взяточникам и коррупционерам: «В царской России взяточникам не подавали
руки… лица, уличенные во взяточничестве стрелялись, а у нас…».
Главным же условием возможности борьбы общества с коррупцией, по
мнению группы экспертов, «является развитие гражданского общества,
которое одно является гарантом демократии, в условиях которой только и
может эффективно осуществляться борьба с коррупцией во всех ее проявлениях».
Прогноз влияния на коррупцию в органах законодательной
и представительной власти изменений в выборном законодательстве
Мнение экспертов о новом порядке выборов в законодательные органы во многом оказалось противоречивым. Часть экспертов считают, что
выборы по партийным спискам уменьшат электоральную коррупцию, т. к.
партии контролировать легче, чем множество одномандатников. Высказывались мнения, что коррупция уменьшится еще и потому, что покупать партию или фракцию сложнее, чем одномандатников. Однако были высказаны
опасения, что при этом может увеличиться коррупция в самих партиях, более широко могут продаваться места в партийных списках.
166
1.indb 166
07.02.2008 15:28:03
Глава 4. Коррупция в системе власти
По мнению некоторых экспертов, возможно усиление административного давления со стороны исполнительной власти на лидеров оппозиционных партий.
Высказывались мнения, что новый закон будет стимулировать появление настоящих политических партий. В то же время, как полагают некоторые эксперты, высказывались мнения, что его принятие в реальности
приведет к созданию однопартийной или полуторапартийной политической системы, что затормозит развитие демократии в России и не уменьшит
политическую коррупцию. Высказывались мнения, что при формировании
однопартийной политической системы продолжится рост коррупции во
всех сферах жизни общества.
Главным недостатком нового избирательного законодательства эксперты считают то, что в избирательных комиссиях запрещены наблюдатели от
общественных организаций, а разрешены лишь от партий, участвующих в
выборах. Многие эксперты считают такую норму коррупциогенной, поскольку в этом случае невозможен контроль за ходом выборов со стороны
независимых, незаинтересованных организаций.
Оценка экспертами опасности для современной России коррупции
в органах власти
Большинство экспертов весьма обеспокоено распространением коррупции в органах власти в современной России. Как самое большое опасение
отмечалось то, что тотальная коррупция может привести к потере управляемости и краху государства. По мнению экспертов, такое может произойти
в результате полного отчуждения граждан от власти. В этих условиях региональная коррумпированная элита не захочет делиться своими доходами с
федеральным центром и «последует новое «беловежское соглашение». Стимулов у граждан защищать единство страны, по мнению экспертов, в такой
ситуации не будет.
Коррупция в законодательных и представительных органах власти,
по мнению большинства экспертов, приводит к дискредитации законов и
правовому нигилизму населения, что усугубляет последствия коррупции в
исполнительной власти. «Законы перестанут уважать, потому что они приняты коррупционерами коррупционным путем». Происходит, по определению экспертов, «раскручивание коррупционной спирали».
Основные выводы и рекомендации
Результаты опроса позволяют говорить о том, что в целом подтвердилась
гипотеза, согласно которой коррумпированность органов законодательной
и представительной власти в России на сегодня определяется коррупцией
в органах исполнительной власти, которая и определяет «правила игры» в
этой сфере.
167
1.indb 167
07.02.2008 15:28:03
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Оценки экспертов в целом не противоречат данным основных исследовательских организаций, занимающихся изучением феномена коррупции в
России, что позволяет говорить об их объективном характере.
Один из основных выводов, которые можно сделать из результатов исследования, — это вывод о том, что обеспокоенность руководства государства страны масштабами коррупции в стране находит подтверждение в реальной действительности. В то же время, судя по заключениям экспертов,
Президент и его ближайшее окружение не до конца понимают опасность
складывающейся ситуации.
Еще одним из выводов является то, что мнения экспертов отражают ситуацию в общественном сознании, в котором отсутствует ясное понимание
того, что такое коррупция. Произошло смещение нравственных ценностей,
когда многие негативные явления, связанные с коррупцией и злоупотреблениями властью, перестали восприниматься как недопустимые.
Обобщение оценок экспертов позволяет также сделать вывод о почти
полной утрате законодательной (представительной) ветвью власти своих
функций. Практически произошло слияние всех ветвей власти в одну корпорацию коррупции.
Противоречивость оценок экспертов относительно общественных сил,
способных поддержать борьбу с коррупцией, приводят к тревожному выводу о том, что дезинтеграция общества в результате проводимой властной
элитой политики зашла слишком далеко.
Одним из обнадеживающих выводов является то, что принятие Россией
международных документов о борьбе с коррупцией, а тем самым и определенных обязательств, может послужить созданию реальной правовой базы
для борьбы с коррупцией, которая на сегодня практически отсутствует.
Экспертами были высказаны многочисленные рекомендации по организации борьбы с коррупцией и ее снижению до приемлемого уровня. Однако
поскольку не менее половины экспертов отмечают, что главной причиной
роста коррупции является установление авторитарного бюрократического
режима, то главной рекомендацией по борьбе с коррупцией они считают
восстановление конкурентной политической демократии, обеспечивающей
разделение властей и контроль общества за действиями всех ветвей власти.
С этих позиций были выдвинуты рекомендации «с точки зрения идеальных
условий», полагая, что в условиях современного режима эти рекомендации
в принципе невыполнимы. Другая часть экспертов сформулировали рекомендации по проведению частных действий, не затрагивающих основы режима, но, по их мнению, могущих дать определенный эффект по снижению
коррупции как в целом в органах власти, так и в органах законодательной и
представительной власти. Мы попробовали «инвентаризировать» рекомендации экспертов, представив их в виде «матрицы» проблем, порождающих,
по мнению экспертов, коррупцию, в органах законодательной и представи168
1.indb 168
07.02.2008 15:28:03
Глава 4. Коррупция в системе власти
тельной власти, а также причин, вызывающих эти проблемы, и мер, которые предлагали эксперты для их решения.
Коррупция в избирательном процессе («Электоральная коррупция»)
Коррупция в избирательном процессе — явление не новое: сколько существуют выборы столько существуют и различные злоупотребления при
их проведении, имеющие конечной целью выгоду от победы того или иного
кандидата. В России избирательная коррупция уже стала составной частью
политического процесса, без которой невозможно представить современные выборы. Особенно часто злоупотребления и нарушения выявляются в
процессе финансирования избирательных кампаний.
Электоральная коррупция тесно связана с теневой экономикой. Теневой
сектор экономики не может существовать без поддержки коррумпированных чиновников. Соответственно, cуществует и обратная связь: теневой
бизнес материально поддерживает вовлеченных в него чиновников и выборных лиц. Этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, существенно
превышающие легальные избирательные фонды, регистрируемые избирательными комиссиями. Бизнес путем выборов продвигает во власть нужных людей, которые впоследствии представляют — уже в роли избранных
депутатов (народных представителей) — интересы соответствующих
структур.
Современные региональные выборы проходят в условиях непрекращающегося активного передела собственности, поэтому именно капитал
определяет их итоги. Крупные корпорации готовы нарушать любые нормы, подкупать любых чиновников для получения собственности в регионах. Раньше собственность просто присваивалась, в том числе и силовыми
методами, а сейчас бизнес-структуры стали чаще действовать через суды,
пытаясь через выборы узаконить свои права на владение и распоряжение
собственностью.
Существует несколько основных региональных стратегий крупного бизнеса. Наиболее активен экспортный бизнес, в частности, в сфере добычи и
поставки нефти и нефтепродуктов, добычи и поставки газа, производства
и поставки черных и цветных металлов (алюминия, чугуна, стали). Обычно
крупный экспортный бизнес в российских регионах стремится реализовать
одну из следующих стратегий14:
1. Взять главу администрации региона под контроль или сделать его своим
ставленником, консолидировать ресурсы региона под своей властью.
2. Обеспечить полное владение регионом через введение в нем корпоративного управления. Этот подход в некотором смысле аналогичен
ситуации советского периода, когда во многих регионах с крупными
14
Римский В.Л. Коррупция как системный фактор российских выборов //<democracy.ru/
library/practice/media/rfelec_gor/page52.html>.
169
1.indb 169
07.02.2008 15:28:03
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
производствами именно их директора распоряжались ресурсами и
фактически владели этими регионами с помощью связей, влияния,
назначения секретарей партийных организаций — выходцев из своих
производств и т. п. Обычно такую стратегию использует металлургический бизнес, хотя его не всегда можно считать достаточно крупным
для введения полного корпоративного управления в среднем российском регионе.
3. Разделить сферы влияния с администрацией региона. Такая стратегия
обычно используется, когда в регионе действуют несколько достаточно
крупных бизнесов, но ни один из них не может стать победителем в
конкуренции за ресурсы этого региона. В этом случае на территории
региона для каждого относительно крупного бизнеса выделяется своя
сфера влияния, а губернатор выступает в роли гаранта соблюдения такого неформального соглашения этих бизнесов.
Перечисленные стратегии поведения крупного экспортного бизнеса в
российских регионах реализуются практически без нарушений законов и
являются вполне естественными — с точки зрения развития этого бизнеса.
Возможно, сейчас злоупотреблений станет чуть меньше, поскольку губернаторы более не избираются, а назначаются. Однако сколько существуют
выборные органы в регионах, столько бизнес будет пытаться использовать
их в своих интересах: лоббировать принятие «нужных» законов, получать
региональные преференции, оказывать давление на конкурентов.
Коррумпированность структур власти, влияние на нее криминальных
группировок, нарушение моральных и этических норм руководителями регионов не всегда приводят к электоральному отказу им в поддержке на выборах. Граждане России готовы доверять политикам, которых достаточно
хорошо знают, даже если личностные и профессиональные качества этих
политиков вызывают негативное отношение к ним. Избиратели часто хорошо видят недостатки руководителей своих регионов, но все равно голосуют
за них на выборах.
На региональных выборах кандидату практически невозможно быть
избранным, если он не поддержан главой администрации и близкими ему
бизнес-структурами. Особенно ярко эта особенность российских выборов
проявляется в национальных республиках. Собственно, избирательные
кампании в этих регионах выигрываются или проигрываются еще до их
официального начала.
В ходе избирательных кампаний и непосредственно выборов заинтересованные лица обычно не останавливаются ни перед чем ради достижения намеченных целей — победы на выборах и вытекающих преимуществ из победы
нужного кандидата. Такому подходу к выборам во многом способствуют нормы избирательного законодательства и особенно практика их избирательного
применения к тем или иным субъектам выборов. Ведь если осуществление
170
1.indb 170
07.02.2008 15:28:03
Глава 4. Коррупция в системе власти
нарушений избирательного законодательства дает преимущества кандидатам, но санкции за эти нарушения применяются не всегда и не ко всем (а если и применяются, то не позволяют отменить результаты выборов) — в этой
ситуации противостоять стратегиям выигрыша выборов любой ценой становится практически невозможно. И именно таково положение в России:
выборы федерального уровня ни разу не были отменены, а регионального
уровня — отменялись всего дважды и оба раза исключительно за нарушения при подсчете голосов.
В России происходит своеобразная борьба нарушителей на выборах с
Центральной избирательной комиссией РФ и избирательными комиссиями
других уровней. Постоянно по каждому серьезному нарушению ЦИК РФ
вносит в Государственную Думу поправки в избирательное законодательство,
запрещающие эти действия. Но находятся новые возможности для нарушений, пока еще не описанные в законодательстве или не позволяющие отменить результаты выборов. Такая система противодействия нарушениям на
выборах не в состоянии решить проблему борьбы с ними. Избирательные
комиссии — в частности, ЦИК — должны реагировать не постфактум, а пытаться предугадать и предсказать шаги нарушителей раньше, чем они предпримут активные действия. Такая тактика часто используется для борьбы с
преступлениями силовыми органами, поэтому возможно перенять существующий позитивный опыт, в том числе и зарубежный, и постоянно совершенствовать избирательное законодательство.
Партии и коррупция
Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов и требование
законодательства относительно того, что кандидатов на выборах могут теперь выдвигать только политические партии. Законодатели оправдывают
введение пропорциональной избирательной системы тем, что в этом нет
ограничений прав граждан: партии выражают интересы тех или иных их
групп и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле
российские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не реальным решением стратегических проблем страны и защитой ее граждан.
Представляется, что смешанная пропорционально-мажоритарная система все же больше отвечает требованиям и основным принципам демократии, поскольку при исключительно пропорциональной системе гражданин
вынужден выбирать строго между партийными списками, порой, не имея
представления, кто эти кандидаты, за которых он отдает свой голос. В России является довольно распространенной практика, при которой в партийном списке идут два-три узнаваемых и публичных кандидата, остальные
места просто покупаются представителями бизнеса и, порой, криминала.
Перейдя исключительно на пропорциональную систему, нельзя победить и
искоренить те нарушения и проявления коррупции, которые существовали
171
1.indb 171
07.02.2008 15:28:03
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
в одномандатных избирательных округах. Неизвестно, что хуже: коррупция
одномандатников или коррупция в партийной системе?
Региональные выборы, как известно, зачастую копируют федеральные, а
в последнее время общей тенденцией для регионов стало копирование новелл и нововведений Федерации. Многие представительные (законодательные) органы субъектов Федерации заявили о поэтапном переходе исключительно на пропорциональную избирательную систему. Скорее всего, уже
через несколько лет мажоритарная избирательная система не будет применяться и на выборах регионального уровня.
Исключить коррупцию в партийной системе крайне сложно, поскольку
на сегодняшний день она представляет собой закрытый для избирателя и
самостоятельно функционирующий механизм. Для того чтобы исключить
хотя бы часть злоупотреблений при выборах и формировании партийных
списков, необходимо сделать систему выборов более гибкой, открытой и
понятной рядовому избирателю. Можно применить позитивный зарубежный опыт — ввести открытые, гласные, подконтрольные избирателю «первичные выборы», аналогичные американским праймериз, на которых будут
формироваться партийные списки.
Помимо этого, уже непосредственно при выборах следует отказаться от
практики формирования жесткого партийного списка кандидатов в пользу гибкого списка, который с успехом применяется во многих государствах
Европейского Союза. При гибком партийном списке избиратель самостоятельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри партийного списка, что также позволяет, несмотря на сложности процедурного
характера, отсечь нежелательных и случайных людей, стремящихся попасть
в законодательные органы власти.
Коррупция в Государственной Думе
Значительная часть злоупотреблений совершается на стадии, когда кандидат становится депутатом и получает депутатскую неприкосновенность
(иммунитет). Процедура изменения данного статуса крайне сложна, поэтому многие неблаговидные деяния остаются, зачастую, безнаказанными.
В связи с этим в Регламенте Государственной Думы, Совета Федерации,
регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления должен быть
представлен четкий перечень деяний (бездействия), за совершение которых
в упрощенном порядке снимается депутатская неприкосновенность. Обычный порядок снятия депутатской неприкосновенности должен быть сохранен для деяний, которые не войдут в перечень.
Купить какую-либо услугу в Государственной Думе, по оценке экспертов,
не так уж и сложно. Так, средняя цена за депутатский запрос в какой-либо
орган власти составляет 1,5–2 тыс. долл. Данной «услугой» пользуются, в ос172
1.indb 172
07.02.2008 15:28:03
Глава 4. Коррупция в системе власти
новном, представители мелкого и среднего бизнеса с целью решения своих
проблем (как правило, это борьба с конкурентами, либо попытка защититься от контрольных и надзорных органов власти). Стоимость парламентского запроса, принимаемого на пленарном заседании, на порядок выше — от
20 тыс. долл. Стоимость удостоверения помощника депутата на общественных началах — от одной до двух тысяч долларов, но к концу срока полномочий данного созыва стоимость этой услуги может резко упасть. Стоимость
законодательной инициативы очень трудно оценить — все зависит от содержания законопроекта, но в принципе и этот вопрос также является решаемым15.
Общественное сознание в России пока с трудом воспринимает такое явление, как лоббизм. Зачастую данное понятие используется в совокупности
с понятием «коррупция» и связывается с незаконным, а иногда и с преступным воздействием на власть. Одним словом, в лоббизме общество видит
исключительно негативную сторону.
Если раньше система отношений между крупным бизнесом и государством
строилась в основном в неформальной сфере, то теперь крупный бизнес, «уловив» тенденцию введения этих отношений в правовое русло, активно занялся
формированием правовой основы такой деятельности. Опасность для остальной части бизнес-сообщества как раз и заключается в том, что интересы крупного бизнеса могут быть в итоге основательно закреплены на законодательном
уровне, а изменить легитимную систему отношений будет уже значительно
труднее.
Разработка механизмов лоббирования в рамках легитимной системы отношений бизнеса и власти является стратегически важным вопросом.
Схемы лоббирования позволяют принимать политические решения и
вырабатывать политические позиции органов государственной власти с
существенно меньшими затратами времени и ресурсов, нежели это достигалось бы в рамках существующих парламентских, формальных или иных
процедур. Именно поэтому лоббирование на Западе получило наибольшее
распространение при продвижении интересов бизнес-корпораций и объединений предпринимателей в органы государственной власти. Лоббирование — наиболее экономичный и рациональный путь для принятия оптимальных в экономическом пространстве решений (во многом сочетающих
в себе консенсусные позиции различных сторон политического и экономического процесса). Выдвижение корпоративными структурами и бизнесассоциациями своих представителей в органы государственной власти в
большей степени приводит к:
• переводу экономических интересов корпораций на формальный язык
работы политической и государственной системы;
15
<sartraccc. sgap.ru/Explore/polkovnizky2/g1.html>.
173
1.indb 173
07.02.2008 15:28:03
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• ускорению прохождения необходимых решений за счет оптимизированных с помощью лоббирования формальных процедур;
• сокращению количества вариантов решений;
• уменьшению информационной дистанции между лицом, принимающим решение и интересантом.
В итоге, схемы лоббирования помогают оптимизировать трансляцию
интересов бизнес-сообщества в органы государственной власти. Причем,
эта оптимизация достигается не столько скоростью принятия решений и
их качеством, сколько отсечением лишних звеньев в цепочке принятия решений.
Основным негативным моментом в отношении лоббирования является
его отождествление с коррупцией. Более того, эти явления часто смешивают, т. к. и то, и другое, к сожалению, стало обыденностью российской политической системы.
В действительности лоббизм и коррупция имеют между собой не так
много общего. Это отождествление приобрело характер проблемы по причине того, что ученое сообщество особенно не утруждает себя в точном определении этих явлений, четко ограничивая только их совместные контуры. Лоббизм, как уже было показано выше, имеет в своем основании четко
очерченные факторы влияния на процесс принятия политико-управленческих решений. Эти факторы направлены на то, чтобы привнести изменения в политическую систему в целом путем принятия государственных
решений.
Коррупционные явления построены несколько по другому принципу.
Решения, принимаемые в рамках коррупционных явлений, направлены
не на изменения политической или экономической системы в целом, но
на продавливание преференций для отдельных участников политического
процесса с использованием формально-должностных полномочий лицами,
принимающими решение. Информационно-аналитическая работа по таким
решениям предельно рационализирована, а то и вообще не ведется. В итоге,
решения, принимаемые под влиянием коррупционных явлений, страдают
непроработанностью и бедностью представления интересов участников политического и экономического процесса.
Таким образом, пересечение полей лоббирования и коррупции происходит при неэффективной работе системы лоббирования, что выражается
в отсутствии соревновательности в политической системе. В этом случае
участники процесса принятия решений лишены возможности рассмотреть
максимальное количество вариантов и просчитать последствия принимаемых решений. Более того, пропадает интерес для остальных игроков политической и экономической системы к участию в этом процессе.
Необходимо отделить лоббирование от коррупции, что возможно лишь
путем узаконивания первого явления. В связи с этим представляется необ174
1.indb 174
07.02.2008 15:28:03
Глава 4. Коррупция в системе власти
ходимым разработка и принятие федерального закона о лоббировании, отвечающего современным реалиям и позволяющего бороться с коррупционными явлениями в законодательной (представительной) власти.
Меры по борьбе с коррупцией
Активизация мер уголовной ответственности
Действующее уголовное законодательство не содержит определение понятия «коррупция». Хотя такое определение дано в ратифицированной РФ
Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (ст. 9). «Перенести» последнее в УК вряд ли возможно без радикальной
ломки системы российского законодательства. Вместе с тем, не существует никаких препятствий (кроме отсутствия политической воли) для того,
чтобы указать перечни коррупционных преступлений (со ссылкой на УК)
в ином законодательном акте (например, в Федеральном законе об основах
антикоррупционности политики). Это позволит реально усилить спрос за
борьбу именно с коррупционными преступлениями.
Изменения в иное законодательство
Требуется внесение изменений и дополнений в избирательное законодательство, в том числе:
• приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие
с реальными затратами на избирательные кампании;
• разрешение заблаговременно формировать избирательные фонды для
сбора взносов, а не в период избирательных кампаний;
• ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;
• ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;
• повышение роли средств массовой информации, в том числе и иностранных, в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;
• повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для
общественного контроля;
• внесение поправок в ФЗ «О политических партиях»16 с целью выстраивания более прозрачной партийной системы, открытой для избирателей;
• принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах;
16
СЗ РФ от 16 июля 2001 г. № 29. Ст. 2950.
175
1.indb 175
07.02.2008 15:28:03
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
• внесение изменений и дополнений в Закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации» в целях упорядочения
процедур снятия депутатской неприкосновенности;
• внесение изменений в Регламенты Государственной Думы17 и Совета
Федерации18 в целях:
• обеспечения прозрачности для общественного контроля результатов
голосований в законодательных органах;
• введение обязательной независимой экспертизы законопроектов (помимо уже существующей экспертизы)19, предусматривающих изменение полномочий органов государственной власти и должностных лиц.
4.2. Коррупция в системе исполнительной власти
4.2.1. Кадровая коррупция
Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей среди лиц,
обладающих кадровыми полномочиями в сфере исполнительной власти:
¾ руководитель Администрации Президента РФ;
¾ помощник Президента РФ, осуществляющий аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по кадровым вопросам;
¾ начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам;
¾ первый заместитель Председателя Правительства, координирующий
работу федеральных органов исполнительной власти;
¾ руководитель Аппарата Правительства РФ;
¾ директоры Департаментов Правительства РФ;
¾ заместители министров (директоров и руководителей служб и
агентств), курирующие работы департаментов (управлений) кадрового обеспечения;
¾ директоры департаментов (управлений) кадрового обеспечения федеральных министерств, служб и агентств (МВД, ФСБ, Минюста, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минобрнауки и др.);
¾ заместители глав администраций субъектов РФ и глав органов местного самоуправления, курирующие работу кадровых подразделений
соответствующих администраций и органов;
17
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.
№ 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» // СЗ РФ от 16 февраля 1998 г. № 7. Ст. 801.
18
СЗ РФ от 18 февраля 2002 г. № 7. Ст. 635.
19
Возможно, если будет создан федеральный орган исполнительной власти по противодействию коррупции, то включить такую экспертизу и в его функции.
176
1.indb 176
07.02.2008 15:28:03
Глава 4. Коррупция в системе власти
¾ руководители кадровых подразделений администраций субъектов РФ
и органов местного самоуправления;
¾ государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих
должностных лиц и органов.
Кадровая коррупция в органах исполнительной власти
«Коррупция в России стала системой государственного управления.
Основные причины коррупции — отсутствие политической конкуренции
и независимых СМИ», — эти слова руководителя Национального антикоррупционного комитета К.В. Кабанова очень хорошо характеризуют сегодняшние российские реалии.
Главными причинами коррупции для стран переходного типа называют
следующие20:
• экономический упадок;
• политическая нестабильность;
• несовершенство законодательства;
• неразвитость властных институтов и институтов гражданского общества;
• слабость демократических традиций;
• непрозрачность власти;
• неэффективное общественное участие в процессах противодействия
коррупции.
Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она представляет собой закрытую структуру — доступ к информации о деятельности власти, о процедурах принятия решений властными структурами сильно ограничен, действия субъектов, наделенных властными полномочиями,
непонятны, влиять на принятие решений органами власти населению и
формирующимся структурам гражданского общества очень сложно. Непрозрачность власти также связана с усилением централизации, с ослаблением политической конкуренции. Противодействие данным негативным
тенденциям должно выражаться в обеспечении доступа к информации,
обеспечении права граждан на информацию, что во многом определяется
законодательством и наличием политически независимых средств массовой
информации, которых в России с каждым годом остается все меньше.
Неэффективность участия общественных институтов обусловлена как сопротивлением властей, которые явно не заинтересованы в участии общества
в своих делах, так и отсутствием мотивации самих структур гражданского общества, что определяется преобладающим субъектным типом политической
культуры у подавляющего большинства населения.
20
Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного
и А.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.
177
1.indb 177
07.02.2008 15:28:03
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Согласованные, системные усилия по противодействию коррупции в общем можно разделить на четыре группы мер: оценивание, предупреждение,
пресечение, возмещение21:
1. Оценивание — определение характера и меры опасности коррупции
и создание системы мониторинга коррупции и эффективности мер
борьбы с ней.
2. Предупреждение — налаживание эффективного управления, принятие
мер по недопущению коррупции, ликвидации (минимизации) причин,
ее порождающих: принятие мер по повышению прозрачности процедур деятельности органов власти и должностных лиц; повышение
степени и эффективности общественного участия; снижение административных барьеров; введение кодексов этики для чиновников, парламентариев и других лиц22; повышение конкурентности экономики.
3. Пресечение — привлечение к уголовной ответственности и наказание
виновных в коррупции лиц.
4. Возмещение нанесенного коррупцией вреда.
В настоящее время одной из наиболее коррумпированных ветвей власти
является власть исполнительная. Своекорыстие государственных служащих,
факты разбазаривания и присвоения государственных средств, большое количество должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное
влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом. Отсутствие честности и
неподкупности государственных служащих создает питательную среду для
коррумпированности всего государственного аппарата в целом. Все это дает
основания для вывода, что в психологии современного российского чиновничества работа в государственном аппарате представляет собой не служение обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов
за счет интересов общества.
Большинство нарушений связано, в первую очередь, с неправомерным
использованием административных ресурсов, находящихся под управлением чиновника. Административный ресурс можно определить как совокупность возможностей, которые дает административная должность. Сами
по себе административные ресурсы не являются негативным явлением,
скорее злоупотребления ими, которые принимают форму коррупционных
действий, оказывают разрушительное воздействие на функционирование
21
Там же.
Так, например, уже приняты: Этический кодекс депутата Московской городской Думы
(утв. Постановлением Московской городской Думы от 23 ноября 2005 г. № 336); Кодекс судейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.); Кодекс этики аудиторов России (принят Советом по аудиторской деятельности при Минфине РФ, протокол
№ 16 от 28 августа 2003 г.), Кодекс профессиональной этики адвоката (принят первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г.).
22
178
1.indb 178
07.02.2008 15:28:04
Глава 4. Коррупция в системе власти
государственных и общественных институтов. В этом смысле под административным ресурсом тогда уже следует понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению
материальными ресурсами, людьми, процесса и в корыстных интересах
(своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности23. Коррупционные
деяния здесь обусловлены преимуществами занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления
на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально
независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования административных ресурсов не всегда проявляется сразу, но
практически никогда не проходит без значительных последствий.
Формально государственные служащие принимаются на службу для
обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, в
условиях перехода от одной модели экономической и политической системы
общества к другой, коррупция стала средством выживания для одних государственных служащих и непременным условием решения первоочередных
жизненных проблем для других. Кадровый корпус государственных служащих России в силу этого ориентирован на удовлетворение личных нужд —
они служат в первую очередь самим себе, а не обществу, государству, населению. С одной стороны, выходом из создавшегося положения может стать
путь ускоренной замены «обломков старого режима» «молодыми реформаторами», но такой курс на омоложение госаппарата может повлечь за собой
появление новых возможностей усиления и активизации коррупции. Так, по
результатам исследования отчетливо выявлена следующая зависимость: чем
моложе государственный служащий, чем меньше стаж его службы, тем больше он склонен игнорировать нормы нравственности и профессиональной
деонтологии24. Среди респондентов в возрасте до 30 лет только 7,9% назвали неподкупность важным профессиональным качеством государственного
служащего. Для сравнения, аналогичный показатель в старших возрастных
группах достигает почти 25%. Молодые служащие госаппарата свободны от
наследия прошлого, более открыты для изучения и использования современных информационных технологий, для овладения зарубежным опытом
23
О злоупотреблениях административным ресурсом на выборах см.: Мониторинг злоупотреблений административным ресурсом в ходе федеральной кампании по выборам в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 2003 г. /
Под ред. Е. Панфиловой и К. Рида, М.: ПравИздат, 2004. Цит. по: Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. СПб.:
Норма, 2005.
24
Социология власти. Мониторинг кадров госслужбы. М.: РАГС, 1998. С. 7–21. Цит. по:
Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России. М.:
ЮрИнфоР, 1999.
179
1.indb 179
07.02.2008 15:28:04
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
управления. Но, одновременно, и более склонны к конфликту личных интересов с государственными — причем, не в пользу последних.
Важным фактором борьбы с коррупцией может стать возрождение элитарности корпуса государственных служащих, комплектования его с учетом
не только предъявляемых требований по образованию, но и таких оценочных критериев, как благонадежность и лояльность государству25.
Должностные регламенты и квалификационные требования к должности
Правильно определить суть работы и разработать квалификационные
требования к претендентам на занятие должности — это значит создать
объективные предпосылки для успешного функционирования аппарата.
Все области подбора и управления кадрами так или иначе связаны с использованием квалификационных требований к служащим и вытекающих
из них должностных инструкций. Они ложатся в основу принятия любых
кадровых решений и таких процедур, как наем, аттестация, служебные перемещения, увольнение, повышение квалификации. Квалификационные
требования формируют и рабочее поведение служащих.
Процесс разработки квалификационных требований предполагает конкретизацию того, что составляет суть деятельности данного госслужащего. При этом выполняется так называемый «анализ работы» (job analysis),
который является «систематическим способом сбора и анализа содержания работы, требований к людям и контексту, в котором каждая работа
выполняется». Результатом анализа работы становится то, что в зарубежной традиции принято называть «job description» (описание работы) и «job
specification» (спецификация работы) 26.
25
Этим и другим подобным критериям уделяется большое внимание при приеме на государственную службу во многих зарубежных странах. Политическая нейтральность, лояльность государственному аппарату являются важными критериями отбора претендентов
на занятие должности в западных странах. Система отбора и подготовки государственных
служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их
высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль,
которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происходящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние
общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой
чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от партийных
распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических неурядиц. Решение проблем, связанных с формированием особого типа сознания госслужащих, усугубляется потерей преемственности (утратой традиций) службы — в
СССР данная сфера регулировалась трудовым правом, а не особым служебным законодательством.
26
Моргунов Е., Сергаев С. Метод субъективного оценивания квалификационных требований к должности // Управление персоналом. 2000, № 8.
180
1.indb 180
07.02.2008 15:28:04
Глава 4. Коррупция в системе власти
В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, являющимся составной
частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включаются:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию,
стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или
стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского
служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных
обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями
замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или
обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или
обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего — в
связи с исполнением им должностных обязанностей — с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8) показатели эффективности и результативности профессиональной
служебной деятельности гражданского служащего.
Положения должностного регламента должны учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы,
аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента также должны
учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности
гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый
181
1.indb 181
07.02.2008 15:28:04
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.
Широкое внедрение и применение должностных регламентов позволит
четко определить круг полномочий и ответственности госслужащего и решить целый ряд проблем — как по отбору претендентов на замещение вакантной должности, так и по дальнейшему обжалованию действий и бездействия госслужащего в случае злоупотреблений27.
Ситуации конфликта интересов
Существует тесная взаимосвязь неправомерного использования административных ресурсов с конфликтом интересов. Наиболее часто под
конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные
лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих
служебных обязанностей. В случае, если эти госслужащие удовлетворяют
такую заинтересованность, налицо злоупотребление административными
ресурсами, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.
Ст. 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при
которой возникает или может возникнуть противоречие между личной
заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами
граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации в
целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам
граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Необходимо отметить, что возможен случай, когда в ситуацию конфликта
интересов попадает целый орган власти: когда орган власти является одновременно и органом управления, и хозяйствующим субъектом (имеет в
своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) — возникает конфликт между корпоративными и общественными интересами.
Здесь можно говорить о так называемом институциональном конфликте
интересов.
27
В настоящее время уже изданы: Приказ Федеральной налоговой службы от 18 июля
2005 г. № САЭ–3–15/332а «О служебном контракте о прохождении государственной гражданской службы в ФНС России» (с изм. и доп. от 31 октября 2005), Приказ Минсельхоза РФ
от 14 мая 2005 г. № 79 «Об утверждении Служебного распорядка, форм служебного контракта и должностного регламента».
182
1.indb 182
07.02.2008 15:28:04
Глава 4. Коррупция в системе власти
Такое негативное явление, как коррупция тесно связано с конфликтом
интересов, но, вместе с тем, сводить конфликт интересов исключительно к
коррупции не следует, т. к. само по себе это явление объективное и не требует борьбы с ним. Необходимо лишь предотвращать негативные последствия, предупреждая и разрешая конфликтные ситуации. В ситуациях, когда возникновение конфликта интересов невозможно предупредить, должны
предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий конфликта интересов — вплоть до временного отстранения госслужащих от
исполнения обязанностей и увольнения.
В Руководстве ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государственной службе приводятся следующие основные принципы разрешения
конфликта интересов:
− служение общественным интересам;
− обеспечение прозрачности и контроля;
− повышение индивидуальной ответственности и личный пример;
− формирование организационной культуры, нетерпимой к конфликту
интересов.
Основными причинами возникновения конфликта интересов можно назвать:
− отношения соподчиненности государственных и муниципальных служащих;
− допустимость членства в партии для чиновников28;
− корпоративные интересы, которые продвигает партия через своих членов-чиновников (в т.ч. экономические);
− административное давление сверху, незащищенность чиновника перед
чиновником более высокого ранга;
− межведомственные конфликты, накладывающие отпечаток на действия
чиновников в сферах, требующих согласованных или координирующих
действий;
− устоявшиеся хозяйственные связи с отдельными субъектами рынка,
определенный «протекционизм», низкий уровень конкуренции, предпочтение крупному бизнесу по отношению к мелкому;
− низкий уровень профессионализма чиновника, отсутствие критериев
оценки его деятельности, отсутствие внутренней мотивации чиновника;
28
Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещено
только использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других
объединений и организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его
должностные обязанности; а также создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных
союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур (п. 13 и 14 ст. 17 Закона).
183
1.indb 183
07.02.2008 15:28:04
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
− отсутствие традиции заявлять о наличии или о возможности возникновения конфликта интересов;
− непрозрачность процедур принятия решений и, как следствие, возможность для чиновника использовать ситуации конфликта интересов
для наработки собственных связей на будущее29.
Необходимо отметить, что ст. 19 Закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» в большинстве случаев не реализуется на практике, и одной из основных причин этого является отсутствие предусмотренного данной статьей Указа Президента РФ о Комиссиях по урегулированию конфликта интересов30.
Кодексы этики поведения государственных служащих
Все возможные конфликтные ситуации невозможно предусмотреть и регулировать с помощью одних только нормативных правовых актов. Для случаев, ситуаций, которые невозможно регулировать самим законом, а также
нельзя прописать в законе, широко используются кодексы этики31. Кодексы
этики — это совокупность внутренних регуляторов, некое добровольное
обязательство соблюдать определенные правила поведения. Кодексы этики
имеют своей целью нравственное и моральное воздействие, т. к. если это
обязательство не принимается тем или иным лицом, то «система» «выталкивает» его. Применительно к государственной службе, кодекс этики — это
документ, который подчеркивает достоинства профессии государственной
службы, ее особенности, исключительность, говорит о недопустимости ее
дискредитации.
Утверждение модельного кодекса этики и принятие кодексов на уровне
каждого министерства (службы, агентства) само по себе вряд ли повлечет
за собой немедленное улучшение ситуации с возникновением острых конфликтов интересов и коррупционными действиями, поскольку (как уже отмечалось выше) необходима, в первую очередь, свободная воля самого служащего в отношении следования нормам законодательства и требованиям
этического кодекса. Выделяются следующие возможные причины неэффективности кодексов этики:
29
Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного
и А.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.
30
Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации о борьбе с коррупцией» 2003 г., содержащий данное положение, отменен в феврале 2007 г.
31
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 34/169 от 17 декабря 1979 г.); Руководящие принципы
для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию
правопорядка (утверждены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от
24 мая 1989 г.); Модельный кодекс поведения для государственных служащих (утв. Рекомендациями Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10).
184
1.indb 184
07.02.2008 15:28:04
Глава 4. Коррупция в системе власти
− разрушенние моральных устоев общества: отсутствие «этического»
воспитания с детства, отсутствие гражданского самосознания;
− отсутствие осознанной ответственности (в кодексе, как правило, не
прописаны санкции за нарушение);
− безнаказанное нарушение требований этического кодекса вышестоящими чиновниками и другие примеры нарушений.
Однако низкая эффективность кодексов этики на современном этапе
не должна означать бесполезности попыток разработки и принятия таких
кодексов. Необходимо учитывать, что утверждению кодексов должно сопутствовать принятие и других мер: определение моральных принципов
на уровне государства; проведение анализа прошлого опыта, традиций госслужбы и адаптация их к настоящему времени; обеспечение соблюдения
выработанных правил и норм, начиная с высших чинов; включение кодекса
этики в договор о найме чиновников; опубликование «черных списков» недобросовестных чиновников и т. п.
Региональный опыт
В течение лета-осени 2005 г. проводился эксперимент по общественному
мониторингу деятельности административных структур в отношении развития открытости, предотвращения коррупции и негативных последствий
конфликта интересов32. В качестве объектов анализа были выбраны две федеральные структуры правительства: Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) — в лице его Департамента государственного
регулирования экономической деятельности и Федеральная антимонопольная служба (ФАС), а также две региональные администрации — Новгородской и Ульяновской областей.
На основе проведенного анализа и полученных выводов исследователями были даны следующие рекомендации по распространению и в других
регионах положительного опыта, касающегося прозрачности, участия общественности, организации конкурсов.
1. Использовать закон Новгородской области о доступе к информации
для подготовки проектов аналогичных актов для других регионов. Сегодня уже разработан проект Федерального закона «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором использован опыт Калининградской и Новгородской областей. Однако он пока не принят, и
есть опасность, что этот законопроект, в случае его принятия, не бу32
Сообщение руководителя Санкт-Петербургского центра «Стратегия» А.Ю. Сунгурова
«Опыт общественного мониторинга деятельности административных структур по развитию открытости, по предотвращению коррупции и негативных последствий конфликта интересов» в Центре стратегических разработок, 31 января 2006 г.
185
1.indb 185
07.02.2008 15:28:04
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
дет выполняться. Кроме того, положения законов Калининградской
и Новгородской области использованы в федеральном законопроекте
явно недостаточно. Что касается регионального законодательства, то
здесь новгородский закон может быть взят за основу.
2. Использовать опыт ФАС по работе с общественным советом (Положение об общественном совете). Принятое положение об общественном
совете может быть взято за основу при формировании общественных
советов в других федеральных органах исполнительной власти и в региональных администрациях.
3. Изучить и использовать опыт ФАС по регламентации своих процедур: инструкция по закрытой информации, правила рассмотрения
дел и др.
4. Использовать в качестве образца приказ МЭРТ об информационном
портале при издании аналогичных нормативных актов другими органами исполнительной власти.
5. Использовать приказ МЭРТ как модель для организации конкурсов на
замещение вакантных должностей. Именно этот приказ, в случае его
исполнения, позволит обеспечить эффективность конкурсных процедур и привлечет в систему государственной гражданской службы молодых специалистов.
6. Максимально широко использовать рекомендации руководства ОЭСР
по разрешению конфликта интересов.
Проявления коррупции в контрольных и надзорных органах
исполнительной власти
В условиях продолжающейся административной реформы в Российской
Федерации значение контрольно-надзорной деятельности государства сохраняется. Однако поскольку коррупция в России приобрела системный характер, органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции, сами
оказались пронизанными ею и вынуждены «вылавливать» из своих рядов
«оборотней». Уровень коррупционных проявлений в этой сфере настолько
высок, что создает угрозу национальной безопасности страны. В результате, деятельность «контрольной» власти оказывается малоэффективной и не
дает требуемого позитивного результата.
Создание органов контроля и надзора предполагает, что работать в них
будут лица не только профессионально подготовленные, но и отвечающие
высоким нравственным принципам, для которых служение закону — главная задача. Однако действительность оказалась далека от подобных предположений: стало ясно, что созданные государством органы контроля сами
требуют контроля, а недобросовестных работников в этих органах более
чем достаточно.
186
1.indb 186
07.02.2008 15:28:04
Глава 4. Коррупция в системе власти
Состояние борьбы с коррупцией зависит от профессионализма служащих контрольных и надзорных органов власти, а также от их честности и
принципиальности. Сейчас успех расследований крупных коррупционных
дел во многом зависит от того, насколько сотрудники правоохранительных
органов, а также их руководители смогут противостоять моральному, телефонному, административному, финансовому и прочим формам давления.
Эффективность в работе по противодействию коррупции в российских условиях напрямую связана с политической волей33.
О необходимости повысить эффективность работы органов контроля и
надзора постоянно говорят ученые, политики и граждане. Не обошел своим
вниманием эту важную проблему и В.В. Путин. В одном из выступлений он
сказал, что чиновники от имени государства продолжают выполнять множество незаказанных и ненужных налогоплательщику функций — разрешительных, лицензионных, надзорных. Этот упрек нашел воплощение в Указе
Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти», в соответствии с которым функции контроля и надзора теперь сосредоточены в федеральных службах34. В результате,
был снят ряд коррупционных проблем, например, возникающие проблемы,
когда один и тот же орган осуществлял нормативное регулирование в определенной сфере отношений и контроль (надзор).
Наиболее распространенными ситуациями, в которых чаще всего получают взятку недобросовестные сотрудники контрольных и надзорных органов власти, являются следующие: сбор штрафов и иных платежей; выдача
разрешений на занятие различными видами деятельности; разрешение на
строительство и наделение земельными участками; контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т. п.). От этого сильно страдает малый бизнес в России. Эти данные приводятся в исследовании, проведенном в 1999 г. Фондом ИНДЕМ.
В 2002 г., по подсчетам Института социологии, проводящего исследования по заказу Международного валютного фонда, россияне израсходовали
на взятки примерно 33,5 млрд долл. Согласно этим данным, если у физического лица в год на взятки уходит в среднем 3211 руб. (примерно 100 долл.),
то у предпринимателя — порядка 3700 долл. И это минимальные оценки
обыденной деловой коррупции. Взятки платят 82% всех российских предпринимателей. На вопрос, какие функции исполнительной власти приносят
наибольший коррупционный доход, исследование дало следующий ответ.
33
Витковский А. «Коррупция — России главная беда» (интервью с первым заместителем
председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности, председателем Комиссии ГД по противодействию коррупции Михаилом Гришанковым) // «Парламентская газета» от 6 июля
2006 г.
34
Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство,
№ 6, 2006. С. 74.
187
1.indb 187
07.02.2008 15:28:04
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В тройку лидеров по объему получаемых взяток (более 90% рынка) входят: нефинансовая контрольная, надзорная деятельность — 34,6%; лицензирование — 34,2%; фискальное взимание налогов и налоговый контроль —
22,0%35.
Подкупаемость и продажность служащих надзорных и контролирующих органов достигли такого уровня распространенности, что незаконный
порядок реализации ими своих служебных полномочий становится господствующим. Поэтому многие воспринимают коррупцию уже как неотъемлемую часть функционирования государственного механизма. Проблемы чиновничьего правового беспредела и нигилизма служат источником
недобросовестной конкуренции и тормозом для эффективного и социально значимого бизнеса. В то же время, предприниматели все чаще пытаются
найти законные способы решения проблем, а некоторые просто наотрез отказываются платить взятки.
Но все же большинство предпринимателей уверено в том, что поддержание хороших, неформальных отношений с представителями проверяющих
инстанций является абсолютной необходимостью. Причем, они не ожидают
от этих отношений особых преференций для себя, поскольку такие отношения не освобождают бизнес от неформальных выплат при проведении
проверок. Но они ожидают определенное лояльное отношение к себе в ходе
таких проверок.
В большинстве организаций за обеспечение неформальных связей с представителями проверяющих инстанций отвечают либо специально выделенные сотрудники, либо бухгалтеры, менеджеры или другие работники, непосредственно по своей профессиональной деятельности связанные контактами
с теми или иными проверяющими инстанциями. Например, чаще всего с
представителями налоговых органов и банковских структур поддерживают
связь главные бухгалтеры. Поддержание хороших неформальных отношений
чаще всего выражается в неформальных визитах в эти организации с небольшими подарками или сувенирами перед праздниками, накануне или при сдаче отчетности36.
Практически все предприниматели воспринимают незаконные и неформальные поборы со стороны контрольно-надзорных органов власти
просто как дополнительные издержки бизнеса, как условия его ведения,
а не как его потери. В этой ситуации они просто не представляют себе,
как реально можно было бы решать те или иные проблемы своего бизнеса без взяток и иных коррупционных практик. Рынок коррупционных услуг — один из самых надежных рынков в нашей стране. Среда, в которой
35
Сатаров Г. Коррупция в России. Теневой налог или поддержка отечественного производителя // «Время новостей» от 22 января 2003 г. // <www. vremya.ru/print/31399.html>.
36
Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция:
проблемы противодействия // <www. indem.ru/russian. asp>.
188
1.indb 188
07.02.2008 15:28:04
Глава 4. Коррупция в системе власти
осуществляется предпринимательская деятельность, очень агрессивна, и
те предприниматели, которые не желают участвовать в коррупционных
практиках, проигрывают тем своим конкурентам на рынках товаров и услуг, кто совершает коррупционные правонарушения. Кроме того, коррупционные отношения у нас в стране тесно связаны с социальными, и поэтому взятка — «это часть местнических, дружественных, корпоративных
отношений»37.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Формы коррупционных проявлений в контрольно-надзорных
органах власти:
установление платы за услуги (вымогательство), предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника;
устройство на работу в подчиненные или косвенно подчиненные организации друзей, родственников и знакомых;
злоупотребление служебным положением в личных интересах, превалирование собственных интересов в ущерб общественных (например,
при имеющемся «веере» возможностей в размере наложения штрафа
вымогается взятка под угрозой наложения максимально возможного
штрафа);
служебный подлог (внесение в официальные документы заведомо ложных сведений) в результате получение взятки;
оказание чиновникам чрезмерного «гостеприимства» и иных «знаков
внимания» со стороны бизнесменов (например, предоставление детям
чиновника стипендии для обучения в иностранном университете);
латентное вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров или импортеров посредством назойливой
демонстрации своего права произвольно определять размеры налога в
рамках пределов, установленных законодательством;
«государственный дорожный рэкет», т. е. вымогательство взяток у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, под угрозой наложения штрафа за якобы или действительно имевшее место нарушение правил дорожного движения (размер
взятки, при этом, иногда меньше суммы штрафа);
вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренную выдачу
документов или принятие решения (например, выдача свидетельства
о государственной регистрации юридических лиц);
получение начальниками «мзды» со своих подчиненных в виде еженедельных или ежемесячных подношений в установленных размерах для
последующей передачи «наверх».
37
Сатаров Г. Существенная часть бизнеса не имеет дела с государством // <www: hro. org/
editions/press/0103/22/22010353.htm>.
189
1.indb 189
07.02.2008 15:28:04
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Основным видом преступного деяния в данной сфере является получение взятки. Если в прежнем Уголовном кодексе, действовавшем до 1 января
1997 г., было пять статей, предусматривающих уголовную ответственность
за взяточничество, то в новом Уголовном кодексе Российской Федерации — их уже девять. Но при этом судебному наказанию подвергается лишь
каждый пятый взяточник. Наряду со сложностью доказывания вины в подобных делах, одной из причин такого положения дел является как раз то,
что в коррумпированном обществе коррупцией поражены, в первую очередь, правоохранительные органы. Предпосылка к этому кроется и в самом
нормотворчестве, где за одно и то же правонарушение установлены альтернативные наказания38. Например, в Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях 2002 г. наказания, в силу своей альтернативности, назначаются, опять же, по усмотрению должностного лица
контрольного органа (размер штрафа от 0,1 до 25 минимальных размеров
оплаты труда (МРОТ) — на граждан, до 50 МРОТ — на должностных лиц
и до 1000 МРОТ — на юридических лиц), что способствует их коррумпированности.
Так, коррупцию в правоохранительных органах и судейской системе в
2004 г. характеризовали следующие цифры. По статье «Злоупотребление
должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ) осуждены 337 человек. По
части первой этой статьи осуждены 320, из них половина (159) — условно.
Примерно 50% дел, связанных с коррупцией, заканчиваются условным наказанием. Реальные сроки получают лишь 11%. Штрафом отделываются
примерно 17% обвиняемых39.
Однако принимаются определенные меры борьбы с подобным положением вещей. Так, положительно можно оценить тот факт, что 2-ой («антикоррупционный») отдел УБЭП ГУВД г. Москвы принимает по телефону заявления и сообщения исключительно о фактах коррупции в органах
власти, управления и местного самоуправления, а также в контролирующих
органах — на таможне, в налоговой инспекции, торгинспекции, ЦГСЭН,
административно-технической инспекции, Москомимуществе, отделах
жилищно-коммунального хозяйства и т. п. (для этого выделен специальный телефонный номер). Заявителю гарантируется конфиденциальность.
В средствах массовой информации регулярно публикуются сведения об
арестах сотрудников правоохранительных органов, уличенных во взяточничестве. Громкие аресты производятся и в Москве, и в регионах. Таким
образом, положительная динамика становится очевидной.
38
Лопатин В.Н. Современное состояние и перспективы антикоррупционного законотворчества в России //<stopcorruption.ru/index. php?id=116>.
39
Неуправляемый занос. Интервью с первым заместителем председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности, председателем Комиссии ГД по противодействию коррупции Михаилом Гришанковым // Трибуна. 2006, 6 июня.
190
1.indb 190
07.02.2008 15:28:05
Глава 4. Коррупция в системе власти
Органы внутренних дел (включая ГИБДД), органы государственной
безопасности, органы предварительного следствия
По имеющимся оценкам уровня коррупции в правоохранительных органах, он достаточно высокий, и коррупция в этих органах представляет
особую опасность. По данным Фонда ИНДЕМ, самой коррумпированной
среди силовых ведомств является милиция. Бизнесмены знают, что, скажем,
возбуждение уголовного дела в отношении конкурента стóит определенной
суммы, измеряемой в тысячах долларов. Известны случаи, когда на правоохранительные органы оказывается сильное давление с целью затормозить
расследование уголовных дел. Сотрудники этих органов детально предусматривают возможный сценарий: от того, кто его поддержит — до того, с
чьей стороны может быть оказано давление. Телефонное право в России
пока еще довольно широко распространено40.
Должностные преступления, которые совершают сотрудники органов
внутренних дел, весьма распространены и характеризуются повышенной
общественной опасностью, т. к. не только нарушают нормальное функционирование и подрывают авторитет органов внутренних дел, призванных
обеспечивать правопорядок и законность в обществе, но и наносят существенный вред охраняемым законом правам, свободам и законным интересам
граждан, поскольку коррупционная деятельность осуществляется в сфере
взаимодействия с гражданами (прежде всего, с попавшими в поле зрения
указанных органов — потерпевшими, свидетелями, подозреваемыми), чьи
права и свободы непосредственно затрагиваются. Это дает основание последним, наряду с другими причинами, считать всю государственную власть
античеловечной и беспомощной.
Согласно результатам отдельных исследований, по уровню коррумпированности в нашей стране правоохранительные органы и, прежде всего, милиция находятся на втором месте среди других государственных структур41.
Хотя некоторые исследователи отмечают, что по степени коррумпированности на первом месте среди них стоят ГИБДД, милиция, затем — следственные органы.
К сожалению, за последние годы были отмечены различные скандалы,
связанные с коррупционными практиками сотрудников различных правовых структур и спецслужб, поэтому сегодня на 100% невозможно быть
40
Из материалов On-line конференции депутата Госдумы Михаила Гришанкова от 6 марта
2006 г. // <www. duma. gov.ru>.
41
Сатаров Г.А. и др. Россия и коррупция: кто кого: Аналитический доклад // Российская
газета. 19 февраля 1998 г.; Исаков В.Б., Баранов В.М. Международное сравнительное исследование проблем коррупции и борьбы с ней: опыт общетеоретического анализа // Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество.
Н. Новгород, 2001. С. 45.
191
1.indb 191
07.02.2008 15:28:05
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
уверенным в отсутствии коррупции в какой-либо из правоохранительных
структур. Но, несомненно, анализируя, в том числе и расследования уголовных дел и судебной практики, можно сказать, что ФСБ является наименее
коррумпированной структурой42.
Так, по мнению Роберта Орттунга — ученого, работающего в ТrаССС, коррупция «пронизывает всю структуру сверху донизу», и в правоохранительных органах она не ограничивается «лишь небольшим числом», если учесть
«низкую зарплату, некомпетентное руководство, а также нехватку кадров»43.
С проблемой коррупции в органах внутренних дел тесно переплетена и
проблема так называемого «рейдерства» — «передела» собственности. Уже
сформировался целый рынок услуг по захвату предприятий. Объем активов захваченных предприятий в 2005 г. достиг нескольких миллиардов рублей. Как правило, занимающиеся «рейдерством» группировки включают не
только отлично подготовленных экономистов и юристов, но и имеют обширные связи в силовых структурах: недобросовестные сотрудники органов внутренних дел зачастую просто продают полученную у предприятия
информацию будущим рейдерам. Причем нападению подвергаются в равной степени и промышленные гиганты, и банки, и малые предприятия во
всех регионах страны44.
Исследователями выделяются два уровня коррупции в органах внутренних дел: верхушечная, которая практически не выявляется, а виновные (руководители органов внутренних дел) редко привлекаются к ответственности, и низовая, представляемая рядовыми сотрудниками, чья «деятельность»
чаще отражается в судебной статистике. Трудно определить, какая из них
более опасна — верхушечная, причиняющая больший ущерб публичным
интересам, или низовая, которая очень широко распространена и с которой
чуть ли не каждый день сталкиваются граждане страны45.
Что касается коррупции в ГИБДД, то соблазн использовать свои полномочия в корыстных целях здесь резко возрастает при взаимоотношениях с
водителями и (или) владельцами транспортных средств.
Во-первых, вождение автомобиля строго регламентировано и имеет
массу ограничений, что уже само по себе рождает иную психологическую
окраску взаимоотношений участников движения и его контролеров.
Во-вторых, обилие правил создает и обилие поводов для их нарушения,
причем нередко неумышленного.
42
Из материалов On-line конференции депутата Госдумы Михаила Гришанкова от
06.03.2006 // <www. duma. gov.ru>.
43
Методы Путина контрпродуктивны в борьбе с коррупцией и терроризмом // Материал
Радио Свободная Европа/Радио Свобода от 22 декабря 2004 г.
44
Сальникова В. Главные друзья захватчиков // <www. duma-er.ru/pubs/16403>.
45
Варыгин А.Н. «Профессиональные» преступления сотрудников органов внутренних
дел // <www. optim.su/bh/2003/2/varygin/varygin. asp>.
192
1.indb 192
07.02.2008 15:28:05
Глава 4. Коррупция в системе власти
В-третьих, у участника движения практически нет аргументов для доказательства своей невиновности.
В-четвертых, порядок наложения административных взысканий на нарушителей ПДД предполагает затраты времени, которые, как правило, несопоставимы с размером самого взыскания, что на фоне запутанности системы административного воздействия за нарушение ПДД и процедурных
норм делает обычными «договорные» отношения нарушителя с инспектором ГИБДД.
В-пятых, водитель управляет источником повышенной опасности и, как
правило, связан рядом обременений (наличие пассажиров, багажа, опасение за свою или чужую собственность — автомобиль и т. д.)46.
Таким образом, дорожное движение является особенно благодатной
средой для вымогательства и незаконных поборов.
Правоохранительные органы также участвуют в угоне автотранспорта
(«крышуют» угонщиков)47, в массовом порядке берут взятки у водителей автотранспорта и даже оказывают за взятки разного рода услуги террористическим группировкам48. Таким образом, коррупция в определенной степени
способствует и терроризму.
Большинство взяток при этом связано с неприятием законных мер к
виновным в совершении правонарушений — прежде всего, преступлений.
Осужденные сотрудники органов внутренних дел получали взятки за то,
чтобы отпустить задержанного правонарушителя, не регистрировать совершенное преступление, а также за вынесение постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
В большинстве регионов первоначальное «крышевание» бизнеса криминальными структурами ушло в прошлое. Однако в настоящее время их
заменило «крышевание» подразделениями милиции. Во многих случаях
они действительно эффективно защищают бизнес от притязаний криминальных структур, однако это не означает бесплатность оказания подобного рода услуг, бизнесу приходится расходовать на эти цели значительные
средства49.
46
Краснов М.А. Коррупция на дорогах. Как устранить условия, способствующие поборам // <www. indem.ru/russian. asp>.
47
Так, в мае 2004 г. была задержана организованная преступная группировка в составе
порядка ста человек, из которых более десяти являлись сотрудниками ОВД. Группировка
занималась угоном транспортных средств с целью последующей продажи. В год преступники продавали более 360 машин. Задержанным инкриминируется преступление, предусмотренное ст. 158 УК РФ (кража), а также ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебным положением) // <www. grani.ru/Events/Crime/p. 71108.html>.
48
Бизнес-активность работников правоохранительных органов в современной России.
Лекция Леонида Косалса от 07.06.2005 г. // <www. polit.ru/lectures/2005/06/07/kossals. html>.
49
Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция:
проблемы противодействия // <www. indem.ru/russian. asp>.
193
1.indb 193
07.02.2008 15:28:05
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В конечном счете, ситуация в правоохранительных органах складывается таким образом, что законопослушные сотрудники являют собой, скорее,
отклонение от общего правила, а нормой, согласно статистики, являются
именно коррупционеры. Это в свою очередь приводит к тому, что коррумпированные сотрудники стремятся избавиться от своих некоррумпированных коллег, в том числе и с помощью сфабрикованных против них дел.
Кроме того, раньше действовала очень серьезная кадровая сепарация при
наборе в милицию, и, тем более, в органы государственной безопасности. На
эти должности не принимали не прошедших службу в Вооруженных Силах;
кадровики запрашивали в воинских частях, где отслужили кандидаты на
поступление в органы, собирали их характеристики, определяли, годен ли
человек по своим личностным, деловым, профессиональным качествам для
службы в милиции и иных правоохранительных органах. Документы проходили через военную контрразведку. Теперь же резко, в разы, упал общеобразовательный, нравственный, культурный, профессиональный уровень
работников ОВД. Многие из них не служили в армии, а наоборот, шли на
эту должность, чтобы «откосить». Существовавшего в советские годы столь
серьезного «фильтра» больше нет, и это не могло не отразиться на качестве
работы правоохранительных органов и их коррумпированности. Сказывается также отсутствие нравственных и идеологических ориентиров. На
местах значительно снизилось число следователей с высшим юридическим
образованием, не говоря уже об уголовно-правовой специализации50. Сама
ситуация в стране создает благоприятную почву для коррупции в органах
внутренних дел.
Налоговые органы
Налоговые органы также не избавлены от коррумпированных сотрудников в своих рядах. Часто служащие налоговых органов берут и вымогают
взятки. Встречается немало ситуаций, когда в ходе налоговой проверки в
разных формах, иногда даже беззастенчиво, инспекторы вымогают взятку с
организации. Причем не только за то, чтобы закрыть глаза на какие-то нарушения, но и за то, чтобы не придираться к нормальным, законным действиям
проверяемых. Не получив от налогоплательщика желаемого, в отместку они
указывают в акте проверки неверные сведения (выявляют мнимые нарушения), исходя лишь из желания отомстить. Причем это явление носит массовый характер, оно свойственно даже межрегиональным инспекциям по
крупнейшим налогоплательщикам. Одним из следствий такого положения
дел является тот факт, что организации выигрывают у налоговых органов
практически 70% споров в арбитражных судах. Поэтому достаточно остро
50
Тульские политики и чиновники о борьбе с коррупцией в правоохранительных органах //
<www. volgainform.ru/allnews/344915/>.
194
1.indb 194
07.02.2008 15:28:05
Глава 4. Коррупция в системе власти
стоит вопрос о борьбе с должностными преступлениями, которые совершают служащие налоговых органов51.
Однако следует отметить, что в ходе весенней сессии 2006 г. Государственная Дума приняла поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации52, более четко регламентирующие процедуры осуществления налогового контроля и снижающие возможность произвола со стороны Федеральной
налоговой службы. В частности, определен закрытый перечень документов,
которые налоговые органы могут требовать при проведении камеральных
проверок, установлены ограничения на количество выездных проверок и
их длительность. Кроме того, с 1 января 2008 г. НДС можно будет уплачивать не ежемесячно, а ежеквартально, что фактически в три раза уменьшит
число проверок и объем предоставляемых документов. Если учесть, что
проверки надлежащего исполнения обязанности по уплате НДС — самые
распространенные в налоговой службе, то это должно облегчить жизнь
предпринимателям.
Еще одна проблема в этой сфере связана с тем, что сотрудники налоговых органов при проведении проверок считают необходимым найти нарушения в любом случае. Здесь действует презумпция заведомой виновности
налогоплательщика, заведомого наличия в его документации нарушений, в
то время как эти сотрудники должны удовлетвориться тем, что при проверке нарушений не обнаружено и составить соответствующий акт. Эту норму
поведения необходимо переломить.
Так, для налогоплательщиков в законодательстве Российской Федерации установлены весьма суровые санкции за нарушение законодательства:
это и уголовное преследование, и штрафы, и пени. А для работников налоговых органов таких санкций нет, что и провоцирует подобное их поведение. В КоАП РФ нет ни одной статьи, которая предусматривала бы такую
ответственность для сотрудников налоговых органов. В Уголовном кодексе РФ заложены ряд норм относительно должностных преступлений: злоупотребление полномочиями, халатность, вымогательство. Но такие деяния
очень сложно доказуемы в суде. Законодательства иностранных государств,
заметим, предполагают более простой фактический состав по правонарушениям, связанным с деятельностью налоговых органов53.
На данный момент привлечь к ответственности сотрудников налоговых
органов практически невозможно: в НК РФ ответственность сотрудников
51
Бурыкина Н. Руководителей налоговых инспекций надо наказывать рублем // Журнал
Консультант // <www. berator.ru/consultant/article/227?print=1>.
52
Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (часть первая) //
СЗ РФ от 3 августа 1998 г. № 31. Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (часть вторая) //СЗ РФ от 7 августа 2000 г. № 32. Ст. 3340.
53
Бурыкина Н. Руководителей налоговых инспекций надо наказывать рублем // Консультант: <www. berator.ru/consultant/article/227?print=1>.
195
1.indb 195
07.02.2008 15:28:05
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
налоговых органов указана лишь в двух статьях: в ст. 103 говорится об их
обязанности возместить убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов при проведении налоговой проверки. Однако на
практике налогоплательщику в большинстве случаев отказывают в удовлетворении требований по данной статье.
Еще одна статья НК РФ (ст. 102) касается санкций за нарушение налоговой тайны, но речь в ней также идет не об ответственности налоговых
органов, а о компенсации потерь налогоплательщика.
Кроме того, существует и проблема подбора кадров. На практике встречаются случаи, когда в ходе проведения расследования по делам о взяточничестве, вымогательстве сотрудников налоговых органов выясняется, что
обвиняемые вообще не имели права занимать какие-либо должности на государственной службе в связи с имеющейся у них судимостью (иногда даже
за коррупционные преступления).
При этом ФНС РФ покрывает своих недобросовестных сотрудников: в
результате выявления неправомерных действий им грозит, в худшем случае,
увольнение (это как максимум), а иногда все ограничивается просто дисциплинарным взысканием, в то время как этих сотрудников следовало бы
привлечь к уголовной ответственности.
Таможенные органы
В ходе таможенного досмотра при пересечении границы таможенные
органы сталкиваются с такими незаконными действиями, как контрабанда
при ввозе в страну товаров, «черный» и «серый» импорт. Все эти схемы таможенникам известны, прежде всего, в связи с их непосредственным участием в осуществлении данных схем, что, к сожалению, нередкость.
Контрабанда — это ввоз товаров в страну без декларирования и, соответственно, без уплаты таможенных пошлин.
«Черным» импортом называется товар, который везут под видом другого товара. Например, дорогую технику, на которую действует высокая
ставка импортной пошлины, ввозят под видом запчастей, на которые установлена более низкая пошлина. Или коллекционную мебель ввозят — под
видом отходов ДСП. Предполагается, что таможеннику либо будет некогда
заглядывать в фуру из-за его занятости, либо он не сможет отличить на глаз
один товар от другого, или же не станет этого делать — за взятку. Доходит
до казусов: обнаруживается, что официально в страну не ввозится ни одного жидкокристаллического дисплея, хотя в магазинах их — множество.
Что касается «серых схем», то речь идет о занижении цены ввозимых
товаров в таможенной декларации с целью уплаты таможенной пошлины и
НДС меньшего размера54.
54
Смазка к пограничному замку // Известия 2003. 12 ноября.
196
1.indb 196
07.02.2008 15:28:05
Глава 4. Коррупция в системе власти
Помимо получения таможенниками взяток за «помощь» в успешной реализации всех этих схем, они их получают также и за ускорение проведения законных процедур — таможенного оформления ввозимых товаров55.
Кроме того, присутствует и вымогательство взятки со стороны сотрудников
таможенных органов, в том числе за мнимые нарушения, посредством использования правовой неграмотности граждан.
Однако здесь имеется и положительная динамика: в прессе часто сообщается о случаях задержания подразделениями собственной безопасности
с привлечением сотрудников прокуратуры таможенников, уличенных во
взяточничестве, вымогательстве взяток, участии в организованных группах, занимающихся контрабандой.
Иные контрольные и надзорные органы (лицензирующие, регистрирующие
органы, санитарно-эпидемиологическая служба, государственная
противопожарная служба МЧС России и др.)
На сегодня одними из наиболее серьезных препятствий в осуществлении
нормальной предпринимательской деятельности являются многочисленные
проверки хозяйствующих субъектов, осуществляемые контрольными и надзорными органами. Как показывают исследования, там, где государственный служащий контрольных и надзорных органов исполнительной власти
единолично решает вопросы о применении закона и обладает при этом значительными административными рычагами воздействия, у него возникает
огромный соблазн использовать угрозу применения таких рычагов в своих
корыстных целях.
Основная проблема заключается как раз в том, что в большинстве случаев эти органы прямо заинтересованы в больших объемах штрафов, что. в
свою очередь, провоцирует частое проведение проверок. Дело в том, что во
многих проверяющих организациях часть средств, собранных с нарушителей, направляется на поддержку этой структуры. В частности, такая практика существует в некоторых районах Иркутской области56.
КоАП РФ предоставляет неоправданно широкие полномочия должностным лицам контрольных и надзорных органов в части определения наличия в деянии состава административного правонарушения — практически
55
Так, в 2006 г. Тамбовским областным судом за получение взяток, связанных с ускорением процесса таможенного оформления различных товарно-материальных ценностей, были
осуждены пять человек, которые занимали должности от ведущего специалиста таможни
до начальника отдела таможенного поста. Данные лица были приговорены судом к лишению свободы на срок от 5 до 10 лет.
56
Туктарова О. Безоружный человек против дивизии танков. Так выглядят отношения
предпринимателя и контролирующих органов. Материалы от 2 сентября 2005 г. // <www.
itg. irkutsk.ru/index. php?IdAction=docs&Event=read&id=3167>.
197
1.indb 197
07.02.2008 15:28:05
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
в любой сфере деятельности — и наложения взысканий на физических и
юридических лиц. В статьях КоАП РФ, устанавливающих штрафы за различные административные правонарушения, в большинстве случаев предусмотрена значительная «вилка» штрафных санкций. Выбор конкретного
размера штрафа в каждом отдельном случае остается за должностным лицом, этот штраф налагающим. Такой подход создает благоприятную почву
для развития коррупции.
Однако есть и другие причины роста коррупции: постоянное изменение
законодательства; реформа административных органов, когда функции одного ведомства передаются другому; принятие законодательных актов, по
которым не изложены позиции их фактического исполнения.
Причем изменения, вносимые в законодательство, не дают ожидаемых
результатов. Если рассмотреть, например, введение принципа «одного окна»
при регистрации субъектов предпринимательской деятельности (в целях
упрощения процедур при создании бизнеса), то ситуация, по результатам
применения этого принципа, в целом не изменилась, а местами даже усложнилась. Причина в том, что прежняя законодательная база не была своевременно приведена в соответствие с вводимыми законодательными нормами. Будучи адаптированной к прежней законодательной системе и системе
правоприменения этого законодательства арбитражными судами, а также
регистрирующими, разрешительными и контрольными органами, предпринимательская среда была вынуждена начать адаптацию к новым коллизиям
(при том, что прежние коллизии не исчезли, а новые накладывались на уже
существующие). Понятно, что уровень коррупции при этом не снизился.
Также здесь имеет место использование отдельными сотрудниками контрольных и надзорных органов своего служебного положения для вымогательства денег или получения каких-либо товаров и услуг на безвозмездной основе
в ходе проверок хозяйствующих субъектов. Нередко такие проверки приурочиваются к праздникам, дням рождения крупных чиновников и т. п.57.
Проверки такого рода должны проводиться в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) от 2001 г.58,
который в определенной степени упорядочил деятельность контрольных и
надзорных органов и закрепил ряд гарантий прав субъектов предпринимательской деятельности. Тем не менее, отмечаются многочисленные нарушения при проведении таких проверок59. Что интересно, одним из нарушений
57
Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция:
проблемы противодействия // <www. indem.ru/russian. asp>.
58
СЗ РФ от 13 августа 2001 г. № 33 (Часть I) ст. 3436.
59
Распространенные нарушения при проведении контрольных мероприятий по данному закону: требование предоставления документов, информации, не относящихся к предмету проверки; проверка выполнения требований, не относящихся к компетенции осуществляющего
198
1.indb 198
07.02.2008 15:28:05
Глава 4. Коррупция в системе власти
является взимание платы за проведение мероприятий по контролю, что по
существу представляет собой замаскированную взятку.
Одна из проблем при проведении проверок заключается в том, что требования, предъявляемые законодательством к субъектам предпринимательства, являются нередко завышенными и на практике реально не выполнимы.
Этим пользуются проверяющие органы, что ведет к процветанию взяточничества в данной сфере отношений.
По данным Фонда Индем, наибольший рост суммы взяток за 2005 г. зафиксирован не в финансовых департаментах (размер взяток налоговым органам даже снизился), а в государственной противопожарной службе и в
правоохранительных органах. Это как раз связано с тем, что органы, осуществляющие государственный пожарный и иные виды надзора, наделены
полномочиями по приостановлению деятельности предприятия на срок от
нескольких дней до нескольких месяцев. Безусловно, такое положение вещей антикоррупционности не способствует, особенно если учесть, что выполнить предъявляемые законодательством требования далеко не всегда
возможно.
Решения
За последние несколько лет Российская Федерация присоединились к
целому ряду международных конвенций: Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции ООН против коррупции, Конвенции
ООН против транснациональной организованной преступности60. После
вступления Конвенции ООН об уголовной ответственности за коррупцию
в силу для Российской Федерации, в соответствии с п. 3 ст. 32 Конвенции,
Российская Федерация автоматически становится участником Группы государств против коррупции (ГРЕКО), созданной для осуществления монитопроверку органа; плановые мероприятия по контролю проводятся чаще, чем один раз в два
года; не предоставляется необходимая информация, относящаяся к предмету проверки;
отсутствует распоряжение о проведении мероприятия по контролю; при проверке изымаются оригиналы документов, относящиеся к предмету проверки; проверки проводятся при
отсутствии должностных лиц или работников проверяемого предприятия; проверяющий
не предъявляет служебное удостоверение; нарушается порядок оформления результатов
мероприятий по контролю; проверяющие разглашают полученную в результате проведения мероприятий по контролю информацию, составляющую охраняемую законом тайну;
продолжительность планового мероприятия по контролю превышает один месяц.
60
В декабре 2005 г. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции и
Совет Европы завершили совместный проект «Приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами». Его результатом явились конкретные законодательные предложения, которые были внесены в Государственную Думу. Среди них — возвращение в УК РФ института конфискации имущества в
качестве дополнительной меры наказания, но только по конкретным составам преступлений, в том числе за коррупционные деяния.
199
1.indb 199
07.02.2008 15:28:05
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ринга выполнения государствами — членами ГРЕКО своих обязательств в
области борьбы с коррупцией.
Однако еще не все законодательные и иные нормативные правовые акты,
необходимые для реализации положений этих конвенций, Российской Федерацией приняты. В соответствии с требованиями данных конвенций,
Уголовный кодекс РФ был дополнен главой 151, положения которой, касающиеся конфискации доходов от использования имущества, полученного в
результате совершения преступления, будут применяться к правоотношениям, возникшим после 1 января 2007 г.
В целях выполнения Российской Федерацией принятых в соответствии с
названными выше антикоррупционными конвенциями обязательств и в целях реальной, а не декларативной борьбы с коррупцией необходимо в КоАП
РФ и УК РФ предусмотреть ряд новых запретов:
• на рассмотрение дел о правонарушениях должностными лицами правоохранительных органов, прямо или косвенно заинтересованными в
исходе таких дел;
• на рассмотрение дел о коррупционных преступлениях либо преступлениях, связанных с коррупционными, должностным лицом органа, в
котором служит или полномочия которого непосредственно исполняет
обвиняемый или подозреваемый (таких запретов в законодательстве
РФ пока нет);
• на принятие заведомо незаконного решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или нарушения таможенных правил, ответственность за невыполнение или ненадлежащее
выполнение должностным лицом налогового или таможенного органа
своих служебных обязанностей).
Разумеется, принятие административных мер по усилению ответственности необходимо, но недостаточно. Здесь требуются и иные решения.
Так, в сфере регулирования взаимоотношений между контрольно-надзорными органами власти и предпринимателями наиболее значимы неформальные отношения и процедуры, а нормы законодательства используются
скорее для подтверждения своих полномочий, нежели для реального решения проблем. Поэтому следует на основе отработанных норм практики взаимоотношений между предпринимателями и проверяющими инстанциями
разрабатывать такие нормы законодательства, которые будут реально соблюдаться и с помощью которых можно будет решать реальные проблемы.
Также в сфере контроля за надлежащим осуществлением предпринимательской деятельности следует регламентировать не число проверок, а их
направленность. Проверки должны приводить к реальному улучшению состояния дел в той или иной сфере: налоговой, противопожарной, санитарной и т. п. Проверяющие инстанции должны консультировать бизнес, помогать ему решать проблемы, а не оставлять их нерешенными, чтобы время
200
1.indb 200
07.02.2008 15:28:05
Глава 4. Коррупция в системе власти
от времени можно было получать взятки за составление благоприятных для
предпринимателей заключений по результатам проверок, как это происходит в настоящий момент.
Также следует в обязательном порядке проводить антикоррупционную
экспертизу правовых актов и проектов правовых актов (как вид криминологической экспертизы), порядок проведения которой, статус экспертов и
последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы должны определяться Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.
Параллельно следует провести экспертизу уже действующего российского законодательства, где в избыточном количестве имеются расплывчатые
нормы, которые невозможно реализовать на практике, но которые создают
видимость правового регулирования в данной сфере, в то время как на самом деле они лишь прикрывают неоправданно широкое усмотрение чиновников. У сотрудников контрольных и надзорных органов, осуществляющих
выполнение такого законодательства, всегда находится множество лазеек
для реализации коррупционной практики, ибо расплывчатые нормы позволяют давать многозначные толкования.
Для противодействия коррупции, вымогательству взяток со стороны
исполнительных органов власти предпринимателям следует стремиться к
углубленному изучению нормативных правовых актов, регулирующих их
профессиональную деятельность и деятельность проверяющих органов,
поскольку часто должностные лица указанных органов власти не осведомлены о деталях правового регулирования своей деятельности и деятельности предпринимателей, а в случае аргументированного и подкрепленного
фактами отпора предпринимателя они «забывают» о своих первоначальных
претензиях. Решением здесь может стать стимулирование создания консалтинговых организаций, обучающих предпринимателей работать в правовом
поле, без использования коррупционных механизмов.
Здесь также требуются установление конструктивного диалога между
представителями бизнеса и органами государственного контроля (надзора), налаживание взаимодействия между ними (проведение «круглых столов», семинаров, проведение консультаций, осуществление издательской и
иных видов деятельности, направленных на повышение уровня правовой
грамотности предпринимателей и профилактику правонарушений в предпринимательской деятельности, которые способны стимулировать коррупцию).
Также следует внести изменения в законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение отдельных органов исполнительной власти, которые предусматривали бы укрепление их самостоятельности (поскольку эффективность работы этих органов напрямую зависит,
прежде всего, от степени их независимости, в том числе и от политической
201
1.indb 201
07.02.2008 15:28:06
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
конъюнктуры)61. Это обстоятельство важно и при назначении сотрудников этих органов на должности. Кроме того, избавиться от кумовства и т. п.
можно, сформировав подразделение собственной безопасности и/или по
предупреждению коррупции в тех контрольных и надзорных органах, где
они еще не созданы, а также посредством проведения сотрудниками правоохранительных органов операций по выявлению недобросовестных сотрудников в других органах исполнительной власти.
Рекомендуется также проведение взвешенной кадровой политики в этих
органах, в том числе и политики обновления, т. е. проведения операций
«чистые руки», результатом чего должны стать увольнения и привлечения к
ответственности тех, кто совершал и продолжает совершать коррупционные
правонарушения (преступления). При этом необходимо установление адекватного материального обеспечения и увеличение эффективности контроля
над их деятельностью, в том числе и путем использования общественных механизмов контроля.
Необходима также разработка эффективных мер воздействия на эти органы власти с целью предупреждения коррупционных преступлений, стимулирующих и поддерживающих безупречное, антикоррупционное поведение служащих и повышающих доверие населения к государственной власти.
Такими мерами могут стать — принятие кодексов этических правил поведения для сотрудников контрольных и надзорных органов; частичное раскрытие информации о доходах высших чиновников; упрощенный доступ к
получению информации о деятельности этих органов; введение механизмов
общественного контроля, что будет способствовать принятию мер по предупреждению коррупции и развитию общественного правосознания; работа
различных средств массовой информации как одного из основных информационных ресурсов и инструментов влияния гражданского общества, направленная как на информирование граждан о том, что делают правоохранительные и государственные органы в области противодействия коррупции, так и
на формирование стойкого неприятия коррупции в обществе.
4.2.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов
Экономическая коррупция в органах исполнительной власти
Коррупция напрямую связана с нерациональным распределением ресурсов, находящихся в собственности государства и неэффективным управлением. Рассмотрим следующие статистические данные62:
61
Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство.
2006, № 6. С. 74.
62
Статистическое исследование проводилось Фондом ИНДЕМ. Из доклада президента
Фонда ИНДЕМ Г.А. Сатарова «Модернизация и коррупция» на конференции в ГУ — ВШЭ
4–6 апреля 2006 г.
202
1.indb 202
07.02.2008 15:28:06
Глава 4. Коррупция в системе власти
• индекс восприятия коррупции, определяемый ежегодно по большому
числу стран международной общественной организацией Transparency
International;
• индекс эффективности управления (ВВП на душу населения), который
определялся в исследовании Мирового Банка «World Bank Aggregate
Governance Indicators»;
• валовой внутренний продукт, отнесенный к числу жителей страны
(стандартная часть международной экономической статистики).
На рис. 6 представлена часть результатов корреляционного анализа между тремя перечисленными переменными (перед этим было установлено, что
соответствующие зависимости могут быть описаны линейными статистическими моделями).
В процессе статистического исследования вычислялись линейные коэффициенты корреляции для каждой пары переменных, а также частные
коэффициенты корреляции для каждой пары переменных при условии, что
третья переменная является контролирующей. На рис. 12 мы видим очень
тесную парную корреляцию между всеми тремя переменными. Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и ВВП на душу
равен — 0,841. Знак перед коэффициентом корреляции обусловлен тем
обстоятельством, что индекс восприятия коррупции своими большими значениями индицирует страны с меньшим уровнем коррупции. Мы видим,
что более коррумпированные страны являются одновременно более бедными. Чуть больше коэффициент корреляции (0,851) с близким предыдущему
доверительным уровнем между эффективностью управления и богатством.
Мы видим, что более высокий уровень эффективности управления соответствует большему богатству страны.
Рис. 12. Результаты корреляционного анализа между тремя переменными: индекс
восприятия коррупции; индекс эффективности управления; валовой внутренний
продукт, отнесенный к числу жителей страны (богатство)
203
1.indb 203
07.02.2008 15:28:06
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и эффективностью управления равен — 0,937. Здесь зависимость крайне высока
и приближается к функциональной. Мы видим, что низкий уровень коррупции обеспечивается высокой эффективностью управления.
Картина меняется, когда мы переходим от парных корреляций к частным. Выясняется, что при учете эффективности управления корреляция
между ВВП на душу и ИВК падает с 0,841 до 0,238 и перестает быть значимой. Таким образом, корреляция между богатством страны и уровнем
коррупции может быть названа ложной и определяемой третьей переменной — эффективностью управления. При росте эффективности управления
уменьшается коррупция и растет богатство (выражаемое величиной ВВП на
душу населения).
Выводы о том, что благосостояние страны не является необходимой
предпосылкой успешного противостояния коррупции также можно сделать
и на основании изучения динамики уровня индекса восприятия коррупции.
Новый анализ долговременных тенденций, выявленных с использованием
индекса восприятия коррупции, показал, что за последние десять лет, согласно оценкам, уровень коррупции значительно снизился в таких странах
с низкими доходами, как Эстония, Колумбия и Болгария. В то же время, в
таких богатых странах, как Канада и Ирландия, за десять лет был отмечен
заметный рост уровня восприятия коррупции. Этот факт говорит о том, что
даже богатые страны, занимающие высокие места в индексе, должны прилагать усилия для того, чтобы поддерживать антикоррупционный климат63.
Если же в качестве контролирующей переменной взять ВВП на душу и
посмотреть, как он влияет на корреляцию между коррупцией и эффективностью управления, то выясняется, что существенного падения корреляции
не происходит — с 0,937 до 0,777. Тот же эффект наблюдается, если в качестве контролирующей переменной выступает ИВК и изучается его влияние
на корреляцию между ВВП на душу и эффективностью управления. Падение корреляции несколько больше — с 0,851 до 0,335, но последняя частная
корреляция свидетельствует о статистически значимой связи. Итак, выясняется, что именно эффективность управления является «первопричиной»,
влияющей на такие показатели, как богатство страны и уровень коррупции
в ней.
Таким образом, при незаконном воздействии частного бизнеса на государственные структуры, в первую очередь, под ударом оказывается именно
эффективность государственного управления. Для бизнеса власть представляет, прежде всего, не политический интерес, а практический. За это бизнес
критиковать сложно — он зарабатывает деньги. «Захват власти» становится не
просто желательным, но необходимым условием развития крупного бизнеса.
63
Индекс восприятия коррупции — 2005. Транспаренси Интернешнл.
204
1.indb 204
07.02.2008 15:28:06
Глава 4. Коррупция в системе власти
А поскольку власть покупается исключительно в теневом формате, то крупный бизнес обречен на теневое аккумулирование средств. Бизнес, не имеющий теневой составляющей, исключается из политического процесса, т. е. выбор — легализоваться или нет — у бизнеса, конечно, есть, но на практике это
является выбором из одного варианта, поскольку власть представляет собой
то условие, без которого развитие крупного бизнеса едва ли возможно.
Близость к власти означает для бизнеса:
• безнаказанность или минимальные наказания при нарушении законодательства, регулирующего осуществление предпринимательской
деятельности;
• получение госзаказов, субсидий с нарушением конкурсных условий;
• выгодные схемы по «распиливанию» государственных средств за счет
фиктивных работ;
• информационное сопровождение, в т.ч. упреждающего характера, о
готовящихся нововведениях;
• устранение конкурентов силами правоохранительных органов;
• использование государственных ресурсов (финансовых, силовых, интеллектуальных и др.) для развития фирмы;
• приоритетный учет интересов фирмы при выработке законодательства (лоббирование частных интересов) 64.
В деле «захвата власти» бизнесом можно выделить две основные стратегии: «рыночную» и «инвестиционную»65. При первой покупается услуга
власти, при второй — место во властной иерархии.
1. Теневой диалог власти и бизнеса может проходить в «рыночной» логике, при которой властные решения рассматриваются как товар (услуга),
который может быть куплен. Бизнес интересуют формальные нормы как
напрямую связанные с данным бизнесом (например, установление импортных квот на определенный вид товаров), так и косвенно на него влияющие
(например, экологическое регулирование). По этому поводу разворачивается острейшая конкурентная «борьба влияний» с попытками предотвратить
или ускорить принятие решений, изменить смысл, формулировки принимаемого документа. Услуги власти касаются как ускорения разрешенных законом (и напрямую предписанных для исполнения) процессов, так и принятия решений в законодательно неоформленном пространстве (в »правовых
пустотах»). Возможны и противозаконные решения, но это можно рассматривать как особый, высокорисковый сегмент рынка теневых услуг власти.
Услуги представителя власти зачастую оплачиваются не деньгами и не
бизнес-предложениями. Велика роль компромата, накапливаемого влиятельными бизнес-игроками. Различаются как «оборонительные», так и
64
Барсукова С.Ю. Теневая экономика и теневая политика: стратегии сращивания. Доклад
на конференции в ГУ — ВШЭ 4–6 апреля 2006 г.
65
Там же.
205
1.indb 205
07.02.2008 15:28:06
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
«наступательные» стратегии бизнеса. «Оборонительные» действия обеспечивают лояльность власти к нарушениям, когда власть закрывает глаза на
игнорирование закона (например, взятка проверяющему налоговому инспектору). «Наступательная» стратегия обеспечивает не безнаказанное нарушение формальных норм, а их изменение (выработку) в соответствии с
требованиями бизнеса.
Среди ученых и практиков распространено понятие «взяткоемкость законов». Это означает, что в момент принятия закона уже можно «вычислить»,
за какие услуги и какой слой чиновников будет брать взятки (или получать
комиссионные — «откаты»). Исходя из открывающихся возможностей, можно примерно определить объем создаваемого административного рынка66.
2. Несколько иные возможности теневого сотрудничества власти и
бизнеса открываются в рамках «инвестиционной» стратегии, при которой
бизнес покупает не услуги чиновника или законодателя, а место во власти,
ставя на него своего человека. В этом случае покупается не властная (административная) услуга, а обязательства политика, который — при избрании
(назначении на должность) — должен будет обеспечивать властные аспекты развития конкретного бизнеса. Покупка должностных мест осуществляется, естественно, не буквально. Внешне соблюдаются все правила бюрократического приличия: отбор, проверка компетентности, утверждение
в должности и пр. Но результат предрешен, поскольку бизнес готов щедро
оплачивать приход к власти «своего» человека. Денежная оплата — не единственная форма благодарности. Велика роль «компромата» и обязательств по
ответным услугам.
4.3. Коррупция в системе судебной власти
•
•
•
•
4.3.1. Кадровая коррупция
Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей:
судьи;
помощник Президента РФ, осуществляющий аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по кадровым вопросам в судебной
сфере;
председатель и члены Высшей квалификационной коллегии судей и
квалификационных коллегий судей субъектов РФ;
заместитель директора Судебного департамента при Верховном Суде
РФ, курирующий кадровые назначения в аппарате Судебного департамента;
66
М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права, 2005, № 2.
206
1.indb 206
07.02.2008 15:28:06
Глава 4. Коррупция в системе власти
• начальник управления государственной службы и кадрового обеспечения Судебного департамента при Верховном Суде РФ и начальники аналогичных подразделений управлений СД при ВС РФ в субъектах РФ;
• государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих
должностных лиц и органов.
Перечень наиболее распространенных коррупционных злоупотреблений:
• торговля полномочиями по представлению кандидатур судей, для назначения их на соответствующие должности Президентом РФ;
• торговля полномочиями по представлению к классным чинам;
• торговля полномочиями по лишению судьи льготного уголовно-процессуального статуса (статуса неприкосновенности);
• торговля полномочиями по установлению в действиях судьи признаков преступления для последующего привлечения его к уголовной ответственности.
Судебная власть, являясь гарантом и хранителем соблюдения прав и
свобод человека и гражданина, обязана осуществлять справедливое и беспристрастное правосудие. Однако одним из больших препятствий в признании, соблюдении и защиты прав и свобод человека и гражданина является проблема коррупции в органах судебной власти, которая по настоящее
время решается медленно и не системно.
Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 г., «…несмотря на
предпринимаемые усилия, до сих пор не удалось устранить одно из самых
серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию…»67.
В этой связи в настоящее время важнейшими задачами для обеспечения
противодействия и снижения коррупции в органах судебной власти остаются:
• обеспечение независимости судей;
• обеспечение доступности правосудия;
• обеспечение прозрачности и открытости правосудия;
• совершенствование процессуальных норм;
• совершенствование существующей системы формирования судейского корпуса и вспомогательного аппарата.
Без решения обозначенных задач невозможно квалифицированное и
беспристрастное рассмотрение судами судебных споров, что является залогом не только соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и гарантией стабильного хозяйственного оборота и инвестиционной привлекательности страны.
67
Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2006.
207
1.indb 207
07.02.2008 15:28:06
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Реализация утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805 Федеральной целевой программы
«Развитие судебной системы на 2002–2006 годы» позволила решить многие
важные проблемы по усилению судебной власти и обеспечению ее независимости: повысить материальное содержание судей, улучшить уровень материально-технического оснащения судов, в том числе за счет строительства для
них зданий, создать научно-образовательную базу судебной системы страны
(Российскую академию правосудия)68.
В результате реализации утвержденной программы были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспечивающие защиту прав личности и доступность правосудия. Существенно
увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомогательного персонала судов, создана система мировой юстиции69.
В настоящее время предпринимаются попытки изменения законодательства в целях борьбы с «рейдерством». В начале 2007 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу законопроект, разработанный по инициативе Минэкономразвития РФ, который направлен на борьбу
с незаконным захватом имущества. Законопроект вносит массу изменений и
дополнений в действующее законодательство, в том числе в процессуальное
законодательство. В частности, значительная доля предлагаемых поправок
касается совершенствования норм Арбитражного процессуального кодекса
РФ в части решения вопроса подсудности и подведомственности разрешения судебных споров между судами общей юрисдикции и арбитражными
судами.
Следует признать, что законопроект значительно уменьшает возможности незаконного использования инструментов судебной власти в борьбе
бизнес-групп.
Одним из факторов, влияющих на уровень коррупции в судебной власти,
является состояние процессуального законодательства и законодательства
в сфере судебной власти. Несовершенство последних создает условия для
нарушения принципа независимости судебной власти, злоупотреблений со
стороны недобросовестных работников судебных органов.
Как обозначено в концепции Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2007–2011 годы», в настоящее время еще не
решены до конца проблемы открытости и прозрачности судебной системы, обеспечения прав граждан на доступное, гласное и справедливое правосудие.
Совершенствованию законодательства, как одному из инструментов
снижения коррупции в органах государственной власти в целом, в юриди68
СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.
Концепция Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2007–2011
годы» от 4 августа 2006 г., № 1082 р // СЗ РФ. 2006. № 33. Ст. 3652.
69
208
1.indb 208
07.02.2008 15:28:06
Глава 4. Коррупция в системе власти
ческой литературе уделено достаточно много внимания70. Представляют научный и практический интерес работы, посвященные изучению судебной
власти как важнейшего государственного феномена71.
Вместе с тем, следует констатировать, что многие актуальные и проблемные вопросы, требующие глубокого анализа, достаточно слабо освещены в
литературе.
На наш взгляд, все еще нерешенными проблемами в сфере судебной
власти и требующими научного исследования и безотлагательного разрешения являются вопросы, связанные с обеспечением независимости судей,
открытости и доступности правосудия, проблемы несовершенства законодательства о статусе судей и процессуальных норм, которые дают возможность для злоупотребления должностными полномочиями со стороны судейского корпуса. Далеко не все из них изучены и не все находят отражение
и решение в правовых документах.
В этой связи требуют детального анализа и решения следующие проблемы, создающие условия для коррупции в судебной власти.
Проблема несовершенства и «закрытости» процедуры назначения судей
В настоящее время проблема формирования судейского корпуса обсуждается не только в научных кругах, но и в системе органов власти, органах
70
Васин Ю.Г. О некоторых аспектах разработки поискового прогноза законодательной деятельности в сфере борьбы с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.; Волженкин Б.В. Коррупция. СПб, 1998; Кузнецов А.Ю. и др. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции. Владивосток; ДВГАЭУ, 1999.;
Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв. (Историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; Психомахов Р.М. Правовые
проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате: Дис. … канд. юрид. наук.
М., 2000; Федоровская М.А. Уголовно-правовые, криминологические и организационные
проблемы противодействия коррупции и должностным преступлениям: дис. … канд. юрид.
наук. М., 2003; Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России
(Теоретические аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Нурутдинов А.З.
Коррупция как общеправовой феномен: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.
71
Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме Российского государства (Общетеоретический аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Вяткин М.Ф.
Конституционно-правовое регулирование судебной власти в Российской Федерации: Дис.
… канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.; Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации:
конституционно-правовые вопросы: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Цараев А.А. Неприкосновенность судьи как гарантия его независимости: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003;
Омаров М.Д. Служба и профессиональная деятельность судьи федерального суда: административно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Емеева Н.Р. Уголовная
ответственность за преступления против правосудия, совершаемые судьями и должностными лицами правоохранительных органов: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005; Щербатых Е.Г. Мировой судья: организационно-правовые и уголовно-процессуальные аспекты
деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.; <www. epigraph. info/articles/23947/>.
209
1.indb 209
07.02.2008 15:28:06
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
судейского сообщества. В юридической литературе высказывается множество мнений по поводу введения новых принципов формирования судейского корпуса, которые, по мнению авторов, позволят снизить уровень прихода
в судейский корпус нечистых на руку людей, а следовательно, снизить степень коррумпированности в органах судебной власти.
Понятно, что если говорить об общих тенденциях за рубежом, касающихся участия тех или иных институтов государственной власти в формировании судейского корпуса, то порядок, существующий в Российской Федерации, в общем соответствует этим тенденциям.
На первый взгляд, как показывает анализ ст. 4 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», существующий порядок отбора и назначения
судей является достаточно демократичным. Однако система отбора кандидатов на вакантные должности судей не учитывает всей степени подготовленности данных кандидатов для работы в конкретном суде, а также не позволяет тщательно изучить кандидата на месте. Более того, хотя судейский
корпус — достаточно замкнутая профессиональная среда, на должности судей нередко попадают люди, имевшие до этого неформальные связи с представителями судейского сообщества.
Не говоря уже о чрезмерной длительности процедуры отбора и назначения судей, в настоящее время должным образом не регламентирован порядок так называемой проверки кандидатов в судьи. Дело в том, что на практике очень часто возникают сложности, связанные с предоставлением не
соответствующей действительности информации о кандидате. Это, прежде
всего, связано с тем, что действующее законодательство Российской федерации не закрепляет порядок проведения проверок в отношении кандидатов
в судьи. В соответствии с Федеральным законом «О статусе судей», квалификационная коллегия — в целях проверки достоверности представленных
документов — вправе обратиться в соответствующие органы72. По результатам проверки квалификационная коллегия, при необходимости, уполномочена отказать кандидату в рекомендации его на должность судьи. В качестве
основания может быть указано, что сведения в представленных документах
по результатам проверки не соответствуют действительности. При этом на
нормативном уровне детально не регламентируется: какие органы осуществляют проверку, какие сведения могут служить в качестве основания для отказа в рекомендации на должность судьи и т. д. В результате, такое пробельное регулирование позволяет квалификационной коллегии необоснованно
отказывать квалифицированным кандидатам в судьи, успешно сдавшим
квалификационный экзамен, и дает возможность осуществлять различного
рода манипуляции, ведущие к приходу в судейский корпус неквалифициро72
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30.
Ст. 1792.
210
1.indb 210
07.02.2008 15:28:06
Глава 4. Коррупция в системе власти
ванных юристов, связанных с коллегией и правоохранительными органами
неформальными отношениями.
Ввиду отсутствия перечня специальных вопросов, на которые необходимо дать развернутые ответы относительно кандидата в судьи, ответы
по запросам квалификационных коллегий в правоохранительные органы
(спецслужбы) по кандидатам в судьи поступают, как правило, в краткой
лаконичной форме. Отсюда можно заключить, что сегодня не проводится
надлежащая качественная всесторонняя проверка кандидатов в судьи, позволяющая объективно оценить личностную пригодность претендента. То
же самое можно сказать в отношении процедуры дополнительной проверки
кандидата Кадровой комиссией при Президенте РФ.
На наш взгляд, необходимо на законодательном уровне более четко регламентировать порядок отбора кандидатов в судьи, в том числе порядок их
проверки. Представляется целесообразным — помимо общих критериев
отбора, установленных Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ»73 и Законом РФ «О статусе судей в РФ» — установить более
детальный порядок проверки кандидатов в судьи, определить подробный
перечень оснований для отказа кандидатам в судьи при положительной рекомендации со стороны квалификационной коллегии. В юридической литературе отмечается, что в настоящее время назрела необходимость принятия самостоятельного Федерального закона, который детальным образом
регламентировал бы порядок отбора кандидатов в судьи, что представляется весьма целесообразным74. Тем более что в зарубежных государствах
имеется практика принятия самостоятельных законодательных актов по
указанному вопросу75. В качестве альтернативного варианта решения этого
вопроса может быть внесение частных поправок в действующее законодательство — ФКЗ «О судебной системе», ФЗ «О статусе судей», ФЗ «Об органах судейского сообщества».
Кроме того, в качестве дополнительной гарантии надлежащей проверки
кандидатов в судьи и прихода в судейский корпус квалифицированных и
высоконравственных юристов может выступать механизм формирования
кадрового резерва кандидатов в судьи, который должен формироваться, в
том числе, за счет помощников судей, положительно зарекомендовавших
себя и имеющих определенный опыт работы в судах. Следует отметить,
что уже с момента включения кандидата в судьи в кадровый резерв можно начинать процедуру его проверки, с тем чтобы на ранней стадии иметь
информацию о кандидате в судьи. Помимо прочего, это позволит решить
проблему, связанную с длительностью процедуры назначения судей. Необ73
СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
Клеандров М.И. Там же.
75
Закон от 18.03.2004 г. № 1625-IV «О порядке избрания на должность и освобождения от
должности профессионального судьи Верховной Радой Украины».
74
211
1.indb 211
07.02.2008 15:28:06
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ходимо отметить, что такой же позиции придерживаются и ряд представителей судейского сообщества76.
Существующий порядок приема экзаменов у кандидатов в судьи, на наш
взгляд, не отвечает задачам правосудия. Не говоря уже об оценке таких качеств, как профессионализм, опыт работы. Аналитические способности,
психологические качества кандидата в судьи не всегда оцениваются должным образом. Очевидно, что член экзаменационной комиссии, не будучи
опытным и квалифицированным психологом, не в состоянии оценить психологические качества кандидата в судьи. Речь идет о таких составляющих
психологического портрета, как: качества, характеризующие коммуникабельность судей; морально-нравственные качества; стрессоустойчивость;
способность противостоять давлению и др. Закрепление на нормативном
правовом уровне специального порядка проведения психологического тестирования позволит оградить судебную власть от невменяемых, неадекватных, психологически неуравновешенных людей.
При этом нельзя исключать введение психологического тестирования
с помощью специальных технических средств, таких как полиграф. Более
того, контроль за психологическим состоянием необходим не только в отношении кандидатов в судьи, но и в отношении судей в период осуществления ими полномочий.
Следует признать, что ключевую роль в формировании судейского корпуса играют квалификационные комиссии. Возникает вопрос: а кто же
сегодня составляет эти самые квалификационные комиссии? Достаточно
взглянуть на состав Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации, чтобы увидеть, что подавляющее большинство ее членов являются
профессиональными судьями. Казалось бы, все правильно и справедливо.
Кто, если не профессиональный судья, может оценить профессиональные
качества судьи? Но, в то же время, возникает следующий вопрос: может ли
профессиональный судья, даже имея за спиной значительный житейский
опыт, всегда объективно оценить человеческие, личностные, моральнонравственные качества претендента? Вопрос дискуссионный…
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ
«Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»77, в состав Высшей квалификационной коллегии входят также представители общественности, и назначаются они Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Вместе с тем, Законом не регламентирован вопрос, каким образом формируется «общественность» и кто эти люди. На уровне субъектов Российской Федерации ситуация с формированием представителей общественности аналогичная. На практике такой «порочный» порядок вливания «общественности»
в органы судейского сообщества создает замкнутый круг, поскольку, как
76
77
http://www. vkks.ru/ss_detale. php?id=95
СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.
212
1.indb 212
07.02.2008 15:28:07
Глава 4. Коррупция в системе власти
правило, ее представителями являются судьи в отставке. Понятно, что говорить о действительном представительстве общественности в органах судейского сообщества нельзя.
В этой связи, изменение порядка формирования органов судейского сообщества — в частности, квалификационных коллегий — с включением в
их состав реальных представителей общественности является важным условием общественного контроля за формированием судейского корпуса.
В законодательстве следует четко определить перечень лиц, которые —
наряду с представителями судов — должны входить в состав квалификационных коллегий. На наш взгляд, в категорию «общественность» должны
включаться — представители науки и образования, средств массовой информации, в обязательном порядке — профессиональные психологи, которые могут адекватно оценить кандидата в судьи на предмет его моральнонравственных качеств, а также представители Общественной палаты РФ,
если речь идет о Высшей квалификационной коллегии. Допустимым также
представляется введение принципа непрерывной ротации представителей
общественности в квалификационных коллегиях.
Таким образом, следует признать, что существующий порядок формирования судейского корпуса и органов судейского сообщества не соответствует задачам правосудия, которые призвана решать судебная власть.
Поэтому сегодня важно предпринять неотложные меры по совершенствованию существующих механизмов отбора кандидатов в судьи, их проверки, регламентировать статус помощников судей в сторону ужесточения
требований и усовершенствовать порядок формирования органов судейского сообщества. В качестве управленческого решения обозначенных проблем может быть разработан и прият специальный ФЗ «О порядке отбора
кандидатов в судьи» или внесены поправки — в ФКЗ «О судебной системе», ФЗ «О статусе судей», а также поправки в ФЗ «Об органах судейского
сообщества».
Огромную роль в органах судебной власти играют помощники судей.
На практике, они выступают связующим звеном между участниками судебного процесса и судьей. Более того, основную массу судебных актов
фактически пишут именно помощники, а не судьи (помощник, выписывая решение, может изменить сведения в мотивировочной и резолютивной
частях, а судья, не обратив на это внимание, подписать). Такая ситуация
позволяет констатировать, что помощник судьи фактически — наряду с судьей — осуществляет правосудие. Оставив за скобками законность таких
действий, следует отметить, что эта проблема решается путем ужесточения
требований к кандидатам на должность помощника судьи. На сегодняшний день статус помощников законодательством не регламентирован, на
них распространяются лишь общие требования законодательства о государственной службе.
213
1.indb 213
07.02.2008 15:28:07
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Поэтому представляется необходимым закрепление в законодательстве
о государственной гражданской службе статуса помощников судей и специального порядка их поступления на должность.
«Связанность» судейского корпуса с правоохранительными органами
Согласно экспертным данным, присутствие бывших работников правоохранительных органов в судейском корпусе следующее: на первом месте —
помощники судей, на втором — прокурорские работники, на третьем —
юрисконсульты, на четвертом — работники милиции, на пятом — адвокаты,
на шестом — иные категории лиц.
Однако формирование основного состава судейского корпуса из представителей правоохранительных органов, безусловно, подрывает принцип
независимости судебной власти.
Во-первых, независимость судебной власти дескридитируют связи (дружеские, иные) судьи — бывшего работника правоохранительных органов с
представителями последних.
Во-вторых, сложившаяся на протяжении многих лет психология следователя, прокурора — как представителя обвинения по уголовным делам —
накладывает свой отпечаток на деятельность судьи при осуществлении им
правосудия. Все это приводит к нарушению принципов состязательности
уголовного судопроизводства и независимости судебной власти.
На наш взгляд, порядок формирования судейского корпуса в идеале должен полностью исключать возможность участия в отборе на должность судьи бывших работников правоохранительных органов.
В качестве более мягкого варианта решения указанного вопроса можно предложить введение правила, запрещающего назначение на должность
судьи, который в том же районе, административном округе, городе ранее
выполнял обязанности прокурора, следователя, адвоката или нотариуса, в
течение определенного срока действия его прежних служебных связей —
например, пять лет.
Отсутствие механизма эффективного контроля за доходами
и имуществом судей
В соответствии с действующим федеральным законодательством, в настоящее время судьи относятся к той категории государственных должностей, чьи доходы не декларируются в обязательном порядке. Отсутствие
контроля со стороны государства за доходами судей создает условия для
злоупотребления полномочиями при осуществлении правосудия со стороны нечистоплотных судей.
По этой причине, в законодательстве необходимо закрепить норму об
обязательном ежегодном предоставлении деклараций о доходах, имуществе
214
1.indb 214
07.02.2008 15:28:07
Глава 4. Коррупция в системе власти
и обязательствах имущественного характера (займы, кредиты и т. д.), которая должна распространяться не только на судей, но и на кандидатов в
судьи в процессе прохождения ими конкурса на должность судьи.
Кроме того, контроль за доходами судей предполагает обязательное предоставление сведений о доходах и имуществе судей по требованию общероссийских и региональных СМИ. Причем суд в обязательном порядке — путем
запросов в уполномоченные органы — проверяет достоверность такой информации.
4.3.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов
Отсутствие специального механизма распределения судебных дел
В настоящее время в процессуальном законодательстве (УПК, АПК, ГПК)
отсутствует установленная процедура распределения судебных дел после их
поступления в суд. В соответствии с существующим порядком, полномочиями по распределению судебных дел между судьями обладает председатель
суда. По общему правилу, судебные дела распределяются в соответствии с
квалификацией и загруженностью судей. В судах с большим числом судей
существуют отделения по определенным направлениям. Однако следует
констатировать, что отсутствие в законодательстве Российской Федерации
четких требований по порядку распределения судебных дел, создает «почву» для злоупотреблений, а в конечном итоге и для передачи судебных дел
«нужным» судьям без учета их опыта и квалификации. В результате это
способствует вынесению незаконных и необоснованных решений судьями,
влияние на которых имеет председатель суда.
Для решения обозначенной проблемы необходимо закрепить на законодательном уровне систему случайного распределения судебных дел, возможно, через компьютерную программу, с учетом квалификации, загруженности судьи, опыта рассмотрения дел данной категории и др. Также
необходимо установить запрет на обмен делами между судьями. В этой связи показательно существующее в ряде субъектов РФ распределение судебных дел через специально разработанную программу78.
Представляется необходимым также лишить председателя суда административных полномочий в отношении рядовых судей, а также вышестоящих
судов — в отношении нижестоящих судов. Если следовать более мягкой версии решения указанной проблемы, речь должна идти только об ограничении
и более детальной регламентации таких полномочий по принципу «первый
среди равных».
78
Программа компьютерного распределения дел, разработанная фирмой «Кодекс»,
(СПб).
215
1.indb 215
07.02.2008 15:28:07
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Давление на судей со стороны чиновников
и представителей бизнес-структур
Совершенствование судопроизводства, помимо прочего, предполагает
создание механизмов, препятствующих оказанию воздействия (давления)
на судью в связи с рассматриваемым им делом. При этом предусматривается следующее.
Во-первых, раскрытие содержания всех обращений, поступивших судье до
рассмотрения дела. В связи с этим процессуальное законодательство должно
быть дополнено обязанностью судьи (судей) объявить лицам, участвующим
в деле, обо всех обращениях (устных и письменных) по рассматриваемому
делу, поступивших судье (судьям) до начала судебного разбирательства, с
последующим занесением указанных сведений в протокол судебного заседания. В случае же, если судья по каким-то причинам не исполняет эту обязанность, это должно повлечь за собой соответствующие меры ответственности.
Необходимо отметить, что несмотря на отсутствие процессуальных норм,
закрепляющих такую обязанность судьи, в ряде субъектов Российской Федерации сложилась практика, когда перед началом судебного заседания объявляется список звонков судье по рассматриваемому делу (так называемый
«Журнал звонков»).
Во-вторых, обязательную аудио-видеозапись всего цикла судебного
процесса вплоть до объявления решения суда, включая аудио-видеозапись
в совещательной комнате. При этом, следует оговориться, что порядок обязательной аудио-видеозаписи должен учитывать принцип тайны совещания. Поэтому архив аудио-видеозаписи на электронном и (или) магнитном
носителе должен находиться в суде и на него должен распространяться особый режим хранения.
В-третьих, возможность участников процесса без согласия председательствующего в судебном процессе производить аудио-видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного процесса. В случаях,
если кто-либо из участников процесса возражает против такой записи — в
целях защиты своих интересов, безопасности, личной и семейной тайны и
т. д. — судья обязан запретить производить запись. При этом, запрет на запись производится только по ходатайству участника процесса, но никак не
по усмотрению суда, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (например, закрытый судебный процесс).
В-четвертых, введение окружного принципа территориального структурирования судов общей юрисдикции с тем, чтобы границы округов не
совпадали с границами административно-территориальных образований
(для ограничения возможностей незаконного влияния местных властей на
суд).
216
1.indb 216
07.02.2008 15:28:07
Глава 4. Коррупция в системе власти
Закрытость судебной системы и правосудия
Судебная ветвь власти — так же, как законодательная и исполнительная — должна быть открытой и прозрачной. Это предполагает не только
доступность информации о деятельности самой судебной системы, которая
сегодня уже определенным образом обеспечивается государственной автоматизированной системой РФ «Правосудие» (ГАС «Правосудие»), но и создание механизмов подотчетности и контроля со стороны общества, в том
числе:
• формирование информационных ресурсов правовых баз и банков данных судебных решений и судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции;
• обеспечение открытого доступа к указанным базам и банкам данных
для граждан с учетом установленных ограничений на распространение
информации;
• учет общественного мнения о работе судов на основе регулярного общественного мониторинга качества и эффективности работы судов;
• создание интернет-сайтов в каждом суде;
• трансляция судебных процессов по телевидению.
В связи с изложенным представляется целесообразным дополнить АПК,
УПК, ГПК РФ, определяющие случаи, когда обязательно должна вестись
аудио- и видеозапись, и порядок обнародования этих записей (принимая
во внимание то обстоятельство, что судебный процесс «закрывается» для
свободной записи главным образом для защиты прав потерпевших, свидетелей, подсудимых, истцов, ответчиков и т. д.;
— внести дополнения в АПК, УПК, ГПК РФ, касающихся введения обязательной аудио-видеозаписи судебного процесса, включая совещательную
комнату. Это позволит избежать сложившейся практики присутствия в совещательной комнате представителей прокуратуры.
4.4. Коррупция в системе контрольной власти
Наряду с известной триадой разделения властей, в современной правовой науке достаточно часто упоминается о происходящем в настоящее
время процессе выделения четвертой — самостоятельной ветви государственной власти — контрольной. Вызванная развитием общественных отношений, наличием конституционных целей и задач российского государства,
реализация которых не может быть обеспечена без осуществления государственного контроля, тенденция к ее обособлению в связи с имеющейся
потребностью организационного выделения контрольно-надзорных органов из системы органов традиционных ветвей власти, имеет место во мно217
1.indb 217
07.02.2008 15:28:07
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
гих зарубежных странах, где после Второй мировой войны сформировано
значительное количество разнообразных контрольных органов (счетные
палаты, конституционные суды и конституционные советы, омбудсмены,
генеральные контролеры и органы прокуратуры и т. д.)79. Однако в науке
отмечается резкая критика позиции сторонников официального признания
существования контрольной власти как самостоятельной ветви власти.
Не вдаваясь в правовую оценку названных противоположных точек
зрения, укажем лишь, что под контрольной властью в рамках данного раздела понимаются высшие органы государственной власти особого рода,
осуществляющие надведомственный контроль (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и органы прокуратуры), которые по их конституционно-правовому статусу действительно
сложно отнести к одной из трех традиционных ветвей власти.
Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей в сфере
контрольной власти:
¾ помощник Президента РФ, обеспечивающий взаимодействие Администрации Президента РФ с органами государственной власти по кадровым вопросам и вопросам государственной службы;
¾ заместители Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров субъектов РФ, председателя Счетной палаты РФ и контрольносчетных органов субъектов РФ, ЦИК РФ и избирательных комиссий
субъектов РФ;
¾ руководители комитетов и комиссий совета Федерации Федерального
Собрания РФ;
¾ руководители кадровых подразделений органов прокуратуры, контрольно-счетных и избирательных органов субъектов;
¾ государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих
должностных лиц и органов.
4.4.1. Кадровая и экономическая коррупция в прокуратуре
Уровень коррупции в органах контрольной власти заметно ниже. Но
поскольку система органов прокуратуры входит в общую систему органов
государственной власти, коррупция имеет место и здесь.
Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов государственной власти, осуществляющую общий
надзор за законностью. Безусловно, в связи с тем, что весьма проблемным
является отнесение прокуратуры к какой-либо ветви власти из известной
триады, а также исходя из выполняемых ею функций, прокуратуру вполне
можно рассматривать как один из контрольных органов, которые — в силу
79
Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10–11.
218
1.indb 218
07.02.2008 15:28:07
Глава 4. Коррупция в системе власти
специфики выполняемых функций — должны быть автономными, не подчиняться никаким другим органам государственной власти и быть независимыми при осуществлении своих полномочий. На практике же, наличие
реальной самостоятельности российских органов прокуратуры вызывает
некоторые сомнения.
Прежде всего, сочетание в органах прокуратуры надзорных функций и
функций предъявления обвинения, расследования уголовных дел еще более
усиливает коррупциогенный потенциал органов прокуратуры. Такие функции прокуратуры, как возбуждение и прекращение уголовных дел, возможность вмешательства в законный ход судопроизводства, надзор над всеми
его этапами — естественным образом порождают возможности для различного рода коррупционных практик. Основным коррупционным потоком
здесь являются — получение взятки за заказные проверочные мероприятия, участие в рейдерстве и т. п. Также коррупция служит в качестве инструмента перераспределения власти между должностными ли